Fuentes renovables no convencionales, diversificación de la matriz energética, desarrollo hidroeléctrico. Conceptos que se repitieron durante el primer trimestre del año 2008 tanto en los pasillos del Congreso como en La Moneda a raíz de la crisis energética, pero surgieron también porque su implementación repercute en otra área de actualidad: el Medio Ambiente.
Un tema que, junto a la contingencia del calentamiento global acechando, ha generado una serie de controversias en el último tiempo.
La más comentada, sin duda, el impasse entre la Presidenta Michelle Bachelet y el ambientalista norteamericano Robert Kennedy Jr, por la publicación en The New York Times de un artículo firmado por éste último, en el que aseguraba que la propia mandatariale habría confidenciado no estar de acuerdo con promover proyectos hidroeléctricos en Chile, lo que fue desmentido por el Ejecutivo.
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Y es que la política energética que abordará el Gobierno en el futuro es materia de intenso debate. Son conocidos los anticuerpos que genera entre grupos ambientalistas como el Consejo de Defensa de la Patagonia Chilena la idea de construir nuevas centrales hidroeléctricas en la Patagonia, sensación compartida por un grupo de diputados oficialistas que ingresaron en noviembre de 2007 un proyecto de ley que busca impedir la instalación de este tipo de centrales. Mientras, en la otra vereda, los senadores Andrés Allamand (RN), Adolfo Zaldívar (DC), Eduardo Frei (DC) y Antonio Horvath (RN) presentaron la primera semana de mayo de 2008 un proyecto de acuerdo en la Cámara Alta, que además de denunciar un supuesto intervencionismo en las políticas públicas por parte de grupos ambientalistas tanto chilenos como del extranjero, propone que el Senado acuerde "reconocer la importancia del desarrollo de la hidroelectricidad en el progreso de Chile".
Actualmente, el marco legislativo en estas materias está configurado por la ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente (LBGMA), promulgada en 1994 durante la administración de Patricio Aylwin, y que entre otros aspectos, incluyó la creación de la Comisión Nacional del Medio Ambiente(CONAMA) y del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), un instrumento que determinaría los efectos reales que tendrían sobre el medio ambiente los proyectos de inversión y/o actividades productivas, pero que hoy es fuertemente cuestionado por sus resultados.
Tras catorce años desde su creación, resulta evidente que la LBGMA necesita readecuarse a los nuevos escenarios de contingencia y llenar algunos vacíos que su cuerpo legal presenta, un desafío que comenzó a concretarse en marzo de 2007 con la promulgación de la ley 20.173 que modifica la ley 19.300 otorgándole rango ministerial al cargo de Presidente de la CONAMA.
Sin embargo, siguen en proceso de trámite en el Congreso más de 18 iniciativas de modificación a la LBGMA ingresadas desde el año 2002, que buscan perfeccionar aspectos de la ley vinculados a Estudios y Declaraciones de Impacto Ambiental, participación ciudadana, antenas de telecomunicaciones e incluso contaminación odorífica. (ver subtítulos).
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental: los ajustes necesarios
El SEIA de nuestro país es un instrumento preventivo que permite a la autoridad competente tomar decisiones respecto a un proyecto y a sus probables impactos ambientales, de modo que se puedan adoptar las medidas que permitan prevenir, mitigar o (de ser posible) eliminar estos impactos.
La actividad a desarrollar deberá someterse a un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) si es susceptible de: generar un daño ambiental, representar riesgos para la salud de las personas; alterar significativamente los sistemas de vida o costumbre; localización próxima a población, recursos y áreas protegidas; impactar el paisaje y la actividad turística; alterar monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico o que afecte el patrimonio culturar. En caso contrario sólo vasta la presentación de una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), proceso que no requiere de antecedentes fundados para la predicción, identificación e interpretación de su impacto ambiental.
Lo aplica la CONAMA y las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMA) bajo el estándar del desarrollo sustentable, calificando cada proyecto por medio del sistema de Declaración de Impacto Ambiental (DIA) o Estudio de Impacto Ambiental (EIA).
Pero la fiscalización ha dado claras señales de vulnerabilidad, y uno de los parlamentarios convencidos de esto es el Senador PS Alejandro Navarro, quien con tres proyectos de ley ingresados de manera individual, es el más activo promotor de iniciativas tendientes a perfeccionar la ley medioambiental chilena.
Uno de estos proyectos establece el delito de falsificación de los DIA y los EIA, tomando en consideración casos emblemáticos como el del Tranque El Mauro en Los Vilos -donde se habrían borrado datos de informes arqueológicos que pondrían en riesgo la aprobación del proyecto- y el Estudio de Impacto Ambiental falso presentado para la construcción del vertedero Santa Alicia en Coronel. El proyecto de ley propone una pena de presidio menor en su grado mínimo, más la pena de suspensión del ejercicio de la profesión de quien cometa el delito, por el doble de tiempo que dure la condena.
También se ha detectado otra falencia del sistema: la ampliación de los proyectos de inversión después de haber sido revisados y aprobados, tomando nuevamente como ejemplo el caso de Minera Los Pelambres y su proyecto El Mauro, donde se intentó “aumentar la capacidad de operación mediante la presentación de una Declaración de Impacto Ambiental, y no a través de un estudio, que sería lo deseable dado el nivel de intervención sobre el medio ambiente que tiene un proyecto minero de tal envergadura”. Este segundo proyecto de ley buscará cerciorarse de que toda modificación de un proyecto ya aprobado “será evaluada en conjunto con éste, a efectos de establecer su impacto integral”, obligando además a que esta evaluación se realice siempre mediante un EIA.
El tercer proyecto en curso, ingresado por Navarro en marzo de 2007, consiste en agregar una nueva causal para elaborar un EIA, para casos de “producción, almacenamiento, transporte, disposición o reutilización habitual de sustancias tóxicas, explosivas, radioactivas, inflamables, corrosivas y reactivas”. El caso que activó esta iniciativa fue el grave accidente ambiental en Constitución, VII Región de Chile, ocasionado por el descarrilamiento de un tren de Celulosa Arauco que transportaba ácido sulfúrico, hecho ocurrido en enero del 2007.
Finalmente, el mismo Navarro, junto a los senadores Baldo Prokurica (RN), Guido Girardi (PPD) y Antonio Horvath (RN), presentaron a comienzos de abril del 2008 un proyecto que promoverá el uso de energías renovables y la construcción de pequeñas y medianas centrales hidroeléctricas, perfeccionando de manera específica el Código de Aguas para hacerlo más dinámico en relación a la obtención de los derechos de aguas, que a juicio de los patrocinantes, hoy es largo y engorroso.
Corresponde también destacar la iniciativa del Senador UDI Jaime Orpis ingresada en agosto de 2007 que busca reducir los plazos fijados para la Comisión Nacional o Regional del Medio Ambiente para que se pronuncie sobre los EIA, considerando que algunos llevan más de 4 años sin ser aprobados o rechazados.
Diputados oficialistas ingresaron en enero de 2008 un proyecto que, además de incrementar las multas para los entes contaminantes, reconoce “la carencia de medios con que cuentan los distintos órganos del Estado” para perseguir las infracciones a la ley medioambiental vigente, por lo que propone “otorgar a la ciudadanía en general y a las organizaciones ambientales en particular, la posibilidad y la responsabilidad de deducir las acciones pertinentes en caso de daño ambiental”, argumentando entre otros puntos, que se trataría de un mecanismo para hacer partícipe a la ciudadanía de la protección del medio ambiente, “con el objeto de que ésta se constituya en el mayor fiscalizador del cumplimiento de las normas ambientales”.
No se trata del único proyecto en esta línea. Desde junio de 2007 se encuentra en trámite legislativo –en manos de la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente- una segunda iniciativa de origen oficialista que permitiría a las organizaciones ciudadanas y a las personas naturales directamente afectadas por un proyecto de alto impacto, participar de las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA) planteando “reparos, observaciones y eventualmente exigiendo modificaciones o mitigaciones a fin de preservar los ecosistemas y la calidad de vida de la comunidad”. Cabe recordar que la ley actual establece obligación de participación ciudadana en lo que respecta a Estudios de Impacto Ambiental (EIA), pero no así para el caso de las DIA.
Similares planteamientos presenta un proyecto ingresado en enero del mismo año, firmado por la diputada del PPD Carolina Tohá, que busca promover la participación ciudadana a partir de la ratificación del artículo 4º de la LBGMA que señala como un deber del Estado Chileno el “facilitar la participación ciudadana y promover campañas educativas destinadas a la protección del medio ambiente”.
El explosivo aumento de la telefonía móvil ha generado como consecuencia directa la necesidad de implementar nueva infraestructura para dar abasto a esta demanda. Ello ha incrementado el número de estaciones bases o antenas transmisoras de señal de celulares, lo que abre la incógnita respecto a las posibles consecuencias de las ondas electromagnéticas en la salud de quienes los utilizan.
De acuerdo al proyecto presentado por el Senador Nelson Ávila (PRSD) en diciembre del año pasado, este riesgo ha sido reconocido por diversos protocolos internacionales, incorporándose ya a la legislación de países como Suiza, Australia, Alemania, Francia, Colombia y Brasil, entre otros. Y aunque no existe acuerdo unánime del mundo científico respecto a la peligrosidad de la exposición a estas ondas, Ávila hace referencia en su proyecto a la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, suscrita por Chile en 1992, donde se conviene que “cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente y la salud". Por ello su iniciativa buscará que el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) sea obligatorio también para el diseño y construcción de estaciones base de telecomunicaciones que transmiten señal entre teléfonos celulares.
Esta iniciativa ya sea había analizado en el Congreso el año 2006, a través del proyecto de ley impulsado por los diputados RN Francisco Chahuán y Roberto Sepúlveda, que aún espera tramitación a nivel de Comisión. En éste se hace referencia además a las radiaciones electromagnéticas no ionizadas, que igualmente afectan la salud de las personas, lo que motivó por parte de la Organización Mundial de la Salud la creación de la Comisión Internacional para la Protección contra la Radiación No Ionizante (ICNIRP), fijando los niveles máximos de radiación a que pueden estar expuestas las personas.
Si bien el perfeccionamiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental se observa como el paquete de modificaciones que más apremia al Parlamento, existen otras materias de preocupación, que de manera más específica, buscan perfeccionar la legislación medioambiental.
Uno de estos temas es el de los malos olores en zonas urbanas próximas a vertederos y plantas de tratamiento de aguas servidas, que es abordado por dos proyectos de ley en trámite. El más reciente de ellos, presentado por un grupo de diputados de ambos bloques políticos en abril de 2007, se basa en la experiencia legislativa de Alemania y Cataluña, donde se ha ampliado el concepto de elementos o sustancias contaminantes no sólo a aquellas que ponen en riesgo la salud de la población, sino también a los casos en que su presencia pueda afectar “la calidad de vida de la población, la preservación de la naturaleza o la conservación del patrimonio ambiental. Dentro de este ámbito es que debe situarse la contaminación por malos olores” asegura el proyecto, que en la práctica plantea la conformación de un panel de expertos que midan dichas emanaciones, estableciendo parámetros adecuados en base estándares internacionales, y definiendo multas que podrían alcanzar las dos mil unidades tributarias mensuales y la suspensión de actividades.
Ambos proyectos deberán lidiar con un difícil proceso de tramitación, considerando que ya existe un precedente: Desde el 2005 “duerme” en el Congreso un proyecto que prohibía la instalación de plantas de tratamiento de aguas servidas en las cercanías de las ciudades, presentado por el diputado UDI Felipe Salaberry, y que aún no sale de la Comisión de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones.
Una de las características relevantes del SEIA en Chile, es que la comunidad afectada por un proyecto, sólo puede ejercer dos derechos, el informativo y el consultivo. De este modo las observaciones y opiniones de la comunidad no tienen carácter resolutivo.
·Informativo: Imponerse de los contenidos de los estudios y documentos que le acompañan.
·Consultivo: Formular observaciones al estudio de impacto ambiental.Si estas observaciones no hubieren sido consideradas por la autoridad, las personas u organizaciones que las hayan formulado podrán presentar un recurso de reclamación.
Según CONAMA, la participación ciudadana es un proceso de comunicación en dos direcciones que ocurre entre la autoridad ambiental y los actores involucrados (titular del proyecto y ciudadanía), donde existe la posibilidad real de la ciudadanía de influir en el proceso de toma de decisiones. El sentido o propósito de la participación ciudadana es mejorar ambientalmente los proyectos que ingresan al SEIA, a través de la consideración de las opiniones, preocupaciones e inquietudes de la ciudadanía expresadas en observaciones y, finalmente, en las medidas de mitigación, reparación o compensación ambiental.
La obligación de la autoridad ambiental respecto de esta participación en el proceso de evaluación ambiental, se centra en “ponderar” las observaciones que formulen las organizaciones ciudadanas y las personas naturales directamente afectadas por el proyecto en evaluación. Como procedimiento en el desarrollo de esa función, la autoridad envía un resumen consolidado de las observaciones que la ciudadanía plantea, obligando al titular a extenderse en aspectos que eventualmente no tienen nada que ver con el proyecto en cuestión.
Los proyectos que deberán someterse al SEIA, en general poseen, una gran complejidad ambiental y, potencialmente, una alta conflictividad. En esta línea, la participación directa y temprana de quienes se verán afectados por los eventuales impactos ambientales de los proyectos que se evaluarán, contribuirá al menos en los siguientes aspectos:
·Mejorará la legitimidad y la calidad de las decisiones de administrativas asociadas a su aprobación, modificación o rechazo.
·La participación ciudadana organizada puede ser un factor clave en la prevención y manejo de conflictos ambientales futuros.
Pero enfrentar los riesgos inherentes al hecho de abrir las compuertas de la expresión de los intereses de las comunidades afectadas, pueden ser un asunto complejo, ya que aunque esta participación otorga un mayor grado de sustentabilidad social a las decisiones que se tomen sobre los proyectos, a la vez que significan una forma de profundización de la democracia. Así, cuando hablamos de participación ciudadana, hablamos de involucrar en distintos grados posibles a las comunidades locales en los procesos de decisiones ambientalmente que les son relevantes, involucrándose en la definición de que impactos ambientales se estudiaran, y que mecanismos se emplearán para estudiarlos. De este modo, la filosofía de la participación ciudadana es controlar las externalidades; disminuir las injusticias y los costos asociados a ella; constituir el principio precautorio; y la fiscalización del Estado entre otros.
Ahora bien, desde el punto de vista de la legitimación activa para participar en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, antes que los efectos nocivos de los proyectos ambientales se produzcan, los Organismos No Gubernamentales (ONGs) o las organizaciones con personalidad jurídica, si pueden participar previamente, por ejemplo a través de la interposición del recurso de protección, en que se con ocasión del caso de celulosa Arauco Valdivia y Trillium se reconoció la “legitimación activa remota” para cualquier chileno de accionar de protección ante cualquier proyecto que se considere atentatorio. Si bien es cierto en el último tiempo diferentes fallos de los tribunales de justicia han establecido que el Recurso de Protección no es la vía idónea para realizar una revisión técnica de los proyectos, este sigue siendo un vehículo utilizado en la práctica por una serie de organismo ciudadanos con personalidad jurídica.
