Al cabo de una docena y media de años de vigencia del régimen democrático, se hicieron cuatro intentos de tramitación legislativa -uno en marcha y tres archivados (332-07, 333-07, 2605-07)- para que Chile contara con una de las instituciones más representativas de este tipo de sistema de gobierno: el Defensor de las Personas, del Ciudadano, del Pueblo, o como se le conoce en la mayor parte el mundo, el Ombudsman.
Recientemente el Ejecutivo ingresó indicaciones al proyecto de reforma constitucional que se encuentra en el Parlamento desde diciembre de 2003, con lo cual la tramitación está en condiciones de reactivarse. El citado mensaje se halla actualmente radicado en la comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados.
De acuerdo a lo establecido tanto en el texto original como en las indicaciones ingresadas se establece la creación de la Defensoría de las Personas como un órgano autónomo, con personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio.
Concebido como un poderoso actor, que aunque no fiscaliza ni sanciona en forma directa, sí puede representar a los ciudadanos frente a los organismos del Estado y/o entidades supervisadas por el aparato estatal, el Ombudsman podría hoy estar actuando a favor de los mismos, en asuntos tan variados como los efectos del Plan Transantiago, la aplicación de la ley de subcontratación en las propias filas del Estado o los problemas que podría generar la escasez de gas natural argentino en las residencias de miles de chilenos.
En todos estos casos y muchos más en los que el Estado tiene la responsabilidad de fiscalizar servicios entregados en forma monopólica por los privados, como los servicios básicos, o en que éste provee esos servicios o funciones directamente, podrá ejercer, en caso de quedar consagrado como una nueva figura del mapa institucional chileno, funciones de facilitador de soluciones. Y aun, en casos extremos, ejercer hasta acciones legales, en defensa de los intereses colectivos de los ciudadanos, y formular y emitir informes a las respectivas autoridades.
Según Danae Mlynarz, presidenta de la Comisión Defensora Ciudadana, entidad oficial que promueve la necesidad del Ombudsman, la finalidad del Defensor Ciudadano es la “promoción, tutela y protección de todos los derechos y garantías de carácter público en favor de las personas, consagrados en la Constitución, las leyes e instrumentos internacionales vigentes en Chile, incluido el interés público y los llamados intereses difusos”.
“Después de 17 años realizando esfuerzos en este tema y luego de que se han enviado cuatro proyectos distintos, que por distintos motivos no han fructificado, el hecho de que por primera vez se discuta, en una comisión parlamentaria, esta importante institucionalidad democrática, es para estar muy contentos”, añade Mlynarz.
Las organizaciones civiles, partiendo por el denominado Capítulo Chileno del Ombudsman, también participan de la discusión, junto a una serie de otras entidades y ONG, las que sin compartir en su totalidad la propuesta oficial, destacan que por fin Chile está en condiciones de contar con una institución propia de las naciones desarrolladas.
Por primera vez, en los últimos años de democracia, se está tramitando con probabilidades de éxito en el Congreso un proyecto de ley que, según se estima, haría posible poner a nuestro país en línea con esta institucionalidad propia de las democracias maduras.
Era bastante extraño que un país de larga tradición democrática como Chile no hubiese incorporado hasta ahora la figura del defensor de las personas en su institucionalidad. Por ello, el comienzo de la tramitación del proyecto de ley se considera un avance sustancial.
Aunque algunos encuentran precedentes incluso en las culturas clásicas, la figura del Ombudsman, en términos similares a los que conocemos hoy, nació en los países escandinavos a inicios del 1800.
Surge en Suecia, que da origen al nombre en 1809, y se difunde desde allí a otros países del área, como Finlandia y Dinamarca. En el siglo pasado llega al resto de Europa. En Gran Bretaña asume la forma del Parlamentary Commissioner for Administration; en Francia, se le conoce como el Médiateur; y en Portugal, el Proveedor de Justicia.
En un hecho clave para Iberoamérica, el año 1978 viene prevista en la Constitución democrática de España, tras la dictadura de Franco, la figura de la Defensoría del Pueblo. En un primer momento los Ombudsman nórdicos estaban concebidos para vigilar el buen desempeño de la administración y más bien velar por la legalidad de sus actos. El gran cambio que introduce España es abrir al Defensor el campo de los DD.HH., concebidos como derechos fundamentales y universales de las personas, sea donde sea que éstos se violen.
Esos cambios de relevancia pasan a nuestro hemisferio a partir de mediados de los ‘80, justo cuando la región salía de un período de regímenes autoritarios y la democracia daba pasos para consolidarse nuevamente.
Es en Centroamérica, en Guatemala, donde se producen las primeras experiencias que recogen estas nuevas tendencias europeas y que comienzan a extender la figura del Ombusdman por toda la región.
Hoy esta figura existe prácticamente en todos los países latinoamericanos, con excepción de Chile y Uruguay, y este último país avanza a pasos firmes a su pronta instalación.
Ya está implementado, asimismo, en los ordenamientos de Argentina, Brasil (en el ámbito estatal y municipal), Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay Puerto Rico, Venezuela y Perú.
En América Latina, en general, la figura del Ombudsman adquiere facultades mayores a las que en su origen se advierten en Europa, especialmente en términos de la capacidad para interponer recursos de carácter jurisdiccional y asumir la defensa colectiva de algunos derechos que puedan eventualmente haber sido pasados a llevar.
Se trata de instituciones muy vinculadas, por ejemplo, a la demanda por mayor protección de grupos vulnerables y discriminados en las diversas sociedades latinoamericanas, destaca un completo informe del Instituto Libertad.
En nuestro país, la creación del Ombudsman fue una petición expresa que hizo la Comisión de Verdad y Reconciliación en 1991, aunque los promotores nacionales de la iniciativa vienen luchando por la misma ya desde 1985.
Juan Domingo Milos, presidente del Capítulo Chileno del Ombudsman y segundo vicepresidente de la Federación Iberoamericana del Ombudsman (FIO), celebra el inicio de la tramitación de la iniciativa en el país y recalca que ahora lo que se requiere es que el Ejecutivo disponga las urgencias legislativas necesarias para su pronta tramitación.
Milos indica que esta instancia de coordinación latinoamericana, la FIO, reúne a los Defensores Ciudadanos de la región, y es un lugar donde se comparten experiencias y se dictan algunas directrices, siempre sujetas a las realidades de cada país.
“Velar porque la actividad de la administración (del Estado), en particular aquella de prestación, se realice con pleno respeto a los derechos y libertades de las personas”. Tal es el propósito declarado por el Poder Ejecutivo, cuando el entonces presidente Ricardo Lagos presentó en noviembre de 2003 la propuesta de reforma constitucional destinada a crear la figura del “Defensor del Ciudadano”.
Pero no sólo las instituciones estatales estarían sometidas a su escrutinio. El proyecto original de Lagos contemplaba que “la actividad prestacional no sólo se extiende a la administración pública (…), sino también a aquellos particulares que prestan servicios de utilidad pública, es decir, servicios considerados básicos y fundamentales para la sociedad”.
A partir de estos enunciados, que figuran en un cuerpo de antecedentes que aparece largamente desarrollado, respaldando ideológicamente la necesidad del Defensor, como una obligación imperiosa de los tiempos que corren, la Presidenta Michelle Bachelet, tras diversos consultas, decidió revitalizar su discusión. Y para ello optó por presentar una serie de indicaciones en julio de 2007 que, en lo sustancial, significan reemplazar el artículo único, que es la parte dispositiva del proyecto.
En lo medular, se modifica el nombre de Defensor del Ciudadano por el de Defensor de las Personas. Y se puntualiza que “la Defensoría podrá requerir información a los órganos de la Administración del Estado y prestadores de servicios públicos, pudiendo presentar acciones jurisdiccionales y formular y emitir informes, los que no tendrán carácter vinculante”.
Luego se señala que “una ley orgánica constitucional determinará la organización y atribuciones de la Defensoría de las Personas”. Y, por último, se añade que el Defensor será nombrado por el o la Presidenta de una terna presentada por acuerdo de la Cámara, “adoptado por dos tercios de sus miembros en ejercicio (80 votos)”.
El artículo único anterior sólo hablaba de “mayoría de sus miembros en ejercicio” (61 sufragios al menos). Otro cambio relevante: el artículo original decía que el Defensor sólo podía optar a cargos de elección popular tras dejar su puesto luego de cinco años, y el nuevo, presente en la indicación, extiende ese plazo a diez.
Dado que el proyecto que crea el Defensor de las Personas corresponde a una reforma de rango constitucional, ésta requiere un quórum calificado –es decir, los tres quintos de los diputados (72 o más)- para su aprobación, lo que hace especialmente relevante la opinión de la oposición en la materia.
En principio, se estima que la Alianza por Chile no se opondría, como lo hizo antes, a esta iniciativa, toda vez que el Poder Ejecutivo habría contemplado debidamente sus demandas al presentar las indicaciones que tienen como fin reabrir el debate en torno a la misma.
“Efectivamente hemos tomado contacto con el Ejecutivo para impulsar un proyecto que dice relación con el Defensor de las Personas que a nosotros nos parece absolutamente esencial. Creemos que era insostenible que un gobierno que dice ser ciudadano no haya impulsado con anterioridad una iniciativa de este tipo”, dice el vicepresidente de Renovación Nacional, diputado Francisco Chahuán.
Para Chahuán, el Defensor de las Personas tendría que haber tenido algún tipo de actuación en problemas que han afectado a miles de santiaguinos como el Transantiago, por citar un caso, por lo que cree que, en definitiva, se trata de una institucionalidad propia de las democracias maduras.
Por su parte, la diputada Karla Rubilar, quien ha sido la parlamentaria de RN que sigue más de cerca el tema, como integrante de la comisión de Derechos Humanos de la Cámara, reitera también la importancia de que Chile cuente con una figura como ésta.
No obstante, advierte que hoy se da el problema de que al Instituto de Derechos Humanos, que actualmente está en el Senado, se le traspasaron funciones que se tenían pensadas para el Defensor. Y, por lo tanto, allí hay una situación que se requiere dilucidar, por la vía de que el Ejecutivo modifique mediante indicaciones las atribuciones reales que debe tener el citado Instituto.
Precisa que lo que se requiere es radicar en el Instituto sólo la promoción de los derechos universales, mientras que el Defensor se encargaría de la defensa concreta de los mismos. En ello estaría de acuerdo, en grandes líneas, el Ejecutivo, por lo que no se prevén problemas mayores sobre el particular.
El diputado de la UDIFelipe Salaberry, también integrante de la comisión de DD.HH., coincide plenamente con la visión de RN en el sentido de que para avanzar en este tema primero se debe despejar el tópico de las atribuciones que se le entregaron al Instituto.
Sostiene que su colectividad considera que la existencia del Defensor de las Personas “aparece como importante para el país” y que “hay disposición” para su aprobación. No obstante, insiste en que dependerá del Ejecutivo hacer las correcciones respectivas, porque ya antes se discutió largamente las atribuciones del Instituto mencionado y ahora se está planteando un nuevo escenario, que debe ser analizado en profundidad.
El gobierno, a su vez, consciente de que la oposición podría tener recelos frente a la eventual exposición mediática y consecuente proyección política del Defensor, introdujo indicaciones claves al proyecto.
En ellas se señalan que éste –un abogado con 10 años de posesión del título, mayor de 40 años y con derecho a voto, según el perfil preasignado– “durará cinco años en su cargo, sólo podrá ser reelegido por una vez para un nuevo período, y cesará en él al cumplir 75 años de edad”. Asimismo, “no podrá optar a cargos de elección popular sino después de transcurridos diez años de concluido su cargo".
