Proyecto de reforma constitucional, de los Honorables Senadores señor Montes, señora Allende, y señor Elizalde, que regula la facultad del Banco Central para otorgar créditos a entidades públicas. Boletín N° 13.399-05

Fundamentos

1. El Banco Central, como lo establece la Constitución Política de la República y su Ley Orgánica Constitucional, es un organismo autónomo, de carácter técnico, con personalidad jurídica, patrimonio propio y duración indefinida.

2. La principal misión del Banco Central es velar por la estabilidad monetaria y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Por ello, como lo señala el artículo 3° de su Ley Orgánica Constitucional, tiene como atribuciones la regulación de la cantidad de dinero y de crédito en circulación, la ejecución de operaciones de crédito y cambios internacionales, como, asimismo, la dictación de normas en materia monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales.

3. En el ámbito de sus atribuciones, cabe destacar que el artículo 109 de la Constitución Política de la República establece en su inciso segundo que ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos otorgados por este. Sin embargo, el inciso tercero del mismo artículo establece la excepción a dicha regla, al señalar que sólo en caso de guerra exterior o peligro de ella, que calificará el Consejo de Seguridad Nacional, el Banco Central podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas y privadas.

4. Las limitaciones del Banco Central para la obtención, otorgamiento o financiamiento de créditos a entes públicos o privados se justifica en el entendido que su rol es esencialmente regulatorio en el campo crediticio y financiero, como ya se ha señalado.

5. Sin perjuicio de lo anterior, en calificadas circunstancias el Banco Central debe tener la atribución de involucrarse en el campo crediticio más allá de sus facultades ordinarias, como lo establece la Constitución Política de la República en el caso de guerra exterior.

6. Además de lo anterior, estimamos que existen otras circunstancias de excepción en la convivencia de la sociedad chilena que atendida su gravedad y el potencial impacto negativo en la vida de las personas, hacen necesario la activación de facultades especiales por parte de algunas instituciones de la República, tal como ocurre, por ejemplo, con las atribuciones que el inciso 2° del numeral 20° del artículo 32 de la Constitución Política de la República otorga al Presidente de la República en caso de “calamidades públicas, agresión exterior, de conmoción interna, de grave daño o peligro para la seguridad nacional o del agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios que no puedan paralizarse sin serio perjuicio para el país. Entendemos que abrir el campo de facultades extraordinarias del Banco Central a todas la hipótesis del numeral 20 del artículo 32 de la CPR requiere una discusión más de fondo. Por esta razón y con el objeto de enfrentar los fuertes impactos y la crisis económica sin precedentes que se avecina producto de la pandemia del COVID 19 es que se restringirá la apertura de su facultades extraordinarias a una hipótesis de: "alerta sanitaria decretada y, con previo acuerdo del Presidente de la República". Pero dejamos establecido que es parte de las ideas matrices de este proyecto repensar en términos amplios las atribuciones extraordinarias del Banco Central.

7. Habida consideración de la actual situación que vive el país y todos los efectos económicos que aquello tendrá producto de las medidas de aislamiento social decretadas por la autoridad para evitar la expansión de los contagios, es necesario que una entidad como el Banco Central cuente con más herramientas y tenga un rol más activo en la economía nacional para mitigar la profunda crisis que se avecina en el mundo y que sufrirá el país durante las próximas semanas.

8. Por lo tanto, es menester ampliar las facultades especiales que la Constitución Política otorga al Banco Central y permitir que pueda tener un rol más activo en casos de emergencia excepcionales como ocurre con la actual crisis sanitaria que azota al país.

9. En suma, la finalidad de este proyecto es reformar el artículo 109 de la Constitución Política de la República para permitir al Banco Central obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas y privadas, no sólo en caso de guerra exterior o peligro de ella, sino que también, en la eventualidad de decretarse por la autoridad correspondiente crisis sanitaria y siempre en acuerdo con el Presidente de la República Junto con esto, se ajusta el rol que se le da al Consejo de Seguridad Nacional a los términos y espíritu de la reforma Constitucional del año 2005, que lo dejó únicamente como un órgano consultivo del Presidente de la República, jefe de Estado de la República e institución con legitimidad democrática directa.

PROYECTO DE LEY

Reemplácese el inciso tercero del artículo 109 de la Constitución Política de la República por el que se indica a continuación:

Con todo, el Banco Central podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas en los siguientes caso: (a) de guerra exterior o de peligro de ella, que calificará el Presidente de la República habiendo oído previamente al Consejo de Seguridad Nacional; (b) en caso de alerta sanitaria decretada y, con previo acuerdo del Presidente de la República."

Proyecto de reforma constitucional, del Honorable Senador señor Pizarro, que autoriza al Banco Central para obtener, otorgar y financiar créditos al Estado y a entidades públicas o privadas en el caso que indica. Boletín N° 13.400-05

El país en su conjunto y en especial los actores políticos y económicos estamos conscientes de que se avecina una profunda recesión económica transitoria.

La actividad económica caerá fuerte el próximo trimestre –se estima una caída del producto entre -8% a -10%-, a ello se sumará un aumento del desempleo formal y un crecimiento de la informalidad laboral. En paralelo, tendremos un sistema productivo que funcionará parcialmente y, lamentablemente, decenas de empresas estarán al borde de la quiebra.

Si bien el Gobierno ha reaccionado frente a esta crisis, las medidas desplegadas hasta ahora son sin duda insuficientes para la magnitud del desafío que como país debemos enfrentar.

Hasta ahora la información sobre el esfuerzo fiscal ha sido poco clara ya que se engloban conjuntamente gasto, con postergaciones de percepción de ingresos o autorizaciones de préstamos. En concreto, el esfuerzo fiscal no superaría 1,5% del PIB.

Ello no se condice con la situación a la que estamos enfrentados y requerirá, necesariamente y prontamente, un nuevo plan de real impulso fiscal que permita efectivamente apoyar la falta de ingresos a que se verán expuestos a los trabajadores – especialmente informales- para hacer frente a la pandemia, así como facilitar un potente sistema de garantías que asegure el acceso de miles de empresas a créditos que permitan su hibernación.

La fortaleza de nuestras instituciones, así como los ahorros existentes en el Fondo de Estabilidad Económica y Social y en el Fondo de Reserva de Pensiones, así como la voluntad política de explorar nuevos instrumentos extraordinarios, permitirán hacer frente a una crisis tan grave y de efectos aún no debidamente dimensionados como la enfrentamos.

Todos los actores deben contribuir a soslayar los efectos de esta pandemia. Por un lado, requerimos un rol más activo del Estado, que efectivamente permita llegar a quienes más lo necesitan (trabajadores informales, PYMES), mediante el apoyo directo y solidario del Estado, tal como lo están haciendo

diversos países del mundo para contener los efectos de esta poderosa y expansiva pandemia.

Por el otro, que instituciones tan relevantes como el Banco Central de Chile, puedan contar con nuevas herramientas de intervención vedadas hoy por el marco normativo vigente.

En este contexto, resguardando plenamente la autonomía del Banco Central, creemos que es necesario dotarlo de nuevas herramientas de intervención, flexibilizando la prohibición que éste tiene hoy, por mandato constitucional, para para otorgar o financiar créditos al Estado.

Para estos efectos, el presente proyecto de reforma constitucional viene a modificar el artículo 109 de la carta fundamental en sus inciso 2º y crear un nuevo inciso 4º, a objeto de que el Banco Central cuente, en las condiciones que se establecen, con la facultad de otorgar o financiar créditos al Estado. Aprobada que fuera esta iniciativa se entendería derogado, en la parte pertinente, el contenido del artículo 27 de la ley orgánica constitucional del instituto emisor.

En función de las razones antes expuestas venimos en proponer el siguiente:

PROYECTO DE LEY

Artículo Único: Modifícase el artículo 109 de la Constitución Política de la República en el siguiente sentido:

1. Elimínase en su inciso segundo las expresiones “o indirectos”.

2. Intercálase un nuevo inciso cuarto, del siguiente tenor, pasando actual inciso cuarto a ser inciso final

“El Banco quedará igualmente habilitado a ejercer las facultades a que se refiere el inciso anterior cuando se declare estado de excepción constitucional de catástrofe, en los términos del artículo 41 de la presente carta fundamental, siempre que dicha declaración abarque todo el territorio nacional, afectando el normal funcionamiento del país, con clara disminución o paralización de la actividad económica.”.

Proyecto de reforma constitucional, iniciado en mensaje de S.E. el Presidente de la República, que faculta al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica. Boletín N° 13.592-05

MENSAJE Nº 088-368/

A S.E. LA PRESIDENTADEL H.SENADO

Honorable Senado:

En uso de mis facultades constitucionales, he resuelto someter a vuestra consideración el presente proyecto de reforma constitucional, que faculta al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica.

I.ANTECEDENTES

De acuerdo con la Constitución Política de la República, el Banco Central es un organismo autónomo, de carácter técnico y con patrimonio propio. Está regulado en el capítulo XIII de la Carta Fundamental, así como en la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que define la composición, funciones y atribuciones de dicha entidad.

Conforme a nuestro ordenamiento institucional, el rol principal del Banco Central es velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Por tanto, tiene una importancia esencial en nuestro país, al ser la entidad encargada de cautelar la estabilidad de precios, mediante la conducción de la política monetaria; y el normal desenvolvimiento del sistema de pagos, lo que se vincula directamente con el resguardo de la estabilidad financiera.

De acuerdo con el artículo 3° de la ley N° 18.840, el Banco Central cuenta con una serie de atribuciones, tales como la regulación de la cantidad de dinero y de crédito en circulación, la ejecución de operaciones de crédito y cambios internacionales y la dictación de normas en materia monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales.

En efecto, sus atribuciones y las facultades consagradas en la actual regulación del Banco Central le han permitido a esta entidad controlar las tendencias inflacionarias y crear un ambiente macro-financiero que ha apoyado a nuestro país a fortalecer el crecimiento económico y a reducir la pobreza.

Tal como lo refleja la experiencia nacional e internacional de los últimos 30 años, la autonomía e independencia técnica y financiera de los Bancos Centrales juega un rol preponderante para que estos organismos puedan cumplir adecuadamente sus funciones. Dicha autonomía e independencia se traduce en la libertad de dicha entidad para decidir cómo perseguir sus objetivos, teniendo presente la orientación general de la política económica del gobierno, pero sin que éste interfiera en sus decisiones ni las condiciones en virtud de sus propias necesidades de financiamiento.

En dicho contexto, nuestro ordenamiento jurídico le prohíbe al Banco Central tanto adquirir, de manera alguna, documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas, como financiar gasto público mediante créditos directos o indirectos. Esta última prohibición ha sido fundamental para la estabilidad de la moneda y evitar que ésta quede sujeta a los vaivenes de la discusión política contingente. En otras palabras, la prohibición de financiamiento de gasto público, persigue separar el ejercicio independiente de la política monetaria y cambiaria, respecto de la política fiscal.

En línea con lo anterior, la Carta Fundamental autoriza al Banco Central para efectuar operaciones sólo con instituciones financieras, sean públicas o privadas.

II.FUNDAMENTOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

En el ámbito comparado, se reconoce que el financiamiento monetario conlleva altos riesgos para el cumplimiento del mandato de los Bancos Centrales, tal como lo demuestran las experiencias inflacionarias en aquellos ordenamientos donde se ha admitido, motivo por el cual en la mayoría de los países se prohíbe a la autoridad monetaria financiar gasto fiscal y adquirir directamente bonos del Gobierno en el mercado primario.

Cabe recordar que la inflación crónica vivida por Chile a lo largo de varias décadas del siglo XX obedeció en gran medida al financiamiento monetario del gasto fiscal, que se convirtió en un verdadero impuesto aplicado por los gobiernos de turno sin pasar por la aprobación del Congreso Nacional. Este nocivo fenómeno económico sólo pudo ser controlado a partir de la consagración de la autonomía y el carácter técnico del Banco Central en la Constitución Política de la República, reforzada por la dictación de ley orgánica constitucional que lo rige.

Sin perjuicio de lo anterior, la prohibición absoluta de adquirir títulos de deuda del Fisco impone una restricción a las herramientas de política monetaria, impidiendo asimismo operaciones que podrían contribuir a evitar riesgos para la estabilidad del sistema financiero. La adquisición de instrumentos de deuda del Fisco en el mercado secundario, es una herramienta habitualmente disponible para los principales Bancos Centrales del mundo, para el cumplimiento de sus mandatos. Esta atribución es especialmente utilizada por consideraciones de estabilidad financiera, al permitirle a los Bancos Centrales influir sobre las tasas de interés de largo plazo a través de políticas no convencionales.

En tal sentido, la prohibición de adquirir de cualquier manera documentos emitidos por el Estado, en la práctica ha impedido que el Banco Central de Chile pueda comprar bonos de Tesorería en el mercado secundario, esto es, bonos que se encuentren en poder de otros agentes como bancos, compañías de seguros, fondos mutuos o fondos de pensiones. Esta prohibición absoluta, incluyendo eventuales adquisiciones en el mercado secundario, es una norma inusual para los Bancos Centrales de economías avanzadas.

Por ejemplo, el Banco Central Europeo (BCE) y los Bancos Centrales de los Estados de la Unión Europea, tienen prohibido conceder cualquier tipo de crédito en favor de instituciones, órganos u organismos de la Unión Europea, así como la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda. A partir de lo cual, se ha entendido que el BCE sí puede comprar títulos de deuda emitidos por los Gobiernos, en la medida que los adquiera indirectamente en el mercado secundario, tal como de hecho ocurrió a partir de la crisis financiera global del año 2008.

Es así como el BCE compró en esa ocasión masivamente títulos de los gobiernos de la Unión Europea para profundizar el impulso monetario una vez que la tasa de interés alcanzó su mínimo técnico, permitiendo entregar liquidez a los mercados en momentos de fricciones financieras. Algo similar ha ocurrido en la actual crisis económica global.

Otorgar al Banco Central la posibilidad de implementar medidas como la anterior, de aplicación general en la experiencia comparada, es especialmente necesario en atención a la situación por la que atraviesa nuestro país y el mundo producto de la pandemia del COVID-19. En efecto, la OCDE ha señalado que ésta será la crisis sanitaria y económica más grave desde la segunda guerra mundial. Este organismo proyecta que el PIB mundial podría caer entre 6 y 8 puntos porcentuales en 2020. Por su parte, el Banco Central de Chile proyecta que la actividad en Chile experimentará una contracción entre 5,5 y 7,5% este año, y la tasa de desempleo ya supera el 10% en la medición de algunas encuestas, como la que publicó recientemente la Pontificia Universidad Católica de Chile, afectando tanto a trabajadores formales como informales. Es probable que el país enfrente este año la contracción económica más profunda de los últimos 40 años. Y si bien el Banco Central implementó el mayor ajuste en las tasas desde hace más de 10 años, dicha medida puede no ser suficiente para cautelar el normal desenvolvimiento de los pagos.

Por lo tanto, en base a la experiencia comparada y en atención a la situación crítica por la que atraviesa nuestro país y el mundo entero en estos momentos, se ha considerado necesario revisar la norma constitucional de prohibición absoluta que afecta actualmente al Banco Central, para la adquisición, aún en el mercado secundario, de títulos de deuda emitidos por Fisco de Chile.

No obstante, las economías desarrolladas en que los Bancos Centrales están autorizados a realizar compras de bonos del Tesoro en el mercado secundario, tienen una historia económica y financiera, así como arreglos institucionales, que les han permitido utilizar esta herramienta sin comprometer la estabilidad macroeconómica y financiera del país.

En el mismo sentido, los senadores integrantes de la Comisión de Hacienda, senadores Carlos Montes y Jorge Pizarro, presentaron a inicios de abril del presente año, dos reformas constitucionales (boletines 13.399-05 y 13.400-05), en donde, junto con valorar el rol del Banco Central, y ante la especial gravedad que reviste la pandemia del coronavirus para la economía, plantean dotar a esta institución de herramientas excepcionales para velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos en circunstancias extraordinarias.

De esta manera, el presente proyecto de reforma constitucional propone modificar el artículo 109 de la Constitución Política de la República, con el objetivo de otorgarle una herramienta adicional al Banco Central para velar por el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, que se vincula con el resguardo de la estabilidad financiera, asegurando que ésta se use excepcionalmente e incorporando los resguardos necesarios para que dicha herramienta se utilice dentro del espíritu de la norma constitucional, es decir, evitando que sea empleada para financiar el déficit fiscal mediante la emisión inorgánica de dinero.

III.CONTENIDO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL:

El proyecto consta de un artículo único, que, en primer lugar, modifica el artículo 109 de la Constitución Política de la República con el objetivo de facultar al Banco Central para que pueda comprar y vender títulos emitidos por el Fisco. Lo anterior sujeto a las siguientes restricciones:

(i) Que se trate de circunstancias excepcionales y transitorias calificadas, en las que así lo requiera el resguardo del normal funcionamiento de los pagos internos y externos; y

(ii) Que tales adquisiciones se efectúen en el mercado secundario abierto.

Asimismo, se incorpora una disposición transitoria trigésimo novena, nueva, que señala que la presente reforma constitucional empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central, que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central.

Por último, cabe dejar constancia que el otorgamiento de estas nuevas herramientas extraordinarias, es sin perjuicio de las operaciones de financiamiento y refinanciamiento que el Instituto Emisor puede efectuar directa y regularmente con respecto a las instituciones financieras, en virtud de las facultades actualmente normadas por la ley orgánica constitucional que lo rige. Por lo tanto, el ejercicio de estas últimas atribuciones no debe entenderse afectado de modo alguno con motivo de los cambios introducidos mediante esta reforma.

En consecuencia, en mérito de lo expuesto someto a vuestra consideración, el siguiente

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

“Artículo único.-Modifícase la Constitución Política de la República, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto supremo N° 100, de 2005, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, en el siguiente sentido:

1)Intercálase, a continuación del inciso primero del artículo 109, un inciso segundo, nuevo, pasando el actual inciso segundo a ser tercero y así sucesivamente, del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo anterior, en circunstancias excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.

2)Incorpórase una disposición transitoria trigésima novena, nueva, del siguiente tenor:

“TRIGÉSIMA NOVENA. La reforma constitucional al artículo 109 empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central, que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central.”.”.

Dios guarde a V.E.,

SEBASTIÁN PIÑERA ECHENIQUE

Presidente de la República

IGNACIO BRIONES ROJAS

Ministro de Hacienda

?INFORME DE LA COMISIÓN DE HACIENDA, recaído en el proyecto de reforma constitucional, en primer trámite constitucional, que faculta al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica. BOLETINES Nºs 13.399-05, 13.400-05 y 13.592-05, refundidos.

HONORABLE SENADO:

La Comisión de Hacienda tiene el honor de informar acerca de los proyectos de reforma constitucional señalados en la suma, refundidos por acuerdo del Senado de fecha 19 de junio de 2020, los que a continuación se especifican:

- El primero, boletín N° 13.399-05, que permite al Banco Central obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas y privadas en la eventualidad de decretarse por la autoridad correspondiente crisis sanitaria y siempre en acuerdo con el Presidente de la República, moción de los Honorables Senadores señor Montes, señora Allende y señor Elizalde;

- el segundo, boletín N° 13.400-05, para que el Banco Central cuente, en las condiciones que se establecen, con la facultad de otorgar o financiar créditos al Estado, iniciado en moción del Honorable Senador señor Pizarro, y

- el tercero, boletín N° 13.592-05, que faculta al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica, iniciado en mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República.

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Cabe hacer presente que, con fecha 23 de junio de 2020, los Comités acordaron que el proyecto pase a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento después de ser despachado por la de Hacienda.

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NORMAS DE QUÓRUM ESPECIAL

El artículo único requiere, para ser aprobado, del voto favorable de los 3/5 de los Senadores en ejercicio, en conformidad a lo que dispone el artículo 127 de nuestra Carta Fundamental.

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Se hace presente que por tratarse de un proyecto con urgencia calificada de “discusión inmediata”, y en conformidad con lo dispuesto en el artículo 127 del Reglamento de la Corporación, se discutió la iniciativa en general y particular a la vez.

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OBJETIVO DEL PROYECTO

Faculta al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales.

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A las sesiones en que la Comisión analizó este asunto asistieron, además de sus integrantes, las siguientes personas:

Del Ministerio de Hacienda, el Ministro, señor Ignacio Briones.

Del Banco Central de Chile, el Presidente, señor Mario Marcel, y el Fiscal, señor Juan Pablo Araya.

Los ex Presidentes del Banco Central, señores Roberto Zahler, José De Gregorio y Rodrigo Vergara.

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ANTECEDENTES

Para la cabal comprensión de esta iniciativa de ley, se ha tenido en consideración, entre otros, los siguientes:

A.- ANTECEDENTES JURÍDICOS

El artículo 109 de la Constitución Política de la República relativo al Banco Central.

B.- ANTECEDENTES DE HECHO

Ante la especial gravedad que reviste la pandemia del coronavirus para la economía, ambas mociones y el mensaje, plantean, resguardando plenamente la autonomía del Banco Central, dotarlo de nuevas herramientas de intervención, flexibilizando la prohibición que éste tiene hoy -por mandato constitucional- de otorgar o financiar créditos al Estado, permitiendo comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales.

Asimismo, se hace ver que la prohibición de adquirir de cualquier manera documentos emitidos por el Estado, en la práctica ha impedido que el Banco Central de Chile pueda comprar bonos de Tesorería en el mercado secundario, esto es, bonos que se encuentren en poder de otros agentes como bancos, compañías de seguros, fondos mutuos o fondos de pensiones. Esta prohibición absoluta, incluyendo eventuales adquisiciones en el mercado secundario, es una norma inusual para los bancos centrales de economías avanzadas.

Además, la moción signada como N° 13.399-05 plantea que la compra y venta de instrumentos de deuda del Fisco se haga no sólo de modo indirecto y propone ajustar el rol que se le da al Consejo de Seguridad Nacional únicamente como un órgano consultivo del Presidente de la República.

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DISCUSIÓN EN GENERAL

En sesión de 20 de abril del presente año, se inició la discusión de los proyectos de reforma constitucional, boletines N°s 13.399-05 y 13.400-05, mociones que amplían facultades al Banco Central para otorgar o financiar créditos al Estado en situaciones de catástrofe, verificándose las siguientes exposiciones y preguntas y respuestas:

El Honorable Senador señor Montes comenzó comunicando la presentación de una indicación que modifica el texto, para permitir la operación del Banco Central en el mercado secundario para la compra indirecta de títulos del Fisco y para precisar la facultad para operar en el mercado primario en casos muy extremos y calificados.

Planteó que la reforma se presenta porque existe un vacío en cuanto a las facultades del Banco Central, pero se requiere una discusión calmada y atenta, por lo que no pretende que se vote rápidamente. Estimó que, así como existe un acuerdo bastante amplio en facultar al Banco para que opere en el mercado secundario, no existe acuerdo en cuanto a la opción de operar en el mercado primario, pero la profundización del debate en esa materia puede ayudar y desembocar en el debate constituyente.

Agregó que facultar desde ya al Banco Central para que opere en el mercado secundario adquiriendo documentos emitidos por el Estado implicará un gran avance, asimilándose a lo que ocurre en buena parte del resto de los países.

Manifestó que en muchas ocasiones se presentan iniciativas que deben recorrer un camino para decantar y ser aceptadas, como ocurrió a propósito del financiamiento compartido en educación, o la propia educación pública, por ejemplo.

Añadió que el Presidente del Banco Central, durante la presentación del último Ipom del pasado 1 de abril, señaló no ser partidario de una iniciativa como ésta, con argumentos bastante extremos, tales como que se podría provocar una crisis o que el instituto emisor operase de una forma similar a como lo hace su par argentino. Observó que ampliar las facultades del Banco Central no implica crear un escenario como el descrito por el Presidente del Banco Central, más aún considerando que la facultad se puede utilizar o no y, si se usa, se puede hacer correctamente o inadecuadamente.

Indicó que deben tomarse resguardos para disminuir riesgos asociados a los cambios que se plantean, pero ante la crisis sanitaria resulta relevante contar con todos los mecanismos que pueden necesitarse, porque desconocen hasta dónde llegará la profundización de la crisis económica a consecuencia de la pandemia. Acotó que varias de las medidas adoptadas hasta ahora han sido insuficientes -como el llamado bono Covid- y otras han tardado en ser propuestas por el Gobierno.

Citó a Jorge Marshall, en cuanto escribió que la política monetaria no tiene respuestas únicas que sean aplicables para todos los países y todos los tiempos. La autonomía de los bancos centrales cobró fuerza desde el “Consenso de Washington”, pero en lugares como la Unión Europea y Japón cambiaron la fórmula. Al final, puntualizó, de lo que se trata es de contar con las máximas herramientas posibles para enfrentar esta situación sin precedentes en los últimos 100 años.

Concluyó que deben abrirse a nuevos temas en nuevos tiempos, tal como ocurre en el caso de la llamada renta básica universal.

- La referida indicación del Honorable Senador señor Montes es la siguiente:

“Reemplácese el articulado del proyecto por el siguiente:

“Artículo Único.- Modifíquese el artículo 109 de la Constitución Política de la República, de la forma que sigue:

1.- Elimínese, en su inciso segundo, la expresión “o indirectos”; y

2.- Reemplázase su inciso tercero por el siguiente:

“Con todo, en caso de guerra exterior o de peligro de ella, o en caso de declararse estado de excepción constitucional de catástrofe, por calamidad pública, el Banco Central podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas, previo acuerdo del Senado, a solicitud del Presidente de la República. Para estos efectos, el Senado, dentro del plazo de cinco días contado desde la fecha en que el Presidente de la República someta la solicitud a su consideración, deberá aceptar o rechazar la proposición, sin que pueda introducirle modificaciones. Si el Senado no se pronunciara dentro de dicho plazo, se entenderá que aprueba la proposición del Presidente.”.”.

El Honorable Senador señor Pizarro explicó la Moción por él presentada, Boletín N° 13.400-05, que amplía facultades al Banco Central para otorgar o financiar créditos al Estado en situaciones de catástrofe, indicando lo siguiente:

- El país en su conjunto y en especial los actores políticos y económicos estamos conscientes de que el país está viviendo una compleja situación económica que se traducirá en una importante caída del PIB para este año 2020, que según el FMI podría llegar al -4,5%, que para el Ministerio de Hacienda sería -2%.

- El panorama que estamos empezando a vivir se caracteriza por un mayor desempleo, mayor informalidad laboral, el sistema productivo funcionará parcialmente y muchas empresas estarán al borde de la quiebra o cerrarán sus actividades.

- Todos los actores políticos y económicos debemos trabajar para lograr que los escenarios más dramáticos no ocurran.

- Gobierno, Congreso Nacional y actores económicos debemos hacer lo posible para evitar esos escenarios catastróficos, pero también debemos ser realistas y tener un debate sereno e informado sobre lo que puede hacer la política fiscal, por ejemplo.

- La semana pasada debatimos sobre el reforzamiento del FOGAPE y sus garantías estatales a las empresas, después del Informe de Finanzas Públicas del viernes pasado debemos dialogar si hay espacio fiscal aún y si acaso consideramos que un mayor gasto fiscal efectivo del 0,5% del PIB es un real impulso fiscal para enfrentar la recesión económica que llegó.

- Junto a ese debate debemos abrirnos a discusiones que ya se instalaron en la agenda pública sobre instituciones tan relevantes como el Banco Central de Chile, si acaso puedan contar con nuevas herramientas de intervención, vedadas hoy por el marco normativo vigente.

- Creo que existe consenso de que el Banco Central debe y puede hacer más en estas situaciones de caída de la actividad económica.

- En la prensa diversos ex Presidentes del Banco Central y el actual Presidente han señalado qué aspectos podrían modificarse y cuáles no les parecen; pero ese debate debe localizarse en el Parlamento, que es lo que corresponde a una democracia de verdad.

- Creo que ha llegado la hora de modificar el artículo 109 de la actual Constitución Política.

- En este marco de discusión sobre nuevas herramientas para enfrentar las crisis y resguardando plenamente la autonomía del Banco Central, es necesario dotarlo de nuevas herramientas de intervención, flexibilizando la prohibición que éste tiene hoy, por mandato constitucional, para otorgar o financiar créditos al Estado.

- El proyecto de reforma constitucional que proponemos es ampliar la facultad que hoy tiene el Banco “de otorgar o financiar créditos al Estado” no sólo en caso de “guerra exterior o de peligro de ella” y ampliarlo a una facultad permanente ligada a la declaración de “estado de excepción constitucional de catástrofe siempre que dicha declaración abarque todo el territorio nacional, afectando el normal funcionamiento del país, con clara disminución o paralización de la actividad económica.”.

- O sea, proponemos que esta facultad del inciso tercero actual se amplíe de manera permanente para cuando el país viva situaciones de catástrofes -no sólo sanitarias- cuando existan signos de “disminución o paralización de la actividad económica” incorporando un nuevo inciso cuarto al artículo 109.

- El 1 de abril pasado el actual equipo directivo del Banco Central desestimó está formula considerándola arriesgada, creemos que este debate debe abrirse a otras visiones de tener políticas más activas como estamos viendo en otras zonas donde los roles de los Bancos Centrales tienen un abanico mayor de herramientas para salir de las crisis económicas.

- Cuando se mira lo que está haciendo el Banco Central Europeo se ve un rol proactivo para inyectar liquidez, apoyo a las empresas para evitar su colapso ante el coronavirus y nadie en esas comunidades se sorprende o pone el grito en el cielo. Están salvando la actividad económica y el Banco Central Europeo tiene las herramientas para realizarlo y ese debate no lo debemos clausurar en el Chile del 2020.

- No es bueno para un país que quiere reglas institucionales estables estar discutiendo sobre el potencial de herramientas de políticas que se tiene en medio de las crisis recesivas como nos está ocurriendo hoy -y lo repito- respetando la autonomía del Banco Central.

- También en esa misma línea proponemos eliminar en el inciso segundo del artículo 109 las expresiones “o indirectos” lo que permitirá un mayor ámbito de operaciones al Banco Central en los mercados secundarios.

- De aprobarse este nuevo inciso se entendería derogado, en la parte pertinente, el contenido del artículo 27 de la ley orgánica constitucional del instituto emisor.

- Sugiero que abramos un espacio en la Comisión para dialogar sobre la reforma al artículo 109 con distintos ex presidentes del Banco Central, con otros economistas que hayan sido ministros del área económica y revisemos la experiencia comparada, especialmente en materia de roles y atribuciones en momentos de crisis económicas profundas del Banco Central Europeo y la Reserva Federal (FED) en Estado Unidos de Norteamérica durante sesiones especiales de los lunes de las próximas semanas.

- Aprovechemos la crisis que provoca el Covid 19 para que dialoguemos sobre este tema y adoptemos ahora las modificaciones para enfrentar las próximas crisis que vendrán.

- No sigamos con la política del avestruz, estamos expuestos a estos eventos, lo que corresponde es que debatamos lo que podemos hacer para amortiguarlas y dar señales de que como grupo dirigente estamos aprendiendo las lecciones que la historia económica nos está dando, lo que significa dar más herramientas al Banco Central para que actúe en situaciones de casi paralización de la actividad económica como está ocurriendo.

A continuación, la Comisión escuchó al Presidente del Banco Central de Chile, señor Mario Marcel, quien efectuó una presentación, en formato power point, del siguiente tenor:

Proyectos de reforma constitucional relativos a prohibición de financiamiento del gasto público por el Banco Central de Chile (BCCh)

(Boletines 13.399-05 y 13.400-05)

Norma constitucional vigente

El artículo 109 de la Constitución Política de la República, contempla dos prohibiciones en materia de financiamiento del Banco Central al Fisco:

(i) Prohibición al BCCh de adquirir, de manera alguna, documentos de Estado, sus organismos o empresas (inciso primero); y

(ii) Prohibición de financiar gasto público con créditos directos o indirectos del BCCh (inciso segundo).

La prohibición de financiar gasto público admite una sola excepción (inciso tercero):

En caso de guerra o de peligro de ella, calificado por el COSENA, en cuyo caso el BCCh podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas.

Estas normas responden a tres fundamentos:

1. Evitar el financiamiento monetario de los déficits fiscales, independizando la política monetaria de la política fiscal.

2. Asegurar la autonomía y el carácter técnico del Banco Central.

3. Establecer una excepción para casos en que el Fisco podría no tener acceso a otras fuentes de financiamiento.

Estas normas constitucionales se encuentran complementadas por las disposiciones contenidas en los artículos 1°, 3° y 27° de la ley orgánica constitucional (LOC del BCCh).

Mociones de reforma constitucional

Boletín N° 13.400-05. Moción del H. Senador señor Pizarro. Modifica incisos segundo y tercero del artículo 109 de la Constitución:

- Suprimir la prohibición que impide al Banco financiar gastos o préstamos públicos mediante créditos indirectos.

- Habilitar al Banco para obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y a entidades públicas o privadas “cuando se declare estado de excepción constitucional de catástrofe, siempre que dicha declaración abarque todo el territorio nacional, afectando el funcionamiento del país, con clara disminución o paralización de la actividad económica”.

Boletín N° 13.399-05. Moción de los H. Senadores señores Montes y Elizalde, y señora Allende. Sustituye inciso tercero del artículo 109 de la Constitución:

- Facultar al BCCh para obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas y privadas en los siguientes casos:

(a) guerra exterior o peligro de ella, que calificará el Presidente de la República habiendo oído previamente al Consejo de Seguridad Nacional; y

(b) alerta sanitaria decretada y con previo acuerdo del Presidente de la República.

De esta manera, las mociones buscan:

- Limitar la prohibición constitucional al financiamiento directo al Fisco, permitiendo la transacción de títulos de deuda pública en el mercado secundario.

- Establecer nuevas excepciones a la norma constitucional.

- Adecuar el procedimiento para regular el ejercicio de estas excepciones.

Alcances:

- En la Cámara de Diputados se ha presentado otra moción con objetivos similares, boletín N° 13.427-07.

- Una reforma de la Constitución en este ámbito podría requerir el patrocinio del Presidente de la República, por tratarse de materias de administración financiera del Estado (Art. 63 y 65 N°3).

- Debería ser seguida de una reforma de la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central.

- Dependiendo de su contenido, podría requerir modificaciones de la Ley de Administración Financiera del Estado.

Antecedentes históricos

- Desde su creación en el año 1925, las leyes orgánicas anteriores a la actual Carta Fundamental permitieron al BCCh adquirir títulos emitidos por el Fisco.

- Ello se vinculaba con la autorización que también se daba al Banco para conceder créditos al Fisco.

- Estas autorizaciones estaban sujetas a varias condiciones, como límites en relación al patrimonio del BCCh o el presupuesto nacional, pese a lo cual fueron otorgadas con frecuencia.

- En reacción a lo anterior, en 1979 se dictó el decreto ley N° 3.001, que modificó la anterior Ley Orgánica (decreto ley N°1.078 de 1975), señalando:

“En ningún caso el Banco Central podrá adquirir para sí pagarés descontables de la Tesorería General de la República u otros documentos de créditos emitidos directamente por el Fisco, como tampoco otorgar créditos directos a las entidades y empresas, de los sectores público y privado, excepto a las instituciones financieras, sean públicas o privadas.”.

- Este es el antecedente inmediato de la actual disposición constitucional.

- Sin embargo, la norma constitucional aprobada en 1980 fue más allá, extendiendo la prohibición al llamado “crédito indirecto”, lo que en la práctica impide adquirir títulos del Fisco en el mercado secundario.

- Se señaló que ello tenía por objeto evitar “resquicios” que permitieran “financiar gastos con emisiones” adquiridas por el BCCh.

- La estrictez de esta norma fue cuestionada en el Consejo de Estado por Pedro Ibáñez (sesión N°95):

“…llama la atención la prohibición que según el artículo 102 [del Proyecto], tiene el Banco Central de adquirir documentos emitido por el Estado porque se opone al mecanismo que se trata de establecer: uno de los modos del Banco Central de velar por la estabilidad del valor de la moneda, según sea la situación monetaria existente en un momento dado, es vender, revender o recomprar los títulos que haya emitido el Gobierno dentro de un sistema de mercado abierto.”.

Cuestiones a analizar

1. ¿Siguen estando vigentes los riesgos que genera el financiamiento monetario de los déficits fiscales?

2. ¿Qué circunstancias justificarían excepciones o modificaciones a la prohibición constitucional?

1. ¿Siguen estando vigentes los riesgos que genera el financiamiento monetario de los déficits fiscales?

- Existe un amplio consenso en la literatura económica en cuanto a que el financiamiento monetario de los déficits fiscales es uno de los principales responsables de altas tasas de inflación.

- El financiamiento monetario acentúa el comportamiento procíclico de la política fiscal y alienta la inconsistencia temporal de las decisiones fiscales.

- Cuando los agentes económicos anticipan el comportamiento del gobierno, desaparecen incluso los eventuales beneficios de corto plazo sobre la actividad y el empleo.

- La posibilidad de financiar al Fisco subordina la política monetaria a las decisiones fiscales y compromete en los hechos la autonomía de los bancos centrales.

- Lo anterior está refrendado empíricamente, incluida la experiencia histórica de Chile y casos contemporáneos.

- Producto de estas experiencias, un amplio número de bancos centrales, especialmente en países avanzados, tienen prohibido otorgar préstamos al gobierno.

- Banco Central Europeo (BCE):

“Queda prohibida la autorización de descubiertos o la concesión de cualquier otro tipo de créditos por el Banco Central Europeo y por los bancos centrales de los Estados miembros… en favor de instituciones, órganos u organismos de la Unión, Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas… así como la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda por el Banco Central Europeo o los bancos centrales nacionales.” (artículo 123 N°1 del Tratado de la UE).

- Cabe notar que esta prohibición no se extiende a la adquisición indirecta de instrumentos, la que se usa para ejecutar la política monetaria y apoyar la estabilidad financiera.

- En algunos casos se contemplan excepciones para financiamiento de corto plazo de descalces de caja (Bank of England).

2. ¿Qué circunstancias podrían justificar excepciones/modificaciones a la actual prohibición constitucional?

Se examinarán cuatro casos:

a) Necesidades urgentes de gasto

b) Desequilibrios transitorios de la caja fiscal

c) Falta de acceso del Fisco a financiamiento

d) Transacciones de bonos del gobierno en el mercado secundario

2.a. Necesidades urgentes de gasto

- Los límites al gasto público están fijados por la política fiscal, que es responsabilidad exclusiva del Ejecutivo, la que se traduce en los límites de gasto en la Ley de Presupuestos.

- En la práctica pueden producirse emergencias o situaciones no previstas (desastres naturales, emergencias sanitarias, crisis económicas), que demanden gastos no incluidos en el presupuesto.

- La autorización de gastos se puede modificar mediante decretos (reasignaciones, 2% constitucional) o ley común.

- Para el financiamiento de estos gastos, se cuenta con las siguientes fuentes:

Provisiones del Tesoro Público (en promedio, 2% del gasto presupuestado).

Endeudamiento autorizado (en artículo 3° de Ley de Presupuestos) o autorización incorporada a legislación que autoriza gastos.

Uso de fondos soberanos (FEES y fondos liberados de Fondo de Contingencia Estratégica).

- Estas normas dan mayores alternativas de financiamiento de lo que es habitual encontrar en otros países.

2.b. Desequilibrios transitorios de la caja fiscal

- En Chile, la caja fiscal está sujeta a una programación anual, que determina la oportunidad de las emisiones de deuda.

- Una vez asignada, la caja se administra descentralizadamente y los ministerios y servicios públicos mantienen cuentas en la CUF y otras cuentas corrientes (en otros países se hace centralizadamente).

- Desequilibrios no anticipados de la caja se resuelven con saldos no comprometidos, manejo de activos financieros.

- La importancia creciente de la emisión de bonos en pesos y UF en el mercado local ha resuelto el riesgo de rezagos en la emisión de deuda y descalce de monedas.

Alrededor del 80% del financiamiento del Fisco se obtiene actualmente en moneda nacional, comparado con menos del 20% a comienzos de los 80.

2.c. Falta de acceso a financiamiento

- Ante causas internas o endógenas (mala gestión económica, conflicto de poderes, pérdida de confianza de inversionistas) un financiamiento por el BCCh sería equívoco y contraproducente.

- Causas externas o exógenas (bloqueo económico, colapso de mercados), no serían responsabilidad del Gobierno.

- Importancia de causas externas ha cambiado significativamente con la diversificación de las fuentes de financiamiento fiscal.

El financiamiento fiscal ha dejado de depender de préstamos bancarios o de organismos internacionales. Actualmente el 98% proviene de bonos en moneda nacional y extranjera.

Las condiciones bajo las cuales el fisco coloca bonos en el mercado local son muy favorables, tanto por tasas, como por demanda

La duración de los bonos se ha ido alargando, llegando hasta los 30 años, y sus vencimientos son bastante escalonados, todo lo cual refleja la confianza de los mercados

En el mercado internacional Chile ha logrado muy buenas colocaciones de bonos, con tasas que se ubican por debajo de otros países de la región (los cuales tampoco han tenido dificultades para colocar su deuda)

2.d. Transacciones de bonos del gobierno en el mercado secundario

- La prohibición de otorgar “créditos indirectos” que se impone al Banco, impide adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas, aunque esto se haga en el mercado secundario.

- Participan en el mercado secundario agentes que tienen en sus portafolios de inversión bonos emitidos originalmente por el gobierno. En general, estos mercados están caracterizados por grandes volúmenes de transacciones.

La tenencia de títulos del Fisco en UF está principalmente en manos de las AFP y bancos. Los no residentes tienen una alta participación en títulos nominales. Montos transados del mercado secundario son relevantes, el 10% del total (si BCCh pudiese participar sólo sería un actor más dentro de este mercado)

- En otros países, los bancos centrales utilizan regularmente las transacciones de bonos públicos en el mercado secundario para:

1. Implementar la política monetaria, alineando las tasas de mercado con la tasa de política monetaria.

2. Proporcionar liquidez al mercado financiero.

3. Influir sobre las tasas de interés de más largo plazo.

4. Profundizar el impulso monetario cuando la tasa de interés está en su mínimo técnico.

5. Facilitar el ajuste de los precios de mercado cuando se producen cambios bruscos en la composición de portafolios.

- Hasta ahora, para la implementación de la política monetaria en Chile, el impedimento de adquirir títulos del Fisco en el mercado secundario, no ha sido un problema para el Banco.

- Más dudosos son los límites que esta prohibición podría generar para el cumplimiento del segundo objetivo del Banco: la estabilidad financiera.

- En períodos de turbulencia de mercados, como el actual, se produce una alta volatilidad en las tasas de interés de títulos de deuda de largo plazo, toda vez que sus compradores usuales (inversionistas institucionales de largo plazo), se ven obligados a vender para obtener liquidez.

- Debido a que la volatilidad resultante en dichas tasas puede tener un efecto nocivo en la estabilidad financiera y en la capacidad de los mercados de formar precios y asignar recursos, diversos bancos centrales han recurrido a la compra/venta de títulos emitidos por los gobiernos de manera de estabilizar estas tasas.

- Dichas operaciones también cumplen el rol de estabilizar, en forma indirecta, los precios de otros títulos de deuda de mayor riesgo, como créditos hipotecarios y deuda corporativa, entre otros.

Saltos bruscos en los spread bancarios y corporativos dificultan la transmisión de política monetaria. La compra de otros bonos es un valioso instrumento de estabilización:

Las tasas del Fisco son base para las valorizaciones. Estas también tienen desvíos significativos respecto a las implícitas dada la expectativa de política monetaria. Contar con un instrumento para acotar estos desvíos sería muy valioso:

En la actual coyuntura, el BCCh ha comprado bonos, dentro de sus facultades. Es así como ha comprado un 44% de su deuda larga y un 8% del stock total de bonos bancarios, la cual podría extenderse hasta aproximadamente 20%. Esto limita el espacio adicional disponible:

Desde la crisis financiera global, diversos bancos centrales han comprado bonos de gobierno con objetivos duales:

- Estabilizar la volatilidad de tasas de mayores plazos.

- Reducir tasas de mayores plazos, cuando la política monetaria ha alcanzado sus niveles mínimos.

La evidencia confirma la efectividad de estas medidas

- Compras por 10% del PIB reducen rendimiento bonos gobierno (10 años) entre 50-100 pb (Gagnon, 2016).

- También tienen efectos indirectos en otros instrumentos de deuda con mayor riesgo (spreads corporativos e hipotecarios, entre otros; Krishnamurthy y Vissing-Jorgensen, 2012).

¿Existen riesgos de que la compra de bonos de Tesorería por el Banco Central debilite la disciplina fiscal?

- La política fiscal se determina en base a objetivos y parámetros macroeconómicos (balance estructural, sostenibilidad de la deuda), que no dependen de su fuente de financiamiento.

- La institucionalidad fiscal se ha reforzado a través de una mayor supervigilancia del Congreso Nacional, la creación del Consejo Fiscal Autónomo (CFA) y la virtual desaparición de gastos no presupuestarios (intereses por bonos de reconocimiento BR y ley reservada del cobre LRC).

- La adquisición de bonos por el Banco Central debería justificarse sólo en objetivos de estabilidad financiera y realizarse de manera excepcional, con una supramayoría del Consejo que especifique fundamentos, objetivos y reglas.

- Al igual que en el caso de los bonos bancarios, el BCCh debería limitar sus compras de bonos para evitar tensiones entre sus objetivos de política (si el límite fuese el mismo fijado para los bonos).

Conclusiones

- La prohibición constitucional de que el Banco Central financie al Fisco tiene fundamentos que siguen plenamente válidos

- Si bien existe una excepción contemplada en la propia Constitución para un caso de guerra, el desarrollo de las finanzas públicas y la ampliación del mercado de deuda soberana hacen innecesario ampliar dichas excepciones, sobre todo considerando el eventual riesgo reputacional que ello pudiera acarrear.

- Menos justificada es la extensión de esta prohibición a la compra de bonos del gobierno en el mercado secundario, materia en que la norma chilena es excepcionalmente drástica.

- La mayor parte de los bancos centrales del mundo efectúan regularmente este tipo de transacciones para implementar la política monetaria, asegurar su transmisión a la economía y contribuir a la estabilidad financiera.

- Hasta ahora el Banco no ha necesitado adquirir bonos de Tesorería para ejecutar su política monetaria, pero en materia de estabilidad financiera no se han experimentado aún mayores desafíos.

- Existiría mérito técnico en considerar la flexibilización de la limitación constitucional, pero no respecto del crédito directo al Fisco, sino del indirecto, frente a riesgos para la estabilidad financiera.

- Esto significa recomendar focalizarse en la parte final del inciso segundo del artículo 109, y no en el inciso tercero.

- En particular, se podría facultar excepcionalmente al BCCh para comprar títulos emitidos por el Fisco, sujeto a dos condiciones:

Que tales adquisiciones se efectúen en el mercado secundario; y

Que sirvan al propósito de preservar la estabilidad financiera.

- Lo anterior se debería complementar con cambios a la ley orgánica constitucional del BCCh:

Que exijan que tales adquisiciones sean autorizadas por Acuerdo de Consejo adoptado con un quorum alto, fundado en la circunstancia de exigirlo el resguardo de la estabilidad financiera; y

Que regulen expresamente las operaciones del BCCh para los cuales se autorizaría la adquisición de títulos fiscales.

Enseguida, la Comisión escuchó al ex Presidente del Banco Central de Chile, señor Roberto Zahler, quien efectuó una exposición del siguiente tenor:

El capítulo XIII de la Constitución Política de la República (CPR) regula al Banco Central, reconociendo concretamente el carácter autónomo, colegiado y técnico de éste para el cumplimiento de sus atribuciones.

Como regla general, el artículo 109, inciso segundo, prohíbe expresamente que gasto público o préstamo alguno podrá financiarse con créditos directos o indirectos otorgados por el Banco Central (BCCh). Sin embargo, el inciso tercero del mismo artículo establece la excepción a dicha regla, al facultar que sólo en caso de guerra exterior o peligro de ella, que calificará el Consejo de Seguridad Nacional, el BCCh podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas y privadas.

A raíz de la profunda crisis económica derivada de la pandemia del Coronavirus, ha surgido la oportunidad de reflexionar sobre el rol institucional que cumple el BCCh en nuestra democracia. En ese sentido, se han efectuado planteamientos en torno a ampliar las facultades del BCCh, en dos aspectos. Sin embargó, en la circunstancia actual que enfrenta la economía chilena, ninguno de los dos aspectos es particularmente relevante y urgente.

Se plantea la conveniencia de que el BCCh siempre esté facultado para prestarle “indirectamente” al Fisco. En efecto, es una intencionada anomalía que nuestra Constitución prohíba al BCCh llevar a cabo operaciones de mercado abierto en el mercado secundario con instrumentos financieros emitidos por el Estado, ya que ello puede limitar la capacidad del BCCh de regular la liquidez en la economía, así como de influir la tasa de interés de largo plazo, al tener el BCCh un instrumento menos para llevar a cabo una política monetaria más efectiva.

Cabe señalar que, contrariamente a lo que pueda parecer, en este caso el BCCh no le está prestando recursos “frescos” al Fisco, ya que son operaciones con bonos del Gobierno que fueron emitidos, en el mercado “primario” con anterioridad, y con esa anterioridad, en el pasado, la colocación de dichos bonos en los mercados le permitió al Fisco tener más recursos para financiar su gasto.

- Es conveniente que, en normalidad constitucional, y ya reconocida la atribución de financiamiento indirecto de créditos, el BCCh no pueda prestar “directamente” al Fisco. Ello, por cuanto dicho financiamiento directo puede relajar la disciplina fiscal y llevar a importantes desequilibrios macroeconómicos.

- Sin embargo, ante estados de excepción constitucional, el BCCh debe poder prestarle directamente al Fisco, no solo en caso de guerra (lo que está ya contemplado en la CPR y en su ley orgánica constitucional), sino también en casos de catástrofes (tales como terremotos o pandemias).

Las condiciones deben ser las siguientes: primero, debe especificarse la motivación precisa y suficiente de dicho(s) estado(s). Segundo, debe constatarse que el Fisco no tiene o no tendrá acceso a los mercados para su financiamiento. Y tercero, es necesario que el Presidente de la República lo requiera, debe haber acuerdo por mayoría simple en el Senado y la Cámara de Diputados. La idea es activar esta atribución del BCCh por legitimidad democrática. La propuesta permite que ésta sea una actividad ejercitada en forma separada del estado de excepción, que pueda activarse por esta vía, pero que no sea su consecuencia inmediata. Si un conjunto exigente de instancias democráticas, en esas condiciones, optan por ejercer dicha atribución, el BCCh debe estar autorizado a financiar al Fisco. Ese financiamiento debe ser limitado en el tiempo, y en condiciones de costos que no comprometan el patrimonio del BCCh.

Parece incorrecto negarse a esta posibilidad, con argumentos referidos a la experiencia inflacionaria chilena de la segunda mitad del siglo pasado, o la de algunos países de América Latina en la actualidad. Primero, porque la institucionalidad actual del BCCh es muy diferente a la del pasado y Chile ha logrado hace 30 años controlar la inflación. Segundo, porque se trata aquí de situaciones de excepción constitucional, bien precisadas, graves y acotadas en el tiempo.

En síntesis, el BCCh siempre debe estar facultado para operar en el mercado secundario de bonos. Asimismo, el BCCh debe estar facultado para financiar directamente al Fisco, en situaciones de guerra, pandemias, terremotos u otras catástrofes, debidamente calificadas. En ese sentido, es de toda conveniencia modificar la Constitución y la ley orgánica constitucional del BCCh a este respecto.

A continuación, la Comisión escuchó al ex Presidente del Banco Central de Chile, señor José De Gregorio, quien efectuó una exposición del siguiente tenor:

- Opinión sobre la propuesta que se permita al Banco Central otorgar crédito al Fisco para financiar su déficit en situaciones excepcionales y comprar bonos en el mercado secundario. La primera consiste en comprarle directamente al Fisco sus colocaciones de bonos, lo que es lo mismo que comprarlas en el mercado primario.

La pregunta inmediata que surge es por qué se propone esto. En la actualidad el Fisco de Chile tiene amplias posibilidades de financiamiento interno y externo. En consecuencia, ¿por qué tendría que comprar el Banco dichos bonos si los puede colocar en el mercado? En Chile, y en la mayoría de las economías macroeconómicamente sólidas, se prohíbe explícitamente este financiamiento. La razón es simple, y es porque este financiamiento le restaría autonomía al Banco Central para conducir su política monetaria. No podría cumplir adecuadamente con el propósito de mantener la estabilidad de precios y financiera, y así contribuir a la estabilización de la actividad económica y el empleo. Supeditar la política monetaria al financiamiento del Fisco sería muy dañino en el corto plazo, para hacer política monetaria, y en el mediano y largo plazo al perder el ancla de precios e inducir inestabilidad. Esto ha estado en el corazón de las muy malas experiencias inflacionarias en la región (Hay quienes podrían argumentar que esto lo está haciendo el Banco de Inglaterra. Pero eso desconoce la realidad de ese país. Lo que ocurre es que se está extendiendo la “Ways and Mean Facility”, la que le permite al Tesoro inglés tener los pagos mientras se emite la deuda pública. El mercado de los gilts es globalmente muy grande, lo que a veces causa tensiones, pero esta es una facilidad de corto plazo que permite cuadrar los pagos, y tal como el Tesoro lo anunció esto será transitorio y de corto plazo).

Y porque Chile no tiene problemas de financiamiento, sería una pésima señal sobre la autonomía del Banco y la solidez de sus finanzas públicas introducir una modificación a la Constitución y su ley orgánica. Los potenciales compradores de bonos públicos también se preguntarían por qué, si puede emitir deuda en el mercado, sin obstruir la capacidad de la política monetaria de cumplir su rol fundamental. No cabe duda de que las tasas de interés subirían, en especial en la deuda denominada en pesos, encareciendo innecesariamente el costo del financiamiento fiscal.

Pero a pesar de ser inoportuno, es útil plantearse las opciones de política en caso de que los mercados financieros se le cierren a la economía chilena, y a este respecto debemos distinguir dos situaciones.

La primera es que se cierren por debilidad fiscal, como les ha pasado a muchos países. Esto ocurre porque se percibe que la deuda es insostenible debido al exceso de deuda pública y de déficit fiscal. Obviamente, en este caso, lo último que se podría hacer es pedir financiamiento al Banco Central, sumándolo a la insolvencia del Fisco. En este caso lo que correspondería sería hacer un programa creíble de estabilización fiscal que recobre la sustentabilidad de las finanzas públicas. En el intertanto lo usual es que los países le piden al FMI créditos condicionales a un programa de ajuste.

En segundo lugar, podría haber una calamidad pública, como una guerra externa, que impida el financiamiento del Fisco. Lo hizo Estados Unidos en la segunda guerra mundial. Pero hay que repetir, eso no ocurre hoy en tiempos de calamidad sanitaria mundial. Las sólidas finanzas públicas de Chile representadas en un nivel relativamente bajo de deuda pública le permiten una amplia capacidad de endeudamiento para financiar la muy necesaria expansión fiscal para combatir los dramáticos efectos económicos y sociales de la pandemia. Nadie entendería este cambio a la Constitución. Cuesta incluso entender que este sea tema de discusión en Chile.

Es cierto que pueden existir eventos extremos en los cuales haya que cruzar esta valiosa línea de nuestra institucionalidad macroeconómica. De ocurrir eso, estoy seguro de que todas nuestras autoridades políticas serán capaces de llegar a un acuerdo para hacer una excepción a la regla en dicho momento. No veo razón para hacer eso hoy día, y podría abrir la puerta además para que eventos que no tienen repercusiones en la capacidad de financiamiento fuercen al Banco a entrar al financiamiento fiscal. Nada garantiza que, una sequía, un terremoto, o un estallido social, se usen como argumento para la monetización del déficit sin ninguna razón y con un costo enorme.

Tratar de regular situaciones, extremadamente excepcionales y que hoy día no se justifican, me parece que tienen muchísimo más costos que beneficios. No cabe la menor duda que de ocurrir un evento así, las autoridades políticas del país pueden llegar a un acuerdo para que ello ocurra.

Otra cosa es la compra de bonos en el mercado secundario. Esto no es financiamiento fiscal, pues es el intercambio de instrumentos financieros sin que el Fisco intervenga. Esto no está contemplado en la Constitución, y lo entiendo como un resguardo que se podría haber justificado dada nuestra historia de inestabilidad monetaria, pero no es normal en banca central. Habiendo dicho esto, es importante destacar que dicha prohibición nunca ha impedido al Banco Central conducir su política monetaria, por lo tanto, no ha sido un tema que requiera atención. Más aún los bonos del Tesoro se pueden usar desde la crisis financiera global como colaterales para obtener liquidez. Sin embargo, hoy día la cantidad de papeles de largo plazo del Banco Central, aproximadamente cuatro mil millones de dólares, podría poner dificultades para hacer operaciones de liquidez de corto plazo o realizar operaciones de expansión cuantitativa, que pueden ser necesarias en caso de querer aumentar la expansividad de la política monetaria. Dado que la tasa de política monetaria ya está en su mínimo. En todo caso, quien está en mejor condición para evaluar dicha necesidad es el propio Consejo del Banco, que sería quien debiera tomar la iniciativa para pedir un cambio Constitucional en caso de que así lo estime necesario y así lo ha hecho hoy.

Chile enfrenta desafíos sanitarios, económicos y sociales de una magnitud inédita. Son muchos los temas que requieren de nuestra máxima atención, mucho más importantes que lo que estamos discutiendo ahora, que solo desvían el foco de las prioridades y de las urgencias. Para el Fisco, una tarea importante es precisamente emitir deuda en Chile y en el exterior para tener el financiamiento asegurado para su programa fiscal. Pensar que, alternativamente, esto se puede hacer a través de la monetización del déficit es un error de proporciones.

No tengo duda de que en un proceso constituyente se debe discutir la autonomía del Banco Central. Estoy convencido que su experiencia ha sido muy exitosa y el país lo entenderá así, más aún después de conocer los problemas del Tribunal Constitucional. Pero confunde la discusión que tenemos hoy. ¿Es para iniciar esta discusión constitucional? Si es así, obviamente es a destiempo, ¿o es para proveer más instrumentos?, monetización del déficit en este caso, algo que hoy día espero haber mostrado resulta totalmente innecesario.

Enseguida, la Comisión escuchó al ex Presidente del Banco Central de Chile, señor Rodrigo Vergara, quien efectuó una exposición del siguiente tenor:

Cuando se habla del Banco Central y la posible compra de bonos del Tesoro, en realidad se discurre sobre dos materias que resulta clave distinguir:

1) El financiamiento directo, que parece ser una mala idea, sea que tome la forma de un crédito directo al Fisco (Argentina lo hace en su presupuesto anual), sea la compra en el mercado primario de bonos del Estado. Permitirlo sería un grave error, lo que demuestra la historia de las economías emergentes -más temprano que tarde- con resultados negativos sobre la inflación y la disciplina fiscal.

Los países desarrollados casi no lo hacen -existen muy calificadas excepciones- y no se entendería que un país como el nuestro volviese a hacerlo y probablemente sería mal visto en el exterior, además por la pérdida de autonomía de la política monetaria, resultando peor el remedio que la enfermedad.

2) La segunda forma que puede asumir es el financiamiento indirecto mediante la compra de bonos de Tesorería en el mercado secundario, lo que también se encuentra prohibido por nuestra Carta Fundamental.

Todos los países desarrollados con bancos centrales autónomos y creíbles lo permiten. Incluso en períodos normales la política monetaria se efectúa con instrumentos del Tesoro, con compras moderadas y pequeñas. Ese endeudamiento pasa por el test de mercado lo que resulta relevante.

De todos modos, el límite entre compras en el mercado primario y el mercado secundario resulta difuso, porque siempre se le está dando más espacio al Fisco, aunque las diferencias entre uno y otro son importantes, además del test de mercado porque la actual compra o recompra de bonos del Banco Central igualmente le genera más espacio al Fisco con sus bonos.

Hoy existen menos herramientas porque cada vez existen menos papeles del Banco Central y por ello se discute. Emitir deuda del propio BCCh quita liquidez al mercado y es algo que no se quiere ahora. Otra forma es la compra de divisa, pero se contrapone a la política de libertad cambiaria y no tendría sentido actualmente.

Si se piensa en compra masiva de bonos -relajamiento cuantitativo o políticas no convencionales- propia de tiempos anormales y para tiempos excepcionales, de todas formas debiesen colocarse algunas condicionantes: a) que los instrumentos convencionales no tengan más espacio, con tasa de política monetaria cercana a 0, como hoy, y b) que sea autorizada con un quórum supra mayoritario del Consejo del Banco Central con una nota explicativa al Senado y por el tiempo que dure la crisis.

El Ministro de Hacienda, señor Ignacio Briones, manifestó que lo primero que debe hacerse es valorar la institucionalidad macroeconómica construida por nuestro país, que permite reaccionar ante situaciones de crisis graves como ésta. Dentro de ello, la autonomía del Banco Central ha dado sobradas muestras de permitir enfrentar adecuadamente sus tareas de mantener la estabilidad de los precios y el funcionamiento de los pagos internos y externos. Asimismo, indicó que la regla fiscal elaborada y fortalecida en el tiempo ha permitido contar con bajos niveles de endeudamiento comparados con cualquier parámetro externo y tener ahorros suficientes, particularmente en los fondos soberanos, que se agradecen en circunstancias como las actuales.

En ese marco, planteó que se debe comenzar por velar y defender la autonomía del Banco Central. Por ello, es inconveniente abrir la posibilidad de un financiamiento directo, dado que se contrapone directamente a dicha autonomía. Además, en el escenario actual, resulta innecesario, dado el amplio acceso al mercado de deuda internacional, el cual, al mismo tiempo, depende en buena parte de la propia autonomía del Banco Central.

Agregó que la regla fiscal es un anclaje institucional que permite que exista independencia del gasto público respecto de las fuentes de financiamiento.

Observó que la estrategia de endeudamiento del Fisco dice relación con la capacidad de allegar recursos que financien ese gasto determinado por la regla fiscal. Pero, además, cumple el objetivo de dar señales de precios para las emisiones privadas. Añadió que la duración promedio de los bonos del Tesoro es de 12 años, con US$59.000 millones emitidos en el mercado local (mitad en pesos – mitad en UF) y US$15.000 en los mercados internacionales en dólares y euros.

Respecto de la posibilidad de comprar bonos de Tesorería en el mercado secundario, estimó que una modificación como esa requeriría iniciativa del Ejecutivo. Planteó que debiese permitirse en el marco de situaciones excepcionales de incertidumbre e inestabilidad el mercado financiero y siempre que la tasa de política monetaria se encuentre en el mínimo técnico. Agregó que actualmente existe una vía indirecta que consiste en que los bonos de Tesorería pueden ser usados como colateral por los propios bancos.

Concluyó comunicando que, como Gobierno, comparten plenamente lo expuesto por el Presidente del Banco Central, para que el objetivo que se permita sea la adquisición de bonos de Tesorería en el mercado secundario en determinadas circunstancias excepcionales, subrayando que ello debería ser aprobado con un quórum alto de los consejeros del Banco Central.

El Honorable Senador señor Coloma expresó entender que -salvo una excepción- existe unanimidad en que se debe mantener la autonomía como está y que no se trata de una materia de máxima urgencia para enfrentar la crisis.

Preguntó cuánta importancia tiene mantener la modificación que plantean las mociones como una materia abierta.

Respecto del punto que cabría modificar, esto es, permitir el financiamiento indirecto del gasto público mediante la compra de bonos en el mercado secundario, señaló que se sugiere una aprobación por una mayoría calificada de 4 de los 5 consejeros del BCCh, y siempre que sea fundamental para mantener la estabilidad financiera.

El Honorable Senador señor Lagos indicó que es opinable la oportunidad de presentar mociones con cambios constitucionales. En este caso, ambas surgen con motivo de la crisis sanitaria y económica derivada de la pandemia. Estimó que si bien los proyectos de reforma constitucional se encuentran bien orientados no es el mejor momento para su discusión.

Respecto del fondo del asunto, manifestó que, así como puede ser cierto que cambios de esta envergadura cuesta que se asimilen y validen, por lo que deben recorrer un largo camino para asentarse y aprobarse, lo mismo puede decirse respecto de la autonomía del Banco Central, la que alrededor de 1990 sufría fuertes cuestionamientos y el paso del tiempo mostró como una característica adecuada y que trajo buenos resultados.

Ante la posibilidad de que se abran cuestionamientos a la autonomía del Banco Central, que generen incertidumbre, consideró que lo mejor sería aprobar las mociones sólo en cuanto permitir el referido financiamiento indirecto mediante la compra por parte del BCCh de bonos de Tesorería en el mercado secundario.

El Honorable Senador señor Montes valoró que exista una apertura al financiamiento indirecto mediante la compra por parte del BCCh de bonos de Tesorería en el mercado secundario, manteniendo diferencias acerca de si debe ser una facultad permanente o excepcional.

Afirmó que en ningún caso una reforma constitucional queda dentro de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República.

Destacó que no se encuentra en debate la autonomía del Banco Central, porque se trata de que cuente con más facultades y herramientas y el Consejo seguirá siendo autónomo en su decisión de utilizar o no dichas facultades.

Asimismo, sigue siendo necesario discutir el rol del Banco y los objetivos en los que puede participar aportando a una mirada global sobre ciertas materias, como ha ocurrido con el mercado inmobiliario.

Agregó que otros entendidos tienen dudas de que una modificación como la que se discute tenga efectos negativos sobre las finanzas públicas y, en cambio, podría llegar a ser una herramienta relevante si se profundiza la crisis que vivimos.

El Honorable Senador señor García consultó por el efecto que pueda tener la prolongación del presente debate.

El señor Zahler reiteró que en este momento no es necesario discutir estas nuevas herramientas porque el Fisco cuenta con amplias formas de financiamiento y puede distraer la atención de aspectos realmente relevantes.

Sin embargo, quiso destacar que en la discusión de una nueva Constitución deben analizarse las ventajas de la autonomía y conformación del Banco Central -que estimó como mayoritarias- pero también de características que deben estudiarse y quizás modificarse, como los objetivos del mismo.

Añadió que a veces se sobreestiman las consecuencias de ciertos hechos, tal como ocurrió con nuestro país con los sucesos que comenzaron el 18 de octubre de 2019, por lo que hay que tener cuidado con lo que se afirma sobre los efectos del presente debate.

El Presidente del Banco Central, señor Marcel, señaló que en la discusión se observa que podría corregirse la prohibición de comprar títulos del Tesoro en el mercado secundario.

Resaltó que dicha opción debe hacerse en el marco del objetivo de mantener la estabilidad financiera, aunque en la práctica -y especialmente en circunstancias como las actuales (tasa cercana a 0)- se entrelaza con la transmisión de la política monetaria, por lo que contar con más instrumentos puede resultar útil.

Por ello planteó que debe destacarse la excepcionalidad de las circunstancias como justificación para dar efectividad a la política monetaria más que centrarse en la estabilidad financiera.

Señaló que como Banco Central estarán en la discusión sobre su rol, autonomía y otros aspectos, cuando sea el momento de abrirse a esa situación, poniendo a disposición todos los antecedentes que existen.

Respecto de la urgencia de la discusión, expresó que dejarla abierta cuando involucra el financiamiento fiscal mediante intervención del Banco Central, es un riesgo innecesario especialmente en un momento de tanta sensibilidad en los mercados.

Volviendo sobre la compra de bonos de Tesorería en el mercado secundario por parte del Banco Central, señaló que en caso de una duración mayor de la pandemia y de una recuperación de la economía mundial más lenta de la esperada, podría hacerse necesario un mayor uso de instrumentos no tradicionales de política monetaria más ligados a la estabilidad financiera, como es la mencionada compra. En estos momentos eso significaría ampliar la compra de bonos bancarios y agotar la recompra de bonos del Banco Central, aunque ya han agotado buena parte de ese espacio, más aún considerando que la compra de bonos del Tesoro está siendo usada como colaterales en las operaciones de compra de crédito del BCCh, particularmente en la facilidad de crédito condicionada al incremento de colocaciones.

Por tanto, encontrándose con estos límites, podría ser útil y conveniente contar con alternativas como la compra en el mercado secundario de bonos del Estado. Sería más efectivo y menos riesgoso ampliar los mecanismos no tradicionales a través de la compra de bonos del Tesoro que seguir aumentando la compra de bonos bancarios (en circunstancia que son entidades sujetas a supervigilancia del propio BCCh para efectos de la estabilidad financiera, por lo que no quieren encontrarse a los dos lados en la relación con los bancos).

El señor De Gregorio manifestó que no existen temas vedados de cara a discusiones dentro de procesos constituyentes y debe haber capacidad de convencer con argumentos y evidencia acerca de las distintas materias. Respecto de los objetivos del BCCh, si bien en otros países como Estados Unidos la Reserva Federal tiene un esquema de meta de inflación con un mandato global, no es tan cierto que en Chile no sea así, porque los objetivos de estabilidad de precios y estabilidad financiera se insertan dentro del contexto de los objetivos generales del Gobierno, y eso ha permitido usar un esquema de metas de inflación que toma en cuenta la actividad económica al momento de establecer la política monetaria.

Señaló que no existe una urgencia inmediata en la tramitación de estas modificaciones y debe considerarse que se trata de aspectos que han facilitado que las crisis no tengan efectos sobre el riesgo país como, por ejemplo, después del llamado estallido social iniciado el 18 de octubre pasado. Estimó que no es una materia inocua, aumenta el riesgo, pero tampoco causará una crisis o un colapso.

El señor Vergara indicó que no se trata del momento indicado para llevar adelante esta discusión, no obstante, si ya se encuentra planteada, no tiene ningún temor acerca de la compra de bonos del Tesoro en el mercado secundario por parte del Banco Central, en relación a que vaya a causar algún efecto negativo.

El Honorable Senador señor Pizarro expresó, acerca del debate sobre la oportunidad de las reformas, que la misma se plantea porque nos encontramos en el medio de una crisis recesiva con un cuadro económico y social sumamente complejo, por lo que debe transmitirse tranquilidad desde las autoridades a los ciudadanos que se están viendo afectados cada día. Es por ello que se instaló el debate acerca de qué más puede hacer el Banco Central para colaborar en este escenario. Con esa motivación, afirmó, se busca otorgar un nuevo instrumento al BCCh para generar la liquidez que se está demandando, y será el propio Banco el que determinará autónomamente si hace uso o no de la facultad otorgada. Recordó que las opiniones parecen enfocarse en un período de normalidad, pero la situación que se vive es de completa anormalidad.

El señor Ministro de Hacienda expresó que la compra de bonos del Tesoro en el mercado secundario por parte del Banco Central no debe ser vista en ningún caso como una forma de financiar al Fisco, el que no presenta problemas para acceder a financiamiento en el escenario actual, y que su justificación se encuentra en atender a la estabilidad financiera y a la correcta transmisión de la política monetaria en una situación excepcional con problemas de inestabilidad en el mercado financiero.

El Honorable Senador señor Coloma manifestó preocupación respecto de que no se entienda como una propuesta sobre financiamiento fiscal, dado que ha sido recalcado que no es así por casi todos los que han hablado, y sólo encuentra justificación en sus objetivos de garantizar cadena de pagos y correcta transmisión de la política monetaria. Además, debe zanjarse prontamente para no transmitir incertidumbre.

El Presidente del Banco Central, señor Marcel, observó que la discusión se da en un contexto económico sumamente preocupante como efecto de la pandemia, con consecuencias relevantes sobre el empleo. En dicho escenario, lo que pueda hacer el Banco Central resulta relevante dado que no existe tensión entre la inflación y la actividad, y si los riesgos de caída de la actividad aumentaran, quisieran contar con más herramientas para apuntar en esa dirección, alejando así la posibilidad de un shock adicional por el lado financiero.

Agregó que el BCCh ha tomado más de 10 medidas no tradicionales apuntando en ambas direcciones, y si pueden contar con un instrumento adicional sería adecuado si se produce mayor urgencia vinculada al escenario económico social y también sería útil a futuro.

El Honorable Senador señor Montes recalcó que al Comité Partido Socialista le preocupa evitar que exista una crisis financiera, pero también buscan que se construyan mejores y más oportunas respuestas ante la coyuntura tan incierta que se vive, sin cargar el mayor peso de las consecuencias sobre los trabajadores.

Señaló que entre la estabilidad financiera y los problemas fiscales no existe la distancia que se ha querido hacer ver, por lo que deben vincularse en el análisis. Estimó que deben continuar discutiendo sobre el contenido de las mociones no vinculado a compras excepcionales en el mercado secundario, escuchando a otros expertos sobre la materia.

El Honorable Senador señor Lagos reiteró que deben atender a la oportunidad de las iniciativas legales -teniendo presente que se ha afirmado que existen vías abiertas para el financiamiento fiscal, gracias a la institucionalidad construida los últimos 30 años- por lo que debiesen cerrar cuanto antes la discusión y retomarla a propósito del proceso constituyente.

El señor Ministro de Hacienda explicó que el Fisco, producto de muchos años de responsabilidad, cuenta con bajos niveles de endeudamiento y con ahorros, que permiten un amplio acceso a mercados de capitales, lo que no significa que se pueda gastar ilimitadamente, por lo que deben atender al déficit equivalente a 8% del PIB conocido en el Informe de Finanzas Públicas (encontrándose las economías a las que se presta atención entre un 7% y un 11% de déficit fiscal).

- Posteriormente, y a requerimiento del Honorable Senador señor Montes, la Biblioteca del Congreso Nacional elaboró el informe “Bancos centrales: marco constitucional y medidas implementadas ante la crisis del coronavirus. Experiencia internacional” (consultable en www.senado.cl tramitación de proyectos vinculado al número de boletín).

En la siguiente sesión, celebrada con fecha 22 de junio de 2020, encontrándose ya refundidas las mociones originales con el mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República, el señor Ministro de Hacienda efectuó una exposición del siguiente tenor:

Compra y venta en el mercado secundario de instrumentos de deuda emitidos por el Fisco

Nuevos instrumentos de política monetaria

- En los últimos 12 años, los bancos centrales en el mundo han debido desplegar una batería de nuevas herramientas monetarias para apoyar la estabilidad financiera y la estabilidad de precios cuando se topan con el piso para la tasa de política monetaria.

- Estas herramientas “no convencionales” incluyen programas de compra de activos financieros, incluyendo bonos del Tesoro Público, además de señales explícitas sobre la evolución futura de la tasa de política monetaria.

- La mayoría de las investigaciones encuentran que las nuevas herramientas aumentan la efectividad de la política monetaria para estabilizar los mercados financieros y la inflación.

- Ante la pandemia Covid-19, los bancos centrales de economías avanzadas y emergentes han reaccionado con rapidez y decisión, empleando una amplia gama de instrumentos no convencionales para aliviar el estrés financiero y mantener el crédito al sector privado.

Uno de los instrumentos más utilizados son programas de compra de bonos soberanos.

Respuesta del Banco Central de Chile ante el Covid-19

- En Chile, el Banco Central (BCCh) ha desplegado una batería de acciones monetarias para responder a los efectos del Covid-19 y estabilizar las condiciones financieras y crediticias en Chile.

- El BCCh ha recortado la tasa de política monetaria en 1,25% llevándola a su piso efectivo en 0,5%.

- Además, ha tomado una serie de medidas especiales para inyectar liquidez en la economía como:

Facilidad de Crédito Condicional al Incremento de Colocaciones (FCIC),

Ampliación de colaterales elegibles para operaciones de financiamiento (bonos y depósitos bancarios, cartera de alta clasificación de riesgo, bonos corporativos)

Programa de compra de activos, incluyendo bonos propios y bonos bancarios. Anuncio de compra de US$8.000 millones en los próximos 6 meses.

Compra de activos en el mercado secundario por el BCCh

- En noviembre último, en medio de la crisis social, el BCCh debió actuar de emergencia para estabilizar las tasas de interés de largo plazo en momentos de alta volatilidad financiera comprando bonos de emisión propia. Lo mismo ocurrió en marzo último, en medio de la volatilidad internacional asociada a la pandemia Covid-19.

- Recientemente, el BCCh anunció programa de compra de activos en el mercado secundario por hasta 8.000 millones de dólares en los próximos 6 meses para dar más tracción a la política monetaria. Este programa estará dirigido a la compra de bonos propios, de los cuales quedan muy pocos en circulación, y bonos bancarios, de los cuales por razones prudenciales, no compra más de 20% de la emisión de cada banco.

- El marco jurídico vigente prohíbe al BCCh comprar y vender el principal instrumento de renta fija que se transa en la actualidad en el mercado nacional: los bonos de Tesorería. Esta limitación restringe alcance de las acciones del BCCh en el mercado de renta fija nacional. En la práctica, no puede comprar más de US$10bn de bonos propios o bancos.

Objetivos de la reforma a las facultades del BCCh

- Esta reforma permitirá que el BCCh disponga de una batería más completa de herramientas monetarias para cumplir con su mandato constitucional de velar por el normal funcionamiento de los pagos internos y externos.

- La facultad de comprar y vender bonos de Tesorería en el mercado secundario en circunstancias excepcionales y transitorias permitiría al Banco Central de Chile actuar estabilizando las tasas de largo plazo y así evitar disrupciones al costo y la disponibilidad del crédito de largo plazo, como préstamos hipotecarios, leasings y otros financiamientos de proyectos de inversión.

- Asimismo, los programas de compra de activos permitirán dar más tracción a la política monetaria en circunstancias extraordinarias como las actuales, en que las tasas de interés se encuentran en su piso efectivo, o muy cerca del mismo.

- La mayoría de los bancos centrales en las economías avanzadas cuentan con esta facultad y han hecho uso de la misma en el contexto de la pandemia Covid-19.

Resguardos en la reforma a las facultades del BCCh

- Existe una justificación histórica para esta prohibición de comprar bonos estatales. En el pasado, el banco central dependiente se usó para financiar con emisión inorgánica los déficits recurrentes en las cuentas fiscales. Chile experimentó una inflación alta y crónica.

- Esta reforma es celosa de cuidar la autonomía y credibilidad del Banco Central, así como separar la operación de la política monetaria de la política fiscal.

- En particular, la reforma restringe el ejercicio de la facultad de compra de bonos estatales de varias maneras.

La compra de bonos del tesoro por el BCCh sólo puede realizarse en el mercado secundario, es decir títulos que fueron colocados en el pasado a otros inversionistas. Es decir, financia al mercado en general, no al Fisco. El gobierno de Chile cuenta con acceso favorable a los mercados financieros internos y externos.

La compra de bonos del Tesoro sólo puede hacerse en circunstancias excepcionales y transitorias fundadas en el resguardo de la estabilidad financiera, lo que lo desvincula su operación de los requerimientos fiscales.

La decisión de comprar bonos estatales en el mercado secundario requerirá el voto favorable de cuatro de los cinco miembros del Consejo.

Chile cuenta con amplio acceso a financiamiento en mercados internacionales en términos competitivos

Marco legal vigente

- Artículo 109 de la CPR y artículo 27 LOC 18.840 establece que:

a) BCCh sólo puede efectuar operaciones con bancos, públicos o privados,

b) BCCh de manera alguna, podrá adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas.

c) Ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del BCCh.

d) SALVO “en caso de guerra exterior o peligro de ella” puede “obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas”.

Proyecto de reforma a la Constitución

“En circunstancias excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.

Proyecto de reforma ley orgánica N° 18.840 del Banco Central de Chile

“… el Banco en circunstancias excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, en que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, podrá comprar en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez a través de éste, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que refiere el inciso precedente, serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.”.

A continuación, la Comisión escuchó al Presidente del Banco Central de Chile, señor Mario Marcel, quien efectuó una presentación, en formato power point, del siguiente tenor:

Reforma Constitucional y de la ley orgánica que autoriza al BCCh a adquirir bonos emitidos por el Fisco, en mercado secundario

(Boletines 13.592-05 y 13.593-05)

¿Para qué le sirve a un banco central la compra de bonos en el mercado secundario?

- La prohibición al BCCh de adquirir, de manera alguna, bonos del Fisco impone una restricción a las herramientas disponibles para enfrentar escenarios de tensión en los mercados, impidiendo operaciones que podrían contribuir a evitar riesgos para la estabilidad del sistema financiero.

- Producto de la crisis sanitaria, se estima que existirán caídas significativas en las ventas y la producción, que pueden dificultar la cadena de pagos y el flujo normal de créditos a la economía.

- Si bien el BCCh implementó el mayor ajuste en tasas de los últimos 10 años, en conjunto con disponer de una Facilidad de Financiamiento Condicional al Incremento de las Colocaciones de los bancos, dichas medidas pueden no ser suficientes para mitigar los impactos económicos y financieros de la crisis.

- Un ejemplo muy claro de la importancia de esta clase de herramientas, fue lo que pasó en noviembre pasado, a partir de los sucesos gatillados el 18-O.

- En esa ocasión, la preferencia por activos de madurez corta hizo que se ampliaran significativamente los spreads de bonos soberanos, bancarios y corporativos, desfavoreciendo especialmente a ahorristas de AFP, CSV y FFMM.

Los movimientos de activos fueron significativos, con abruptos cambios en los spreads de instrumentos privados.

¿Para qué le sirve a un banco central la compra de bonos en el mercado secundario?

- Que el BCCh haya contado aún en ese momento con deuda propia emitida a plazos largos (hoy ya casi no tiene) permitió suavizar el ajuste de precios y dar una salida ordenada a la venta de estos instrumentos por parte de los agentes económicos.

- Si bien el BCCh tiene la facultad de comprar bonos bancarios, esta medida no es siempre suficiente ni eficiente para el fin perseguido. Por un lado, todas las tasas de emisores privados (incluidos bancos) se fija con respecto a una tasa base, que es la de los títulos del Fisco. Comprar bonos bancarios en medio de un sell off, no ayuda a contener el alza o lo hace de manera indirecta e imperfecta.

- Además, una exposición excesiva del Banco Central a bonos bancarios genera tensiones con el ejercicio de funciones regulatorias sobre estas instituciones.

- Tener más instrumentos, como la compra de bonos fiscales en el mercado secundario abierto, permite mejorar la capacidad de respuesta frente a situaciones críticas.

Los bonos soberanos constituyen el segmento más amplio y diversificado del mercado de renta fija en Chile

Compra de bonos soberanos en la experiencia comparada

- La compra y venta de instrumentos de deuda del Fisco en el mercado secundario, es una facultad habitualmente disponible en los Bancos Centrales de economías avanzadas y también de países emergentes, para el cumplimiento de sus mandatos.

- Después de la crisis financiera de 2008, esta atribución ha sido especialmente utilizada por consideraciones de estabilidad financiera, al permitirle a los bancos centrales influir sobre las tasas de interés de largo plazo a través de políticas no convencionales.

- La prohibición absoluta vigente, en la práctica ha impedido que el BCCh pueda comprar bonos de Tesorería en el mercado secundario, esto es, bonos que se encuentren en poder de otros agentes como bancos, compañías de seguros, fondos mutuos o fondos de pensiones.

La compra de bonos soberanos por parte de bancos centrales ha sido generalizada

Compra de bonos del Fisco en el mercado secundario abierto y autonomía del Banco Central

- Conocido es el efecto perjudicial de la inflación para la economía y las personas, fenómeno que en el pasado estuvo fuertemente asociado al financiamiento monetario del déficit fiscal.

- Debido a lo anterior, una de las reformas macroeconómicas más importantes fue la de dotar de autonomía al BCCh para evitar esa situación.

- En el mismo sentido, se deben resaltar las reformas más recientes que apuntaron a fortalecer la responsabilidad fiscal.

- Permitir la compra de bonos del Fisco por parte del BCCh en mercado secundario abierto, en circunstancias excepcionales y por motivos de estabilidad financiera, es coherente con lo anterior, ya que desacopla el uso de esta herramienta para el financiamiento fiscal.

- De esta forma se resguarda la credibilidad del BCCh y, por tanto, la efectividad de su política monetaria.

Resguardos para la autonomía del BCCh y la responsabilidad fiscal

- Los principios de autonomía monetaria y responsabilidad fiscal aparecen debidamente cautelados por los proyectos en discusión:

- Medida de carácter excepcional y transitoria.

- Acuerdo fundado en que lo exija el mandato del BCCh vinculado a la preservación de la estabilidad financiera.

- Alto quorum de aprobación por Consejeros.

- Se mantiene la prohibición constitucional de financiar gasto público con créditos directos o indirectos del BCCh, salvo en caso de guerra exterior o peligro de ella.

Resguardos para la autonomía del BCCh y la responsabilidad fiscal

¿Cómo se ejercería esta facultad?

- El Consejo debe definir las características del programa que ejecutará, incluyendo:

Límites de inversión

Plazo de vigencia

Límites de plazos a los bonos elegibles (ej.: incluyendo plazo máximo de madurez y plazo mínimo de antigüedad contado desde su colocación)

- Modalidad de compra:

El BCCh realiza las operaciones de compra a través del SOMA, un sistema electrónico de carácter competitivo donde participan bancos, otros inversionistas institucionales y corredoras de bolsa. En este sistema las transacciones, ya sea por ventanilla o por licitación, conforme a condiciones prestablecidas y debidamente informadas a todos los participantes, se hacen a precios de mercado.

- La información sobre estos programas será incorporada por el Consejo en sus informes habituales ante la Comisión de Hacienda y la Sala del Senado (art. 80 LOC).

Conclusiones

- La posibilidad de adquirir títulos de deuda soberana en el mercado secundario puede ser de vital importancia para mitigar fricciones en los mercados financieros, problemas de liquidez de mercado y/o evitar un eventual desanclaje de expectativas de inflación, con los efectos negativos que todo lo anterior puede conllevar en los mercados financieros.

- La limitación constitucional de efectuar operaciones sólo con instituciones financieras, determina que el BCCh se encuentre legalmente autorizado para comprar y vender en el mercado abierto instrumentos emitidos por el propio Banco o por empresas bancarias; o bien, documentos emitidos por otras empresas, pero siempre que su compra y venta se haga por intermedio de los bancos y con responsabilidad de éstos.

- Otorgar al BCCh la atribución de implementar estas medidas, para fines de inyectar liquidez de manera general a través del mercado secundario abierto, resulta particularmente útil ante situaciones excepcionales en que la preservación de la estabilidad macro-financiera así lo exija.

- Estas medidas no se utilizan para financiar gasto público ni revertir pérdidas de determinados agentes económicos, sino con la finalidad de mitigar los efectos de un sell off que amenace la estabilidad financiera.

- Por lo tanto, en base a la experiencia comparada y en atención a la situación crítica por la que atraviesa nuestro país y el mundo entero en estos momentos, se considera pertinente revisar la normativa constitucional y legal vigente, facultando al BCCh para adquirir títulos de deuda emitidos por Fisco de Chile, en el mercado secundario abierto, en circunstancias extraordinarias y contando con los resguardos apropiados que aseguran la autonomía monetaria y la responsabilidad fiscal.

El Honorable Senador señor García consultó si llegado el plazo del respectivo instrumento es posible que el Fisco renegocie con el BCCh, porque en ese caso existiría una posibilidad de una especie de préstamo directo.

El Presidente del Banco Central, señor Marcel, respondió que se trata de compras en el mercado secundario de bonos que pertenecen a series prefijadas con tasas y duraciones que no dependen del Fisco, por lo que no existiría una forma legal de hacer algún tipo de diferenciación como la enunciada.

El Honorable Senador señor Coloma expuso que se trata de un cambio muy relevante y poco habitual, que se justifica por la excepcionalidad y que la evolución histórica muestra que constituye un riesgo limitado que vale la pena correr.

Agregó que la necesidad de que se firme por cuatro de los cinco consejeros asegura un nivel de acuerdo que protege de decisiones no plenamente justificadas. Además, acotó que le parece completa la propuesta para reformar la ley orgánica, por lo que incluso podría pensarse en traspasar ese texto al de la reforma constitucional.

El Honorable Senador señor Montes mencionó la columna de opinión del día de ayer del economista Patricio Arrau[1], en la que se plantea que el proyecto de reforma no está a la altura de lo que se requiere por diversas consideraciones, en la que concluye que no se entiende que no se avance más como para permitir la compra de deuda del Tesoro no sólo ante crisis excepcionalísimas y que tampoco se permita compra de deuda corporativa.

El Honorable Senador señor Lagos manifestó que la reforma cambia los márgenes y límites en que se desenvuelve normalmente el Banco Central. Señaló que existen diversas opiniones acerca de si lo que se propone es suficiente, aunque existe mucho acuerdo en que se haga al menos lo que se está proponiendo.

Consultó si la presente reforma realmente es suficiente para lo que se requiere o se avanza sólo hasta lo que se propone por un ánimo conservador que impide hacer una reforma más osada y radical.

El Honorable Senador señor Pizarro expresó que, al presentar las mociones sobre la materia, se hizo porque se observaba que la situación que ahora vivimos requeriría adoptar con calma medidas como la que ahora es mucho más urgente tomar.

Añadió que en este momento son muchos los especialistas que estiman que a estas alturas se requerirán más facultades que las que ahora se propone entregar.

El señor Ministro de Hacienda expresó que el Consejo del Banco se encuentra regulado en su ley orgánica, razón por la cual no corresponde incluir esa regulación en la reforma constitucional, como sugería el Honorable Senador señor Coloma.

Indicó que la idea matriz del proyecto es otorgar una facultad excepcionalísima para mantener la estabilidad de pagos en circunstancias extraordinarias y sin admitir pagos directos por los peligros que ello conlleva.

Observó que la compra de bonos en el mercado secundario por parte del Banco Central estabiliza las tasas de interés porque un comprador activo de esas características tiene como efecto reducir dicho factor.

Respecto de los bonos corporativos, recordó una lámina mostrada sobre el tamaño del mercado de bonos de nuestro país, en que los bonos de Tesorería son los que ocupan la mayor parte del mercado, y si son comprados en gran volumen se abre espacio a otras emisiones e instrumentos, por lo que también se produce un efecto en esas tasas.

El Presidente del Banco Central, señor Marcel, señaló que la mayor parte de la regulación orgánica del Banco Central no se encuentra en la Constitución Política, sino que en su respectiva ley orgánica.

Planteó que se busca cambiar la regulación actual por ser muy estricta, al punto que es una rareza característica de nuestro país, pero que casi no existe en otros lados, por eso a nadie le llama la atención que se actúe de este modo. En cambio, apuntó, ir más allá de lo propuesto significaría una alerta respecto de nuestro país.

En cuanto al impacto en el mercado expuso que:

- Si es para circunstancias excepcionales, se entrega la señal de que en situaciones de mucha volatilidad existe una herramienta poderosa para intervenir.

- Sobre las tasas de interés de largo plazo, acotó que la mera posibilidad de que se apruebe esta reforma ha generado el efecto de disminuir las tasas de interés. Como contrapartida, eso tiene un límite, dado que si las compras son muy altas el efecto sobre las tasas se va diluyendo.

- Los dos elementos anteriores provocan el efecto de anclar las expectativas de inflación, porque ayudan a otorgar credibilidad a la meta.

Acerca de la posibilidad de ampliar la facultad que se otorga, recordó que en la sesión anterior expusieron las consideraciones por las que lo estiman inconveniente. Agregó que el Fisco ha seguido emitiendo deuda a tasas razonables y se ha logrado un marco de entendimiento para enfrentar la emergencia con límites de gasto abordables, por lo que incorporar otro elemento podría hacer que la situación empeore por los riesgos involucrados.

Respecto de bonos corporativos, explicó que la situación es diferente, sus tasas se expresan como un diferencial a partir de la tasa de los bonos soberanos, por lo que estos últimos tienen un efecto mucho más grande sobre el sistema en general. Además, existe un rango amplísimo en las tasas de los bonos corporativos, actualmente va de 20 a 1.200 puntos sobre la de los bonos soberanos, por lo que sería mucho más complicado intervenir, con competencias y manejos muy diferentes al que actualmente emplea el Banco en renta fija.

Observó que muchos bancos centrales han tenido la facultad de comprar en el mercado secundario durante mucho tiempo, por lo que lo relevante es cuándo se ha usado, lo que se ha producido prevalentemente en forma más reciente en situaciones de crisis profundas.

El señor Ministro de Hacienda resaltó que la compra de bonos corporativos provoca problemas por la dualidad del Banco Central como regulador e inversionista.

El Honorable Senador señor Coloma compartió lo expresado por el Ministro y el Presidente del Banco Central en orden a que se trata de una facultad excepcional para ejercerse en circunstancias excepcionalísimas. Consultó por la forma en que otros Bancos Centrales ejercen la facultad, preguntando si también se limita a casos “excepcionales”. Señaló que es importante determinar en qué casos podría utilizarse para no abrirla a situaciones que no revistieran el carácter excepcional que se exige.

El Honorable Senador señor Montes acotó que la magnitud de esta crisis nos pone frente a la realidad de adoptar nuevas soluciones, considerando que enfrentaremos un mundo con un tremendo pasivo y en que se abren enormes dudas de cómo deberemos operar en cuanto a los mercados. Señaló que es indispensable conocer la visión de las autoridades presentes acerca del escenario descrito.

Agregó que el Ejecutivo da señales extrañas y contradictorias relacionadas con comisiones fuera del organigrama del Estado para controlar la pertinencia de los proyectos de ley, lo mismo en cuanto a no dar curso al representante de los trabajadores en el Directorio de CODELCO o la venta de edificio institucional de TVN, por lo que necesitan hacerle ver al Ministro de Hacienda esas situaciones como integrante del Comité Político.

El Honorable Senador señor Lagos manifestó que, encontrándose ante circunstancias extraordinarias, la observación relativa a lo que ha ocurrido en los últimos 30 años, y especialmente en los últimos 10, lo mueven a ser cauto y no ampliar demasiado los ámbitos de operación, a pesar de que podrían requerirse decisiones más innovadoras.

En sesión de 23 de junio de 2020, el señor Presidente de la Comisión puso en votación la idea de legislar.

El Honorable Senador señor Montes señalo que votaría a favor la idea de legislar. Además, preguntó cuál es el enfoque de la autoridad ante el nuevo escenario que se abre a nivel mundial respecto del manejo de la crisis en una nueva realidad, específicamente en lo que se refiere al manejo de la deuda de largo plazo y el rol que le cabe al Banco Central.

El señor Ministro de Hacienda respondió la pregunta del Senador señor Montes diciendo que el escenario es muy diferente si existe responsabilidad fiscal o no. Existiendo esa responsabilidad, de la que da cuenta el marco de entendimiento alcanzado hace poco, corresponderá implementar un período de consolidación fiscal que seguramente será posible lograr con la institucionalidad fiscal que poseemos.

Sometido a votación en general, el proyecto de ley fue aprobado por la unanimidad de los miembros de la Comisión, Honorables Senadores señores Coloma, García, Lagos, Montes y Pizarro.

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DISCUSIÓN EN PARTICULAR

El texto que consolida los tres proyectos de reforma constitucional, sobre el cual se pronunció vuestra Comisión, es el siguiente:

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

“Artículo único.- Modifícase la Constitución Política de la República, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto supremo N° 100, de 2005, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, en el siguiente sentido:

1) Intercálase, a continuación del inciso primero del artículo 109, un inciso segundo, nuevo, pasando el actual inciso segundo a ser tercero y así sucesivamente, del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo anterior, en circunstancias excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.

2) Incorpórase una disposición transitoria trigésima novena, nueva, del siguiente tenor:

“TRIGÉSIMA NOVENA. La reforma constitucional al artículo 109 empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central, que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central.”.”.

- Respecto de este texto el Honorable Senador señor Montes presentó las siguientes indicaciones:

1.- Elimínese, en el nuevo inciso segundo, que el numeral 1) del artículo único del proyecto, propone intercalar en el artículo 109 de la Constitución Política de la República, la expresión “y transitorias”.

2.- Incorpórese, en el nuevo inciso segundo, que el numeral 1) del artículo único del proyecto, propone intercalar en el artículo 109 de la Constitución Política de la República, a continuación de la coma (,) que sucede a la palabra “vender”, la expresión “tanto en el mercado primario como”.

3.- Intercálese, en el nuevo inciso segundo, que el numeral 1) del artículo único del proyecto, propone intercalar en el artículo 109 de la Constitución Política de la República, entre la palabra “Fisco” y la coma (,) que le sucede, la expresión “o por empresas públicas”.

4.- Incorpórese el siguiente nuevo numeral 2) al artículo único, pasando el actual numeral 2) a ser 3):

“2) Agréguese, en el inciso tercero del artículo 109, que pasaría a ser cuarto, entre la palabra “Nacional” y la coma (,) que le sucede, la expresión: “o con acuerdo del Presidente de la República en caso de declaración de estado de catástrofe”.”.

- En relación a ellas se verificó el siguiente debate:

Indicación número 1.

El Honorable Senador señor Montes expresó que las circunstancias no necesariamente tienen que ser transitorias, ello limita la capacidad del BCCh y lo relevante es que se trate de circunstancias excepcionales.

El señor Ministro de Hacienda sostuvo que la referencia a la transitoriedad es fundamental en virtud de que el objetivo principal es el compromiso con la estabilidad financiera.

El Presidente del Banco Central, señor Marcel, señaló que la facultad que se otorga se ejercerá de un cierto modo, por una cierta cantidad o monto, y durante un cierto tiempo, y eso es lo que le da el carácter transitorio. Significa que al comunicar la decisión tiene que anunciar por cuánto tiempo, eso implica que no será eternamente pero tampoco que se colocará una fecha de término inmediata.

El Honorable Senador señor Pizarro observó que dejar sólo la excepcionalidad podría limitar a un solo período, mientras que el término “transitorio” amplía la posibilidad de ejercicio de la facultad.

El Honorable Senador señor Coloma recordó que escucharon a los ex presidentes del BCCh y le pareció entender que es de la esencia de la medida su transitoriedad, para que no se constituya en un instrumento de uso permanente o que se piense que puede ser así.

El Honorable Senador señor Lagos manifestó que actualmente nos encontramos en una situación excepcional, un estado de catástrofe que se prorrogó, por lo que existe como hecho cierto. Planteó que la actual redacción no cautela lo suficiente la circunstancia que amerita utilizarla y puede ocurrir que en otro momento no exista la misma claridad si se trata de una circunstancia excepcional.

El Honorable Senador señor Montes señaló que nuevas realidades requieren nuevas respuestas. Planteó que el señor Ministro dijo que requeriremos “apretarnos el cinturón” una vez finalizada la pandemia y el período que abarca el plan de emergencia. Agregó que la redacción actual implica que se requiere un hecho excepcional, pero la transitoriedad abre un espacio de ambigüedad que no se encuentra bien resuelto.

El Honorable Senador señor Coloma sostuvo que las facultades se entregan para el cumplimiento de las tareas propias del organismo y no para otras, por eso se justifica que sean transitorias y excepcionales. Si se configuraran como más permanentes ello implicaría no entender bien el rol de la institución y debilitar su capacidad y credibilidad, generando dudas y mayores riesgos.

El Honorable Senador señor Montes consideró necesario otorgar cierta flexibilidad para el Banco, sin que por eso se encuentren en discusión las funciones propias de la institución.

Expuso que sólo busca pensar que existirá una gobernanza de otro tipo. Observó que Ricardo Lagos Escobar plantea una gobernanza continental para enfrentar los nuevos desafíos, lo que comparte. Por eso estimó que basta con la excepcionalidad, porque la transitoriedad le quita flexibilidad y puede resultar mal o insuficiente.

El Presidente del Banco Central, señor Marcel, expresó que la flexibilidad es importante porque se dan hechos muy repentinos que requieren responder con rapidez y sostuvo que ese elemento se cumple suficientemente con el texto actualmente propuesto.

Señaló que que se encuentran trabajando en nuevos espacios de coordinación con otros institutos emisores, mencionando el programa con la Reserva Federal para generar mecanismos de liquidez, y lo mismo explicó respecto de otros hechos similares en Europa y Asia. Concordó en que la pura escala local no los deja conforme como Banco Central.

El Honorable Senador señor Lagos propuso cambiar la ubicación de la palabra “transitoria”, ubicándola en la referencia a “la compra y venta” (“Sin perjuicio de lo anterior, en circunstancias excepcionales, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá, en forma transitoria, comprar y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.).

El Honorable Senador señor Montes propuso cambiar al mismo lugar indicado anteriormente la expresión “circunstancias excepcionales y transitorias”.

El Honorable Senador señor Coloma señaló que el texto se entiende bien en la forma en que está actualmente redactado, y de la misma forma que quieren significar las intervenciones anteriores. Reiteró que le parecería mejor agregar el texto que se propone para la ley orgánica en los términos planteados en el mensaje.

El Honorable Senador señor García planteó que se están confundiendo las facultades con las circunstancias y sería necesario ver todas las normas que se proponen. Sostuvo que está bien como se encuentra planteado, lo transitorio refuerza la excepcionalidad que se requiere como presupuesto.

El señor Ministro de Hacienda defendió la redacción original propuesta. Aseveró que la excepcionalidad permite que exista flexibilidad en la realidad que se enfrenta, pero por lo mismo es fundamental que sea transitorio, porque si pudiese ser permanente se desvirtúan los efectos de la medida.

El Honorable Senador señor Pizarro manifestó que al analizar la indicación en relación con el inciso primero parece preferible aprobar lo propuesto, dado que cambiar podría producir mayor confusión. Observó que separando los términos pareciera que la facultad queda como transitoria, y la facultad será permanente, lo transitorio es la forma de ejercerla ligada a circunstancias excepcionales.

El Honorable Senador señor Lagos insistió en que la transitoriedad se conoce después del desarrollo de los eventos y no al comienzo.

El Honorable Senador señor Montes consideró que no se puede predefinir la transitoriedad.

Puesta en votación la indicación número 1, fue rechazada por tres votos en contra, de los Honorables Senadores señores Coloma, García y Pizarro, una abstención, del Honorable Senador señor Lagos, y un voto a favor, del Honorable Senador señor Montes.

Indicación número 2.

El Honorable Senador señor Montes expresó que ha fundamentado su opinión en esta materia en sesiones anteriores, quiere que el Banco tenga todas las facultades y las posibilidades ante situaciones extremas.

El Honorable Senador señor Coloma expuso que el mercado primario es muy diferente y mucho más complejo respecto a la operación en el mercado secundario, poniéndose en riesgo la autonomía del BCCh.

El Honorable Senador señor Montes consideró que poner este tema en debate es relevante y responde a una discusión más amplia que deberán abordar nuevamente, siempre preservando la autonomía del Banco y recordando la inflación del pasado que dio origen a una limitación tan extrema.

El Honorable Senador señor Pizarro señaló entender los argumentos del Senador señor Montes y estimó que será una materia que se seguirá discutiendo y llegará hasta el debate por una nueva Constitución, pero esta es una reforma acotada y la autoridad ha asegurado que este mecanismo es suficiente para la crisis que enfrentan.

Puesta en votación la indicación número 2, fue rechazada por cuatro votos en contra, de los Honorables Senadores señores Coloma, García, Lagos y Pizarro, y un voto a favor, del Honorable Senador señor Montes.

Indicación número 3.

El señor Ministro de Hacienda expresó que la iniciativa de reforma se trata de un mecanismo acotado relacionado con preservar la estabilidad de los pagos y, en cambio, la indicación implicaría un mecanismo de financiamiento del Fisco por intermedio de las empresas públicas por lo que se repite la explicación anterior sobre lo inconveniente de avanzar a financiamiento directo en el mercado primario.

El Honorable Senador señor Montes expuso que no le quedan claro los argumentos manifestados y por qué no permitir que se agreguen dentro del mecanismo bonos corporativos de empresas públicas, con la calificación y garantía con que cuentan los mismos.

Puesta en votación la indicación número 3, fue rechazada por cuatro votos en contra, de los Honorables Senadores señores Coloma, García, Lagos y Pizarro, y un voto a favor, del Honorable Senador señor Montes.

Indicación número 4.

El Honorable Senador señor Montes reiteró que opina que es mejor incorporar la posibilidad de que se usen las mismas facultades que en caso de guerra exterior. Insistió en sus argumentos acerca de que lo relevante es la excepcionalidad y que el propio Banco Central será el que defina si utilizar o no la facultad.

Puesta en votación la indicación número 4, fue rechazada por cuatro votos en contra, de los Honorables Senadores señores Coloma, García, Lagos y Pizarro, y un voto a favor, del Honorable Senador señor Montes.

- Al finalizar la discusión en particular se expresaron las siguientes consideraciones:

El Honorable Senador señor Montes señaló que no es cómodo expresar otras posiciones de esta forma. Acotó que no quiso politizar más el debate esperando que quede para la discusión constituyente, y especialmente siguiendo lo planteado en conversaciones con el Presidente del Banco Central en orden a no correr el riesgo de que se entienda mal la extensión de las facultades que propuso.

El Honorable Senador señor Lagos manifestó que le pareció prudente legislar de esta forma, pensando en el debate que vendrá en poco tiempo más, mostrando ahora la importancia de la institucionalidad y que la misma debe preservarse.

El Honorable Senador señor Coloma expresó que están frente a un debate político, que dice relación con lo que se vive en estos últimos meses, y deben considerar que se trata de normas que no se han cambiado en varias décadas, por lo que cabe valorar lo que están haciendo y cómo se ha logrado este cambio que es muy relevante.

El señor Ministro de Hacienda agradeció el debate y la aprobación de un cambio que si bien es, en cierta forma, minimalista, tiene gran relevancia en las circunstancias que se viven y se inscribe dentro de la idea de contar con una herramienta más para velar por la estabilidad de los pagos.

El Presidente del Banco Central, señor Marcel, señaló que la votación refleja un diálogo que se efectuó desde marzo a la fecha y desemboca en este cambio, que modifica la disposición histórica que encuentra su origen en evitar un resquicio para financiar al Fisco y lo que ahora se muestra es confianza en el Banco y su actuar, y en que su autonomía no implica rigidez y aislamiento de lo que sucede en la economía nacional y en el mundo.

Consideró relevante que el diálogo sostenido en estos meses se transmita al resto de los senadores y también a los diputados.

El Honorable Senador señor Montes planteó en su momento al señor Marcel que es necesario dedicar más tiempo a pensar en lo que se requerirá hacer desde el 2022 en adelante, y aprovechar al efecto la capacidad de estudio y análisis que existe en el Banco.

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TEXTO DEL PROYECTO

En conformidad con los acuerdos adoptados, la Comisión de Hacienda tiene a honra proponer al Senado que apruebe el siguiente proyecto:

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

“Artículo único.- Modifícase la Constitución Política de la República, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto supremo N° 100, de 2005, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, en el siguiente sentido:

1) Intercálase, a continuación del inciso primero del artículo 109, un inciso segundo, nuevo, pasando el actual inciso segundo a ser tercero y así sucesivamente, del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo anterior, en circunstancias excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.

2) Incorpórase una disposición transitoria trigésima novena, nueva, del siguiente tenor:

“TRIGÉSIMA NOVENA. La reforma constitucional al artículo 109 empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central.”.”.

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Acordado en sesiones celebradas los días 20 de abril, y 22 y 23 de junio de 2020, con asistencia de los Honorables Senadores señores Jorge Pizarro Soto (Presidente), Juan Antonio Coloma Correa, José García Ruminot, Ricardo Lagos Weber y Carlos Montes Cisternas.

A 23 de junio de 2020.

*El presente informe se suscribe sólo por la secretaria de la Comisión en virtud del acuerdo de Comités de 15 de abril de 2020, que autoriza proceder de esta manera.

MARÍA SOLEDAD ARAVENA

Secretaria de la Comisión

RESUMEN EJECUTIVO

INFORME DE LA COMISIÓN DE HACIENDA, RECAÍDO EN EL PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL, EN PRIMER TRÁMITE CONSTITUCIONAL, QUE FACULTA AL BANCO CENTRAL PARA COMPRAR Y VENDER EN EL MERCADO SECUNDARIO ABIERTO INSTRUMENTOS DE DEUDA EMITIDOS POR EL FISCO, EN CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES QUE INDICA.

(BOLETINES Nºs 13.399-05, 13.400-05 y 13.592-05, REFUNDIDOS)

I. PRINCIPAL OBJETIVO DEL PROYECTO PROPUESTO POR LA COMISIÓN: facultar al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales.

II ACUERDOS: aprobado en general y en particular por unanimidad (5x0).

La totalidad de las indicaciones fue rechazada.

III. ESTRUCTURA DEL PROYECTO APROBADO POR LA COMISIÓN: artículo único que en dos numerales modifica el artículo 109 de la Carta Fundamental e introduce una disposición transitoria trigésima novena.

IV. NORMAS DE QUÓRUM ESPECIAL: el artículo único requiere, para ser aprobado, del voto favorable de los 3/5 de los Senadores en ejercicio, en conformidad a lo que dispone el artículo 127 de nuestra Carta Fundamental.

V. URGENCIA: discusión inmediata.

VI. ORIGEN e INICIATIVA: mociones de los Honorables Senadores señor Montes, señora Allende y señor Elizalde; y del Honorable Senador señor Pizarro, y mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República, señor Sebastián Piñera.

VII. TRÁMITE CONSTITUCIONAL: primer trámite.

VIII. INICIO DE LA TRAMITACIÓN EN EL SENADO: boletines N° 13.399-05 y N°13.400-05, 8 de abril de 2020, y N°13.592-05, 19 de junio de 2020.

IX. TRÁMITE REGLAMENTARIO: primer informe, pasa a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.

X. LEYES QUE SE MODIFICAN O QUE SE RELACIONAN CON LA MATERIA:

- Constitución Política de la República, especialmente el artículo 109 relativo al Banco Central.

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Valparaíso, a 23 de junio de 2020.

MARÍA SOLEDAD ARAVENA

Secretaria de la Comisión

?INFORME DE LA COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN, LEGISLACIÓN, JUSTICIA Y REGLAMENTO recaído en el proyecto de reforma constitucional, en primer trámite constitucional, que faculta al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica.

BOLETINES N°s 13.399-05, 13.400-05 y 13.592-05, refundidos.

HONORABLE SENADO:

La Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento tiene el honor de informar el proyecto de reforma constitucional señalado en el epígrafe, iniciado en Moción de los Honorables Senadores señor Carlos Montes Cisternas, señora Isabel Allende Bussi y señor Álvaro Elizalde Soto (Boletín N° 13.399-05); Moción del Honorable Senador señor Jorge Pizarro Soto (Boletín N° 13.400-05), y Mensaje de S.E. el Presidente de la República (13.592-05), para cuyo despacho se ha hecho presente la urgencia calificada de “discusión inmediata”.

Se dio cuenta de estas iniciativas ante la Sala del Senado en sesiones celebradas con fecha 8 de abril y 19 de junio, ambas del año en curso, disponiéndose su estudio por la Comisión de Hacienda. Con posterioridad, los Comités acordaron que el proyecto pasara a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento después de ser despachado por la de Hacienda.

Cabe señalar que, por tratarse de un proyecto de reforma constitucional de artículo único, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 127 del Reglamento del Senado, la Comisión discutió la iniciativa en general y particular.

Se hace presente que a una de las sesiones en que se trató esta iniciativa acudió el Honorable senador señor Álvaro Elizalde Soto.

Asimismo, participaron en la discusión de la iniciativa, el Ministro de Hacienda, señor Ignacio Briones, y el Subsecretario de esa Secretaría de Estado, señor Francisco Moreno; el Presidente del Banco Central, señor Mario Marcel; los abogados constitucionalistas, señores Arturo Fermandois, Francisco Zúñiga y Fernando Muñoz; el ex Ministro de Economía, Fomento y Turismo y de Obras Públicas, señor Juan Andrés Fontaine; el ex Ministro de Hacienda y ex Consejero del Banco Central, señor Manuel Marfán, y los ex Presidentes del Banco Central, señores José De Gregorio y Vittorio Corbo.

De igual manera, estuvieron presentes el Coordinador Macroeconómico del Ministerio de Hacienda, señor Luis Óscar Herrera y el Coordinador Legislativo, señor José Riquelme; el Fiscal del Banco Central, señor Juan Pablo Araya y el ingeniero de soporte del mismo, señor Fernando Coulon.

Por último, acudieron, la asesora del Honorable Senador señor De Urresti, señora Melissa Mallega; el asesor del Honorable Senador señor Araya, señor Robert Angelbeck, y la asesora del Honorable Senador señor Huenchumilla, señora Alejandra Leiva.

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Se hace presente que, en una de las sesiones de la Comisión, los Honorables Senadores señores Alfonso de Urresti Longton y Francisco Huenchumilla Jaramillo fueron reemplazados por los Honorables Senadores señores Carlos Montes Cisternas y Jorge Pizarro Soto, respectivamente.

De igual manera, se deja constancia de que en la última sesión dedicada al estudio de esta materia ejerció como Presidente accidental de la Comisión el Honorable Senador señor Carlos Montes Cisternas.

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NORMAS DE QUÓRUM ESPECIAL

El artículo único requiere, para ser aprobado, del voto favorable de los tres quintos de las señoras y señores Senadores en ejercicio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución Política de la República.

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OBJETIVO DEL PROYECTO

Facultar al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en situaciones excepcionales y transitorias.

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ANTECEDENTES

Para el debido estudio de esta iniciativa de reforma constitucional, se han tenido en consideración, entre otros, los siguientes antecedentes:

I.- ANTECEDENTES JURÍDICOS

Están relacionados con el proyecto de reforma constitucional en estudio los siguientes cuerpos normativos:

- Constitución Política de la República, especialmente los artículos 108 y 109, relativos al Banco Central.

- Ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile.

II.- ANTECEDENTES DE HECHO

Tal como se consignó precedentemente, el proyecto de reforma constitucional que se somete a la consideración del Senado tiene su origen en dos mociones parlamentarias y un Mensaje Presidencial presentados en el Senado.

La primera de ellas, signada con el Boletín N° 13.399-05, plantea en su exposición de motivos que el Banco Central, como lo establece la Constitución Política de la República y su Ley Orgánica Constitucional, es un organismo autónomo, de carácter técnico, con personalidad jurídica, patrimonio propio y duración indefinida. La principal misión del Banco Central es velar por la estabilidad monetaria y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Por ello, como lo señala el artículo 3° de su Ley Orgánica Constitucional, tiene como atribuciones la regulación de la cantidad de dinero y de crédito en circulación, la ejecución de operaciones de crédito y cambios internacionales, como, asimismo, la dictación de normas en materia monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales.

De igual manera, continúa la Moción, en el ámbito de sus atribuciones cabe destacar el artículo 109 de la Constitución Política de la República, que preceptúa en el inciso segundo que ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos otorgados por este. Sin embargo, el inciso tercero del mismo artículo establece la excepción a dicha regla, al señalar que sólo en caso de guerra exterior o peligro de ella, que calificará el Consejo de Seguridad Nacional, el Banco Central podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas y privadas.

Así las cosas, las limitaciones del Banco Central para la obtención, otorgamiento o financiamiento de créditos a entes públicos o privados se justifica en el entendido que su rol es esencialmente regulatorio en el campo crediticio y financiero, como ya se ha señalado. Sin perjuicio de lo anterior, en calificadas circunstancias el Banco Central debe tener la atribución de involucrarse en el campo crediticio más allá de sus facultades ordinarias, como lo establece la Constitución Política de la República en el caso de guerra exterior.

Además de lo anterior, los autores estiman que existen otras circunstancias de excepción en la convivencia de la sociedad chilena que, atendida su gravedad y el potencial impacto negativo en la vida de las personas, hacen necesario la activación de facultades especiales por parte de algunas instituciones de la República, tal como ocurre, por ejemplo, con las atribuciones que el párrafo segundo del numeral 20° del artículo 32 de la Constitución Política de la República otorga al Presidente de la República en caso de calamidades públicas, agresión exterior, de conmoción interna, de grave daño o peligro para la seguridad nacional o del agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios que no puedan paralizarse sin serio perjuicio para el país. Aunque se entiende que extender el campo de facultades extraordinarias del Banco Central a todas la hipótesis del numeral 20° del artículo 32 de la Carta Fundamental requiere una discusión más de fondo, con el objeto de enfrentar los fuertes impactos y la crisis económica sin precedentes que se avecina producto de la pandemia del COVID 19 es que se restringe la apertura de su facultades extraordinarias a la hipótesis de "alerta sanitaria decretada y, con previo acuerdo del Presidente de la República". Sin embargo, se deja establecido que es parte de las ideas matrices de este proyecto repensar en términos amplios las atribuciones extraordinarias del Banco Central.

Seguidamente, la exposición de motivos postula que, habida consideración de la actual situación que vive el país y todos los efectos económicos que tendrán las medidas de aislamiento social decretadas por la autoridad para evitar la expansión de los contagios, es necesario que una entidad como el Banco Central cuente con más herramientas y tenga un rol más activo en la economía nacional para mitigar la profunda crisis que se avecina en el mundo y que sufrirá el país durante las próximas semanas. Por lo tanto, es menester ampliar las facultades especiales que la Constitución Política otorga al Banco Central y permitir que adquiera un rol más activo en casos de emergencia excepcionales, como ocurre con la actual crisis sanitaria que azota al país.

En suma, concluyen los autores de esta iniciativa que la finalidad de este proyecto es reformar el artículo 109 de la Constitución Política de la República para permitir al Banco Central obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas y privadas, no sólo en caso de guerra exterior o peligro de ella, sino que también, en la eventualidad de decretarse por la autoridad correspondiente una crisis sanitaria y siempre en acuerdo con el Presidente de la República. Junto con esto, se ajusta el rol que se le da al Consejo de Seguridad Nacional a los términos y espíritu de la reforma Constitucional del año 2005, que lo dejó únicamente como un órgano consultivo del Presidente de la República, Jefe de Estado de la República e institución con legitimidad democrática directa.

Por su parte, la Moción signada con el Boletín

N° 13.400-05 expone que el país en su conjunto y, en especial, los actores políticos y económicos están concientes de que se avecina una profunda recesión económica transitoria. En efecto, la actividad económica caerá profundamente el próximo trimestre –se estima una caída del producto entre 8% a 10%-, a lo cual se sumará un aumento del desempleo formal y un crecimiento de la informalidad laboral. En paralelo, el sistema productivo funcionará parcialmente y, lamentablemente, decenas de empresas estarán al borde de la quiebra. Si bien el Gobierno ha reaccionado frente a esta crisis, las medidas desplegadas hasta ahora son, sin duda, insuficientes para la magnitud del desafío que el país debe enfrentar.

Agrega la Moción que hasta ahora la información sobre el esfuerzo fiscal ha sido poco clara, ya que se engloban conjuntamente gasto con postergaciones de percepción de ingresos o autorizaciones de préstamos. En concreto, el esfuerzo fiscal no superaría 1,5% del PIB, lo cual no se condice con la situación que se enfrenta y que requerirá, necesaria y prontamente, un nuevo plan de real impulso fiscal que permita efectivamente apoyar la falta de ingresos a que se verán expuestos a los trabajadores –especialmente informales- para hacer frente a la pandemia, así como facilitar un potente sistema de garantías que asegure el acceso de miles de empresas a créditos que permitan su hibernación.

Por otra parte, su autor consigna que la fortaleza de las instituciones nacionales, así como los ahorros existentes en el Fondo de Estabilidad Económica y Social y en el Fondo de Reserva de Pensiones, y la voluntad política de explorar nuevos instrumentos extraordinarios, permitirán hacer frente a una crisis tan grave y de efectos aún no debidamente dimensionados como la actual. De esa manera, todos los actores deben contribuir a soslayar los efectos de esta pandemia. Por un lado, se requiere un rol más activo del Estado, que permita llegar a quienes más lo necesitan -trabajadores informales, PYMES-, mediante el apoyo directo y solidario del Estado, tal como lo están haciendo diversos países del mundo para contener los efectos de esta poderosa y expansiva pandemia. Por el otro, resulta imprescindible que instituciones tan relevantes como el Banco Central de Chile puedan contar con nuevas herramientas de intervención, vedadas hoy por el marco normativo vigente.

En este contexto, la Moción postula que, con pleno resguardo de la autonomía del Banco Central, es necesario dotarlo de nuevas herramientas de intervención, flexibilizando la prohibición que éste tiene hoy, por mandato constitucional, para para otorgar o financiar créditos al Estado. Para estos efectos, el presente proyecto de reforma constitucional modifica el artículo 109 de la carta fundamental en su inciso segundo y estatuye un nuevo inciso cuarto, con el objeto de que el Banco Central cuente, en las condiciones que se establecen, con la facultad de otorgar o financiar créditos al Estado. Aprobada que esta iniciativa se entendería derogado, en la parte pertinente, el contenido del artículo 27 de la ley orgánica constitucional del instituto emisor.

Finalmente, la Comisión tuvo en consideración el Mensaje que dio origen al proyecto de reforma constitucional signado con el Boletín N° 13.592-05. En sus antecedentes se manifiesta que, de acuerdo con la Constitución Política de la República, el Banco Central es un organismo autónomo, de carácter técnico y con patrimonio propio. Está regulado en el capítulo XIII de la Carta Fundamental, así como en la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que define la composición, funciones y atribuciones de dicha entidad. Así, según el ordenamiento institucional, el rol principal del Banco Central es velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Por tanto, tiene una importancia esencial, al ser la entidad encargada de cautelar la estabilidad de precios, mediante la conducción de la política monetaria; y el normal desenvolvimiento del sistema de pagos, lo que se vincula directamente con el resguardo de la estabilidad financiera.

Añade la exposición de motivos que, de acuerdo con el artículo 3° de la ley N° 18.840, el Banco Central cuenta con una serie de atribuciones, tales como la regulación de la cantidad de dinero y de crédito en circulación, la ejecución de operaciones de crédito y cambios internacionales y la dictación de normas en materia monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales. En efecto, sus atribuciones y las facultades consagradas en la actual regulación del Banco Central le han permitido a esta entidad controlar las tendencias inflacionarias y crear un ambiente macro-financiero que ha apoyado a nuestro país a fortalecer el crecimiento económico y a reducir la pobreza.

Por lo demás, tal como lo refleja la experiencia nacional e internacional de los últimos 30 años, la autonomía e independencia técnica y financiera de los Bancos Centrales juega un rol preponderante para que estos organismos puedan cumplir adecuadamente sus funciones. Dicha autonomía e independencia se traduce en la libertad de dicha entidad para decidir cómo perseguir sus objetivos, teniendo presente la orientación general de la política económica del gobierno, pero sin que éste interfiera en sus decisiones ni las condiciones en virtud de sus propias necesidades de financiamiento. En dicho contexto, el ordenamiento jurídico le prohíbe al Banco Central tanto adquirir, de manera alguna, documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas, como financiar gasto público mediante créditos directos o indirectos. Esta última prohibición ha sido fundamental para la estabilidad de la moneda y evitar que ésta quede sujeta a los vaivenes de la discusión política contingente. En otras palabras, la prohibición de financiamiento de gasto público, persigue separar el ejercicio independiente de la política monetaria y cambiaria, respecto de la política fiscal.

En línea con lo anterior, concluye el Mensaje, la Carta Fundamental autoriza al Banco Central para efectuar operaciones sólo con instituciones financieras, sean públicas o privadas.

En seguida, entre los fundamentos de la iniciativa, se indica que en el ámbito comparado se reconoce que el financiamiento monetario conlleva altos riesgos para el cumplimiento del mandato de los Bancos Centrales, tal como lo demuestran las experiencias inflacionarias en aquellos ordenamientos donde se ha admitido, motivo por el cual en la mayoría de los países se prohíbe a la autoridad monetaria financiar gasto fiscal y adquirir directamente bonos del Gobierno en el mercado primario. Cabe recordar que la inflación crónica vivida por Chile a lo largo de varias décadas del siglo XX obedeció en gran medida al financiamiento monetario del gasto fiscal, que se convirtió en un verdadero impuesto aplicado por los gobiernos de turno sin pasar por la aprobación del Congreso Nacional. Este nocivo fenómeno económico sólo pudo ser controlado a partir de la consagración de la autonomía y el carácter técnico del Banco Central en la Constitución Política de la República, reforzada por la dictación de ley orgánica constitucional que lo rige.

Sin perjuicio de lo anterior, el Jefe de Estado precisa que la prohibición absoluta de adquirir títulos de deuda del Fisco impone una restricción a las herramientas de política monetaria, impidiendo asimismo operaciones que podrían contribuir a evitar riesgos para la estabilidad del sistema financiero. La adquisición de instrumentos de deuda del Fisco en el mercado secundario es una herramienta habitualmente disponible para los principales Bancos Centrales del mundo, para el cumplimiento de sus mandatos. Esta atribución es especialmente utilizada por consideraciones de estabilidad financiera, al permitirle a los Bancos Centrales influir sobre las tasas de interés de largo plazo a través de políticas no convencionales. En tal sentido, la prohibición de adquirir de cualquier manera documentos emitidos por el Estado, en la práctica ha impedido que el Banco Central de Chile pueda comprar bonos de Tesorería en el mercado secundario, esto es, bonos que se encuentren en poder de otros agentes como bancos, compañías de seguros, fondos mutuos o fondos de pensiones. Esta prohibición absoluta, incluyendo eventuales adquisiciones en el mercado secundario, es una norma inusual para los Bancos Centrales de economías avanzadas. Por ejemplo, el Banco Central Europeo (BCE) y los Bancos Centrales de los Estados de la Unión Europea, tienen prohibido conceder cualquier tipo de crédito en favor de instituciones, órganos u organismos de la Unión Europea, así como la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda. A partir de ello, se ha entendido que el BCE sí puede comprar títulos de deuda emitidos por los Gobiernos, en la medida que los adquiera indirectamente en el mercado secundario, tal como de hecho ocurrió a partir de la crisis financiera global del año 2008, pues el BCE compró en esa ocasión masivamente títulos de los gobiernos de la Unión Europea para profundizar el impulso monetario una vez que la tasa de interés alcanzó su mínimo técnico, permitiendo entregar liquidez a los mercados en momentos de fricciones financieras. Algo similar ha ocurrido en la actual crisis económica global.

En ese contexto, el Mensaje pone de manifiesto que otorgar al Banco Central la posibilidad de implementar medidas como la anterior, de aplicación general en la experiencia comparada, es especialmente necesaria en atención a la situación por la que atraviesa el país y el mundo producto de la pandemia del COVID-19. En efecto, puntualiza que la OCDE ha señalado que ésta será la crisis sanitaria y económica más grave desde la segunda guerra mundial y proyecta que el PIB mundial podría caer entre 6 y 8 puntos porcentuales en 2020. Por su parte, el Banco Central de Chile proyecta que la actividad en Chile experimentará una contracción entre 5,5 y 7,5% este año, y la tasa de desempleo ya supera el 10% en la medición de algunas encuestas, como la que publicó recientemente la Pontificia Universidad Católica de Chile, afectando tanto a trabajadores formales como informales. Es probable que el país enfrente este año la contracción económica más profunda de los últimos 40 años y, si bien el Banco Central implementó el mayor ajuste en las tasas desde hace más de 10 años, dicha medida puede no ser suficiente para cautelar el normal desenvolvimiento de los pagos. Por lo tanto, sobre la base de la experiencia comparada y en atención a la situación crítica por la que atraviesa el país y el mundo entero en estos momentos, se ha considerado necesario revisar la norma constitucional de prohibición absoluta que afecta actualmente al Banco Central, para la adquisición, aún en el mercado secundario, de títulos de deuda emitidos por Fisco de Chile.

Asimismo, el Mensaje hace presente que, no obstante, las economías desarrolladas en que los Bancos Centrales están autorizados a realizar compras de bonos del Tesoro en el mercado secundario, tienen una historia económica y financiera, así como arreglos institucionales, que les han permitido utilizar esta herramienta sin comprometer la estabilidad macroeconómica y financiera del país. En el mismo sentido, los senadores integrantes de la Comisión de Hacienda, senadores Carlos Montes y Jorge Pizarro, presentaron a inicios de abril del presente año, dos reformas constitucionales (boletines N°s 13.399-05 y 13.400-05), en las que, junto con valorar el rol del Banco Central, y ante la especial gravedad que reviste la pandemia del coronavirus para la economía, plantean dotar a esta institución de herramientas excepcionales para velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos en circunstancias extraordinarias.

Concluye el Presidente de la República que, sobre la base de las premisas antes reseñadas, el presente proyecto de reforma constitucional propone modificar el artículo 109 de la Constitución Política de la República, con el objetivo de otorgarle una herramienta adicional al Banco Central para velar por el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, que se vincula con el resguardo de la estabilidad financiera, asegurando que ésta se use excepcionalmente e incorporando los resguardos necesarios para que dicha herramienta se utilice dentro del espíritu de la norma constitucional, es decir, evitando que sea empleada para financiar el déficit fiscal mediante la emisión inorgánica de dinero.

ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL APROBADO POR LA COMISIÓN DE HACIENDA DEL SENADO

El proyecto de reforma constitucional sancionado por la Comisión de Hacienda del Senado se estructura en un artículo único, que introduce dos enmiendas en el la Constitución Política de la República.

La primera de ellas, contenida en el numeral 1), incide en el artículo 109, que instituye los lineamientos generales de la actuación del Banco Central de Chile.

En el inciso primero de la norma vigente se consigna que el Banco Central sólo podrá efectuar operaciones con instituciones financieras, sean públicas o privadas. De manera alguna podrá otorgar a ellas su garantía, ni adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas.

Luego, en el inciso segundo se preceptúa que ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del Banco Central.

Por último, los incisos tercero y cuarto del precepto postulan que, con todo, en caso de guerra exterior o de peligro de ella, que calificará el Consejo de Seguridad Nacional, el Banco Central podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas. Además, se prescribe que el Banco Central no podrá adoptar ningún acuerdo que signifique de una manera directa o indirecta establecer normas o requisitos diferentes o discriminatorios en relación a personas, instituciones o entidades que realicen operaciones de la misma naturaleza.

En ese marco normativo, el numeral 1) del artículo único intercala, a continuación del inciso primero del artículo 109, un inciso segundo, nuevo, pasando el actual inciso segundo a ser tercero y así sucesivamente, del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo anterior, en circunstancias excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.

En segundo orden, el número 2) incorpora la disposición transitoria trigésima novena, nueva:

“TRIGÉSIMA NOVENA. La reforma constitucional al artículo 109 empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central.”.

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DISCUSIÓN EN GENERAL

Al iniciarse el estudio de esta iniciativa, se recibió en audiencia al Ministro de Hacienda y al Presidente del Banco Central, quienes presentaron a la Comisión los principales aspectos que fundamentan el proyecto de reforma constitucional.

En primer término, expuso el Secretario de Estado de Hacienda, señor Ignacio Briones, quien consignó que, tanto la reforma constitucional en debate como el proyecto de ley que se formulado consiguientemente para adecuar la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, apuntan a permitir a este organismo autónomo, en circunstancias excepcionales y en forma transitoria, la compra y venta en el mercado secundario de instrumentos de deuda emitidos por el Fisco.

Como antecedentes, destacó que en la última década los principales Bancos Centrales han desplegado una serie de nuevas herramientas monetarias con el objeto de apoyar la estabilidad financiera y la de los precios, particularmente cuando las tasas de interés están cerca de su piso técnico. Dichos instrumentos, que se podrían denominar como no convencionales, incluyen, por ejemplo, los programas de compra de activos financieros y, dentro de éstos, los de bonos del Tesoro Público, además de entregar señales estrictas sobre la evolución futura de la Tasa de Política Monetaria.

Sostuvo que la mayoría de las investigaciones en este ámbito concluyen que tales herramientas aumentan, por un lado, la efectividad de la política monetaria en términos de control de precios y, por otro, la estabilización de los mercados financieros en momentos excepcionales de inestabilidad. En el contexto generado por la expansión de la pandemia Covid 19, que ha generado altos de grados de disrupción en el sector real de la economía y en los mercados financieros, los Bancos Centrales del mundo han utilizado estos mecanismos no convencionales para evitar que un colapso de esos mercados agrave la crisis del sector real, especialmente mediante la mantención de los créditos al área privada. Uno de los instrumentos más usados, en tal sentido, han sido los programas de compra de bonos soberanos.

A modo de ejemplo, exhibió un cuadro con las acciones adoptadas por Bancos Centrales en la última época:

Luego, expresó que los organismos antes señalados de países desarrollados cuentan con la facultad de adquirir bonos soberanos e, incluso, algunos de ellos pueden comprar bonos corporativos, es decir, aquellos instrumentos de renta fija emitidos por empresas.

Una situación similar, explicó, se evidencia en Bancos Centrales de economías emergentes, según da cuenta la siguiente imagen:

En definitiva, enfatizó que la atribución que se pretende entregar al Banco Central no es extraña en el ámbito internacional.

Seguidamente, hizo notar que a partir del estallido social del mes de octubre del año 2019 y, con mayor ahínco después de declarado el estado de catástrofe por la crisis sanitaria, el Banco Central de Chile ha cumplido un rol clave para efectos de estabilizar el mercado cambiario y proveer de liquidez al mercado financiero, lo cual ha derivado en que, a diferencia de crisis económicas previas, el crédito comercial no se haya contraído, sino que, por el contrario, muestre una expansión relevante.

Asimismo, destacó que el Banco Central ha procedido a recortar la tasa de política monetaria en 1,25%, llevándola a un piso histórico efectivo de 0,5%. Explicó, en ese sentido, que no hay más espacio para utilizar esta herramienta. Por otro lado, se han tomado una serie de medidas especiales para inyectar liquidez en la economía como la Facilidad de Crédito Condicional al Incremento de Colocaciones (FCIC); la ampliación de colaterales elegibles para operaciones de financiamiento (bonos y depósitos bancarios, cartera de alta clasificación de riesgo, bonos corporativos); el programa de compra de activos, incluyendo bonos propios y bonos bancarios, y el anuncio de compra de US$ 8.000 millones en los próximos 6 meses.

En torno a la compra de activos en el mercado secundario por parte del Banco Central, recordó que, en noviembre del año recién pasado, en medio de la crisis social, el Banco Central debió actuar de emergencia para estabilizar las tasas de interés de largo plazo en momentos de alta volatilidad financiera comprando bonos de emisión propia. Lo mismo ocurrió en marzo último, en medio de la volatilidad internacional asociada a la pandemia Covid-19. A su vez, recientemente anunció un programa de compra de activos en el mercado secundario por hasta US$ 8.000 millones en los próximos 6 meses para dar más tracción a la política monetaria. Este programa estará dirigido a la compra de bonos propios, de los que quedan muy pocos en circulación, y bonos bancarios, de los cuales, por razones prudenciales, no se compran más de 20% de la emisión de cada banco.

En ese escenario, y en atención a que la posibilidad de compra de bonos propios resulta casi inexistente, las opciones de actuación del Banco Central se han visto reducidas. Ello se suma a que el marco jurídico vigente prohíbe al Banco comprar y vender el principal instrumento de renta fija que se transa en la actualidad en el mercado nacional, a saber, los bonos de Tesorería. Esta limitación restringe alcance sus acciones el mercado de renta fija nacional y, en la práctica, no le permite comprar más de US$10.000 millones de bonos propios o de bancos, cifra que en relación con el tamaño del mercado financiero es bastante baja.

Mediante los siguientes gráficos dio cuenta de la alta volatilidad que se puede constatar en bonos y spreads ante episodios de volatilidad financiera:

Luego, presentó un cuadro que caracteriza, a grandes rasgos, el mercado de renta fija local por emisores:

Explicó, al respecto, que dentro del stock total de bonos que existe en el mercado local –aproximadamente US $140 mil millones-, apenas US $ 2.000 millones corresponden a bonos propios del Banco Central. Ello, en su opinión, ilustra que el espacio de compra que tiene dicha entidad en bonos de su propia emisión es extremadamente limitado.

En virtud de lo expuesto, planteó que la reforma en tramitación tiene como objetivo permitir que el Banco Central disponga de una batería más completa de herramientas monetarias para cumplir con el mandato constitucional de velar por el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. En efecto, el Banco tiene un rol fundamental para velar por la estabilidad financiera y evitar los efectos adversos derivados de las crisis que afectan al país. Y, por lo tanto, se le confiere la facultad de comprar y vender bonos de Tesorería en el mercado secundario, en circunstancias excepcionales y transitorias, lo cual facultaría al Banco Central de Chile para actuar estabilizando las tasas de largo plazo y así evitar disrupciones al costo y la disponibilidad del crédito de largo plazo, como préstamos hipotecarios, leasings y otros financiamientos de proyectos de inversión.

Agregó, asimismo, que los programas de compra de activos permitirán dar más tracción a la política monetaria en circunstancias extraordinarias -como las actuales-, en que las tasas de interés se encuentran en su piso efectivo o muy cerca del mismo. Ello, en línea con el hecho de que la mayoría de los bancos centrales en las economías avanzadas cuentan con esta potestad y han hecho uso de la misma en el contexto de la pandemia Covid-19.

Insistiendo en que la facultad que se promueve tiene un carácter excepcional y transitorio, dio cuenta de los resguardos que se han dispuesto tanto en la reforma constitucional como en aquella que modifica la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central y que arrancan de la historia económica nacional e internacional, la cual justifica que en su momento se haya dispuesto la prohibición de comprar bonos estatales. En efecto, en el pasado, el Banco Central dependiente se usó para financiar con emisión inorgánica los déficits recurrentes en las cuentas fiscales, constituyendo un desincentivo a la disciplina fiscal y desembocando en una inflación alta y crónica.

Resaltó, por lo mismo, que en caso alguno se ha pretendido que esta reforma fomente el financiamiento del déficit fiscal por parte del Banco Central, pues hay conciencia sobre ese error histórico. Por lo demás, en la actualidad el Fisco dispone de un elevado acceso a financiamiento, tanto en los mercados externos como en el local, demuestra un relativo bajo endeudamiento en una perspectiva comparada y cuenta con ahorros y bonos soberanos que permiten abordar los requerimientos de financiamiento.

En definitiva, subrayó que la reforma es celosa en cuidar la autonomía y credibilidad del Banco Central, así como en separar la operación de la política monetaria de la política fiscal. En particular, la reforma restringe el ejercicio de la facultad de compra de bonos estatales de varias maneras, pues la compra de bonos del tesoro por el Banco Central sólo se puede realizar en el mercado secundario, es decir, títulos que fueron colocados en el pasado a otros inversionistas y no de aquellos de primera emisión. Por lo tanto, en los hechos se financiará al mercado en general y no al Fisco, toda vez que este último cuenta con acceso favorable a los mercados financieros internos y externos.

En segundo orden, precisó que la compra de bonos del Tesoro sólo se podrá hacer en circunstancias excepcionales y transitorias, fundadas en el resguardo de la estabilidad financiera, lo que lo desvincula su operación de los requerimientos fiscales.

Por último, connotó que la decisión de comprar bonos estatales en el mercado secundario requerirá el voto favorable de cuatro de los cinco miembros del Consejo.

A continuación, recordó que el marco jurídico vigente -artículo 109 de la Constitución y artículo 27 de la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile- establece que el Banco Central sólo puede efectuar operaciones con bancos, públicos o privados, y que, de manera alguna, podrá adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas. Asimismo, se consigna que ningún gasto público o préstamo se podrá financiar con créditos directos o indirectos del Banco, salvo en caso de guerra exterior o peligro de ella, en que puede obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas.

En concreto, el proyecto de reforma constitucional que se ha sometido a la consideración de la Comisión postula que, en circunstancias excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.

Por su parte, el proyecto que enmienda la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central intercala en el artículo 27 los siguientes incisos segundo y tercero, nuevos.

“Sin perjuicio de lo anterior, el Banco, en circunstancias excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, podrá, cuando así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, comprar en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que se refiere el inciso precedente serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.”.

Finalmente, enfatizó que lo dispuesto en el inciso precedente confirma la excepcionalidad y transitoriedad de la facultad que se pretende conferir al Banco Central.

Seguidamente, expuso el Presidente del Banco Central, señor Mario Marcel.

Al iniciar su exposición hizo presente que la reforma en debate pretende modificar el artículo 109 de la Constitución Política de la República, que establece el marco de acción del Banco Central y contempla cuatro limitaciones en ese sentido. La primera de ellas dice relación con el hecho de que el Banco Central sólo puede efectuar operaciones con instituciones financieras, públicas o privadas, a las que no podrá otorgar su garantía. De igual manera, se estatuye que el Banco no podrá adquirir, de manera alguna, documentos del Estado, sus organismos o empresas, no podrá financiar gasto público con créditos directos o indirectos y no puede actuar discriminatoriamente entre entidades que realizan operaciones de la misma naturaleza. Por último, se dispone que la prohibición de financiar gasto público admite como única excepción el caso de guerra o de peligro de ella, calificado por el Consejo de Seguridad Nacional, en cuyo caso el Banco Central podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas. Esa excepción se explica por circunstancias en las cuales el acceso al financiamiento por parte del Fisco se podría ver limitado.

El fundamento de esas disposiciones, acotó, radica en la necesidad de evitar el financiamiento monetario del déficit fiscal, independizando la política monetaria de la política fiscal; el aseguramiento de la autonomía y el carácter técnico del Banco Central, y el establecimiento de una excepción para casos en que el Fisco podría no tener acceso a otras fuentes de financiamiento.

Connotó que el proyecto en debate modifica el artículo 109 de la Constitución con el objetivo de facultar al Banco Central para comprar y vender títulos emitidos por el Fisco, sujeto a las siguientes restricciones: que se trate de circunstancias excepcionales y transitorias calificadas, en las que así lo requiera el resguardo del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, y que tales adquisiciones se efectúen en el mercado secundario abierto. Además, se agrega una disposición transitoria a la Carta Fundamental que estatuye que la reforma constitucional empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central y que, en lo medular, coincide con los términos de la reforma constitucional, junto con disponer la necesidad de un acuerdo fundado del Consejo para esos efectos, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros; que se invite especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión del Consejo en que se adopte el referido acuerdo, y que la enajenación de estos instrumentos se efectúe por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.

Sostuvo, entre los antecedentes históricos que fundamentan la actual regulación de la entidad a su cargo, que hasta fines de la década de 1970 el Banco Central contó con facultades para conceder créditos al Fisco. Dichas autorizaciones estaban sujetas a varias condiciones, como límites en relación al patrimonio del Banco Central o el presupuesto nacional, pese a lo cual fueron otorgados con frecuencia y se relacionaron directamente con los índices de inflación de dos dígitos que tuvo el país durante cuatro décadas. Adicionalmente, el Banco Central estaba autorizado a transar títulos públicos en el mercado abierto o secundario, para la ejecución de la política monetaria.

Añadió que, dada la negativa experiencia de financiamiento monetario del déficit fiscal, en 1979 se dictó el decreto ley

N° 3.001, que modificó la anterior Ley Orgánica, señalando que “En ningún caso el Banco Central podrá adquirir para sí pagarés descontables de la Tesorería General de la República u otros documentos de crédito emitidos directamente por el Fisco, como tampoco otorgar créditos directos a las entidades y empresas, de los sectores público y privado, excepto a las instituciones financieras, sean públicas o privadas”. Aunque éste es el antecedente inmediato de la actual disposición constitucional, cabe señalar que las restricciones se limitaban a créditos directos, manteniéndose la facultad para operar en el mercado abierto.

La norma constitucional aprobada en 1980, en tanto, estableció una prohibición más estricta, que impide al Banco Central adquirir, de manera alguna, documentos del Fisco. En efecto, en la discusión de la Comisión Ortúzar y del Consejo de Estado se consignó que lo que se buscaba con estas prohibiciones era evitar el proceso inflacionario causado por el fácil acceso del Gobierno al crédito del Banco Central. No obstante, la prohibición de adquirir títulos del Estado en el mercado secundario fue cuestionada por Pedro Ibáñez en la sesión correspondiente del Consejo de Estado, pues indicó que le llamaba la atención la prohibición que tiene el Banco Central de adquirir documentos emitidos por el Estado, porque se extendía a uno de los modos que poseía el Banco para velar por la estabilidad del valor de la moneda, mediante la venta, reventa o recompra de títulos que haya emitido el Gobierno, dentro de un sistema de mercado abierto. Ese comentario fue respondido en la misma sesión por el Ministro de Hacienda de la época, señor Sergio de Castro, quien señaló que la extensión de esa prohibición hacia las compras en el mercado secundario se buscaba evitar “resquicios” que permitieran financiar gastos con emisiones.

Puntualizó que esa regulación contrasta con la normativa y la práctica de los bancos centrales alrededor del mundo, no sólo de aquellos de países desarrollados, sino que también de naciones emergentes. De hecho, en general se distingue entre el financiamiento monetario del gasto público, incluida la adquisición directa de bonos de gobierno en el mercado primario, y las transacciones de bonos del gobierno en el mercado secundario cuando están en poder de otros agentes como bancos, compañías de seguros, fondos mutuos o fondos de pensiones. Por tanto, la compra y venta de instrumentos de deuda del Fisco en el mercado secundario es una facultad habitualmente disponible en los bancos centrales de países avanzados y emergentes, para el cumplimiento de sus mandatos y normalmente se ha aplicado en la transacción de títulos de corto plazo para la implementación de la política monetaria. No obstante, después de la crisis financiera global de 2008 y 2009 esta atribución ha sido utilizada respecto de bonos de más largo plazo, como parte de políticas no convencionales motivadas por consideraciones de estabilidad financiera.

En ese contexto, dio cuenta de algunas normas del Estatuto del Banco Central Europeo, en la cual se constatan las prohibiciones de otorgar créditos a los gobiernos de los países miembros y las de adquirir directamente los instrumentos de deuda emitidos por esas naciones. Es decir, hay una prohibición taxativa de otorgar préstamos a los Gobiernos y de comprar papeles de deuda emitidos por éstos en el mercado primario. Sin embargo, sí se permite la transacción de títulos públicos en el mercado secundario, que es una facultad que ha sido ampliamente utilizada en los programas de compra de activos con posterioridad a la crisis del euro.

A mayor abundamiento, exhibió algunos ejemplos de compra de bonos soberanos por parte de bancos centrales, que han ido más allá de la operación de la política monetaria y se han reflejado en estos programas de compras de activos:

En torno a la pregunta que se ha planteado sobre la utilidad de la compra de bonos para un banco central en el mercado secundario, sostuvo que resulta preciso distinguir entre los fines de corto plazo, ligados a la política monetaria, y los de largo plazo, vinculados con la estabilidad financiera. Presentó la siguiente imagen:

Puso de manifiesto que, en el mes de noviembre del año recién pasado, a raíz del estallido social, hubo un remezón importante en los mercados financieros, aumentó de gran manera la incertidumbre y, por lo tanto, hubo una demanda relevante por activos de madurez corta o liquidez, lo que hizo que se ampliaran fuertemente los spreads de bonos soberanos, bancarios y corporativos. Connotó que ese momento fue muy complejo, toda vez que en algunos momentos era tanta la demanda por liquidez que el mismo mecanismo de formación de precios en el sistema financiero se vio alterado con enormes volatilidades dentro de un mismo día, lo cual llevó al Banco Central a anunciar la recompra de deuda propia –bonos emitidos por el Banco- de largo plazo. Esa medida tranquilizó al mercado, redujo los spreads, suavizó el ajuste de precios y le dio una salida ordenada a la venta de estos instrumentos por parte de los agentes económicos.

Luego, consignó que el tema de las limitaciones que se le imponen al Banco Central por la prohibición de comprar bonos públicos en el mercado secundario fue recogido en una evaluación que efectuó un panel de expertos independientes realizada el año pasado y que se presentó al Senado en el mes de septiembre del mismo año. Ese panel, presidido por la ex Presidenta del Banco Central de Israel concluyó que, a diferencia de otras entidades, el Banco Central no podría participar de operaciones estándar de mercado abierto, que incluyeran bonos y letras del Tesoro, ni siquiera mediante mecanismos de muy corto plazo. Así, el panel recomendó considerar la idoneidad de las herramientas disponibles para contrarrestar shocks originados cerca del país, especialmente en un ambiente de tasas de interés que podrían ser considerablemente más bajas y probables de alcanzar el límite inferior efectivo. Sostuvo que ese escenario es el que se ha verificado recientemente, pues se ha constatado un shock relevante sobre la economía, la política monetaria se ha puesto muy expansiva y la tasa de política monetaria se redujo a su mínimo técnico. Por lo mismo, la recomendación de diversificar las herramientas disponibles resulta pertinente.

Entonces, a efectos de mantener la estabilidad financiera y, en el contexto de una afectación del flujo normal de crédito de la economía y la cadena de pagos, con los instrumentos actuales el Banco Central podría recomprar su propia deuda y adquirir bonos bancarios. Respecto de estos últimos, acotó, se presentan dos limitaciones, referidas a que la compra de estos títulos en medio de un sell off tiene un efecto restringido para contener el alza de los spreads y a que el Banco Central no puede convertirse en el principal acreedor de los bancos comerciales, porque, al mismo tiempo, la entidad tiene una serie de funciones ligadas a la supervigilancia del sistema financiero.

En consecuencia, argumentó, contar con más instrumentos, como la compra de bonos fiscales en el mercado secundario abierto, permitiría mejorar la capacidad de respuesta frente a situaciones críticas. La forma de ejercer la facultad que confiere este proyecto, precisó, sería mediante una base fundada y en casos excepcionales.

Luego, aludió a las diferencias entre las operaciones habituales para ejecutar la política monetaria y los programas excepcionales para fines de estabilidad financiera, porque para alinear la tasa de corto plazo el Banco Central transa títulos soberanos de la misma calidad y, aunque otros bancos centrales lo hacen con títulos del Fisco, a nivel nacional se realiza con papeles emitidos por la misma autoridad monetaria. Sin embargo, acotó que las intervenciones en razón de la estabilidad financiera se hacen sobre títulos de plazo más largo, porque las tensiones se presentan usualmente en el mercado de renta fija, por la preferencia de liquidez que se constata en estos eventos. Es decir, frente a aumentos importantes de la incertidumbre lo que buscan los agentes económicos es tener la mayor liquidez posible, vendiendo los títulos de largo plazo y, en ese escenario, cuando no hay compradores se producen los saltos de tasas que se han evidenciado en episodios como los ocurridos a fines del año 2019.

En definitiva, los títulos soberanos de plazos largos son los que fijan las tasas de los bonos bancarios y corporativos y la flexibilidad para comprar aquellos títulos permite gestionar eficientemente los problemas de estabilidad financiera.

Seguidamente, hizo notar que el mercado de renta fija ha incrementado progresivamente su peso dentro del stock de instrumentos de mercado de capitales. En efecto, ha aumentado la relevancia de los bonos soberanos y bancarios, en consonancia con la disminución del stock de títulos accionarios. Exhibió los siguientes gráficos:

Planteó que para inyectar liquidez al sistema financiero es conveniente que el mercado respectivo tenga muchas operaciones y, en ese sentido, hay bastante diferencia entre el mercado de bonos soberanos y el de bonos corporativos, pues estos últimos son instrumentos de inversión generalmente para las compañías de seguros y que funcionan a muy largo plazo y, por lo tanto, no se transan con tanta regularidad como los bonos soberanos.

En consecuencia, enfatizó, para inyectar liquidez al mercado es preferible hacerlo mediante instrumentos que posean una alta rotación, de modo de que fluya a través de todo el sistema financiero.

Respecto de los resguardos a los principios de autonomía monetaria y responsabilidad fiscal que se han adoptado tanto en el proyecto de reforma constitucional como en el que modifica la Ley Orgánica, hizo notar que la medida poseerá un carácter excepcional y transitorio. Sobre esta última cualidad, aseguró que cuando el Consejo del Banco Central decida por razones de estabilidad financiera actuar en el mercado de bonos soberanos, lo hará sobre la base de un programa acotado temporalmente. Además, la transitoriedad también está ligada al hecho de que la adquisición de bonos no se hará indefinidamente, sino que, superada la situación que la motivó, se procederá a la venta de esos bonos en el mercado.

Por otra parte, continuó, se exigirá un acuerdo fundado, en línea con lo que exige el mandato del Banco Central vinculado a la preservación de la estabilidad financiera. De igual manera, se dispone la necesidad de un alto quórum de aprobación por parte de los consejeros; se mantiene la prohibición constitucional de financiar gasto público con créditos directos o indirectos del Banco, salvo en caso de guerra exterior o peligro de ella, y se mantiene la prohibición constitucional aplicar tratamientos discriminatorios en las operaciones de la entidad.

Consiguientemente, la facultad se ejercería excepcionalmente, a través de un acuerdo del Consejo, fundado en las circunstancias que exigiría la Constitución -riesgo para la continuidad de pagos internos y externos- y con la mayoría requerida por la Ley Orgánica Constitucional.

Así las cosas, el Consejo definirá las características del programa que ejecutará, incluyendo los límites de inversión; el plazo de vigencia; las características de los bonos elegibles, como el plazo máximo de madurez y el plazo mínimo de antigüedad contado desde su colocación, y la modalidad de compra. El Banco Central realizará las operaciones de compra a través del SOMA, un sistema electrónico de carácter competitivo donde participan bancos, otros inversionistas institucionales y corredoras de bolsa. En este sistema las transacciones se hacen a precios de mercado, ya sea por ventanilla o por licitación, conforme a condiciones prestablecidas y debidamente informadas a todos los participantes, enfatizó.

Por último, la información sobre estos programas deberá ser incorporada por el Consejo en sus informes habituales ante la Comisión de Hacienda y la Sala del Senado.

Luego, presentó un ejemplo práctico sobre la forma en que se haría este tipo de operaciones, sobre la base de un programa de compra de bonos realizados anteriormente por el Banco Central:

En cuanto a si el ejercicio de esta facultad repondría el financiamiento monetario del Fisco, explicó que, a diferencia de un crédito directo al Fisco o la compra de títulos en el mercado primario, en el cual domina una relación bilateral entre el Banco Central y el Gobierno, en el caso de la compra de bonos públicos en el mercado secundario esto se realiza en un ámbito en el que participan diversos agentes, en un entorno competitivo y con mecanismos transparentes de formación de precios. Ello, sumado al hecho de que la potestad se deberá usar de manera excepcional y fundamentada, hace que el riesgo de presiones del Gobierno sobre el Banco Central sea mucho menor.

Ante el peligro que algunos han planteado acerca de la posibilidad de que el financiamiento monetario del Fisco actúe indirectamente, expuso que, cuando el Banco Central reduce la tasa de interés de política monetaria afecta a todos los activos financieros en la economía, incluyendo los bonos fiscales y, de hecho, generalmente la tasa de los bonos soberanos tiende a seguir el comportamiento de la tasa de política monetaria que ha fijado el Banco Central. Por lo demás, consignó que las decisiones de política fiscal no se toman en función del costo del endeudamiento, sino que en razón de la sostenibilidad de la deuda de largo plazo y otras consideraciones.

Exhibió distintos gráficos que dan cuenta de la forma en que se ha movido la política fiscal en algunos países, en comparación con la evaluación de la tasa soberana a diez años:

Destacó el ejemplo de Alemania, que ha evidenciado sostenidos superávits fiscales, mientras que las tasas de interés de largo plazo han bajado en los últimos años. Ello demuestra que no hay una asociación robusta entre las decisiones de política fiscal y las tasas de bonos soberanos.

A continuación, aclaró que el propósito del ejercicio excepcional de la facultad por parte del Banco Central no será beneficiar a los emisores de bonos, como tampoco generar un beneficio para los inversionistas que tengan esos títulos en sus carteras ni afectar a las grandes empresas, bancos o incluso al Banco Central. Adujo que el objetivo de estabilidad financiera que tiene el Banco implica beneficiar al país en general, por cuanto permite que el sistema financiero cumpla con su función de intermediación y que el riesgo esté bien distribuido. Ello, con la finalidad de evitar crisis que perjudican a la economía en su conjunto, especialmente a los pequeños ahorrantes e inversionistas, tienen un alto costo fiscal y son fuertemente regresivas. Agregó que, mientras el Banco Central mantenga su autonomía, el eventual riesgo del uso de resquicios será mucho menor al que se podría constatar si no lo fuese.

Al finalizar su intervención, hizo presente que el Consejo del Banco Central manifiesta su pleno acuerdo con el proyecto sometido a la consideración de esta Comisión.

En una sesión posterior comparecieron ante la Comisión los profesores de Derecho Constitucional, señores Arturo Fermandois, Francisco Zúñiga y Fernando Muñoz.

En primer término, intervino el profesor señor Arturo Fermandois, quien adujo que los objetivos del Banco Central, según los detalla su Ley Orgánica, son fundamentalmente la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Esos objetivos, acotó, se dispusieron en los textos que emanaron tanto de la Comisión de Estudios como del Consejo de Estado, pero luego la Junta de Gobierno los eliminó del texto constitucional, trasladándolos a la Ley Orgánica. De consiguiente, el proyecto en debate innova al detallar funciones que desde un principio debieron estar incluidas en la regulación constitucional, enfatizó.

Consignó, entonces, que su exposición se fundaría en el desarrollo de los siguientes asuntos: el mérito financiero de la reforma y su justificación; una reflexión sobre la autonomía del Banco Central y de los órganos constitucionales; una evaluación del proyecto de reforma, y algunas sugerencias de perfeccionamiento de la redacción para preservar el concepto de autonomía constitucional de la entidad.

Sostuvo que en los fundamentos de la iniciativa de reforma constitucional se hizo presente que en la experiencia comparada es posible advertir ejemplos de bancos centrales prestigiados y con sistemas financieros ordenados que disponen del instrumento de la adquisición en el mercado secundario de títulos emitidos por el Estado. De igual modo, se postula que dicha herramienta sería necesaria para otorgar tracción a la política monetaria en circunstancias excepcionales, junto con permitir una mayor profundidad en las intervenciones que le corresponden al Banco y la estabilización de las tasas de largo plazo. Por último, la citada facultad evitaría eventuales conflictos de interés en materia de bonos bancarios.

Afirmó que también se recuerda en dichos fundamentos que el Banco Central tuvo esta potestad antiguamente y que sólo se prohibían los créditos directos en favor del Fisco.

A continuación, se refirió a los resguardos que se disponen en la iniciativa para el adecuado ejercicio de la atribución que se le confiere al Banco Central. El primero de ellos, de orden financiero, tiene relación con la constatación de circunstancias excepcionales, en que se demande este instrumento para la preservación de los pagos internos y externos. El segundo es que la adquisición se haga en el mercado secundario abierto. Por último, en un resguardo de tipo procesal, se dispone que el acuerdo para su utilización efectiva requerirá del asentimiento de al menos cuatro de los consejeros del Banco, lo que está en coincidencia con el quórum necesario para otro tipo de decisiones relevantes, como el que se precisa en el seno del Tribunal Constitucional para la derogación de una ley.

Luego, en una reflexión sobre la autonomía de ciertos órganos, acotó que el proyecto en debate, al permitir la compra de instrumentos emitidos por la Tesorería en el mercado secundario plantea la pregunta de si habrá presión del Ejecutivo al Banco Central para que ingrese a esta clase de operaciones o si, en definitiva, se financiará el gasto público de esa forma.

Agregó que el Tribunal Constitucional, si bien ha dictaminado que la autonomía de los órganos no es absoluta, pues siempre están relacionados de una u otra manera y existen mecanismos de control recíprocos, también ha dejado claro en la sentencia rol 995 que la autonomía no es un concepto vacío y tiene un núcleo que se debe defender. En particular, respecto de la situación del Banco Central, se ha fallado que no le corresponde al Presidente de la República el manejo de la política monetaria, porque la Constitución ha querido que ésta se traslade al Banco. Destacó, al efecto, que la autonomía de todos los órganos y, especialmente del Banco Central, descansa en procedimientos y por esa razón cobran relevancia los mecanismos de designación de los consejeros y los destinados a la adopción de sus acuerdos.

Manifestó que la justificación original de la autonomía del Banco Central, compartida por la doctrina y la jurisprudencia, deriva del hecho de que la presión fiscal por el financiamiento del Estado vía Banco Central había llevado a un deterioro de la política monetaria y a un excesivo nivel de inflación. En consecuencia, lo que se pretende es impedir el financiamiento inorgánico del Fisco, que se condice con algunas de las prohibiciones que se estatuyen en el Texto Fundamental, vinculadas con el mandato de que el Banco Central sólo podrá efectuar operaciones con instituciones financieras, sean públicas o privadas y, de manera alguna, podrá otorgar a ellas su garantía, ni adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas y que, por otro lado, no podrá adoptar ningún acuerdo que signifique de una manera directa o indirecta establecer normas o requisitos diferentes o discriminatorios en relación a personas, instituciones o entidades que realicen operaciones de la misma naturaleza.

Sostuvo que la iniciativa en discusión suprime en cierto sentido el efecto del vocablo “indirectos”, contenido en el inciso segundo del artículo 109 constitucional, puesto que, en los hechos, la adquisición en el mercado secundario de instrumentos emitidos por la Tesorería es una forma de financiamiento indirecto del Estado.

Luego, hizo hincapié en que la postura que ha esgrimido parte de la base de una consideración de deferencia con este proyecto, pues no corresponde desde el Derecho Constitucional impugnar el mérito de política pública o financiera que se ha invocado. Sin perjuicio de ello, subrayó que el instrumento pretendido es potencialmente virtuoso por los efectos que se han planteado, pero que también, mal utilizado, podría tener consecuencias perniciosas, produciendo los problemas que en el pasado se trató de contrarrestar mediante la autonomía del Banco Central.

En ese sentido, fijó su atención en los procedimientos dispuestos -que la Constitución establece en otros ámbitos-, de manera que el ejercicio de la atribución genere los efectos buscados por el proyecto. Ejemplificó esa afirmación con la regulación del decreto de insistencia en el artículo 99 de la Carta Política, que exige la firma de todos los Ministros de Estado; de la superación de los gastos de la Ley de Presupuestos en un 2%, en el artículo 32 N° 20° de la Constitución, que requiere la firma de todos los Secretarios de Estado, y del decreto de remoción de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y de Orden, que dispone que dicho documento sea fundado e informado a la Cámara de Diputados y al Senado. En conclusión, se trata de procedimientos que habilitan el ejercicio de ciertas facultades especiales.

Así las cosas, junto con respaldar el proyecto, que podría ser virtuoso en el contexto de crisis que atraviesa el país, efectuó algunas prevenciones desde un punto de vista constitucional, para que la autonomía del Banco Central no sufra un deterioro. Propuso, al efecto, dejar constancia en la historia de la ley que el instrumento sólo podrá ser usado para situaciones excepcionales de extremo peligro o amenaza de la estabilidad de los pagos internos o externos, porque la discusión que se ha verificado en esta materia es qué acontecería si esta herramienta, en vez de ser usada para para el adecuado manejo de la política monetaria y la estabilidad de los pagos, finalmente es utilizada para como un mecanismo de política fiscal. Sostuvo que esa discusión se generó en Europa a propósito del fallo del Tribunal Constitucional Alemán, respecto de si el programa de compras públicas que impuso el Banco Central Europeo excedía las funciones del Banco Central Alemán y, si bien la Corte Europea de Justicia ratificó la procedencia de ese programa en diciembre de 2019, en mayo de 2020 el Tribunal Constitucional germano determinó que se infringía la limitación del Banco Central local para administrar la política económica y no involucrarse en financiamiento de estados o política fiscal.

En otro ámbito, aunque coincidió en la implementación de un quórum de al menos cuatro de los consejeros para que el Banco ejerza la atribución que se le ha conferido, puntualizó que resulta indispensable que dicha regla posea rango constitucional. Explicó que esa afirmación se explica en el contexto de un próximo plebiscito, a partir del cual es esperable que el quórum que se ha fijado para las leyes orgánicas constitucionales esté en discusión y que finalmente se opte por su modificación. En tal sentido, trasladar esa regla a una norma con rango de ley simple podría derivar en un incentivo inmanejable de presión por financiamiento fiscal.

De consiguiente, sugirió la intercalación, en el nuevo inciso segundo que se pretende agregar en el artículo 109 de la Carta Fundamental, de la frase “, por acuerdo fundado de su órgano superior, adoptado para cada caso por cuatro quintos de sus miembros en ejercicio,”, a continuación de la frase “el Banco Central podrá”. Precisó que, por el hecho de que la Constitución no hace una referencia expresa al Consejo del Banco, ha preferido la utilización de la expresión “órgano superior”.

Por otro lado, con el fin de acotar este instrumento en la propia Constitución a los efectos buscados con su establecimiento, recomendó reforzar en el texto del proyecto la prohibición de otorgar préstamos al Estado, de manera que no se pueda interpretar que la reforma ha dejado sin efecto tal mandato. Recomendó, entonces, explicitar que “El Consejo, al aprobar el acuerdo, deberá velar que la operación no importe transferencia directa ni indirecta de recursos al Estado”. Es decir, una alusión expresa que enmarque lo que se busca con esta herramienta y que no derive en un financiamiento del Estado.

En relación con el tipo de mercado en que se comprarían los bonos estatales, explicó que la justificación del proyecto alude a un mercado abierto y que habría una plataforma electrónica para su operatividad. Por lo mismo, dado que se trata de un asunto fundamental, quizás resultaría conveniente definir en la Ley Orgánica el concepto de “mercado abierto”, para evitar que en el futuro se lleve a cabo una utilización del instrumento diferente a la que se ha pretendido.

De igual manera, planteó que si la emisión del instrumento de deuda respectivo está cronológicamente cerca de la compra se podría involucrar al Banco Central en financiamientos precisos con incentivos que no son de mercado para el manejo de política monetaria, sino que para allegar recursos al emisor estatal. Sugirió analizar de forma pormenorizada esa situación.

En seguida, el profesor señor Francisco Zúñiga, al inicio de su intervención, compartió la dificultad que tienen los constitucionalistas para opinar sobre un proyecto de reforma constitucional, dado que el constituyente derivado, en el marco de la Carta Fundamental vigente, no tiene límites materiales ni competenciales para modificarla. Por lo tanto, anunció que sus comentarios serán de naturaleza conceptual o de sistema.

Primeramente, desde el punto de vista conceptual, consignó que el Mensaje del Presidente de la República señala que el Banco Central está dotado de autonomía e independencia y que ella se traduce en la libertad de la entidad para decidir cómo perseguir sus objetivos, teniendo presente la orientación general de la política económica del Gobierno. Al respecto, precisó que “autonomía” no es igual a “independencia” y que el Banco Central, al igual que cualquier órgano del Estado no posee libertad, sino potestad y competencia.

Agregó que, además del hecho de que la doctrina no ha desarrollado profusamente esa materia, la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el control preventivo de la ley N° 18.840 confundió el término autonomía con autarquía, que es una cualidad derivada de la personificación que tienen entes públicos descentralizados. En consecuencia, no se ha formulado una definición apropiada de la autonomía constitucional que tienen ciertos órganos públicos y, en ese sentido, es preciso atender a su respectivo estatuto legal, cuestión que en el caso del Banco Central resulta fundamental, pues su regulación constitucional sólo hace mención a las prohibiciones a las que debe sujetar su accionar.

En esa perspectiva, razonó, el Banco Central ha ganado una sólida autonomía, afirmación no se puede hacer respecto de otros entes con autonomía constitucionales o legales, como el Servicio Electoral, el Consejo Nacional de Televisión, la Contraloría General de la República o el Ministerio Público.

En cuanto a lo que propone el proyecto en el sistema de reglas que la Constitución contiene, mencionó que el texto sometido a la consideración de la Comisión no termina de cristalizar una regla de estatuto permanente o una del derecho de excepción. En cambio, las propuestas consignadas en las mociones parlamentarias que dieron origen a esta iniciativa sí se inclinaban por definir esta nueva facultad del Banco Central como una herramienta propia del derecho de excepción constitucional. Esa es una cuestión clave, coligió, porque este proyecto de reforma a la Carta Política, al situarse en el campo de la excepción constitucional –estados de excepción y decreto de emergencia económica-, requiere que se haga compatible el contenido de las reglas propuestas con el derecho de excepción. De hecho, la iniciativa alude a “circunstancias excepcionales y transitorias” y, por ello, sugirió que se utilice el lenguaje referido a “situaciones excepcionales temporales”, que menciona el parágrafo sobre estados de excepción constitucional. Connotó que uno de esos conceptos correspondería a una situación fáctica que califica el Consejo del Banco Central, mientras que el otro refiere a “hechos”.

En su opinión, corresponde analizar con mayor detenimiento la redacción final del precepto, con el fin de ubicar esta herramienta en el campo del derecho de excepción.

Por otra parte, postuló que el proyecto contempla la introducción en el Texto Fundamental de una disposición transitoria, que establece una vacancia de la reforma constitucional ligada a la entrada en vigor de la correspondiente enmienda a la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central. Consideró desconcertante esa norma, por cuanto la reforma constitucional promueve, a través de la reforma al artículo 109, una regla de competencia que no requiere de modificar la citada Ley Orgánica para que el Banco pueda dictar las disposiciones necesarias y adoptar las decisiones respectivas para intervenir en el mercado secundario, adquiriendo papeles del Estado. La única justificación de su existencia, entonces, es que la modificación a la Constitución va acompañada de una enmienda a la Ley Orgánica que se encarga de racionalizar aún más esta regla de competencia y de excepción temporal, exigiendo un quórum reforzado para adoptar la decisión correspondiente, innovación que contrasta con las otras disposiciones de esa ley y que permiten la toma de decisiones, por regla general, con el quórum ordinario –mayoría de tres de cinco consejeros-. El único quórum se excepción es aquel destinado a doblegar el veto suspensivo de que goza el Ministro de Hacienda sobre los acuerdos convenidos por el Consejo.

En consonancia con lo expuesto, juzgó innecesaria la modificación propuesta a la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, dado que bastaría la preceptiva vigente para hacer operativa la regla de competencia que se propone, con un ajuste en la parte final del nuevo inciso segundo que se propone en el artículo 109, pues correspondería reemplazar la frase “su ley orgánica constitucional” por “en el ordenamiento jurídico”. Lo anterior, por el hecho de que el Banco Central, en virtud de la autonomía técnica y patrimonial que posee, tiene una amplia potestad auto normativa, que se traduce en la posibilidad de adoptar de acuerdos. Esa es la herramienta que utiliza la entidad para materializar las prescripciones que la Ley Orgánica estatuye.

A mayor abundamiento, ejemplificó esas últimas afirmaciones con el uso del Sistema de Operaciones de Mercado Abierto (SOMA), que corresponde a la plataforma de negociación mediante la cual el Banco interactúa con instituciones del mercado autorizadas para efectuar operaciones monetarias. En efecto, dicho sistema es una creación de la potestad auto normativa de que goza el Banco Central y es la misma que, probablemente, utilizará a partir de la entrada en vigor de esta reforma constitucional.

Opinó que si se continúa la tramitación de la reforma a la Carta Fundamental en estrecha ligazón con la que modifica la Ley Orgánica, resultaría preciso revisar cuidadosamente dicho cuerpo legal, porque no hay justificación para que se disponga un quórum extraordinario para adoptar este tipo de decisiones, cuando la propia Ley Orgánica constituye un mecanismo que refuerza por la vía de la intangibilidad normativa de este tipo de leyes las potestades que el Banco ejerce en el ámbito de su competencia.

Finalmente, recalcó que el quórum reforzado que se propone en la modificación a la Ley Orgánica se aleja de la regla general e, incluso, de aquellas normas contenidas en el artículo 109 y que le impiden al Banco Central actuar como entidad financiera de la actividad del Estado.

A continuación, intervino el profesor señor Fernando Muñoz, quien manifestó, al igual que los expositores que le precedieron en el uso de la palabra, que en un proyecto de reforma a la Carta Fundamental los constitucionalistas no tienen mayor incidencia, toda vez que se está frente al ejercicio de la potestad del constituyente.

Consignó que actualmente se evidencia un proceso de mutación material de la Constitución y, en ese contexto, a partir del estallido social ocurrido en el mes de octubre del año pasado se ha verificado un reforzamiento de las atribuciones de la autoridad para efectos de intervenir en diversas situaciones, lo que ha contribuido, en cierto sentido, a desarticular el diseño original de la Carta Política de 1980 en materia de política económica. En efecto, el hecho de que la presente iniciativa se haya originado en un Mensaje del Ejecutivo demuestra que todos los sectores políticos consideran que hay una necesidad de transformar el conjunto de instrumentos de política económica disponibles, no sólo para afrontar demandas ciudadanas por mayores niveles de redistribución de los recursos y de protección social, sino que también para enfrentar la presente crisis sanitaria.

Valoró, entonces, la iniciativa en debate, pues confiere al Banco Central un mayor número de atribuciones que le permitirán crear condiciones más favorables para el cumplimiento de los fines últimos de la Constitución, a saber, la promoción del bien común, entendido como un desarrollo material, espiritual y social. Asimismo, consideró que la modificación a la Ley Orgánica que acompaña a esta reforma resulta bastante coherente con los objetivos perseguidos.

Luego, hizo hincapié en que, si bien en lo medular la reforma constitucional es pertinente, correspondería perfeccionar su redacción, ya que en una interpretación finalista o teleológica se puede inferir que el objeto de la norma en discusión es la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, en tanto que el proyecto asimila a esa premisa la provisión de liquidez, lo cual no corresponde totalmente. Del mismo modo, compartió la prevención expresada en torno a la utilización del vocablo “circunstancias”, pues en el lenguaje de la Constitución se le utiliza en el artículo 7° y se les asimila a ciertos hechos y como una posible fuente de riesgos al sistema de distribución de competencias. Por lo mismo, consideró una buena idea homogeneizar el lenguaje usado por el constituyente.

En otro ámbito, consignó que, de la lectura de la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, se puede concluir que existen muy pocas decisiones del Consejo de la entidad que se deban adoptar por al menos cuatro de los miembros. Por tal motivo, la idea que se ha incorporado en el proyecto de modificación a dicho cuerpo legal respecto del quórum para hacer uso de la atribución en debate resulta un resguardo razonable, de manera que se ejecute de forma deliberada y en los casos excepcionales que lo ameriten. Asimismo, juzgó correcto que esa exigencia se imponga en una norma de rango legal, con el objetivo de mantener cierta flexibilidad sobre las decisiones que en el futuro pudiese adoptar el legislador.

Aclaró, además, que no parece un requisito exagerado, teniendo en consideración que la gran mayoría de las decisiones que adopta el Consejo del Banco Central se generan mediante la fórmula de un consenso entre sus integrantes.

Recomendó, no obstante, aclarar en el texto legal y detallar adecuadamente la forma en que se ejercerá la atribución y las características del acto jurídico mediante el cual se concretará.

Finalmente, concluyó que el proyecto es positivo, en el ánimo de fortalecer y dale más pragmatismo al ejercicio de las potestades del Banco Central en el actual escenario económico que vive el país, lo cual está en línea con el proceso de transformación material de la Constitución de 1980. En ese orden de ideas, se le ha exigido a la autoridad económica asumir roles más activos, tanto en la provisión de bienes y servicios a los ciudadanos como en el manejo de los mercados.

Por lo tanto, valoró la orientación del proyecto en discusión, el respaldo que le ha dado el Ejecutivo y el acuerdo transversal que se ha originado para darle atribuciones al Banco Central que también se constata en numerosas autoridades monetarias en el concierto internacional.

Concluidas las presentaciones, el Honorable Senador señor Araya hizo notar que los expositores que han comparecido ante la Comisión han coincidido en la importancia de la reforma en trámite, que incide en uno de los capítulos de la Carta Fundamental que no ha tenido enmiendas desde su dictación, aunque sí se advierten diferencias en la manera en que se debería abordar esta reforma. En efecto, se ha planteado que habría que efectuar algunos perfeccionamientos en el texto de proyecto para hacerlos coincidentes con otros conceptos que utiliza la Constitución y, en una de las exposiciones, también se propuso elevar a rango constitucional el quórum definido en la Ley Orgánica para la adopción de los acuerdos en esta materia.

Por lo mismo, pidió a los académicos profundizar sus opiniones acerca de si el texto de la iniciativa en debate es suficiente o si requiere algunas enmiendas y si es pertinente que el quórum referido sea parte integrante de la reforma constitucional. Agregó que, en su parecer, no concierne a la Carta Fundamental regular la forma en que cierta institución debe adoptar sus decisiones, sino que ello corresponde a las normativas orgánicas específicas de cada ente.

De igual manera, consideró innecesario que se haga una mención expresa a la prohibición de financiamiento de los organismos del Estado, ya que no se contemplan modificaciones al actual inciso segundo del artículo 109 constitucional.

En último término, preguntó al Presidente del Banco Central cuál es la importancia de aprobar en estos momentos esta reforma y cuál será el efecto que tendrá en la economía.

El Honorable Senador señor Allamand pidió al profesor señor Fermandois consignar detalladamente las sugerencias de redacción que ha formulado.

Asimismo, requirió del profesor señor Zúñiga mayores antecedentes sobre el supuesto uso inapropiado del vocablo “circunstancias” y una explicación más acabada sobre el comentario que efectuó en torno a la falta de necesidad de contar con una norma transitoria en este proyecto y la modificación propuesta en la remisión a la Ley Orgánica, puesto que a la luz de esos cambios concluiría que la nueva facultad se podría llevar adelante sin un quórum especial.

Del mismo modo, estimó que se debería especificar de mejor manera la reforma a la que se alude en la norma transitoria, ya que no es clara la remisión que provocará la vacancia.

Hizo presente, al concluir su intervención, que es posible que, al no estar señalado en el proyecto de reforma constitucional el quórum requerido para la adopción de acuerdos por parte del Consejo, la iniciativa que modifica la Ley Orgánica finalmente disponga un quórum menor al de cuatro quintos que inicialmente se ha sugerido.

El Presidente de la Comisión, Honorable Senador señor De Urresti, manifestó su disconformidad con el establecimiento de quórums especiales para determinadas decisiones, porque en los hechos disponen un veto absoluto de las minorías. En definitiva, esas supra mayorías hacen imposible en muchas oportunidades la adopción de resoluciones.

Hizo mención a algunas de las indicaciones formuladas en el trámite ante la Comisión de Hacienda, especialmente aquella que permitía la adquisición de bonos de empresas del Estado.

Pidió a los expositores su opinión sobre los comentarios antes expresados.

El profesor señor Fermandois puso de manifiesto que estima indispensable que la atribución en debate, para que sea compatible con la autonomía del Banco Central, esté sometida al quórum especial en la propia Constitución. Aunque resulta legítima la pregunta sobre si corresponde que la Carta Política se aboque a esos detalles, es preciso resaltar que en todos los acuerdos o decisiones extraordinarias que adoptan los órganos colegiados autónomos constitucionales en virtud de las atribuciones que se les han otorgado, es la propia Constitución la que ha señalado el quórum al que se deben ceñir. En virtud de ello, complementó que, si el quórum de cuatro quintos no está en el Texto Fundamental, se podría vislumbrar el problema de que eventualmente el quórum especial requerido para las leyes orgánicas constitucionales se rebaje en el futuro o simplemente desaparezca.

A mayor abundamiento, connotó que las votaciones requeridas para las designaciones de los miembros de los tribunales superiores de justicia tienen reconocimiento constitucional. Lo mismo ocurre con ciertos acuerdos del Tribunal Calificador de Elecciones, del Consejo de Seguridad Nacional, del Servicio Electoral y de los Gobierno Regionales, entre otros entes.

Por lo tanto, si se pretende que este instrumento excepcional perdure en el tiempo, el quórum de excepción debe constar en el texto de la Constitución. Sugirió intercalar en el nuevo inciso segundo que se pretende agregar en el artículo 109 de la Carta Fundamental la frase “, por acuerdo fundado de su órgano superior, adoptado para cada caso por cuatro quintos de sus miembros en ejercicio,”, a continuación de la frase “el Banco Central podrá”.

Otra incorporación sugerida, aunque menos imperiosa, es la de la siguiente frase: “El Consejo, al aprobar el acuerdo, deberá velar que la operación no importe transferencia directa ni indirecta de recursos al Estado”. Aunque se trata de una interpretación que se debería alcanzar con el texto vigente de la Constitución, sostuvo que en ciertos casos no es incorrecto subrayar ciertos efectos pretendidos por el constituyente.

A su turno, el profesor señor Zúñiga coincidió en que, si bien es probable que se inicie un proceso constituyente en los próximos meses, cabe destacar que el Banco Central se ha ganado una sólida y reconocida autonomía, a diferencia de otros órganos autónomos constitucionales.

En segundo lugar, hizo notar que el texto del proyecto es suficiente en la medida de que se impone como una regla de competencia. El punto, entonces, es que tiene defectos de lenguaje y de sistema y, por tanto, resulta imperioso ajustar la redacción del nuevo inciso segundo del artículo 109 y no hacer referencia a “circunstancias”, sino a “situaciones de excepción temporales”, y eliminar la vacancia condicional supeditada a la dictación de la reforma a la Ley Orgánica el Banco Central.

En primer lugar, expuso que la Constitución utiliza el término “circunstancias” en el inciso segundo del artículo 7°, en la denominada hipótesis de ruptura constitucional. Sin embargo, el proyecto de reforma en debate no se instala en ese ámbito, sino que se instituye como una herramienta del derecho de excepción, en relación con situaciones excepcionales temporales.

Respecto de la vacancia condicionada a la modificación de la Ley Orgánica, sugirió darle plena imperatividad a la nueva regla de competencia y, con ese efecto, sustituir la frase “su ley orgánica constitucional” por “en el ordenamiento jurídico”, toda vez que las potestades del Banco Central indicadas en los artículos 2° y 3° de su normativa orgánica y las atribuciones del Consejo de los artículos 6° y 18 del mismo cuerpo legal, son suficientes para que la entidad ponga en práctica la regla de competencia. Reiteró el ejemplo del SOMA, que es la plataforma que se utilizará para operar en el mercado secundario.

Luego, puntualizó que la opción del constituyente ha sido que las autonomías constitucionales sean acompañadas de leyes de quórum especial para sus estatutos de organización y funcionamiento, con el propósito de que operen como mecanismos de protección de la estabilidad normativa de esas instituciones. Esa rigidez contra mayoritaria se instituye, por tanto, como una garantía normativa.

Así las cosas, la ley N° 18.840 tiene la rigidez necesaria para asegurar que no se menoscabe la autonomía técnica y patrimonial del Banco al ejercer la nueva potestad que se le otorga en este proyecto de reforma constitucional. Ello, sumado a la normativa interna que el Banco Central puede dictar, hace que sea suficiente una alusión al ordenamiento jurídico, tal como se ha propuesto.

El profesor señor Muñoz, por su lado, adujo que, en general, tiene desconfianza del quórum reforzado, porque es un mecanismo del que ha abusado la Constitución de 1980. La rigidez implantada, en su parecer, también ha sido un factor que ha dado pie a las demandas expresadas por la ciudadanía a partir del mes de octubre del año 2019.

A continuación, expresó que cuando el constituyente derivado ejerce esa atribución debe incorporar la idea de deferencia razonada entre los órganos estatales y, en ese sentido, el entendimiento de los roles de cada órgano para que sean favorables a los fines institucionales y a la realización del bien común también resulta aplicable a los diferentes tipos de legisladores. Por lo mismo, sería deferente por parte del constituyente derivado mantener el quórum de cuatro quintos en el proyecto de ley y no dentro de las normas constitucionales. En efecto, situar una norma en el marco constitucional significa en la práctica su rigidización y, por ello, resulta prudente dejar esa regla en una preceptiva de mayor flexibilidad que la Carta Política.

En torno a la norma de vacancia y el hecho de que su eventual eliminación signifique que la nueva facultad pueda ser utilizada sin necesidad de contar con el quórum reforzado a que se ha aludido, planteó el temor que se inspira en la historia constitucional, en que se han creado por el constituyente ciertas instituciones, pero que después nunca han tenido operatividad por la ausencia de la legislación pertinente. Reconoció, entonces, que existe el temor de que las dos normativas en debate no tengan una adecuada coherencia. En consecuencia, la mejor forma de vincular esas dos preceptivas es que ambas sean aprobadas conjuntamente y entren en vigencia al mismo tiempo.

Sostuvo que si finalmente no se logra aprobar el proyecto que modifica la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central para regular esta nueva facultad, se podría pensar que la norma constitucional carecerá de la ejecutoriedad necesaria para que se adopte esa medida. Por tal motivo, existe la posibilidad de que la norma transitoria “asfixie” en cierto sentido a la permanente, dejando sin utilización la atribución en cuestión.

El Presidente del Banco Central, señor Marcel, valoró el amplio acuerdo que se ha generado en torno al objetivo y el mérito de la iniciativa en debate, a saber, dotar al Banco Central de nuevos instrumentos para afrontar diversas situaciones de la economía actual y que difieren enormemente de las condiciones que se tuvieron a la vista durante la discusión de la Constitución en vigor y la respectiva Ley Orgánica Constitucional. A modo de ejemplo, manifestó que la discusión versa sobre la transacción de bonos del Fisco en el mercado secundario, el cual prácticamente no existía en la década de 1980, pues en aquella época el mercado de capitales tenía muy poca profundidad en Chile y los únicos bonos que emitía el Fisco eran de corto plazo –pagarés- y estaban destinados a manejar su caja. En general, el financiamiento fiscal provenía mayormente de créditos externos y en ese tiempo estaba fresca la memoria de períodos de alta inflación, en que el financiamiento monetario del déficit fiscal se había llevado a cabo a través del descuento de pagarés con la caja de amortización de la deuda pública.

Agregó que el mercado de capitales se ha desarrollado, hoy en día existen bonos de largo plazo emitidos por distintos agentes y lo que ocurre en esos mercados influye mucho sobre la economía.

En resumen, acotó que tradicionalmente la normativa del Banco Central y de otras entidades alrededor del mundo, relacionada con la estabilidad financiera, estaba ligada a su rol de prestamistas de última instancia del sistema bancario y no en una acción preventiva, que es lo que domina actualmente en el concierto internacional, particularmente después de la crisis financiera del año 2008.

En lo que atañe a la redacción que se ha propuesto, sostuvo que el sentido en el que se ha entendido el término “circunstancias” es, en respuesta al mandato constitucional del Banco de preservar la continuidad de pagos internos y externos, prevenir riesgos para la estabilidad financiera. Es decir, no esperar a que se haya producido un desequilibrio o la quiebra o insolvencia de instituciones financieras para actuar.

Explicó que la estabilidad financiera se monitorea permanentemente por la entidad y se plasma en un informe que se presenta dos veces al año ante el Senado de la República y que refleja el comportamiento de los distintos agentes, usuarios y oferentes de créditos y en los mercados que los integran. De esa forma se evalúan los riesgos para la estabilidad financiera, enfatizó.

En definitiva, “circunstancias” se ha considerado en el contexto de que no se esperará a que hayan hechos consumados de una crisis financiera, sino que se actuará para prevenir que ello acaezca. Por su parte, continuó, la excepcionalidad en la reforma está ligada a la temporalidad, que se vincula con el hecho de que, al momento de que se resuelva recurrir a esta nueva facultad, ello se haría con la definición de límites a la compra de esos activos y en el plazo en el cual ello se haría. En conclusión, expresó que la preservación de la estabilidad financiera o de la continuidad de los pagos internos y externos se entiende en un sentido preventivo, con independencia del término específico que finalmente se utilice.

Respecto del quórum establecido para el uso de este mecanismo, mencionó que durante su Presidencia ha buscado siempre el mayor grado de acuerdo posible y, en esa línea, en las reuniones de política monetaria sólo en una oportunidad se adoptó una decisión aprobada por una mayoría de tres a dos consejeros. Eso también ha sido una conducta constante en las presidencias precedentes, sentenció.

En cuanto al resguardo de la autonomía de la institución, connotó que en este caso es preciso atender a la experiencia histórica. En efecto, durante los primeros años en que se estableció la autonomía ese concepto era simplemente una hipótesis. Por el contrario, cuando ese período se ha extendido por casi 31 años, con plena independencia del Gobierno de turno, no es posible dejar de lado esa cualidad para evaluar el comportamiento del Consejo del Banco Central frente a eventuales presiones estatales. Por lo demás, el hecho de que se haya establecido la operación en el mercado secundario, que la facultad se disponga frente a circunstancias excepcionales y de manera temporal y con un acuerdo fundado y adoptado con un quórum especial, protege aún más la autonomía del Banco. Esa sumatoria de prudencia, experiencia y exigencia del Consejo garantiza que la facultad se usará con responsabilidad.

En lo concerniente a la consulta acerca de la factibilidad de la compra de bonos de empresas públicas, trajo a colación lo dispuesto en el inciso final del artículo 109, que señala que el Banco Central no podrá adoptar acuerdos que signifiquen, de una manera directa o indirecta, establecer normas o requisitos diferentes o discriminatorios en relación a personas, instituciones o entidades que realicen operaciones de la misma naturaleza. En tal sentido, las empresas públicas, al emitir bonos en el mercado corporativo, lo hacen en situación similar a la de otras empresas privadas. Por lo mismo, sería difícil conciliar esa eventual facultad con la citada norma constitucional.

En segundo orden, planteó que con la atribución en debate no se intenta beneficiar al emisor original de esos bonos –Fisco o bancos-, sino que lo que se persigue es un impacto económico, preservar el valor de las reservas, otorgar liquidez a los mercados o ayudar a la estabilización de los mercados.

Un tercer asunto, vinculado con la realidad de las empresas públicas nacionales, es que sólo dos de ellas han recurrido sistemáticamente a la emisión de bonos, esto es, Codelco y Enap. De hecho, han tendido a emitir bonos mayormente en el mercado internacional que en el local. Además, cuando el Estado ha querido apoyar especialmente a una empresa pública, lo que ha hecho es transferirle recursos o permitirle retener utilidades más allá de la práctica regular. Ello se relaciona con el hecho de que, en el contexto de la Ley de Administración Financiera del Estado, el Fisco puede retirar utilidades de las empresas públicas o capitalizarlas.

De consiguiente, aseveró, el Fisco cuenta con mecanismos para apoyar a las empresas públicas y los ha utilizado con bastante frecuencia en los últimos años. Así, no siendo rol del Banco Central colaborar con una determinada empresa pública, sí existen otras vías para que la autoridad de Gobierno sí lo haga.

El Ministro de Hacienda, señor Briones, hizo hincapié en que el quórum que se ha determinado para la adopción de acuerdos por parte del Consejo tiene como objetivo el establecimiento de un resguardo que está en línea con el hecho de que la potestad que se instituye en el proyecto tiene un carácter excepcional y transitorio.

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En la siguiente sesión destinada al estudio de este asunto, la Comisión recibió los puntos de vista de los economistas señores Juan Andrés Fontaine, José de Gregorio, Manuel Marfán y Vittorio Corbo.

El primer lugar, el Presidente de la Comisión, Honorable Senador señor De Urresti, concedió la palabra al ex Ministro de Estado, señor Fontaine, quien al comenzar su intervención expresó sus dudas sobre la conveniencia de avanzar en la iniciativa en debate.

Indicó que el Banco Central, en el marco jurídico que lo regula, es definido como un organismo técnico y autónomo con facultades precisas: cautelar la estabilidad del valor de la moneda, esto es, evitar inflación o deflación, y cautelar el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, a saber, evitar crisis financieras o de balanza de pagos. En su opinión, la precisión del objeto es clave para preservar su autonomía, porque si se pensase en finalidades más extensas se podría invadir el terreno propio de las autoridades representativas de la soberanía popular. Por lo mismo, es inherente a todo órgano realmente autónomo que su objeto sea extraordinariamente preciso.

Añadió que el Banco Central ejerce sus atribuciones regulando cantidad de dinero mediante la compra o venta de divisas u oro o a través del otorgamiento de créditos o compraventa de títulos de deuda. Recordó, asimismo, que en el ejercicio de sus potestades el Banco Central sólo puede efectuar operaciones de crédito con instituciones financieras, dado que ellas canalizan créditos hacia el resto de la economía y los usuarios finales del crédito y porque crean a través de sus pasivos lo que se ha denominado el “cuasidinero”, es decir, activos muy líquidos que cumplen funciones similares a las del dinero.

Por esas razones, continuó, la Carta Fundamental y la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central prohíben a la institución financiar a los usuarios finales del crédito. En el caso del Fisco se estipula que ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del Banco Central y que este último no podrá adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o sus empresas. Esa restricción, a su juicio, está en la base de la estabilidad macroeconómica que ha tenido el país en los últimos 30 años. Por otra parte, la Constitución impone al Banco la exigencia de que sólo podrá efectuar operaciones con instituciones financieras, sean públicas o privadas.

La razón de esas limitaciones, precisó, es que tanto el Fisco como aquellas personas que no son instituciones financieras son los usuarios finales del crédito y, por lo tanto, si se libera esa restricción, existirá una gran presión de los usuarios finales de crédito para obtener financiamiento barato del Banco Central. Además, cuando el Banco otorga préstamos no genera recursos, ya que ellos se financian colocando bonos o emitiendo dinero y, esta última acción, a la larga, siempre causa inflación, que es un impuesto no legislado, regresivo e ineficiente.

En lo atingente al proyecto en debate, postuló que la justificación que se ha dado para autorizar al Banco Central a comprar títulos de deuda pública en el mercado secundario es que supuestamente le faltarían instrumentos para asegurar la estabilidad financiera y, por ello, se propone contar con otras vías para canalizar la expansión monetaria y crediticia y para influir sobre tasas de interés de largo plazo. Sin embargo, en su parecer no hay evidencias de que hasta ahora el Banco Central tenga dificultades para expandir el dinero y, de hecho, actualmente éste ha crecido en un 35% en comparación con el año anterior –en su definición más restringida M1-. Tampoco se constatan problemas para orientar las tasas de interés, que en la actualidad están a interés real de UF + 0 a 20 años y son negativas cuando se trata de títulos libres de riesgo.

Por lo demás, para influir sobre las tasas de interés de largo plazo el Banco Central puede dar préstamos de la misma naturaleza a instituciones financieras, con o sin garantías; comprar o vender bonos de largo plazo emitidos por instituciones financieras, y comprar o vender de títulos de su propia emisión. Al efecto, el Mensaje del proyecto objeta que habría un conflicto de interés al operar excesivamente con instituciones financieras, pues se convertiría en acreedor de la entidad y, a la vez, sería su regulador. No obstante, ese reparo no es tal, por cuanto siempre el Banco Central está obligado por ley a respaldar a los depositantes del sistema financiero.

De igual manera, se ha argumentado en la exposición de motivos que quedarían pocos bonos del Banco Central en el mercado. Si bien eso es cierto, se debe tener presente que durante este año se han anunciado aumentos de activos del Banco Central por cifras cercanas a los US$ 40.000 millones, los que requerirán de la correspondiente emisión de nuevos títulos de corto y largo plazo. Esa cantidad es suficiente para efectuar el apropiado manejo de política monetaria. Concluyó, por tanto, que la dificultad coyuntural que ha señalado no debería ser tan relevante a futuro y, de hecho, agregó que a medida que el déficit fiscal se financie con créditos externos o mediante el uso de fondos soberanos, sería deseable que el Banco Central compre parte de esos dólares para evitar una baja de su precio, lo que debería hacer emitiendo bonos que, aunque hoy son escasos, no lo serán a futuro.

Ante la pregunta de si es necesario que el Banco Central adquiera títulos de largo plazo, sostuvo que, aunque los intereses de esa naturaleza son cruciales para financiar, por ejemplo, viviendas e inversión, en condiciones normales los bancos centrales operan con créditos o títulos de corto plazo, porque la compra y venta títulos de largo plazo puede generar grandes ganancias o pérdidas de capital, por ejemplo, a bancos, Administradoras de Fondos de Pensiones y compañías de seguros, que son las entidades que generalmente tienen en su poder bonos de Tesorería. Por ello, en general los bancos centrales rehúyen, con razón, actuar directamente en el mercado de largo plazo.

Añadió que, como las tasas de interés de largo plazo son muy importantes, también lo es que el Banco Central posea un alto grado de credibilidad, porque las primeras dependen de las expectativas que el mercado tenga de la política monetaria futura. Un Banco Central creíble -como el de Chile- puede tener gran influencia sobre esas tasas, sólo con esa cualidad. Empero, es efectivo que en situaciones críticas o cuando se pierde esa credibilidad se puede requerir que actúe directamente en el mercado de títulos de largo plazo y así lo han hecho últimamente y de forma masiva la Federal Reserve Board de Estados Unidos y el Banco Central Europeo.

Sin perjuicio de ello, puso de manifiesto que, a su juicio, la experiencia de Estados Unidos no ha sido buena, toda vez que en los últimos años se han hecho grandes operaciones de compras de títulos estatales y corporativos de largo plazo por parte de la Reserva Federal, lo cual ha generado toda una industria de fondos de inversión que captan dinero de corto plazo e invierten en fondos de largo plazo. Esa es una práctica financiera riesgosa, porque hay un desfase enorme de plazos en un mercado que tiene captaciones cortas y colocaciones de largo plazo. Cuando esta última tasa se desestabiliza caen los precios de tales bonos y esas instituciones tienen grandes pérdidas, generándose un intenso lobby para que la FED estabilice esos intereses de largo plazo y evite su quiebra.

En el caso de Europa, destacó que el Banco Central Europeo tiene prohibido financiar directamente al Fisco, pero, mediante la compra de títulos estatales en el mercado secundario se ha transformado en la práctica en el gran financista de los déficits fiscales de Grecia e Italia. Incluso, en Alemania el Tribunal Constitucional local ha determinado que ese tipo de operaciones que en parte ha llevado a cabo el Bundesbank violaría la ley germana.

Ahondado sobre los aspectos específicos del proyecto de reforma constitucional sometido a la consideración de la Comisión, explicó que se trata de una iniciativa cuidadosa, pues mantiene la prohibición de financiamiento fiscal, directo e indirecto, vía Banco Central; permite la compra de títulos públicos sólo en “mercado secundario abierto” y sólo en condiciones excepcionales y transitorias; exige una causa fundada en el resguardo del normal funcionamiento de los pagos, y requiere de cuatro votos favorables en el Consejo.

Sin embargo, en su opinión, subsiste el riesgo de “resquicio” o “triangulación” para un financiamiento fiscal indirecto vía compra de títulos de deuda en el mercado secundario, similar al debate que se ha producido recientemente en Alemania. Advirtió que ello no implica desconfiar de los miembros del Consejo del Banco, sino simplemente precaver en la normativa todas las situaciones que eventualmente se podrían originar.

Consiguientemente, sugirió indicar que la operación autorizada “en ningún caso podrá importar la transferencia indirecta de recursos desde el Banco Central al Fisco”. Aunque el proyecto alude al mercado secundario abierto, no asegura que la operación se realice en forma transparente y competitiva, por cuanto no se expresan esos requerimientos ni se define lo que se entenderá por ese tipo de mercado. Por otro lado, si bien la excepcionalidad de la situación estaría ligada a la amenaza del normal funcionamiento de los pagos, el proyecto no especifica en qué consiste lo transitorio de la medida. Recomendó al efecto establecer un plazo para aquella transitoriedad.

En torno al momento en que se aplicaría esta nueva facultad, cuestión que aún no ha quedado suficientemente clara en el debate, puntualizó que el normal funcionamiento de los pagos se ha entendido amenazado cuando hay un riesgo inminente de cesación de pagos de entidades de importancia sistémica, es decir, peligros de crisis financieras o de balanzas de pagos. Entonces, para hacer uso del nuevo instrumento el Consejo del Banco Central deberá verificar previamente la presencia de esa gravísima situación. Entonces, ante el riesgo de quiebra de una entidad bancaria o una compañía de seguros no se advierte de qué forma podría colaborar el hecho de que el Banco Central se aboque a la compra de títulos de Tesorería. En sentido opuesto, lo que realmente se requiere en ese caso es que la autoridad monetaria organice, con apoyo del Gobierno y del sector privado, un rescate de las instituciones afectadas. Por lo demás, cuando hay crisis financieras los inversionistas compiten por comprar títulos estatales, de manera que es innecesario que el Banco Central los compre igualmente.

Aunque también se ha declarado que la nueva facultad contribuiría a la estabilidad financiera, permitiendo estabilizar las tasas de largo plazo, cabe señalar que en casos como los acontecidos en los meses de octubre de 2019 y marzo de 2020, si bien se constató esa desestabilización, nunca estuvo comprometido el normal funcionamiento de los pagos. En Chile, a diferencia de Estados Unidos, los títulos estatales están en manos de inversionistas de largo plazo y, por tanto, si bajan de valor no se afecta la liquidez. Si el Banco Central hubiera salido a comprarlos, sólo les habría aliviado sus pérdidas de capital, sentenció.

Planteó que el argumento de que la compra de títulos de Tesorería en el mercado secundario ayudaría a estabilizar el valor de los títulos de deuda pública también importa un riesgo, puesto que facilitaría artificialmente el financiamiento fiscal, por ejemplo, ante una reclasificación adversa del riesgo país.

En resumen, precisó que, en su entender, la atribución que se pretende entregar al Banco Central constituye una herramienta de poco uso para lo que realmente se persigue, esto es, cautelar el normal funcionamiento de los pagos. Por el contrario, sí podría ser mal utilizada para una actuación excesiva de la autoridad monetaria en el mercado de los títulos de largo plazo.

Al concluir su intervención, afirmó que autorizar al Banco Central a comprar en el mercado secundario títulos de deuda pública no es una aberración y, de hecho, es una facultad con la que cuentan muchos bancos centrales en el mundo. Asimismo, el proyecto es cuidadoso, porque autoriza su utilización sólo en condiciones excepcionales y transitorias, aunque esos resguardos pueden ser perfeccionados.

Sin embargo, estimó que otorgar al Banco Central la facultad propuesta no es en absoluto necesario para el cumplimiento de su mandato. Es más, el requisito de ser sólo empleada para “cautelar el buen funcionamiento de los pagos” la hace redundante, dado que cuesta encontrar un solo ejemplo reciente en que, en Chile, tal facultad hubiese servido para ese fin. En cambio, su utilización para simplemente “estabilizar” los intereses de largo plazo fomentaría prácticas financieras riesgosas y facilitaría artificialmente el financiamiento del déficit fiscal. A su juicio, resultaría más adecuado abocarse a otras medidas de orden económico que permitan enfrentar de mejor forma la crisis sanitaria y social que ha provocado la pandemia del Covid 19.

A continuación, intervino el ex Presidente del Banco Central, señor José de Gregorio, quien inició su exposición dando cuenta de que en el debate se han presentado argumentos que advierten sobre un eventual mal uso de la herramienta que se le intenta conferir al Banco Central, ya que, al comprar bonos del Fisco en el mercado secundario, podría abrir espacios al Estado para endeudarse. Asimismo, se ha planteado que dichas operaciones tenderían a bajar la tasa de interés, lo cual alivianaría la situación de endeudamiento del Fisco.

Tales afirmaciones, argumentó, desconocen por completo el funcionamiento de la política monetaria y de los mercados financieros. Así, la política monetaria tiene como propósito afectar las condiciones de financiamiento de toda la economía, sin discriminar entre sectores o determinados agentes del mercado. A modo de ejemplo, precisó que cuando el Banco Central inicia un proceso de baja de tasas porque ve que la actividad económica está débil y la inflación está presionada a la baja, toda la estructura de tasas cae. En efecto, no sólo disminuye la tasa corta en el mercado monetario –donde la entidad actúa normalmente-, sino que todo el conjunto de tasas, en el ánimo de bajar el costo de financiamiento. Por ello, todos los que emiten deuda se benefician y no para que el Fisco obtenga una ventaja. En definitiva, lo que se intenta es cumplir con su obligación de mantener la inflación estable.

En segundo lugar, adujo que la adquisición por parte del Banco Central de bonos de su propia emisión en el mercado secundario es exactamente igual que si compra bonos del Fisco o cualquier título de características similares en términos de duración y riesgo. Por lo mismo, si se retiran bonos del Banco Central se abre espacio a que haya más bonos de esas características en el largo plazo.

En consecuencia, si se piensa que en el mercado secundario se puede “jugar” para facilitar el financiamiento de determinado emisor, lo mismo aplicaría con los bonos del Banco Central. En efecto, una vez que se entiende cómo funciona el mercado financiero se puede concluir que los bonos del Tesoro y los del Banco Central en las carteras de los inversionistas son prácticamente lo mismo. El problema, entonces, es que actualmente se cuentan muy pocos bonos del Banco Central disponibles en el mercado y no hay posibilidades de compra de bonos “largos” y por ello resulta importante que se le autorice a comprar la deuda del Fisco en el mercado secundario. Consideró, por tanto, que la aprobación de la presente reforma es urgente, puesto que la crisis sanitaria global ha sido acompañada de muchas turbulencias internacionales y podría desembocar en una venta masiva de bonos en el mercado local, en cuyo caso sería razonable que el Banco, para preservar la estabilidad financiera, adquiera títulos.

Agregó que hace cinco años el Banco tenía diez veces la cantidad de bonos que posee hoy en día y, por tal motivo, si no cuenta con la capacidad de estabilizar el mercado se puede ocasionar una situación muy grave. Obviamente, eso no era una preocupación en la perspectiva de los expertos en política monetaria de la década de 1980, pero actualmente se requiere una visión más amplia del normal funcionamiento del sistema de pagos, toda vez que su afectación no es sólo la quiebra de una institución. En efecto, la autoridad monetaria nacional ha definido que su objetivo es preservar las funciones primordiales de intermediación del crédito y del ahorro, la provisión de servicios de pago y la adecuada asignación del riesgo por los mercados financieros, tanto internos como externos.

A mayor abundamiento, subrayó que lo que garantiza que el Banco Central no haga su política monetaria basado en facilitar las condiciones de financiamiento fiscal es precisamente su objetivo de velar por la estabilidad de precios y la estabilidad financiera, lo cual cumple de manera autónoma. Por ello, continuó, la política monetaria hace variar las condiciones financieras y, eventualmente, mejora el financiamiento del Fisco y el sector privado en algunos casos, pero no sujetas a una necesidad fiscal, sino que para cumplir con sus objetivos de estabilidad de precios y de estabilidad financiera. Ello es posible por la cualidad de autonomía que le ha concedido la Constitución, toda vez que, de otro modo, es efectivo que su política monetaria podría estar subordinada a la política fiscal, generando los procesos de inestabilidad que aún persisten en otros países de América Latina.

En otro ámbito, resaltó que quienes piensan que el Banco Central podría participar de operaciones de triangulación para financiar al Fisco están suponiendo implícitamente que los consejeros y los funcionarios del Banco se coludirán con instituciones financieras para actuar ilegalmente. Planteó que tanto la supervisión de los tribunales y del Congreso Nacional como la de los mecanismos de control internos deberían precaver situaciones de esa naturaleza. Por lo demás, ese tipo de acciones también se podrían llevar a cabo en la actualidad, por lo que dicha argumentación no tiene asidero.

Seguidamente, observó que también se ha declarado, sobre la base de malos entendidos y desconocimientos, que el reciente conflicto entre el Tribunal Constitucional alemán y el Banco Central Europeo por la compra de bonos de Tesorería por parte de este último sería un ejemplo de que esta acción no estaría contemplada o permitida en Alemania. Precisó que eso es un error, porque el 17% de la deuda del Gobierno alemán está en poder del Bundesbank, por las operaciones que se han hecho en el mercado secundario a partir de la crisis financiera internacional del año 2009. En efecto, lo que hizo el Tribunal Constitucional fue pedirle al Banco Central Europeo, en un plazo de tres meses, que justificara que el programa específico por el cual compraba bonos del Tesoro era proporcional a la gravedad del problema. Antes del cumplimiento de ese plazo, tanto el Gobierno como el Parlamento alemán emitieron declaraciones afirmando que el Banco Central Europeo había actuado conforme a derecho.

Luego, hizo presente que la compra de bonos del Fisco ocurriría únicamente en situaciones excepcionales, con la finalidad de asegurar la estabilidad financiera en tiempos en que el mercado de capitales está tensionado. También se podría utilizar para realizar una expansión cuantitativa, pues se ha aprendido que esa herramienta, cuando la tasa está en 0, es una manera de expandir la economía. Por tal razón, consideró extraño que quien le antecedió en el uso de la palabra desconozca la evidencia de numerosos estudios que han demostrado la efectividad de dicho mecanismo, que también aplica cuando se requieren operaciones de esterilización en el marco de intervenciones cambiarias, en que el Banco Central debe recurrir a la comprar de papeles de deuda.

Añadió que será una circunstancia tan excepcional como las cinco veces en que se ha decidido intervenir en los últimos veinte años bajo el esquema de flotación. En definitiva, se trata de resoluciones excepcionales, muy debatidas y, en general, adoptadas por consenso. Por lo mismo, aunque el tema del quórum de cuatro quintos no está dentro de las cuestiones prioritarias, precisó que no es normal que una decisión técnica no se sancione por simple mayoría. En un asunto eminentemente técnico no hay razones para que dos de los consejeros puedan bloquear la medida, sentenció.

No obstante, señaló que comprende que el quórum reforzado se explica por la excepcionalidad de la medida y que, en general, la experiencia evidencia que no debería haber mayores trabas, puesto que las intervenciones cambiarias siempre han sido aprobadas por consenso.

En resumen, que la compra de bonos del Tesoro no se contemple en la normativa es una anomalía que tiene su base en la prudencia, ante una historia de inflación crónica. Además, nunca fue un tema relevante, porque había gran disponibilidad de bonos del Banco Central para realizar política monetaria en condiciones excepcionales. Sin embargo, dada la situación actual, se hace imperiosa la reforma en debate, por el bien de la economía nacional y el escenario de incertidumbre imperante.

La compra de deuda del Fisco en el mercado secundario no representa problema alguno cuando la política monetaria está orientada a mantener la estabilidad de precios y la estabilidad financiera, tal como lo establecen la Constitución y la ley. Así las cosas, la confianza en el correcto funcionamiento de las instituciones autónomas no debiese depender de restricciones extemporáneas que, hoy, después de treinta años de autonomía, no tienen justificación económica ni financiera. De hecho, tanto sus autoridades como sus ex presidentes han afirmado que dicha limitación puede afectar el buen funcionamiento de las políticas del Banco.

A continuación, el ex Presidente del Banco Central, señor Vittorio Corbo, explicó que la limitación que el presente proyecto intenta revertir tuvo su origen en la época del Banco Central dependiente que actuó en muchas oportunidades como financista directo del Fisco, alimentando conocidos y costosos procesos inflacionarios. En ese contexto, la potestad en discusión tiene por objeto ampliar los instrumentos con que cuenta en ente emisor para cumplir con su mandato constitucional de velar por los pagos internos y externos. En efecto, hoy en día el Banco Central puede únicamente adquirir bonos propios, cuyo stock es muy reducido, y bonos de bancos comerciales con un límite máximo de un 20% de la emisión de cada una de esas instituciones.

Aunque se podría argumentar que en el pasado el Banco Central no ha necesitado esta facultad para estabilizar las tasas de interés de largo plazo, cabe reiterar que el stock de bonos del Banco disponibles se ha reducido significativamente en las recientes crisis. Además, la facultad de compra está debidamente resguardada con las restricciones de que la decisión respectiva requerirá del voto favorable de al menos cuatro miembros del Consejo, lo cual resulta valorable.

En virtud de lo expuesto, consideró que se trata de una buena reforma para ser utilizada en casos excepcionales, como el que aconteció, por ejemplo, en la tercera semana del mes de marzo recién pasado, en que se congelaron los mercados internacionales y explotaron los spreads, producto del traslado de la pandemia hacia Estados Unidos. En ese caso la Reserva Federal estadounidense salió a comprar bonos agresivamente, en aras de bregar por la estabilidad financiera. La misma actitud se constató en los bancos centrales de Israel, Colombia, Sudáfrica, Polonia, Rumania, Filipinas, Turquía y la India, entre otros.

Insistió en que la modificación en debate actualmente cobra gran sentido y se trata de una atribución utilizada por la mayor parte de los bancos centrales. Por lo demás, la autoridad monetaria nacional constantemente se somete a la revisión de comisiones externas que evalúan su funcionamiento y, en ese contexto, la última comisión encargada de esa tarea estimó que Chile tenía el problema de la falta de este instrumento para actuar en casos de tensión extrema.

Indicó que la autonomía y capacidad técnica con la que actúa el Consejo del Banco Central asegura que la evaluación de las circunstancias en que se utilizará la herramienta será la apropiada. Asimismo, aunque el Banco Central puede intervenir en el mercado cambiario, ello no se efectúa regularmente, sino que sólo cuando hay situaciones que lo ameritan. Un caso similar se presentará con el uso de la nueva atribución, aseveró.

Connotó que la compra de bonos del Gobierno se hará en el mercado secundario y no en el primario, pues esta situación podría debilitar la institucionalidad del Banco. Asimismo, este instrumento podría ser requerido en el futuro para hacer operaciones monetarias no convencionales, especialmente cuando la tasa de interés es cercana a cero.

Finalizó su exposición señalado la pertinencia de contar con una herramienta de este tipo, ante escenarios de crisis futuros, tan inciertos como los que ha planteado la presente crisis sanitaria.

En seguida, el ex Ministro de Estado y Consejero del Banco Central, señor Manuel Marfán, consignó que en todos los países que tienen mercados de capitales profundos se cuenta con un elemento que es muy relevante para su buen funcionamiento y que normalmente es llamado por su nombre en inglés, la yield curve o la curva de tasas de interés por plazos, que requiere un manejo cuidadoso. En condiciones normales esa yield curve la construye el Fisco, porque usualmente es el principal emisor de deuda de largo plazo de bajo riesgo. Construir esa curva es relevante como señal, pues se trata de un instrumento muy importante en el mercado de capitales, porque hay muchos otros emisores de títulos que no los venden a la misma tasa de interés que el Gobierno. La diferencia con la tasa de interés del Fisco –spread- refleja el riesgo del emisor, igual como en los mercados internacionales se hace la relación con el bono del Tesoro de Estados Unidos.

Por lo tanto, continuó, el manejo de la deuda a distintos plazos es un bien público que requiere bastante cuidado. Ello no aconteció en Chile durante la crisis financiera del año 1982, a partir de la cual el principal emisor de títulos de largo plazo pasó a ser el Banco Central, entidad que se encargó de construir la yield curve. Después de la crisis financiera del año 2008 no es raro que los bancos centrales de los países desarrollados se hayan transformado en actores principales en el manejo de los títulos de mediano y largo plazo por razones parecidas a las que se evidenciaron en la referida crisis de 1982. En ese contexto, las transacciones de papeles de la Tesorería de cada país son sumamente relevantes.

Puntualizó que durante el período en que ejerció como consejero del Banco Central se verificaron muchas ocasiones en que la Tesorería necesitaba emitir títulos de largo plazo y el Banco siempre tomó la decisión de manejar su propia deuda, de manera de no introducir volatilidad en la yield curve. Así, se entendió que los títulos del Banco Central son sustitutos casi perfectos de los bonos de la Tesorería en Chile.

En la medida de que la autoridad monetaria ya no participa tan activamente como emisor de deuda de largo plazo, pero que todavía es el agente que se preocupa de que la yield curve se comporte de buena forma, se impone como una necesidad que el Banco Central tenga la autorización para operar en el mercado secundario, pues es en ese ámbito en el que se construye la curva reseñada y donde se incorpora información clave para las operaciones del mercado de capital, especialmente en instrumentos de renta fija.

Añadió que en la actual crisis el Banco Central ha tomado decisiones muy relevantes y que por su complejidad técnica no han recibido toda la atención que merecen. A modo de ejemplo, hizo notar que normalmente la contraparte de la autoridad monetaria son los bancos privados y habitualmente no compra instrumentos emitidos por el sector privado no bancario. Sin embargo, en esa crisis, de manera excepcional, permitió que en sus operaciones de dinero se aceptaran como garantías bonos del sector privado. Esa fue una medida correcta, porque abrió la posibilidad de un poder comprador de títulos emitidos por los privados, dio liquidez al mercado de capitales y permitió seguir de cerca el riesgo que tienen las empresas emisoras de esos papeles y, en consecuencias, hacer un mejor monitoreo del mercado en tiempos difíciles.

En resumen, si el mercado va a adoptar el endeudamiento como una forma de paliar el mal momento actual, se requiere un mercado de capitales que dé señales de los precios y los riesgos, que otorgue liquidez y que esté operativo. Dentro de esas medidas, la yield curve debe mantener una presencia relevante con operaciones y transacciones en cada uno de los nódulos de paso, relativamente periódica.

Luego, planteó que algunos de los temores que se han formulado en la discusión no tiene mayor fundamento, puesto que muchos de ellos ya han ocurrido desde que el Banco se convirtió en un tremendo operador de sus propios papeles, que son sustitutos muy cercanos a los del Fisco.

Por lo demás, concluyó, en tiempos difíciles el Banco Central ha actuado con el objetivo de que el mercado de capitales no se paralice y que, por el contrario, se mantenga activo, otorgando estímulos e incentivos con el fin de que siga operando como un medio para que los que emiten títulos y que transan en el mercado se puedan beneficiar de estos bienes públicos, pues operan en la medida de que exista confianza y en el entendido de que la autoridad se preocupará de que las señales sean estables en el tiempo y posibiliten a los agentes económicos adoptar decisiones racionales.

Una vez culminadas las exposiciones, el profesor señor Zúñiga reiteró algunas de las precisiones efectuadas durante su intervención previa, en el sentido de homogeneizar el lenguaje utilizado en el nuevo inciso segundo del artículo 109 y sustituir la expresión “circunstancias” por “situaciones excepcionales y temporales”, para designar aquellos casos en que por vía de excepción el Banco Central podrá adquirir papeles del Tesoro en el mercado secundario.

En segundo orden, insistió en que modificar la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central para instituir un quórum especial de los cuatro quintos de los miembros del Consejo para autorizar el uso de la medida que se instaura en este proyecto, además de establecer una atribución específica en esta materia, resulta innecesario a la luz de las disposiciones del citado cuerpo legal y de la operación en el mercado a través del Sistema de Operaciones de Mercado Abierto (SOMA).

A su turno, el Honorable Senador señor Huenchumilla aseguró que el cometido de la Comisión se vincula mayormente con el análisis de los aspectos jurídicos y políticos de la modificación a la normativa del Banco Central que se encuentra en el Texto Fundamental.

Al respecto, sostuvo que en el momento en que se dispuso la autonomía de la autoridad monetaria muchos discutieron esa calidad apelando a la falta de legitimidad de la medida por haberse dictaminado en el período de dictadura y por corresponder a una premisa ideológica alentada por economista educados en la Universidad de Chicago. No obstante, dicha autonomía fue legitimada posteriormente por los gobiernos democráticos que se sucedieron, dado que se entendió que el control de la inflación es una cuestión clave y beneficiosa para el país, al igual que los equilibrios macroeconómicos y la responsabilidad fiscal.

Sin embargo, en el escenario de crisis social y sanitaria que afecta al país, es preciso preguntarse cuál es la naturaleza de la autonomía del Banco Central, en virtud de la cual este organismo técnico tiene facultades para cumplir su cometido. Se preguntó igualmente si esa autonomía está por encima de la realidad del país, con independencia de los asuntos coyunturales, y de qué forma se relaciona con la política fiscal. Al efecto, hizo alusión a un artículo de autoría de don Vittorio Corbo, en que se concluía que el Banco Central tenía como objetivo primordial controlar la inflación para tener estabilidad macroeconómica y de esa manera tener crecimiento económico, con el objeto de mejorar el estándar de vida de la gente.

Entonces, atendida la crisis actual, resulta imprescindible ahondar sobre las excepciones a esa autonomía, como la que se contempla en casos de guerra, que se impone como un préstamo directo en una circunstancia extraordinaria. Sobre ese punto, connotó que en la historia se ha constatado que la naturaleza humana y las sociedades tienen tres grandes fragilidades y peligros: la guerra, el hambre y la peste. Por lo mismo, se preguntó si la pandemia que afronta actualmente el país constituye una situación tan excepcional como la guerra, sin contar el hecho de que las demandas ciudadanas que dieron origen al estallido social del mes de octubre del año 2019 probablemente reflotarán en unos meses más.

En resumen, consultó si es posible que la autonomía del Banco Central le permita no intervenir directamente en esas situaciones o si ello corresponde exclusivamente a la política fiscal que definan las autoridades de Gobierno. Evocó, al efecto, los fines que estableció el señor Corbo en el artículo antes referido y que, en definitiva, confluyen en la mejoría del estándar de vida de las personas.

El Honorable Senador señor Pérez sostuvo que la discusión fundamental en este aspecto es la determinación de si las atribuciones que posee el Banco Central son suficientes para superar las circunstancias actuales que enfrenta la economía.

El Presidente de la Comisión, Honorable Senador señor De Urresti, hizo notar que la reforma en debate es la primera modificación que podría ver la luz respecto del Capítulo que la Constitución le destina al Banco Central y que en su momento se entendía como una las regulaciones intocables del ordenamiento jurídico. Por tal motivo, teniendo a la vista el importante rol en materia de política monetaria que cumplió el Banco en las décadas pasadas, también resulta adecuado considerar que la sensación de que la macroeconomía funcionaba de manera perfecta en el país ha mutado a la luz de los acontecimientos recientes.

Luego, hizo presente que el establecimiento de un quórum tan alto como el de cuatro quintos se establece en los hechos como un veto de la minoría para la adopción de acuerdos.

Finalmente, consultó si, más allá de las tareas referidas al control de la inflación, el Banco Central podría contar con atribuciones adicionales, apropiadas a las contingencias que afectan actualmente a la economía nacional e internacional.

Seguidamente, intervino el ex Ministro de Estado, señor Fontaine, quien, en respuesta a algunas de las inquietudes formuladas, insistió en que, en su parecer, el objetivo del Banco Central debe estar suficientemente delimitado, porque dicha característica influye directamente en su autonomía. No obstante, ello no implica que en la adopción de ciertas decisiones la autoridad monetaria no deba considerar otras circunstancias, como el crecimiento de la actividad económica o del empleo. En ese sentido, se mostró contrario a ampliar el objeto del Banco Central, toda vez que ello erosionaría la legitimidad política de su autonomía.

Luego, compartió los comentarios acerca de la relevancia de que el marco jurídico que regula al Banco Central le sea útil para atender las necesidades de la población y, en ese entendido, gran parte de las observaciones formuladas a esta iniciativa parten de la base de que las demandas que la ciudadanía ha hecho presente en el tiempo reciente no tienen una estrecha vinculación con esta discusión. Si bien es cierto que con motivo de la pandemia numerosos bancos centrales adquirieron bonos del Tesoro con la finalidad de inyectar liquidez al sistema financiero –lo que también se puede hacer por otras vías-, ello no tiene mayor relación con el asunto central objeto del debate. En definitiva, no hay razones para pensar que si el Banco hubiese contado con este instrumento con anterioridad el escenario económico actual sería más favorable o que, a futuro, se puedan enfrentar mejor las siguientes crisis.

Estimó que de las exposiciones que le sucedieron es posible concluir que le instrumento en discusión es riesgoso, por cuanto existe consenso que se debería aplicar exclusivamente en casos excepcionales y bajo ciertas condiciones específicas. Por lo mismo, es preciso atender al grado necesario de resguardo que conviene tener para evitar el retorno a una situación de inflación.

En conclusión, consideró que la mejor prevención es que simplemente el Banco Central no compre papeles de Tesorería, pero si ello ocurre, que se realice con los requerimientos que ya prescribe el proyecto, además de los que sugirió en su intervención previa.

Seguidamente, advirtió una discrepancia en el concepto de la cautela del normal desenvolvimiento de los pagos, puesto que, a su juicio, esa expresión alude al riesgo de una crisis bancaria o financiera o de balanza de pagos, que impone al Banco Central la necesidad de intervenir preventivamente o de forma curativa si la crisis ya ha comenzado. Sin embargo, según pudo observar, existe una tendencia a interpretar de otra forma ese concepto, haciendo mención a una intervención del Banco Central en el mercado para estabilizar precios, tasas de interés y valores de títulos públicos o privados. Esa interpretación laxa, razonó, es peligrosa, toda vez que se presta para transferir riqueza a operadores del mercado financiero y abre un espacio a un financiamiento más fácil del Fisco, por ejemplo, cuando le ha afectado una mala clasificación de riesgo.

Luego, el ex Presidente del Banco Central, señor De Gregorio, connotó que el financiamiento primario que dispone la Constitución en tiempos de guerra se explica por la imposibilidad del Fisco de acceder a recursos externos y por ello se otorga la opción de que la deuda pública se registre en el Banco Central. Sin embargo, ese problema no se constata en la crisis que actualmente afecta al país, por cuanto Chile tiene pleno acceso a los mercados y a bajas tasas de interés, gracias a la solidez financiera nacional, la autonomía el Banco Central y la credibilidad que presenta el país en el escenario internacional. Por tanto, que el financiamiento de un programa económico más agresivo pueda afectar la condición de sostenibilidad de las finanzas públicas no es de responsabilidad del Banco Central, sino que del manejo del déficit mediante impuestos y gastos.

Concluyó que los aspectos antes referidos derivan de la separación entre la política monetaria y la política fiscal, ya que, de lo contrario, ocurren casos como el de Argentina, en que la capacidad de hacer política monetaria contra cíclica queda dominada por los requerimientos fiscales y se confluye finalmente en mayor inflación.

En seguida, señaló coincidir en que el Banco Central requiere contar con objetivos relativamente claros y, en ese sentido, resulta evidente que la mayor contribución que hace el Banco Central al desarrollo de Chile es tener una inflación estable para que la economía crezca más, es decir, proveer estabilidad macroeconómica. De hecho, en el corto plazo la manera de conducir la política monetaria ante una desaceleración económica es la disminución de las tasas, lo que no se podría hacer fácilmente ante escenarios inflacionarios.

Postuló que incorporar más objetivos a la función del Banco Central podría ser contraproducente y, eventualmente, contradecirse en la práctica. En sentido opuesto, la experiencia de las autoridades monetarias ha demostrado que su autonomía ha logrado suavizar el ciclo económico en los países que tienen estabilidad de precios. Baja inflación, un Banco Central autónomo y metas claras de inflación son elementos virtuosos, que contribuyen al bienestar de los ciudadanos.

Opinó que comprar bonos del Tesoro en el mercado secundario no es una práctica que tenga más riesgos que otras operaciones que realiza la entidad. En efecto, en el mercado secundario el bono del Banco Central no presenta mayores diferencias que el de Tesorería.

Respecto de los argumentos que plantean que ante la escasez de bonos del Banco Central sería posible adquirir títulos de deuda de la banca privada, indicó que la experiencia de los últimos veinte años ha demostrado el posible conflicto de interés que se puede generar entre una institución que debe preservar la estabilidad financiera y ser dura en ciertos momentos con los bancos privados, pero que, a la vez tiene que financiarlos.

En consonancia con lo expuesto afirmó que, si en épocas recientes se hubiese seguido la visión tradicional de que el Banco Central sólo puede intervenir una vez constatada la crisis, probablemente su actuación habría sido muy tardía, sentenció.

En seguida, el ex Ministro de Estado, señor Marfán, sostuvo que en la estructura estatal es valorable que algunas instituciones sean autónomas, al igual que también es imprescindible que otras sean dependientes de la autoridad de Gobierno. Así, es deseable que la administración de algunos instrumentos, para que las situaciones se mantengan bajo control en el corto plazo, se efectúe con una cierta autonomía, como la que se evidencia en las superintendencias, en la Contraloría General de la República e, incluso, en el Poder Judicial. En tanto, la manera en la que el Banco Central influye en los futuros acontecimientos del país e interviene en el ámbito político es a través de una buena administración de sus instrumentos en el corto plazo y, de hecho, el equilibrio macroeconómico, la gestión de los ciclos económicos y la estabilidad de la moneda pertenecen a esa categoría.

De consiguiente, continuó, cuando se intenta otorgar nuevas atribuciones para que la entidad adopte decisiones que van más allá de ese marco y comience a tener incidencia en el país del futuro, es preciso que esas nuevas facultades sean sometidas al control de las instituciones de la democracia. A modo de ejemplo, mencionó la situación que se produce en una de las salas de la Corte Suprema que, a su juicio, constantemente emite pronunciamientos que reinterpretan las leyes, probablemente redundará en conflictos con el poder político. Consignó que los países que presentan elevados índices de activismo judicial generalmente evidencian altos grados de conflictos con otros poderes del Estado.

En conclusión, puntualizó, si se confieren al Banco Central potestades de la política, ellas deberían tener un consecuente control de las instituciones democráticas. Por el contrario, para el manejo del corto plazo en lo que atañe al valor de la moneda y al normal funcionamiento del sistema de pagos, hay amplia evidencia que justifica un accionar autónomo.

A continuación, el ex Presidente del Banco Central, señor Corbo, manifestó que, si el Banco Central cumple adecuadamente sus objetivos y, de hecho, ha mantenido la inflación estable por tres décadas, no hay dudas de que esa ha sido la mayor contribución que puede hacer en aras de la creación de condiciones para el crecimiento de largo plazo, que allegará recursos para incrementar el bienestar de la sociedad. Por supuesto, también deberán colaborar otro tipo de políticas públicas, pero que escapan de la órbita de la autoridad monetaria.

En resumen, basta que cumpla de la mejor manera el objetivo preciso para el cual ha sido mandatado, premisa que también han seguido la mayoría de los bancos centrales, esto es, una mezcla entre autonomía y objetivos claros. Por lo tanto, estimó poco conveniente que se le otorguen nuevas tareas u objetivos, pues la entidad perdería su capacidad de concentrarse en la estabilidad y la política monetaria, ocupándose de labores que en realidad corresponden a los poderes Ejecutivo o Legislativo.

Luego, aclaró que las excepciones en caso de guerra están instituidas por la ausencia de financiamiento para el Fisco, mientras que en la crisis generada por la pandemia se requiere mayormente gestión para obtener recursos que, gracias a la solvencia fiscal de los últimos 30 años, aún están disponibles para el país en buenas condiciones. Luego de la obtención del financiamiento se requerirá examinar la necesidad de allegar impuestos, pero en el largo plazo.

En concordancia con lo anterior, coincidió con que se estatuya un quórum calificado de cuatro quintos de los miembros del Consejo, con el propósito de proteger la institucionalidad que ha logrado en los últimos treinta años. Por lo demás, la mayoría de las decisiones en la entidad se adoptan por consenso, luego de procesos deliberativos que apuntan al convencimiento sobre la mejor decisión posible.

Al finalizar, recordó que el proceso de intervención de los bancos centrales que se verificó en el último año también se constató en los países desarrollados, comprando de forma masiva bonos del Estado en el mercado secundario. Esas acciones tuvieron como motivación la estabilización de los mercados y no una rebaja de las condiciones de crédito para el Fisco o para ciertos agentes financieros, enfatizó.

Seguidamente, el Presidente del Banco Central, señor Marcel, hizo presente que la discusión sobre el mejor cumplimiento de la tarea que la Constitución y la ley le encargan al Banco Central, a saber, la cautela de la estabilidad financiera, se instituye como una labor preventiva para evitar que ocurran ciertas situaciones, como las crisis financieras, que son uno de los fenómenos más disruptivos para la sociedad. Una situación de esa naturaleza se verificó en el país a comienzos de la década de 1980 y, si bien la economía nacional ha mutado enormemente desde esa época, los riesgos para la estabilidad financiera no han desaparecido. Por tal motivo, considerar que ella se cautela sobre la base del rescate de instituciones que tienen dificultades es una visión muy restringida que va en contra de lo que han concluido múltiples estudios, principalmente a partir de la crisis internacional del año 2008.

Por lo tanto, la presente reforma está en línea con el mandato que hoy en día se ha entendido como primordial para el Banco Central, particularmente por el tremendo efecto pernicioso que tendría para el país que, en el contexto de la crisis sanitaria y social, adicionalmente se le sumara una de orden financiero. Además, adujo que ese tipo de procesos no se constatan a partir de un hecho puntual, sino de múltiples factores progresivos, como la afectación del proceso de formación de precios y la traba de los mecanismos del sector financiero, entre otros, que en el mediano y largo plazo conllevan un gran costo social. Por lo mismo, se ha intentado fortalecer el instrumental con el que cuenta la entidad para prevenir ese tipo de situaciones y actuar antes de que acaezca el próximo episodio de inestabilidad.

A continuación, contrastó la realidad actual de la economía, las finanzas públicas y el sistema financiero con la que imperaba en la época en que se dictó la Constitución de 1980 e incluso en el período en que se redactó la Ley Orgánica de la institución. Afirmó que en aquellos tiempos el grueso del financiamiento fiscal provenía de préstamos, especialmente externos y en moneda extranjera, que generaban vulnerabilidad de las finanzas públicas por el tipo de cambio, y de deuda de corto plazo. Hoy en día, el 95% del financiamiento fiscal emana de bonos de largo plazo que se colocan en el mercado nacional y en los internacionales y, por lo mismo, el riesgo de una interrupción abrupta de ese financiamiento para el Estado es sustantivamente menor. Además, se han acumulado 31 años de experiencia de un Banco Central autónomo, lo que avala la confianza en su gobernabilidad y en el buen uso de los instrumentos que se le confieran, sin que esté sujeto a presiones de actores públicos o privados del mercado financiero.

Por su parte, el profesor señor Muñoz puso de manifiesto que, respecto de la redacción del texto constitucional, la propuesta de reemplazar la voz “circunstancias” por “situaciones” se debe encuadrar en el sentido que otras disposiciones de la Carta Fundamental han dado a esos vocablos.

Al efecto, planteó que usualmente se utiliza la palabra “circunstancias” en atención a un elemento fático que no debiera intervenir en la plenitud de la vigencia de la Constitución. Por su parte, la expresión “situaciones” está referida a juicios que formulan los poderes del Estado sobre realidades que los llevan a adoptar ciertas decisiones con consecuencias normativas.

Concluyó, entonces, que sería apropiado efectuar el reemplazo sugerido.

En torno al diseño institucional, estimó pertinente flexibilizarlo, dado el aprendizaje de décadas que ha tenido la entidad y la necesidad de actuar con pragmatismo ante situaciones de crisis.

Luego, en lo atingente a la proposición de elevar a rango constitucional el quórum que permitirá hacer uso de la herramienta que este proyecto le entrega al Banco Central, consignó que, en el ánimo de una mayor flexibilización, sería conveniente que la regulación se mantenga en la Ley Orgánica, tal como ha propuesto por el Ejecutivo, pese a que las leyes orgánicas constitucionales también son bastante rígidas y son objeto del control preventivo del Tribunal Constitucional. Sin perjuicio de ello, juzgó que sería una adecuada señal política su regulación legal, para relevar la idea de que la Constitución se limita a normar las bases centrales y fundamentales de las instituciones y no los procedimientos para su normal funcionamiento.

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En la última sesión dedicada al estudio de este asunto, el Honorable Senador señor Allamand puso en conocimiento del señor Presidente del Banco Central y de las autoridades del Ministerio de Hacienda un documento con diversas consultas. Es del siguiente tenor:

“1. Por efecto de la pandemia, el país está sumido en la peor crisis económica de los últimos 40 años. La primera duda que me asalta es si la facultad que se propone otorgarle al Banco Central, si estuviera ya disponible, ¿le habría podido el Banco Central enfrentar mejor el impacto económico y social de la pandemia? ¿Puede la ciudadanía esperar que ante una catástrofe semejante en el futuro sus empleos o sus ingresos estarían mejor protegidos gracias al cambio propuesto?

2. El proyecto propone que la nueva facultad solo podría ser utilizada para cautelar “el buen funcionamiento de los pagos internos o externos”. ¿Qué entiende el Banco Central por normal funcionamiento de los pagos? ¿En qué medida la compra de bonos de deuda pública por parte del Banco Central podría ayudar en ese sentido? Se ha dicho que se procuraría con esta medida cautelar la “estabilidad financiera”. El documento “Política Financiera del Banco Central” (marzo 2020) define estabilidad financiera cuando el sistema financiero opera “sin disrupciones relevantes”. La RAE entiende por “disrupción” una “rotura o interrupción abrupta”. ¿Qué suerte de interrupción abrupta, supongo de los pagos, y por parte de quién, podría prevenirse con la compra de bonos de Tesorería por parte del Banco Central?

3. ¿Qué ejemplos puede darnos de casos en que, por afectarse el normal funcionamiento de los pagos le correspondería al Banco Central usar esta facultad? Por ejemplo, ¿habría sido del caso hacerlo en octubre, 2019 por las turbulencias financieras causadas por el estallido social o en marzo pasado por la llegada de la pandemia?

4. A propósito del debate sobre el retiro del 10% de los fondos previsionales se ha dicho que ayudaría que el Banco Central interviniese, ¿sería ese caso de amenaza al normal funcionamiento de los pagos? Al respecto, en el fin de semana da cuenta El Mercurio que “el alza en las tasas en el mercado de renta fija podría encontrar su reversión en una reforma que varios agentes han estado esperando: la posibilidad que el banco Central compre bonos de Gobierno” y más adelante un ejecutivo opina que, para prevenir alzas de tasas de interés y caídas de los valores de los fondos, el proyecto que hoy analizamos “va a tener que apurarse”. ¿No le parecería inconveniente usar al Banco Central para neutralizar el efecto de una medida que al reducir el ahorro y aumentar el consumo, obviamente no puede sino causar un alza de los intereses? ¿No le preocupan las futuras presiones para que el Banco Central alivie pérdidas privadas que podrían desprenderse de las declaraciones citadas de operadores del mercado financiero?

5. Se ha planteado que la facultad podría ser mal utilizada para apoyar una política fiscal de alto déficit, por ejemplo, saliendo a comprar bonos de Tesorería si estos empiezan a bajar de precio por efecto de una política fiscal de alto déficit o como consecuencia de una reclasificación adversa del riesgo país. ¿Sería del caso utilizar la herramienta propuesta? ¿Cómo evitar que indirectamente sirva para financiar gasto público? ¿Ayudaría exigir en la ley que el Consejo deba siempre asegurarse que tal cosa no está ocurriendo, que la compra sea siempre por medios que aseguren competencia y transparencia y que la facultad sólo pueda ser utilizada por un plazo determinado?”.

El Presidente del Banco Central, señor Marcel, en torno a la primera de las preguntas, referida a si la facultad que se pretende otorgar le habría permitido a la entidad a su cargo afrontar de mejor manera las consecuencias de la crisis actual, adujo que para ese efecto es preciso tener en consideración el objetivo del Banco de cautelar la continuidad de los pagos internos y externos, que se ha entendido asociado al concepto de estabilidad financiera. Así, explicó que los episodios de crisis financieras que han afectado al país han demostrado sus efectos perniciosos por el alto costo social que involucran y, a modo de ejemplo, señaló que la crisis del año 1982 tuvo consecuencias por varios años, no sólo por el alto índice de desempleo, sino que también por la afectación del ahorro y el acceso a los fondos de las personas por el colapso de instituciones financieras.

Agregó que esa crisis se explicó, en lo medular, por un profundo descalce cambiario de los bancos y de la estructura de sus créditos y por la vinculación que dichas entidades tenían con los grupos económicos de la época y que, eventualmente, se pudieron haber previsto o mitigado en sus consecuencias.

De igual modo, durante la crisis financiera que se verificó en los años 2008 y 2009 y que perturbó de manera relevante a los países desarrollados, también se pudo advertir el alto costo que tiene para las sociedades los eventos de esta magnitud y las recesiones que las acompañan.

Actualmente, en tanto, se constata una crisis que no proviene del sector financiero, sino que se origina en una pandemia y en la detención abrupta de las actividades económicas en virtud de las medidas de distanciamiento social. Ello derivó en que los ingresos de empresas y hogares hayan desaparecido o disminuido drásticamente, con un elevado peligro de incumplimiento de obligaciones financieras y empeoramiento del riesgo asociado a las carteras de los bancos. Por lo mismo, muchas de las medidas adoptadas durante este período han tendido a evitar que la crisis se propague en esa dirección.

En cuanto a lo ocurrido en el concierto internacional, sostuvo que en el mes de marzo pasado hubo un período de enorme inestabilidad de los mercados financieros, en el cual se constataron fuertes caída de las bolsas de valores y suspensiones de las transacciones de activos, lo cual generó la intervención de los bancos centrales con medidas que incluyeron la compra de bonos de Gobierno, no sólo en países desarrollados –como ocurrió en la crisis de 2008-, sino que también en naciones emergentes. Ejemplificó esa última afirmación con los casos de México, Perú y Colombia. Indicó que esas intervenciones fueron exitosas y posibilitaron que las crisis de los mercados no se siguieran propagando hacia el sector financiero.

Mientras tanto, en Chile se actuó con las herramientas disponibles en ese momento –compra de bonos de largo plazo emitidos por el Banco Central- y, aunque no se hubiera requerido con urgencia, sí habría ayudado contar con la posibilidad de adquirir bonos de Tesorería, particularmente en el caso de que los otros activos disminuyesen su stock.

En lo que dice relación con el significado del “normal funcionamiento de los pagos internos y externos”, explicó que esa referencia reproduce el concepto utilizado en la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central y que, básicamente, le asigna a la entidad esa tarea, junto con la preservación de la estabilidad de la moneda. Añadió que el concepto en cuestión está estrechamente ligado con la estabilidad financiera y así se le ha considerado, al menos en los últimos quince años de funcionamiento de la institución.

Esa vinculación inmediata, continuó, se constata por el hecho de que el buen funcionamiento de los pagos internos y externos depende de que opere el mecanismo de formación de precios en el sistema financiero y que este último desempeñe sus funciones con total normalidad, a saber, intermediar entre ahorrantes e inversionistas, evaluar riesgos e incorporarlos a los precios de los activos. Por otro lado, acotó que las amenazas a los pagos internos y externos se han presentado cuando colapsa o desaparece el mecanismo de formación de precios y, por lo tanto, quienes pretenden cambiar la composición de sus portafolios no tienen precios a los cuales vender sus activos o comprar los que les interesan. Asimismo, otra amenaza son los cambios repentinos en la percepción de riesgo respecto de determinados activos.

Esas interrupciones abruptas son las que se persigue evitar bajo el concepto de la mantención del buen funcionamiento de los pagos internos y externos, enfatizó.

Luego, precisó que la tarea de “cautelar” implica actuar de manera preventiva y no esperar a que se constate una crisis para que el Banco Central intervenga, lo cual expondría a la economía a riesgos bastante altos. Ese tipo de actuación, a su juicio, ha sido abandonado por la mayoría de los bancos centrales, especialmente a partir de la crisis del año 2008, orientándose hacia mecanismos de prevención y contención de desequilibrios en los mercados financieros. Es en ese sentido, entonces, que se explica la posibilidad del Banco Central de adquirir bonos de Tesorería en el mercado secundario, toda vez que los bonos soberanos proveen la base para toda la estructura de valoración del mercado de renta fija. Por lo tanto, cuando se producen ventas masivas y cambios abruptos de percepciones de riesgo que afectan las tasas de interés de esos bonos, es en ese mercado donde tienen mayor efectividad las acciones de estabilización de precios que promueven el restablecimiento del normal funcionamiento de los mercados.

Respecto ciertos ejemplos de afectación del normal funcionamiento de los pagos en los que la facultad en debate habría sido útil, aseguró que en el mes de noviembre del año 2019 se produjo un aumento significativo de la incertidumbre en la economía que, en el caso de los mercados financieros, se tradujo en una recomposición relevante de los fondos mutuos. Lo anterior, por el hecho de que, al incrementarse la incertidumbre, los agentes se refugian en los activos más seguros, que son los más cercanos al efectivo, a las cuentas corrientes o a activos de muy corta duración. En esa ocasión, muchos inversionistas liquidaron sus posiciones en fondos mutuos tipo 3 y 6 y amplificaron las posiciones en los de tipo 1, que contienen los instrumentos más líquidos.

Por tal motivo, continuó, hubo días a mediados del mes de noviembre en que, además de producirse una enorme volatilidad de precios por la gran cantidad de agentes que intentaban recomponer sus carteras y la gran demanda de activos con la máxima liquidez posible, se verificaron oportunidades en las que simplemente no había precios a los cuales se pudieran efectuar las transacciones. En ese contexto, el Banco Central anunció la recompra de su deuda de largo plazo que, para todos los efectos prácticos, son tan bonos soberanos como los que emite la Tesorería. Aseguró que quizás en aquel momento no habría sido tan importante contar con la atribución que hoy se discute, dado que había un stock de bonos del Banco en el mercado y ni siquiera fue necesario adquirir la totalidad para estabilizar el mercado. No obstante, si no hubiese existido ese stock, la autoridad monetaria no habría tenido un activo tan efectivo para ayudar a la referida estabilización.

Agregó que, luego de que el Banco Central efectuó el anuncio de que recompraría su deuda, el proceso de ajuste de los mercados se restableció con mayor normalidad, se recuperaron señales de precios y las tasas de interés, que habían saltado fuertemente, cayeron más de 60 puntos base en un período de tiempo relativamente corto. Hizo hincapié en que una situación similar se vivió en el mes de marzo pasado, ante lo cual el Banco Central anunció un programa de compra de bonos bancarios. De igual modo, en el mes de junio se comunicó un nuevo programa de adquisición de activos, con el mismo objetivo.

Consignó que en muchas ocasiones los anuncios antes relatados no se necesitan materializar para ser efectivos, pues cuando los agentes de mercado saben que el Banco Central puede recurrir a este tipo de acciones, inmediatamente se producen efectos de mitigación en los aumentos de las percepciones de riesgo o incertidumbre,

Sobre el efecto del retiro del 10% de los fondos previsionales, en que se ha planteado por algunos que el Banco Central debería intervenir en el mercado de bonos soberanos para moderar o reducir el aumento de tasas de interés en el mercado de renta fija, hizo notar que el presente proyecto se inició antes de que comenzara la tramitación de la iniciativa que propicia el retiro de parte de los fondos de pensiones, y tuvo como objetivo central dotar a la autoridad monetaria de herramientas necesarias para preservar estabilidad financiera en un momento en que los riesgos –mes de abril- se incrementaban de forma relevante y, al mismo tiempo, se había reducido la posibilidad de usar eficazmente otros instrumentos.

En definitiva, lo que se ha tratado de efectuar con este proyecto es conferir al Banco una facultad permanente para ser usada en los casos excepcionales que lo ameriten, pero que no está ligada a la reforma constitucional sobre el retiro de los fondos previsionales o en una determinada coyuntura.

Luego, reiteró que el Banco Central cuenta con instrumentos para enfrentar disrupciones en mercados específicos y, por ello, el debate de fondo se vincula con el momento en que se producen los episodios de inestabilidad financiera y con los instrumentos más adecuados para actuar frente a ellos. Con ese fin, el proyecto de reforma constitucional en debate dispone cinco condiciones: que se trate de transacciones en el mercado secundario; que sea una facultad que se use excepcionalmente; que se haga con el objetivo de cautelar la continuidad de pagos internos y externos; que sea de carácter transitorio, y que sea aprobado por al menos cuatro de los consejeros del Banco Central. Entonces, para evaluar si la potestad se aplicará a una situación particular, será preciso recurrir a la verificación de las condiciones antedichas.

En otras palabras, coligió, la facultad no tiene como único objetivo influir sobre la tasa de interés de largo plazo, sino que sus propósitos son proveer liquidez, facilitar el ajuste de los mercados y contener los sell off en el mercado financiero cuando se presentan riesgos relevantes, a juicio del Consejo del Banco. Aclaró, por tanto, que la finalidad de este instrumento no es aliviar pérdidas del sector privado ni tratar de influir sobre un precio determinado, sino que actuar para contener y prevenir riesgos para la estabilidad financiera en intervenciones puntuales y acotadas.

Finalmente, en cuanto a si la facultad se podría utilizar para apoyar una política fiscal de alto déficit puso de manifiesto que aquella opera en plazos relativamente largos y su implementación requiere un tiempo considerable para su total ejecución. En definitiva, no varía de forma repentina ni genera la inestabilidad de los mercados que se intenta mitigar por esta vía. Por lo tanto, para que la compra de bonos de Tesorería tenga algún efecto sobre el costo de financiamiento del Fisco, aquélla se debería prolongar durante mucho tiempo y tener órdenes de magnitud muy significativos.

Postuló que, en contraposición, el texto que se ha sometido a la consideración de esta Comisión es muy explícito en cuanto al carácter excepcional del uso de esta facultad, las motivaciones para su utilización y el carácter temporal que posee.

En otro ámbito, aseveró que hay una infinidad de decisiones que adopta el Banco Central como parte de sus funciones regulatorias y de conducción de la política monetaria que tienen impacto sobre los precios financieros. Sin embargo, ello es producto de decisiones del Banco que son transparentes, que se ejecutan en mercados que tienen la misma cualidad, con señales de precios bien definidas y con instrumentos relativamente estandarizados y, por lo mismo, dichas medidas, con toda seguridad, no están pensadas para beneficiar al emisor original de un instrumento financiero ni a quien se lo vende, sino que fundamentalmente se orientan a implementar la política monetaria o a cautelar la estabilidad financiera.

En tanto, acerca de la proposición de exigir en la normativa que el Consejo se deba asegurar de que no se financiará el gasto público, observó que resulta difícil imaginar cómo se podría garantizar, toda vez que las decisiones de la política fiscal se adoptan sobre la base de los parámetros con los que se formula y el Banco no tiene injerencia en ello. Consideró difícil establecer una prevención de esa naturaleza, particularmente por el hecho de que los requerimientos que impone esta reforma, referidos al uso excepcional y temporal de la facultad y su operación en el mercado secundario abierto, son suficientes para evitar ese tipo de riesgos.

A mayor abundamiento, subrayó que el punto fundamental en esta discusión no es quién es el emisor original de un título, sino que lo relevante es si las transacciones se efectúan en el mercado secundario o en el primario. Es decir, es muy diferente comprar un bono del Gobierno cuando lo está emitiendo a través de una negociación bilateral a que ello se realice en el mercado secundario abierto, en el contexto de un mercado de bonos soberanos muy activo, con señales de precio transparentes y en un contexto de múltiples actores.

Sobre la propuesta de que se estipule que la compra se haga por medios que aseguren competencia y transparencia y que la atribución sea utilizada en un tiempo acotado, precisó que en torno al primero de los aspectos la consideración del mercado secundario abierto salvaguarda esa observación. En cuanto al segundo tópico, adujo que si se fijara un plazo en la normativa para la venta de los activos sería una especie de invitación a los agentes del mercado a especular sobre el momento en que el Banco Central materializará esa venta, anulando en gran parte la efectividad de la medida utilizada por la autoridad monetaria.

En definitiva, el acuerdo del Consejo que se pronunciará acerca de la pertinencia de la facultad, además de incluir la fundamentación sobre la base de la cautela del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, tendría que definir un límite a las transacciones que se realizarán en términos de volumen y a la temporalidad en la cual se efectuará la compra de activos. Por último, también deberá considerar las características de los activos que se comprarán, en cuanto a su madurez mínima o máximo, así como el mecanismo operativo específico que se utilizará.

Entonces, dados los requerimientos establecidos en la preceptiva y las consideraciones de los acuerdos del Consejo, estimó que se han adoptado todos los resguardos necesarios para el apropiado uso del instrumento que se instituye en este proyecto.

A continuación, el Coordinador Macroeconómico del Ministerio de Hacienda, señor Luis Óscar Herrera, observó que, en un símil con la intervención en el mercado cambiario, ocasionalmente se producen situaciones de incertidumbre y volatilidades en ese mercado, lo que tiene consecuencias sobre el costo del dólar y el funcionamiento de la economía, circunstancia en la que el Banco Central interviene mediante compras o programas excepcionales durante un tiempo acotado.

Agregó que lo mismo ocurre con el mercado de renta fija, en el cual en oportunidades se generan ajustes y volatilidades de las tasas de largo plazo que tienen impacto sobre el costo de financiamiento de los bancos y de las empresas, afectando los créditos hipotecarios y los proyectos de inversión de largo plazo. En esos casos el Banco Central ha intervenido en forma temporal y excepcional, mediante el uso de instrumentos de propia emisión, ya que por una anomalía histórica –crisis bancaria de 1982- la principal herramienta del mercado de renta fija eran los instrumentos del Banco Central. Sin embargo, estos títulos han perdido relevancia en ese mercado durante los últimos diez años y su espacio lo han ocupado los bonos del Tesoro, por lo cual, con las actuales facultades, la autoridad monetaria no puede intervenir en el principal instrumento del mercado de renta fija nacional y sólo lo puede hacer de forma indirecta con los pocos bonos de propia emisión que quedan en circulación o comprando bonos bancarios que están sujetos a límites prudenciales.

A continuación, no habiendo más intervenciones, el Presidente accidental de la Comisión, Honorable Senador señor Montes, dio por cerrada la discusión en general del proyecto.

IDEA DE LEGISLAR

La Comisión, por la unanimidad de sus integrantes, Honorables Senadores señores Allamand, Araya, Montes, Pérez y Pizarro, aprobó en general este proyecto de reforma constitucional.

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DISCUSIÓN EN PARTICULAR

A continuación, se transcriben las disposiciones del proyecto de reforma constitucional analizado en esta instancia, además de las indicaciones formuladas a dicho texto y los acuerdos adoptados a su respecto.

Artículo único

Número 1)

El artículo único del proyecto de reforma constitucional ley introduce dos modificaciones en la Constitución Política de la República.

En ese contexto, el número 1) del precepto contiene la enmienda que se efectúa en el artículo 109 del mencionado cuerpo constitucional, consistente en la intercalación de un inciso segundo, nuevo, del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo anterior, en circunstancias excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.

A su respecto, se formularon cinco indicaciones.

La indicación número 1, del Honorable Senador señor Araya, reemplaza la expresión “circunstancias” por “situaciones”.

Sobre la proposición de enmienda de su autoría, el Honorable Senador señor Araya planteó que tiene como objetivo concordar los vocablos utilizados en este proyecto con expresiones similares contenidas, por ejemplo, en el artículo 39 de la Ley Fundamental. Asimismo, que ella recoge una sugerencia formulada en una sesión anterior por los profesores de derecho constitucional señores Zúñiga y Muñoz.

Seguidamente, el Presidente del Banco Central, señor Marcel, enfatizó que la excepcionalidad se debe entender tanto en un sentido reparatorio como preventivo. En efecto, al vincularse con la tarea de cautelar el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, resulta relevante dejar claro que el uso de los términos “circunstancias” o “situaciones” no obliga a la entidad a actuar únicamente ante hechos consumados o cuando ya se ha producido una crisis financiera, sino que, por el contrario, la actuación del Banco estará destinada a precaver que ese tipo de hechos ocurran.

Una vez que se ha clarificado el ámbito de acción del Banco Central, no hay mayor diferencia en la utilización de cualquiera de los dos vocablos, sentenció.

En ese entendido, el Presidente accidental de la Comisión, Honorable Senador señor Montes, puso en votación la indicación.

- La Comisión, por la mayoría de sus miembros, Honorables Senadores señores Allamand, Araya, Montes y Pérez, la aprobó. Votó en contra el Honorable Senador señor Pizarro.

La indicación número 2, del Honorable Senador señores Allamand y Pérez, reemplaza la expresión “transitorias” por “por plazo determinado”.

La indicación número 3, del Honorable Senador señor Araya, agrega a continuación de la palabra “comprar”, la expresión “durante un periodo determinado”.

La Comisión acordó discutir de forma conjunta las dos indicaciones precedentes.

El Honorable Senador señor Allamand explicó que el objetivo de la propuesta de su autoría es asegurar que la expresión “transitoria” tenga real efectividad y que, en definitiva, la operación respectiva cuente con un plazo determinado. Por tanto, consideró importante establecer que la transitoriedad está directamente asociada un plazo.

En la misma línea, el Honorable Senador señor Araya señaló que lo que busca la indicación signada con el número 3 es recalcar que la medida que podrá utilizar el Banco Central en esencialmente transitoria y por un período determinado.

Por su parte, el Honorable Senador señor Pizarro, aunque señaló comprender la lógica que inspira a ambas indicaciones, adujo que la transitoriedad dependerá de las circunstancias excepcionales del caso específico. Por tal motivo, consideró incorrecto fijar un plazo a una situación excepcional como la que aqueja actualmente en el país. A modo de ejemplo, estimó imposible determinar exactamente un plazo o el periodo de tiempo por el cual se extenderá la pandemia y los efectos que provocará.

Precisó que el objetivo pretendido por el proyecto de reforma constitucional es que el Banco Central sea dotado de una facultad que hoy no posee, pero por situaciones que no necesariamente están ligadas a un plazo categórico. La extensión de la medida estará vinculada con la situación de excepción a la que accede y la afectación del normal funcionamiento de los pagos internos o externos.

Insistió en que es preferible no hacer alusión a un tiempo determinado, pues no es posible conocer la extensión de una situación excepcional.

El Presidente del Banco Central, señor Marcel, postuló que, si se desea incluir una referencia a un plazo determinado, resulta necesario elegir adecuadamente su ubicación en el texto del proyecto, pues es efectivo que resulta difícil definir una situación como transitoria cuando lo que realmente se pretende especificar es que las operaciones de compra se deberían llevar a cabo en un período determinado.

Por lo mismo, continuó, la observación del Honorable Senador señor Pizarro tiene plena aplicación en el contexto de lo propuesto por la indicación número 2. Por el contrario, la mención cobra sentido si se efectúa de conformidad con la proposición que se plantea en la indicación número 3, dado que la temporalidad no está referida a la “situación” específica, sino que a las operaciones de compra de bonos de Tesorería.

El Honorable Senador señor Allamand sostuvo que la explicación precedente aclara que la propuesta que mejor recoge la idea planteada en las indicaciones es la contenida en la signada con el número 3.

Sobre la base de esas explicaciones, el Presidente accidental de la Comisión, Honorable Senador señor Montes, sometió a votación las indicaciones.

- La indicación número 2 fue retirada por sus autores.

- La Comisión, por la unanimidad de sus miembros, Honorables Senadores señores Allamand, Araya, Montes, Pérez y Pizarro, aprobó la indicación número 3.

El Fiscal del Banco Central, señor Juan Pablo Araya, dejó constancia que la determinación del período específico en que se ejercerá el programa de compra la hará el propio Banco durante el análisis que efectúe sobre la pertinencia del uso de la facultad que le confiere este proyecto de reforma constitucional.

A continuación, la Comisión consideró la indicación número 4, de los Honorables Senadores señores Allamand y Pérez, que agrega, luego del término “mercado secundario abierto”, las expresiones “y competitivo”.

Al iniciarse el debate sobre esta proposición de enmienda, el Honorable Senador señor Allamand afirmó que su intención es que se especifiquen apropiadamente las características del mercado en el que se realizarán las operaciones. En definitiva, se pretende asegurar que haya más de una contraparte del Banco Central, lo cual garantiza, por ejemplo, que en el caso de una venta el precio no estará bajo el mercado y, si se trata de compra, que no estará sobre el valor de mercado.

Añadió que, aunque comprende que no siempre se podrán realizar licitaciones, mecanismo que se impone como la mejor expresión de competitividad, lo que persigue la indicación es que se eviten los efectos negativos que se podrían generar, por ejemplo, con transacciones dirigidas o eventuales triangulaciones.

El Honorable Senador señor Pizarro explicó que, de la intervención de la autoridad superior del Banco Central se puede inferir que el concepto de mercado secundario abierto es bastante preciso y que dicha entidad tiene claridad respecto de sus características y condiciones. Por tal razón, agregar nociones como la sugerida por la indicación podría desvirtuar esa nitidez. Por lo demás, los requerimientos que se introducen en la iniciativa para que el Banco decida la utilización de la facultad parecen suficientes para asegurar la correcta utilización de los instrumentos que se le conceden.

El Fiscal del Banco Central, señor Araya, hizo notar que la expresión “mercado abierto” es ampliamente utilizada en las diversas preceptivas que rigen la actuación de los bancos centrales en el concierto internacional que, para proveer liquidez, generalmente realizan dos tipos de operaciones, a saber, aquellas que son propiamente de financiamiento o la compra y venta de instrumentos en los mercados abiertos, en los que concurren no solamente las empresas bancarias, sino que también otros agentes, como compañías de seguros, administradoras de fondos de pensiones, administradoras de fondos mutuos, el administrador del seguro de cesantía y los corredores de bolsa y agentes de valores que lo hacen por cuenta de sus clientes. En definitiva, es un concepto que se usa básicamente para inversionistas institucionales.

En la legislación atingente, continuó, su acepción se desprende de los numerales 5 y 6 del artículo 34 de la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central. Acotó que en el primer caso se utiliza en un sentido de mercado abierto de carácter primario, porque ese es el mercado en el cual las entidades autorizadas para concurrir a él participan en las licitaciones y ventas por ventanilla de títulos de deuda emitidos por el propio Banco Central. En segundo orden, el numeral 6 ocupa la expresión “mercado abierto” con una connotación de mercado secundario, ya que en esta situación se refiere a las entidades que concurren a comprar y vender en el Banco Central, también a través de un sistema de licitación o ventanilla, documentos emitidos por las empresas bancarias.

Entonces, con la modificación constitucional sometida al conocimiento de la Comisión lo que se busca es que puedan concurrir a este mercado secundario abierto esas mismas entidades a comprar y vender, no solamente bonos bancarios u otros instrumentos emitidos por esas empresas, sino también, en situaciones excepcionales, títulos emitidos por el Fisco.

Para una mayor precisión, señaló que el mercado abierto está debidamente desarrollado en la normativa del Banco Central en la regulación del Sistema de Operaciones del Mercado Abierto, SOMA, que es la plataforma de negociación mediante la cual la entidad interactúa con los agentes que están autorizados para efectuar operaciones monetarias con el Banco, ya sea para aumentar o disminuir las reservas monetarias o bancarias.

Resaltó que en ese sistema los oferentes participan simultáneamente en la determinación de los precios de los títulos que se transan. Además, en dicho sistema las operaciones se regulan mediante normas de carácter general y se informa oportunamente tanto las fechas en que se realizan las compras de títulos como el volumen y precio de las transacciones efectuadas. Por lo tanto, es un sistema diseñado para ser transparente, competitivo, con información y en el cual las distintas entidades autorizadas para participar en él tienen la posibilidad de realizar sus posturas y ofertas con amplio conocimiento.

El Presidente del Banco Central, señor Marcel, reiteró que los conceptos en debate han sido utilizados por largo tiempo y tienen una clara interpretación. Sólo enfatizó que en las operaciones del mercado secundario abierto hay distintos mecanismos para ponerlas en práctica, como la licitación y la ventanilla, que son abiertos y competitivos. Es decir, hay distintas formas de estructurar las operaciones, pero siempre cautelando el carácter competitivo.

Sobre la base de las explicaciones previas, el Honorable Senador señor Allamand estimó que la indicación en debate sería redundante, toda vez que la expresión mercado abierto incluiría el elemento de competitividad al que aludía la proposición de enmienda. En ese entendido anunció el retiro de la indicación formulada.

- La indicación número 4 fue retirada por sus autores.

A continuación, la Comisión trató la indicación número 5, de los Honorables Senadores señores Allamand y Pérez, que reemplaza el punto seguido, por una coma (,) y agrega la siguiente frase, “velando por que las operaciones no importen transferencias directas o indirectas de recursos al Estado, sus organismos y empresas”.

El Honorable Senador señor Allamand consignó que la indicación traduce en el texto del proyecto el hecho de que existe coincidencia en que la facultad que se le confiere al Banco Central tiene el resguardo de que no debería implicar transferencias directas o indirectas de recursos al Estado, sus organismos y empresas. En efecto, la potestad tiene como objetivo preservar el normal funcionamiento de los pagos internos y externos y no generar un financiamiento del Fisco.

El Presidente del Banco Central, señor Marcel, aseveró que en el curso de la discusión ha quedado claro que la norma no tiene como propósito beneficiar al Fisco y que sus objetivos se vinculan con los mandatos específicos que tiene el Banco en su Ley Orgánica.

Sin perjuicio de lo anterior, expresó su preocupación por aquellas argumentaciones que plantean que, al influir sobre los precios de los activos, el Banco Central estaría generando transferencias de capital entre distintos agentes en el mercado. Acotó que cada vez que cambia un precio de los portafolios de inversiones y de activos y pasivos se producirán cambios en sus valoraciones, pero ello no quiere decir que sea el objetivo de la medida que se ha adoptado.

De consiguiente, si se dispone que se deberá cautelar que no se produzcan transferencias indirectas al Estado y se entendiera que eso ocurriría si cambia el valor de la deuda por el hecho de variar un precio financiero, obviamente el Banco Central no podría ejercer la nueva facultad, y tampoco podría hacer política monetaria u otras acciones. Lo anterior, por cuanto muchas de las decisiones que adopta la entidad inciden sobre los precios de ciertos activos.

Así, una interpretación de este tipo generaría un obstáculo relevante a la acción del Banco Central, sentenció.

El Honorable Senador señor Allamand valoró que se señale que, efectivamente, la propuesta de la indicación comparte el resguardo que ha sido consensuado durante el debate. Por ello, dejó constancia que la hipótesis a la que se refirió el señor Presidente del Banco Central y que afectaría sus atribuciones, no coincide con la redacción de la indicación, que posee un marco mucho más acotado que no se podría interpretar la manera mencionada por el señor Marcel.

No habiendo más intervenciones, el Presidente accidental de la Comisión, Honorable Senador señor Montes, puso en votación la indicación número 5.

- La Comisión, por la mayoría de sus miembros presentes, Honorables Senadores señores Araya, Montes y Pizarro, la rechazó. Votó a favor el Honorable Senador señor Allamand.

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Finalmente, la Comisión deja constancia que los cambios introducidos en el texto de la presente reforma constitucional deben ser considerados por la Sala del Senado, en lo que corresponda, cuando se estudie en particular el proyecto de ley que modifica la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, signado con el Boletín número 13.593-05, de manera que su contenido esté conforme a lo que dispone esta reforma constitucional.

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MODIFICACIONES

En conformidad a los acuerdos adoptados, vuestra Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento tiene el honor de proponer aprobar el proyecto de reforma constitucional, con las siguientes modificaciones:

Artículo único

Número 1)

Inciso segundo, nuevo, del artículo 109

- Introducir las siguientes enmiendas:

Uno) Reemplazar la expresión “circunstancias” por “situaciones”. (Mayoría de votos. 4 x 1. Se pronunciaron a favor los Honorables Senadores señores Allamand, Araya, Montes y Pérez. Votó en contra el Honorable Senador señor Pizarro).

Dos) Agregar, a continuación de la palabra “comprar”, la frase “durante un período determinado”. (Unanimidad 5 x 0. Honorables Senadores señores Allamand, Araya, Montes, Pérez y Pizarro).

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TEXTO DEL PROYECTO

En virtud de las modificaciones anteriores, el proyecto de reforma constitucional queda como sigue:

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

Artículo único.- Modifícase la Constitución Política de la República, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto supremo N° 100, de 2005, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, en el siguiente sentido:

1) Intercálase, a continuación del inciso primero del artículo 109, un inciso segundo, nuevo, pasando el actual inciso segundo a ser tercero y así sucesivamente, del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo anterior, en situaciones excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar durante un período determinado y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.

2) Incorpórase una disposición transitoria trigésima novena, nueva, del siguiente tenor:

“TRIGÉSIMA NOVENA. La reforma constitucional al artículo 109 empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central.”.

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Acordado en sesiones celebradas los días 3, 8, 15 y 21 de julio de 2020, con la asistencia de los Honorables Senadores señores Alfonso De Urresti Longton (Presidente) (Carlos Montes Cisternas, Presidente Accidental), Andrés Allamand Zavala, Pedro Araya Guerrero, Francisco Huenchumilla Jaramillo (Jorge Pizarro Soto) y Víctor Pérez Varela.

Sala de la Comisión, a 22 de julio de 2020.

RODRIGO PINEDA GARFIAS

Secretario Abogado

RESUMEN EJECUTIVO

INFORME DE LA COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN, LEGISLACIÓN, JUSTICIA Y REGLAMENTO RECAÍDO EN EL PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL, EN PRIMER TRÁMITE CONSTITUCIONAL, QUE FACULTA AL BANCO CENTRAL PARA COMPRAR Y VENDER EN EL MERCADO SECUNDARIO ABIERTO INSTRUMENTOS DE DEUDA EMITIDOS POR EL FISCO, EN CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES QUE INDICA.

BOLETINES N°S 13.399-05, 13.400-05 y 13.592-05, refundidos.

I. OBJETIVO DEL PROYECTO PROPUESTO POR LA COMISIÓN: Facultar al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en situaciones excepcionales y transitorias.

II. ACUERDOS: aprobado en general, unanimidad, 5 x 0. En particular, con las siguientes votaciones:

III. ESTRUCTURA DEL PROYECTO APROBADO POR LA COMISIÓN: consta de un artículo único, conformado por dos numerales.

IV. NORMAS DE QUÓRUM ESPECIAL: El artículo único requiere, para ser aprobado, del voto favorable de los tres quintos de las señoras y señores Senadores en ejercicio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución Política de la República.

V. URGENCIA: discusión inmediata, a contar del 21 de julio de 2020.

VI. ORIGEN E INICIATIVA: Senado. Moción de los Honorables Senadores señor Carlos Montes Cisternas, señora Isabel Allende Bussi y señor Álvaro Elizalde Soto (Boletín N° 13.399-05); Moción del Honorable Senador señor Jorge Pizarro Soto (Boletín N° 13.400-05), y Mensaje de S.E. el Presidente de la República (13.592-05)

VII. TRÁMITE CONSTITUCIONAL: primero.

VIII. INICIO DE LA TRAMITACIÓN EN EL SENADO: Boletines N°s 13.399-05 y N°13.400-05, 8 de abril de 2020, y N°13.592-05, 19 de junio de 2020.

IX. TRÁMITE REGLAMENTARIO: primer informe, discusión en general y en particular. Pasa a la Sala.

X. LEYES QUE SE MODIFICAN O SE RELACIONAN CON LA MATERIA:

- Constitución Política de la República, especialmente los artículos 108 y 109, relativos al Banco Central.

- Ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile.

Valparaíso, 22 de julio de 2020.

RODRIGO PINEDA GARFIAS

Abogado Secretario

FACULTAD CONSTITUCIONAL A BANCO CENTRAL PARA COMPRAR Y VENDER EN MERCADO SECUNDARIO ABIERTO INSTRUMENTOS DE DEUDA EMITIDOS POR EL FISCO EN CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES

La señora MUÑOZ ( Presidenta ).-

Corresponde tratar el proyecto de reforma constitucional, en primer trámite constitucional, iniciado en moción de los Honorables Senadores señor Montes, señora Allende y señor Elizalde; en moción del Honorable Senador señor Pizarro, y en mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República , que faculta al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deudas emitidos por el Fisco, en las circunstancias excepcionales que indica (boletines Nos 13.399-05, 13.400-05 y 13.592-05, refundidos).

El Ejecutivo hizo presente la urgencia para su despacho calificándola de "discusión inmediata".

Esta iniciativa cuenta con informe de la Comisión de Hacienda y con informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, en virtud del acuerdo de los Comités parlamentarios de fecha 23 de junio del año en curso.

--Los antecedentes sobre el proyecto (13.399-05) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de reforma constitucional (moción de los Senadores señor Montes, señora Allende y señor Elizalde):

En primer trámite: sesión 12ª, en 8 de abril de 2020 (se da cuenta).

Informes de Comisión:

Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento: sesión 52ª, en 22 de julio de 2020.

Hacienda: sesión 52ª, en 22 de julio de 2020.

--Los antecedentes sobre el proyecto (13.400-05) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de reforma constitucional (moción del Senador señor Pizarro):

En primer trámite: sesión 12ª, en 8 de abril de 2020 (se da cuenta).

--Los antecedentes sobre el proyecto (13.592-05) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de reforma constitucional (mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República):

En primer trámite: sesión 41ª, en 19 de junio de 2020 (se da cuenta).

La señora MUÑOZ (Presidenta).-

Tiene la palabra el señor Secretario.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

El proyecto de reforma constitucional tiene por objeto facultar al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco en situaciones excepcionales y transitorias.

La Comisión de Hacienda deja constancia de que, por tratarse de un proyecto con urgencia calificada de "discusión inmediata", de conformidad con lo dispuesto en el artículo 127 del Reglamento de la Corporación, lo discutió en general y en particular a la vez, y lo aprobó por la unanimidad de sus miembros, Honorables Senadores señores Coloma, García, Lagos, Montes y Pizarro.

Por su parte, la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento deja constancia de que discutió el proyecto en general y en particular, por tratarse de una iniciativa de artículo único, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 127 del Reglamento, y lo aprobó en general por la unanimidad de sus integrantes, Honorables Senadores señores Allamand, Araya, Montes, Pérez y Pizarro.

En particular aprobó el proyecto con las modificaciones y votaciones que registra en su informe.

Asimismo, la referida Comisión deja constancia de que los cambios introducidos en el texto de la presente reforma constitucional deben ser considerados por la Sala del Senado, en lo que corresponda, cuando se estudie en particular el proyecto que modifica la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, signado con el boletín N° 13.593-05, de manera que su contenido esté conforme a lo que dispone esta reforma constitucional.

Ambas Comisiones hacen presente que el artículo único del proyecto de reforma constitucional requiere, para su aprobación, el voto conforme de las tres quintas partes de los Senadores y las Senadoras en ejercicio, esto es, 26 votos favorables.

El texto que se propone aprobar se transcribe en la página 54 del informe de la Comisión de Hacienda, en las páginas 72 y 73 del informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, y en el boletín comparado que Sus Señorías tienen a su disposición tanto en el SIL como en la plataforma de esta sesión, información que también ha sido remitida por correo electrónico a las señoras y a los señores Senadores.

Es todo, señora Presidenta.

La señora MUÑOZ ( Presidenta ).-

Muchas gracias, señor Secretario .

Ofrezco la palabra al Senador Jorge Pizarro, Presidente de la Comisión de Hacienda, para que haga el informe respectivo.

El señor PIZARRO.-

Presidenta , este proyecto fue analizado por dos Comisiones. Yo haré el informe completo de la Comisión de Hacienda. Hay un complemento de la Comisión de Constitución. No sé si ese informe lo va a hacer el Senador Montes, quien presidió esa instancia, o el Senador Araya, que también participó ahí.

Lo importante es que la iniciativa fue aprobada en ambas Comisiones y, en el caso de Constitución, con algunas modificaciones que la perfeccionaron.

Este proyecto, tal como se informó, se originó por la necesidad del Banco Central, a propósito de la emergencia por la pandemia, de contar con algunas facultades para dotarlo de herramientas de intervención, flexibilizando la prohibición que tiene hoy por mandato constitucional de otorgar o financiar créditos al Estado. Se busca facultarlo para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales.

El mensaje del Ejecutivo fue presentado el 19 de junio y las mociones parlamentarias, los primeros días de abril, si no me traiciona la memoria.

La iniciativa consta de un artículo único, que modifica el artículo 109 de la Constitución Política de la República con el objetivo de facultar al Banco Central para que pueda comprar y vender títulos emitidos por el Fisco. Lo anterior, sujeto a las siguientes restricciones: que se trate de circunstancias excepcionales y transitorias calificadas, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, y que tales adquisiciones se efectúen en el mercado secundario abierto.

Asimismo, se incorpora una disposición transitoria, que señala que la presente norma constitucional comenzará a regir una vez que entre en vigor la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central.

En la Comisión de Hacienda discutimos los dos proyectos simultáneamente por la urgencia de "discusión inmediata" y porque obviamente están vinculados. Primero hay que aprobar la reforma constitucional.

El Ejecutivo, luego de conversar sobre las mociones, se allanó a presentar una propuesta, como dije anteriormente, el 19 de junio.

En la Comisión de Hacienda aprobamos la iniciativa en general por la unanimidad de los Senadores de la Comisión. Luego se hizo el debate en particular, en el cual se presentaron indicaciones, fundamentalmente del Senador Montes. Después de la discusión pertinente, algunas indicaciones fueron rechazadas y otras, retiradas.

El Presidente del Banco Central expresó que esto es un acto de confianza hacia el banco por la manera en que ha funcionado en estos treinta y un años. Señaló que en su período, por lo menos, han tratado de ejercer con transparencia, demostrando que el Banco Central es autónomo, que no es rígido ni estático, y mucho menos aislado de la realidad del país, que es precisamente lo que fundamenta esta alternativa. Asimismo, consideró que este instrumento va a ayudar a enfrentar el nuevo escenario, que, por cierto, es complejo para los efectos del rol que debe cumplir el Banco.

Lo mismo expresó, en términos generales, el señor Ministro de Hacienda , quien obviamente patrocinó el proyecto.

En la Comisión de Constitución, Presidenta , hubo un debate muy enriquecedor. Ahí se presentaron algunas indicaciones que perfeccionaron el texto del artículo único.

Yo no sé si está el Presidente de esa Comisión, el Senador Montes, a quien le tocó dirigirla, o el Senador Araya, para que se entregue esa parte del informe y se explique cómo se mejoró la iniciativa mediante indicaciones de los Senadores Araya , Allamand y Pérez , en acuerdo con quienes participamos ahí y con el propio Ejecutivo .

Si no, entrego yo mismo ese informe, Presidenta. Pero es muy raro que la parte de la Comisión de Constitución la informemos los de Hacienda.

¡Ahí está el Senador Pérez también!

La señora MUÑOZ ( Presidenta ).-

Gracias, Senador Pizarro.

El Senador Pérez se ha inscrito para entregar el informe de la Comisión de Constitución.

Senador Víctor Pérez, tiene la palabra.

El señor PÉREZ VARELA.-

Gracias, Presidenta.

La Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, que conoció el proyecto con posterioridad a la Comisión de Hacienda, procedió a su discusión en general y en particular dado que se trata de un proyecto de artículo único, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 127 del Reglamento de la Corporación.

El objetivo de la iniciativa es facultar al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en situaciones excepcionales y transitorias.

En los antecedentes de la iniciativa se manifiesta que, de acuerdo a la Constitución Política de la República, el Banco Central es un organismo autónomo, de carácter técnico y con patrimonio propio. Está regulado por el Capítulo XIII de la Carta Fundamental, así como en la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que define la composición, las funciones y las atribuciones de dicha entidad. Así, según el ordenamiento institucional, el rol principal del Banco Central es velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Por tanto, tiene una importancia esencial, al ser la entidad encargada de cautelar la estabilidad de precios, mediante la conducción de la política monetaria, y el normal desenvolvimiento del sistema de pagos, lo que se vincula directamente con el resguardo de la estabilidad financiera.

La autonomía e independencia técnica y financiera de los bancos centrales juega un rol significativo para que estos organismos puedan cumplir adecuadamente sus funciones. Así, el ordenamiento jurídico le prohíbe al Banco Central tanto adquirir, de manera alguna, documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas, como financiar gasto público mediante créditos directos o indirectos. En otras palabras, la prohibición de financiamiento de gasto público persigue garantizar una adecuada independencia de la política monetaria y cambiaria, respecto de la política fiscal.

Sin embargo, la prohibición absoluta de adquirir títulos de deuda del Fisco impone una restricción a las herramientas de política monetaria, impidiendo asimismo operaciones que podrían contribuir a evitar riesgos para la estabilidad del sistema financiero. En efecto, la adquisición de instrumentos de deuda del Fisco en el mercado secundario es un instrumento habitualmente disponible para los principales bancos centrales del mundo. Esta atribución es especialmente utilizada por consideraciones de estabilidad financiera, al permitirles a los bancos centrales influir sobre las tasas de interés de largo plazo a través de las políticas no convencionales.

En el estudio de esta iniciativa la Comisión de Constitución recibió la opinión de destacados profesores de Derecho Constitucional, de exministros de Estado y de exconsejeros del Banco Central. Además, contó con la permanente presencia del Presidente del Banco Central y de las autoridades del Ministerio de Hacienda.

Así, el articulado del proyecto sometido a conocimiento de la Comisión de Constitución proponía incorporar un inciso segundo nuevo en el artículo 109 de la Carta Fundamental que señalaba que en circunstancias "excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.".

Asimismo, mediante una disposición transitoria, se instruía una norma de vacancia constitucional que supeditaba su vigencia a la modificación de la ley Nº 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, y que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central.

La Comisión, una vez analizadas las disposiciones propuestas, aprobó por la unanimidad de sus miembros la idea de legislar en la materia.

Seguidamente, durante la fase de discusión en particular, se recibieron diversas propuestas de los integrantes de la Comisión destinadas a perfeccionar su texto legal.

A partir de la aprobación de algunas de ellas, la Comisión optó por efectuar dos modificaciones al texto despachado por la Comisión de Hacienda para el nuevo inciso segundo del artículo 109.

La primera enmienda consiste en el reemplazo de la voz "circunstancias" por "situaciones". Tuvo como objetivo concordar los vocablos utilizados en este proyecto con otras expresiones similares contenidas en la Ley Fundamental. La modificación se redactó a partir de una sugerencia formulada por algunos de los profesores de Derecho Constitucional que comparecieron ante la Comisión.

La segunda, en tanto, agrega a continuación de la palabra "comprar" la frase "durante un período determinado".

Según se explicó, la enmienda persigue esclarecer que el Banco Central, en ejercicio de la nueva facultad que le confiere el proyecto, tendrá que definir el período en el cual se efectuarán las operaciones de compra de bonos a la Tesorería.

Finalmente, se dejó constancia de que los cambios introducidos en el texto de la presente reforma constitucional deben ser considerados por la Sala del Senado en lo que corresponda cuando se estudie en particular el proyecto de ley que modifica la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, signado con el boletín N° 13.593-05, de manera que su contenido esté conforme a lo que dispone la reforma constitucional.

Señora Presidenta , debo hacer presente que la iniciativa sometida al conocimiento de la Comisión alcanzó un alto grado de consenso entre sus miembros. De igual modo, se concordó con la idea de otorgar celeridad a su aprobación, pues proveerá al Banco Central de nuevas facultades para el adecuado cumplimiento del mandato de asegurar la estabilidad financiera en el país y prevenir futuras crisis.

He dicho.

La señora MUÑOZ ( Presidenta ).-

Ofrezco la palabra al señor Ministro de Hacienda , Ignacio Briones.

El señor BRIONES (Ministro de Hacienda).-

Señora Presidenta, quisiera referirme muy brevemente al norte, al objetivo de esta reforma constitucional, que ha sido muy bien resumida por los Senadores Pizarro y Pérez.

Pero, con todo, quiero poner en algún contexto esto, porque esta enmienda es, por supuesto, de carácter muy excepcional; excepcionalísima, diríamos.

Tal como se señaló, lo que autoriza en la Constitución es que en situaciones excepcionales y transitorias en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos -como bien se decía, es uno de los mandatos, de las funciones fundamentales del Banco Central de Chile-, este podrá comprar y vender durante un período determinado, es decir, acotado en el tiempo, en el mercado secundario -y únicamente en el mercado secundario abierto- instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile.

Quisiera detenerme acá, primero, en lo relativo a las situaciones excepcionales, lo que marca que esto sería un vehículo extremo o excepcional, y también acotado en el tiempo, en aras de comprar y vender bonos de Tesorería e instrumentos de deuda pública no de forma directa, sino que acotado al mercado secundario.

¿Por qué digo esto, señora Presidenta ? Porque acá el punto a relevar es que esta función excepcionalísima y transitoria que se le da al Banco Central en la Constitución dice relación con la función de velar por el normal funcionamiento del sistema de pagos internos y externos. Si usted lo prefiere, tiene que ver con velar por la estabilidad financiera. Ese es el objetivo que aquí está en juego, para casos excepcionales, excepcionalísimos, que ojalá no ocurran nunca.

Esto es parecido a un seguro. Cuando uno toma un seguro ojalá uno nunca lo utilice, pero debe tenerlo en caso de que ese evento de cola se pueda producir, y de ahí la excepcionalidad en aras de la protección o la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos.

Y esto en oposición, y muchas veces puede haber malos entendidos, y por eso esta precisión es importante, al financiamiento directo del Fisco, que tiene un objetivo distinto. Y, lamentablemente, la historia nuestra y la de otros países nos recuerdan una y otra vez cuán desastrosa es esa política.

Señalo lo anterior porque bien sabemos que la inflación y la monetización de los déficits fiscales en el pasado, es decir, el financiamiento por parte del Banco Central imprimiendo dinero, en los déficits fiscales que ha tenido Chile y varios de los países vecinos, a lo que lleva es a un solo resultado, muy bien conocido, que es un aumento de la inflación, muchas veces derivando, lamentablemente, en hiperinflación.

Y eso es lo que justifica, entre otras razones, que los bancos centrales hoy día sean -en todo el mundo, como regla general, y en Chile en particular- autónomos, completamente independientes de la autoridad política. Ello, precisamente, para evitar este riesgo enorme que -insisto- la historia económica nos ha enseñado una y otra vez de cuán gravoso puede ser romper esta independencia entre el Ejecutivo , el Gobierno, y el Banco Central.

Hago esta distinción conceptual porque es crucial para entender cuál es el sentido de esta reforma, para acotar cuál es el ámbito de la competencia excepcional que se le atribuye al Banco Central y para descartar de plano, como hemos insistido en la Comisiones y también lo han hecho ver así los expertos y el propio Banco Central, que esto pueda ser entendido como un vehículo para financiar directa o indirectamente al Fisco. Ello, por la razón que acabo de mencionar, señora Presidenta .

Entonces, insisto en que esto tiene un objetivo de estabilidad financiera, en particular en períodos de turbulencia financiera, como los que hemos vivido durante esta pandemia y también luego de los eventos del 18 de octubre, en que el Banco Central efectivamente tuvo que intervenir en el mercado local para poder aplanar o estabilizar las tasas de interés, que se vieron fuertemente golpeadas al alza. Y esto lo hizo cumpliendo -insisto- con el rol del normal funcionamiento del sistema de pagos internos y externos, que no es otro que la otra cara de la moneda, es parte de la estabilidad financiera. El Banco Central actuó con mucha diligencia, con mucha rapidez y con mucha amplitud.

El problema que tenemos, señora Presidenta , es que el Banco Central hoy día tiene acotados sus instrumentos, sus herramientas de política ante futuras eventualidades de turbulencias financieras o de inestabilidad financiera grave.

¿Por qué?

En primer lugar, porque una de las herramientas de las cuales dispone el Banco Central para intervenir en el mercado de forma de estabilizar las tasas de interés es la recompra de sus propios bonos, aquellos que han sido emitidos por el Instituto Emisor. Ahora bien, el stock de bonos del Banco Central hoy día disponibles en el mercado constituye una fracción muy menor del stock de bonos; y, además, han ido sistemáticamente a la baja en el tiempo, producto precisamente de recompras o intervenciones pasadas.

En segundo término, y como es conocido por todos, hoy día el piso técnico de la tasa de política monetaria, está en uno de sus niveles históricos más bajos, en 0,5 por ciento. En consecuencia, el Banco Central dispone de poco espacio para acometer su rol por ese lado.

Y por eso, señora Presidenta , en estos momentos de turbulencia, de incertidumbre, en que no sabemos -esperamos realmente que esto no ocurra- si enfrentaremos situaciones de inestabilidad financiera al futuro, se hace necesario que el Banco disponga de una herramienta adicional a la que siempre ha tenido, excepcional, en términos de lo que he señalado. Ello, particularmente en este contexto de incertidumbre -insisto- y por las pocas herramientas de las cuales hoy día dispone.

Quiero señalar -y este fue un punto bien importante que se hizo en las distintas Comisiones, desde lo técnico al menos- que esta facultad excepcionalísima que se le está confiriendo al Banco Central no es una novedad, no es una cosa idiosincrática de nuestro país, sino algo bastante común en varias de las economías que admiramos. Por de pronto, en las del mundo desarrollado, como en la Reserva del Tesoro en Estados Unidos, en el Banco Central Europeo, en el Banco de Inglaterra, en el Banco de Canadá, en el Banco de Australia, en el Banco de Nueva Zelandia existe esta facultad de intervenir o de adquirir títulos gubernamentales en el mercado secundario. Pero también es una facultad que encontramos en una serie de economías emergentes.

Por lo tanto, creo importante señalar que acá estamos proponiendo algo que existe en otros países. Y, al igual como ocurre en esas economías, lo estamos acotando a un ámbito específico, no permanente, sino transitorio y muy muy excepcional, señora Presidenta .

Eso es lo que me gustaría señalar desde lo técnico, desde el sentido de este proyecto.

Yo sé que es un tema medio ajeno, medio frío, medio técnico en realidad, pero espero haberles transmitido cuál es el sentido y cuál es la importancia.

En definitiva, esto es entregarle una herramienta muy excepcional al Banco Central de Chile, una herramienta de la cual disponen otros bancos centrales, que se justifica, nos parece a nosotros, ante los riesgos, las incertidumbres que enfrentamos en esta pandemia y que -reitero- es de carácter excepcionalísimo, transitorio, operando en el mercado secundario, nunca en el primario, nunca comprando títulos directamente del Fisco. Es decir, no es un mecanismo de financiamiento del Fisco, sino que -insisto- es un mecanismo consistente con el rol de velar por la estabilidad del sistema de pagos internos y externos, velar por la estabilidad financiera.

Quisiera terminar, señora Presidenta, con dos alcances finales.

Lo primero es refrendar algo yo creo por todos sabido a estas alturas, que es el tremendo valor institucional de nuestro Banco Central.

Debe de haber pocas instituciones en nuestro país con una reputación, con una capacidad técnica, con un nivel de independencia y con resultados tan auspiciosos, tan correctos que mostrar a lo largo de su vida como ente autónomo como el Banco Central de Chile.

La verdad es que es un orgullo país, me atrevería a decir; es una institución que ha acometido a plenitud su rol en términos del control de la inflación, pero también de la estabilidad financiera.

En tal sentido, creo que eso es garantía de que esta herramienta excepcional, excepcionalísima, será usada como un elemento de ultima ratio, sujeta a la seriedad que por años ha mostrado el Banco Central, sujeta a una institucionalidad robusta, diría que una de las más robustas de nuestro país. Y creo que eso es garantía respecto al buen uso de esta prerrogativa excepcional.

Por último, señora Presidenta, quiero agradecer profundamente el trabajo muy serio, muy debatido, con muchos invitados de primer nivel, en las dos Comisiones del Senado que vieron este proyecto.

En la Comisión de Hacienda empezamos una discusión preliminar ya hace harto tiempo (a fines de abril), impulsada por el Presidente de dicha Comisión, el Senador Pizarro. Y a posteriori se debatió este proyecto, se corrigió, se discutió. Estuvieron, por supuesto, el Presidente del Banco Central en varias instancias, los principales economistas de nuestro país -o una muestra de ellos al menos- debatiendo sobre este tema. Y creo que todos tomamos conocimiento y conciencia de que esta es una medida necesaria y que ofrecía los resguardos adecuados.

Y como señalaba el Senador Pérez, en la Comisión de Constitución también fueron invitados destacados constitucionalistas de la plaza, donde se debatió sobre los alcances de esta reforma constitucional. Y, como bien recordaba el Senador Pérez, se llegó a un consenso respecto a la redacción de esta modificación constitucional con dos pequeños cambios que el Senador ha enumerado y que, por lo tanto, no los volveré a repetir.

En definitiva, señora Presidenta , creo que hoy día tenemos una reforma constitucional que posee un sustento técnico, un sustento constitucional y, por sobre todas las cosas, un respaldo anclado en la realidad de la situación de crisis económica, de inestabilidad financiera, donde -insisto- contar con esta herramienta, que ojalá nunca tengamos que usar, nos puede dar garantías de responder de buena manera en situaciones excepcionales, que espero -insisto- no debamos afrontar, pero hay que estar preparados.

Muchas gracias.

La señora MUÑOZ ( Presidenta ).-

Gracias, señor Ministro .

Voy a entregar la palabra a la Senadora Rincón por un tema de reglamento.

La señora RINCÓN.-

¿Aló, Presidenta ?

La señora MUÑOZ (Presidenta).-

Se escucha bien.

La señora RINCÓN.-

¿Se escucha?

Señora Presidenta , quería saber cuál va a ser el procedimiento y si podremos hacer preguntas o no antes de que se abra la votación.

La señora MUÑOZ ( Presidenta ).-

En el informe de los acuerdos de Comités el señor Secretario planteó el procedimiento que íbamos a seguir.

Ahora, si usted quiere hacer preguntas, nadie se lo impide.

La señora RINCÓN.-

Señora Presidenta , Solo un par de preguntas que a lo mejor me las podría contestar el Presidente de la Comisión de Hacienda , o el de la de Constitución o el propio Ministro antes de votar.

Dice relación con si la redacción que se consignó finalmente en lo aprobado -y felicito el trabajo de los colegas- evita el riesgo de triangulación, sobre todo cuando escucho al Ministro que hace mención a la historia de nuestro país.

En concreto, consulto si el Banco Central podría eventualmente comprar bonos de Tesorería en el mercado secundario, por ejemplo, de las AFP, y que las AFP con esa liquidez pudieran comprar emisión de nueva deuda del Gobierno. Ello podría, como muy bien dijo el Ministro , aumentar o generar una superinflación, como ocurrió en el pasado.

¿Eso se consignó o no? Para evitar, obviamente, situaciones de caída del producto en nuestro país e impedir lo que ha ocurrido en Europa, en que se compra deuda pública, producto de la facultad que se entregó a ese Banco Central, que es algo que se dio hace una década y no se ha cambiado.

Me gustaría saber eso.

La señora MUÑOZ ( Presidenta ).-

No sé si en la intervención de los señores integrantes de la Comisión de Hacienda se puede ir dando respuesta a las preguntas de la Senadora Rincón.

Voy a entregar la palabra al Senador Carlos Montes, hasta por cinco minutos.

El señor MONTES.-

Señora Presidenta , el debate sobre las facultades del Banco Central nunca es fácil. Pocas veces se ha dado, además. Y surgen muchos mitos, muchas caricaturas. Algunos hablan de "argentinización", de volver cuarenta años atrás, de echar por la borda lo avanzado, de triangulación para allá o para acá.

Por ello, primero que nada, quiero despejar algunos mitos; remarcar lo que no está en juego en esta discusión.

No está en juego la autonomía del Banco Central. Todos los miembros de la Comisión de Hacienda y los técnicos que escuchamos estamos de acuerdo en que ha sido un aporte para el país. Es un activo que en lo sustantivo hay que cuidar, aun cuando esa autonomía no es pétrea, puede adquirir matices diversos en la historia, de acuerdo con las necesidades, la experiencia, las propias competencias y seriedad acumuladas por los técnicos, por los funcionarios, por el pensamiento, por las universidades.

Tampoco está en juego la responsabilidad fiscal. Todos estamos de acuerdo en que esta es una materia de gran relevancia y vital en el caso de países como el nuestro. Quizás naciones más desarrolladas, con monedas transadas como divisas pueden permitirse mucho más flexibilidad, pero no es nuestro caso. Una de nuestras fortalezas país en el contexto subregional es esta. La Centroizquierda ha contribuido decisivamente en esta materia.

Tampoco está en juego la posibilidad de hacer un debate riguroso.

Hace una semana el editorial de un periódico señalaba que el debate en la Comisión de Hacienda del Senado habría dado muestras de la dificultad que existiría en el país para realizar discusiones técnicas sin presiones populistas.

Creo que tal afirmación no se ajusta a la realidad.

Hubo un análisis detallado y muy acucioso, destinándose varias sesiones, invitando a distintos sectores. Y varios expresidentes del organismo dieron sus opiniones, por escrito o verbalmente; y recogimos también lo que ocurre en otros países.

¿Cómo se inició esta discusión?

Ante la magnitud de la catástrofe que vivimos, algunos pensamos que es importante que el Banco Central cuente con la mayor cantidad de herramientas para hacer frente a las necesidades presupuestarias, a las necesidades financieras.

Se consideró la experiencia de otros bancos centrales en el mundo y se plantearon alternativas.

Por nuestra parte, junto con Senadores socialistas propusimos habilitar al Banco Central para operar en el mercado primario, ampliando la actual hipótesis de guerra al estado de catástrofe.

Hoy día en la Constitución de nuestro país existe esa facultad solo para una circunstancia: la guerra, que es la que permitiría aquello. Se planteó una indicación para que también quedara incorporada ante la eventualidad de situaciones de catástrofe muy extremas y que requirieran esto.

El Gobierno, a partir de este debate, propuso habilitar al Banco Central para transar en el mercado secundario (esto también estaba recogido en una moción planteada por el Senador Pizarro) instrumentos de deuda emitidos por el Fisco.

Las opiniones al respecto son muy variadas, desde quienes consideran que estos cambios son un riesgo, que fue lo que expresó el señor Daniel Lacalle , hasta quienes estiman que ello es insuficiente por no considerar la opción de operar también con bonos corporativos en el mercado secundario, como lo señalaron Patricio Arrau , Ricardo Caballero y otros expertos en la materia.

Yo estoy convencido -es mi posición, y discutimos el punto con otros Senadores socialistas- de que es necesario entregarle al Banco Central, en el marco de su autonomía, la mayor cantidad de herramientas posibles ante circunstancias especialmente graves.

Considero que la fórmula planteada en este proyecto, en los términos en que se halla concebida, al establecer la autorización para adquirir deuda fiscal en el mercado secundario es insuficiente, pero constituye un paso muy importante. Según ha revelado esta crisis, es posible concebir impactos económicos muy severos que ameritan disponer de muchas herramientas. Como ya se dijo, quisimos ir a algo más amplio.

Sé que tengo muy poco tiempo, señora Presidenta ; no obstante, quiero señalar que aquí se realizaron distintos debates que hubiera sido importante recoger de alguna manera. Pero, insisto, no están en juego la autonomía del Banco Central, ni tampoco la responsabilidad fiscal: se trata de otorgarle al Instituto Emisor, cuyos técnicos y consejeros han dado muestras de seriedad y solvencia -son profesionales de calidad que forman parte de nuestra intelectualidad-, facultades especiales ante circunstancias muy excepcionales. Ellas no son inusuales; están en línea en el límite inferior de las que exhiben otros organismos emisores en el mundo.

En los últimos días incluso Perú hizo uso de este mecanismo para enfrentar el retiro del 25 por ciento de los fondos previsionales y amortiguar el efecto negativo que eso pueda tener.

Todo eso hace que recobre fuerza la necesidad de aprobar esta iniciativa luego. Yo estoy de acuerdo con estas medidas como un piso mínimo; sin embargo, me parece que sería interesante seguir con esta discusión y repensar el Banco Central, repensar la...

La señora MUÑOZ ( Presidenta ).-

Su Señoría tiene un minuto adicional para concluir su intervención.

El señor MONTES.-

Gracias.

Creo, señora Presidenta , que hay que aprobar este proyecto de reforma constitucional y, también, el que modifica la ley orgánica constitucional pertinente, que hacen que el Banco Central pueda, ante la situación del mercado financiero, salir hoy a ver cómo amortiguar efectos en uno u otro sentido en el marco de la crisis general, y, particularmente, de las medidas respecto de los retiros de recursos previsionales.

Estoy por votar a favor de ambos proyectos.

La señora MUÑOZ ( Presidenta ).-

Tiene la palabra el Senador José García Ruminot.

El señor GARCÍA .-

Señora Presidenta , quiero saludar a las señoras Senadoras, a los señores Senadores, al Ministro de Hacienda .

Me voy a referir inmediatamente a los dos proyectos, tanto el de reforma constitucional como el que modifica la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, porque obviamente están estrechamente ligados.

Esta iniciativa de reforma constitucional le otorga una facultad de carácter permanente al Instituto Emisor para comprar instrumentos de deuda pública en el mercado secundario.

La atribución va a estar dada de manera permanente, ¿para ser usada cuándo? Frente a situaciones excepcionalísimas, ante circunstancias muy muy extraordinarias, ¿calificadas por quién? Por el propio Banco Central. Y la va a poder usar temporalmente, en determinado tiempo, cuestión que también la van a fijar sus propios consejeros.

Para ello, además, se está elevando el quorm en materia de modificaciones en la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, en lugar de que sea mayoría simple. Debo recordar que el Instituto Emisor tiene cinco consejeros, incluyendo su Presidente . Entonces, para aprobar la medida planteada, en lugar de mayoría de tres integrantes, se van a requerir cuatro, es decir, un quorum excepcional, un quorum extraordinario, un quorum mucho mayor, porque sin duda la decisión de salir a comprar estos instrumentos de deuda del Fisco -repito- bajo circunstancias excepcionales y acotadas a determinado tiempo necesita de ojalá un acuerdo unánime; y si ello no es eso posible, que a lo menos cuatro de sus consejeros concurran a tomar tal resolución.

Por supuesto, en cuanto a las modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central se resalta que el señor Ministro de Hacienda , a quien le es factible participar con derecho a voz en las reuniones de este organismo, con ocasión de este tipo de debates también pueda intervenir de igual forma en ellos.

En estos meses de pandemia y también a partir de la situación que vivimos desde el 18 de octubre pasado el Instituto Emisor ha adoptado una serie de medidas para darle liquidez al mercado. Ha sido un Banco Central muy activo, bastante propositivo además. Como se ha dicho, ha bajado la tasa a un nivel histórico, el nivel más bajo, 0,5 por ciento, y ha salido con una serie de instrumentos que permiten asegurar mayor liquidez y cumplir con la cadena de pagos tanto dentro como fuera del país.

Esta será una herramienta excepcional, para usarla en las circunstancias especiales que hemos señalado.

Por todo esto, señora Presidenta, anuncio que los Senadores de Renovación Nacional votaremos favorablemente ambas iniciativas, tanto la reforma constitucional que le otorga esta facultad permanente al Banco Central como las modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional correspondiente, porque -repito- ambas iniciativas se hallan estrechamente ligadas.

La señora MUÑOZ (Presidenta).-

Tiene la palabra el Senador señor Coloma.

El señor COLOMA.-

Señora Presidenta , si uno se remitiera a algunos libros de economía política, podría darse cuenta de que hasta hace algunas décadas se discutía mucho acerca de cuál era el rol del Banco Central. Y eran pocos los que en ese momento sostenían la necesidad de su autonomía; muchos lo veían vinculado necesariamente al manejo del Ejecutivo. De ahí que numerosas políticas monetarias que se fijaron estuvieron directamente relacionadas con las necesidades que el Fisco tenía en su oportunidad.

Creo que una de las transformaciones más positivas fue justamente incorporar en una norma constitucional... (falla de audio en transmisión telemática)... este concepto de Banco Central autónomo, que no hace otra cosa que establecer un rol específico dentro de la tremenda complejidad del manejo económico de un país, entregando la responsabilidad particularmente de la conducción de la política monetaria, la estabilidad financiara, el tipo cambiario, en la lógica de contar con un organismo, con un gobierno corporativo representativo que tome siempre las medidas pertinentes para ir estabilizando financieramente el país, teniendo la inflación relativamente controlada y fijando techos respecto de los cuales ajustar sus distintas políticas.

En verdad, señora Presidenta , si uno mira el marco en esa función específica que se le dio al Banco Central en momentos de complejísima inflación, con elementos que planteaban un manejo de la economía muy difícil y aparentemente imposible de rectificar, probablemente constatará que es la institución que ha tenido más éxito en el cumplimiento de una función constitucional.

Me parece muy notable lo que transversalmente se ha ido produciendo. Cuesta entender que se trata de un gran activo de nuestro país. Hoy día el Banco Central es un activo, y lo digo habiendo tenido representantes, presidentes de las más variopintas líneas políticas, pues han tenido la capacidad de entender su misión y de actuar con gran autonomía, lo que le ha dado serenidad a Chile en momentos difíciles -siempre los países pasan por esto- como los que hoy día estamos viviendo.

Entonces, cuando uno a través de una pequeña línea hace una modificación en esas normas, obviamente genera un legítimo debate. Entiendo que haya personas que puedan tener cierta aprensión respecto de lo que se pueda producir. Y es sano que exista esa discusión y que las cosas no se den simplemente por tenidas o por conocidas simplemente porque se plantean.

Básicamente, esta proposición tiene que ver con entregarle una herramienta adicional, producto también de la mayor conectividad de la economía hoy día en el mundo y, básicamente, de los vaivenes que se van produciendo y que a veces hacen que las políticas tradicionales que se puedan adoptar, como la baja tasa de interés referencial que plantea el Banco Central, sean muy difíciles de sostener en determinado momento porque se ha llegado a límites como el que hoy exhibimos, de 0,5 por ciento, que en la práctica tornan complicado manejarlas cuando existe alguna turbulencia que demande esa exigencia.

De ahí que me parece importante, después de realizar ese debate, haber coincidido en la necesidad de dar un paso diferente y agregarle... (falla de audio en transmisión telemática)... en el mercado secundario, para efectos de la estabilidad financiera. Y esa palabra es muy relevante. Tiene que ser en forma temporal, con una resolución fundada y con una invitación al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva.

Así que se busca una arquitectura para funcionar excepcionalmente y entregarle una herramienta que en otras circunstancias habría sido más compleja. Probablemente, hoy día los bancos centrales del mundo están teniendo...(falla de audio en transmisión telemática)...la interrelación que se pide entre los mercados.

En Chile en particular se tomó un resguardo que a mi juicio nació transversalmente, de pedir para ese efecto que cuatro quintos de los miembros del Consejo del Banco Central estén de acuerdo en la medida respectiva, y, como decía muy bien un Senador que me antecedió, ojalá que ello sea unánime. El Banco Central tiene en ello la lógica de buscar entendimientos grandes. Evidentemente, hay que colocarse en un escenario en que eso pueda no ocurrir, pero también en el de hacerlo exigente.

Creo que esta medida, que está también en el proyecto de ley que vamos a discutir a continuación, le da a esta nueva facultad garantías de funcionamiento razonable y de que jamás se pueda utilizar, como es el temor de algunos -me da un minuto más, señora Presidenta , para no tener que cortar mi intervención-, por ejemplo, para algún tipo de financiamiento de políticas fiscales, lo que sería un elemento verdaderamente severo.

Pienso que el Ministro ha planteado el punto de buena manera acerca de lo negativo que sería un paso de esa naturaleza.

Así que aquí estamos llegando a un acuerdo bien trascendente. No me cabe duda de que el Banco Central va a actuar como siempre lo ha hecho: con una gran responsabilidad, con un quorum exigente, con un fundamento preciso, ya que para nosotros como país, cualquiera que sea la circunstancia que se viva, la estabilidad financiera es un activo demasiado importante como para arriesgarlo.

Creo que se han tomado las medidas necesarias para que esto pueda funcionar de buena manera.

Por eso, los Senadores de la UDI votaremos a favor de este proyecto y del posterior...(falla de audio en transmisión telemática)... que consecuencialmente la ley implementa estos quorum que yo... (falla de audio en transmisión telemática)...

He dicho.

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Senador Ricardo Lagos.

El señor LAGOS .-

Señor Presidente , estimados colegas, ¿cómo están? Hacía tiempo que no nos veíamos.

Con relación al proyecto de reforma de constitucional y al que modifica la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, me parece sano que se produzca un debate, el cual también es necesario. Cuando digo que hay que hacer la discusión no es porque tenga dudas acerca de qué es bueno, sino porque sí creo que se van abriendo espacios para debatir con relación a nuestra institucionalidad en términos más amplios y al aspecto económico-financiero.

En general diría que hay una mirada positiva sobre el rol que ha jugado el Banco Central de Chile desde que recuperamos la democracia. Ha llevado a cabo un trabajo responsable. Creo que, salvo cosas como la crisis del 97, respecto de la cual se comenta que tal vez el Instituto Emisor debería haber actuado más a tiempo, el consenso en general es que esta entidad ha respondido.

Con todo, con mi paso por el Senado, viendo lo que piensan algunos de los colegas del Senado y de la Cámara de Diputados, leyendo a técnicos y economistas, hay inquietudes en cuanto a contar con una institucionalidad distinta en el ámbito de la política monetaria. Yo he escuchado a parlamentarios que derechamente están por una relación distinta entre el Banco Central de Chile y el Poder Ejecutivo . Tal vez no señalan que aquel no tenga autonomía, pero plantean una relación, si se quiere, de mayor injerencia de la política sobre el control de la política monetaria.

No digo que crea que eso sea bueno, pero esa idea está presente.

¿Y por qué saco aquello a colación? Porque uno escucha, por ejemplo, al Senador Montes, quien plantea que tal vez habría que abrirse a otras herramientas, a darle otras atribuciones al Banco Central con los debidos resguardos. Sobre el particular, hay miradas distintas, y me ha parecido percibir cierta reticencia. Sin embargo, no es menos cierto que hoy día ya estamos legislando para darle mayores facultades al Instituto Emisor: ¡reales! Y tal vez la pregunta de la Senadora Rincón tendrá que ser respondida por el Ejecutivo a fin de ver qué ocurre en el caso que señala, de las triangulaciones, que es probable que ocurran.

Ahora bien, puede que haya mecanismos para prevenir aquello.

De otro lado, hacemos un esfuerzo por aumentar los quorum para tener alguna salvaguardia en cuanto a esas situaciones. Es más fácil poner de acuerdo a una sola persona que a un cuerpo colegiado. De ahí que nuestra experiencia en materia de instituciones fiscalizadoras en Chile, del Consejo Fiscal Autónomo, de la Comisión para el Mercado Financiero, en fin, nos ha llevado a avanzar adónde: de institucionalidades unipersonales a cuerpos colegiados que permiten balances y controles durante los procesos de toma de decisión.

Todo ello, en el Banco Central, va a ser revisado en el proceso constituyente. Porque es parte de la Constitución hoy día, y muy probablemente lo será del debate constituyente. Espero que gane el "apruebo"; espero que tengamos una asamblea constituyente propiamente tal cien por ciento elegida por los ciudadanos. En ese esquema este va a ser un tema a debatir, entre otras cosas, porque el Banco Central es de esas instituciones muy bien respetadas, pero que nacieron al alero de la Constitución del 80.

Quiero recordar que durante la transición, al comienzo, había muchas sospechas sobre el Banco Central. Con la herencia que dejó la dictadura de Pinochet era razonable que alguien tuviera dudas acerca de cómo iba a ser el funcionamiento del Banco Central, con esos altos quorum para tomar decisiones, más todo el tinglado institucional que se heredó de aquel tiempo.

Sin embargo, estimo que el Banco Central en estos años se ganó un espacio.

Yo soy una persona optimista en cuanto a que en el debate constituyente vamos a salvaguardar un rol para la política monetaria que nos va a permitir seguir contando con una institucionalidad como la que hemos tenido hasta el día de hoy.

Seguramente habrá perfeccionamientos.

Entonces, con lo que estamos haciendo ahora comenzamos a debatir respecto de los bordes que ha de tener el Banco Central, de los límites del Ejecutivo de turno para influir en la política monetaria, así como de algo que no es una caricatura, sino una realidad que ha acompañado la historia de América Latina: la inflación, la hiperinflación, los corralitos, etcétera.

Uno no está condenado a repetir la historia, pero por lo menos tiene la oportunidad para no caer en ello.

Desde ese punto de vista, creo que vamos a defender la autonomía del Banco Central, que ha probado ser positivo. Yo no reinventaría algo que está funcionamiento bien, salvo que tuviéramos una mirada negativa del Instituto Emisor. Ahí puedo entender que me digan que hay que modificarlo. Pero pienso que ciertas instituciones deben tener autonomía, en el sentido de no manejarse solas, sino de no tener el...

El señor QUINTEROS ( Vicepresidente ).-

Su Señoría dispone de un minuto adicional para redondear su idea.

Por favor, señor Secretario , actívele el micrófono al señor Senador.

El señor LAGOS.-

Gracias.

Señor Presidente , solo quiero decir que de lo que se trata es de que, en una democracia real como la que hemos tratado de ir avanzando sobre todo en materia de fiscalización, vayamos dándoles autonomía a una serie de instituciones en Chile, cierta independencia en la toma de decisiones, separándolas del Ejecutivo.

Eso lo hemos hecho nosotros. Muchos hemos ido legislando sobre el particular en distintos gobiernos. Pienso que en lo que respecta al Banco Central debemos tratar de preservar y cautelar ese espacio. Y hoy día estamos haciendo eso. Le damos más atribuciones, pero controladas.

Muchas gracias, señor Presidente.

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Gracias, Senador.

En votación.

--(Durante la votación).

El señor QUINTEROS ( Vicepresidente ).-

Señor Secretario , ¿por qué no procedemos a abrir la votación a los Senadores que están en Sala, por favor?

Este es un proyecto de quorum especial.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Está abierta la votación, señor Presidente .

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Muy bien.

Entonces, vamos a iniciar la votación telemática y, tal como acordaron los Comités, quienes deseen fundar el voto dispondrán de dos minutos.

Tiene la palabra el señor Secretario.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias, señor Presidente .

En esta sesión iniciamos la consulta de voto con el Senador señor Lagos.

¿Cómo vota, señor Senador ?

El señor LAGOS.-

A favor, señor Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Vota a favor.

Senador señor Latorre, ¿cómo vota?

El señor LATORRE.-

A favor, Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Vota a favor.

Senador señor Letelier, ¿cómo vota?

Senador señor Montes, ¿cómo vota?

El señor MONTES.-

Apruebo, señor Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

Vota a favor.

Senador señor Navarro, ¿cómo vota?

El señor NAVARRO.-

¿Puedo fundamentar?

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Tiene dos minutos.

El señor NAVARRO.-

Sí, brevemente.

Voto a favor.

Quiero decir que tenemos la confianza de que, tal como lo ha señalado el Ministro , el Banco Central va a aplicar esta facultad extraordinaria, como lo ha hecho, de manera certera. El Banco Central rinde cuenta anual al Senado sobre su desarrollo. En múltiples ocasiones le hemos pedido una evaluación. Se preocupa del control de la inflación, ¡bien! En Estados Unidos, el Banco Central se preocupa del empleo. Por cierto, el debate sobre si hay un ente o un...(falla de audio en trasmisión telemática)... que también pueda trabajar para mantener el empleo y no solo medir la inflación, debe hacerse.

Pero no es el tema de esta ocasión.

Yo soy partidario de que el Banco Central, con el poder que tiene, pueda también aportar al crecimiento o mantención del empleo.

Muchos expertos han señalado que estas atribuciones van a permitir comprar deuda e instrumentos del mercado secundario, que van a ayudar a contener la situación que se va a provocar por la venta de acciones de las AFP a raíz del retiro del 10 por ciento. Yo espero que eso se haga de manera oportuna y dentro de los marcos de la ley.

Hay mucha esperanza en que esta intervención, como ocurre siempre que la economía vive situaciones extraordinarias, el Banco Central la realice para proteger el retiro del 10 por ciento y los fondos previsionales que están siendo afectados. Sé de denuncias de cientos de afiliados cuyos fondos han comenzado a bajar de manera grave: un millón de pesos, un millón 200 mil pesos en 48 horas. Y si el Banco Central, en uso de estas facultades, contribuye a detener esa caída, me parece muy bien.

Por ello, voto a favor de este proyecto.

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Gracias, Senador.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Senadora señora Órdenes, ¿cómo vota?

La señora ÓRDENES.-

Voto a favor, señor Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

A favor.

Senador señor Pérez, ¿cómo vota?

El señor PÉREZ VARELA.-

A favor, señor Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

Vota a favor.

Senador señor Pizarro, ¿cómo vota?

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Dele el micrófono, señor Secretario.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

¿Ahí sí?

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Ahí está.

El señor PIZARRO.-

Ahora sí.

Yo, obviamente, voy a votar a favor, señor Presidente. Creo que es importante otorgar esta herramienta. Estamos en momentos sumamente complejos.

En realidad, la discusión de esta reforma se ha hecho sobre la base también de lo que es el próximo proyecto: la modificación a la ley orgánica para implementar la reforma. Están absolutamente ligadas ambas iniciativas; persiguen el mismo objetivo.

Los resguardos, como han dicho mis colegas, están dados por un alto quorum en las decisiones del Consejo. Siempre se puede pensar que puede haber algún tipo de triangulaciones u otras acciones, pero, francamente, creo que con los niveles actuales de transparencia, de información en la toma de decisiones, en un mercado que es bastante regulado, no debiéramos correr riesgos de ningún tipo.

Y quisiera decir también, por último, que me parece que es oportuno el debate que se planteó hace cuatro meses atrás. Cuando estaba iniciándose la cuarentena o la pandemia en nuestro país, nos anticipamos a este tema. Lo conversamos largamente con el Consejo del Banco, con el Ejecutivo , entre los colegas Senadores, con expertos también que fueron invitados a opinar en esta materia. Para promover este debate, el Senador Montes, en conjunto con la Senadora Allende y el Senador Elizalde, presentó una moción. En el caso mío, fue producto también de las conversaciones que tuvimos dentro de nuestra bancada de la Democracia Cristiana con nuestras Senadoras y Senadores, y nos pareció que era importante anticiparse.

Creo que estamos en el momento oportuno, justo; no podemos demorarnos mucho más.

Voto a favor.

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Gracias, Senador.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Senador señor Prohens, ¿cómo vota?

El señor PROHENS.-

A favor, Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Vota a favor.

Señor Presidente, ha solicitado la palabra para fundamentar el voto el Senador señor Moreira, quien se encuentra en la Sala.

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra, señor Senador.

El señor MOREIRA.-

Gracias, Presidente.

Solamente quiero decirles que toda decisión difícil implica un riesgo. Hubo razones poderosas para impedir que el Banco Central comprara deuda del Fisco. La experiencia pasada a nivel nacional y latinoamericano fue en una inmensa mayoría un desastre. Por ello, se debe autorizar esta posibilidad. Debe hacerse de manera restrictiva y esencialmente transitoria. De ahí que se requieran cuatro consejeros del Banco Central y condiciones muy particulares para su procedencia. Además de poder hacerlo solo en el mercado secundario, abierto, lo que otorga ciertas confianzas de que esto no derivará en un mal uso que lleve a la más temida forma de empobrecer los países: la inflación.

Chile no quiere que el Banco Central se convierta en una máquina de hacer billetes sin control o resguardo.

Es un voto de fe, ¡sí!, un voto de confianza para con el Gobierno del Presidente Piñera permitir que en situaciones especiales proceda esta compra de instrumentos de deuda. La facultad ya existe, pero solo para tiempos de guerra, y no es desconocida en Europa.

Vivimos tiempos de urgencia, de crisis social, de crisis sanitaria, de crisis económica. Es nuestro deber proveer al Gobierno de herramientas necesarias para que pueda ayudar a todos los chilenos que sufren, pero con los debidos resguardos -esa es la palabra clave: "resguardos"-, para evitar en lo posible el mal uso o el abuso de estas herramientas que hoy día son necesarias y extremas.

El éxito que ha tenido el Banco Central en su misión debe llevarnos a ser muy cuidadosos. Pero nada es peor que seguir igual cuando la situación requiere cambio.

Termino, señor Presidente , diciendo que hoy podemos señalar que ya vemos una pequeña luz al final del túnel de la pandemia. Ojalá la aprobación de esta facultad extraordinaria ayude a poner a Chile de pie.

Por ello, como voto de confianza, porque sabemos que es una herramienta que se va a ocupar en forma responsable, vamos a aprobar este proyecto.

Voto a favor.

Gracias, Presidente .

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Gracias, Senador.

Quiero recordar que son dos minutos solamente para la justificación del voto. Hay otro proyecto que también tenemos que ver hoy día.

Tiene la palabra, señor Secretario.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias, señor Presidente .

Senador señor Letelier, ¿cómo vota?

El señor LETELIER.-

A favor, señor Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

Senadora señora Provoste, ¿cómo vota?

La señora PROVOSTE.-

Voy a usar el tiempo para justificar el voto.

Quiero partir agradeciendo en forma muy especial a los autores de esta iniciativa: al Senador Jorge Pizarro, a la Senadora Isabel Allende, al Senador Carlos Montes y al Senador Álvaro Elizalde.

Reconozco que, además, en este caso operó el diálogo indispensable para entendernos mejor. El diálogo permitió refundir estas mociones y que también el Ejecutivo se hiciera parte. Creo que ese diálogo es el que ha faltado para sacar adelante otras y buenas iniciativas.

Comparto el reconocimiento al Banco Central que ha hecho el propio Ministro de Hacienda , el señor Briones , por la altísima reputación que tiene y por el papel que ha jugado en la estabilidad financiera de nuestro país.

En el momento en que se piensa una nueva agenda para Chile, porque atravesamos una coyuntura de profundas transformaciones, iniciamos el camino de transformaciones también hacia una nueva seguridad social, reconociendo el fracaso del modelo impuesto hace ya 40 años con las AFP. Por lo tanto, estamos observando cambios de consciencia que a su vez empiezan a ocasionar cambios irreversibles en nuestra cultura política, como los que deberemos impulsar también -insisto- para tener de verdad un sistema de seguridad social.

Esos cambios tienen que ir de la mano con otras mudanzas. Y nos parece que esta modificación al propio Banco Central da cuenta de este proceso que se ha iniciado, sin marcha atrás, respecto de transformaciones importantes en las distintas institucionalidades de nuestro país.

Nos parece que es necesario imaginar caminos de justicia, tendientes a dar una mayor sustentabilidad y progresividad en la agenda de derechos sociales, por lo que esta transformación al Banco Central es del todo razonable y es un deber hacerla.

Reitero mis felicitaciones a los autores de este proyecto.

Aprovechando la presencia del Ministro de...

El señor QUINTEROS ( Vicepresidente ).-

Dele treinta segundos, Secretario .

La señora PROVOSTE.-

Aprovechando la presencia del Ministro de Hacienda , no puedo dejar de manifestar mi preocupación por la situación que hoy día viven pequeños mineros. Le hemos preguntado desde el inicio de esta pandemia cuáles son las medidas que se tomarán.

Solo un ejemplo: en situaciones de catástrofe en Atacama, en los años 2015 y 2017, se tomaron decisiones de postergar el pago de patentes mineras y de terminar con un conjunto de procesos judiciales. Nada de eso se ha hecho en esta crisis, y estamos viviendo una situación muy compleja.

Espero que el Ministro , quien ha tenido capacidad de diálogo con los autores de este proyecto, tenga también capacidad de diálogo con parlamentarios que hemos estado pidiendo desde marzo medidas concretas para la pequeña minería.

Voto a favor de este proyecto, Presidente .

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Gracias, Senadora.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Senador señor Pugh, ¿cómo vota?

El señor PUGH.-

Voto a favor, señor Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

Vota a favor.

Senador señor Quintana, ¿cómo vota?

Senadora señora Rincón, ¿cómo vota?

La señora RINCÓN.-

Gracias, Presidente.

La verdad es que me hubiese gustado una respuesta del Ejecutivo. No existió. De hecho, el Senador Lagos Weber dijo en su intervención que esperaba que el Ejecutivo pudiera responder mi consulta.

Yo tengo dudas.

Primero, parto por felicitar a quienes son autores de esta iniciativa: el Senador Pizarro, por un lado, y el Senador Montes, liderando otros colegas. Los felicito. Creo que es una medida necesaria y urgente. Sí mantengo dudas respecto de temas que son relevantes.

Lo que me dicen quienes son expertos en esta materia es que el proyecto es restrictivo para la correcta implementación de la política monetaria del Banco Central y que no existe algo así en los otros bancos centrales de la legislación que se conoce.

Yo supongo que esto se ha analizado. Estoy suponiendo que vieron los temas que he planteado en materia de qué pudiera pasar en casos de triangulación. Y vamos a tener que confiar en que los consejeros del Banco Central actuarán absolutamente conscientes de las autorizaciones que se otorguen.

Sin perjuicio de aquello, Presidente, me encantaría que pudiéramos ser mucho más cuidadosos al iniciar las votaciones, para que puedan responderse las preguntas, porque, si no, uno vota, de verdad, a ciegas. Y creo que en temas tan delicados como este eso es muy complejo.

Entiendo la dificultad de tener las sesiones telemáticas, pero pediría que, por favor, tratáramos de dar un espacio entre las intervenciones de nuestros colegas para que puedan ser respondidas las preguntas.

Presidente , yo valoro el esfuerzo. No voy a votar en contra, pero, por la cantidad de dudas que tengo, me abstengo.

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Gracias, Senadora.

Todos los temas son complejos. Por eso que no podemos estar legislando con la rapidez que muchos quisieran.

Señor Secretario , seguimos.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

La Senadora señora Rincón se abstiene.

Senador señor Sandoval, ¿cómo vota?

El señor SANDOVAL.-

Voto a favor, señor Secretario , señor Presidente .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

A favor.

Senador señor Soria, ¿cómo vota?

El señor SORIA.-

Voto a favor, señor Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

A favor.

Senadora señora Van Rysselberghe, ¿cómo vota?

Senadora señora Von Baer, ¿cómo vota?

La señora VON BAER.-

Gracias, Secretario .

Yo quisiera sumarme a las palabras de la Senadora Rincón. O sea, comparto lo que planteó. Ella hizo una pregunta que era superrelevante para el proyecto de ley que estamos viendo en este momento. Uno de los peligros que de hecho existen es el que ella señala.

Yo también entiendo que esto es supercomplejo, pero hubiese sido positivo poder escuchar la respuesta del Ministro antes de abrir la votación. Quizá no se comprendió muy bien que, en el fondo, se quería una respuesta de parte del Ejecutivo.

Entonces, aunque ya haya pasado la votación, yo le pediría al Ministro -por su intermedio, señor Presidente -, quien me imagino que está todavía acá, en la Sala -yo no lo veo-, que contestara la pregunta de la Senadora Rincón, porque yo comparto esa preocupación y también me hubiera gustado tener la respuesta antes de votar.

Esto no tiene que ver con la rapidez, sino con una respuesta de parte del Ejecutivo.

Entonces, yo quisiera subrayar la petición de la Senadora Rincón .

Y voto a favor, pero igual quiero escuchar, si es posible, la respuesta del Ejecutivo a esa pregunta.

El señor QUINTEROS ( Vicepresidente ).-

Si la Sala está de acuerdo en interrumpir la votación para escuchar la respuesta del Ministro , la Mesa no tiene ningún inconveniente.

Muy bien.

Señor Ministro , tiene la palabra.

El señor BRIONES (Ministro de Hacienda).-

Gracias, Presidente.

Sí, para la pregunta de las Senadoras Rincón y Von Baer hay varias respuestas.

En primer lugar, todo en la vida en el extremo es sujeto de triangulación. La probabilidad de que eso no ocurra es condicional a la calidad de las instituciones, por supuesto. Y estamos aquí hablando, probablemente, de la institución más robusta de todas, no solo en base a lo que ha demostrado en el pasado, sino que también en términos de su gobernanza. Creo que eso debiera ser garantía inequívoca de que esta aprensión relativa a una eventual triangulación no corresponde en este caso.

Quiero decir, además, que acá es muy importante que estas adquisiciones, estas compras, estas ventas en el mercado secundario en situaciones excepcionalísimas, tienen lugar en el mercado secundario abierto. ¿Qué quiere decir que es abierto? Que no son transacciones que ocurran bilateralmente, donde yo me pongo de acuerdo con un vendedor o un comprador en particular, sino que son operaciones de mercado abierto en igualdad de condiciones para todos los actores, si usted prefiere.

Por lo tanto, creo que esa es una segunda respuesta a la pregunta que hizo la Senadora Rincón, relativa a las AFP en general o a alguna de ellas en particular.

Además, Presidente , en el caso que sugería la Senadora Rincón, la verdad es que no tendría demasiado sentido esa triangulación -o eventual triangulación- que plantea, porque en esa coyuntura un fondo de pensión estaría interesado en vender un papel, toda vez que hay un retiro de los fondos, y no en adquirir uno al mismo tiempo, por lo que ese caso se despeja por sí mismo.

Por último, quiero insistir en que acá quede libre de toda duda que este mecanismo malamente podría ser utilizado para financiar al Fisco. Y ese es precisamente el riesgo que se quiere evitar, porque es una situación excepcionalísima que tiene que ser calificada y con voto fundado de cuatro de los cinco miembros del Consejo del Banco Central. Y hay que considerar el prestigio institucional, la gobernanza robusta de esa institución y la calidad técnica e independencia de sus consejeros.

Por lo tanto estamos imponiendo una vara alta, un alto quorum de los consejeros del Instituto Emisor para poder validar aquello. Pero además esto es -reitero- transitorio y excepcionalísimo, por lo que malamente puede ser pensado como un mecanismo de financiamiento permanente del Fisco ya sea directamente, porque en este caso no concurre ese supuesto, toda vez que está impedida la compra de bonos de forma directa, ni tampoco indirectamente, porque es transitorio y excepcionalísimo, con voto fundado de cuatro de los cinco miembros del Consejo, según vamos a ver en la modificación de la LOC.

Así que nos parece que las aprensiones que plantea la Senadora, que son muy válidas, muy legítimas, en principio no se condicen con lo que pueda ocurrir en la práctica, particularmente habida cuenta de, insisto, el prestigio institucional del Banco Central de Chile.

Gracias.

El señor QUINTEROS ( Vicepresidente ).-

Muchas gracias, Ministro .

Proseguimos, Secretario.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias, señor Presidente .

Entonces, ¿la Senadora señora Von Baer vota a favor?

La señora VON BAER.-

A favor, Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

Senador señor Allamand, ¿cómo vota?

Senadora señora Allende, ¿cómo vota?

El señor ALLAMAND.-

A favor.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

A favor.

Ahí está.

Gracias.

El señor ALLAMAND.-

A favor, sí.

Gracias.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Senadora señora Allende, ¿cómo vota?

La señora ALLENDE.-

Señor Presidente , efectivamente, en circunstancias excepcionales hay que acudir a soluciones excepcionales, y por eso suscribí la moción que presentó el Senador Montes, y que coincide también con el Senador Pizarro, el Senador Elizalde, en fin, para impulsar esta reforma constitucional, basada en gran medida en la apreciación que tenemos sobre la legitimidad de que goza nuestro Banco Central, dada su autonomía, y porque no está en juego la estabilidad financiera de nuestro país.

Además, la trayectoria del Banco Central, su gobernanza, evidentemente que son garantía. Y por eso mismo el Banco vela por la estabilidad financiera, que ha sido fundamental para mantener la inflación controlada en nuestro país.

Creo importante que el Banco Central, dado el déficit que tenemos en esta situación de pandemia, evalué hoy día herramientas de estímulo, como pueden ser justamente la compra de bonos del mercado secundario abierto, como ha señalado el Ministro , en condiciones excepcionalísimas.

Sabemos que la Constitución prohíbe al Banco Central financiar estos créditos directos o indirectos, salvo situaciones como una guerra. Pero, bueno, aquí, con diálogo, el Gobierno se abrió a la posibilidad de abrir este mercado secundario abierto.

Resulta fundamental, por la crisis que vivimos, dar esta liquidez. Y esto ya lo realizan otros Institutos Emisores. Y pienso que es importante además que el Banco Central se esté preparando para el retiro del 10 por ciento de los fondos de las AFP, por cierto monitoreando los mercados financieros, que es donde se ha señalado que se puede utilizar este instrumento para dar estabilidad al mercado de renta fija.

Es significativo establecer esta herramienta. Se ha dicho que tiene este carácter excepcional, excepcionalísimo, y supongo que en el futuro se podrá velar por discutir hasta dónde es posible, de manera más permanente, establecer un grado de flexibilidad en ciertos instrumentos.

Por ahora, entonces, voto a favor.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

Vota a favor.

Senadora señora Aravena, ¿cómo vota?

La señora ARAVENA.-

A favor, señor Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Vota a favor.

Senador señor Araya, ¿cómo vota?

El señor ARAYA.-

Señor Secretario , no voy a extenderme, sino solamente señalar que esta es una reforma absolutamente necesaria para dotar al Banco Central de mecanismos eficientes a fin de enfrentar períodos de crisis y prevenir el colapso del mercado financiero.

Se tomaron los resguardos necesarios al señalar que esto es una atribución absolutamente excepcional y que debe acordarse con el voto favorable de cuatro de los cinco consejeros, situación que a mi juicio resguarda que pueda existir una arbitrariedad en la toma de estas decisiones.

Finalmente, Presidente, quiero hacer presente que, como bancada de Senadores del PPD, vamos a apoyar este proyecto. Junto al Senador Ricardo Lagos lo hemos trabajado, y él, obviamente, expresó con bastante claridad la importancia de aprobarlo.

Dicho eso, voto a favor.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

El Senador señor Araya vota a favor.

Senador señor Bianchi, ¿cómo vota?

El señor BIANCHI.-

Voto favorablemente, señor Secretario .

Pero quiero formular una consulta.

Como ambos proyectos están ligados, yo no sé si con esta misma votación se podría también aprobar el proyecto siguiente, lo cual me parece que sería lo adecuado, estimado Presidente , y por eso lo solicito.

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Gracias, Senador.

Lo vamos a ver en su momento, una vez que los miembros de la Comisión de Hacienda den a conocer su opinión acerca de la otra iniciativa.

Ahí voy a poner en consideración la moción que usted ha presentado.

El señor BIANCHI.-

Gracias, Presidente.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

Senador señor Castro, ¿cómo vota?

Senador señor Chahuán, ¿cómo vota?

El señor CHAHUÁN.-

A favor, señor Presidente y señor Secretario.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Vota a favor.

Senador señor Coloma, ¿cómo vota?

El señor COLOMA.-

Señor Presidente , voto a favor, porque este es un proyecto de Gobierno unido a iniciativas parlamentarias, y creo que apunta en el sentido correcto. Y también adhiero al planteamiento que se hizo en cuanto a dar por aprobada la siguiente iniciativa con la misma votación, porque la argumentación es la misma respecto de esta reforma y la ley orgánica, y sugiero que nos sumemos a aquello.

Voto a favor.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

El Senador señor Coloma vota a favor.

Señor Presidente , el Senador señor Ossandón está pidiendo adelantar su voto, sin derecho a fundamentar.

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Le adelantamos el voto.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

Senador señor Ossandón, ¿cómo vota?

El señor OSSANDÓN.-

A favor, señor Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

Vota a favor.

¿Senador señor De Urresti?

Senador señor Durana, ¿cómo vota?

El señor DURANA.-

A favor, señor Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Vota a favor.

Senadora señora Ebensperger, ¿cómo vota?

La señora EBENSPERGER.-

Con relación a esta reforma constitucional, iniciada en mensaje y fusionada con algunas mociones parlamentarias, y la iniciativa que veremos posteriormente, que faculta y regula el entregar esta nueva facultad al Banco Central en casos excepcionales, quisiera señalar muy brevemente, Presidente , que la autonomía y el carácter técnico del Banco Central de Chile son, en definitiva, las garantías de una política monetaria seria y estable, separada de los vaivenes propios de la política fiscal, y por ello hay que cuidarlo y reforzarlo.

No comparto algunas aprensiones en cuanto a que, a lo mejor, hay que avanzar en revisar la autonomía del Banco Central. Creo que esa es la gran garantía que hoy día tenemos para el funcionamiento del Banco Central y este ha dado muestras de sobra de ello.

Creo que en tiempos normales probablemente yo no votaría a favor de una reforma de esta naturaleza, porque podría poner en juego la autonomía. Pero, teniendo en cuenta las circunstancias que se viven, teniendo en cuenta el prestigio y las muestras que ha dado el Banco Central históricamente, desde hace ya varios años, de su actuar objetivo y técnico, así como la lata explicación que me dio el Senador Coloma y, fundamentalmente, el alto quorum que se establece para que se pueda ejercer esta facultad, en circunstancias especiales, voto favorablemente.

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Gracias, Senadora.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Vota a favor.

Senador señor Galilea, ¿cómo vota?

Senador señor García Ruminot, ¿cómo vota?

El señor GARCÍA.-

A favor, señor Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

Vota a favor.

Senador señor García-Huidobro, ¿cómo vota?

El señor GARCÍA-HUIDOBRO.-

A favor.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

Vota a favor.

¿Senador señor Girardi?

Senadora señora Goic, ¿cómo vota?

La señora GOIC.-

A favor, señor Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

Vota a favor.

Senador señor Guillier, ¿cómo vota?

El señor GUILLIER.-

Voy a votar a favor, señor Secretario .

Quiero destacar que esta norma quedaría de forma permanente en situaciones de crisis y de emergencia. Eso es lo que yo entendí de la exposición del Senador García. Por lo tanto, solamente habría que aclarar en qué términos se aplicaría. Es decir, ¿el Gobierno tendría que declarar un estado de excepción para que empezaran a operar estas facultades extraordinarias solo para circunstancias extraordinarias?

En todo caso, por supuesto que esta aprobación es un voto de confianza para lo que ha sido el desempeño del Banco Central.

Voto a favor.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

Vota a favor.

Senador señor Harboe, ¿cómo vota?

El señor HARBOE.-

Señor Secretario , son muy escasas las oportunidades en las cuales se discuten modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, lo que es una buena noticia, porque al ser excepcionales, en general, hay un reconocimiento al buen funcionamiento de una institución de carácter autónomo que ha aportado de manera decidida a la estabilidad financiera.

La modificación que se propone guarda relación con una tendencia internacional en esta materia. Tal como se señala, esta facultad habitualmente está disponible en bancos centrales de países avanzados y también emergentes. Por de pronto, el Banco Central europeo tiene facultad en estas materias. Obviamente, siempre se adoptan resguardos para evitar las emisiones inorgánicas en las compras de deudas del Estado de manera directa.

En consecuencia, creo que es una buena potestad, que le dará herramientas al Banco Central, las que serán ejercidas con la responsabilidad que tradicionalmente este órgano ha demostrado. Y para efectos de resguardo, el proyecto contempla, como bien se señala, una medida respecto a la adopción.

Para ejecutar una medida como esta, primero, se invita a la institución del Consejo, al señor Ministro de Hacienda , quien ejerce su función en el momento en que se toma la decisión, lo cual es muy importante por los impactos que esto va a tener. Y, en segundo lugar, se establece un quorum bastante alto, justamente para que esto no responda a alguna mayoría circunstancial, sino a la lógica de estabilidad, de una opinión más bien institucional.

En consecuencia, voto a favor.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

El Senador señor Harboe vota a favor.

Senador señor Huenchumilla, ¿cómo vota?

El señor HUENCHUMILLA.-

Señor Presidente , señor Secretario , haré una breve intervención.

Creo que hay que ser justos en este debate. El señor Ministro de Hacienda ha navegado por aguas procelosas estos días con motivo del retiro del 10 por ciento.

Tuvimos oportunidad de estudiar en detalle este proyecto en la Comisión de Constitución, donde hubo una gran intervención de profesores de Derecho, de Economía y gran solvencia de parte del señor Ministro de Hacienda y del señor Presidente del Banco Central en una iniciativa tan importante como lo es ni más ni menos que aquella que se refiere a la facultad que se otorga al organismo que se encarga del dinero en nuestra economía.

Al respecto, quiero decir dos cosas.

Tiene razón el Senador Harboe, pues esta es una facultad que en otros bancos centrales del mundo es habitual. Estamos hablando de la compra de papeles en el mercado secundario. De eso se trata. En otras partes es una cosa normal, aquí lo estamos haciendo de manera excepcional.

Y lo segundo, respecto de financiar directamente al Fisco, yo creo que en Chile existe cierto pecado de origen, porque cuando se estableció la normativa del Banco Central actual se colocó una excepción para efectos de comprar papeles de primera emisión, o sea, de financiar directamente al Fisco, y esta restricción fue la guerra. Será porque en ese minuto había un Gobierno militar que seguramente estimó que una de las desgracias más grandes que le puede suceder a un país es la guerra. Pero todos sabemos que felizmente en Chile hace ciento cuarenta años que no tenemos guerras y que en la historia ha habido otras desgracias, como el hambre y la peste. Hoy día estamos viviendo una suerte de peste, una situación parecida o más grave tal vez que una guerra, si pudiéramos hablar en esos términos, donde se permitiría el financiamiento directo al Fisco.

Entonces, me...

El señor QUINTEROS ( Vicepresidente ).-

Señor Secretario , dele treinta segundos o un minuto más, por favor.

Señor Secretario , active el micrófono del señor Senador , por favor.

El señor HUENCHUMILLA.-

Decía, señor Presidente , que me quedó dando vuelta si es solamente la guerra aquello que azota a la humanidad.

Actualmente estamos azotados por un virus, y me surge la siguiente interrogante: si el Fisco no podría comprar en esta circunstancia papeles de primera emisión directamente al Fisco.

Sería una cuestión controvertida, pero la guerra me hace ruido como una situación de desgracia, porque creo que hay otras, como la que estamos viviendo.

De todas maneras este es un gran proyecto, un gran avance y lo voto favorablemente, señor Presidente.

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Gracias, Senador.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

El Senador señor Huenchumilla vota a favor.

Senador señor Insulza, ¿cómo vota?

El señor INSULZA.-

Señor Presidente , me agrada mucho, debo decir, la forma en que la mayor parte de mis colegas señala que es importante que se fijen bien las condiciones de emergencia y las reglas especiales en las cuales esta facultad se va a usar, porque demuestra que efectivamente queremos preservar la autonomía del Banco Central, lo cual significa no involucrarlo en temas internos o en asuntos de microeconomía que realmente pueden ser tentadores.

Me parece que la gran particularidad del Banco Central es que se ha mantenido adecuadamente al margen de la política, cumpliendo solamente su función técnica. Hoy es muy importante mantener las condiciones, la inflación y sobre todo los equilibrios financieros del país.

Además, quiero decir que me llamó la atención que todos los Presidentes anteriores del Banco Central, de distintos colores, señalaron que esta era la atribución que esperaban y que no se necesitaba de ninguna manera otra que fuera más allá. Por lo menos yo creo que nunca debemos convertir al Banco Central en el prestamista de última instancia del Fisco, pues sería un grave error.

Reitero, señor Presidente , que no me parece que la microeconomía sea función del Banco, por importante que pudiera ser. También debe preservar su autonomía, y por eso considero que este proyecto y el que lo sigue son perfectamente equilibrados, y con mucho gusto votaré los dos a favor.

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Gracias, Senador.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

El Senador señor Insulza vota a favor.

Senador señor Quinteros, ¿cómo vota?

El señor QUINTEROS.-

A favor, Secretario .

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Gracias.

Vota a favor.

¿Alguna señora Senadora o algún señor Senador aún no ha emitido su voto?

¿Senador señor Castro?

¿Senador señor De Urresti?

¿Senador señor Galilea?

¿Senador señor Girardi?

¿Senador señor Kast?

¿Senador señor Quintana?

¿Senadora señora Van Rysselberghe?

Si lo estima pertinente, señor Presidente, puede dar por cerrada la votación.

El señor QUINTEROS ( Vicepresidente ).-

Terminada la votación.

--Se aprueba en general y en particular el proyecto (35 votos a favor y 1 abstención), dejándose constancia de que se reúne el quorum constitucional exigido.

Votaron por la afirmativa las señoras Allende, Aravena, Ebensperger, Goic, Muñoz, Órdenes, Provoste y Von Baer y los señores Allamand, Araya, Bianchi, Chahuán, Coloma, Durana, Elizalde, García, García-Huidobro, Guillier, Harboe, Huenchumilla, Insulza, Lagos, Latorre, Letelier, Montes, Moreira, Navarro, Ossandón, Pérez Varela, Pizarro, Prohens, Pugh, Quinteros, Sandoval y Soria.

Se abstuvo la señora Rincón.

Nº 264/SEC/20

Valparaíso, 23 de julio de 2020.

A S.E. el Presidente de la Honorable Cámara de Diputados

Tengo a honra comunicar a Vuestra Excelencia que, con motivo de las mociones, Mensaje, informes y antecedentes que se adjuntan, el Senado ha dado su aprobación al proyecto de reforma constitucional que faculta al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica, correspondiente a los Boletines números 13.399-05, 13.400-05 y 13.592-05, refundidos:

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

“Artículo único.- Modifícase la Constitución Política de la República, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto supremo N° 100, de 2005, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, en el siguiente sentido:

1) Intercálase, a continuación del inciso primero del artículo 109, un inciso segundo, nuevo, pasando el actual inciso segundo a ser tercero y así sucesivamente, del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo anterior, en situaciones excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar durante un período determinado y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.

2) Incorpórase una disposición transitoria cuadragésima, nueva, del siguiente tenor:

“CUADRAGÉSIMA. La reforma constitucional al artículo 109 empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central.”.”.

- - -

Hago presente a Vuestra Excelencia que el artículo único de este proyecto de reforma constitucional fue aprobado, tanto en general cuanto en particular, con el voto favorable de 35 senadores, de un total de 43 senadores en ejercicio, dándose así cumplimiento a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 127 de la Constitución Política de la República.

- - -

Dios guarde a Vuestra Excelencia.

RABINDRANATH QUINTEROS LARA

Vicepresidente del Senado

RAÚL GUZMÁN URIBE

Secretario General del Senado

?Valparaíso, 4 de agosto de 2020.

El Secretario de Comisiones que suscribe, CERTIFICA:

Que el proyecto de reforma constitucional originado en mociones y mensaje refundidos que “regula la facultad del Banco Central para otorgar créditos a entidades públicas.". (Boletines N°s 13399-05; 13400-05, y 13592-05 SEN) con urgencia calificada de discusión inmediata fue tratado en esta Comisión, en sesiones de fecha 3 y 4 de agosto de 2020, en primer trámite constitucional y reglamentario, con la asistencia de los Diputados señores Matías Walker (Presidente de la Comisión); Gabriel Boric; Juan Antonio Coloma; Luciano Cruz-Coke; Camila Flores; Gonzalo Fuenzalida; Hugo Gutiérrez; Marcos Ilabaca; Pamela Jiles; Paulina Núñez; René Saffirio, y Leonardo Soto. Asimismo asistió el diputado señor Francisco Eguiguren (por la señora Flores).

La idea matriz o fundamental del proyecto consiste en facultar al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica.

De conformidad a lo establecido en el Nº 4 artículo 302 del Reglamento de la Corporación, la Comisión deja constancia que el proyecto no requiere ser conocido por la Comisión de Hacienda.

Asistieron a la Comisión durante el estudio de la iniciativa el Ministro de Hacienda, señor Ignacio Briones; el Presidente del Banco Central señor Mario Marcel; el ex Presidente del Banco Central, señor José De Gregorio, y el ex Ministro de Hacienda y Consejero del Banco Central señor Manuel Marfán.

Se hace presente que el proyecto requiere para su aprobación de las tres quintas partes de los diputados en ejercicio, de conformidad con el primer párrafo del artículo 127 de la Carta Fundamental y que el proyecto fue aprobado sin modificaciones.

Indicaciones y artículos rechazadas o declaradas inadmisibles:

Se rechazó la indicación del diputado Leonardo Soto para reemplazar el inciso tercero del artículo 109 de la Carta Fundamental, del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo anterior, el Banco Central podrá comprar y vender, en el mercado primario y secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, conforme a su ley orgánica constitucional, en los siguientes casos:

a) Decretado el estado de excepción constitucional de asamblea por guerra exterior o en caso de peligro de ella.

b) Decretado el estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública.”

TEXTO DEL PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

“Artículo único.- Modifícase la Constitución Política de la República, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto supremo N° 100, de 2005, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, en el siguiente sentido:

1) Intercálase, a continuación del inciso primero del artículo 109, un inciso segundo, nuevo, pasando el actual inciso segundo a ser tercero y así sucesivamente, del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo anterior, en situaciones excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar durante un período determinado y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.

2) Incorpórase una disposición transitoria cuadragésima, nueva, del siguiente tenor:

“CUADRAGÉSIMA. La reforma constitucional al artículo 109 empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central.”.”.

Sometida a votación general, la reforma constitucional fue aprobada por la unanimidad de los presentes (12-0-0) diputados(as) señores(as): Matías Walker (Presidente), Gabriel Boric, Juan Antonio Coloma, Luciano Cruz-Coke, Camila Flores, Gonzalo Fuenzalida, Hugo Gutiérrez, Marcos Ilabaca, Pamela Jiles, Paulina Núñez, René Saffirio y Leonardo Soto.

El diputado Leonardo Soto presenta indicación para reemplazar el inciso tercero del artículo 109 de la Carta Fundamental del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo anterior, el Banco Central podrá comprar y vender, en el mercado primario y secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, conforme a su ley orgánica constitucional, en los siguientes casos:

a) Decretado el estado de excepción constitucional de asamblea por guerra exterior o en caso de peligro de ella.

b) Decretado el estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública.”

Sometida a votación, la indicación fue rechazada por no alcanzar la mayoría de votos (2-8-2).

Votaron a favor los diputados señores: Hugo Gutiérrez y Leonardo Soto.

Votaron en contra los diputados(as) señores(as): Matías Walker (Presidente), Juan Antonio Coloma, Luciano Cruz-Coke, Camila Flores, Gonzalo Fuenzalida, Marcos Ilabaca, Paulina Núñez y René Saffirio.

Se abstuvieron los diputados(as) señores(as): Gabriel Boric y Pamela Jiles.

En votación particular, la reforma constitucional fue aprobada por la unanimidad de los presentes (12-0-0) diputados(as) señores(as) Matías Walker (Presidente), Gabriel Boric, Juan Antonio Coloma, Luciano Cruz-Coke, Camila Flores, Gonzalo Fuenzalida, Hugo Gutiérrez, Marcos Ilabaca, Pamela Jiles, Paulina Núñez, René Saffirio y Leonardo Soto.

Despachada la reforma constitucional.

Se designó diputado informante, a la señora Camila Flores.

En consecuencia, la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento propone la aprobación del siguiente texto, en los mismos términos que los aprobados por el H. Senado:

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL

“Artículo único.- Modifícase la Constitución Política de la República, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto supremo N° 100, de 2005, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, en el siguiente sentido:

1) Intercálase, a continuación del inciso primero del artículo 109, un inciso segundo, nuevo, pasando el actual inciso segundo a ser tercero y así sucesivamente, del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo anterior, en situaciones excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar durante un período determinado y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.

2) Incorpórase una disposición transitoria cuadragésima, nueva, del siguiente tenor:

“CUADRAGÉSIMA. La reforma constitucional al artículo 109 empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central.”.”.

PATRICIO VELASQUEZ WEISSE

Abogado Secretario de la Comisión

FACULTAD A BANCO CENTRAL PARA COMPRA Y VENTA, EN MERCADO SECUNDARIO ABIERTO, DE INSTRUMENTOS DE DEUDA EMITIDOS POR EL FISCO (SEGUNDO TRÁMITE CONSTITUCIONAL. BOLETINES NOS 13399-05, 13400-05 Y 13592-05, REFUNDIDOS)

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Corresponde tratar el proyecto de reforma constitucional, iniciado en mensaje y mociones refundidos, que faculta al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el fisco, en circunstancias excepcionales que se indican.

Por acuerdo de los Comités parlamentarios, para la discusión de este proyecto se otorgarán cinco minutos base a las bancadas que tengan dos o más Comités y tres minutos al resto, más treinta minutos distribuidos de manera proporcional.

Diputada informante de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento es la señora Camila Flores .

Antecedentes:

-Proyecto del Senado, sesión 49ª de la presente legislatura, en jueves 30 de julio de 2020. Documentos de la Cuenta N° 13.

-Informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento. Documentos de la Cuenta N° 5 de este boletín de sesiones.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

En reemplazo de la diputada Camila Flores, rinde el informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento el diputado Matías Walker .

El señor WALKER (de pie).-

Señor Presidente, en nombre de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, paso a informar, en segundo trámite constitucional, sobre el proyecto de reforma constitucional, iniciado en mociones y mensaje refundidos, que regula la facultad del Banco Central para otorgar créditos a entidades públicas.

La idea matriz o fundamental del proyecto consiste en facultar al Banco Central para comprar y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el fisco, en las circunstancias excepcionales que indica.

Durante el estudio de la iniciativa, asistieron a la comisión el ministro de Hacienda, señor Ignacio Briones ; el presidente del Banco Central, señor Mario Marcel ; el expresidente del Banco Central, señor José de Gregorio , y el exministro de Hacienda y consejero del Banco Central, señor Manuel Marfán .

En palabras del presidente del Banco Central, señor Mario Marcel , la prohibición al Banco Central de adquirir bonos del fisco impone una restricción a las herramientas disponibles para enfrentar escenarios de tensión en los mercados, impidiendo operaciones que podrían contribuir a reducir riesgos para la estabilidad financiera.

Producto de la crisis sanitaria se están produciendo caídas significativas en las ventas y la producción que pueden dificultar la cadena de pagos y el flujo normal de créditos a la economía.

Si bien el Banco Central implementó el mayor ajuste en tasas de los últimos diez años, junto con disponer de una facilidad de financiamiento condicional al incremento de las colocaciones de los bancos, dichas medidas pueden no ser suficientes para mitigar los impactos económicos y financieros de la crisis.

Tener más instrumentos, como la compra de bonos fiscales en el mercado secundario abierto, permite mejorar la capacidad de respuesta frente a situaciones críticas.

Por ello se intercala en el artículo 109 de la Carta Fundamental un inciso segundo nuevo, del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo anterior, en situaciones excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar durante un período determinado y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.

Cabe destacar que se trata de situaciones excepcionales y transitorias necesarias para la normalidad de los pagos internos y externos.

Finalmente, se incorpora una disposición cuadragésima transitoria que dispone que la reforma constitucional al artículo 109 empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central.

Ese proyecto de ley se ha tramitado en forma paralela a esta reforma y se encuentra en tramitación en la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados.

Habiendo sido aprobado el proyecto por unanimidad y sin modificaciones en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, solicito su aprobación en la misma forma a esta honorable Sala.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

En discusión el proyecto. Tiene la palabra el diputado Miguel Mellado Suazo .

El señor MELLADO (don Miguel).-

Señor Presidente, quiero decir a la gente qué estamos tramitando. Se trata de una modificación al artículo 109 de la Constitución, el cual expresa: “El Banco Central sólo podrá efectuar operaciones con instituciones financieras, sean públicas o privadas. De manera alguna podrá otorgar a ellas su garantía, ni adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas.

Ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del Banco Central.

Con todo, en caso de guerra exterior o de peligro de ella, que calificará el Consejo de Seguridad Nacional, el Banco Central podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas.

El Banco Central no podrá adoptar ningún acuerdo que signifique de una manera directa o indirecta establecer normas o requisitos diferentes o discriminatorios en relación a personas, instituciones o entidades que realicen operaciones de la misma naturaleza.”.

Eso señala el artículo 109 de la Constitución, que se va a modificar, intercalando un inciso segundo que establece: “Sin perjuicio de lo anterior, en situaciones excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar durante un período determinado y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.

Al respecto, me nacen algunas dudas. ¿Estamos emitiendo en forma encubierta? No, porque cuatro de los cinco consejeros van a tener que colocarse de acuerdo. ¿Cómo son designados los consejeros? Son designados por el Presidente de la República, previo acuerdo del Senado. O sea, ¿no pueden ser políticos? También pueden ser políticos. ¿Podrían llegar a ser populistas? También podrían llegar a ser populistas.

Por lo tanto, ¿cuáles van a ser las situaciones excepcionales? ¿Cuáles son las situaciones transitorias en las cuales se va a comprar esta deuda? Esto me produce una inquietud. No quiero decir que vamos a volver a los tiempos de Allende, en donde se generaban deudas y más deudas. ¡No! Esperamos que la forma en que se va a comprar y emitir la deuda quede bien marcada.

Respecto del tema de la excepcionalidad, le pido al ministro de Hacienda que nos diga qué significa excepcionalidad, qué significa transitoriedad, en qué aspectos van a ser ocupados los elementos de la modificación del artículo 109 de la Constitución, que están específicamente para algo, y de qué manera se va a controlar que esto así suceda.

Lo anterior es importante, porque, si se quiere aumentar el gasto, se va a comprar bonos, y si se quiere restringirlo, se va a vender bonos. Entonces, el punto es cuál es la excepcionalidad y qué se considera para establecer las situaciones excepcionales y transitorias. ¿Qué situaciones excepcionales y transitorias se consideran: del país, del mercado de valores, de la subida del dólar, de la mantención de la tasa de interés o del flujo monetario que hay en el mercado?

Esas son las preguntas que espero que el señor ministro pueda respondernos en esta discusión, porque la modificación que se hizo al artículo 109 de la Constitución me dejó esas dudas y quiero que sean resueltas.

¿En otros países del mundo se hace esto? Sí, en otros países del mundo también se compra deuda del fisco en el mercado secundario, y creo que, para colocarlo en valor y en igualdad de condiciones, se debería hacer.

Falta precisión sobre cuáles son las situaciones excepcionales y transitorias para dejar conforme a la gente y saber si efectivamente están operando en el mercado secundario para emitir deuda o para salvar alguna situación realmente excepcional.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el diputado señor Pedro Velásquez Seguel .

El señor VELÁSQUEZ (don Pedro).-

Señor Presidente, uno de los grandes logros que ha tenido Chile es que cuenta con un Banco Central, organismo autónomo, de rango constitucional, de carácter técnico, con personalidad jurídica y patrimonio propio, y que tiene por objeto velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de Chile. Para ello tiene diversas atribuciones en materia monetaria, financiera, de créditos y de cambios internacionales.

De su historia podemos señalar que el 22 de agosto de 1925 se tomó esta iniciativa, como la tenían los grandes países del mundo. Y lo importante es que en los últimos cuarenta años el Banco Central se ha ido generando como una institución respetable y que da seguridad.

Hoy, en el Senado, se encuentra en tramitación un proyecto de ley para reformar, modificar y modernizar el Banco Central. Creo que es importante que ese proyecto le siga entregando autonomía al Banco Central, de manera que no puedan intervenir en su gestión los presidentes de los gobiernos de turno.

El hecho de que hoy se entreguen facultades al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario instrumentos de deuda emitidos por el fisco es un hecho histórico.

Todo lo que tenga que ver con el Estado de Chile tiene que hacerse con mucho cuidado y rigurosidad. Por eso, la Cámara de Diputados, en especial su Comisión de Hacienda, debe fiscalizar el cumplimiento de lo que señala el proyecto, en cuanto a que la medida será aplicable en las circunstancias excepcionales que indica.

Comparto lo señalado por el diputado Miguel Mellado , en el sentido de que no existe claridad sobre cuál es el momento en que esto se puede aplicar. Queda abierta una brecha, pues podría ser aplicable en cualquier momento.

Por eso, sería conveniente escuchar al ministro de Hacienda y al presidente del Banco Central, para que nos den claridad y así no quede ninguna ventana abierta de que el día de mañana, en momentos difíciles, esto sirva para el uso y abuso de recursos por parte del gobierno de turno.

Vamos a aprobar este interesante proyecto, pero con la salvedad de que se nos dé una explicación lógica, de manera de resguardar los intereses de todos los chilenos.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el diputado Jorge Alessandri Vergara .

El señor ALESSANDRI.-

Señor Presidente, en primer lugar, por su intermedio felicito a los dos nuevos diputados que han jurado en este hemiciclo: la diputada Nora Cuevas y el diputado Camilo Morán . Se trata de dos diputados que vienen del mundo municipal: un concejal y una alcaldesa.

Por Dios que, a veces, le hace falta a este hemiciclo ese baño de realidad que dan los municipios. Para quienes venimos del mundo municipal, siempre será un tremendo orgullo que a la Cámara lleguen representantes de esas autoridades, que están siempre más cercanas a la gente.

Respecto del proyecto de reforma constitucional que faculta al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el fisco, en circunstancias muy excepcionales, debo señalar que tal y como tradicionalmente se ha afirmado desde que se reguló el Banco Central en la Constitución vigente y en su ley orgánica constitucional, su autonomía es fundamental para nuestro sistema económico. Esta característica ha sido uno de los pilares fundamentales para asegurar una consistencia macroeconómica, controlar la inflación en nuestro país y resguardar la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos.

Todo ello le ha permitido a Chile construir la solvencia económica que ha desarrollado en los últimos treinta años.

Ya en los años treinta del siglo pasado, la misión Kemmerer , integrada por economistas extranjeros que asesoraron a Chile y a muchos países de Sudamérica, recomendaba la existencia de bancos centrales autónomos, bancos centrales técnicos, con un consejo altamente preparado.

Este tipo de operaciones le habían estado prohibidas al Banco Central desde el retorno a la democracia, lo que se justificaba en la intención del constituyente y del legislador de que este organismo propendiera a controlar la inflación y a estructurar un ambiente macroeconómico y financiero que diera estabilidad a nuestro país.

Por lo tanto, todo tipo de operaciones que pusieran en riesgo o que se considerara siquiera que pudieran hacerlo, fueron sacadas del ámbito de sus facultades.

La Carta Fundamental y su ley orgánica autorizan al Banco Central para efectuar operaciones solo con instituciones financieras, públicas o privadas, pero jamás para operar en el mercado secundario abierto, con instrumentos de deuda emitidos por el propio fisco.

Esta prohibición no opera en derecho comparado. Ya lo dijeron otros diputados: en la mayoría de los bancos centrales de otros países, para comprar y vender en el mercado secundario abierto, dichos instrumentos de deuda son una herramienta habitualmente disponible, que se encuentra dentro de sus atribuciones, atendido a que es una forma más eficaz para ejercer influencias sobre las tasas de interés de largo plazo.

El mensaje enfatiza que introducir esta posibilidad en Chile sería de utilidad, de modo que nuestro Banco Central pueda comprar bonos de Tesorería en el mercado secundario; es muy importante destacar esto. Son bonos que se encuentran en poder de otros agentes financieros: bancos comerciales, compañías de seguros, fondos mutuos, fondos de pensiones, jamás en el mercado primario, donde le compraría directamente al fisco. Se sabe que lo que logra eso es solamente emisión inorgánica de dinero. Ahí están los casos de Argentina, de Venezuela y otros tantos emblemáticos que han intentado ese segundo camino.

Si bien es una posibilidad que no se había discutido seriamente hasta este momento, a través de la presentación y discusión de este mensaje y de otros proyectos provenientes del Senado, hoy, en el contexto de esta crisis sanitaria y de las posibles consecuencias macroeconómicas que una recesión nos puede traer, pensamos que se justifica. En el futuro cercano necesitaremos los recursos y actividades de diversos actores económicos y dotar de una atribución específica al Banco Central. Pensamos que, de forma excepcionalísima, con todos los resguardos necesarios y cuatro de los cinco votos del consejo del Banco Central, puede ser una herramienta útil para este momento.

El mensaje presidencial y las mociones originadas en el Senado fueron aprobados en la Cámara Alta y discutidos en dos sesiones de la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados. En dicha instancia se invitó al ministro de Hacienda y al presidente del Banco Central. Se expusieron documentos, algunos de ellos firmados por anteriores presidentes del Banco Central, todos de acuerdo en que esta facultad era necesaria y útil para el momento excepcional que vivimos en la actualidad.

También logramos llegar a la convicción de que si consideramos la utilidad de esta herramienta, así como el hecho de que una pluralidad de países admiten este tipo de operaciones, sin que por ello se vulnere la necesaria independencia de los bancos centrales, eso debería darnos seguridad de que nosotros tampoco comprometemos dicho principio.

Los miembros de la comisión llegamos al convencimiento de que facultar al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el fisco, en circunstancias muy excepcionales, le otorga cierta flexibilidad necesaria a esta entidad.

En nuestra visión, la iniciativa podría traer beneficios para tiempos excepcionales como este, y no genera un riesgo económico inmediato, dado lo acotada de la facultad y la excelencia que ha demostrado el Banco Central en la utilización de esta; pero sí ocasiona un evidente riesgo en el corto o mediano plazo, al poner fin, de alguna manera, a la autonomía del Banco Central...

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Ha terminado su tiempo, señor diputado. Tiene la palabra la diputada Alejandra Sepúlveda Orbenes .

La señora SEPÚLVEDA (doña Alejandra).-

Señor Presidente, anuncio que vamos a concurrir con nuestros votos favorables a esta iniciativa. Lo hacemos considerando la autonomía del Banco Central, las decisiones colectivas que adopta -no son individuales y la plataforma de profesionales de alto nivel con que cuenta -sin perjuicio de que su elección es de carácter político-, quienes tienen una vasta experiencia, característica que, sin duda, durante muchos años se ha tomado en cuenta en la elección de sus miembros permanentes.

El Banco Central ha estado a la altura en estos últimos meses en relación con las complicaciones que se presentaron luego del estallido social y durante la pandemia. Por ello, las atribuciones que nos están solicitando mediante este proyecto de reforma constitucional, que modifica el artículo 109 de la Carta Fundamental, las vamos a respaldar con nuestro voto favorable.

Con el diputado Ilabaca conversábamos de que en algún minuto deberíamos reflexionar sobre si la atribución que se otorgará al Banco Central debería ser solo de carácter excepcional o si debería ser permanente. Se trata de una flexibilidad que permitiría al Banco Central jugar de alguna manera con los distintos factores que se presentan en el mercado. Tal como lo han planteado otros colegas, se trata de una facultad que ya tienen otros bancos centrales del mundo. Por lo tanto, no entregarle esa facultad de manera permanente de alguna manera rigidiza las decisiones que pueda tomar este organismo autónomo, colectivo y de un gran nivel profesional. Es más, creo que a algunos de nosotros nos gustaría que se otorgaran muchas más funciones al Banco Central, precisamente por su capacidad, por haber estado a la altura en ciertas circunstancias y por lo criterioso que ha sido en varias de sus decisiones.

Por lo anterior, concurriremos con nuestro voto favorable a esta iniciativa.

Felicitamos también las decisiones que ha tomado últimamente el Banco Central, fundamentalmente en relación con el retiro del 10 por ciento de los fondos de pensiones.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra, vía telemática, el ministro de Hacienda, señor Ignacio Briones .

El señor BRIONES (ministro de Hacienda) [vía telemática].-

Señor Presidente, me referiré brevemente a este proyecto de reforma constitucional, que es relevante y que ha tenido una discusión con mucha altura de miras, primero en el Senado, donde fue aprobado por amplia mayoría de votos, y ayer en la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados, donde se produjo un muy buen debate. Parto agradeciendo aquello.

Quiero poner en contexto este proyecto, que efectivamente es atípico. Creo que la palabra que lo interpreta es “excepcionalidad”, pues confiere una facultad excepcional a nuestro Banco Central precisamente porque vivimos momentos excepcionales.

Quiero establecer con mucha claridad que el norte de este proyecto dice estricta relación con dar al Banco Central de Chile, en apego al mandato que tiene, que es velar por el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, una facultad extraordinaria, excepcional

-me atrevería a decir “excepcionalísima” y transitoria para adquirir en el mercado secundario abierto títulos de deuda pública. Digo esto, porque cuando se piensa en la posibilidad de que cualquier banco central, no solo el de Chile, tenga la facultad de adquirir deuda del fisco, bonos de tesorería, cabe la tentación de pensar que se trata de una prerrogativa para financiar al fisco; es decir, que se usará para cubrir, vía emisión monetaria, los déficits que el fisco pudiera tener. Eso es lo que llamamos “monetizar el déficit fiscal”. Sin embargo, y hay que decirlo con toda claridad una y otra vez, ese no es el objetivo de este proyecto. Y no lo es, en primer lugar, porque si hay algo que la historia económica mundial y la propia nos enseñan es que esta práctica de monetizar los déficits fiscales, esto es, que a través de la emisión de dinero el Banco Central financie al fisco, es una política nefasta en sus consecuencias. Lo sabemos y lo hemos visto una y otra vez. La consecuencia lógica de aquello es la inflación, y nuestra historia económica lo muestra con mucha claridad.

Si hay un objetivo importante, central, no solo del Banco Central de Chile, sino para el país como un todo, es la estabilidad de los precios, porque, como sabemos, la inflación genera un impuesto que afecta con mayor fuerza a quienes menos tienen. El impuesto inflación es extremadamente dañino para los ingresos de las familias y, por supuesto, también para una serie de tomas de decisiones a nivel económico.

Es por eso que el mundo y nuestro propio país, afortunadamente, han aplicado -a partir de los 70 fue comenzado por Nueva Zelanda, y, en los 80, continuado por buena parte de los países, muchos de ellos del mundo desarrolladola separación completa: la autonomía del banco central respecto de las decisiones fiscales y de las decisiones del gobierno de turno. Esta sana separación es la que ha permitido en el mundo y también en Chile, con mucha claridad, tener un Banco Central que ha acometido con mucho éxito, con mucho rigor y con mucho profesionalismo el control de la inflación. Hoy día lo damos por sentado. Tenemos hace años una inflación baja y controlada, producto del actuar responsable, riguroso y profesional de nuestro Banco Central autónomo. Hay que reivindicar esa autonomía, hay que saludarla y hay que defenderla siempre. Esta autonomía se pone en riesgo, naturalmente, cuando se le da la posibilidad al Banco Central de Chile de financiar directamente al fisco. Y ese riesgo está, cuando se le da esa potestad por situaciones transitorias, y con mayor cuantía si fueran medidas de carácter permanente.

Por eso, este proyecto de reforma constitucional es explícito en señalar que lo que se permite es que, en situaciones excepcionales, excepcionalísimas y de forma transitoria, el Banco Central pueda adquirir bonos de tesorería en el mercado secundario. Subrayo lo anterior, porque durante las discusiones se ha planteado que pueda adquirir bonos en el mercado primario, es decir, deuda directamente emitida por el fisco, lo cual no sería sino un financiamiento del fisco, una monetización de los déficits fiscales, lo que traería las nefastas consecuencias adversas a las que me he referido.

El primer punto que quiero hacer es descartar de plano que esta iniciativa tenga por objeto financiar al fisco. Hacerlo no solo sería contraproducente, a la luz de nuestra historia económica, sino también innecesario. Bien sabemos que nuestro Estado de Chile tiene años de responsabilidad fiscal, impulsada por gobiernos de distinto signo. Es una responsabilidad que ha sido cuestionada o no suficientemente valorada en el pasado; sin embargo, hoy vemos cómo esa responsabilidad, ese rigor de nuestra política fiscal hoy día paga, por la vía de que nuestro país tiene acceso, en muy buenas condiciones, a los mercados de créditos internacionales y dispone de ahorros acumulados en el pasado, que pueden utilizarse en situaciones de crisis y de déficit como la que hoy experimentamos.

Entonces, sobre la base de nuestra experiencia, el financiamiento directo del fisco no es una facultad necesaria, sino muy dañina.

Dicho lo anterior, el norte de esta reforma -quiero detenerme algunos instantes en este punto-, que es consistente con el mandato de velar por el normal funcionamiento del sistema de pagos interno y externo, no es otro que entregar una facultad excepcionalísima a nuestro Banco Central para velar por la estabilidad financiera. Esa es la otra cara de la moneda, la otra forma de mirar el normal funcionamiento del sistema de pagos, aspecto que es muy importante en estos tiempos de turbulencia no solo para los mercados financieros internacionales, que han estado muy volátiles, agitados y con saltos importantísimos en las tasas de interés y en los precios de los activos, sino también para nuestro propio país, que ha experimentado saltos nocivos que afectan la estabilidad financiera y que tienen consecuencias sobre el financiamiento no solo de las empresas o de la economía en general, sino también de las familias del país.

Lo vimos en noviembre, luego de los eventos de octubre, cuando se produjo un salto muy importante de las tasas largas, pero gracias a la acción del Banco Central esa situación pudo estabilizarse. Lo vimos también en marzo de este año, al inicio de la pandemia, cuando hubo un salto muy importante de las tasas de interés, ocasión en que, nuevamente, el actuar oportuno y macizo del Banco Central permitió morigerar esos efectos.

No obstante, hoy nos enfrentamos a un problema práctico: los instrumentos de los que dispone el Banco Central de Chile para hacer el tipo de operaciones que estabilizan los mercados financieros están siendo limitativos. Eso se debe, en primer lugar, a que los bonos que el Banco Central ha emitido en el pasado, que se encuentran disponibles en el mercado, los ha ido recomprando, por lo que del total de instrumentos disponibles en el mercado los del Banco Central de Chile son una fracción muy pequeña del total. Estamos hablando de solo 2.000 millones de dólares de bonos del Banco Central hoy disponibles en el mercado, lo que equivale a menos del uno por ciento del producto interno bruto. Son 2.000 millones de dólares sobre un total de mercado de renta fija de 140.000 millones de dólares; es decir, estamos hablando de aproximadamente del 1,5 por ciento del total.

Allí hay una primera razón por la cual ese instrumento limita el accionar del Banco Central a la hora de intervenir en los mercados, en la línea como la que sugerí.

Pero hay más.

La tasa de política monetaria del Banco Central de Chile, como todos sabemos, se encuentra hoy cerca de su piso: está en 0,5 por ciento. Por lo tanto, hay poco espacio para seguir reduciéndola. Por si fuera poco, la ley orgánica constitucional permite hoy al Banco Central de Chile adquirir bonos bancarios, que también son un instrumento disponible para suavizar los vaivenes en los mercados financieros. No obstante, en forma prudencial, el Banco Central tiene un límite, en el sentido de que no puede adquirir, por razones obvias, más del 20 por ciento de la cartera de bonos de los bancos.

En definitiva, el espacio que hoy tiene el Banco Central para intervenir, considerando los bonos propios disponibles en el mercado más los bonos bancarios que todavía podría comprar, asciende apenas a unos 10.000 millones de dólares, cifra que puede sonar muy elevada, pero que es pequeña para efectos de estabilizar los mercados financieros.

La gran mayoría de los bancos centrales del mundo desarrollado, como la Reserva Federal de Estados Unidos, el Banco Central Europeo y el Banco de Inglaterra, disponen de la facultad de adquirir bonos del tesoro en el mercado secundario, por las razones de estabilidad financiera que he invocado. De hecho, la han estado utilizando activamente en esta crisis por covid, lo que ha permitido que los mercados financieros internacionales se hayan estabilizado luego de los vaivenes iniciales y de las turbulencias que han seguido ocurriendo.

Esta facultad también está disponible en buena parte de los bancos centrales de países en vías de desarrollo, con bancos centrales independientes y autónomos. Por ende, esta facultad excepcionalísima y transitoria que se propone conferir al Banco Central con esta reforma se inserta dentro de algo que en el mundo desarrollado y en el emergente ha ido avanzando y que es bastante común. Por lo tanto, no constituye una rareza.

Con todo, es importante consignar e insistir en que esta es una facultad excepcionalísima y transitoria, a través de compras en el mercado abierto, es decir, en el mercado secundario, con igualdad de condiciones y nunca de forma bilateral con algún actor, tal como se procede respecto de la enajenación de esos bonos de tesorería cuando el Banco Central lo disponga.

Sobre la base de esa excepcionalidad, que tiene como norte la estabilidad financiera, se establece una serie de resguardos, los cuales son muy importantes para asegurar que ese uso sea excepcional, excepcionalísimo, y muy fundado.

El principal resguardo es que una decisión de esta naturaleza debe ser adoptada -ello estará refrendado en la reforma a la ley orgánica constitucional que se discute y que cuelga por debajo de esta reforma constitucional por el voto favorable y fundado de cuatro de los cinco consejeros del Banco Central. Ese fundamento responde parte de las preguntas que algunos de ustedes han formulado, en el sentido de que se tiene que poner el acento en las condiciones de estabilidad financiera y en la transitoriedad a la que nos hemos referido, que se encuentra avalada por la excepcionalidad de la medida.

Por lo tanto, hay un buen resguardo para que esto se use exclusivamente en aras de la estabilidad financiera, con argumentos y bajo condiciones muy fundamentadas, de manera de limitar el mal uso de esta herramienta.

Tenemos un Banco Central del cual debemos sentirnos muy orgullosos. Es una institución de una seriedad no solo reconocida internacionalmente, sino también muy valorada por todos los sectores políticos en Chile.

Creo que esta institucionalidad robusta, que es la línea en la que, como país, debiéramos profundizar siempre, robusteciéndola y generando institucionalidad, es un resguardo adicional que permite asegurar que esta facultad excepcionalísima y transitoria será bien utilizada.

Para terminar quiero señalar lo siguiente:

Esta facultad excepcionalísima y transitoria que estamos confiriendo al Banco Central de Chile de alguna manera puede ser vista -perdóneme la analogía como una suerte de seguro ante imponderables que pueden tener un alto costo. Se trata de un seguro contra la inestabilidad financiera, que no depende ciento por ciento de nosotros, sino de los vaivenes de los mercados. Ello obedece también a esas situaciones idiosincráticas que cuando ocurren no solo tienen efectos devastadores en los mercados financieros, sino también en la economía real.

Por lo tanto, esta facultad nos permite tener un seguro como cualquier otro. Ojalá nunca tengamos que utilizarlo. Eso es lo que uno quisiera cuando toma un seguro para un evento de cola de alto impacto. Nunca uno quisiera utilizarlo, pero sí quisiera tenerlo disponible en caso de que fuera necesario. Creo que ese es el objetivo intuitivo que está detrás de este cambio constitucional muy excepcional, excepcionalísimo y transitorio de adquisición de bonos de tesorería en el mercado secundario y abierto, el cual, insisto, tiene como norte la estabilidad financiera.

Ese es el subyacente de las situaciones excepcionales que van a ser sopesadas, evaluadas y racionalizadas por el Banco Central a la hora de tener que tomar una decisión como esta. Quiero reiterar que esperamos nunca tener que utilizar esa facultad, pero en caso de ser necesario, la prudencia manda a estar bien preparado y disponer de aquello.

Muchas gracias.

El señor PAULSEN (Presidente).-

Tiene la palabra el diputado Leonardo Soto .

El señor SOTO (don Leonardo).-

Señor Presidente, en primer lugar, celebro la iniciativa del gobierno y del ministro de Hacienda de suscribir un mensaje que está permitiendo que el Banco Central haga algo que se le ha prohibido terminantemente durante 40 años.

En efecto, desde la creación de la Constitución Política de la República de 1980, uno de los dogmas neoliberales es que el Banco Central chileno no puede comprar deuda del fisco. En el artículo 109 de la Constitución, se establece esta prohibición absoluta.

El cuco que se genera es que, si llegara a comprarle bonos de deuda al fisco, se podría favorecer una inestabilidad en los precios que suscite inflación y, en definitiva, libere todos los males sobre nuestra economía. Por eso se establece aquella prohibición categórica, que no se ha tocado desde 1980.

Únicamente, se permite que el Banco Central compre deuda del Estado en dos situaciones: en el mercado primario, que hoy no se acepta o se cuestiona, o en el mercado secundario. La primera situación corresponde a guerra exterior; la segunda, al peligro de que se produzca guerra exterior, que califica el Consejo de Seguridad Nacional. Solo en dichas situaciones el Banco Central podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y a entidades públicas o privadas.

Hoy, este gobierno hace caer ese dogma al proponer una tercera situación que facultará al Banco Central para actuar en el mercado secundario y, de este modo, comprar deuda al Estado chileno.

Según la indicación que se aprobó, que comparto, se permite que, en situaciones excepcionales y transitorias -que no se definen ni se precisan-, en las que se requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos, el Banco Central podrá comprar y vender, durante un período determinado -que no se especifica-, instrumentos de deuda emitidos por el fisco en el mercado secundario abierto, de conformidad con su ley orgánica constitucional respectiva.

La anterior es una buena medida, porque se abandona aquel dogma absurdo, que no se cumple en muchos lugares del mundo. Por ejemplo, el banco central de Inglaterra todos los días compra deuda al Estado, al igual como lo hacen el banco central japonés y el de Estados Unidos. En definitiva, se ha abandonado ese dogma en muchas partes, aunque sí se establecen limitaciones para que los bancos centrales en cuanto a no comprar deuda más allá de las reservas que tenga, y se establecen previsiones claras.

Además, se le otorga autonomía constitucional, técnica, financiera y patrimonio propio. La autonomía constitucional no debe producir ningún temor en cuanto a cómo se utiliza, porque tenemos que confiar en nuestro Banco Central, dado que posee un consejo directivo que publica sus acuerdos y tiene claro cuál es su misión.

Si creemos en la autonomía del Banco Central, deberíamos darle esta facultad y otras, para ayudar a la economía chilena.

Hay valores superiores a la inflación moderada que podría tener un país. El descenso del empleo en más del veinte por ciento y la caída gigantesca en la economía son mucho más importantes que una pequeña variación en los precios.

Por todo lo anterior, celebro esta reforma y la apruebo. Además, destaco que sea el ministro de Hacienda de este gobierno el que abra esta puerta.

He dicho.

La señora FERNÁNDEZ (doña Maya) [Presidenta accidental].-

Tiene la palabra el diputado Matías Walker .

El señor WALKER.-

Señora Presidenta, en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento aprobamos por unanimidad este proyecto que modifica el artículo 109 de la Constitución, perteneciente al Capítulo XIII de la Carta Fundamental, relativo al Banco Central.

En concreto, el proyecto permite que el Banco Central pueda adquirir instrumentos de deuda de la Tesorería General de la República, particularmente bonos del fisco, en el mercado secundario abierto, bajo circunstancias excepcionales y transitorias.

Eso es muy importante, porque permite generar un equilibrio en los precios internos y externos. Además, tiene mucha relevancia en la operación que permite el retiro anticipado de fondos previsionales, que tiene lugar gracias a la reforma constitucional que aprobó esta Cámara de Diputados. Dicho sea de paso, la operación en cuestión ha sido muy exitosa, dado que más de siete millones de afiliados han pedido formalmente el retiro de sus fondos.

Contrariamente a lo sostenido en la campaña del terror, es decir, que los mercados financieros colapsarían y no se podría pagar el retiro de fondos, el proceso ha sido muy normal. Tal como ha explicado la asociación de las AFP y la Superintendencia de Pensiones, lo que hacen es liquidar y salir a vender, sobre todo, instrumentos de deuda. Con eso, podrán pagar a todos los afiliados a partir del 13 de agosto. Cabe precisar que se puede provocar un efecto de corto plazo en el valor de las cuotas de los fondos de pensiones, producto del ejercicio de este derecho a retiro.

Esta reforma, además de la reforma a la ley orgánica constitucional correspondiente, permitirá generar equilibrio de precios, porque el Banco Central les podrá comprar con total transparencia a distintos agentes del mercado secundario los instrumentos de deuda, como, por ejemplo, a las corredoras de bolsa y a las propias AFP. Así, se generará una compensación y un equilibrio de precios.

De esta forma, no se producirá ningún efecto catastrófico en los mercados financieros, como algunos afirmaron en la campaña del terror. Por suerte, la Cámara de Diputados no los escuchó, pero sí escuchó a la gente, debido a lo cual se aprobó el proyecto de retiro de fondos previsionales. Por cierto, fue sin letra chica, con beneficios universales, a diferencia del bono para la clase media y otros instrumentos que, como hemos visto, han producido muchos problemas en su aplicación.

A veces, las discusiones las generamos en sentido abstracto. Sin embargo, es importante explicar la importancia práctica y contingente que tiene este proyecto, que además reafirma el principio de autonomía del Banco Central, tanto a la gente como a los diputados y diputadas que no participaron del debate de la Comisión de Constitución.

¿Por qué no ampliamos la facultad del Banco Central al mercado primario, es decir, a la emisión primaria de deuda de bonos de la Tesorería General de la República? Porque eso puede producir inflación.

Eso fue lo señaló Mario Marcel , presidente del Banco Central, y lo que sostuvieron también José de Gregorio , expresidente del mismo Banco, y Manuel Marfán . Todos ellos son economistas que participaron en el exitoso período de la Concertación y de la Nueva Mayoría en la historia de Chile. Estos expertos ratificaron que una ampliación de esta facultad al mercado primario podría producir inflación, pero no así al mercado secundario abierto, que es la facultad que excepcionalmente se le entrega al Banco Central en la Constitución, y que espero que aprobemos el día de hoy en esta Sala.

He dicho.

La señora FERNÁNDEZ (doña Maya) [Presidenta accidental].-

Tiene la palabra el diputado Hugo Gutiérrez .

El señor GUTIÉRREZ (vía telemática).-

Señora Presidenta, aunque insuficiente, esta reforma recupera una mínima parte del fin social y de cuidado del bienestar colectivo que debería poseer por regla el Banco Central, más aún en países emergentes, como el nuestro.

Una entidad como el Banco Central no solo debe abocarse al resguardo del sistema financiero y a la política monetaria, sino que también debe tener un rol protagónico en el sostenimiento de la economía, sobre todo en tiempos de crisis, como los que vivimos.

La ilusión respecto de la autonomía del Banco Central y la limitación al diseño de la política monetaria solo ha tenido como consecuencia la desigualdad. Esto no solo lo digo yo, sino también el premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz, quien señala que está demostrado que el Banco Central es relativamente autónomo en lo funcional, pero completamente dependiente en lo ideológico.

La Constitución de 1980 es un catálogo de ideología neoliberal, y el rol del Banco Central depende de ella. Ninguna institución del Estado es realmente independiente; todas se deben al pueblo soberano y deben tomar medidas que vayan en su beneficio.

Por ello, esperamos que el Banco Central pueda tener un rol más protagónico en el proceso de políticas que contribuyan al desarrollo económico y social de Chile, sobre todo en tiempos de crisis, en que millones de chilenos se han visto agobiados y golpeados.

Espero que la inyección de liquidez, mediante la compra de instrumentos de deuda emitidos por el fisco en el mercado secundario, tenga efectos positivos en la economía, que se vean reflejados en un beneficio para la sociedad. Esta medida, junto con el financiamiento directo del gasto fiscal, ya se está aplicando en la mayoría de los países desarrollados de Europa, por lo que deberíamos repensar cuál es el objetivo de las instituciones económicas en el país y en el mundo, porque incluso en Inglaterra se ha propuesto que su banco central sea el que financie los gastos extras en que incurra el gobierno, a raíz de la crisis que ha generado la covid-19.

Espero que la inyección de liquidez se refleje en el proceso productivo y comercial de nuestro país, y no sea utilizada, en nombre de la propiedad, en la sola acumulación de capital o en la fuga al exterior.

Este tipo de medidas, así como la que crea el fondo covid, requieren normas que salvaguarden el fin social por el cual están siendo creadas. Sabemos que los guardianes del neoliberalismo se opondrán con toda su ortodoxia; pero no podemos seguir apostando a aprobar medidas cuyo fin colectivo dependa de la sola moralidad de los agentes más poderosos del mercado.

No hay duda de que estamos atravesando por una crisis de importantes proporciones, cuyos efectos viviremos por un largo tiempo. Por eso, medidas como las que estamos discutiendo son un aporte, no suficientes, pero sí un aporte. La crisis es tal, que se justifica el dicho que señala que “algo, aunque poco, es algo”. Necesitamos un Banco Central que esté a disposición del desarrollo y bienestar de nuestro pueblo.

Es cierto que lo que hoy se propone romperá un poco con la ortodoxia neoliberal, pero es porque esa ortodoxia comienza a agrietarse en todo el mundo. Necesitamos que el Banco Central sea un aporte al desarrollo del país, porque también ha sido parte significativa en la desigualdad e injusticia que sufre nuestro país.

La autonomía del Banco Central es solo una careta, porque lo único que hace es resguardar los fines de esta sociedad neoliberal. Por lo mismo, lo que hoy está ocurriendo es trascendental, porque se están fisurando los objetivos del Banco Central. Con esta iniciativa se rompería la prohibición de ayudar a la estabilidad económica del país, por cuanto el Banco Central deberá apoyar a todos durante esta crisis.

Vamos a apoyar este proyecto, porque pretende romper la ortodoxia neoliberal. Es cierto que es poco, pero algo es.

He dicho.

La señora FERNÁNDEZ, doña Maya (Presidenta accidental).-

Tiene la palabra el diputado Gonzalo Fuenzalida .

El señor FUENZALIDA (don Gonzalo).-

Señora Presidenta, quiero aclarar ciertas dudas que se han planteado acá.

En primer lugar, esta es una reforma constitucional; después vendrá una modificación a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile. Por lo tanto, el detalle respecto de cuál será la métrica, cuánto dinero saldrá a comprar el Banco Central, cuál será la decisión colegiada de cuatro de los cinco miembros y el tiempo acotado estarán en la ley orgánica. El proyecto que hoy discutimos es solo la autorización para actuar a través de una reforma constitucional. Por eso es de carácter general.

Son dos los objetivos del Banco Central: controlar la inflación e intervenir en el tipo de cambio.

En la actualidad, su ley orgánica ya permite que el Banco Central intervenga, de manera excepcional y transitoria, en materia cambiaria, pero no permite que intervenga en materia fiscal. De aprobarse esta iniciativa, lo que estaríamos permitiendo es que también pueda intervenir en materia fiscal, tal como lo hace en materia cambiaria; es decir, que pueda comprar deuda pública, pero en el mercado secundario.

La idea es que no se repita lo que pasaba antes, cual es que cuando la Tesorería General de la República emitía bonos de deuda y el Banco Central los compraba, lo que hacía era meter billetes al mercado para cubrir el déficit fiscal, pero a la vez eso generaba inflación.

Por eso, dicha ley, que es de los años 80, fue draconiana: no permitió que el Banco Central interviniera en materia fiscal porque la inflación estaba disparada.

Los tiempos han cambiado y la mayoría de los bancos centrales en el mundo, en situaciones excepcionales y transitorias, pueden intervenir en el mercado secundario para comprar bonos de deuda emitidos por el Estado, no para introducir dinero a la economía, sino para otro tipo de situaciones, como controlar las tasas de interés. En el mercado primario no hay transparencia sobre esto, pero sí en el mercado secundario, pues hay un tercero que es el tenedor de ese bono de deuda.

Se hace muy necesario aprobar esta iniciativa debido a que uno de los mayores tenedores de deuda fiscal son las AFP. Ahora, al autorizarse el retiro del 10 por ciento de los fondos de pensiones, las AFP deben liquidar esos bonos, los cuales puede comprar un banco, una corredora o el Banco Central. La diferencia radica en que si los compra el Banco Central, la tasa de interés no se dispara, sigue baja. Esto es muy importante para todos los chilenos, porque con tasas bajas no hay incentivo al ahorro, sino al consumo.

La lógica de este proyecto de ley es permitir al Banco Central actuar en el mercado secundario en situaciones excepcionales y transitorias. La definición detallada viene en la ley orgánica, cuya modificación está en discusión en la Comisión de Hacienda. Esta es la manera en que podemos permitir que el Banco Central, así como lo hace en materia cambiaria, pueda intervenir en materia fiscal cuando así lo estimen conveniente cuatro de los cinco consejeros de dicho banco.

He dicho.

La señora FERNÁNDEZ, doña Maya (Presidenta accidental).-

Tiene la palabra la diputada Joanna Pérez .

La señora PÉREZ (doña Joanna).-

Señora Presidenta, de aprobarse este proyecto se concederán al Banco Central las herramientas necesarias para que actúe durante la crisis económica que ha causado la pandemia sanitaria mundial, asegurando un equilibrio de las cuentas públicas.

Por tratarse de una reforma constitucional, se requiere para su aprobación un quorum de tres quintas partes de los diputados y las diputadas en ejercicio.

Existe un amplio acuerdo sobre la necesidad de que el Banco Central pueda actuar para amortiguar los importantes gastos en los que se ha incurrido para enfrentar la actual crisis, pero no existe la misma unidad respecto del proyecto que hoy discutimos. Se trata de una iniciativa bastante específica, pues pretende conceder una autorización genérica al Banco Central, pero sin entrar en detalles sobre el monto de las transacciones, el control, la transparencia y la información sobre las decisiones que adopte el mismo banco.

Lo menciono, porque así como ayer realizamos una sesión especial para proteger y cuidar los fondos de las AFP y determinar cómo los órganos del Estado podrían actuar, deberíamos abordar este proyecto sin descuidar el trabajo que se puede hacer en la ley orgánica correspondiente. ¿Por qué? Porque uno se podría preguntar cuáles son esas circunstancias excepcionales y transitorias, cómo se podrían justificar o cómo habilitaremos al Banco Central para que compre deudas del fisco en el mercado secundario. No podemos repetir la experiencia europea que nos pueda llevar a un incremento desmedido del gasto público.

Hay temas que debemos seguir viendo. Es perfectamente posible agregar como condición, por ejemplo, la caída del producto interno bruto (PIB). Asimismo, debemos evitar la triangulación de la deuda entre el Banco Central, la Tesorería General de la República y las AFP.

El colega que me antecedió en el uso de la palabra se refirió a las AFP. Sobre el particular, seguimos teniendo una profunda discusión respecto del cuidado que debe existir en relación con los fondos de los pensionados.

Voy a votar a favor este proyecto de ley, porque considero que es bueno dar esta facultad, ampliar lo que ya se tiene hoy; pero creo que hay que poner mucho ojo, por cierto, en lo que viene en la ley que habilitará esta vía. El impacto que podría generar en la inflación el aumento artificial de la deuda pública es un tema que hay que considerar en la discusión futura de la norma.

Aprobaré el proyecto. El Banco Central de Chile es un órgano importante, que tiene autonomía, que respaldamos y que es muy necesario, especialmente en estos momentos.

He dicho.

La señora FERNÁNDEZ, doña Maya (Presidenta accidental).-

Tiene la palabra, por vía telemática, el diputado Ignacio Urrutia .

El señor URRUTIA (don Ignacio) [vía telemática].-

Señora Presidenta, como diputado del Partido Republicano votaré en contra esta modificación a la Constitución Política de la República, por una razón muy sencilla: independientemente de que se hable de que este es un tema transitorio, que es de deuda secundaria, lo que ocurre aquí es que finalmente se abre una puerta muy difícil de cerrar. Es cosa de escuchar el discurso del diputado comunista Hugo Gutiérrez para darse cuenta de lo contentos y felices que están en ese sector con esta modificación constitucional.

Me opuse al retiro de fondos no para que la gente recibiera o no recibiera su 10 por ciento, sino porque se abría una puerta muy difícil de cerrar, a tal punto que hoy ya se han presentado proyectos en el Senado para estatizar los fondos de pensiones. Lo mismo va a ocurrir con esto. Aquí se está abriendo una puerta para quitarle autonomía al Banco Central, pero de eso nadie se da cuenta. Por muy transitorio que esto sea, esa autonomía se va a empezar a acabar a partir de ahora.

¿Qué falta después de esto? Que los comunistas, los frenteamplistas y cuanto izquierdista hay presenten proyectos…

La señora FERNÁNDEZ, doña Maya (Presidenta accidental).-

Diputado, hay una solicitud. No alcanzo a ver, pero entiendo que usted tiene una foto del dictador Pinochet. Se está pidiendo que, por favor, en su discurso…

El señor URRUTIA (don Ignacio) [vía telemática].-

Tengo una fotografía. Cuando alguien me diga en qué parte del Reglamento de la Cámara de Diputados se señala que no puedo tener la fotografía que yo quiera en mi casa, no tendré problema alguno en sacarla.

De momento, sigo con mi intervención.

Como dije, esto abre una puerta. Cualquier modificación, la que sea, que afecte la autonomía del Banco Central de Chile, significará abrir una puerta que no se cerrará así cómo así. No tengo duda alguna de que en cualquier momento la izquierda chilena presentará proyectos de ley absolutamente inconstitucionales para introducir modificaciones aún más profundas a las prácticas del Banco Central de Chile.

Por lo tanto, no estoy disponible, como tampoco lo estuve cuando se debatió el retiro de fondos de las AFP, para abrir una puerta que afecte la autonomía del Banco Central.

He dicho.

La señora FERNÁNDEZ, doña Maya (Presidenta accidental).-

Tiene la palabra, por un punto de Reglamento, la diputada Karol Cariola .

La señorita CARIOLA (doña Karol) .-

Señora Presidenta, el diputado de derecha que acaba de intervenir ha generado una situación muy incómoda en la Cámara de Diputados.

Hemos discutido latamente sobre la necesidad de sancionar la incitación al odio. El diputado que acaba de hacer uso de la palabra intervino con una foto del dictador Augusto Pinochet a sus espaldas.

Insistentemente pedimos que se cortara la transmisión, porque nos pareció una acción absolutamente violenta, ofensiva e incitadora al odio en democracia.

Por lo tanto, pido que remita los antecedentes a la Comisión de Ética y que no se permita nunca más tolerar una acción de este tipo.

La señora FERNÁNDEZ, doña Maya (Presidenta accidental).-

Diputada, hice las consultas pertinentes, y, reglamentariamente, no se puede cortar la transmisión.

No voy a dar la palabra si no es por Reglamento.

Varios diputados y diputadas han pedido la palabra. Solo la cederé si el diputado o diputada cita el artículo correspondiente del Reglamento.

Tiene la palabra, por vía telemática, el diputado Fidel Espinoza .

El señor ESPINOZA (vía telemática).-

Señora Presidenta, coincido plenamente con lo planteado por la diputada Karol Cariola en relación con las ofensas permanentes que efectúa ese parlamentario, que daña la imagen de la democracia chilena con sus intervenciones…

La señora FERNÁNDEZ, doña Maya (Presidenta accidental).-

Diputado, cite el artículo del Reglamento. Concederé la palabra solo por Reglamento.

Tiene la palabra el diputado Pepe Auth .

El señor AUTH.-

Señora Presidenta, el Reglamento establece que en la sesión no se pueden enarbolar publicitariamente elementos que dañen la convivencia democrática. Es cierto que el diputado se encuentra en su casa, pero desde allí está participando en la sesión que se lleva a efecto en la Cámara de Diputados.

Por lo tanto, para todos los efectos, su casa es la Cámara de Diputados, y en ella no se puede publicitar la imagen de quien ordenó la muerte del padre de uno de nuestros colegas. A mí me parece que eso es tener un mínimo de sensibilidad para con, al menos, dos colegas, para no hablar de muchos otros chilenos. Es un insulto a la Cámara. La Mesa no puede conectar esa transmisión a todo el país.

Repito: para efectos de esta sesión, la casa del señor Ignacio Urrutia es la casa de la democracia, y en la casa de la democracia no puede haber un dictador.

He dicho.

La señora FERNÁNDEZ, doña Maya (Presidenta accidental).-

Tiene la palabra, por un punto de Reglamento, la diputada Pamela Jiles .

La señora JILES (doña Pamela).-

Señora Presidenta, este cobarde, al que vi tiritar entero frente a una mujer de sesenta años cuando lo confronté, lo menos que merece es que se le aplique el Reglamento. Entiendo que este faculta a la Presidenta, frente a un hecho como el que hemos presenciado, a efectuar un llamado al orden, un segundo llamado al orden y luego aplicar las sanciones correspondientes.

Señora Presidenta, le pido, por favor, que usted, a pesar de que ese cobarde ya no está en línea, tenga la gentileza de aplicar el Reglamento; efectuar, aunque sea tardíamente, los correspondientes llamados al orden, y aplicar las sanciones correspondientes.

La señora FERNÁNDEZ, doña Maya (Presidenta accidental).-

Señora diputada, en este momento se está revisando el Reglamento en relación con el tema.

Más allá de mi opinión personal, que es clara sobre el particular, estamos revisando el Reglamento. También plantearé el asunto al Presidente de la Corporación.

Tiene la palabra, por vía telemática, el diputado Raúl Soto .

El señor SOTO (don Raúl) [vía telemática].-

Señora Presidenta, sin ánimo de polemizar más, debo mencionar que este tema fue planteado ayer a través de un punto reglamentario por el diputado Tucapel Jiménez . En reunión de Comités hemos pedido en reiteradas oportunidades que se haga cumplir el Reglamento sobre esta materia.

Están en lo correcto los parlamentarios que señalan que cuando asistimos telemáticamente a un debate legislativo, el lugar desde el que nos conectamos es una verdadera extensión de la Sala de la Cámara de Diputados, por lo que se deben cumplir todas las normas reglamentarias de sana convivencia.

Para mayor claridad, ayer pedimos a la Mesa que hiciera una propuesta, la que se hizo llegar este mediodía a las bancadas, para explicitar y regular con mayor claridad esta materia en relación con la votación y la participación en el debate a distancia.

Por lo tanto, pido que este hecho sea sancionado a la brevedad y que se cite a una reunión de Comités para esos efectos, así como también que se hagan las clarificaciones reglamentarias que correspondan para evitar que esta situación se vuelva a repetir, de manera que no volvamos a tener el mismo problema en la sesión de esta tarde o en la sesión de mañana.

He dicho

El señor PAULSEN (Presidente).-

Tiene la palabra el diputado Luis Rocafull .

El señor ROCAFULL.-

Señor Presidente, pido que cite a reunión de Comités.

El señor PAULSEN (Presidente).-

Cito a reunión de Comités.

Se suspende la sesión.

-Transcurrido el tiempo de suspensión:

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Continúa la sesión. Los Comités acordaron funcionar sin suspensión de la sesión.

Para continuar la discusión del proyecto, tiene la palabra el diputado Marcelo Schilling Rodríguez .

El señor SCHILLING (vía telemática).-

Señor Presidente, la dictadura entregó el país con una inflación superior al 20 por ciento, con una deuda externa de alrededor del 70 por ciento del producto interno bruto y con una recesión.

Recién en democracia el Banco Central adquirió su plena autonomía y nos permitió llegar a la estabilidad financiera y al cumplimiento de su primera misión, que es contener la inflación y dar estabilidad a la moneda.

Sin embargo, para lograr ese fin, el Banco Central cuenta con herramientas muy limitadas. De hecho, casi la única que tiene es el manejo de la tasa de interés y del flujo financiero que deriva de ella.

Ciertamente, con esa rigidez, el Banco Central no está en condiciones de ser un actor decisivo en la intervención de la economía, para poder responder adecuadamente a situaciones imprevistas, que en el proyecto se califican como excepcionales. Y para los que preguntan en qué consiste la excepcionalidad, son básicamente las catástrofes, sean estas naturales o generadas en el sistema financiero. De eso estamos hablando; no estamos hablando de cualquier excepcionalidad.

Señor Presidente, como dijo el diputado Hugo Gutiérrez , el Banco Central también requiere responder a la necesidad de sus pueblos y eso no significa inevitablemente comprometer su autonomía. Al contrario, esa autonomía solo es posible sostenerla en tanto el pueblo entienda que es una herramienta útil para su buen vivir, para su buen pasar.

Las decisiones del Banco Central no son ajenas a la vida nacional. Al contrario, sus decisiones se basan en lo que va ocurriendo en la sociedad, en el análisis, en la reflexión y en la toma de decisiones sobre ello.

En esta Sala hay un grupo de fanáticos que dice que cualquier revisión de las normas constitucionales y de la ley orgánica constitucional que regula la actividad del Banco Central significa la catástrofe. Son los agoreros del desastre, que nunca faltan. Pero peor todavía, son gente que tiene una cierta enfermedad que les impide ver la realidad.

La realidad es que el mundo es cambiante, inesperado, sorpresivo, y los que creen que la economía es una ciencia exacta están completamente equivocados. Creen que la economía se puede manejar a voluntad y que hay una cosa que se llama “la mano invisible” que regula y restablece los equilibrios económicos cuando estos se han perdido. Eso no es verdad.

Por eso, todas las instituciones financieras y económicas deben tener herramientas para responder a la realidad.

Lo contrario es la ortodoxia, la ceguera, el inmovilismo, el conservadurismo.

Espero que ahora, con este tipo de reformas, de una vez por todas, queden atrás estas ideas preconcebidas que no se corresponden con nada de lo que necesita hoy la humanidad para salir adelante.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el diputado Florcita Alarcón Rojas .

El señor ALARCÓN (vía telemática).-

Señor Presidente, tengo esperanzas, tengo muchas esperanzas, porque ya he visto algunas cosas.

Algo está apareciendo y algo está desapareciendo.

Me gustó ver ayer al ministro Desbordes tan alegre, tan ingenioso, secundado por el ministro Allamand , presentando la interesante ley para la Antártica, como que no haya armamentos, metido en un mundo muy bonito. Esas son las cosas que están apareciendo. Espero que eso siga. Todo puede ser mejor.

Imaginémonos un país con industria nacional, como le gusta a Fantuzzi, y aquellas cosas que duraban toda la vida, pero no como aquellas que duran un poquitito y se echan a perder, interesada o intencionadamente.

Apoyando a las pymes, imaginémonos un país sin inversión extranjera. ¡Me carga la inversión extranjera! Producto de la crisis, las respuestas que se están dando son respuestas neoliberales.

Si aprobamos esto, estamos ayudando a las grandes empresas, que despidieron mucha gente en forma indiscriminada y que se coludieron; estamos apoyando a los ricos sin tener todavía el impuesto a la riqueza.

Pero tengo esperanzas: algo está apareciendo y algo está desapareciendo.

Está desapareciendo el neoliberalismo y aparecerá una industria chilena, un mundo diferente, solidario, no como el que sustenta esta Constitución, que es subsidiaria y es presidencialista.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el diputado Carlos Kuschel Silva .

El señor KUSCHEL (vía telemática).-

Señor Presidente, comparto algunas preocupaciones respecto de la autonomía del Banco Central, dado que es una institución independiente, porque así la hemos conservado y así nos ha acompañado en los mejores años de éxito y transformaciones de nuestra economía, y del impulso que nos ha permitido llegar a multiplicar casi por siete el ingreso per cápita de nuestro país en los últimos treinta años.

Por eso, espero que el ministro de Hacienda nos pueda aclarar algunas dudas que han surgido y que se han ido incrementando a raíz de las expresiones que he oído, porque el Banco Central está a cargo de la política monetaria y va a pasar a tener cierta incidencia -a mi juicio, importanteen la política fiscal.

Nosotros ya hemos subido muchos impuestos en Chile. Ahora se habla de un impuesto a los superricos. Todos los impuestos se trasladan, los impuestos van en la factura, los impuestos los paga el que compra el bien o servicio final. No se pagan en las utilidades; los impuestos van incorporados en cada boleta.

Si ya hemos subido todos los impuestos, otro impuesto que nos falta subir es el impuesto inflación, el que surge a raíz de monetizar los déficits fiscales. Esa es mi preocupación ahora: el impuesto inflación, el alza de los precios, en un momento en que estamos enfrentando variedad de desafíos.

El ministro nos dice que esto está suficientemente resguardado por dos puntos: uno, el alto quorum de cuatro de los cinco directores del Banco Central para tomar decisiones fundadas y técnicas, y dos, la institucionalidad. Pero la institucionalidad, a mi juicio, es un tema que estamos socavando.

Por eso, me interesa saber cuáles son los otros criterios que están detrás, porque no los veo, por ejemplo, respecto de cómo se puede monetizar este déficit que, a mi juicio, va en un camino al impuesto inflación, si estableciendo rangos, niveles, criterios de emisión de compra y venta en el mercado secundario -no en la emisión primaria-, respecto, por ejemplo, del producto interno bruto, del tamaño del presupuesto, del déficit, de la base monetaria. Si la compra o venta es excesivamente grande respecto de un monto, de un stock, de un flujo, o repentina, rápida o lenta, en el tiempo, va a tener incidencia en el impuesto inflación. De ahí procede esta preocupación.

Subrayo y comparto los criterios de los diputados señores Ignacio Urrutia , Miguel Mellado , Pedro Velásquez y Jorge Alessandri respecto de los criterios institucionales que ellos esbozaron, y me preocupa mucho la afirmación del diputado Hugo Gutiérrez , en el sentido de que ninguna institución es independiente.

El Banco Central es independiente y autónomo, y todas estas instituciones constituyen un contrapeso al Poder Ejecutivo.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el diputado Osvaldo Urrutia Soto .

El señor URRUTIA (don Osvaldo).-

Señor Presidente, como se ha dicho en casi todas las intervenciones, el Banco Central es un organismo autónomo, de rango constitucional, de carácter técnico, no político, con personalidad jurídica, patrimonio propio y una duración indefinida.

Su finalidad es velar por la estabilidad de la moneda y por el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. De esta manera, el Banco Central conduce la política monetaria del país, separándola de la política fiscal, que es la que dirigen los gobiernos.

Efectivamente, la prohibición recién mencionada -como lo dijo más de algún parlamentariofue incluida en el año 1989 al crearse la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, lo que ha sido pieza angular para la estabilidad de la moneda, ya que ha permitido el crecimiento económico y la reducción de la pobreza que afectaba a Chile, y ha evitado que la variación de precios quede sujeta a la discusión política contingente.

La prohibición ha permitido que la política monetaria no esté supeditada a la política fiscal de los gobiernos de turno, lo que ocurría hasta antes del año 1989, a través de los préstamos realizados por el Banco Central a los gobiernos para cubrir los déficits fiscales, como ocurrió en forma alarmante y grosera durante el gobierno de Salvador Allende, que trajo como consecuencia una hiperinflación que dañó a todos los chilenos y particularmente a los más vulnerables.

El propio mensaje de la iniciativa gubernamental reconoce lo riesgoso de este mecanismo y que la alta inflación que experimentó nuestro país durante el siglo XX se debió en gran medida al financiamiento monetario del gasto fiscal. La autonomía del Banco Central ha permitido el control de esta situación tan preocupante para el país.

Por esas razones, y a pesar de que estamos ante una medida y una propuesta acotadas, votaremos a favor.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Cerrado el debate.

-Con posterioridad, la Sala se pronunció sobre el proyecto de reforma constitucional en los siguientes términos:

El señor PAULSEN (Presidente).-

Corresponde votar en general el proyecto de reforma constitucional, iniciado en mensaje y mociones refundidos, que faculta al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el fisco, en circunstancias excepcionales que indica.

Hago presente a la Sala que el presente proyecto requiere para su aprobación del voto favorable de 92 diputados y diputadas en ejercicio.

En votación.

-De conformidad con lo dispuesto en el Reglamento, el señor Secretario tomó de viva voz, por el sistema telemático, las votaciones de los diputados Raúl Soto , José Pérez y Pablo Kast .

-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 141 votos; por la negativa, 4 votos. Hubo 5 abstenciones.

El señor PAULSEN (Presidente).-

Aprobado.

-Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:

Alarcón Rojas , Florcita , Flores García, Iván , Matta Aragay , Manuel , Rojas Valderrama , Camila , Alessandri Vergara , Jorge , Flores Oporto , Camila , Melero Abaroa , Patricio , Rosas Barrientos , Patricio , Álvarez Ramírez , Sebastián , Fuenzalida Cobo, Juan , Mellado Pino , Cosme , Saavedra Chandía , Gastón , Álvarez Vera , Jenny , Fuenzalida Figueroa , Gonzalo , Meza Moncada , Fernando , Sabag Villalobos , Jorge , Auth Stewart , Pepe , Gahona Salazar , Sergio , Mirosevic Verdugo , Vlado , Saffirio Espinoza , René , Baltolu Rasera, Nino , Galleguillos Castillo , Ramón , Mix Jiménez , Claudia , Saldívar Auger , Raúl, Barrera Moreno , Boris , García García, René Manuel , Molina Magofke , Andrés , Sanhueza Dueñas , Gustavo , Barros Montero , Ramón , Garín González , Renato , Monsalve Benavides , Manuel , Santana Castillo, Juan , Berger Fett , Bernardo , Girardi Lavín , Cristina , Morales Muñoz , Celso , Santana Tirachini , Alejandro , Bernales Maldonado , Alejandro , González Torres , Rodrigo , Morán Bahamondes , Camilo , Santibáñez Novoa , Marisela , Bobadilla Muñoz , Sergio , Gutiérrez Gálvez, Hugo , Moreira Barros , Cristhian , Sauerbaum Muñoz , Frank , Boric Font , Gabriel , Hernández Hernández , Javier , Mulet Martínez , Jaime , Schalper Sepúlveda , Diego , Brito Hasbún , Jorge , Hernando Pérez , Marcela , Muñoz González , Francesca , Schilling Rodríguez , Marcelo , Calisto Águila , Miguel Ángel , Hertz Cádiz , Carmen , Naranjo Ortiz , Jaime , Sepúlveda Orbenes , Alejandra , Cariola Oliva , Karol , Hirsch Goldschmidt , Tomás , Noman Garrido , Nicolás , Sepúlveda Soto , Alexis , Carter Fernández , Álvaro , Hoffmann Opazo , María José , Norambuena Farías, Iván , Silber Romo , Gabriel , Carvajal Ambiado , Loreto , Ibáñez Cotroneo , Diego , Núñez Arancibia , Daniel , Soto Ferrada , Leonardo , Castillo Muñoz , Natalia , Ilabaca Cerda , Marcos, Núñez Urrutia , Paulina , Soto Mardones, Raúl , Castro Bascuñán , José Miguel , Jackson Drago , Giorgio , Nuyado Ancapichún , Emilia , Teillier Del Valle, Guillermo , Castro González, Juan Luis , Jarpa Wevar , Carlos Abel , Olivera De La Fuente , Erika , Tohá González , Jaime , Celis Araya , Ricardo , Jiles Moreno , Pamela , Orsini Pascal , Maite , Torrealba Alvarado , Sebastián , Celis Montt , Andrés , Jiménez Fuentes , Tucapel , Ortiz Novoa, José Miguel, Torres Jeldes , Víctor , Cicardini Milla , Daniella , Jürgensen Rundshagen , Harry , Pardo Sáinz , Luis , Trisotti Martínez , Renzo , Cid Versalovic , Sofía , Kast Sommerhoff , Pablo , Parra Sauterel , Andrea , Undurraga Gazitúa , Francisco , Coloma Álamos, Juan Antonio , Keitel Bianchi , Sebastián , Paulsen Kehr , Diego , Urrutia Soto , Osvaldo , Crispi Serrano , Miguel , Kort Garriga , Issa , Pérez Arriagada , José , Urruticoechea Ríos , Cristóbal , Cruz-Coke Carvallo , Luciano , Labra Sepúlveda , Amaro , Pérez Lahsen , Leopoldo , Vallejo Dowling , Camila , Cuevas Contreras, Nora , Lavín León , Joaquín , Pérez Olea , Joanna , Velásquez Núñez , Esteban , Del Real Mihovilovic , Catalina , Leiva Carvajal , Raúl , Pérez Salinas , Catalina , Velásquez Seguel , Pedro , Díaz Díaz , Marcelo , Leuquén Uribe , Aracely , Prieto Lorca , Pablo , Verdessi Belemmi , Daniel , Durán Espinoza , Jorge , Longton Herrera , Andrés , Ramírez Diez , Guillermo , Vidal Rojas , Pablo , Durán Salinas , Eduardo , Lorenzini Basso , Pablo , Rathgeb Schifferli , Jorge , Von Mühlenbrock Zamora , Gastón , Eguiguren Correa , Francisco , Luck Urban , Karin , Rentería Moller , Rolando , Walker Prieto , Matías , Espinoza Sandoval , Fidel , Macaya Danús , Javier , Rey Martínez, Hugo , Winter Etcheberry , Gonzalo , Fernández Allende, Maya , Marzán Pinto , Carolina , Rocafull López , Luis , Yeomans Araya, Gael

-Votaron por la negativa los siguientes señores diputados:

González Gatica , Félix , Romero Sáez , Leonidas , Urrutia Bonilla , Ignacio, Van Rysselberghe Herrera, Enrique

-Se abstuvieron los diputados señores:

Ascencio Mansilla , Gabriel , Kuschel Silva , Carlos , Mellado Suazo , Miguel , Ossandón Irarrázabal , Ximena , Bianchi Retamales , Karim ,

El señor PAULSEN (Presidente).-

El proyecto queda además aprobado en particular, con la misma votación, dejándose constancia de haber alcanzado el quorum constitucional requerido.

Despachado el proyecto a ley.

Oficio N° 15.744

VALPARAÍSO, 5 de agosto de 2020

A S.E. LA PRESIDENTA DEL H. SENADO

La Cámara de Diputados, en sesión de esta fecha, ha aprobado, en los mismos términos en que lo hiciera ese H. Senado, el proyecto de reforma constitucional, iniciado en mensaje y mociones, refundidos, que faculta al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica, correspondiente a los boletines, refundidos, Nos 13399-05, 13400-05 y 13592-05.

Hago presente a V.E. que el artículo único del proyecto de reforma constitucional fue aprobado en general y en particular, con el voto afirmativo de 141 diputados.

Lo que tengo a honra comunicar a V.E., en respuesta a vuestro oficio Nº 264/SEC/20, de 23 de julio de 2020.

Acompaño la totalidad de los antecedentes.

Dios guarde a V.E.

DIEGO PAULSEN KEHR

Presidente de la Cámara de Diputados

LUIS ROJAS GALLARDO

Secretario General (S) de la Cámara de Diputados

Nº 309/SEC/20

Valparaíso, 6 de agosto de 2020.

A Su Excelencia el Presidente de la República

Tengo a honra comunicar a Vuestra Excelencia que el Congreso Nacional ha dado su aprobación al siguiente

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

“Artículo único.- Modifícase la Constitución Política de la República, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto supremo N° 100, de 2005, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, en el siguiente sentido:

1) Intercálase, a continuación del inciso primero del artículo 109, un inciso segundo, nuevo, pasando el actual inciso segundo a ser tercero y así sucesivamente, del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo anterior, en situaciones excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar durante un período determinado y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.

2) Incorpórase una disposición transitoria cuadragésima, nueva, del siguiente tenor:

“CUADRAGÉSIMA. La reforma constitucional al artículo 109 empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central.”.”.

- - -

Hago presente a Su Excelencia que esta iniciativa de reforma constitucional tuvo su origen en moción de los Honorables senadores señor Carlos Montes Cisternas, señora Isabel Allende Bussi y señor Álvaro Elizalde Soto; en moción del Honorable senador señor Jorge Pizarro Soto, y en Mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República, señor Sebastián Piñera Echenique.

Dios guarde a Vuestra Excelencia.

ADRIANA MUÑOZ D´ALBORA

Presidenta del Senado

RAÚL GUZMÁN URIBE

Secretario General del Senado