El informe de la denominada “Comisión Marcel”, elaborado tras consultar a expertos de todos los sectores y entregado en junio de 2006, indicó que no hay una crisis global del sistema creado en 1981. Pero que si no se introducían cambios al mismo sólo la mitad de los adultos mayores podría contar en el largo plazo con una pensión mayor a la mínima, menos de 5% accederá a la misma y el resto únicamente podrá aspirar a una pensión de carácter asistencial.
Muchos de los contenidos de este documento –no todos– fueron incorporados luego por el Ejecutivo a la reforma enviada al Congreso en diciembre de 2006, y que el 5 de septiembre pasado fue aprobada con modificaciones por la Cámara de Diputados y pasó en segundo trámite constitucional al Senado.
Lo que sigue es la síntesis de un diálogo en clave ciudadana con el ex director de Presupuestos del gobierno de Ricardo Lagos, en el que éste da a conocer sus puntos de vista sobre este tema que tanto incidirá en la vida proyectada a futuro de los chilenos.
BCN: Suceda lo que suceda con el resto del trámite legislativo de la reforma provisional, un aspecto parece estar ya consensuado: el de la Pensión Básica Solidaria, viga maestra del llamado “pilar solidario”. Y lo que se discute es sólo su ritmo de implementación en un proceso gradual que iría incorporando a la PBS al 60% más pobre de la población del 2008 al 2017. ¿Cuál es su visión al respecto?
-Primero, tengamos claro que el tema de los plazos fue un tema, en términos de las secuencias, que quedó enteramente en manos del gobierno. El informe del Consejo no tiene mayores pronunciamientos sobre esto porque no teníamos la información ni el tiempo suficiente para entrar en esa discusión. Nuestro informe dice que le corresponderá al gobierno definir la transición y cómo hacerlo.
A mí me parece, en todo caso, que ha habido un énfasis demasiado grande en el tema de la plata. Y la verdad es que la transición, sobre todo en lo que se refiere al pilar solidario, no es solamente un tema de plata, sino un tema de organización, porque ya sabemos que para acceder a la pensión solidaria es necesario reunir por lo menos un par de requisitos básicos.
BCN: ¿Cuáles son esos requisitos?
Uno es tener cinco años de residencia en el país y el otro es estar dentro del 60% más pobre de la población. Y eso, alguien lo tiene que acreditar. Y luego, siempre en términos de cómo se calcula el beneficio, se tiene que tomar en cuenta cuál es la pensión autofinanciada que tiene el trabajador o la trabajadora. Eso significa que alguien tiene que recibir todos los antecedentes, hacer los cálculos, determinar cuánto es el beneficio y empezar a entregarlo. Y ese tipo de cosas, aunque parezcan sencillas, cuando estamos hablando de cientos de miles de personas –probablemente un millón de pensionados–, es algo que requiere un esfuerzo organizativo importante; y para el cual actualmente no existe la institucionalidad.
Transformar el actual INP
Por eso en la propuesta de la comisión lo que se plantea es transformar al actual INP (Instituto de Normalización Previsional) en un Instituto de Previsión Social, y que en lo fundamental se hace responsable del pilar solidario. Y así como le agrega esta función a lo que sería el actual INP al mismo tiempo le quita otras funciones que éste está desarrollando, que no tienen que ver con pensiones. En particular, relacionados con la ley de accidentes del trabajo para trabajadores que no están en las mutuales.
Creo que en el último tiempo hemos tenido demasiadas experiencias de cosas que por voluntarismo… se fijan ciertos plazos y después nos damos cuenta que hay problemas organizativos. Ahora, la manera en que el gobierno definió la transición pone una presión adicional sobre estos requerimientos organizacionales. Porque uno podría decir que si se quiere incorporar a las personas de los hogares del 60% más pobre de la población, es más fácil descartar al 40% más rico que ver quienes están en ese 60% más pobre. Pero lo que pasa es que el gobierno definió una gradualidad en la implementación de esto en que va de a poco sumando gente.
Entonces, parte con quienes hoy día reciben pensiones mínimas y asistenciales, luego incorpora al 40% más pobre y de ahí va agregando nuevos segmentos para adelante. Eso quiere decir, que las personas van a presentar sus antecedentes, algunos van a quedar seleccionados para los primeros años y otros para años posteriores, lo cual hace más complejo todavía el proceso de acreditación. Eso, claro, va a requerir uno o dos años de ajuste, pero no permite lo que más de alguien ha planteado ya, que es que todo se haga al tiro, una vez que se haya aprobado la ley.
BCN: La reforma contempla mejorar la competencia del mercado previsional a través de dos vías: el ingreso de nuevos actores y la licitación de carteras. Si tuviera que mostrar su predilección por alguna de estas herramientas, ¿cuál le parece la más apropiada?
-En esto no tengo para qué mostrar mi predilección personal, sino que me puedo apoyar en el informe del Consejo, y éste claramente puso su énfasis más bien del lado de los mecanismos para la incorporación de nuevos actores y competidores en la industria, y por elevar la intensidad de la competencia por medio de las comisiones. O, mejor dicho, a través de los dos principales atributos del producto previsional: comisiones y rentabilidad. ¿Por qué se hizo esto? Porqueel solo hecho de que haya nuevos actores en la industria no necesariamente significa que va a haber más competencia.
O sea, ¿por qué hoy día hay seis AFP nada más? Hoy día hay seis AFP porque el negocio previsional está integrado verticalmente. Esto significa que una misma AFP tiene que recaudar las cotizaciones, registrarlas, llevar los datos de la cuenta del afiliado, tener sucursales para atender las consultas, etcétera, y además invertir los fondos de los afiliados y luego ir imputando la rentabilidad de esos fondos a las cuentas individuales. Y finalmente cuando la persona se jubila calcularle el saldo de su fondo y si tiene retiro programado, calcularle su pensión y seguírsela pagando. Eso es la integración vertical.
BCN: ¿Cuál es el problema de la integración vertical?
Que en algunas de estas funciones hay unas cuantas en las que hay costos fijos que son muy importantes, y que tienen que ver principalmente con la administración de cuentas. No hace mucha diferencia, desde el punto de vista de los costos, si hay un afiliado de rentas bajas o altas. Siempre es más o menos el mismo costo: imprimir la cartola, recaudar las cotizaciones, atender consultas. Por lo tanto, la existencia de esos costos fijos, hace que como estos son importantes, para que una AFP sea rentable requiere más de un millón de afiliados hoy día en Chile. Y por eso hoy, de las seis AFP la que está en problemas es justamente la que tiene menos de un millón de afiliados.
BCN: Esta es una prueba concreta de lo que Ud. sostiene.
-Por esa razón el Consejo no se metió en el tema puntual de definir de qué manera otros podrían entrar a la industria, sino cómo podemos hacer para que quepan más AFP en la industria, de modo que los que quieran ingresar puedan hacerlo.
BCN: Sin tantas barreras que hacen virtualmente imposible la entrada de otros actores.
-Claro, porque además uno puede decir: “Okey, se requiere un millón de afiliados para tener una AFP”, pero para él que quiera entrar y va a partir desde cero lo primero es preguntarse de dónde va a sacar un millón de afiliados. Entonces, es mucho más fácil para alguien que quiere ingresar al sistema comprar una AFP que empezar desde cero, pues se evita la tarea de captar nuevos afiliados y entrar en una guerra comercial con el resto de la industria. Porque de esos costos fijos que tienen las AFP el más importante es el que está asociado a la comercialización y la lucha por conseguir nuevos clientes, que es un esfuerzo tremendamente difícil.
BCN: Una valla casi infranqueable…
-Desde luego, y es por eso que el Consejo propuso, por un lado, permitir la separación de la administración de cuentas y la administración de fondos, de tal manera de poder bajar estos costos fijos. Es decir, que pudiera haber AFP que se dedicaran sólo a administrar fondos y pudieran subcontratar todo lo que tuviera que ver con administración de cuentas. Y que, por otro lado, existiera un mecanismo de entrada que permitiera por la vía de bajar las comisiones captar a una cantidad importante de afiliados, y que es, en el fondo, el mecanismo de licitación de carteras de afiliados.
BCN: ¿Estas ideas se mantienen en el proyecto?
-No exactamente. O sea, la licitación de cartera, eso sí, está bastante similar a lo que propuso el Consejo. Y con el cambio que hubo en todo el tema del seguro de invalidez y sobrevivencia, incluso se mejoró, diría yo. Pero en el tema de la separación de funciones, no se tomó todo lo que propusimos. Esencialmente, porque no se resolvió el problema principal para permitir la separación de la administración de cuentas y administración de fondos, que es el tema del tratamiento del IVA.
Porque aquí lo que ocurre es que las comisiones de las AFP están exentas de IVA. Pero no lo que compran las AFP como servicios. Entonces, todo lo que subcontratan tiene que pagar el IVA y no cuentan con ningún débito donde descargar ese crédito. Además que uno no puede tampoco ir eximiendo de IVA a cualquier operación para atrás porque van aumentando las probabilidades de evasión. El Consejo propuso una cosa distinta que era terminar con la actual exención y devolverle el IVA al final al afiliado, y devolvérsela a su cuenta, pero esa propuesta no se tomó en el proyecto del gobierno.
Para redondear la idea, quiero decirle que la posibilidad de que entren los bancos por sí misma no asegura más competencia. ¿Por qué? Porque el día de mañana puede ser que el Banco de Chile cree una filial AFP y esa filial compre una AFP que ya exista en el mercado, y tengamos las mismas seis que tenemos hoy en día. Y, por lo tanto, si a uno lo que le interesa es incentivar la competencia, entonces tiene que preocuparse de la licitación de cartera y de la separación de la administración de cuentas de la administración de fondos. Y una vez que uno ha hecho eso, posiblemente el tema de la entrada de los bancos da la seguridad adicional de que va a haber más competencia, pero no al revés.
BCN: Pasemos a otro tema. Con el pilar solidario obviamente se beneficia a la población más pobre. La pregunta es: ¿Qué gana la clase media con la reforma previsional?
-Gana justamente en estos temas que estamos conversando. Gana en todo lo que tiene que ver con la reducción de los costos de administración. O sea, con la reducción de las comisiones y los aumentos de rentabilidades.
BCN: ¿Y cómo opera en la práctica esto de las licitaciones de cartera que Salvador Valdés, experto del CEP, recomienda como la receta casi milagrosa para el sistema?
-La licitación consiste en que cada año hay un proceso competitivo en el que la AFP que ofrezca la comisión más baja gana el derecho de afiliar a todas las personas que se incorporen, los nuevos entrantes, dentro de los próximos dieciocho meses. Eso más o menos equivale a alrededor de 400 mil afiliados y por lo tanto permite una entrada viable de nuevos participantes en el mercado.
BCN: Pero eso es sólo un tercio de lo que, según Ud., una AFP necesita para ser viable.
-Es poco menos de un tercio del millón, pero con una particularidad. Cuando uno dice un millón está considerando los costos de comercialización, pero estos son la mitad de los costos administrativos. Como en este caso Ud. no tiene costos de comercialización, porque en el fondo gana su clientela en una licitación, está bajando casi la mitad del umbral crítico. Y eso es lo que hace viable y atractiva la posibilidad de usar este mecanismo. Si a eso uno le agregara la separación de funciones, sería aún más expedita la entrada de nuevos competidores al mercado. Por eso es que (esta idea) no les gusta a los que ya están…
BCN: Por eso también es que tal vez Valdés ha dicho que se requiere una reforma más profunda, y da el ejemplo de Nueva Zelanda, coincidiendo con Ud. en que la licitación no asegura por sí misma la entrada de nuevos actores.
O sea, la licitación es fundamental para que haya más competencia en la industria.
BCN: ¿Pero, en los términos en que está concebido el proyecto, da como para efectivamente promover la competencia?
Yo diría que sí, por estas razones que he dado al final. Porque al ganarse el derecho a captar a estos nuevos afiliados que entran al sistema, el que gane esa licitación se va a ahorrar los costos de comercialización. Y eso baja significativamente el umbral necesario que hace viable la administración de una AFP.
BCN: ¿Entonces, toda esa discusión en torno a si los bancos deben entrar o no al mercado no es una cuestión sustantiva que haga una gran diferencia?
Creo que no hace la diferencia y de alguna manera involucra el riesgo de distraer la atención de lo que es realmente importante. Que es el tema de la licitación, y de cómo, en fin, se puede resolver el tema de separar la administración de cuentas y fondos. No he seguido en detalle las discusiones que hubo en la Cámara de Diputados. Si se discutió o alguien se preguntó por qué esto no se había incluido, pero uno podría decir que hay algo que quedó en el camino y sería mejor que estuviera.
BCN: ¿O que se repusiera en la discusión en el Senado?
-Claro, exactamente
BCN: Ese aspecto, el de la separación de la administración de cuentas y fondos.
-Así es.
BCN: Ahora, con ese elemento tributario que Ud. señaló antes como factor disuasivo no va a ser muy fácil.
-O sea, por ejemplo, los países donde hay muchas AFP son países donde existe esa separación. Y ahí están los bancos, hay filiales bancarias, y eso no es complejo. En México más de la mitad de las administradoras son filiales bancarias, pero en México está también separada la administración de cuentas de la de los fondos. Es el regulador quien licita la plataforma de administración de cuentas a un privado que la administra durante un tiempo determinado y luego las AFP se dedican solamente a administrar fondos. Entonces, eso permite que haya distintas clases de AFP. Y lo mismo pasa, por ejemplo, en Suecia, donde hay más de 600 fondos compitiendo.
BCN: El tema de la famosa y discutida AFP estatal, ¿puede agregar competencia a un mercado tan concentrado y poco dinámico como es el mercado actual de las AFP? Algunos plantean que debe ingresar el Banco Estado, y otros dicen que debe pensarse derechamente en una AFP de propiedad del Fisco.
De partida hay una diferencia desde el punto de vista legislativo entre una cosa y la otra. Porque el Banco Estado en principio está autorizado a desarrollar las actividades que pueden llevar a cabo los bancos. Entonces, si a los bancos se les permite tener filiales administradoras de fondos, en principio también podría hacerlo el Banco Estado. Pero al revés es diferente. Para que se pueda crear una AFP estatal se requiere que esto sea aprobado con quórum calificado en el Parlamento. Y eso hoy día no es evidente que estén los votos suficientes para tener esa autorización. Por lo tanto, no es indiferente, no es equivalente una cosa con la otra.
BCN: ¿Pero, a su juicio, en general, así como existe un Fonasa para otros mercados, como el de la salud, no parece negativo a priori que exista una entidad estatal en el ámbito previsional?
-Bueno, depende. Primero, uno tiene que tener claro para qué quiere una AFP estatal. Y segundo, cuáles son los riesgos que están involucrados al tenerla. O sea, una AFP estatal en sí misma no significa gran cosa. ¿Para qué, creo yo, puede servir una AFP estatal, mirando la experiencia de otros países? Probablemente para llegar a segmentos de la población a los cuales una AFP común y corriente no llegaría.
Por ejemplo, para una AFP privada de las que hoy día existen es demasiado complicado ir a buscar trabajadores independientes para afiliarlos. En fin, hay que ir a buscarlos adónde están, hay que armar sistemas especiales de recaudación, facilitarles los trámites cada vez que tienen que cotizar, etcétera. Quizás una AFP estatal, como en buena medida ocurre en Uruguay, puede ser más activa en términos de incorporar sectores hasta ahora excluidos del sistema de pensiones. Que es en buena medida lo que ha hecho el Banco Estado en el sistema bancario…
BCN: Al bancarizar a vastos sectores que estaban al margen del sistema.
-Claro, al bancarizar, por ejemplo, a la microempresa, a los trabajadores independientes, etc. Eso es un objetivo posible. También uno podría decir a lo mejor se asegura que haya un competidor adicional en la industria. Pero sería un competidor que tendría las mismas dificultades para ingresar que los otros. Ahora, ¿cuáles son los riesgos de una AFP estatal? Los riesgos están relacionados con el hecho de que las AFP invierten en instrumentos de inversión que emiten distintos actores. Y uno de esos actores es el propio Estado. El Estado emite deuda a través de la Tesorería y el Banco Central. Y hay experiencias de otros países que han sido bastante negativas en este sentido, pues de alguna manera se ha obligado a entidades estatales a comprar deuda pública que después no se ha pagado. Y ese ha sido el caso de Argentina.
BCN: Habría que tomar resguardos, entonces, si se opta por ese camino.
-Claro, este fue el tema que trató el Consejo porque, igual como en el caso de los bancos, no propuso ni rechazó la entrada de los bancos al sistema sino que dijo cuáles eran los requisitos que deberían cumplirse para que estos entraran al mercado y no tuvieran conflictos de intereses. O no vendieran conjuntamente productos bancarios con productos previsionales. Cosa que tomó el gobierno en su proyecto.
En el caso de la AFP estatal, también el Consejo dijo: “Mire, la AFP estatal puede aportar o no al sistema, pero si hay una AFP estatal hay que preocuparse de su gobierno corporativo y de cómo se regulan sus conflictos de interés”. Si se diera el caso de que fuera una filial del Banco Estado, a mi entender la prohibición que en el proyecto se hace a cualquier AFP que sea filial bancaria de invertir en instrumentos que emitan sus controladores, también sería aplicable a la deuda pública. Y, por lo tanto, en buena medida ese riesgo estaría controlado.
BCN. Que es, a fin de cuentas, el riesgo más importante…
Probablemente es el más importante, porque es un riesgo que sólo se materializa en períodos de crisis. Uno no lo ve normalmente. Pero si llega un momento en que hay un banco que tiene problemas, y la AFP filial de ese banco se dedica a hacer depósitos a plazo para mejorar su balance, lo más probable es que haya allí un problema grave. Y lo mismo vale tanto para el sector público como para el privado. Ahora, lo cierto es que ello no ocurre mayormente hoy día con las AFP que son filiales de grupos bancarios extranjeros. Pero en momentos de estrés, sí es un riesgo importante, y esos son los períodos en que uno tiene que estar más precavido.
