En diciembre de 2012 vence la Ley de Límite Máximo de Captura por Armador (LMCA, Ley N° 19.713), la norma que regula las cuotas de captura asignada a la pesca industrial. Es por esto que el Gobierno trabaja en una nueva Ley de Pesca, que regule la asignación del sector por los próximos 20 años, buscando consenso entre los actores.
“Mesa Pesquera”
En este sentido, en agosto de 2011, el Ministro de Economía, Pablo Longueira, convocó a representantes del sector pesquero nacional a una “Mesa Pesquera”, compuesta por 30 miembros –incluida la delegada presidencial, Beatriz Corbo- para que industriales y pescadores artesanales llegaran a un acuerdo antes del envío del proyecto al Parlamento. Tras casi dos meses, la mesa llegó a acuerdo: la idea inicial del Gobierno de licitar el 50% de las cuotas industriales se echó atrás y el cambio se tradujo en algunas concesiones para los pescadores artesanales, resaltando más y mejor fiscalización, investigación y medidas de administración.
En lo medular, el acuerdo implica, entre otros puntos, que se incorporará al proyecto de ley el fraccionamiento de las cuotas de pesca asignadas a ambos sectores, por un plazo de 20 años, con los porcentajes de distribución para cada uno de ellos. Así, las cuotas fueron explicitadas por zonas geográficas y especie a capturar, existiendo aumentos para las explotaciones artesanales en todas las categorías. Según cálculos del Gobierno, en base a una simulación a la cuota 2011 con los acuerdos alcanzados, la valorización de la transferencia desde industriales a artesanales suma más de US$ 30 millones y un incremento de 15,7% en las toneladas que puede ser extraídas por estos últimos.
Los aumentos más importantes en términos porcentuales se dan en jurel, donde los artesanales aumentan en un 100% su cuota. Esta alza no incluye las regiones XV, I y II, donde se mantendrán los porcentajes (95% industriales y 5% los artesanales).
Sin embargo, el Acuerdo no necesariamente garantizará una tramitación rápida del proyecto de ley para renovar los límites de captura máximos por armador, que el gobierno enviará en 60 días.
Ello, por las diversas críticas (que detallaremos más adelante) y porque los parlamentarios dicen que quieren "legislar" antes de aprobar la normativa; porque los sectores que no quedaron conformes o se sintieron excluidos desplegarán su lobby en el Congreso -lo mismo que quienes quieren consagrar el acuerdo-, y porque temas como la sustentabilidad del recurso animarán el debate.
Para complementar y discutir los acuerdos de la Mesa Pesquera, el Gobierno congregó a los ex subsecretarios de Pesca del gobierno militar y de la Concertación, Roberto Verdugo, Roberto Cabezas, Andrés Couve, José Manuel Cruz, Felipe Sandoval, Jorge Chocair y Carlos Hernández, además del ex ministro de Economía Jorge Rodríguez, quienes apoyaron la constitución de la Mesa, y destacaron la importancia del acuerdo alcanzado para no subastar los recursos pesqueros.
Según Felipe Sandoval, el secretario de Estado les hizo un llamado a ser participantes activos de las siguientes etapas del proyecto de ley."El ministro nos pidió que estuviéramos disponibles para cuando nos consultaran; sobre todo, los temas que vienen en la tramitación de la ley" , afirmó Sandoval.
Críticas al Acuerdo
Pese a que el Gobierno ha destacado la transversalidad del acuerdo llegado por la Mesa Pesquera, de inmediato surgieron críticas de diversos sectores, tanto políticos como ligados a la actividad pesquera.
Para el senador UDI, Hernán Larraín, "el acuerdo es satisfactorio en muchos sentidos, pero no lo es para nuestros pescadores artesanales, fundamentalmente porque el incremento de la cuota para la pesca de la merluza común que se le otorga a nuestros pescadores artesanales solamente se incrementa en un 35 ó 40 por ciento".
"Nosotros creemos que es indispensable que ello se incremente en un 50 por ciento", enfatizó el parlamentario.
Para el senador Alejandro Navarro (MAS), "aunque el ministro (Longueira) sigue queriendo presentar este acuerdo con fórceps como un logro histórico, la verdad es que en la mesa sólo se habló de fraccionamiento, o sea, sólo se repartieron los pocos pescados que quedan".
Indicó que "lamentablemente este gobierno, que había partido dando buenas señales en la materia, transparentando las cifras de la sobreexplotación que se produjeron durante la última década al alero de una mala Ley (LMCA), hoy aparece queriendo saltarse las pocas prerrogativas del Parlamento imponiendo la visión de los beneficiarios de la Ley, utilizando para ello la presión y nuevamente recurriendo a la pesca de investigación para "facilitar" esos "consensos" que quieren exhibir, cuando importantes actores del mundo artesanal e industrial no fueron invitados ni escuchados".
Por su parte, para el diputado DC Sergio Ojeda, "Los acuerdos de la mesa de trabajo Pesquero liderada por el Ministro de Economía Pablo Longueira, ponen en riesgo la sustentabilidad del recurso de la Pesca en los próximos 25 años, perjudicando potencialmente la economía de la Región de Los Lagos que concentra la mayor cantidad de pescadores artesanales a nivel nacional, aglutinando el 34,5% de ellos, mientras que la Región del Bíobío en segundo lugar agrupa el 26,6%", señaló.
Una opinión importante en esta discusión la tienen los pescadores artesanales, quienes, según datos recolectados por la BCN, desembarcaron en 2009 1.925.457 toneladas de recursos pesqueros, versus 1.810.820 del sector industrial.
Se puede decir que no existe una postura común, ya que un grupo de representantes del sector, entre los que figuran el secretario general de la Confederación Nacional de Pescadores Artesanales de Chile (Conapach), Nelson Estrada; el director de la Conapach de la Región de Valparaíso, Cosme Caracciolo; el presidente del Consejo Regional de Pescadores Artesanales de la Región de Los Lagos (Corepa), Jorge Bustos; entre otros, hizo pública una carta de ocho puntos donde no reconocen como legítimos ni obligatorios los acuerdos de la Mesa Pesquera, los que fueron construidos a la fuerza solo para satisfacer a la gran industria pesquera. Además, denunciaron que estos acuerdos fueron logrados bajo presión al sector artesanal, bajo la amenaza de que si no se llegaba a un acuerdo el proyecto de Ley de Pesca incluiría la subasta de las cuotas de pesca de nuestro sector, lo que posteriormente fue reconocido por el subsecretario de pesca, Pablo Galilea, como falso.
Esta postura contrasta con la de la Presidenta de la Confederación de Pescadores Artesanales de Chile (Conapach), Zoila Bustamante, quien participó en la Mesa, y se manifestó satisfecha de “lograr un aumento en todas las pesquerías compartidas, eso es algo concreto, no hemos recibido presiones y hemos buscado la mayor participación de las organizaciones de base a través de las mesas regionales y macrozonales, lo hemos hecho pensando en el futuro de la pesca artesanal y con la responsabilidad de quien ha sido reelegida en el último Congreso Nacional de Conapach realizado en noviembre del 2.010 por la mayoría de los pescadores de nuestro país”.
Finalmente, cabe destacar que la agrupación “Maipo Contigo” interpuso una denuncia por eventual colusión y atentado a la libre competencia por los acuerdos llegados por la Mesa Pesquera.
La acción legal fue presentada por el abogado y presidente de la agrupación, Marcelo Drago, y va dirigida en contra de todos los participantes del acuerdo, ya que según el abogado patrocinante sostiene que el acuerdo logrado en la mesa de pesca afecta directamente el bolsillo de todas y cada una de las familias chilenas.
Antecedentes sobre la normativa de Pesca en Chile
Para dar cuenta de la evolución del acceso a la pesca industrial en Chile, se debe señalar que a mediados del siglo pasado se establecen acciones de estimulación al emprendimiento, las cuales se reforzaron con la promulgación del Decreto con Fuerza de Ley N° 208 de 1953 que crea el Consejo Consultivo de Pesca y Caza y que otorgaba franquicias tributarias que estimulaban el desarrollo del sector pesquero. A partir de 1956 se comienza a exigir permisos para la explotación pesquera, como una medida de regulación de acceso.
A partir del Decreto con Fuerza de Ley N° 266 de 1960 se generaron amplísimas franquicias y exenciones tributarias a personas jurídicas que en forma exclusiva se dedicaran a la extracción, pesca o caza de seres que vivieran bajo el mar, o bien a la congelación, conservación, elaboración y transformación de estas especies, como así mismo a la industria de la construcción y reparación naval . Lo anterior motivó un auge en la creación de empresas y en el incremento de la importancia del sector en esos años, destacando la generación de plantas reductoras en la zona norte y de plantas de consumo humano en la zona centro sur. En paralelo, los D.L 597 de 1960 y D.L de 1964 reglamentaron el establecimiento de industrias pesqueras en el país y se comenzaron a vincular los permisos de explotación al cumplimiento de cuotas anuales permisibles de pesca, una situación que, de acuerdo a Julio Peña, fue más una señal a la industria de la época que una cuota a cumplir, ya que los objetivos de la época eran la promoción de la industria y la mejora del conocimiento de la biología de los peces. Así, sólo existían restricciones a la entrada mediante asignación de permisos de pesca.
En lo relacionado con el control de la flota extranjera que operaba frente a las costas nacionales, el Decreto Ley N° 500 de 1974 (D.O. 7 de junio de 1974) estableció un régimen provisional para las operaciones de pesca de barcos de bandera extranjera en aguas bajo la jurisdicción nacional en la cual se establecían permisos para operar dentro de las 200 millas (previo pago de una matrícula de US$1.000.- y US$60. por cada TRG de la nave) al Sur de los 37° S.
En la década de los setenta, continuaron las normas de fomento de la actividad pesquera artesanal. Así, el Decreto Ley N° 1678 de 1977, exime de derechos, tasas y demás gravámenes que afectan la importación de implementos y motores destinados a la pesca artesanal así como la de repuestos y accesorios. Previamente, el Decreto Ley N° 1606 de 1976 había reglamentado el otorgamiento de franquicias a la importación de implementos y motores destinados a la pesca artesanal.
A partir de la creación de la Subsecretaría de Pesca (SUBPESCA) en 1976 mediante el Decreto Ley N° 1.626, y cuyas funciones y atribuciones fueron establecidas mediante el Decreto Ley 2442 de 1978, y, además, se crea el Consejo Nacional de Pesca y el Servicio Nacional de Pesca, comienza a generarse una sistematización de las acciones de manejo y control sobre el sector pesquero -que desde 1931 se encontraban bajo la responsabilidad de la Dirección General de Pesca y Caza y de la Dirección de Agricultura y Pesca dependientes del Ministerio de Agricultura (creada en 1964)-. Con la creación de la Subsecretaria de Pesca, se dejó la dependencia de la administración pesquera del Ministerio de Agricultura, y se comienza a funcionar bajo la tutela del Ministerio de Economía (actualmente de Economía, Fomento y Reconstrucción y Turismo).
Así, a inicios de la década de los ochenta la normativa en materia de industrias pesqueras, daba cuenta que algunas de las disposiciones de dichos textos reglamentarios carecían de vigencia en relación con las normas contempladas en el decreto Ley N° 2.442 para la estructura y funciones de los organismos del sector público pesquero, por ello y para ordenar, agilizar, simplificar y adecuar los reglamentos que regulaban las actividades pesqueras se aprobó mediante el Decreto N° 175 de 1980 el Reglamento para realizar actividades pesqueras la cual “omitía en forma explícita a las cuotas globales y no especificaba un compromiso claro con el principio del libre acceso” dando a la Subsecretaria de Pesca los derechos de emisión de permisos de pesca, pero sin condiciones explícitas. Así, se procedió de hecho a abrir todas las pesquerías y con ello permitir el ingreso a nuevos inversionistas que se hicieron cargo del incremento en los niveles de captura.
Por otro lado, en 1981, se genera la primera normativa que asigna las cuotas pesqueras de la industria mediante el D.S. 460 que estableció una política de cuotas de captura globales en la pesquería pelágica de la zona norte. En 1982 se expandió la implementación de cuotas globales de pesca en las pesquerías demersales (merluza común y merluza austral).
A finales de 1989, se promulgó una nueva ley pesquera denominada “Ley Merino”, que en la práctica se implementaría en marzo de 1990. Al respecto, el gobierno del presidente Aylwin propuso su postergación con el compromiso de una revisión de la estructura de esta Ley , la cual fue discutida en el Congreso hasta su promulgación en 1991 conocida como la actual Ley General de Pesca y Acuicultura.
Posteriormente, la Ley N° 19713 de 2001, cambió la forma de asignar las cuotas pasando a un sistema de cuotas individuales que pretendía eliminar la forma de pescar llamada “Carrera Olímpica” y, de paso, bajar el número de naves en operación. Esta medida permitió una racionalización de la operación pesquera, menores impactos ambientales y una reorientación de la captura hacia productos de mayor valor agregado, cambiando la prioridad de acopio por calidad del recurso que llega a planta. Dentro de las externalidades negativas que se reconocen, la más relevante es la concentración de empresas.
En enero de 2001 y para enfrentar la sobreexplotación que afectó a algunos recursos, se fijó un límite máximo de captura por armador de dos años, sobre la base de las capturas históricas de cada empresa. El sistema se renovó por diez años en 2002. Y vence en diciembre de 2012.
Se estableció la posibilidad de licitar hasta el 50% de la cuota global de las pesquerías en plena explotación, a razón de fracciones de 5% anual del excedente. Sin embargo, ese mecanismo nunca se utilizó porque no hubo excedentes productivos y porque no se dictaron los reglamentos necesarios. El mecanismo de licitación que sí se aplicó involucró a pesquerías sin historial empresarial previo, como langostinos, orange roughy y bacalao de profundidad, que la autoridad lleva subastando hace 18 años.
En un principio, el objetivo de la nueva propuesta anunciada por el Gobierno, apuntaba a un sistema mixto, donde el 50% de las cuotas se reconoce como derecho histórico y el otro 50% se licita. La gran diferencia con el esquema anterior estará en los plazos. Sin embargo, los términos de la Mesa Pesquera, cambiaron el escenario.
Discusión original: Licitación vs. Derechos históricos
Previo los acuerdos de la Mesa, la discusión sobre una nueva Ley de Pesca se situaba en el reconocimiento de derechos históricos versus la licitación anunciada por el Ejecutivo, lo que había enfrentado a los industriales del sector. Una entrevista de la revista Estrategia, graficaba la postura de las empresas pro “derechos históricos” (pesquera Landes) versus las empresas que pretendían una mayor porción en el mercado (Lota Protein).
Para Eduardo Bohorodzaner, gerente general de Landes, Licitar Cuotas de Pesca Disminuiría la Producción y el Empleo del Sector. Para el ejecutivo, “el Límite Máximo de Captura se implementó para regular el recurso pesca en Chile. Antes de eso, se llegaron a sacar cuatro millones de toneladas anuales, y con la ley, no ha superado el millón. Tuvimos que hacer un gran esfuerzo, ya que se redujeron las flotas en un 75%. No obstante, con ella hubo un ordenamiento”.
Asimismo, Bohorodzaner, sostuvo que al licitar, se producirá una reducción de la actividad para las empresas que han invertido en desarrollo. Al tener menos recursos, nos veremos obligados a procesar menos y por ende, a despedir más personal, sobre todo en procesos para consumo humano. De hecho, el no tener seguridad jurídica empeorará el escenario.
En contraparte, para Riola Solano, abogada de Lota Protein, la teoría económica indica que el mejor método de asignación de insumos esenciales y escasos –como son las cuotas de pesca – son las licitaciones o subastas. Es preferible un mercado de firmas que compiten por el acceso, que uno con un grupo de privilegiados, dijo.
Una licitación bien diseñada, además de asegurar el libre acceso, incidirá positivamente en el posterior desarrollo del mercado de cuotas y evitará una concentración anticompetitiva. Lota Protein ha solicitado al TDLC que el reglamento de la licitación contenga criterios pro-competitivos tales como fijar límites de concentración, como ocurrió en la licitación del espectro 3G, en donde la propia Corte Suprema fijó un criterio similar, concluyó Solano.
Lo que viene
Según explica el subsecretario de Pesca, Pablo Galilea, la Mesa seguirá trabajando en fortalecer la fiscalización y aumentar la investigación. La autoridad también trabajará en reformas a la institucionalidad, las que tienen que ver con la toma de decisiones.
“Al igual que en el fraccionamiento, la idea es que estos puntos lleguen lo más consensuado posible al Congreso”, sostuvo.
En el proyecto que será enviado en los próximos 60 días al Parlamento, también se pretende incluir uno de los aspectos importantes para Asociación de Industriales Pesqueros (Asipes): la creación de un Fondo de Estabilización y Reconversión Laboral para los trabajadores de flota y planta que por el acuerdo pueden ver afectada la continuidad en sus trabajos.
