Justicia a destiempo no es justicia… Tal es el criterio básico y fundacional sobre el que se sustenta la reforma a la justicia laboral, que el 31 de marzo de 2008 dio un decisivo paso al ponerse en marcha una serie de nuevos tribunales especializados, en el marco de un proceso gradual que culminará en 2009.
Esta reforma se inscribe, a su vez, en un gran proceso de modernización y adecuación de las estructuras judiciales, a nivel nacional, ante los desafíos del presente, del mismo modo que antes se llevaron a cabo la Reforma Procesal Penal y los Juzgados de Familia.
Los objetivos son asegurar a las personas el acceso a la justicia, en las máximas condiciones de igualdad posible, y velar para que las diligencias judiciales se realicen oportuna y rápidamente.
La reforma partió en las regiones de Atacama y Magallanes. A partir del 31 de octubre de este año, se unirán al proceso las regiones I, IV, V y XIV, a las que se sumarán, desde el 30 de abril del año próximo, las regiones II, VI, VII y VII, para culminar con la Región Metropolitana, el 31 de agosto de 2009, y las regiones IX, X, XI y XV, desde el 30 de octubre del mismo año.
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Pero, ¿cuáles son las medidas anexas que permitirán que estos tribunales actúen con mayor celeridad en la resolución de sus causas?
En primer lugar, se cuenta con jueces especializados en la materia y, en segundo término, las audiencias son orales y públicas. Estos dos factores facilitan un contacto directo del juez con las partes y las pruebas que ante él deben ser expuestas.
Por otro lado, en lo que se refiere a la agilización de las diligencias, el cambio es radical, puesto que se agrupan la casi totalidad de los actos que supone el juicio en dos audiencias.
Del mismo modo, los magistrados pueden tomar una serie de iniciativas que la ley pone a su alcance y que tienen como meta evitar demoras innecesarias o paralizaciones que puedan “eternizar” los juicios.
Y se asegura la gratuidad de toda actuación, trámite o diligencia que deban realizar los funcionarios del tribunal con el fin de garantizar el debido acceso a la justicia de las personas que carezcan de recursos para litigar (Ver más detalles).
La transformación de todo el sistema de justicia laboral es un proceso que ha tenido distintas fases. El “paquete” de reformas tuvo un hito inicial con la promulgación, en mayo de 2005, por parte del entonces Presidente Ricardo Lagos, de dos leyes que sentaron las bases del gran cambio: la Ley N° 20.022 y la Ley N° 20.023.
La primera de estas normativas duplicó el número de jueces y juzgados laborales (antes de que comenzara a regir había sólo 20 juzgados de este fuero en todo el país, once de los cuales estaban radicados en la capital).
Además, creó tribunales especializados de cobranza laboral y previsional (nueve en total, seis en Santiago, y tres en San Miguel, Valparaíso y Concepción) –una nueva judicatura o especialidad judicial que contribuyó a mejorar la eficacia del sistema en su conjunto.
La segunda ley, la 20.023, estableció un procedimiento ejecutivo de cobranzas de las deudas previsionales (el viejo y repetido tema del atraso en el pago de las imposiciones de obreros y empleados), para hacerlas más ágiles y eficientes.
En ese momento, el ministro de Trabajo, Yerko Ljubetic, dijo que esto permitiría a los trabajadores recuperar de manera más veloz y segura sus cotizaciones impagas “a través de procedimientos extremadamente cortos y expeditivos”.
La puesta en práctica de esta múltiple y ambiciosa reforma no ha estado exenta, por cierto, de problemas. De hecho, los nuevos tribunales laborales debieron haber iniciado su trabajo, según los plazos originales que contemplaba la ley que les dio origen, el 31 de marzo de 2007. Pero en enero del año pasado el actual ministro de Trabajo, Orlando Andrade, anunció la postergación por un año de su entrada en vigencia.
¿Cuál fue la razón esgrimida para ello? Andrade sostuvo que se tramitarían en el Congreso Nacional proyectos de ley que abarcaban materias que complementaban la nueva justicia en este ámbito (entre ellos, la iniciativa que finalmente fue aprobada como Ley N° 20.252 y publicada en el Diario Oficial el 15 de febrero de 2008, que refuerza la judicatura laboral e introduce modificaciones en la Ley 20.022, y la Ley N° 20.260, también en la misma línea).
Al margen de esto, para todos quedó claro que el Ejecutivo necesitaba, asimismo, ganar tiempo para adoptar las medidas administrativas (contratación de personal adicional, etc.) y de creación de la infraestructura necesaria con el fin de evitar los inconvenientes ocurridos anteriormente, cuando se dio luz verde a los tribunales de familia.
Por otra parte, se mencionó, además, como antecedente que la Reforma Procesal Penal, dado sus vastos alcances, también requirió en su oportunidad de gradualidad en su puesta en marcha, en un proceso que se extendió desde 2000 a 2006, a lo largo de todo el país.
Para instrumentar este gran cambio se optó, entonces, por un cronograma de implementación paulatina de la nueva justicia laboral. Ésta tuvo su debut, el 31 de marzo de 2008, en las regiones de Atacama y Magallanes. A partir del 31 de octubre, se unirán al proceso las regiones I, IV, V y XIV, a las que se sumarán, desde el 30 de abril del año próximo, las regiones II, VI, VII y VII, para culminar con la Región Metropolitana, el 31 de agosto de 2009, y las regiones IX, X, XI y XV, desde el 30 de octubre del mismo año.
Diagnóstico y tratamiento para lograr una justicia laboral más eficaz
Antes de la promulgación de las leyes 20.022 y 20.023, se estimaba –según datos del Ministerio de Trabajo- que la duración promedio de un juicio laboral en la Región Metropolitana, en su primera instancia, era de casi un año (356 días), cifra que ascendía a 507 días, si se consideraba la segunda instancia.
Sólo en el período 1994-1998, ingresaron a los tribunales 148.992 causas por conflictos de carácter laboral. De ellas, sólo el 24 por ciento se resolvió a través de una sentencia, el 15 por ciento se solucionó por medio de un avenimiento y en el 0,8 por ciento del total de dichas causas, el juzgado se declaró incompetente. El 60,2 por ciento restantes permanecían archivadas, al tomarse la “fotografía” del estado de situación en ese instante.
El penoso cuadro, asimismo, indicaba que en Santiago la resolución de un juicio por despido injustificado demoraba, como tiempo promedio, dos años. Y que la citación a las partes a la primera audiencia podía tardar hasta seis meses, en circunstancias de que la ley establecía para ello un plazo de quince días.
Tanto consenso existía en 2005 que la situación en este campo no era sostenible en el tiempo que Hernán Somerville, a la sazón presidente de la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC), también daba su anuencia, desde el punto de vista de los empresarios, a la necesidad de un imperioso cambio.
“Nadie podría discutir –sostenía Somerville- que los juicios laborales en Chile son excesivamente largos, con lo que se llega en ocasiones a privar a trabajadores y empleadores de la posibilidad real de hacer valer sus derechos. Esta situación no resulta tolerable, menos aún considerando los niveles de desarrollo que ha alcanzado el país”.
Otra cifra dramática revelaba la necesidad de urgentes transformaciones: en 2005 se calculaba que el 80 por ciento de las causas que ingresaban a los juzgados del fuero laboral estaban relacionadas con cobranza previsional o procedimientos ejecutivos (la deuda previsional rondaba ese año los 600 mil millones de pesos).
En consecuencia, se producía una excesiva carga de trabajo y lentitud en la tramitación de los procesos, los cuales, como todos, en el antiguo sistema procesal, se llevaban a cabo por escrito, generando demora y lentitud en las actuaciones judiciales.
De hecho, se estimaba que la tramitación en primera instancia de una causa ejecutiva de cobranza previsional podía tardar, en promedio, un año y medio. Y existía, por lo tanto, un alto grado de deserciones y abandono de procedimientos.
Para cambiar este estado de cosas, y con el objeto de dinamizar los procedimientos judiciales, es que la Ley 20.022 creó los tribunales especializados en cobranza laboral y previsional que se mencionaron antes, los cuales comenzaron a funcionar en noviembre de 2005.
La idea era terminar con este atochamiento de causas que dormían en los tribunales, y una vez dado este primer paso surgió entonces la necesidad de agilizar también los procedimientos, que es lo que se buscó a través de la Ley N° 20.087, publicada en enero de 2006, la Ley N° 20.252 y la Ley N° 20.260, que cierran de alguna manera el ciclo de adaptación de los instrumentos legales para inyectar velocidad y eficacia a los juicios.
¿Cuáles son las medidas prácticas que, en definitiva, permitirán agilizar los procedimientos en materia de justicia laboral?
Entre otras, se contempla la tramitación de oficio por el tribunal (vale decir, que el juez está obligado a darle curso a la causa hasta el final). Por otra parte, el magistrado podría decretar, en cualquier etapa del juicio, una medida precautoria especial con el objetivo de estimular y asegurar el pago oportuno de las cotizaciones adeudadas al trabajador.
En la misma línea, se incorpora a la legislación una medida cautelar mediante la cual el juez podrá ordenar a la Tesorería General de la República la retención de la devolución del Impuesto a la Renta del empleador que adeude cotizaciones previsionales.
Y, por último, pero no menos importante, existe una norma en los juicios de cobranza laboral y previsional, que establece la responsabilidad patrimonial de la institución de previsión y seguridad social que corresponda (AFP o el INP, Instituto de Normalización Previsional, según el caso) por presunta negligencia al no ocuparse y ejercer las acciones legales a las que está obligada en caso de que no se hagan efectivas oportunamente las cotizaciones en la cuenta de los trabajadores.
Todas medidas que, desde luego, tienden a desincentivar el no pago o el retraso en el pago de imposiciones, dado que “la sanción será rápida y rigurosa a los empleadores que incumplan en estas materias”, como apunta el ex ministro de trabajo Yerko Ljubetic.
Como parte de todo esto, también está previsto prorrogar el funcionamiento de los actuales juzgados de Letras del Trabajo por 18 meses, contados desde el inicio de las operaciones de los nuevos órganos.
En todo caso, el enfoque más global indica que, a partir del 31 de marzo de 2008, habrá 84 jueces especializados a cargo de estos casos (antes había 40); 26 juzgados del Trabajo (antes, 20); 468 funcionarios (antes, 228). Y se reforzarán nueve juzgados de Letras de competencia común, los que contarán con cinco unidades especializadas que permitirán optimizar la gestión.
En materia estrictamente de procedimientos, la nueva legislación que se pondrá en práctica establece cuatro grandes tipos:
1) de aplicación general: Se inicia con demanda escrita y el juez fija una audiencia en no más de 35 días donde llama a las partes a conciliarse; si no hay acuerdo, llamará a presentar medios de prueba y puede disponer medidas cautelares, fijando una segunda audiencia en un plazo no superior a un mes; entonces, se rinden las pruebas y el juez puede dictar sentencia de inmediato o dentro de 15 días).
2) de tutela laboral: Procedimiento especial, en caso de que se afecten los derechos fundamentales de los trabajadores, que permite, entre otras cosas, reparar económicamente y restituir los derechos vulnerados a quienes hayan sido despedidos por razones ajenas a la calidad de su trabajo –orientación sexual, religión, etc.-).
3) de reclamación de multas y demás resoluciones administrativas: Se regirá por el procedimiento de aplicación general, debiendo interponerse el reclamo en el plazo de 15 días hábiles contados desde la notificación de la sanción).
4) procedimiento monitorio: Se aplicará en aquellas controversias cuya cuantía sea igual o inferior a 10 ingresos mínimos mensuales -un millón 440 mil pesos, a valores de marzo de 2008- y las derivadas del fuero maternal. Se inicia por reclamo ante la Inspección del Trabajo, la cual citará a comparendo a las partes. A dicha audiencia se debe concurrir con todos los medios de prueba y de no existir conciliación, el trabajador podrá interponer una demanda por escrito ante el juez, dentro de un plazo de 60 días, después de que fue despedido. El juez acogerá las pretensiones del demandante de inmediato si las estima fundadas o en caso contrario, las rechazará de plano. En caso de no existir antecedentes suficientes para este pronunciamiento, o si las partes reclaman de esta resolución, el tribunal deberá citar a una audiencia única de conciliación y prueba, que deberá celebrarse dentro de los 15 días siguientes a la presentación de la demanda. Las partes deberán asistir a esta audiencia con todos sus medios de prueba y en ella el juez deberá dictar sentencia.
La Presidenta Michelle Bacheletanunció en mayo de 2007, en su mensaje anual ante el Congreso Pleno, la creación de una Defensoría Laboral. La idea figuraba también dentro de las prioridades estratégicas del ministerio de Trabajo, donde se la planteaba como una institución asimilable a la del Defensor Público.
Lo cierto es que, ante la entrada en vigencia de esta nueva etapa de la reforma laboral a fines de marzo de 2008, la Unidad de Reformas Judiciales del ministerio de Justicia, a cargo de Andrés Mahnke, trabajó, con la Federación Nacional de Asociaciones de Funcionarios de las Corporaciones de Asistencia Judicial (Corpaj), en un plan de contingencia.
Se trata de un plan piloto de carácter transitorio que, dirigido técnica y operativamente por la cartera de Justicia, pretende ocupar la institucionalidad e infraestructura de las Corpaj para resolver la gran demanda de asistencia y patrocinio legal que la reforma supone, contratándose un alto número de abogados a honorarios (en octubre de 2008 debería haber en funciones 136 defensores laborales).
La Dirección del Trabajo, por su parte, también implementó en forma previa un extenso plan de capacitación que permitiera a sus funcionarios y funcionarias encarar de manera profesional y documentada este nuevo desafío, con la participación de ministros de las Cortes de Apelaciones, jueces del Trabajo y profesores de Derecho Laboral como relatores.
