Labor Parlamentaria
Diario de sesiones
- Alto contraste
Disponemos de documentos desde el año 1965 a la fecha
Índice
- DOCUMENTO
- PORTADA
- IX. Otros documentos de la Cuenta.
- PERMISO
- Gonzalo Arenas Hodar
- PERMISO
- I. ASISTENCIA
- II. APERTURA DE LA SESIÓN
- III. ACTAS
- IV. CUENTA
- V. ORDEN DEL DÍA
- CONCESIÓN, POR ESPECIAL GRACIA, DE LA NACIONALIDAD CHILENA A CHRISTIANE Y DAGMAR RACZYNSKI VON OPPEN. Segundo trámite constitucional.
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Felipe Salaberry Soto
- INTERVENCIÓN : Carlos Montes Cisternas
- INTERVENCIÓN : Sergio Ojeda Uribe
- DEBATE
- INFORME DE LA COMISIÓN INVESTIGADORA DEL PROCESO DE CONCESIONES CARCELARIAS.
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Javier Hernandez Hernandez
- INTERVENCIÓN : Manuel Rojas Molina
- INTERVENCIÓN : Andres Antonio Egana Respaldiza
- INTERVENCIÓN : Felipe Ward Edwards
- INTERVENCIÓN : Patricio Melero Abaroa
- INTERVENCIÓN : Javier Hernandez Hernandez
- INTERVENCIÓN : Lily Perez San Martin
- INTERVENCIÓN : Carlos Abel Jarpa Wevar
- INTERVENCIÓN : Alfonso De Urresti Longton
- INTERVENCIÓN : Mario Bertolino Rendic
- INTERVENCIÓN : Carlos Montes Cisternas
- DEBATE
- INFORME DE LA COMISIÓN DE SALUD, EN CARÁCTER DE INVESTIGADORA SOBRE PRESUNTAS IRREGULARIDADES EN EL HOSPITAL DE TALCA.
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Juan Lobos Krause
- INTERVENCIÓN : German Verdugo Soto
- INTERVENCIÓN : Sergio Correa De La Cerda
- INTERVENCIÓN : Sergio Aguilo Melo
- INTERVENCIÓN : Roberto Leon Ramirez
- INTERVENCIÓN : Ignacio Urrutia Bonilla
- INTERVENCIÓN : Alberto Robles Pantoja
- INTERVENCIÓN : Juan Lobos Krause
- INTERVENCIÓN : Enrique Accorsi Opazo
- INTERVENCIÓN : Juan Masferrer Pellizzari
- DEBATE
- CONCESIÓN, POR ESPECIAL GRACIA, DE LA NACIONALIDAD CHILENA A CHRISTIANE Y DAGMAR RACZYNSKI VON OPPEN. Segundo trámite constitucional.
- VI. PROYECTOS DE ACUERDO
- MANIFIESTA PREOCUPACIÓN Y SOLICITA LIBERACIÓN INMEDIATA DE DIPUTADOS Y EX MINISTROS PALESTINOS DETENIDOS EN ISRAEL. (Votación).
- DEBATE
- MEJORA EN DOTACIÓN DE CAMAS EN HOSPITALES DE SERVICIOS DE SALUD.
- ANTECEDENTE
- PRESENTACIÓN PROYECTO DE ACUERDO
- Carlos Olivares Zepeda
- Alejandra Sepulveda Orbenes
- Pedro Araya Guerrero
- Jaime Mulet Martinez
- Esteban Valenzuela Van Treek
- Ximena Valcarce Becerra
- Jose Perez Arriagada
- Osvaldo Palma Flores
- Rene Manuel Garcia Garcia
- Maria Angelica Cristi Marfil
- Roberto Delmastro Naso
- Jose Ramon Barros Montero
- Juan Masferrer Pellizzari
- Rodrigo Gonzalez Torres
- Fernando Meza Moncada
- Mario Venegas Cardenas
- Francisco Chahuan Chahuan
- Gaston Von Muhlenbrock Zamora
- PRESENTACIÓN PROYECTO DE ACUERDO
- ANTECEDENTE
- MANIFIESTA PREOCUPACIÓN Y SOLICITA LIBERACIÓN INMEDIATA DE DIPUTADOS Y EX MINISTROS PALESTINOS DETENIDOS EN ISRAEL. (Votación).
- VII. INCIDENTES
- REUBICACIÓN DE PLANTAS DE TRATAMIENTO DE AGUAS SERVIDAS Y DE RECEPCIÓN DE LODOS. Oficios
- REPARACIÓN PARA CAMPESINOS DE EX COOPERATIVA RUPANCO, REGIÓN DE LOS LAGOS. Oficios.
- PREOCUPACIÓN POR RETRASO EN PAGO DE LICENCIAS MÉDICAS. Oficios.
- FISCALIZACIÓN DE COMITÉ DE AGUA POTABLE RURAL UNIÓN CORDILLERA, DE LA COMUNA DE CUNCO. Oficios.
-
EXTRACCIÓN CLANDESTINA DE MATERIALES EN REIGOLIL, COMUNA DE CURARREHUE. Oficios.
- ADHESION
- Eduardo Diaz Del Rio
- ADHESION
- NOMINACIÓN DE EDIFICIO DE LA INTENDENCIA DE LA REGIÓN DE LOS RÍOS COMO RAÚL BASSO GONZÁLEZ. Oficios.
- INTERPRETACIÓN DE NORMATIVA ELÉCTRICA Y MINERA. Oficio.
- CIERRE DE LA SESIÓN
- VIII. DOCUMENTOS DE LA CUENTA
- Informe de la Comisión Especial relativa a las denominadas Deudas Históricas.
- AUTOR DE INFORME DE COMISIÓN INVESTIGADORA
- Gonzalo Arenas Hodar
- Sergio Bobadilla Munoz
- Francisco Chahuan Chahuan
- Rodrigo Gonzalez Torres
- Jorge Insunza Gregorio De Las Heras
- Carlos Montes Cisternas
- Jose Miguel Ortiz Novoa
- Jose Perez Arriagada
- Manuel Rojas Molina
- Karla Rubilar Barahona
- Alejandra Sepulveda Orbenes
- Mario Venegas Cardenas
- AUTOR DE INFORME DE COMISIÓN INVESTIGADORA
- Eugenio Tuma Zedan
- Eduardo Diaz Del Rio
- Ximena Valcarce Becerra
- German Verdugo Soto
- AUTOR DE INFORME DE COMISIÓN INVESTIGADORA
- DEBATE
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Carlos Olivares Zepeda
- Rene Alinco Bustos
- Pedro Araya Guerrero
- Eduardo Diaz Del Rio
- Jaime Mulet Martinez
- Esteban Valenzuela Van Treek
- Carolina Goic Boroevic
- Alejandra Sepulveda Orbenes
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- DEBATE
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Maria Angelica Cristi Marfil
- Claudia Nogueira Fernandez
- Marisol Turres Figueroa
- Alejandro Garcia Huidobro Sanfuentes
- Sergio Correa De La Cerda
- Andres Antonio Egana Respaldiza
- Marcelo Forni Lobos
- Javier Hernandez Hernandez
- Gaston Von Muhlenbrock Zamora
- Felipe Ward Edwards
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Informe de la Comisión Especial relativa a las denominadas Deudas Históricas.
- CONCESIÓN, POR ESPECIAL GRACIA, DE LA NACIONALIDAD CHILENA A CHRISTIANE Y DAGMAR RACZYNSKI VON OPPEN. Segundo trámite constitucional.
- DEBATE
Notas aclaratorias
- Debido a que muchos de estos documentos han sido adquiridos desde un ejemplar en papel, procesados por digitalización y posterior reconocimiento óptico de caracteres (OCR), es que pueden presentar errores tipográficos menores que no dificultan la correcta comprensión de su contenido.
- Para priorizar la vizualización del contenido relevante, y dada su extensión, se ha omitido la sección "Indice" de los documentos.
REPÚBLICA DE CHILE
CÁMARA DE DIPUTADOS
LEGISLATURA 357ª
Sesión 60ª, en jueves 6 de agosto de 2009
(Ordinaria, de 10.40 a 14.06 horas)
Presidencia de los señores Álvarez Zenteno, don Rodrigo; Súnico Galdames, don Raúl, y Vargas Lyng, don Alfonso.
Secretario, el señor Loyola Opazo, don Carlos. Prosecretario , el señor Álvarez Álvarez, don Adrián
ÍNDICE
I.- ASISTENCIA
II.- APERTURA DE LA SESIÓN
III.- ACTAS
IV.- CUENTA
V.- ORDEN DEL DÍA
VI.- PROYECTOS DE ACUERDO
VII.- INCIDENTES
VIII.- DOCUMENTOS DE LA CUENTA
IX.- OTROS DOCUMENTOS DE LA CUENTA
ÍNDICE GENERAL
Pág.
I. Asistencia 6
II. Apertura de la sesión 9
III. Actas 9
IV. Cuenta 9
V. Orden del Día.
- Concesión, por especial gracia, de la nacionalidad chilena a Christiane y Dagmar Raczynski von Oppen. Segundo trámite constitucional 9
- Informe de la Comisión Investigadora del Proceso de Concesiones Carcelarias 13
- Informe de la Comisión de Salud, en carácter de Investigadora sobre presuntas irregularidades en el Hospital de Talca 35
VI. Proyectos de acuerdo.
- Situación de 38 parlamentarios y 3 ex ministros palestinos detenidos en Israel. (Votación) 51
- Mejora en dotación de camas en hospitales de servicios de salud 52
VII. Incidentes.
- Reubicación de plantas de tratamiento de aguas servidas y de recepción de lodos. Oficios 53
- Reparación para campesinos de ex Cooperativa Rupanco, Región de Los Lagos. Oficios 55
- Preocupación por retraso en pago de licencias médicas. Oficios 56
- Fiscalización de comité de agua potable rural Unión Cordillera, de la Comuna de Cunco. Oficios 57
- Extracción clandestina de materiales en Reigolil, Comuna de Curarrehue. Oficios 58
- Nominación de edificio de la intendencia de la Región de Los Ríos como Raúl Basso González. Oficios 58
- Interpretación de normativa eléctrica y minera. Oficio 59
VIII. Documentos de la Cuenta.
1. Oficio de S. E. la Presidenta de la República por el cual comunica que no hará uso de la facultad que le confiere el inciso primero del artículo 73 de la Constitución Política de la República respecto del proyecto que “crea el sistema intersectorial de protección Social e institucionaliza el Subsistema de Protección Integral a la Infancia, Chile Crece Contigo”. (boletín N° 6260-06) 60
Pág.
2. Oficio de S. E. la Presidenta de la República por el cual hace presente la urgencia “suma”, para el despacho del proyecto que “modifica la ley general de Pesca y Acuicultura en materia de Áreas de Manejo y Registro Pesquero Artesanal”. (boletín N° 6391-21) 60
3. Oficio de S. E. la Presidenta de la República por el cual hace presente la urgencia “simple”, para el despacho del proyecto que “establece nuevo Código Procesal Civil”. (boletín N° 6567-07) 60
4. Oficio del H. Senado por el cual comunica que ha aprobado, con modificaciones, el proyecto iniciado en mensaje y con urgencia “suma”, que “faculta a las universidades estatales a establecer un mecanismo de incentivo al retiro para sus funcionarios, y concede otos beneficios que indica”. (boletín N° 6458-05) 61
5. Oficio del H. Senado por el cual comunica que ha aprobado, en los mismos términos que la Cámara de Diputados, el proyecto iniciado en moción, que “aumenta plazo para la formación de Sociedades Anónimas Deportivas Profesionales”. (boletín N° 6536-29) 63
6. Primer informe de la Comisión de Hacienda recaído en el proyecto, iniciado en mensaje, que “crea las monedas de 20 y 200 pesos”. (boletín N° 6493-05) 63
7. Informe de la Comisión Especial relativa a las denominadas “deudas históricas” 69
8. Moción de los diputados señores Olivares, Alinco, Araya, Díaz, don Eduardo; Mulet, Valenzuela, y de las diputadas señoras Goic, doña Carolina, y Sepúlveda, doña Alejandra, que “establece una reforma constitucional que modifica los requisitos de los candidatos a diputados y senadores en relación a su residencia”. (boletín N° 6641-07) 172
9. Moción de las diputadas señoras Cristi, doña María Angélica; Nogueira, don Claudia, y Turres, doña Marisol, y de los diputados señores García-Huidobro, Correa, Egaña, Forni, Hernández, Von Mühlenbrock y Ward, que “modifica el Código Penal restituyendo la pena de muerte en caso de violación con resultado de muerte en menores de 14 años”. (boletín N° 6642-07) 174
10. Oficio del Tribunal Constitucional por el cual remite copia autorizada de la sentencia recaída en el requerimiento para que se declare la inconstitucionalidad del texto íntegro del artículo 595, del Código Orgánico de Tribunales. Rol N° 1254-08-INC. (Oficio N° 3332) 177
- Oficios del Tribunal Constitucional por los cuales remite copia autorizada de la sentencia recaída en los siguientes proyectos:
11. “complementa la ley que introduce modificaciones en el Código Penal en la regulación de ciertos delitos contra la Administración Pública”. (boletín N° 6476-07). Rol N° 1439-09-CPR. (Oficio N° 3382) 177
12. “Establece un nuevo asiento para el Juzgado de Letras de Chaitén”. (boletín N° 6072-07). Rol N° 1440-09.CPR. (Oficio N° 3387) 178
IX. Otros documentos de la Cuenta.
1. Comunicación del diputado señor Arenas por la cual informa que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 del Reglamento de la Corporación, se ausentará del país por un plazo inferior a 30 días, a partir del 5 de agosto en curso, para dirigirse a Estados Unidos.
I. ASISTENCIA
-Asistieron los siguientes señores diputados: (89)
NOMBRE (Partido* Región Distrito)
Accorsi Opazo, Enrique PPD RM 24
Aedo Ormeño, René RN III 5
Aguiló Melo, Sergio PS VII 37
Pérez San Martín, Lily RN VII 38
Álvarez Zenteno, Rodrigo UDI XII 60
Araya Guerrero, Pedro IND II 4
Barros Montero, Ramón UDI VI 35
Bauer Jouanne, Eugenio UDI VI 33
Becker Alvear, Germán RN IX 50
Bertolino Rendic, Mario RN IV 7
Bobadilla Muñoz, Sergio UDI VIII 45
Schilling Rodríguez, Marcelo PS V 12
Cardemil Herrera, Alberto IND RM 22
Ceroni Fuentes, Guillermo PPD VII 40
Correa De la Cerda, Sergio UDI VII 36
Cristi Marfil, María Angélica UDI RM 24
Cubillos Sigall, Marcela UDI RM 21
Chahuán Chahuán, Francisco RN V 14
De Urresti Longton, Alfonso PS X 53
Delmastro Naso, Roberto RN X 53
Díaz Del Río, Eduardo PRI IX 51
Díaz Díaz, Marcelo PS IV 7
Duarte Leiva, Gonzalo PDC RM 26
Egaña Respaldiza, Andrés UDI VIII 44
Eluchans Urenda, Edmundo UDI V 15
Encina Moriamez, Francisco PS IV 8
Escobar Rufatt, Álvaro IND RM 20
Espinosa Monardes, Marcos PRSD II 3
Farías Ponce, Ramón PPD RM 30
Galilea Carrillo, Pablo RN XI 59
García García, René Manuel RN IX 52
García-Huidobro Sanfuentes, Alejandro UDI VI 32
Girardi Briere, Guido PPD RM 18
Godoy Ibáñez, Joaquín RN V 13
González Torres, Rodrigo PPD V 14
Hales Dib, Patricio PPD RM 19
Hernández Hernández, Javier UDI X 55
Herrera Silva, Amelia RN V 12
Insunza Gregorio De Las Heras, Jorge PPD RM 28
Jaramillo Becker, Enrique PPD X 54
Jarpa Wevar, Carlos Abel PRSD VIII 41
Jiménez Fuentes, Tucapel IND RM 27
Kast Rist, José Antonio UDI RM 30
Leal Labrín, Antonio PPD III 5
León Ramírez, Roberto PDC VII 36
Lobos Krause, Juan UDI VIII 47
Lorenzini Basso, Pablo PDC VII 38
Martínez Labbé, Rosauro RN VIII 41
Masferrer Pellizzari, Juan UDI VI 34
Melero Abaroa, Patricio UDI RM 16
Meza Moncada, Fernando PRSD IX 52
Monckeberg Díaz, Nicolás RN VIII 42
Monsalve Benavides, Manuel PS VIII 46
Montes Cisternas, Carlos PS RM 26
Nogueira Fernández, Claudia UDI RM 19
Norambuena Farías, Iván UDI VIII 46
Núñez Lozano, Marco Antonio PPD V 11
Ojeda Uribe, Sergio PDC X 55
Olivares Zepeda, Carlos PRI RM 18
Ortiz Novoa, José Miguel PDC VIII 44
Pacheco Rivas, Clemira PS VIII 45
Pascal Allende, Denise PS RM 31
Paya Mira, Darío UDI RM 28
Quintana Leal, Jaime PPD IX 49
Recondo Lavanderos, Carlos UDI X 56
Robles Pantoja, Alberto PRSD III 6
Rojas Molina, Manuel UDI II 4
Saa Díaz, María Antonieta PPD RM 17
Sabag Villalobos, Jorge PDC VIII 42
Salaberry Soto, Felipe UDI RM 25
Sepúlveda Hermosilla, Roberto RN RM 20
Silber Romo, Gabriel PDC RM 16
Soto González, Laura PPD V 13
Súnico Galdames, Raúl PS VIII 43
Tarud Daccarett, Jorge PPD VII 39
Harboe Bascuñán, Felipe PPD RM 22
Tuma Zedan, Eugenio PPD IX 51
Turres Figueroa, Marisol UDI X 57
Ulloa Aguillón, Jorge UDI VIII 43
Urrutia Bonilla, Ignacio UDI VII 40
Valenzuela Van Treek, Esteban IND VI 32
Vallespín López, Patricio PDC X 57
Vargas Lyng, Alfonso RN V 10
Venegas Cárdenas, Mario PDC IX 48
Venegas Rubio, Samuel PRSD V 15
Verdugo Soto, Germán RN VII 37
Vidal Lázaro, Ximena PPD RM 25
Von Mühlenbrock Zamora, Gastón UDI X 54
Ward Edwards, Felipe UDI II 3-
II. APERTURA DE LA SESIÓN
-Se abrió la sesión a las 10.40 horas.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).- En el nombre de Dios y de la Patria, se abre la sesión.
III. ACTAS
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).- El acta de la sesión 55ª se declara aprobada.
El acta de la sesión 56ª queda a disposición de las señoras diputadas y de los señores diputados.
IV. CUENTA
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
El señor Prosecretario va a dar lectura a la Cuenta.
-El señor ÁLVAREZ, don Adrián ( Prosecretario ) da lectura a la Cuenta.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Sobre la Cuenta, tiene la palabra el diputado don Gonzalo Duarte.
El señor DUARTE.-
Señor presidente, tengo una duda de constitucionalidad respecto del proyecto que aparece en el número 10 de la Cuenta y quiero que la Mesa me la aclare.
Quiero saber si el proyecto de ley que modifica el Código Penal para restituir la pena de muerte atenta contra el derecho a la vida, sobre todo, porque en varias oportunidades se ha discutido en esta Sala sobre la defensa del derecho a la vida que respalda la Constitución. Por eso, la iniciativa me parece contradictoria.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
Señor diputado , la Mesa revisó el proyecto y hay varias consideraciones por las cuales nos parece que, más allá de la opinión personal que cada uno pueda tener sobre el fondo, debe ser admitido a tramitación. En primer lugar, por las explicaciones de cuándo debe entenderse que se debe o no aplicar el Pacto de San José de Costa Rica y la posibilidad o no de restablecer la pena; en segundo lugar, por la posibilidad de que, por las características formales de la iniciativa, sea declarada inadmisible por la Mesa; y, en tercer lugar, porque, en su momento, la Mesa presidida por Luis Pareto también aceptó a tramitación un proyecto que restablecía la pena de muerte exactamente en el mismo marco.
Además, no parece lógico caer en contradicciones sobre el comportamiento de los integrantes de la Mesa en un momento determinado, en materia de aceptación de constitucionalidad.
V. ORDEN DEL DÍA
CONCESIÓN, POR ESPECIAL GRACIA, DE LA NACIONALIDAD CHILENA A CHRISTIANE Y DAGMAR RACZYNSKI VON OPPEN. Segundo trámite constitucional.
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
Corresponde tratar los proyectos de ley, iniciados en mociones, que conceden, por especial gracia, la nacionalidad chilena a Christiane y Dagmar Raczynski von Oppen.
Diputado informante de la Comisión de Derechos Humanos y Ciudadanía es el señor Felipe Salaberry.
Antecedentes:
-Proyectos del Senado, boletines Nºs 6404-07 (S) y 6405-07 (S), sesión 27ª, en 7 de mayo de 2009. Documentos de la Cuenta Nºs 5 y 6, respectivamente.
-Informes de la Comisión de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía, sesión 49ª, en 7 de julio de 2009. Documentos de la Cuenta Nºs 11 y 12, respectivamente.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado informante.
El señor SALABERRY (de pie).-
Señor Presidente , me corresponde informar, en segundo trámite constitucional y primero reglamentario, dos proyectos de ley que conceden la nacionalidad chilena, por especial gracia, a doña Christiane y a doña Dagmar Raczynski von Oppen. El primero, iniciado en moción de los senadores Jaime Orpis , José García , Pedro Muñoz , Roberto Muñoz y Hosaín Sabag y el segundo, también iniciado en moción, de los senadores señores Jaime Orpis , Jaime Bianchi , Pedro Muñoz , Roberto Muñoz y Hosaín Sabag.
Los proyectos de la referencia no han sido calificados con urgencia.
Constancias reglamentarias previas.
La idea matriz o fundamental de los proyectos es la de conceder la nacionalidad chilena, por especial gracia, a doña Christiane y a doña Dagmar Raczynski von Oppen.
No contienen normas de carácter orgánico constitucional.
No hay normas de quórum calificado.
No hay normas que requieran trámite de Hacienda.
El proyecto fue aprobado, en general, por mayoría, en su sesión del 1 de julio de 2009.
Votaron por la afirmativa las diputadas señoras Herrera , doña Amelia y Vidal , doña Ximena y los diputados señores Aguiló , Ascencio , Jiménez , Ojeda , Silber y Salaberry.
Se abstuvo el diputado señor Iván Paredes.
Doña Christiane Raczynski nació en Alemania en 1945, y llegó a Chile en 1950. Estudió en el colegio Santa Úrsula , en Santiago y luego en la Pontificia Universidad Católica.
En 1966, inició su carrera como periodista fundadora y directora del informativo El Trubunleo de la Central Hidroeléctrica El Toro.
Su gran aporte a la cultura nacional se particulariza, desde 1984 en adelante, al incorporarse al equipo del cuerpo dominical Artes y Letras del diario El Mercurio del cual llega a ser su subdirectora.
En años recientes ha derivado su preocupación por la preservación del acervo de las tradiciones nacionales al altiplano andino, en especial, con posterioridad al terremoto que afectó a la Región de Tarapacá.
Su trayectoria la llevó a obtener, en 1995, la Medalla Ernesto Pinto Lagarrigue, que otorga la Sociedad de Amigos del Arte a la mejor periodista cultural del año.
Consiguió los medios para reconstruir tres iglesias de inestimable valor patrimonial; pero no se limitó sólo a esto, sino que le imprimió un sello peculiar a dicha reconstrucción, al incorporar la faceta de la identidad cultural, principalmente en el norte de Chile.
Preocupada también por los problemas de las personas, se incorpora a los comités editoriales de las revistas Hacer Familia y Familia Hoy.
En 1995, fue distinguida con la Orden al Mérito del Gobierno de Polonia.
En 1998, ingresó a la obra “Ayuda a la Iglesia que Sufre”, de la que es su presidenta desde 2007. En los nueve años en que ha participado en dicha organización ha impulsado la campaña “Capillas para Chile”, por medio de la cual se han construido o reconstruido veintitrés iglesias, principalmente en el norte.
En cuanto al segundo proyecto de ley, doña Dagmar Raczynski von Oppen nació en Alemania, en 1943. Al igual que su hermana, estudió en el colegio Santa Úrsula en Santiago e ingresó a la Escuela de Sociología de la Pontificia Universidad Católica. Una vez en posesión de su título profesional, en 1968, hizo un master en sociología en la Universidad de California y, en 1970, un doctorado por la misma universidad.
De regreso a nuestro país, desarrolla una extensa y fructífera labor docente, con énfasis especial en la rama de la investigación, aunada a una activa participación en la elaboración de políticas públicas vinculadas al desarrollo humano y superación de la pobreza, en colaboración con organismos internacionales, entidades gubernamentales y centros de investigación.
En cuanto a su desempeño profesional y a los aportes realizados por doña Dagmar , cabe destacar que entre 1970 y 1976 fue investigadora del Instituto de Sociología de la Universidad Católica de Chile e investigadora asociada en el Centro de Planificación Nacional, Ceplan , de la misma casa de estudios. Fue responsable del Proyecto sobre Desigualdades en el Sector Salud en Chile. Desde 1976 hasta 1998 se desempeñó como investigadora en la Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica, Cieplan , con sede en la ciudad de Santiago, a cargo de los proyectos de investigación en temas de migraciones internas, mercados de trabajo y otros.
Entre sus publicaciones, relacionadas con la superación de la pobreza y con la participación de las mujeres, destacan “Salud Pública y bienestar social”, “Vivir la pobreza. Testimonios de mujeres”, en colaboración con Claudia Serrano , y “Estrategias para combatir la pobreza en América Latina: Programas, instituciones y recursos”.
Asimismo, hizo aportes en materia educacional, con el libro “Hacia un sistema escolar descentralizado, sólido y fuerte”, en colaboración con el académico G. Muñoz.
Los proyectos se votaron en general y en particular, y fueron aprobados por mayoría por los integrantes de la Comisión de Derechos Humanos.
Por lo tanto, la Comisión recomienda a la Sala aprobar los proyectos en informe que conceden, por especial gracia, la nacionalidad chilena a doña Christiane Raczynski Von Oppen y a doña Dagmar Raczynski Von Oppen porque, a nuestro juicio, son merecedoras de la concesión de este honor, que contempla el número 4º del artículo 10 de nuestra Carta Fundamental.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Carlos Montes.
El señor MONTES.-
Señor Presidente , en realidad, no tenía conocimiento de que estos dos proyectos se encontraban en tramitación.
Quiero manifestar mi total acuerdo con ellos y mi especial reconocimiento a Dagmar Raczynski, por lo que ha significado para Chile.
En realidad, siempre pensé que era chilena, razón por la cual me sorprende que tengamos que concederle la nacionalidad, por especial gracia. Por muchos años, ha estado en el centro del debate intelectual sobre las políticas sociales y territoriales. Ha sido una permanente evaluadora de políticas y programas; ha estudiado nuestra realidad y sus cambios, y ha hecho aportes muy valiosos, prácticamente, en todos los temas relacionados con políticas sociales y territoriales.
El proyecto que se somete a nuestra consideración concede, por especial gracia, la nacionalidad chilena a esta destacada y estudiosa investigadora, comprometida con Chile en tiempos malos. Por ejemplo, durante la dictadura se la jugó desde el Cieplan, y estuvo permanentemente haciendo todo tipo de análisis de las reformas que se llevaron a cabo en esa época. Ahora, en democracia, ha sido crítica de muchas políticas, pero también ha valorado otras, haciendo aportes indiscutibles.
Por eso, estoy en total acuerdo con conceder a Dagmar, por especial gracia, la nacionalidad chilena. Probablemente, su hermana Christiane, a quien no conozco, de acuerdo con los antecedentes aportados, reúne los mismos atributos y condiciones para hacerse merecedora a tan alto honor.
Sin ser chilena, Dagmar se ha comportado como tal y ha hecho grandes aportes a nuestro país. Por lo tanto, no cabe otra cosa que aprobar por unanimidad este proyecto.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Sergio Ojeda.
El señor OJEDA.-
Señor Presidente , nuestra bancada va a aprobar estos proyectos que conceden, por especial gracia, la nacionalidad chilena a Christiane y Dagmar Raczynski von Oppen.
La Comisión de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía es muy celosa cuando se trata de conceder, por especial gracia, la nacionalidad chilena por la trascendencia e importancia que reviste tal distinción, cuestión que tiene rango constitucional. En efecto, así lo establece el artículo 63, número 5), de nuestra Carta Fundamental: “Son materias de ley: 5) Las que regulen honores públicos a los grandes servidores.”
Por su parte, el artículo 10, número 4º, dispone: “Son chilenos: 4º Los que obtuvieren especial gracia de nacionalización por ley.” Por cierto, esto no significa que pierdan su nacionalidad de origen.
Tanto Christiane como Dagmar Raczynski von Oppen reúnen méritos suficientes para obtener, por especial gracia, la nacionalidad chilena. Han publicado numerosos libros y, durante años, han efectuado muchos aportes al país.
Las comisiones de Derechos Humanos de la Cámara y del Senado hacen ciertas exigencias para conceder la nacionalidad, por especial gracia, relacionadas con edad, años de permanencia en el país, aportes realizados, etcétera. En este caso, las beneficiadas tienen alrededor de 64 y 66 años de edad y llegaron a Chile en 1950; es decir, han permanecido en nuestro país durante 59 años. Son autoras de grandes obras sociales y culturales, y se sienten muy identificadas con Chile, es más, se sienten chilenas. Han trabajado por el país, han conocido nuestra realidad cultural y social y han vibrado con las necesidades de los chilenos.
Todos los antecedentes y currículos que se acompañan a los proyectos, señalados profusamente por el diputado informante , señor Felipe Salaberry , demuestran cabalmente que estas dos hermanas merecen plenamente, como ha ocurrido con muchas otras personas, la concesión, por especial gracia, de la nacionalidad chilena que otorga el Estado. Posteriormente, la Presidenta de la República deberá promulgar la ley respectiva.
De manera que, en atención a los años que han permanecido en nuestro país, a su entrega, a sus aportes y a los valiosos servicios prestados a nuestro país, considero que no cabe duda alguna de que a Christiane y a Dagmar Raczynski von Oppen se les debe conceder, por especial gracia, la nacionalidad chilena.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
-Con posterioridad, la Sala se pronunció sobre el proyecto en los siguientes términos:
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
Corresponde votar en general los proyectos de ley que conceden, por especial gracia, la nacionalidad chilena a Christiane y Dagmar Raczynski von Oppen.
En votación.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 66 votos. No hubo votos por la negativa ni abstenciones.
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
Aprobados.
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
Por no haber sido objeto de indicaciones, se declaran también aprobados en particular.
Despachados los proyectos.
INFORME DE LA COMISIÓN INVESTIGADORA DEL PROCESO DE CONCESIONES CARCELARIAS.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).- Corresponde tratar el informe de la Comisión Investigadora del proceso de concesiones carcelarias.
Diputado informante es el señor Javier Hernández.
Antecedentes:
-Informe de la Comisión Investigadora, sesión 116ª, en 16 de diciembre de 2008. Documentos de la Cuenta Nº 18.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado informante.
El señor HERNÁNDEZ (de pie).-
Señor Presidente , la Comisión Especial Investigadora del proceso de concesiones carcelarias cumple con emitir su informe, según la competencia que le fuera asignada.
La Comisión escuchó a diversas personas que, según su cargo o participación en el proceso de concesiones carcelarias, aportaron los antecedentes que sirvieron de base para elaborar el presente informe.
Estas personas son las siguientes: el ex ministro de Obras Públicas , señor Jaime Estévez ; el ex ministro de Obras Públicas , señor Eduardo Bitrán ; el actual ministro de Obras Públicas , señor Sergio Bitar Chacra ; el ex director general de Obras Públicas , señor Carlos Rubilar ; la directora nacional de la Dirección de Arquitectura del Ministerio de Obras Públicas, señora Verónica Serrano ; el coordinador de Concesiones de Obras Públicas, señor Gonzalo Cordua ; el ex director general de Obras del Ministerio de Obras Públicas , señor Patricio Aguilera ; el fiscal de Obras Concesionadas , señor Jorge Maureira ; la ex coordinadora de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas, señora Francisca Castro ; el ministro de Justicia , señor Carlos Maldonado ; la jefa de la Oficina de Planes y Estudios del Ministerio de Justicia, señora Beatriz Barrera ; el director nacional de Gendarmería de Chile , señor Alejandro Jiménez ; el jefe de la Unidad de Concesiones de Gendarmería de Chile, señor Marcos Lizana ; el presidente nacional de la Asociación Nacional de Funcionarios Penitenciarios , Anfup, señor Pedro Hernández; el contralor general de la República , señor Ramiro Mendoza ; la subjefa de la División de Vivienda, Urbanismo, Obras Públicas y Transportes de la Contraloría General de la República, señora María Isabel Carril ; el constituyente de la Comisión Arbitral del Contrato de Concesión de Obra Pública Fiscal, denominado Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria , Grupo 1, señor Manuel Díaz de Valdés Olavarrieta ; el abogado de las Agrupaciones de Pymes de Puerto Mott, Valdivia , Antofagasta y Santiago, señor Braulio Sanhueza ; el representante de agrupaciones de Pymes de Puerto Montt , Valdivia y Santiago, señor Alejandro Aravena ; el representante de agrupaciones de Pymes de Puerto Montt , Valdivia y Santiago, señor César Larenas ; el representante de agrupaciones de Pymes de Antofagasta y Santiago, señor Ricardo Chehade ; el representante de agrupaciones de Pymes de Antofagasta y Santiago, señor Jorge Mazú , y el reverendo Luis Egaña , capellán de la cárcel de Rancagua.
Por otra parte, durante el ejercicio de su cometido, la Comisión despachó 63 oficios, cuya nómina detallada se encuentra en el informe que obra en poder de los señores parlamentarios.
Los principales organismos requeridos fueron el Ministerio de Obras Públicas el Ministerio de Justicia y la Contraloría General de la República.
Por último, cabe destacar que esta Comisión no tuvo acceso a algunos datos requeridos, ya que éstos eran materia de procedimientos judiciales pendientes a la fecha de su funcionamiento.
A continuación, se hace una relación de los principales hitos producidos en cada uno de los grupos de concesión carcelaria, obtenidas de una auditoría técnico-financiera realizada por la Contraloría General de la República, cuyos resultados se consignaron en el dictamen Nº 30.978, de 4 de julio de 2008.
Grupo 1.
A) Aspectos financieros.
Según las bases de licitación, el presupuesto oficial estimado de las obras fue de 2.800.000 unidades de fomento, valor que no incluyó el impuesto al valor agregado.
Adicionalmente, por acuerdo de la Comisión Arbitral del Contrato, el Ministerio de Obras Públicas debería pagar a la sociedad concesionaria la suma de 2.400.000 unidades de fomento, situación que se encuentra pendiente de resolución en los tribunales.
B) Aspectos técnicos.
Establecimiento Penitenciario de Alto Hospicio , Iquique.
Durante la fiscalización se observó:
-Desaplome, desplazamiento horizontal y asentamiento en muro de hormigón armado situado en el módulo 52 (M-52), sector patio. Similar situación respecto a los muros de los módulos 12, 31, 41 y 76.
-Afloramiento de humedad en pinturas de cielos en sector comedores de los módulos 13, 14, 15 y 16, y filtraciones a través de ductos ubicados en módulos de talleres.
-Generalizado nivel de terminación deficiente que se aprecia en la irregularidad de sus superficies de muros y pavimentos.
Establecimiento Penitenciario de Huachalalume , La Serena:
Durante la fiscalización se observó:
-Desaplome en un muro de 8 metros de altura y filtración en baño de personal de la escuela.
-Falta de registro de mantenciones realizadas que indiquen calidad de los materiales, periodicidad y autorizaciones de la inspección fiscal, de acuerdo al Programa de Mantención de Infraestructura.
-No hay registro del cumplimiento de lo observado por la asesoría al concesionario, en los plazos establecidos.
-Falta de registro de los resultados de la aplicación del Plan de Autogestión Ambiental que efectúa el concesionario y del cumplimiento de lo observado por Conama o Corema.
-Falta de alambrado de seguridad de los cierros de placas que circundan el predio que ocupa el establecimiento.
-El hospital interno cuenta con recepción parcial de funcionamiento y algunos artefactos quirúrgicos como lavamanos, mesones, mobiliario de enfermería no cumplen con la normativa sanitaria.
Establecimiento Penitenciario La Gonzalina de Rancagua.
Durante la fiscalización se señaló que se ha cumplido con la periodicidad de las mantenciones de infraestructura establecidas en las bases de licitación. No obstante, se observó desaplome en un muro de separación entre circulaciones y filtración desde losa hacia recinto de visitas.
Los niveles de servicio, los sistemas de seguridad y control han funcionado adecuadamente, cumpliendo con el estándar esperado.
Grupo 2.
A) Aspectos financieros.
Según las bases de licitación, el presupuesto oficial estimado de las obras fue de 1.800.000 unidades de fomento, valor que no incluye el IVA, gravamen que, de acuerdo a lo señalado por las mismas bases, el Ministerio de Justicia debía devolver a la sociedad concesionaria.
Por convenio de extinción de fecha 29 de septiembre de 2006, el Ministerio de Obras Públicas pagó a la sociedad concesionaria la suma equivalente a 1.658.000 unidades de fomento.
A la fecha de extinción del contrato, se encontraban disponibles para análisis, los siguientes antecedentes:
-El avance físico de las obras, según lo señalado por la inspección fiscal del contrato, era de aproximadamente un 43 por ciento.
-El avance financiero, a igual fecha, por la suma de 1.324.918 unidades de fomento, equivalían a un 73 por ciento del presupuesto oficial de las obras.
-La indemnización por extinción del contrato determinada por la Comisión Arbitral, ascendente a 1.658.000 unidades de fomento, ya fue pagada por el Ministerio de Obras Públicas y representó un 92 por ciento del presupuesto oficial de las obras, y excede en un 20 por ciento a la inversión efectuada por la sociedad concesionaria.
B) Aspectos técnicos.
Establecimiento Penitenciario Enlace Uribe , Antofagasta.
La Contraloría Regional de Antofagasta efectuó durante 2005 una fiscalización a las obras paralizadas del establecimiento penitenciario Enlace Uribe , cuyo resultado fue remitido al Ministerio de Obras Públicas.
Las observaciones registradas en esa oportunidad se ratificaron por la Contraloría General, dado que se mantuvo el estado de abandono de las obras.
Establecimiento Penitenciario El Manzano, Concepción.
El informe de Contraloría consigna que, independiente de los problemas derivados del abandono de las obras: deformaciones en vigas, muros, corrosión en enfierraduras e instalaciones eléctricas y sanitarias deterioradas, se constatan los siguientes defectos constructivos:
-Elementos estructurales de hormigón que, en su base, presentan nidos de áridos y oquedades, reformación y desplazamiento de armaduras, debido a inadecuados procesos de hormigonado y vibrado.
-Material de residuo en juntas de trabajo y construcción.
-Sección de elementos menores a los especificados en proyecto de estructura y algunos con recubrimientos de su enfierradura menores al mínimo exigido.
-Falta de afianzamiento a la fundación de un machón triangular, entre ejes G y 12 de muro en el módulo RME 3.
-Fisuras y grietas verticales, desprendimiento de hormigón en las uniones a las losas en algunos muros de edificios de reclusión, como también fisura continua transversal que compromete fundación, radier, muro y viga superior en pabellón RME 789, producto del asentamiento producido.
-Encuentro entre losa y muros divisorios entre celdas no corresponde al detalle estructural.
-Inclinación que permanece apuntalada para evitar mayores inclinaciones en muro de ronda.
-En las instalaciones sanitarias se observó uniones entre tubos mediante expansión y sello, que no corresponden a lo especificado.
Grupo 3.
A) Aspectos financieros.
De acuerdo a las bases de licitación, cláusula 1.3.1, el presupuesto oficial estimado de las obras fue de 2.750.000 unidades de fomento, valor que no incluyó el IVA.
Costos Adicionales.
Como resultado del acuerdo propuesto por la Comisión Arbitral, existe un Convenio Complementario que contempla el pago por parte del Ministerio de Obras Públicas, de 980.000 unidades de fomento.
Asimismo, establece un incremento en el subsidio fijo a la operación de 11.000 unidades de fomento semestrales, cifra que proyectada al plazo de la concesión equivale a 450.000 unidades de fomento.
Entre los costos complementarios más importantes de esta concesión, se encuentran los contratos de asesoría a la inspección fiscal.
B) Aspectos técnicos.
Establecimiento Penitenciario Santiago 1.
Los planes de mantenimiento de infraestructura, reparación y mantenimiento se han aplicado con la periodicidad establecida, registrando actividades de atención anual, semestral, trimestral, bimestral, mensual, semanal, diaria y por evento.
El funcionamiento del establecimiento muestra un nivel de logística de alta complejidad. No obstante, se repite lo observado en otros recintos en cuanto a que el nivel de terminación no alcanza el estándar esperado.
Establecimiento Penitenciario de Valdivia.
-En el sector de los talleres industriales se aprecian fisuras y grietas en radieres de patio de los módulos de máxima seguridad.
-Filtraciones de aguas lluvia en zócalos y antepechos de numerosas ventanas.
-Saturación de humedad en algunos muros y en otros, estucos soplados y agrietados.
-Diseño ineficiente de evacuación de aguas lluvia en área intermedia de tránsito entre las celdas de máxima seguridad y el locutorio de dicho módulo donde se acumula el agua.
-Filtraciones en el túnel de acceso, provocado por aguas subterráneas provenientes del hualve adyacente.
-Diversos detalles, tales como colocación incompleta de remaches en las puertas de las cajas de registro en pasillos de módulos de reclusión, desprendimiento en el pavimento ubicado en el área de acceso a la sala cuna.
-El diseño de la capilla ecuménica no cuenta con un buen sistema de evacuación de las aguas lluvia.
-Otras dependencias, tales como clínica, escuela, gimnasio, venusterios, comedores, lavandería y sala cuna, funcionan normalmente.
-Respecto a los niveles de servicio, se verificó el cumplimiento y actualización del Programa Referencial de Mantenimiento de la Infraestructura del Establecimiento Penitenciario de Valdivia, con actividades de atención con periodicidad mensual, semanal, diaria y por evento.
Establecimiento Penitenciario de Puerto Montt.
En general se observó:
-Fisuras, grietas, y filtraciones en muros, dinteles y antepechos de ventanas.
-Bajadas de agua lluvia no cuentan con pozo de drenaje, evacuando directamente sobre el pavimento.
-Inadecuado diseño entre pavimentos interiores y exteriores no resuelve adecuadamente el ingreso del agua lluvia.
-Detalles de terminación como ventanas sin seguros, abatimiento de puertas que bloquean la visión de las cámaras de seguridad, entre otros aspectos.
-El diseño de la capilla ecuménica presenta problemas respecto de la ineficiente evacuación de las aguas lluvia, al igual que lo observado en Valdivia.
Consideraciones, conclusiones y proposiciones aprobadas por la Comisión.
En primer término, los problemas detectados por la Comisión pueden sistematizarse de la siguiente forma:
1. Aquellos que dicen relación con las consecuencias que generó el perjuicio para las pequeñas y medianas empresas que participaron en el proceso de construcción de las cárceles en sus diferentes etapas.
La Comisión detectó que este grupo de problemas provocó consecuencias de carácter económico y, a raíz de aquello, de carácter laboral y financiero para las pymes.
A partir de las declaraciones de los invitados, se develó una serie de situaciones que si bien se encuentran amparadas en la ley de concesiones y, en general, en el ordenamiento jurídico que regula este tema, condujo a una serie de dificultades de carácter económico, laboral y social, tanto para los representantes de las pymes como para los trabajadores que se desempeñaban en cada una de estas empresas.
La identificación de procedimientos amparados en la ley y que perjudicaba a las pequeñas empresas, fue uno de los principales argumentos que se presentó para justificar la situación actual en la que quedaron los pequeños y medianos empresarios, con ocasión de la construcción en el Grupo 2 de Cárceles donde se encuentran las de Antofagasta y Concepción.
A modo de ejemplo, la ley no contemplaba mecanismos de solución rápidos y expeditos que resolvieran las controversias entre las pymes y las empresas concesionadas. Así las cosas, al tratarse de “problemas entre particulares”, debieron recurrir a la justicia ordinaria con el objeto de hacer efectivos sus derechos y acreencias. En este punto, creemos que el Estado tomó una actitud pasiva al no prever eventuales conflictos entre las propias pymes y las concesionarias. En este orden de ideas, pensamos que uno de los fundamentos centrales de la situación catastrófica que vivieron las empresas chilenas se debió a una improvisación en la implementación del plan de cárceles concesionadas.
Consultado sobre este punto el ministro Sergio Bitar , expresó que esta materia sería tratada en el proyecto de ley que modifica la ley de Concesiones de Obras Públicas, que a la fecha del funcionamiento de la Comisión Investigadora se encontraba en el Senado, y que fue tratada y aprobada por la Cámara de Diputados el 28 de julio de 2009.
El Estado, a través del MOP, tuvo conocimiento de aquello, es decir, de la quiebra inminente de las pequeñas empresas chilenas, ya que éstas no pudieron hacer efectivas sus acreencias cuando las empresas contratistas no cumplieron con sus obligaciones financieras. No obstante lo anterior, nada hizo para solucionar el conflicto que se provocó y que se mantuvo en el tiempo con un perjuicio evidente para las pymes.
Esta actitud pasiva del Ministerio de Obras Públicas ante un problema evidente que afectaba a las pymes, contrasta con otras acciones ejercidas por otros ministerios ante pretensiones contrapuestas entre partes. A modo de ejemplo, la intervención del Ministerio del Trabajo para solucionar el conflicto entre Codelco y sus subcontratistas.
Además, se observó que el capital de las empresas concesionarias estaba por debajo de las obras ofertadas, lo cual no da satisfacción del cumplimiento de las obras, amén que permitía que se ofertara a un precio mucho menor, con lo que se dejaba afuera a empresas más solventes en el rubro de la construcción y más grandes que podrían satisfacer mejor los intereses demandados por el MOP. Asimismo, se aprecia que estas empresas concesionarias de bajo capital, han monopolizado la construcción de las distintas obras licitadas. A lo anterior, se suma el reglamento del MOP, que establece que debe adjudicarse al proyectista más barato, los que presentan deficiencias en la ejecución de las obras, que luego hay que arreglar a través de modificaciones de obras.
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
Dada la extensión del informe, solicito el asentimiento de la Sala para otorgar al diputado informante el tiempo suficiente para que concluya su exposición.
¿Habría acuerdo?
Acordado.
Puede continuar su señoría.
El señor HERNÁNDEZ.-
Gracias, señor Presidente ; gracias, honorable Cámara.
2º Perjuicio al Estado de Chile con ocasión del pago millonario por concepto de indemnización a las concesionarias de las cárceles.
Lo anterior quedó demostrado cuando, entre otros antecedentes, la Contraloría General de la República concluyó que si bien los ingresos y pagos están de acuerdo con las bases de licitación y convenios complementarios, el Ministerio de Obras Públicas debía dar cumplimiento a lo previsto en el dictamen Nº 59.275, de 2007.
Se indicó, por parte del contralor, que el MOP por acuerdo de las comisiones conciliadoras y arbitrales, ha desembolsado importantes sumas de dinero que sobrepasan ampliamente lo previsto en los contratos originales.
También se hizo presente que la propia Contraloría General del República emitió un informe denominado “Programa horizontal de fiscalización de obras públicas concesionadas”, a nivel nacional, con fecha 17 de febrero del año 2000, en el cual se efectuaron observaciones al procedimiento de conciliación que se llevaba a cabo en el proceso de concesiones carcelarias. La excesiva lentitud, lo que implicaba mayores costos para el Ministerio, en consecuencia, también para el Estado, se ha traducido en un mayor pago por parte del Ministerio de Obras Públicas, con lo cual se ha perjudicado, sin lugar a dudas, el patrimonio económico del Estado de Chile.
3º Inoperancia de los sistemas o procedimiento de control a través de los inspectores fiscales designados por el Ministerio de Obras Públicas.
Sabido es que la designación de los inspectores fiscales corresponde al MOP, a través de la dirección del director general de Obras Públicas. Precisamente, en este funcionario recaen las mayores responsabilidades, sobre todo en consideración al informe que emitió la Contraloría, en el cual expresa que el inspector fiscal es quien debe fiscalizar la construcción de las edificaciones en terreno que se estaban realizando, informando detalladamente los estados y avance de las obras.
En este sentido, la Contraloría General de la República representó observaciones por la manera en que se realizó la fiscalización a los controles aplicados por los inspectores fiscales y sus respectivas asesorías. Lo anterior, debido a que no se detectaron a tiempo los defectos ni se formularon las observaciones en los planes de autocontrol de las concesionarias. Ello se reflejó, incluso, en reincidencias en los grupos 1 y 3 de cárceles.
Así se determinó que los establecimientos correspondientes a Iquique, Valdivia y Puerto Montt recibieron la puesta en servicio definitiva, no obstante persistir observaciones, con ello se vulneró, claramente, las bases de licitación, visadas y autorizadas por la autoridad designada para estos efectos.
En lo relativo a los diseños, quedó demostrado también en la comisión que los anegamientos, filtraciones, tanto de muros como de losas, y la humedad al interior de los pabellones, se debió a la falta de control. Con ello, queda de manifiesto la inobservancia absoluta de normas en esta materia. Debido a su condición atmosférica y geográfica, en las cárceles de Valdivia y Puerto Montt es donde más se reflejó este tipo de fallas en la construcción y diseño. Se concluye, por parte del ente contralor, que los diseños aprobados no se ajustaron con lo previsto en el documento “Pauta Mínimas de Diseño”, entregados y elaborados por el Ministerio de Obras Públicas a través de la dirección respectiva, ya que no consideraron variables tan importantes como el medio geográfico para la solución de eventuales problemas como los de tipo climatológicos, que podían ser previstos en su oportunidad por aquellos que tenían la función de controlar la construcción en esta etapa.
Asimismo, se hace mención a que si bien el tiempo y las condiciones climatológicas de las cárceles de Antofagasta (enlace Uribe) y de Concepción (El Manzano II), propias de la zona, han contribuido al deterioro de los materiales construidos, también queda claro que se observaron fallas estructurales en la construcción de ambos edificios. Dichas fallas alcanzan al suelo de fundación, tal cual como lo reafirman los estudios de Evaluación y Diagnóstico de la Construcción que el propio Ministerio de Obras Públicas contrató para llevar a cabo en ambos complejos penitenciarios.
Si bien la responsabilidad que la Contraloría General de la República ha consignado respecto de los inspectores fiscales es directa, también es dable considerar que estos inspectores no tienen la calidad de funcionarios públicos. En consecuencia, su responsabilidad sólo es perseguible desde el punto de vista civil. Lo anterior, reviste una importancia máxima por cuanto lo que se pretende, en parte, con la presente Comisión Investigadora es dilucidar eventuales responsabilidades políticas de quienes, siendo funcionarios públicos, cometen actos que irrogan perjuicio al Estado. Naturalmente, como es sabido, la responsabilidad de los inspectores fiscales deberá perseguirse en la esfera de competencia propia de los particulares. Lo que no puede quedar sin sanción política es la responsabilidad de quienes, teniendo la obligación de implementar el proceso de concesiones carcelarias, no lo realizaron de acuerdo a parámetros que aseguraran un óptimo resultado, o bien, implementando dicho plan, lo hicieron negligentemente.
De tal manera, en el informe de esta Comisión se consignó la responsabilidad ministerial al menos de los ex jefes de las Carteras de Justicia y Obras Públicas, por sus responsabilidades en el diseño y posterior implementación del proceso de concesiones carcelarias.
4º Indeterminación de solicitud de mayores obras en la construcción de los diferentes establecimientos penitenciarios, en especial de los ubicados en Antofagasta y Concepción.
En este ámbito, no hay certeza acerca de quién motivó el cambio de los proyectos originales.
Es necesario mencionar que debido a estas mayores obras el Estado de Chile vio aumentado sustancialmente el valor final de los establecimientos penitenciarios, debiendo pagar más de lo que originalmente costaban las construcciones. Lo anterior no admite discusión. La recuperación por parte del Estado de las obras sin terminar, se hizo previo pago de un millonario monto de dinero. Eso dejó al descubierto un procedimiento poco objetivo que, desde el punto de vista económico, perjudicó al Estado por la inexcusable negligencia del Ministerio de Obras Públicas. Ello constituye un ejemplo latente de lo oneroso que resultó para el Estado de Chile la construcción de este tipo de cárceles.
5º Responsabilidad en el orden político, toma de decisiones de manera intempestiva y falta de programación en el desarrollo de las políticas públicas carcelarias.
Quedó demostrado en la Comisión que no hubo una política completamente seria en relación con la implementación del proceso de cárceles concesionadas. Ello se vio reflejado en un cúmulo de impedimentos que frustró que el conjunto de cárceles, que se habían prometido a través de un discurso presidencial, no se entregaran en tiempo y forma.
En efecto, de las declaraciones de los ex ministros Jaime Estévez y Eduardo Bitrán , junto con las del ministro de Justicia , se concluye una falta de preparación en la puesta en marcha del proceso de concesiones de cárceles.
Las situaciones descritas anteriormente denotan que la implementación y posterior puesta en marcha del proceso de concesiones carcelarias obedeció a lógicas poco técnicas en su implementación, corroboradas por la Contraloría cuando ha planteado que se omitieron auditorías, como, asimismo, en que los controles internos de fiscalización tampoco funcionaron adecuadamente.
Se concluyó, además, que tampoco la institución de Gendarmería estaba preparada presupuestariamente para abocarse al nuevo sistema de concesiones carcelarias. La escasez de personal hizo que los turnos de los funcionarios se extendieran más allá de lo previsto, como asimismo el vestuario y otros elementos de seguridad no fueron considerados al inicio de este plan.
En virtud de lo expuesto, las responsabilidades que en opinión de esta Comisión pueden imputarse a las autoridades e instituciones son las siguientes:
a) El Ministerio de Justicia es responsable sólo por cuanto es el mandante, es decir, quien requiere al Ministerio de Obras Públicas el desarrollo del programa de concesiones carcelarias.
b) El Ministerio de Obras Públicas es perfectamente reconocible en su responsabilidad por la participación de los ex ministros de esta cartera, Javier Etcheberry, como el impulsor del plan, y el ex ministro Jaime Estévez , quien prosiguió en el desarrollo y puesta en marcha del proyecto de las nuevas cárceles. Asimismo, Eduardo Bitrán , quien tuvo la responsabilidad de lidiar con los diferentes actores en la puesta en marcha del programa de concesiones carcelarias, como también en los posteriores pleitos judiciales que se suscitaron con ocasión de las demandas interpuestas por las concesionarias por concepto de pago de mayores obras.
En consecuencia, se concluyó en que, a esta cartera, le cupo responsabilidad en el diseño y control en las diferentes etapas de construcción de los recintos carcelarios.
Por su parte, ninguno de los actores que participaron en el programa de concesiones carcelarias estimaron ni previeron que la aplicación de la ley de Concesiones de Obras Públicas en esta materia debía tener una adecuación, a objeto de que la institucionalidad jurídica que regularía el proceso nuevo e inédito en nuestro país fuese lo más exitoso posible. Esta circunstancia, a la luz de los antecedentes, no ocurrió.
Se consignaron deficiencias técnicas en los tres grupos de cárceles y que fueron puestas en conocimiento de la autoridad administrativa.
c) Ex Presidente de la República Ricardo Lagos Escobar.
El informe concluye en que la responsabilidad política que le cupo al ex Presidente de la República en esta materia es clara.
El tema carcelario fue mencionado por el ex Mandatario en los discursos de la Cuenta Pública del 21 de Mayo de 2004 y 2005, en los que se prometió la construcción de diez establecimientos penitenciarios bajo la modalidad de concesiones, y todos ellos funcionando. En la actualidad, uno de los centros penitenciarios está abandonado ( Antofagasta ); El Manzano 2, recién relicitado para su construcción, y el Grupo 4, de cárceles, se encuentra paralizado.
En consecuencia, la Comisión concluyó en que el ex Mandatario sí tiene responsabilidades políticas en la nefasta aplicación del programa carcelario en Chile. Claramente, las políticas gubernamentales en esta materia no se cumplieron. El Estado de Chile pagó más de lo que le correspondía por la construcción de los establecimientos penitenciarios concesionados, lo que no se puede dejar pasar.
Lo antes expuesto, evidentemente ha repercutido en los índices de seguridad nacional, puesto que la implementación del nuevo proceso penal implicaba la construcción de centros penitenciarios que acogieran al gran número de imputados que pasarían a formar parte de la población penal a nivel nacional.
Constituye una obligación ineludible para el Estado de Chile el propender a la seguridad ciudadana, la cual ha quedado desprotegida producto de la improvisación del proceso de concesión carcelaria.
Sin lugar a dudas, la responsabilidad vertical en nuestro sistema presidencial condujo a la Comisión a encontrar responsabilidades en lo más alto de las esferas gubernamentales, alcanzando, incluso, en este caso, al ex Presidente de la República, don Ricardo Lagos Escobar.
Respecto de la seguridad penitenciaria y ciudadana en relación a nuevas cárceles, el fuerte cambio que significó para los reclusos la adecuación a una nueva realidad, conllevó a que se produjeran una serie de trastornos en su diario vivir. Acostumbrados a permanecer en grupo y a sus relaciones interpersonales, el nuevo sistema cortó de raíz la manera que la población penitenciaria tenía para vincularse. Ahora, celdas individuales, y un estricto control de los actos, provocó indirectamente que muchos de los internos atentaran contra su vida o su integridad física y síquica, en especial en la cárcel de Rancagua.
La Comisión estimó que fue uno de los aspectos que mejor refleja la falta de programación por parte de la autoridad en la implementación del nuevo sistema de concesiones carcelarias, ya que no se vislumbró el aspecto social de los reclusos al interior de los establecimientos penitenciarios.
Otro de los aspectos relevantes dice relación con la adecuación del personal de Gendarmería a las nuevas funciones en las cárceles concesionadas.
En efecto, si bien es posible reconocer en los últimos años un aumento significativo del personal de Gendarmería, constituyéndose en el servicio público que más creció en recursos humanos, éste no fue lo suficientemente respaldado para enfrentar las nuevas labores y las nuevas relaciones intrapenintenciarias con los internos de los diferentes penales.
En efecto, el modelo seguido por las autoridades de nuestro país en este sentido se hizo adoptando la experiencia francesa sobre la materia, la que demoró cerca de veinte años en implementarse, ya que existían una serie de transformaciones socioculturales y técnicas que se debían adecuar, tanto desde el punto de vista de la población penal, como de los procedimiento de vigilancia a cargo de Gendarmería. Por el contrario, en nuestro país, esta implementación sólo se realizó en el plazo de dos años, sin considerar políticas que incluyeran los aspectos antes mencionados.
La improvisación del proceso de establecimientos penitenciarios concesionados también ha influido, de manera sustancial, en lo referente a la seguridad ciudadana.
El proyecto original contemplaba un número de cárceles para recibir a una determinada población penal. El hecho de que no se hayan construido las cárceles de Antofagasta y Concepción, ambas pertenecientes al grupo 2, y la inexistencia del Grupo 4, hace que la población penal, que estaba destinada a esos recintos, esté hacinada en otros, o simplemente, se encuentre en libertad.
Por otra parte, la sobrepoblación en las cárceles concesionadas genera un gran hacinamiento y hace que surja para el Estado un nuevo problema derivado de la improvisación de las autoridades gubernamentales.
Cabe destacar que Santiago 1 ya pagó el sobreprecio por la sobrepoblación pactada en los contratos.
En el ámbito de la rehabilitación y reinserción social, los internos trasladados a los nuevos recintos penitenciarios concesionados, si bien tienen nuevas formas y maneras de generar instancias de rehabilitación social, a la fecha no es posible determinar fehacientemente si la población penal inmersa en los recintos concesionados logrará una real inserción en la sociedad.
Por último, la Comisión sugiere:
1. Mejorar los proyectos, precisando estándares de calidad y servicio;
2. Fortalecer al inspector fiscal con asesorías y mayores recursos, designando a uno por obra, y adelantando su nombramiento a la etapa de adjudicación de la licitación, y no al momento de la construcción, y
3. Mejoras en la solución de conflictos.
La Comisión estimó que en la implementación y puesta en marcha de este novedoso programa, necesariamente ha debido procederse con un criterio de carácter técnico y no político.
Quedó demostrado que la puesta en marcha de este proceso obedeció en parte a estas lógicas, y se omitieron una serie de elementos indispensables para que el programa carcelario surtiera los efectos deseados.
La Comisión hace votos para que esta experiencia sirva para corregir los errores y mejorar el sistema de concesiones de obras públicas, sugiriendo a la honorable Cámara que este informe sea remitido a su excelencia la Presidenta de la República , a los Ministerios de Justicia, Obras Públicas y de Hacienda , y a la Contraloría General de la República.
Al presente informe, se anexarán algunos documentos hechos llegar a la Comisión, entre los que cuentan las observaciones de los diputados señores Carlos Abel Jarpa y Alfonso Vargas , y que han servido de base para la elaboración de estas conclusiones que, por ende, se entienden parte integrante de éstas.
Sometidas a votación las consideraciones, conclusiones y proposiciones, éstas fueron aprobadas por cinco votos a favor y uno en contra. Votaron a favor los diputados señores Javier Hernández, ( Presidente ); Andrés Egaña , Manuel Rojas , Roberto Sepúlveda , Alfonso Vargas y Felipe Ward. Votó en contra el diputado señor Carlos Abel Jarpa.
Es cuanto puedo informar.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Manuel Rojas.
El señor ROJAS.-
Señor Presidente , felicito al diputado informante señor Hernández por entregarnos un informe macizo, que puede aclarar mejor nuestras dudas.
Felicito también al diputado señor Carlos Abel Jarpa por ser el único diputado de la Concertación que trabajó con nosotros en todo el proceso de investigación, inclusive durante una visita inspectiva.
Me voy a detener en un tema que, sin duda, resultó lamentable para los intereses de nuestra comunidad, específicamente en la ciudad de Antofagasta. Esto se relaciona específicamente con las consecuencias derivadas de la construcción de la cárcel, hoy en recuperación. El Estado ha debido pagar altos costos como consecuencia de situaciones arbitrarias y de las decisiones adoptadas para que ese penal se reconstruya.
Debo señalar que el sistema de concesiones es positivo, pero sólo cuando existe transparencia y las cosas se hacen de la mejor manera posible. Sin duda, resulta positivo dotar de una nueva infraestructura a la cárcel de la ciudad, a fin de atacar el hacinamiento no sólo de los internos, sino también de los gendarmes, quienes llevan a cabo una loable labor en los recintos penales.
Como consecuencia del problema que se estaba generando, las pymes comenzaron a verse afectadas; a pesar de ello, ni el Ministerio de Obras Públicas ni el Estado hicieron nada.
En una en visita inspectiva a la cárcel de Antofagasta, construcción abandonada desde hace más de 4 años, nos impusimos de situaciones bastante delicadas. Hubo mal manejo de materiales de construcción y una deficiente puesta en marcha de la obra. Por ejemplo, cuando se necesitaron fierros de 5 milímetros, se usaron otros de menor espesor. Se trató de una situación delicada. Eso preocupa, sobre todo porque en este momento se trabaja en la reconstrucción de la cárcel de Antofagasta.
Más aún, ni siquiera el MOP ni el Ministerio de Justicia repararon en que la cárcel de Antofagasta se construyó en una zona aluvional. De hecho, el aluvión que afectó a esa ciudad generó un problema gravísimo al penal. Por otra parte, me gustaría saber si el terreno fue analizado. Como se sabe, allí es posible encontrar residuos tóxicos de la minera Anglo American , antigua Mantos Blancos.
La construcción de una nueva cárcel estaba inspirada en un espíritu positivo. Lamentablemente, una vez más el Gobierno hizo las cosas mal. La promesa de construcción de la cárcel se efectuó en un año eleccionario. Sin embargo, el Presidente Lagos no fue capaz de cumplir con ello y se generaron todos los problemas que el informe señala. Ese documento deberíamos haberlo tenido a la vista antes de que nos abocáramos a estudiar las concesiones, materia que es necesario modificar. Nunca más debe ocurrir lo sucedido con las cárceles.
Sé que tenemos poco tiempo para hablar sobre una materia tan importante como ésta. En la actualidad, se reconstruye la cárcel de Antofagasta. Sin embargo, he recibido informes de pymes que se han visto afectadas. De hecho, la misma empresa que no fue capaz de construir bien el penal -se trata de una situación amparada por el Gobierno- fue contratada nuevamente para reconstruirla, por cuanto fue la única que se presentó a la licitación.
En cuanto a construcción de cárceles se refiere, el Gobierno tiene una gran culpa. El despilfarro de recursos redunda en los problemas sociales que vemos todos los días. Incluso, existe un juicio relacionado con el complot del MOP en contra de estas pymes, lo que lamentablemente ha llevado a su destrucción.
He dicho.
El señor SÚNICO ( Vicepresidente ).-
Tiene la palabra el diputado don Andrés Egaña.
El señor EGAÑA.-
Señor Presidente , hemos conocido el informe de la Comisión de Concesiones Carcelarias. Se refiere a uno de los grandes proyectos impulsados por el gobierno del Presidente Lagos y que se ha destacado por dos razones fundamentales: primero, se realizó con una intención electoral, más que con el afán de solucionar al problema; segundo, ha sido una característica de los gobiernos de la Concertación que proyectos que se anuncian con bombos y platillos, con un monto determinado, terminen costando una cifra inmensamente superior como consecuencia del despilfarro y la descoordinación de las autoridades. Es el caso de El Manzano II, de mi ciudad de Concepción.
La Comisión investigadora aprobó un informe que estableció responsabilidades, en este caso del ex Presidente Lagos y de los ex ministros de Justicia y de Obras Públicas. Asimismo, comprobó la existencia de sucesivas faltas de control y negligencias, que redundaron en graves problemas de edificación que terminaron por paralizar las faenas por más de tres años en El Manzano II. A esto se sumó una serie de juicios que llevaron al Gobierno a pagar indemnizaciones a las empresas contratistas. Como si fuera poco, se tuvo que llamar nuevamente a una licitación para terminar las obras inconclusas. En total, El Manzano II tendrá un costo de 102 millones de dólares, cifra muy distinta a los casi 22 millones originales. ¿Esto es un error de cálculo, gajes del oficio, lapsus? En cualquier empresa, institución o gobierno serio, un error de esta magnitud se paga con el puesto y el patrimonio del responsable.
Sin embargo, en esta obra de carácter público, donde el dinero que la financia es de todos y de nadie a la vez, no hay responsables. Ni ministros, ni subsecretarios, ni menos el artífice del proyecto de las cárceles concesionadas, el ex Presidente Lagos , asumen su responsabilidad por este escándalo. Todos ellos, al ser mandantes y ejecutores del proyecto, fueron negligentes en su labor, pero más lamentable aún, incapaces de reconocerlo públicamente.
Cuando las obras de construcción de El Manzano II se estén terminando, no me cabe ninguna duda de que las autoridades se acercarán a inaugurarlas antes de que se lleven a cabo las elecciones. Su costo final habrá sido 5 veces lo presupuestado en un comienzo. No hablamos de millones de pesos, sino que de millones de dólares despilfarrados por la incapacidad de las autoridades en hacer bien las cosas.
Por ello, llamo a aprobar este informe. La Comisión entrega algunas recomendaciones para corregir los graves errores que se cometieron, así como defender a los pequeños empresarios que, en definitiva, fueron los grandes perjudicados por la descoordinación y negligencia de las autoridades.
He dicho.
El señor SÚNICO ( Vicepresidente ).-
Tiene la palabra el diputado señor Felipe Ward.
El señor WARD.-
Señor Presidente , luego de la exposición del presidente de la Comisión investigadora queda bastante claro que estamos frente a una situación muy grave. Ello ha sido plasmado en un informe claro y categórico fundamentado por los integrantes de esa instancia. Sin embargo, hubo diputados que no participaron. En el trabajo de la Comisión, constituida por trece integrantes, sólo participó la mitad. Por ello, no me parece reiterativo felicitar y agradecer la labor del diputado Carlos Abel Jarpa , el único representante de la Concertación que fue capaz de trabajar tanto en terreno como en las sesiones de Comisión, así como en la elaboración de las conclusiones que se someten a nuestra consideración.
Creemos en la alianza público-privada en materia de concesiones. No hay ninguna crítica teórica al modelo: simplemente, hay un juicio de valor en relación con su aplicación en el ámbito de las cárceles concesionadas. Esto falló, tal como lo señala categóricamente el informe. ¿Por qué? Porque salió más caro y no se cumplieron las metas y los plazos fijados.
Sin duda, se trata de un fracaso. Los gobiernos de la Concertación son expertos en dar vuelta las situaciones y en encontrar las palabras precisas para explicar todo. En efecto, se habla de “irregularidades”, de “problemas-país”, de que es necesario resolver las materias de otra manera, etcétera. Con todo, lo único cierto es que el modelo falló.
Hoy, hemos finalizado este trabajo y arribado a determinadas conclusiones. Hubo diferencias de opinión con el Ministerio de Justicia. Sin embargo, las responsabilidades quedaron categóricamente establecidas. Se señalaba que el modelo de cárceles concesionadas era prácticamente exportable; en la práctica, se ha demostrado que esto no es así, que el modelo no sólo no funcionó, sino que fracasó y costó mucho más caro.
Cuando se es incapaz de reconocer el problema, difícilmente se da con la solución. Pido a los parlamentarios presentes que lean el informe y lo voten como corresponde. Se ha arribado a conclusiones luego de un trabajo serio, categórico, completamente imparcial, en el que lamentablemente participó sólo un parlamentario de la Concertación.
Llamo a votar a favor de este informe, porque creo que las conclusiones, y sobre todo las sugerencias, dan pie para evitar que en el futuro vuelvan a producirse los errores detectados de manera muy clara en el transcurso del trabajo de la Comisión investigadora presidida por el diputado señor Javier Hernández.
He dicho.
El señor SÚNICO (Vicepresidente).-
Quiero recordar a la Sala que se encuentran funcionando paralelamente con la Sala las Comisiones de Educación, Investigadora de Aviones Mirage, investigadora de ENAP y la de Cultura.
Tiene la palabra el honorable diputado señor Patricio Melero.
El señor MELERO.-
Señor Presidente, es importante aclarar que la reclamación de la concesionaria, que dio origen a los convenios complementarios y acuerdos se basa en obras adicionales. Por consiguiente, el Estado termina reconociendo esa verdad, pero la concesionaria no aplica el mismo criterio a los subcontratistas.
El Estado terminó pagando 25,6 UF promedio por metro cuadrado construido en las cárceles del Grupo III. Es relevante que se trate de un precio promedio, porque de ese modo se valoriza de igual forma un patio que un edificio. A los subcontratistas se les pagó 7 unidades de fomento por metro cuadrado en los edificios construidos. El Estado, a su vez, en su reclamación, recibió 92 millones de dólares y terminó pagando sólo 34 millones de dólares. La pregunta que no se ha contestado en esta Comisión investigadora fue por qué fueron 34 y no 20 ó 50 millones de dólares. La negociación se hizo en Francia, según lo reconoció el propio ministro Bitrán.
El actual ministro de Obras Públicas , los ex ministros Bitrán y Estévez y otros altos funcionarios de esa cartera han reconocido y recalcado que las cárceles construidas por el Estado resultaron más caras que las concesionadas. Mientras las primeras costaron un promedio de 38,6 UF el metro cuadrado, las concesionadas sólo alcanzaron 35,7 UF el metro cuadrado. Hasta ahí todo estaría bien: pero el problema es que ese ahorro se hizo a costa del patrimonio de los subcontratistas y de la pequeña y mediana empresa.
Más destacable aún resulta este hecho para el caso del Grupo 3, que consideró los recintos de Santiago, Valdivia y Puerto Montt, en que el precio promedio del metro cuadrado construido alcanzó sólo a 25,6 UF.
Entonces, señor Presidente , un análisis complementario de las cifras nos permite concluir que la diferencia de precio pagada por el Estado por las obras construidas por él, y lo pagado a la empresa Vinci , por la concesión del Grupo 3 de cárceles -esto es, 38,6 UF versus 25,6 UF en promedio el metro cuadrado-, es de 13 UF.
Si consideramos que el total de metros cuadrados construidos en tres cárceles -me refiero a las de Santiago, Valparaíso y Puerto Montt- alcanzó a los 124 mil metros cuadrados, aproximadamente, el Estado ahorró -digámoslo con claridad- 1.620.369 UF, que significan poco más de 34 mil millones de pesos. Si el precio correcto del metro cuadrado construido es de 38,6 UF, costo de las cárceles como obras públicas para el Estado, entonces, a mi juicio, éste se quedó con lo que no le pertenece, que en parte fue financiado con el patrimonio de los subcontratistas, produciéndose con ello un enriquecimiento indebido del Estado.
Ahora, si el precio correcto es el pagado a la concesionaria, es decir, 25,6 UF por metro cuadrado, en promedio, entonces el Estado habría pagado un sobrecosto de 50 por ciento por las cárceles de Arica, Valparaíso y Punta Arenas.
Dicho esto, si el Estado hubiera construido las cárceles del Grupo 3, de Santiago, Valdivia y Puerto Montt, como obras públicas, el desembolso por este concepto habría aumentado en 1.620.000 UF, es decir, en 34 mil millones de pesos.
Así las cosas, este informe consigna en parte el detrimento al patrimonio y el perjuicio para pequeñas y medianas empresas -como se señala en su página 96-; pero, sin duda, contratistas y pymes son los que quedaron en peor situación y, lo que es más grave, hasta hoy sin una solución aceptable a la situación que enfrentaron.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
Tiene la palabra el diputado señor Javier Hernández.
El señor HERNÁNDEZ.-
Señor Presidente , ha transcurrido mucho tiempo desde que la Comisión Investigadora sobre el proceso concesionario de cárceles en el país se constituyó, investigó y, finalmente, emitió su informe. Sin embargo, aún se encuentran presentes las consecuencias y secuelas que dicho proceso dejó en la sociedad chilena y, particularmente, en las pymes afectadas por la improvisación de las autoridades del Estado.
Todo cambio, cuando su objetivo es mirar hacia el futuro y, en este caso especial, mejorar las condiciones de vida de los procesados y reos, es una política loable y va en el sentido que han adoptado los países más desarrollados; pero cuando ello no encuentra una relación con la defensa de los intereses de las partes involucradas, se provoca un conflicto.
Quiero hacer presente que, durante todo este proceso de concesiones, el Estado de Chile pagó adicionalmente, en el Grupo 1 de cárceles, más de 48 mil millones de pesos; en el Grupo 2, más de 28 mil millones de pesos, y en el Grupo 3, más de 24 mil millones de pesos, en trabajos que en su gran mayoría fueron construidos en forma defectuosa o con algún grado de negligencia, o que simplemente no se realizaron, lo que ha sido, además, de público conocimiento de todos los ciudadanos.
Durante todo el proceso de investigación de la Comisión, que me correspondió presidir, ésta siempre estuvo llana a recibir a todos y cada uno de los involucrados que, en mayor o menor medida, tuvieron participación en el proceso de concesión de cárceles en el país. Este proceso, inédito en Latinoamérica, tenía como objetivo final cambiar el rostro inhumano que han tenido las cárceles en el país, haciéndolas partícipes también de los progresos y cambios que en materia económico-social ha experimentado Chile.
En el caso particular de Chile, este proceso fue, sin lugar a dudas, complejo, ya que involucraba necesariamente una serie de factores sociales, respecto de los cuales no viene al caso referirse, pero que, a la luz de la investigación en la Comisión, no se tuvieron en cuenta o, al menos, se omitieron.
La necesidad de brindar cárceles para la fuerte y creciente población penal, como consecuencia del nuevo sistema procesal penal, motivó la reacción apresurada y fuera de cálculo de las autoridades de Justicia y de Obras Públicas, las que, sin prever las consecuencias jurídicas de dar curso a un proceso de concesiones de cárceles sin contar con la estructura orgánica prevista en la ley, igualmente iniciaron dicho proceso.
Los invitados a la Comisión, en su mayoría, estuvieron de acuerdo en que las concesiones de cárceles constituyen un tipo de concesiones con particularidades propias y, por tanto, son diferentes a las demás de obras públicas. En derecho comparado, fundamentalmente en Europa y Estados Unidos de América, el proceso de concesión de cárceles fue lento y paulatino, precisamente por la delicadeza del tema de que se trata, no pudiéndose implementar sino hasta después de más de veinte años. En Chile, en cambio, sólo bastaron cinco años para dar curso a una concesión de cárceles. Todo fue una improvisación que respondió a una promesa electoral del entonces Presidente de la República , Ricardo Lagos Escobar, cuando el 21 de mayo del 2004 dijo en el Congreso Pleno: “Al terminar mi gobierno, vamos a haber duplicado la superficie carcelaria. En seis años, doblamos la superficie carcelaria”. Todo ello respondió, simplemente, a una promesa política que se vio reforzada por el clima electoral que se avecinaba en el país por esos años.
Hemos sido testigos de la falta de prolijidad más grande que recuerde nuestra historia. Se han despilfarrado millones de dólares en cárceles que, finalmente, no cumplen adecuadamente sus funciones. La legislación existente en ese momento no permitía la implementación de un modelo de concesión como el que se puso en marcha para las cárceles. Por eso, los particulares quedaron entregados al arbitrio de las grandes empresas transnacionales que se adjudicaron los proyectos. Por eso, finalmente terminaron quebradas, endeudadas y, muchas de ellas, con demandas laborales en su contra.
Señor Presidente , en honor a la verdad, el desastre fue provocado por la imprudencia de ofrecer lo que no se estaba preparado para entregar. La improvisación en este sentido llegó al límite máximo: no se estudió el comportamiento gregario de los reos; la cantidad de suicidios superó todos los estudios; la falta de personal adecuado con conocimiento siquiátrico en las cárceles redundó, finalmente, en atentados contra la propia vida de los internos; la adquisición de accesorios y productos a menor precio, en desmedro de su calidad, ocasionó que los internos los utilizaran como medios para atentar en contra de ellos mismos. Esta situación, por ejemplo, ocurrió con los denominados sprinklers, sistemas de lluvia contra incendios.
Esto es sólo un ejemplo de lo improvisado que fue el proceso de concesión carcelaria.
No me voy a referir al caso de los gendarmes, quienes debieron multiplicarse para atender los innumerables requerimientos que imponían las nuevas cárceles, cambiando absolutamente los hábitos tradicionales del ejercicio de esta función carcelaria.
No podemos omitir, bajo ningún respecto, lo tocante a las construcciones de las cárceles. A modo de ejemplo, podemos mencionar, en cada uno de los grupos de cárceles, aspectos de carácter técnico que, al menos, hacen dudar de la calidad de su construcción.
Por otro lado, como dato anecdótico de real relevancia política, ha quedado de manifiesto que a los diputados de la Concertación no les interesó mayormente el tema. De ello puede dar fe el único diputado de dicho conglomerado que concurrió permanentemente a las sesiones de la Comisión. La ausencia del resto de los miembros de la Concertación demuestra el nulo interés respecto de esta materia.
En consecuencia, llamo a las autoridades políticas que participaron en este proceso, como los entonces ministros de Justicia y de Obras Públicas y el ex Presidente Lagos, a admitir su error y culpabilidad política en el manejo de este proceso improvisado.
Por último, señor Presidente , la responsabilidad política de las autoridades que la Comisión determinó como responsables -el Presidente Lagos , Eduardo Bitrán y el ministro de Justicia - no puede soslayarse o dejarse pasar, sobre todo si esas autoridades no tienen irreprochable conducta política anterior. Para reafirmar ello, simplemente hago referencia a situaciones como MOP-Gate, EFE, Chiledeportes, Sename , la que afectó a los juzgados de familia, Transan-tiago, entre otras.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
Tiene la palabra la diputada señora Lily Pérez.
La señora PÉREZ (doña Lily).-
Señor Presidente , es imposible no referirse esta mañana al informe de la Comisión Especial Investigadora del proceso de concesiones carcelarias, que rindió el diputado señor Hernández. Definitivamente, hoy tenemos menos de 30 por ciento de cárceles concesionadas y el resto sigue igual.
La Comisión de Derechos Humanos, de la cual formo parte, ha realizado visitas de fiscalización a muchas cárceles del país, y en todas el diagnóstico ha sido el mismo: hacinamiento; el número de personas que cumple condena sobrepasa en tres o incluso hasta cuatro veces la capacidad de los recintos; el estado de los servicios higiénicos es deplorable. Lo digo así, porque no hay otra palabra para definirlos: no hay agua caliente en las duchas y los baños pasan tapados. Y qué decir de las cocinas: salvo excepciones, la mayoría no pasaría las pruebas de higiene del Servicio Nacional de Salud.
En cada una de esas visitas de fiscalización, pregunté si el ministro de Salud ha concurrido alguna vez el recinto. No me refiero al actual ministro , sino a los jefes de la cartera de Salud en diferentes períodos. La respuesta fue siempre negativa. También pregunté si el actual ministro de Justicia ha fiscalizando alguna vez las cárceles, y la respuesta volvió a ser negativa.
La indiferencia del actual ministro de Justicia ante los graves problemas de hacinamiento de nuestras cárceles, con celdas abarrotadas, es total. Salvo contadas excepciones, que se dan por iniciativa individual de alcaides, no existen planes de rehabilitación ni talleres sociales; es decir, no hay nada que genere expectativas de rehabilitación en las personas que cumplen condena.
Ese sino o destino se repite en todas las cárceles. El 67 por ciento de las más de 53 mil personas que cumplen condena, reconoce haber delinquido bajo los efectos de la droga; sin embargo, los cupos anuales para rehabilitación del consumo de droga no superan los 800 a nivel nacional.
Esa es la realidad de las cárceles chilenas, situación que se agrava por la falta de prolijidad del Estado para enfrentar los planes de rehabilitación. A esta realidad debemos las condiciones laborales de los funcionarios de Gendarmería, institución muy criticada por el Gobierno, por el Ministerio de Justicia. Los gendarmes están tan detenidos en las cárceles como las personas que cumplen condena, y no tienen ninguna posibilidad de mejorar sus condiciones laborales, ni siquiera en materia de seguridad. Recuerdo que durante la visita que realizamos a la ex Penitenciaría de Santiago, que duró tres horas, los funcionarios requisaron siete estoques, de más de un metro de largo cada uno. Por eso digo que la falta de seguridad es brutal.
Estoy convencida de que si el Estado no es capaz de hacerse cargo, debe retroceder, porque los privados tienen algo que decir. Si los privados están disponibles para hacerse cargo de las concesiones, bienvenidos sean, pero en la medida en que el Estado diseñe políticas públicas que centren sus esfuerzos en la rehabilitación y reinserción.
Espero que estos constantes remezones y los permanentes llamados de atención a combatir la delincuencia con vigor -lo digo así, porque los problemas de hacinamiento e incapacidad de rehabilitación en las cárceles son una arista importante en el combate a la delincuencia-, generen una reacción, la que debiera traducirse en conciencia y acción del Gobierno y de la sociedad para enfrentar en conjunto estas materias.
Cedo los minutos que me restan al diputado informante , señor Hernández , dado que le faltó tiempo para completar su exposición. Hubiese querido decir mucho más, pero es importante que mi colega complete bien su informe.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Carlos Abel Jarpa.
El señor JARPA.-
Señor Presidente , antes que todo, quiero destacar lo bien que condujo la Comisión investigadora su presidente , el diputado señor Javier Hernández , quien dio garantías a todos los que participamos, incluso a los ex ministros de Obras Públicas que colaboraron en el análisis del tema de las concesiones carcelarias.
Voté en contra el informe, aunque comparto la conclusión de que hubo perjuicio para las pymes que participaron en el proceso de construcción de las cárceles; pero no en cuanto a que fueron ocasionados por el Ministerio de Obras Públicas, sino que se ubican en la ley de concesiones y, en general, en el ordenamiento jurídico que regula el tema, como lo reconoció el ministro Bitar , por lo que deberán hacerse las modificaciones correspondientes.
Tampoco hubo perjuicio para el Estado, porque aunque hubo mayor gasto, el metro cuadrado de construcción resultó más barato que si hubiese construido el Ministerio de Obras Públicas.
Recordemos que el sistema de concesiones carcelarias no contempla para la fase inicial un diseño definitivo; el diseño se va haciendo de acuerdo con el avance en la construcción de las cárceles. En seguida, el sistema señala que el Ministerio de Justicia determina qué obras se necesitan, las cuales son construidas por el Ministerio de Obras Públicas, a través del sistema de concesiones.
También comparto las sugerencias que se hacen, porque corrigen el sistema de concesiones carcelarias, el que así y todo nos ha permitido contar con nuevas infraestructuras penitenciarias.
Recordemos que el edificio de la ex Penitenciaria de Santiago se construyó a mediados del siglo XIX y desde entonces que no se hacían esfuerzos como los que se han hecho a través del sistema de concesiones carcelarias; la situación de los reclusos en los nuevos recintos no es la misma.
En seguida, leeré parte de mis razones para votar en contra el informe. “Nunca antes en nuestro país se habían construido simultáneamente complejos penitenciarios de esta envergadura. Una vez que se concluya la construcción de los cuatro penales restantes, Chile contará con 16 mil 800 plazas adicionales. El sistema de concesiones permite construir a través de inversiones privadas y contar a corto plazo con nueva infraestructura. En Chile, hasta antes del sistema de concesiones se construía un complejo penitenciario cada cuatro o cinco años”.
Se habla mucho de la puerta giratoria. Hago un alto para recordar que el año 90 la población penal era de 20 mil reclusos; hoy, en cambio, supera los 50 mil.
Sigo leyendo: “Por otro lado, el promedio del costo de construcción de los ocho establecimientos concesionados proyectados, según cifras entregadas por don Gonzalo Cordua , correspondientes a los 3 grupos es de 35,7 UF por metro cuadrado, lo que es menor al costo que tiene la construcción de la cárcel por Obras Publicas, que asciende a 38,6 UF. La inversión pública hoy para los grupos 1 y 3 asciende a 280 millones de dólares.
En términos generales, al Estado le corresponde la vigilancia, la seguridad y la administración de los establecimientos, la cual está a cargo de Gendarmería de Chile. Por su parte, el Ministerio de Obras Publicas fiscaliza y controla el cumplimiento de los estándares solicitados en las bases de licitación. Al Ministerio de Justicia le compete el pago semestral de los subsidios comprometidos en el contrato (subsidio fijo a la construcción, subsidio fijo a la operación, subsidio variable por número de internos atendidos al semestre). La ejecución del modelo del sistema de concesiones, por lo tanto, está en manos del Ministerio de Obras Públicas y los demás Ministerios sólo le entregan un mandato irrevocable”.
Más adelante, dice: “De la población penal total del país, que alcanza 47.410 internos, 21 por ciento de ésta se encuentra en las seis cárceles concesionadas que se encuentran en operación. Es decir, 10 mil internos se encuentran en cárceles que tienen las condiciones físicas así como programas de intervención que permiten realizar trabajos para su reinserción en la sociedad”.
Encontramos las siguientes insuficiencias en el modelo de concesiones:
“Se presentaron problemas de diseño, que aumentaron los costos de infraestructura por problemas de interpretación entre las pautas mínimas y los cientos de planos que manejaba la concesionaria, que constituían las obras encomendadas por el MOP. Entendemos que ninguna unidad penal se construye sin modificaciones, debido a instancias de seguridad, y éstas estaban dentro de los parámetros del diseño, pero hubo una desinteligencia entre la concesionaria, que entendía que el MOP no tenía derecho a alterar la oferta y que los ajustes debían ser pagados por el Estado y la interpretación de la concesionaria que entendió que estas modificaciones a los planos originales constituían aumentos de obras, siendo que las obras adicionales estaban contempladas en los convenios y no debían pagarse como obra nueva.
La falta de un acuerdo entre la empresa concesionaria y el MOP, llevó a que se presentaran reclamos ante las Comisiones Arbitrales, que en el grupo II generaron una orden de no innovar, sin perjuicio de que ello ya ha sido solucionado. El sistema de resolución de conflictos ha resultado poco protector del interés fiscal.
Se aprecia insuficiencia en la fiscalización de las obras por parte del inspector fiscal, quien se encontraba en aquellas, por lo que no se verificaba el fiel cumplimiento de lo establecido en las pautas mínimas, así se pudo apreciar que la calidad de la construcción es deficiente y que éste, quien es el único facultado para autorizar más construcciones que las establecidas en los planos, actuó en forma imprudente, lo que por lo demás ha generado la decisión de la Contraloría de solicitar una investigación sumaria respecto de este funcionario, quien mantenía bajo su observación diversas obras a un mismo tiempo.
Indefensión de los subcontratistas, respecto de los cuales la actual ley de concesiones impide que el Estado pueda intervenir fomentando la solución de controversias entre la empresa concesionaria y aquellos, porque es un tema de privados.
Se observó que el capital de las empresas concesionarias estaba por debajo de las obras ofertadas, lo cual no da satisfacción del cumplimiento de las obras, amén que permitía que se ofertara a un precio mucho menor, con lo que se dejaba afuera a empresas más solventes en el rubro de la construcción y más grandes que podrían satisfacer mejor los intereses demandados por el MOP. Asimismo, se aprecia que estas empresas concesionarias de bajo capital, han monopolizado la construcción de las distintas obras licitadas. A lo anterior, se suma el reglamento del MOP, que establece que debe adjudicarse al proyectista más barato, los que presentan deficiencias en la ejecución de las obras, que luego hay que arreglar a través de modificaciones de obras.
Recomendaciones:
El que Chile haya optado por el “modelo nacional de concesión” denominado DBOT (Design, Build, Operate & Transfer) cuya principal característica es el desarrollo privado de las etapas de Diseño, Construcción y Operación, para, al término de la concesión, transferir la propiedad al Fisco (adicionalmente, se plantea la posibilidad de que el concesionario opere y explote los servicios penitenciarios de acuerdo a las exigencias y requisitos establecidos en las bases de licitación), ha permitido creemos a estas alturas de su ejecución y desarrollo definir que la mejor manera de enfrentar estas iniciativas en el marco de un proceso concesionario es que se evolucione hacia una aplicación BOT (sólo construcción, operación y transferencia). Las discrepancias entre las partes por mayores obras que obligan al Estado a pagar cuantiosas sumas por estos conceptos nos permiten concluir que no entregarle al concesionario el diseño de la obra que se construirá constituirá una oportunidad de ahorros importantes para el Estado. La ejecución, según se ha informado, de las cárceles de Talca y la llamada Santiago 2 mediante este procedimiento o modelo permite augurar un mejor futuro para el sistema. Esperamos que las nuevas cárceles anunciadas por el ministro de Justicia en el marco de un nuevo esfuerzo en esta materia también sean construidas de esta manera.
Se debe fortalecer la labor del inspector fiscal, entregándole las mejores asesorías posibles, insumos y herramientas, y disponer que tengan a su cargo sólo una obra a la vez, asignando a cada obra un inspector fiscal. El volumen de lo que se construye así lo exige. Un inspector fiscal residente en cada obra es garantía de que al menos no se repetirán las experiencias anteriores de obras adicionales sin control, ni responsabilidad. Por lo mismo, la Contraloría representó la existencia de problemas en los sistemas de fiscalización y determinó hacer una investigación ante la ineficiencia de los inspectores fiscales.
Es fundamental que una nueva ley de concesiones, como la que está en actual tramitación en el Congreso, establezca:
Un consejo asesor de concesiones con profesionales independientes.
Se mejore el sistema de arbitraje, permitiendo recurrir a la justicia ordinaria.
Se cree un panel de expertos.
Se limite el plazo por el que la Comisión Arbitral pueda suspender la construcción de las obras.
Que bajo ciertas condiciones excepcionales, el MOP pueda solicitar aumentos de obras de hasta un 25%, sin que esto constituya otro recargo para el Estado, más que el solo valor de las obras adicionales.
Respecto de la subcontratación, se establezca que la concesionaria debe informar periódicamente sobre el cumplimiento de los pagos.
Mejora en la solución de conflictos. El modelo de concesiones descansa en un equilibrio entre el riesgo del privado y la seguridad de sus retornos y, en este sentido, si los conflictos se resolvieran sólo por la justicia ordinaria, tal vez no habría oferentes, por lo que no se debe abandonar totalmente el sistema de arbitraje, pero debe perfeccionarse. En este sentido, se debe reforzar la participación de un órgano público capaz de representar adecuadamente los intereses del fiscal en las controversias que se susciten, como podría serlo a través de la participación del Consejo de Defensa del Estado.
Se debe dar cumplimiento estricto a la decisión de la Contraloría en cuanto dispone que cualquier aumento de obra debe ser previamente autorizado por ésta, tal como lo dispone la resolución de 27 de diciembre de 2007, por la que se dispone la estricta aplicación de los artículos 19 y 20 de la ley de concesiones, que exige que las obras complementarias se ordenen previo decreto fundado y del que se hubiere formado razón antes de la ejecución de las obras.
Se debe fiscalizar e investigar más adecuadamente la malla societaria de las empresas concesionarias a fin de asegurarse de que el patrimonio de éstas permita adecuadamente dar fiel garantía del cumplimiento satisfactorio de las obras encomendadas.
La concesión es un mecanismo útil para incorporar a los privados en la gestión pública, pero se debe perfeccionar la ley de concesiones, para mejorar los problemas que se suscitan en resguardo del interés de contratistas y subcontratistas, a través del establecimiento de mecanismos de resolución de conflictos entre concesionarias y pymes, como asimismo, mecanismos para que las concesionarias no abusen de los contratistas y, finalmente, calificar el comportamiento de los oferentes en estos temas”.
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
Estimado diputado , concluyó el tiempo que le cedió el Partido Socialista.
El señor JARPA.-
Gracias, señor Presidente.
Quise señalar los motivos por los cuales voté en contra del informe, ya que si bien es cierto hay insuficiencias en el sistema de concesiones, que el ministro Bitar ha reconocido y que deberán modificarse, eso, a mi juicio, no ha significado, perjuicio para el Estado. Si bien hubo perjuicio para las pymes, eso es de responsabilidad del sistema de concesiones y no del Ministerio de Obras Públicas.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Alfonso de Urresti.
El señor DE URRESTI.-
Señor Presidente , es bueno que estemos analizando en la Sala las conclusiones de la Comisión Especial Investigadora del Proceso de Concesiones Carcelarias, porque la cantidad de antecedentes que se han acumulado, especialmente los relacionados con el perjuicio económico que se ha provocado a las pequeñas y medianas empresas, tienen que quedar establecidos de manera absolutamente nítida y contundente en el informe.
Como diputado del distrito Nº 53, que comprende las comunas de Valdivia, Lanco , Mariquina , Máfil y Corral , me tocó conocer a trabajadores y a empresarios de pequeñas y medianas empresas que quebraron debido a la forma en que se llevó adelante esa concesión y construcción, con los consecuentes problemas para esos propietarios y sus trabajadores.
Señor Presidente, considero que el informe debe ser respaldado por la unanimidad de la Cámara, porque no es posible que las concesiones del Estado, que involucran la buena fe y el nombre del fisco, terminen provocando esos tremendos inconvenientes a nivel local y regional.
Cuando se avanza en infraestructura, en la modernización de la gestión, en suplir un déficit histórico en materia de recintos carcelarios, no puede hacerse con una legislación y una institucionalidad que no respeta las normas que se han establecido en Chile.
Quiero recordar, para que quede en la historia de la discusión de este informe, que la constructora francesa Vinci , que tenía una verdadera patente de corso en este país, presionó más allá de la cuenta y extorsionó, tal como lo reconoció aquí el ex ministro de Obras Públicas , señor Bitrán , para exigir anticipos de futuras concesiones, con lo que dejó en la indefensión a innumerables pequeñas y medianas empresas y, reitero, a sus trabajadores a lo largo de todo Chile.
El Ministerio de Obras Públicas debe realizar un seguimiento de las conclusiones de la Comisión para determinar las responsabilidades políticas y ejercer las acciones civiles que correspondan contra quienes realizaron esas malas prácticas. Lo fundamental es que no se juegue con el dinero del Estado y con la buena fe de quienes confiaron porque el Estado estaba detrás de esos proyectos. Ese aval permitió que empresas extranjeras, en su gran mayoría, lucraran fraudulentamente con las concesiones y con subcontratistas mediante distintos subterfugios.
No queremos que esto vuelva a repetirse en nuestro país con las nuevas cárceles que se construirán o con cualquier concesión. Aquí tiene que haber una línea divisoria de responsabilidades. Además, el Estado debe asumir que, por mala fiscalización o por dejación de algunos de sus funcionarios, tiene que responder por los perjuicios que se han causado en el ámbito civil a muchas empresas y, de manera especial a muchos trabajadores.
Insisto en que se deben determinar las responsabilidades y resarcir los daños que se han provocado.
Por eso, señor Presidente, vamos a aprobar el informe.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Mario Bertolino.
El señor BERTOLINO.-
Señor Presidente , votaré a favor el informe, porque, entre otras cosas, el capítulo “Sugerencias de la Comisión dice:
“1. Mejorar los proyectos precisando estándares de calidad y servicio”, lo que significa que los profesionales del ministerio no actuaron en forma diligente.
“2. Fortalecer al Inspector Fiscal...”, lo que significa que las empresas adjudicatarias no respetaron lo que el inspector fiscal debió hacer respetar.
“3. Mejoras en la solución de los conflictos”. Hemos visto cómo se han dilapidado recursos millonarios en un proyecto que debió resultar exitoso, que se creó bajo el gobierno del Presidente Lagos.
La verdad es que también hemos visto la otra cara de la moneda: ¡Cómo se dilapidan los recursos y cómo la institución encargada de hacer funcionar esas cárceles concesionadas ha estado en paro más de veinte días para exigir mejoras en sus condiciones e, incluso, que pasen a la planta los profesionales que tienen que rehabilitar! ¡No se trepidó en hacer quebrar a un montón de pequeñas y medianas empresas de la construcción!
Estamos ante el doble estándar del Gobierno, ya que dice que se debe proteger el emprendimiento, que se debe cumplir con la ley de subcontratación, que se debe crear trabajo decente y otra serie de temas comunicacionales; pero de realidad, de concreto, nada. Lamentablemente, ésa ha sido la tónica en todos los últimos procesos que nos ha tocado ver en concesiones, en hospitales, con los profesores, en educación. O sea, el cura Gatica está permanentemente presente: “Predica, pero no practica”.
Señor Presidente , voy a votar a favor el informe, a pesar de que lo considero bastante suave, porque hubo gente que no cumplió, que no pagó, y las cárceles no están entregadas ni funcionando, no obstante que los gastos ya se hicieron. ¿Qué pasó con esos recursos del fisco y de todos los chilenos?
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Carlos Montes.
El señor MONTES.-
Señor Presidente , no voy a votar a favor del informe, en primer lugar, porque hace unos días se aprobó un proyecto que resuelve gran parte de las dificultades en relación con las cárceles. Prácticamente todos estuvimos de acuerdo con lo que planteó el Senado.
El primero en reconocer un conjunto de problemas normativos y operacionales fue el Ejecutivo , a partir de la ley.
En consecuencia, no veo relación entre los planteamientos de los señores diputados de la Derecha y el informe respecto de lo que acabamos de aprobar.
En segundo lugar, me parece que hay una tremenda inconsistencia cuando 48 parlamentarios en esta Sala dijimos que había que tener cuidado con las concesiones en ciertas áreas, particularmente en la de educación -no en su infraestructura, sino propiamente en la conducción de los colegios-, y en la conducción de los hospitales en la dimensión propiamente sanitaria. Dijimos que no debería entregarse a esa ley la capacidad de establecer la forma en que eso se manejará posteriormente, sino que debiera hacerse mediante leyes específicas.
Siempre pensé que la gente que ha trabajado más el tema carcelario haría observaciones en el mismo sentido, por cuanto se trata de una materia que tiene una serie de especificidades técnicas. Si se quiere volver a hacer lo que ya se hizo en términos de cómo se manejará todo el sistema, es muy necesario que el Congreso Nacional tenga alguna capacidad para establecer ciertas condiciones y características, y que la materia no quede sólo en manos de los técnicos, que empiezan a discutir distintos modelos y formas de hacerlo. Sin esos criterios se pueden cometer errores.
No voy a votar a favor, porque creo que esto está situado en el contexto de no asumir lo que hemos avanzado, lo que se ha resuelto aquí ni el intento de resolver los problemas. Más bien se busca establecer responsabilidades políticas sin ubicar las cosas en el orden técnico y jurídico-normativo.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
-Con posterioridad, la Sala se pronunció sobre el informe en los siguientes términos:
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
En votación el informe de la Comisión Investigadora del proceso de Concesiones Carcelarias.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 39 votos; por la negativa, 4 votos. Hubo 1 abstención.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Aprobado.
Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
Aedo Ormeño René; Pérez San Martín Lily; Álvarez Zenteno Rodrigo; Barros Montero Ramón; Bauer Jouanne Eugenio; Bertolino Rendic Mario; Bobadilla Muñoz Sergio; Cardemil Herrera Alberto; Correa De La Cerda Sergio; Cristi Marfil María Angélica; Cubillos Sigall Marcela; Delmas-tro Naso Roberto; Egaña Respaldiza Andrés; Galilea Carrillo Pablo; García-Huidobro Sanfuentes Alejandro; González Torres
Rodrigo; Hernández Hernández Javier;
Jiménez Fuentes Tucapel; Kast Rist José Antonio; Lobos Krause Juan; Martínez
Labbé Rosauro; Masferrer Pellizzari Juan; Melero Abaroa Patricio; Monckeberg
Bruner Cristián; Nogueira Fernández
Claudia; Norambuena Farías Iván; Olivares Zepeda Carlos; Paya Mira Darío; Quintana Leal Jaime; Recondo Lavanderos Carlos; Rojas Molina Manuel; Salaberry Soto
Felipe; Sepúlveda Hermosilla Roberto; Ulloa Aguillón Jorge; Urrutia Bonilla
Ignacio; Vargas Lyng Alfonso; Verdugo Soto Germán; Von Mühlenbrock Zamora Gastón; Ward Edwards Felipe.
-Votaron por la negativa los siguientes señores diputados:
-Se abstuvo el diputado señor
INFORME DE LA COMISIÓN DE SALUD, EN CARÁCTER DE INVESTIGADORA SOBRE PRESUNTAS IRREGULARIDADES EN EL HOSPITAL DE TALCA.
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).- Corresponde tratar el informe de la Comisión de Salud, en carácter de investigadora de las eventuales irregularidades acaecidas en el Hospital de Talca.
Diputado informante es el señor Juan Lobos.
Antecedentes:
-Informe de la Comisión Investigadora, sesión 58ª, en 4 de agosto de 2009. Documentos de la Cuenta Nº 12.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado informante.
El señor LOBOS (de pie).-
Señor Presidente , en nombre de la Comisión de Salud, en carácter de investigadora, paso a informar respecto del trabajo efectuado en relación con las eventuales irregularidades acaecidas en el Hospital Regional de Talca.
En sesión de 5 de mayo de 2009, se acordó que la Comisión de Salud se constituyera en especial investigadora, con el objeto de que, en el plazo de sesenta días, se dedicara a investigar las irregularidades acaecidas en el Hospital de Talca, en las que se vieron comprometidos gravemente los principios de servicio, eficacia y responsabilidad de los órganos de la administración del Estado en materia de salud pública, así como también a estudiar eventuales irregularidades en los precios que contempla el pensionado del referido centro asistencial.
Cabe hacer presente que el Hospital de Talca es uno de los dos hospitales de alta complejidad -tipo 1- con que cuenta la Región del Maule.
En relación con el trabajo desarrollado por la Comisión en el cumplimiento de su cometido, efectuó nueve sesiones, una de las cuales se realizó en el Hospital Regional de Talca. En ellas se procedió a escuchar las opiniones y declaraciones de las personas invitadas y citadas, entre los cuales figuran el ministro de Salud , el subsecretario de Redes Asistenciales , el equipo de la Fuerza Clínica designada por el Ministerio de Salud para el Hospital de Talca en 2007, el director del Servicio de Salud del Maule, el director del Hospital Regional de Talca , ex autoridades del Servicio de Salud del Maule y del hospital, el superintendente de Salud , la subdirectora de la Alta Dirección Pública, jefes de las unidades clínicas del hospital y representantes gremiales y de la comunidad.
Cada uno de ellos expuso sus particulares puntos de vista en los temas referidos al diagnóstico de la situación que vive el hospital y a la experiencia personal que han tenido en él desde las respectivas áreas de competencia en que les ha tocado participar o intervenir.
Los temas centrales de las exposiciones y que fueron priorizados por la Comisión son: infraestructura física, recursos humanos, selección de autoridades y Alta Dirección Pública; liderazgo, conducción, organización y clima laboral, autoridades centrales, procesos del hospital: auditorías y control, cumplimiento garantías GES, utilización adecuada de la red, atención primaria, autogestión; usuarios: relación médico-paciente y hospital-paciente, y política comunicacional interna y externa.
Entre las páginas 5 y 54 del informe se contiene un extracto de cada una de las intervenciones de los invitados.
Por otro lado, la Comisión solicitó, mediante oficio, que cada uno de los directores de los departamentos de Salud de las municipalidades de la Región del Maule enviara información de todos los temas anexos a los problemas detectados en la atención de salud que se brinda en el Hospital de Talca a los habitantes de las municipalidades requeridas.
Atendido el corto tiempo que hay para exponer el informe, que todos los diputados tienen a la vista, me voy a circunscribir a señalar las conclusiones y proposiciones de la Comisión, las que fueron aprobadas por la unanimidad de sus integrantes.
Antecedentes.
La población proyectada de la Región del Maule para 2009 es de 967.100 habitantes. Se estima que el 80 por ciento se atiende en el sistema público salud. Sólo en la provincia de Talca son alrededor de 240.000.
La Región del Maule cuenta con trece centros hospitalarios de diferente categorización, dos del tipo 1, uno del tipo 2, tres del tipo 3 y siete del tipo 4.
El Hospital Regional opera como centro de referencia regional.
Del total de egresos, 40 por ciento proviene de derivaciones que recibe el hospital desde hospitales de otras comunas de la región.
El presupuesto asignado al hospital para 2009 fue, inicialmente, de 21.969.393.000 pesos. En mayo se aumentó a 26.536.198.595 pesos. A ello se suman otros ingresos por diversos ítems. Sólo en personal, el gasto asciende a 14.369.393.000 pesos.
Respecto de la infraestructura, se ha perdido mucho tiempo discutiendo sobre el lugar en que debería emplazarse y si ello consistirá en una remodelación o en un nuevo hospital. Sin embargo, ya hay una decisión política, y debe ejecutarse pronto. Es urgente y debe ser impostergable. La idea es iniciar la construcción del nuevo hospital durante 2009. No se puede esperar más.
El hospital nuevo debe responder a los requerimientos actuales, pero proyectados a futuro, tanto en espacio como en tecnología. El actual hospital es antiguo y responde a necesidades que ya están tremendamente desfasadas en el tiempo; es insuficiente para las demandas de atención en salud existentes en la actualidad.
Atendido el presupuesto destinado anualmente a inversión, se visualiza falta de recursos financieros para la compra y adecuada mantención de equipos de alta complejidad, de medicamentos e insumos quirúrgicos y clínicos requeridos para las complejas atenciones que debe proporcionar el Hospital de Talca.
Se requieren, aproximadamente, 4 mil millones de pesos adicionales al año para solventar la brecha existente en recursos humanos y para inversiones y equipamientos críticos para cubrir el actual nivel de producción del hospital.
En recursos humanos, la brecha existente entre lo que se necesita y lo que existe es tan alta, que se hace imposible atender adecuadamente a la población. Dicha brecha debilita la cadena de control y de supervisión de procesos.
No ha sido posible separar adecuadamente las funciones clínicas de las de gestión y control, pues el personal clínico debe dedicarse intensamente a uno u otro, no pudiendo cumplir su función clínica y la de control que requiere sobre los procesos que están dentro de sus funciones, por tener sobrecarga laboral. Ese es un factor que ha determinado, claramente, la ocurrencia de hechos lamentables, por todos conocidos.
Se visualiza carencia de profesionales en el ámbito médico y de especialidades, en el de profesionales no médicos -enfermeras y matronas- y en el de administrativos y paramédicos.
Existe dificultad para atraer a personal experto con adecuada remuneración, todo lo cual ocasiona que médicos recién egresados deban cumplir funciones para las cuales no tienen la experiencia necesaria; similar situación se ve en el área de la enfermería.
En el área de la capacitación se percibe interés, tanto del hospital como de los funcionarios, de acceder a ella. Si bien, atendido el número de médicos en capacitación, se ve el esfuerzo realizado para destinar recursos a este ítem, éste se hace absolutamente insuficiente si se toma en cuenta la proporción del personal que puede acceder a ella.
No existe presupuesto para reemplazar al personal que se encuentra en capacitación.
Esta falta de recursos ocasiona, asimismo, ausencia de sistematización y priorización en la capacitación.
En la visita realizada al hospital se percibió desgaste del personal, lo que origina desmotivación y desánimo para realizar su labor.
La salud del personal está deteriorada, lo que ocasiona frecuencia de licencias médicas. Sin embargo, no se da prioridad a la atención de salud en el mismo hospital, lo cual es inconcebible.
Selección de autoridades y Alta Dirección Pública.
Existe una alta rotativa de directores de hospital. Ello, con las consecuencias previsibles referidas a falta de liderazgo, de políticas claras y de continuidad en las mismas.
El sistema de Alta Dirección Pública, como herramienta para seleccionar al personal, evidentemente no ha tenido buenos frutos en el caso del Hospital de Talca.
No obstante que se encuentra adecuada la existencia y mantención de un método ecuánime de contratación y selección del personal directivo, éste debe ser modificado en algunos aspectos para que sea eficaz.
Liderazgo, conducción, organización y clima laboral.
La gran rotación de personal directivo ocasiona evidentes deficiencias y carencias en materias relacionadas con liderazgo, conducción, organización y clima laboral.
El hospital carece de líderes capaces de conducir con claridad la organización del personal y entregar políticas concretas y a largo plazo que permitan visualizar los objetivos planteados por las autoridades. Los directores, por su corta duración, se han visto imposibilitados de implementar cursos de acción en ese sentido.
Falta un equipo directivo potente, que pueda organizar las funciones administrativas y las médicas, pero lideradas por éstos. El hospital ha vivido incertidumbres en las directrices de gestión, que han llevado a carencias en los procesos y resultados. Este punto es muy importante, puesto que la separación de los médicos de la gestión hospitalaria ha creado enormes problemas en el interior del establecimiento.
Autoridades centrales.
Se constata que ha habido una mirada superficial -casi de abandono- desde las autoridades ministeriales hacia los problemas acaecidos en el Hospital de Talca. En reiteradas oportunidades se les ha hecho saber, por los distintos estamentos, tanto gremiales como directivos, de los problemas que se han presentado y que se proyectaban, pero no se obtuvieron respuestas materiales concretas tendientes a solucionar radicalmente situaciones deficitarias y problemáticas. Se visualiza falta de voluntad concreta, a lo largo del tiempo, para solucionar los problemas específicos existentes. Los diversos gobiernos de turno, si bien han entregado recursos, ello ha ocurrido en momentos de crisis, cuando se han producido eventos adversos puntuales que han conmocionado a la opinión pública. Sin embargo, no ha habido una entrega sistemática en el tiempo, no ha existido sustentabilidad financiera de mediano y largo plazo, especialmente para las áreas de recursos humanos y operacionales. Cada vez que ha habido intervención o participación de las autoridades ministeriales, ha sido en forma reactiva, no preventiva.
Procesos.
Respecto de la auditoría y control, existe falta de autocrítica del personal, en la medida en que hay reacciones adversas a ser controlados y a que sus procesos sean revisados.
Se constata la existencia de sumarios que se prolongan en el tiempo, sin resolución final que determine la responsabilidad o no del personal. Todo ello crea desconfianzas tanto hacia el interior como hacia el exterior del hospital.
Falta de examen y revisión exhaustiva de los procesos clínico-asistenciales, tanto a nivel general como a nivel de cada servicio clínico.
En cuanto al cumplimiento de garantías GES, se registra un grado importante de incumplimiento de dichas garantías. En algunos casos se debe a problemas internos de atención, pero en su gran mayoría -según lo señalado por la autoridad del hospital- se debe a otros factores, como la intervención de otros prestadores -atención primaria, derivaciones-, y a errores en el registro del sistema.
Respecto de la utilización adecuada de la red, existen falencias importantes a nivel de atención primaria, ocasionadas, por un lado, por falta de resolutividad a raíz de la carencia de especialidades básicas que permitan resolver en este nivel ciertos problemas de mediana complejidad, y, por otro, por la existencia de un horario diario muy limitado.
En cuanto a la autogestión, el Hospital de Talca no logró puntaje mínimo para ser certificado como hospital de autogestión en red, encontrándose entre los doce establecimientos que han tenido menor puntaje para estos efectos. Por ello, en este caso se ha iniciado un proceso de apoyo a la gestión focalizado no solamente en temas generales de gestión, sino en asuntos particulares de la condición de los establecimientos autogestionados.
Usuarios. Relación médico-paciente y hospital-paciente.
Existe descontento generalizado de parte de la población acerca de la manera y oportunidad en que es atendida. La población ha perdido la credibilidad en el hospital y en su personal; hay desconfianza de que será bien atendida, todo lo cual genera un círculo vicioso: la población manifiesta su disconformidad, muchas veces, sobrepasando los límites institucionales, y el personal que labora al interior del hospital se reciente, se desanima y trabaja desincentivado.
Se visualiza imposibilidad de generar adecuadas relaciones entre el médico y el paciente, por la gran rotativa de atención existente, en función de las carencias de personal.
Se percibe que el hospital no se hace cargo de la atención personalizada de los pacientes. No se les acompaña en el dolor. No se les entrega información a los familiares de los pacientes. Todo ello crea desconfianza en la comunidad, la que parte del supuesto de que será mal atendida, o que, simplemente, no será atendida oportuna o correctamente.
Política comunicacional interna y externa.
No se ha logrado compenetrar la actividad comunicacional del hospital con la actividad de los periodistas externos. No obstante los intentos de capacitación para estos últimos en materia de salud, su percepción y labor comunicacional hacia el exterior no favorece la imagen del hospital hacia la comunidad.
Proposiciones.
I. Para contar con la infraestructura y el personal adecuado, se deben adoptar las siguientes medidas:
Garantizar que la construcción del nuevo hospital, cuya inversión está estimada es de 140 mil millones de pesos, comience efectivamente en el mes de diciembre de este año y que cuente con los recursos suficientes en los tres años siguientes.
Asegurar que, a más tardar en el presupuesto de 2010, se eliminen o disminuyan sustancialmente las brechas de personal, tanto profesional como administrativo y auxiliar, que actualmente dificultan el trabajo del hospital. Esto, mediante la inclusión, en una glosa especial para el Servicio de Salud del Maule, señalado en un ítem determinado, con la especificación de aumentar recursos para las finalidades referidas con destino al Hospital de Talca.
II. Para dar garantías a la población de que disminuirán drásticamente los errores y negligencias de los equipos de salud -no sólo las “negligencias” médicas-, se deben adoptar las siguientes medidas:
Establecer protocolos en cada servicio clínico del hospital.
Generar instancias de capacitación para todos los funcionarios del hospital, especialmente, en el cumplimiento de los protocolos de los servicios en que se desempeñan.
Comprometer transparencia y prontitud en el desarrollo de los sumarios por negligencias y errores de funcionarios que han puesto en riesgo la salud de algún paciente. Establecer sanciones drásticas para quienes no cumplan con los protocolos establecidos, sobre todo si con esta actitud se ha deteriorado la salud de algún paciente. Ningún sumario puede demorar más de tres meses.
III. Para resolver la falta de liderazgo en la conducción del hospital y la excesiva rotación de sus máximas autoridades, se deben adoptar las siguientes medidas:
Aumentar de manera considerable -por ejemplo, 30 por ciento- la remuneración de los directores de los hospitales de alta complejidad del país (hospitales nivel 1).
Flexibilizar la norma que impide a los directores de hospital dedicar más de 12 horas semanales a consultas privadas o a la docencia. Ampliar este límite a 15 ó 18 horas semanales.
Revisar la normativa legal referida a la Alta Dirección Pública, en lo relacionado con los concursos aplicables a las áreas de la salud, de tal manera que se permita o exija proveer el cargo de director de hospital, aunque haya un solo postulante que reúna los requisitos y resulte idóneo para el cargo. Actualmente, se exige que existan al menos tres postulantes que ameriten.
IV. Para fortalecer y garantizar el compromiso con el hospital de todos sus funcionarios y especialmente de sus directivos, se deben adoptar las siguientes medidas:
Establecer incompatibilidad entre el ejercicio de cualquier cargo directivo en el hospital -director, subdirector, jefe de servicio clínico- y la participación en la propiedad de otro centro asistencial que compita con el hospital. Para ello, se debe exigir, mediante ley, que los jefes de servicios clínicos efectúen declaración de intereses.
Modificar o derogar la norma que impide a los jefes de servicio efectuar turnos de noche, de 28 horas, atendido que a éstos se les exige 33 horas y que al de turnos de noche se le exigen 28. Ello impide cumplir con la norma de 44 horas semanales. Por tanto, se debe restablecer la compatibilidad, de modo que los jefes de servicios clínicos puedan cumplir turnos de urgencia.
Garantizar beneficios mínimos a los funcionarios, de acuerdo a la ley, que faciliten una mejor convivencia y bienestar dentro de su trabajo, tales como salas cuna, jardín infantil y casino de almuerzo y comida, entre otros de similar naturaleza.
Permitir la priorización de la atención de salud al personal que labora en el hospital.
V. Para descongestionar la demanda por atenciones de urgencia en el hospital, se deben adoptar las siguientes medidas:
Ampliar el horario de atención de los SAPU a 24 horas al día en las comunas más populosas de la región, especialmente en Talca. Asimismo, se debe complementar dicho SAPU con tecnología de diagnóstico resolutivo (imagenología) y laboratorios clínicos, además de contemplar la existencia de arsenal terapéutico necesario, vale decir, medicamentos y farmacia.
Implementar, a la brevedad, el modelo de salud familiar con cuatro especialidades básicas, tales como pediatría (salud del niño), medicina interna (salud del adulto), ginecología y obstetricia (salud de la mujer) y siquiatría (salud mental).
VI. Para disminuir las listas de espera.
Aprovechar, eficientemente, la prórroga anunciada por el Gobierno al proceso referido al “Plan de 90 días”, que tuvo por objeto disminuir en 20 por ciento las listas de espera en los hospitales. Para que sea posible, se debe reforzar la existencia y contratación de profesionales médicos especialistas en las distintas áreas en que el hospital tiene mayores carencias, para que, en el plazo de 60 días, éstas sean disminuidas al menos a la mitad del porcentaje que queda sin atender a agosto de 2009. De lo contrario, si no es posible cumplir las metas referidas, proceder a la compra de los servicios a prestadores públicos o privados.
VII. Relaciones humanas entre el personal del hospital y los usuarios.
Debe implementarse, además de un sistema comunicacional adecuado, un mecanismo que permita un real acercamiento entre el paciente y el médico, y entre éste y los familiares de los pacientes, cuándo éstos estén imposibilitados de valerse por sí mismos. Para ello debe existir una clara y específica capacitación en ese ámbito, y un departamento u oficina encargada y definida, para evacuar las consultas generales que se requieran en relación a los pacientes hospitalizados.
VIII. Por último, para cerrar de manera adecuada y transparente el período duro y difícil que el hospital ha enfrentado en los últimos años, se deben adoptar las siguientes medidas:
Exigir a las autoridades del Servicio de Salud del Maule que concluyan, a más tardar en un plazo de treinta días, todos los sumarios pendientes, algunos de los cuales ya tienen duración de más tres años.
Pedir a las máximas autoridades del Ministerio de Salud que el asesoramiento y apoyo especial que han brindado al hospital de Talca se extienda por otros doce meses, hasta que la situación del establecimiento esté totalmente normalizada.
Dar a conocer a la opinión pública el resultado de todas las auditorías efectuadas por el Ministerio, de los resultados de las labores efectuadas por los equipos de las dos fuerzas clínicas que han colaborado con el hospital, y de los contenidos del Plan Maestro con que se enfrentará la presente crisis.
Encargar y poner en práctica un plan comunicacional del hospital que tenga como principal propósito devolver la confianza a la ciudadanía en su principal centro asistencial.
Es todo cuanto puedo informar.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
Tiene la palabra el diputado señor Germán Verdugo.
El señor VERDUGO.-
Señor Presidente, quiero iniciar mi intervención manifestando que, desde el 2000 a la fecha, el Hospital de Talca ha tenido siete directores.
¿Por qué inicio mi intervención haciendo alusión a este hecho? Porque, de acuerdo con lo manifestado por el ministro Álvaro Erazo , una de las principales preocupaciones de la cartera de Salud ha sido resolver los problemas de conducción, liderazgo y cultura organizacional al interior de dicho establecimiento.
Como vemos, dicha preocupación sigue plenamente vigente, porque nadie se ha ocupado de resolver esta situación, que es una de las principales causas de los problemas que han tenido lugar en el Hospital de Talca, con tan lamentables consecuencias.
También dice que ha habido dificultades en el funcionamiento del Sistema de Alta Dirección Pública. Así se ha manifestado en reiteradas ocasiones, pero hasta ahora nadie ha resuelto el problema.
De los siete directores del hospital, la Comisión invitó a seis.
Voy a leer las afirmaciones hechas por algunos de ellos, para que no quede reflejada la impresión del diputado que habla.
Voy a empezar por el doctor Luis Jaime Gaete , director que desempeñaba el cargo a la fecha de funcionamiento de la Comisión investigadora, quien dijo: “Existe déficit de recursos para reposición de equipamiento e instrumental quirúrgico. Asimismo, hay una brecha importante de personal para control y gestión.
En el área de procesos, se detectan problemas en la cultura y clima laboral, porque no están cubiertas las condiciones mínimas adecuadas para un buen funcionamiento”.
“Desde otra perspectiva, se suman a los problemas la alta rotación del equipo directivo”, lo que es coincidente con lo manifestado por el ministro.
Posteriormente, concurrió a la Comisión el doctor Rafael Silva Orellana , quien dijo lo siguiente: “En términos generales, las irregularidades que se investigan son síntomas terribles de una realidad oculta. Las causas de lo que ocurre en el Hospital son multifactoriales: hay responsabilidades del establecimiento, un problema interno de caudillismos o liderazgos negativos...”.
?A ello se suma la mirada liviana del Ministerio de Salud, que claramente estaba informado?.
El doctor Silva dijo que concurrió personalmente a la oficina del entonces ministro Artaza , a fin de darle a conocer los hechos que estaban ocurriendo en el hospital desde antes del 2005 y los problemas que se podían originar, pero no hubo respuesta de dicho ministro , quien durante un consejo técnico realizado en el hospital se limitó a recomendar que se disminuyera la producción, lo que para un hospital significa atender menos pacientes.
Esa fue la solución que en esa oportunidad se le dio al director del hospital de la época, el doctor Rafael Silva Orellana.
En conclusión, indicó que, a su juicio, no hubo voluntad concreta del Ministerio para solucionar los problemas del establecimiento.
Por su parte, se refirió al mismo tema el doctor Raúl Silva Prado , quien expresó lo siguientes: “Dentro del contexto nacional, históricamente, se ha señalado que hay una brecha en la transferencia de recursos del Ministerio a las regiones, y que en el caso de la Región del Maule la brecha es positiva”. Dijo que la diferencia de recursos se suplía, específicamente en el caso del Hospital de Talca, por la venta de servicios de pensionados, de esterilización, de lavandería y otros. Agregó que “la brecha, básicamente, la constituyen los recursos humanos que implican la posibilidad de realizar actividades de mejor calidad”.
Finalmente, señaló que, en su oportunidad, el Ministerio nombró una comisión de apoyo al hospital -que le correspondió integrar-, la cual inauguró una unidad coronaria en la que el 50 por ciento de los médicos no tenía experiencia en cardiología. Dicha decisión, a su juicio, no debió haberse tomado.
Posteriormente, intervino la doctora Ximena Bizama , quien señaló que “el hospital de Talca ha contado con recursos que el Gobierno ha proporcionado sólo en momentos de crisis, de modo que no ha habido una entrega sistemática, es decir, no ha existido sustentabilidad financiera en el tiempo, especialmente orientada a los gastos operacionales”.
Más adelante, el doctor Eduardo Peña Rojas señaló que “hay un problema estructural gigante, relacionado con la brecha de recursos humanos, el cual es muy significativo para trabajar con seguridad. Desde el punto de vista de los estándares ministeriales, faltan 300 cargos profesionales no médicos y técnicos paramédicos; pero si se analiza desde la perspectiva de la carga laboral, hay un déficit de más de 600 funcionarios, y de 2.000, si se considera el plan de normalización”.
Por su parte, el doctor Gonzalo Díaz Pino señaló lo siguiente: “Al menos en cinco ocasiones se han dado a conocer estas cifras a quienes se han desempeñado como ministros de Salud. En 1994, el Ministerio financió un estudio sobre dotación de personal en hospitales complejos, que duró seis meses”. Lo realizó la Universidad Católica de Chile y se pagaron 2 millones de dólares. Agregó que en esa oportunidad se analizó la carga laboral en todos los estamentos del sector y se señalaron las brechas que ya se han mostrado y que se han agravado, pero no se adoptaron decisiones al respecto.
Las declaraciones de médicos que en su momento ejercieron como directores de dicho hospital, dejan meridianamente claras las causas de los problemas que se han originado en el hospital, como falta de infraestructura, de personal y de liderazgo; pero, por sobre todo, la indolencia del Ministerio en los distintos gobiernos, como lo señalaron médicos que ocuparon en su oportunidad el cargo de director del hospital.
Por lo tanto, en este momento nos corresponde pedir al Ministerio que no se preocupe, sino que se ocupe en buscar las causas de los problemas que se han originado en el hospital de Talca y en resolverlos. Para ello es fundamental el compromiso serio y definitivo respecto de la construcción del nuevo hospital que, como se ha anunciado, debiera iniciarse en diciembre de 2009. Asimismo, que se adelanten los recursos para la contratación de personal y su capacitación, de manera que pueda resolver los problemas de los usuarios, como debe hacerse en un gobierno que siempre ha planteado la protección social como uno de sus elementos esenciales.
¿Qué protección social se puede esperar en un hospital con las condiciones en que ha funcionado durante tantos años el Hospital de Talca? ¿Qué protección social se puede esperar con situaciones como las que han ocurrido últimamente en el Hospital Félix Bulnes? ¿Qué protección social se puede esperar con los casos que ocurrieron hace un tiempo en el Hospital de Iquique? Este problema es no sólo del Hospital de Talca, sino del sistema de salud pública, que necesariamente requiere de una mayor preocupación y de una mayor cantidad de recursos.
Espero que como consecuencia del informe de esta Comisión, que votaremos a favor, puedan resolverse estos problemas para que los usuarios del Hospital de Talca puedan concurrir con confianza a obtener una muy buena atención.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Sergio Correa.
El señor CORREA.-
Señor Presidente , uno de los derechos humanos fundamentales es el derecho a la salud. Es así como en el último informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), denominado “La manera de hacer las cosas”, se sostiene, primero, que el Estado debe actuar como garante de los derechos, lo que requiere que éstos sean especificados, y segundo, que se establezcan mecanismos y garantías que aseguren ese derecho por los responsables de esa obligación.
En el caso del Hospital de Talca ninguno de esos derechos se ha respetado. El derecho a una salud de buena calidad no ha existido y se han suscitado casos de negligencia realmente increíbles. Está el caso de las guaguas cambiadas, con todo el dramatismo que ello significó; el de las lactantes muertas por suero contaminado; el de la administración de morfina que dejó a un anciano en estado vegetal, y ahora se agrega un nuevo caso: el fallecimiento de una niñita como consecuencia de una sobredosis de morfina, algo que ya estaba ratificado por la justicia. Ello refleja en toda su magnitud una violación sistemática al derecho a una salud digna que el Estado debe procurar.
En este contexto la Comisión debió investigar para determinar responsabilidades y buscar soluciones.
En cuanto a las responsabilidades, como se señala en el informe rendido por el diputado Juan Lobos , en materia de infraestructura está claro que el actual hospital es absolutamente insuficiente para las necesidades de la población. Hospital Tipo 1, con una población asignada de aproximadamente un millón de personas y del cual dependen los hospitales de Curicó y de Linares, que son grado 2. Un edificio antiguo construido hace muchos años, con instalaciones de emergencia deplorables, lo que pudimos advertir cuando visitamos el lugar.
En cuanto al equipamiento, faltan recursos para la mantención de equipos de alta complejidad, medicamentos e insumos. Se calcula que para cubrir la brecha existente se requieren 4 mil millones de pesos adicionales.
En lo que respecta a recursos humanos, es imposible atender las necesidades que hoy tienen debido a una serie de falencias que están mencionadas en el informe, entre las que se cuentan sobrecarga laboral, carencia de profesionales, dificultad para contratar personal experto por las inadecuadas rentas, desmotivación, problemas síquicos, etcétera.
Se requirió la participación de las autoridades con el objeto de establecer las responsabilidades pertinentes. Es así como, por ejemplo, el director Rafael Silva , a raíz de los lactantes muertos como consecuencia del suero contaminado, le solicitó al ministro de Salud de la época, Osvaldo Artaza , que tuviera mayor preocupación por la obsolescencia de los equipos técnicos y por la falta de capacitación para tratar el problema, pero no fue escuchado. Posteriormente, a la ministra María Soledad Barría se le propuso un proyecto serio, incluido su financiamiento, para mejorar la gestión clínica. Tampoco fue acogido.
Por eso, las proposiciones que hace la Comisión de Salud, que tienen que ver con la construcción, a la brevedad, de un nuevo hospital, son absolutamente necesarias. Es preciso iniciar la construcción del nuevo hospital, a más tardar, en diciembre del año en curso, y que no se tarde más allá de dos años. Es absolutamente insuficiente pensar en un hospital que se terminará de construir en cuatro años.
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
Tiempo, señor diputado.
El señor CORREA.-
Es necesario eliminar las brechas presupuestarias, cuando nos corresponda discutir en esta Sala el proyecto de Ley de Presupuestos para el 2010.
Las conclusiones de la Comisión ya fueron dadas a conocer. Creo que estamos ante una situación extrema que requiere mayor preocupación de las autoridades de Gobierno. Sólo así se solucionará el tremendo drama que están viviendo los habitantes de la Región del Maule.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
Tiene la palabra el diputado señor Sergio Aguiló.
El señor AGUILÓ.-
Señor Presidente , ante todo, debo reconocer que el trabajo realizado por la Comisión de Salud de la Cámara de Diputados, constituida en carácter de investigadora, fue realmente excelente, responsable y acucioso. No obstante ser un problema relacionado con una región específica, los integrantes de la Comisión se abocaron a analizar con mucha responsabilidad los problemas existentes en el Hospital de Talca, tal como lo han explicado los colegas que me antecedieron en el uso de la palabra.
Quiero rescatar y destacar el trabajo serio, responsable y profesional realizado por mis colegas. El informe rendido por el diputado Juan Lobos fue muy completo y dio cuenta del trabajo acucioso a que me estoy refiriendo.
Asimismo, quiero pedir que quede constancia del reconocimiento de este humilde diputado a la labor realizada por la señora Ana María Skoknic , secretaria abogada, y por todo el equipo de Secretaría de la Comisión por el trabajo serio y responsable que llevaron a cabo.
Tal como lo manifestaron los diputados Verdugo , Correa y el diputado informante , Juan Lobos , por lo menos en la última década, en el Hospital de Talca ha ocurrido una serie de hechos graves que han violentado el derecho a la salud que deben tener los pacientes que han concurrido a dicho hospital. Las situaciones anómalas, las negligencias, la vulneración de los derechos más esenciales de los ciudadanos que han concurrido a ese hospital por problemas de salud han sido, en verdad, impresionantes.
Todo esto motivó que, por primera vez en el Congreso Nacional o, por lo menos, en nuestra Corporación, en el tiempo transcurrido desde el momento en que recuperamos la democracia, en 1990, hasta ahora, una comisión investigadora se abocara a investigar la situación de un hospital específico y no la situación de los hospitales, en general, de la salud o de las garantías Auge, que también han sido objeto -y con razón- de investigaciones realizadas por comisiones técnicas. Pero es la primera vez que se constituye una comisión investigadora para analizar la situación particular de un hospital. En verdad, eran tan prolongados, sistemáticos y acuciantes los problemas detectados en el Hospital de Talca, que ameritaban ser investigados.
No quiero tocar nuevamente -ya lo han hecho con mucha claridad los colegas de la región que han intervenido- los problemas que motivaron esta decisión de nuestra Corporación; sólo me referiré a algunas conclusiones de la Comisión y, en particular, a la permanente necesidad de fiscalizar que tendremos los diputados -por cierto, una vez que aprobemos el informe- de que se cumplan las proposiciones que le formulamos en forma unánime y permanente al Ministerio de Salud.
Cabe recordar que no suele ser normal que las comisiones investigadoras adopten sus conclusiones en forma unánime y que acuerden hacer un conjunto de propuestas también por unanimidad. Por eso, esperamos que las conclusiones de la Comisión sean aprobadas también en forma unánime por la Sala. De ser así, es decir, que las conclusiones de la Comisión de Salud sean aprobadas también unánimemente por la Sala, esperamos que el Ministerio de Salud las ponga en práctica, porque han sido analizadas, consensuadas y pensadas con un criterio técnico y profesional riguroso, que fue el mismo que generó el estudio de la situación del Hospital de Talca.
Los graves problemas de infraestructura que tiene hoy el Hospital de Talca, que es el más antiguo del país, los problemas de déficit de personal y las brechas extraordinariamente graves existentes allí -como se recordó aquí- aconsejan complementar el presupuesto del ítem correspondiente en 4.000 millones de pesos al año -algo así como un 20 por ciento adicional-, que es lo que requiere el hospital para resolver sus brechas presupuestarias, año a año. Además, se constataron otras anomalías y dificultades que no siempre están presentes en el sistema de salud pública chileno.
Quiero resaltar, por ejemplo, la constatación que hizo la Comisión de la falta de involucramiento y de compromiso de algunos profesionales con el hospital -son los menos, pero están en puestos bien encumbrados-, debido a que tienen intereses económicos muy importantes en clínicas privadas que compiten con el hospital. En realidad, fueron dejando de lado la que debería ser su tarea principal: ser directores de los servicios clínicos de algunas de las más importantes dependencias del hospital, en beneficio de intereses externos que, en todo caso, nada tienen que ver con el desarrollo de la salud pública en nuestra región.
Por eso, una de las propuestas incluidas en el informe es que los cargos de directores y subdirectores de hospital, de directores de servicios clínicos de hospital, por lo menos, en el caso de la Región del Maule, sean incompatibles con el hecho de ser propietario de clínicas particulares que compitan con el hospital.
Quiero dar un ejemplo. No podría ser director del servicio de obstetricia o de maternidad del hospital el dueño de una clínica de maternidad que esté ubicada a cinco cuadras del hospital, por una razón absolutamente obvia.
De manera que las conclusiones a que llegamos en la Comisión y que entregaremos mañana a las autoridades de la Región del Maule son muy importantes y hablan muy bien de la Corporación que su señoría tan dignamente preside.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
Tiene la palabra el diputado señor Roberto León.
El señor LEÓN.-
Señor Presidente , ante todo, me sumo a las felicitaciones del diputado Aguiló a los integrantes y al personal de la Comisión, porque no cabe duda alguna de que hicieron un trabajo muy serio.
Hace un instante conversaba con el diputado Aguiló que cada vez que se analizan las conclusiones de una comisión investigadora, como la que estamos discutiendo hoy, deberían estar presentes las autoridades del Ejecutivo correspondientes.
Cuando discutimos el informe de la Comisión Investigadora del proceso de concesiones carcelarias, habría sido muy conveniente que hubiera estado presente el ministro de Justicia y el director general de Gendarmería , para que les hubiéramos formulado todas las interrogantes que ameritaba el caso.
Habría sido muy importante que las autoridades de salud estuvieran presentes, incluso, el director de salud del Maule, no sólo para conocer los antecedentes emanados de la Comisión, sino para complementar la información que manejamos.
El diputado Correa señaló la importancia del Hospital de Talca, al cual se derivan los pacientes desde Curicó y Linares. Pues bien, sería una muy buena gestión del Congreso Nacional, tal vez por la vía de un oficio, conocer los problemas de los hospitales de derivación.
No recuerdo cuántas veces nos han pedido que ojalá pudiéramos saltarnos el Hospital de Talca y acceder directamente al hospital de derivación que corresponde en Santiago.
Cuando uno se entera por los medios de los casos de negligencia médica acreditados, o de los accidentes ocurridos, uno se imagina que después no van a suceder más, porque habrá más cuidado y no pueden ser tan repetitivos. Pero, ¡oh, sorpresa!, la prensa hoy está dando cuenta de un nuevo caso de negligencia médica ocurrido a una madre.
Entonces, no me cabe más que pensar que lo que en su minuto dijo el doctor Silva respecto de las camarillas que hay al interior del Hospital de Talca, más lo que ha planteado el diputado Sergio Aguiló , es cierto, y que es real también que los mismos médicos que están en el servicio público tienen inte-reses económicos en las clínicas privadas.
¿Puede alguien entender que mientras subsisten los problemas de todos conocidos en el Hospital de Talca -que lo han convertido en el primer hospital objeto de investigación- las clínicas privadas, en la misma región, están teniendo un éxito espectacular?
Hay un tema que agrava más la situación. Allá existen dos escuelas de medicina y ambas tienen como centro de estudios el Hospital de Talca. Ahí se están formando futuros profesionales. La tercera escuela de medicina va a partir en la Universidad del Mar.
Es importante que tengamos más escuelas de medicina en la región, pero, ¿se imaginan ustedes que nos encontremos con un profesional nuevo y le preguntemos dónde hizo su práctica clínica y él nos responda que en el Hospital de Talca? ¿Se van a querer atender u operar con él?
Hay que profundizar en lo relativo al personal y los profesionales, cuyos resultados aparecen en las conclusiones. Por ejemplo, la falta de autocrítica figura en el número 27 de las conclusiones. En eso hay que avanzar.
Voy a decir algo que a lo mejor va a costar que se entienda, pero no estoy claro y no me atrevería a asegurar. Si nosotros, con el respaldo de la Corporación, le pedimos al ministro de Hacienda -y en una de ésas lo pillamos con algún grado de sensibilidad, que cuesta encontrar- 4 mil millones de pesos más para el Hospital de Talca, ¿podríamos solucionar los problemas? Sinceramente, no estoy tan seguro.
Son muchos los hospitales del país con falencia de recursos.
En ese sentido, planteo mi preocupación como curicano, porque hemos tenido un hospital que ha sido evaluado como el segundo mejor hospital de Chile, pero cada vez que se dispone de recursos, hay que enviar dineros extraordinarios al Hospital de Talca. Al parecer, lo que se premia es la ineficiencia.
Habría sido extraordinariamente interesante que tuviéramos las cifras de recursos extraordinarios que desde el nivel regional y central se le han incorporado en los últimos años al Hospital de Talca; sin embargo, la situación no mejora.
No cabe ninguna duda de que, con una administración responsable, sin conflicto de intereses, la situación mejoraría.
Por cierto que es fundamental contar con ingresos y con otra infraestructura, pero, dada la situación actual, nuevamente podría tratarse de dineros cuyo destino nadie conoce. La situación es sumamente delicada.
Aparte de la gestión que se puede hacer con las autoridades regionales, no sé si sería mucho pedir, dada la gravedad e importancia del tema, que la Corporación acordara que los integrantes de la Comisión Investigadora le soliciten una audiencia al ministro de Salud y que, en nombre de la Cámara de Diputados, le entreguen las conclusiones del informe.
Adicionalmente, le podrían manifestar que nosotros, como fiscalizadores, vamos a estar atentos y pediremos información respecto de qué se ha hecho con dichas conclusiones y cuál es su opinión al respecto. Ojalá pudiéramos fiscalizar cada seis meses la situación, para que definitivamente cambie la situación.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado Ignacio Urrutia.
El señor URRUTIA.-
Señor Presidente, quiero graficar lo que ocurre en el Hospital de Talca con una sola frase que me dijo una señora hace unas semanas en Parral.
Textualmente, me dijo: “ Diputado , ayúdeme para que la interconsulta que me dieron me la cambien a un hospital en San-tiago”. Cuando le pregunte por qué, me respondió: “Porque yo no quiero ir al mata-dero”.
Le manifesté que lo que me decía era muy fuerte y le consulté qué significa eso, a lo que me contesto: “ Diputado , no hay nadie en esta zona que no diga que el Hospital de Talca hoy día es un matadero y la gente no quiere ir allá”.
Eso refleja el sentimiento de la gente de nuestra zona, que en su gran mayoría termina derivada, a través de interconsultas, al Hospital de Talca.
Por eso, independiente de lo buenas que me parezcan las proposiciones emanadas del trabajo que realizó la Comisión -y no tengo dudas de que hicieron un excelente trabajo-, a mi juicio, faltó situar al Hospital de Talca en un contexto regional, no sólo como hospital de Talca, porque, al final, ese centro hospitalario atiende a toda la región. De hecho, toda la gente que vive en mi distrito va a operarse a Talca, todos terminan con interconsultas en el Hospital de Talca.
Por lo tanto, a mi modo de ver, no sólo habría que proponer la construcción inmediata del nuevo Hospital de Talca, sino también proponer que se apuren las construcciones de los hospitales de Constitución, de Cauquenes y de Parral, porque los recursos hoy están aprobados por el Consejo Regional y por el Ministerio de Salud. Eso ayudaría a descongestionar la situación.
También, dentro de las proposiciones, a mi juicio, debiera explicitarse que necesitamos especialistas en las comunas y no sólo en el Hospital de Talca. En innumerables oportunidades he planteado a los distintos ministros y ministras de Salud que se rotaran los especialistas entre diferentes hospitales. No es necesario tener especialistas permanentes en uno solo. Por ejemplo, en el caso de mi región, podrían estar uno o dos días en los hospitales de Parral, Cauquenes y Linares , de manera que la gente se pueda atender y operar en su propia tierra y no tenga que seguir con las famosas interconsultas al Hospital de Talca, que lo único que hacen es provocar una mayor congestión cada vez mayor en ese centro hospitalario, con los resultados que se conocen.
Espero que las conclusiones que propone el informe ayuden a descentralizar la situación que ocurre en el Hospital de Talca. No cabe duda de que ésta ha sido provocada por la centralización gigantesca –ya no se trata sólo de Santiago-que se ha dado allí y en la mayoría de las regiones. ¡En la Séptima Región ni hablar! Los diputados de Talca tal vez no la notan, porque viven allí. Pero quienes somos de ciudades más lejanas a la capital regional sufrimos en carne propia las consecuencias de la centralización que se produce principalmente en Talca, la que favorece a Curicó, en desmedro del Maule sur.
Ojalá algún día se dividan algunas regiones para que así tengamos una descentralización como corresponde.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Alberto Robles.
El señor ROBLES.-
Señor Presidente , los problemas del Hospital Regional de Talca que analizó la Comisión Investigadora, de una u otra manera son los mismos que afectan a los centros hospitalarios de Chile.
Es muy importante aclarar que ese centro de salud no puede ser estigmatizado como el “hospital en que se producen las negligencias”. Eso me parece una fórmula muy perversa. No cabe duda que requiere intervención y una infraestructura y gestión distintas, pero esa situación pasa en casi todos los hospitales de Chile.
En ese sentido, a propósito del cometido de esta Comisión Investigadora, quiero plantear que hemos dado pasos gigantes en la reforma de la salud. El Auge puede ser discutible o tener detractores, pero no podemos dejar de reconocer que gran parte de la población soluciona sus problemas mediante este sistema integral de salud, en tiempo, oportunidad y recursos adecuados.
Talca nos está mostrando hacia donde debemos caminar como país. Al igual como lo hicimos con la evaluación de la crisis hospitalaria, debemos avanzar en el fortalecimiento de la Red de Atención Primaria.
Desde que se desintegró la red de salud, desde que los municipios se hicieron cargo de la Atención Primaria, ha habido descoordinación entre ésta y la Atención Secundaria en materias de tipo curativo. Por eso, siempre he sostenido que debe haber una reintegración a través de los servicios de salud, mediante las redes de los hospitales con las de atención primaria. Es básico que haya un acuerdo importante en la manera de estructurar la atención de salud en lo curativo entre la Atención Primaria y la Secundaria. Por lo tanto, ahí tenemos un enfoque importante. Talca nos está diciendo que nos preocupemos de la Atención Primaria.
Por otra parte, se necesitan especialistas. Por eso, es básico descentralizar. Es menester que en las mismas ciudades de Talca, Copiapó , Vallenar , Curicó , etcétera, se resuelva la gran mayoría de los problemas de la gente. Para eso se requieren especialistas. Es necesario que haya resolutividad en las distintas áreas.
La gestión es otro tema importante. En muchas ocasiones hemos dicho que los hospitales y centros de salud debieran funcionar todo el día, no sólo en la mañana; que los equipos médicos atiendan en forma permanente, organizada y coordinada entre sí y con el sector primario.
Por eso, es relevante que la situación de este hospital no quede sólo como la “crisis del Hospital de Talca”, sino que nuestras proposiciones sirvan para mejorar la gestión de todos los centros hospitalarios de Chile.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Juan Lobos.
El señor LOBOS.-
Señor Presidente , hoy hablamos del Hospital Regional de Talca, antes de los hospitales de Iquique y del San José , próximamente del Félix Bulnes. Creo que todos los grandes hospitales de Chile enfrentan los mismos problemas.
Quiero destacar que la Comisión Investigadora emitió un informe bastante duro, a mi modo de ver. Señala responsabilidades tremendamente importantes y se hace cargo de una serie de detalles que debe ser valorada, pues tal vez se constituirá en una herramienta muy útil para lograr cambios.
Digo que es duro, porque establece la falta de respaldo, de apoyo, casi el abandono por parte de la autoridad central respecto del problema que ha vivido el Hospital de Talca a lo largo de varios gobiernos.
Asimismo, consigna una rotativa de autoridades, lo que demuestra que las dificultades no se solucionan rodando cabezas, sino abordando los problemas en profundidad.
Da cuenta de una brecha en recursos humanos y en infraestructura demasiado grande entre lo que se necesita y lo que existe, y en los estándares con que se atiende a las personas. Los estándares son promulgados por el mismo Ministerio, pero después no otorga los recursos para satisfacerlos y ponerlos a disposición de la gente, a fin de solucionar sus problemas.
Se menciona también el concepto de la logística. Aquí haré énfasis en un punto específico. Todos los meses se botan miles de millones de pesos en los hospitales de Chile con el vencimiento de los fármacos, el deterioro de los insumos y el rompimiento de equipos costosísimos, porque no se realiza lo que se debe hacer, no existe un profesionalismo en esa labor tan importante.
Además, se ha sacado a los médicos de las áreas de responsabilidad, la que se ha derivado a otras profesiones.
Por ello, a la Cámara de Diputados le competen varias responsabilidades, de las cuales debe hacerse cargo. Los médicos debieran tomar las responsabilidades que les corresponden en los hospitales y a los políticos les toca comprometerse con el desarrollo y con allegar recursos para que la población tenga acceso a una salud digna, pero no luchar para poner a sus operadores dentro del sistema.
Al Ministerio de Salud hay que exigirle compromiso, valentía y audacia para que en el próximo Presupuesto de la Nación se haga cargo de estas falencias que afectan no sólo al Hospital de Talca, sino a todos los grandes centros hospitalarios de Chile.
La Comisión Investigadora pone en manos de la Cámara una herramienta poderosa y potente. Ésta, a su vez, como bien lo expresaba el diputado León , debe entregársela al Ministerio.
La consecución de esos objetivos son un compromiso político que apoyaremos. Si no se cumplen, espero que esta misma herramienta -es decir, el informe- se transforme en la base de algo que podría llegar a ser, incluso, una acusación.
La Cámara debe comprometerse a eso, porque este informe, aprobado por unanimidad, costó trabajo y se hace cargo de los grandes temas del hospital. Al mismo tiempo, debemos tener fuerza para exigir de la autoridad central el compromiso en su resolución. En caso contrario, de nada valdrán formular planteamientos, haber formado una comisión investigadora, con todo el trabajo que conlleva, y los sinsabores que pasaron los habitantes de la Séptima Región.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Enrique Accorsi.
El señor ACCORSI.-
Señor Presidente , es muy importante lo que hoy se ha dicho en esta Sala; ojalá que se materialice. El Hospital Regional de Talca necesita una reposición urgente. Es de esperar que a la brevedad logremos todo lo que se dijo en la Comisión, porque los talquinos lo necesitan en forma urgente.
No podemos tener comisiones para investigar a todos los hospitales, sino que debemos enfrentar los problemas de fondo. El sistema municipal de salud fracasó. Es una realidad que debemos aceptar.
Debemos implementar un sistema de atención primaria adecuado y con más recursos, ya que el monto destinado de 2.500 pesos mensuales por persona no es suficiente. El presupuesto en Salud ha aumentado y ya no se puede estirar más el elástico.
El 48 por ciento del presupuesto en salud proviene del bolsillo de los afiliados al Fonasa, de los jubilados, por el siete por ciento, y el resto de los copagos. No podemos contar con un buen sistema de salud si no hay inversión suficiente.
En América Latina, el promedio de inversión en salud es del 4 por ciento; en Chile, del 1,5 por ciento.
Debemos entender el problema de manera global. Tenemos que reconocer que vamos a continuar con el problema de las listas de espera, porque nuestro país es el único que cuenta con hospitales que funcionan media jornada. Debemos lograr que esos centros funcionen todo el día, como en todas partes del mundo, y con los recursos necesarios.
Los costos en salud deben ser los reales. Un día cama en la UTI del sector privado, por ejemplo, cuesta 2 millones de pesos. Ese mismo día cama, cuesta 250 mil pesos en el sector público. Por lo tanto, hay un problema de costos.
Mientras no se solucionen los problemas de fondo, vamos a continuar con las mismas dificultades detectadas en los hospitales de Talca, Félix Bulnes y otros. Ésa es la forma racional de enfrentar los problemas en salud.
Si logramos que los hospitales reciban los recursos necesarios y funcionen, por lo menos durante ocho horas diarias, vamos a terminar con las listas de espera. Además, vamos a lograr una mejoría en las atenciones del plan Auge y podremos hacer campañas de prevención.
Actualmente, la institucionalidad de los hospitales públicos está orientada prácticamente a ser servicios de urgencia a lo largo y ancho del país.
Este tema debemos debatirlo ampliamente. Además, debemos tener claridad sobre cuánto queremos invertir en este ámbito y que calidad de salud queremos dar a los chilenos.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Juan Masferrer.
El señor MASFERRER.-
Señor Presidente, voy a comenzar mi intervención protestando por la ausencia de las autoridades de salud en la Sala cuando se conoce el informe sobre las eventuales irregularidades acaecidas en el Hospital de Talca.
Como todos lo han reconocido, el trabajo de la Comisión de Salud fue bastante serio y el informe entrega algunas propuestas que debería conocer y valorar el Ejecutivo para mejorar la salud en Chile.
Para nadie es un misterio que se debe cambiar la receta. Llevamos años trabajando respecto de los problemas de salud, en los que hemos formado comisiones y entregado informes.
Sin embargo, ahora, además, debemos investigar al Hospital Félix Bulnes para conocer otro desastre en salud.
El diputado señor Enrique Accorsi , quien además es médico, como notificándonos, dice: “Los hospitales no dan más. No pueden realizar intervenciones mayores, ni atender a más gente. Solamente pueden atender urgencias”.
El Ejecutivo , que debe tomar nota, sigue ausente en la Sala. Algunas personas señalan que hay que aumentar los recursos. Pero la Cámara nunca ha rechazado la propuesta presupuestaria del Ejecutivo. Al contrario, ha aumentado durante estos años. Si se necesitan más recursos para salud, que lo digan y asistan a la Sala. ¿O les da vergüenza? Seguramente, eso debe ser. Se niegan a venir, porque saben que lo están haciendo pésimo. La gente no reclama sólo en Talca, o en la Región del Maule, sino en todo Chile.
La Cámara debe tomar decisiones. Además, debe presentar una queja formal a raíz de la ausencia de las autoridades de salud. Esperamos que la Presidencia de la Corporación haga llegar nuestro malestar, si queremos hablar en serio y dar una solución a la gente más sencilla y modesta que se atiende en los hospitales de Chile.
Cuando visitamos los hospitales, escuchamos que sus funcionarios están sufriendo estrés por la presión que conlleva la falta de personal.
En Talca, hay un promedio de 19 días de licencias médicas por funcionario, pero no se hace nada ni se contrata más personal, menos profesionales. Los profesionales, a veces, no quieren incorporarse a los hospitales públicos porque éstos no cuentan con personal que los asista, con medicamentos ni con elementos adecuados y modernos. Todavía se habla de taladros en las operaciones.
Por lo tanto, estamos ante un desastre con mayúsculas.
Invito a mis colegas a quejarse fuertemente ante el Ejecutivo , especialmente ante quienes mantienen a la Concertación -no sé por cuánto tiempo más-, si quieren un sistema de salud mejor, no solamente para Talca, sino para todos los habitantes de Chile, y muy especialmente para las personas más sencillas y modestas que concurren a nuestros hospitales públicos.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
-Con posterioridad, la Sala se pronunció sobre el informe de la Comisión de Salud, en carácter de investigadora de las eventuales irregularidades acaecidas en el Hospital de Talca en los siguientes términos:
El señor ÁLVAREZ ( Presidente ).-
El diputado señor Roberto León solicitó que se incluya en el informe, como instrucción, la decisión de que el documento sea entregado al ministro de Salud por la Comisión del ramo.
¿Habría acuerdo para actuar en ese sentido?
Acordado.
En votación.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 64 votos. No hubo votos por la negativa ni abstenciones.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).- Aprobado.
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
VI. PROYECTOS DE ACUERDO
MANIFIESTA PREOCUPACIÓN Y SOLICITA LIBERACIÓN INMEDIATA DE DIPUTADOS Y EX MINISTROS PALESTINOS DETENIDOS EN ISRAEL. (Votación).
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- Corresponde votar, por última vez, el proyecto de acuerdo Nº 813.
En votación.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 18 votos; por la negativa, 1 voto. Hubo 2 abstenciones.
El señor VARGAS (Vicepresidente).- Rechazado.
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
-Votó por la negativa el diputado señor
-Se abstuvieron los diputados señores:
El señor HALES.- Señor Presidente, pido la palabra por un asunto de Reglamento.
El señor VARGAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra su señoría.
El señor HALES.- Señor Presidente , de acuerdo con el Reglamento, los diputados declarados asistentes tienen la obligación de votar. Observo que hay diputados que eluden la votación bajo el expediente de abandonar la Sala, y otros no se pronuncian a pesar de permanecer en ella. Ello queda corroborado en que sólo se registran 18 votos, en circunstancias de que se encuentran presentes más de cuarenta diputados en la Sala.
Por lo tanto, la votación es incorrecta.
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- Señor diputado , la Mesa llamó a votar.
El señor HALES.- Entonces, estamos aceptando que se atropelle el Reglamento. Lo lógico es que se llame a votar nuevamente. La votación es incorrecta. Los diputados están presentes y no ejercen su voto.
Solicito a la Mesa cumplir con el Reglamento.
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- Señor diputado , lamentablemente el Reglamento no me permite acceder a su petición.
El señor HERNÁNDEZ.- Señor Presidente , así las cosas, debió aplicarse el mismo criterio cuando se votó el informe de la Comisión investigadora del proceso de concesiones carcelarias, por cuanto muchos parlamentarios no votaron.
MEJORA EN DOTACIÓN DE CAMAS EN HOSPITALES DE SERVICIOS DE SALUD.
El señor VARGAS (Vicepresidente).- El señor Prosecretario dará lectura al siguiente proyecto de acuerdo.
El señor ÁLVAREZ, don Adrián ( Prosecretario ).- Proyecto de acuerdo Nº 814, de los señores Olivares, de la señora Sepúlveda, doña Alejandra; de los señores Araya, Mulet, Valenzuela; de la señora, Valcarce, doña Ximena; de los señores Pérez, don José; Palma, García; de la señora Cristi, doña María Angélica; de los señores Delmastro, Barros, Masferrer, González, Meza, Venegas, don Mario; Chahuán y Von Mühlenbrock, que en su parte resolutiva dice:
“La Cámara de Diputados acuerda:
Solicitar a su excelencia la Presidenta de la República generar a la brevedad las gestiones necesarias con el objeto de dotar al servicio de salud a nivel nacional, de manera equitativa a todas las regiones del país, de las camas necesarias para la digna y eficiente atención de los ciudadanos.”.
El señor VARGAS (Vicepresidente).- Ofrezco la palabra para hablar a favor del proyecto de acuerdo.
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra para impugnarla.
Ofrezco la palabra.
En votación.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 19 votos; por la negativa, 1 voto. No hubo abstenciones.
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- Por no haberse alcanzado el quórum necesario, se repite la votación.
-Repetida la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 13 votos. No hubo votos por la negativa ni abstenciones.
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- Queda pendiente la votación del proyecto de acuerdo para una próxima sesión.
¿Habría acuerdo de la Sala para suspender el tratamiento de los Proyectos de Acuerdo?
Acordado.
-Los textos íntegros de los proyectos de acuerdo figuran en la página de internet de la Cámara de Diputados, cuya dirección es: http://www.camara.cl/trabajamos/pacuerdos.aspx
VII. INCIDENTES
REUBICACIÓN DE PLANTAS DE TRATAMIENTO DE AGUAS SERVIDAS Y DE RECEPCIÓN DE LODOS. Oficios
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- En el turno del Comité de la Unión Demócrata Independiente, tiene la palabra el diputado señor Melero.
El señor MELERO.- Señor Presidente , me referiré a dos proyectos que se están llevando a cabo en el distrito que represento, uno de ellos en la comuna de Colina, sector Lo Pinto, y otro en la comuna de Tiltil, frente a la localidad de Montenegro.
El primero de ellos se relaciona con la instalación de una planta de tratamiento de aguas servidas en la comuna de Colina. Para ello, la empresa Servicomunal solicitó que la Corema efectúe una declaración de impacto ambiental. El proyecto involucra una inversión del orden de 11 millones de dólares.
El proyecto pretende abarcar varias hectáreas y recoger las aguas servidas de 123 mil habitantes, que es la población estimada para 2022. El lugar escogido se ubica, proyectado el camino de Lo Pinto, a 3,3 kilómetros de la Ruta 5 Norte, en la localidad de Liray. En 2004, al examinarse el esquema de ubicación, la zona se mostraba relativamente despoblada; sin embargo, en la actualidad, en las 5,5 hectáreas que abarca el proyecto, así como en su entorno, se han constituido una serie de nuevos loteos habitacionales, establecimientos educacionales y de otro tipo, lo que genera una población muy por sobre lo que en su momento caracterizó a la zona.
Todos saben que el plano regulador de la Región Metropolitana considera a la provincia de Chacabuco, en particular a la comuna de Lampa, como un lugar para el impulso de importantes zonas de desarrollo condicionado, proyectos habitacionales, parcelas de agrado, zonas industriales y de otro tipo. De este modo, la zona norte se constituye en el gran polo de desarrollo de la Región Metropolitana, que crece a una tasa de 180 mil a 200 mil habitantes por año.
Debido a las cargas y descargas de residuos, el proyecto aludido generará emisiones que, sin duda, pueden afectar no sólo la calidad del aire, sino también las napas freáticas y, luego, originar transporte de lodos inertizados hacia otros puntos, probablemente hacia los vertederos de la zona norte de la comuna, lo que producirá, además, ruidos y situaciones que pueden terminar afectando muy seriamente la zona.
La comunidad se ha organizado. La municipalidad de Colina ya emitió su opinión en contra del proyecto. Como diputado , considero que si bien -qué duda cabe- la comuna de Colina necesita una planta de tratamiento de aguas servidas, el lugar escogido es totalmente inadecuado, no se ajusta a las circunstancias mínimas que implican no afectar el entorno de una comunidad.
Quiero precisar que mi rechazo es a la ubicación de la planta de tratamiento de aguas servidas; no a su necesidad. Es imperioso buscar una ubicación distinta.
Servicomunal, por lo demás, no es una empresa sanitaria que se haya destacado por hacer bien las cosas. En los análisis de la Superintendencia de Servicios Sanitarios se encuentra entre las empresas peor catalogadas que hacen tratamiento de aguas servidas y se dedican al manejo de alcantarillado y agua potable en el país. Si bien ha sido recientemente vendida a la empresa Biwater , no hay garantía de que este proyecto no vaya a generar externalidades negativas.
Por eso, solicito que se oficie a la señora ministra del Medio Ambiente , al señor director ejecutivo de la Conama y al señor intendente de la Región Metropolitana , en su calidad de presidente de la Corema , a objeto de que conozcan mi oposición a este proyecto y tomen en cuenta también los numerosos rechazos que tanto el municipio como la comunidad organizada están haciendo llegar, a fin de que se busque una alternativa a la ubicación propuesta, sobre todo considerando los cambios que ha experimentado esa zona desde que se planteó el proyecto, por el 2004, como asimismo los que a futuro va a tener esa comuna, en razón de la normativa territorial que tanto la Intendencia como el gobierno Metropolitano le han asignado.
El segundo proyecto, que dice relación con la comuna de Tiltil, es conocido como El Rutal. Se pretende instalar otra planta para recibir los lodos que se producen en la planta La Farfana -que trata aguas servidas de la Región Metropolitana- y, en el futuro, los que generará la planta El Trebal. Esos lodos, en la actualidad, están siendo trasladados a Lomas Los Colorados.
Con el proyecto nuevo El Rutal -reitero- se pretende recibir esos lodos que vienen de las referidas plantas de tratamiento, más aún ahora que está por concluirse el emisario que va a recoger las aguas servidas de veintidós emisarios que las descargaban en el Mapocho, las cuales van a ser canalizadas en forma paralela a ese río hasta estas nuevas plantas, y allí, una vez tratadas, sus lodos serán enviados a la comuna de Tiltil, frente a la localidad de Montenegro, de acuerdo al proyecto El Rutal.
Una vez más, protesto enérgicamente por esta situación que nuevamente pone el peso de la prueba sobre la comuna de Tiltil. Pareciera ser que Tiltil está condenada a ser la comuna de los vertederos de basura, de los recintos carcelarios, pero nunca la que recibe proyectos de inversión positivos. Hay una inequidad territorial, social, cultural, humana y económica gigantesca sobre esta comuna. Ahora recibe los lodos que provienen del tratamiento de aguas servidas de la Región Metropolitana y ha estado recibiendo, durante los últimos años, por más de una década, las basuras o residuos domiciliarios en el relleno sanitario Lomas Los Colorados. ¿Por qué tanto abuso con Tiltil? ¿Por qué tanto proyecto negativo y por qué tan poca inversión social en una comuna que tiene todas las limitaciones que se generan por su ubicación y por su situación de pobreza?
El alcalde de la comuna, señor Salvador Delgadillo ; el concejo en pleno; en concreto, los concejales a Eva Aburto y Sergio Covarrubias han rechazado tenazmente este proyecto. También lo ha hecho la comunidad organizada. Y no es obstinación, majadería ni querer oponerse porque sí. Nos parece que es una situación abusiva, inconsulta, realizada sobre la base de la política de hechos consumados, sin mediar elementos de compensación ni de equidad territorial, que debieran generarse en estos casos.
Lo digo con todas sus letras: esto puede ser el fin de la localidad de Montenegro, que ya tiene enfrente el relleno sanitario Lomas Los Colorados y que ahora recibiría este nuevo proyecto El Rutal. ¡Basta ya de abusos! ¡Basta ya de indiferencia por las externalidades negativas que se generan por estas situaciones, sin entender que aquí reside una comunidad que nuevamente está siendo golpeada por este tipo de proyectos!
Por consiguiente, solicito que se oficie en mi nombre al señor intendente de la Región Metropolitana , a la Corema -que el próximo jueves votará este proyecto-, a los respectivos señores gobernadores de las provincias de la Región Metropolitana y, en particular, al gobernador de la provincia de Chacabuco , señor Nicolás Pavez , uno de los que votarán este proyecto -ojalá lo rechace, representando adecuadamente a la comunidad-, a fin de hacerles ver los inconvenientes que he tenido a bien señalar, que se les remita fotocopia de mi discurso y que se les entreguen todos los antecedentes que, desde el punto de vista del trabajo que ha desarrollado la Corema, justificarían esta iniciativa, haciendo presente, desde ya, mi rechazo a ella.
Aclaró que no estoy planteando que no se construya este proyecto. Sería ciego pensar que la Región Metropolitana, con más de 6 millones de habitantes, no requiere tratar sus aguas servidas. Es muy importante este tipo de inversiones; pero solamente pido que no se le cargue la mata al sector norte de Santiago y, una vez más, a la comuna de Tiltil.
Por último, pido también que se oficie sobre el proyecto El Rutal a la señora ministra del Medio Ambiente y al ministro secretario general de la Presidencia , señor José Antonio Viera-Gallo , con el objeto de expresarles mi rechazo y que se me indiquen las condiciones y el porqué nuevamente se actúa en contra de la comuna de Tiltil con este tipo de iniciativas.
He dicho.
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- Se enviarán los oficios solicitados por su señoría.
REPARACIÓN PARA CAMPESINOS DE EX COOPERATIVA RUPANCO, REGIÓN DE LOS LAGOS. Oficios.
El señor VARGAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el diputado señor Carlos Recondo.
El señor RECONDO.- Señor Presidente , un hecho muy lamentable ocurrió el martes recién pasado en la comuna de Puerto Octay, por cuanto se procedió a desalojar a dos familias de las casas que habitaban, a través de una resolución judicial. Digo que es lamentable porque, obviamente, esas familias han quedado en una situación social muy comprometedora y difícil.
De esa forma se dio cumplimiento a una resolución judicial bastante antigua. El problema que se origina en la referida comuna, particularmente en la hacienda Coihueco, ex hacienda Ñuble-Rupanco, tiene sus orígenes hace muchos años y es posterior a la reforma agraria y a la privatización de tierras.
En 1987, trabajadores, ex cooperados de la época, agrupados en la Confederación Nacional Campesina, fueron asesorados e iniciaron un reclamo judicial para recuperar tierras o legitimar algún derecho de propiedad que ellos decían tener. Lamentablemente, desde ese año en adelante las resoluciones judiciales les fueron adversas de manera sistemática, incluso las resoluciones finales de la Corte Suprema.
En definitiva, el proceso, desde el punto jurídico, está zanjado, aunque, desde el punto de vista humano sus consecuencias y efectos sociales han sido complicados. Por eso, en la Cámara de Diputados hemos colaborado con los afectados desde hace bastante tiempo. Así, en 1996, los propios campesinos, que habían perdido toda posibilidad como consecuencia de los fallos judiciales, recurrieron al Presidente de la República de la época, don Eduardo Frei Ruiz-Tagle , para solicitarle que el Estado iniciara algún proceso de reparación para todos los campesinos afectados. Pero nada ha ocurrido.
Después, la Cámara de Diputados, a petición de diputados de la zona, entre los cuales me incluyo, recibió a esos campesinos. Como consecuencia, esta Sala, el 22 de marzo de 2007, se pronunció favorablemente sobre el proyecto de acuerdo Nº 308, por el cual le solicitamos a la Presidenta de la República que estudiara la factibilidad de establecer una reparación para los campesinos integrantes de la ex Cooperativa Rupanco. Sin embargo, nada ha dicho el Gobierno, a pesar de las peticiones permanentes. Es más, el Gobierno no ha priorizado ni reconoce la gravedad de este problema social. Como resultado, hoy fueron desalojadas otras dos familias que ocupaban casas de la ex Hacienda Rupanco.
En tal virtud, le pido al Gobierno que no siga creando falsas expectativas a esos campesinos si no va a priorizar ni va a dar una solución a este problema social, a través de algún sistema de reparación.
Entiendo que ayer algunos diputados firmaron nuevamente una carta de petición a la Presidenta de la República para que se haga cargo del problema. Esto no es más que mostrarles a los campesinos otro documento, para salvar el problema político que se presenta en estos días, porque no tendrá efecto práctico alguno. Lamentablemente, este Gobierno no recoge los planteamientos de la Cámara de Diputados, por unánimes que sean, para atender una situación que socialmente es prioritaria.
Desde esta tribuna, reclamo atención, porque el Gobierno no prioriza, no escucha a esta Cámara ni asume un proceso de reparación para quienes sufrieron la pérdida de sus tierras, como consecuencia de un proceso judicial que, lamentablemente, está absolutamente zanjado.
Por eso, pido que se oficie a la Presidenta de la República para que recoja nuevamente la petición que le hiciera la Cámara de Diputados, a través del proyecto de acuerdo Nº 308, de marzo de 2007, y haga una propuesta formal que signifique algún sistema de reparación para los campesinos agrupados en la ex Cooperativa Rupanco.
Además, pido que copia de mi intervención se remita al presidente del sindicato Pedro Aguirre Cerda de la ex Hacienda Rupanco, don Ildefonso Suazo, y al alcalde y concejo de la comuna de Puerto Octay.
He dicho.
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- Se enviarán los oficios solicitados por su señoría, con copia de su intervención.
PREOCUPACIÓN POR RETRASO EN PAGO DE LICENCIAS MÉDICAS. Oficios.
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- En el tiempo del Comité Radical Social Demócrata, tiene la palabra el diputado señor Fernando Meza.
El señor MEZA.- Señor Presidente, me voy a referir a tres temas de suyo importantes para la ciudadanía.
El primero dice relación con el pago de las licencias médicas.
Hace muchos meses, el ministro de Salud se comprometió, en una citación especial de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social, de la que formo parte, a terminar con el tardío pago de las licencias médicas. Bastante tienen las personas con su problema médico, que en muchos casos se trata de una enfermedad grave, como para agregarles otra carga, como es el sufrimiento por no contar con el pago oportuno de sus licencias médicas, porque la Compin está excedida en sus capacidades, no tiene el personal adecuado y no da abasto para la demanda que tiene.
Han pasado muchos meses; el 30 de abril, que era la fecha límite para la solución, quedó atrás.
Los enfermos sufren. Por ejemplo, don Daniel Vergara , un vecino de Gorbea y padre de 8 hijos, espera desde hace cinco meses el pago de sus licencias médicas. Es un hombre que no puede trabajar, que está en su casa sin energía eléctrica y, recién hemos conseguido mantener el agua potable; pero no tiene alimentos ni menos posibilidades de satisfacer las demandas de salud de dos de sus hijos, que también están seriamente enfermos.
La inhumanidad de las autoridades de salud debe tener límite.
Por eso, emplazo al ministro de Salud y a la ministra del Trabajo para que, en conjunto, logren que la Compín remedie la tramitación de las licencias médicas, toda vez que son miles las personas que sufren las espantosas demoras en el pago, que no sólo atentan contra la salud física, sino también sicológica de los enfermos.
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- Se enviarán los oficios solicitados por su señoría.
FISCALIZACIÓN DE COMITÉ DE AGUA POTABLE RURAL UNIÓN CORDILLERA, DE LA COMUNA DE CUNCO. Oficios.
El señor MEZA.- Señor Presidente , quiero referirme a un problema que está ocurriendo en Cunco, comuna que me honro en representar en esta Cámara.
Hace muchísimo tiempo, años diría, se constituyó en la comuna el comité de agua potable rural Unión Cordillera, con el fin de administrar el servicio de agua potable. Resulta que la de Cunco es la inversión más alta que ha realizado el Gobierno en la región: Mil 170 millones 983 mil pesos es el costo de llevar el agua a las decenas de familias agrupadas en este comité.
Sin embargo, hemos sabido que la directiva de ese comité, contraviniendo la norma, estaría cobrando a los vecinos por inscribirse para acceder al beneficio. Al mismo tiempo, según señalan los vecinos, de manera antojadiza ingresan y salen, prácticamente a dedo, socios y socias de este beneficio; sin embargo, algunas de las más de 245 familias que integran el comité y que históricamente ingresaron para participar de la satisfacción sanitaria de tener agua potable en los campos, están siendo excluidas de este beneficio.
Las familias de El Lingue, Santa Olga , Can-Can , Lagunillas y Tres Esquinas, todos sectores de la comuna de Cunco, y que están incorporadas al beneficio, solicitan -así me lo hicieron saber en una reunión- que Mideplan, la Intendencia Regional y el Ministerio de Obras Públicas tomen cartas en el asunto, para que fiscalicen cómo ha sido el trayecto que ha discurrido ese comité, desde sus inicios a la fecha, sobre todo respecto del tema financiero y de los dineros que han entrado y salido. En una palabra, pido que se realice una auditoría.
Por eso, pido que se oficie a la intendenta de la Región de la Araucanía , a la ministra de Planificación y al ministro de Obras Públicas para que dispongan aclarar las irregularidades denunciadas por los vecinos en el Comité de agua potable rural Unión Cordillera, de la comuna de Cunco.
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- Se enviarán los oficios solicitados por su señoría.
EXTRACCIÓN CLANDESTINA DE MATERIALES EN REIGOLIL, COMUNA DE CURARREHUE. Oficios.
El señor MEZA.- Señor Presidente , en la comuna de Curarrehue, en el sector llamado Reigolil, se estaría extrayendo material -no se sabe si arcilla, greda o mineral- de manera inescrupulosa y no autorizada, toda vez que las autoridades no tienen conocimiento de eso, ocasionando daño al medio ambiente y contaminando el río Trancura, ese hermoso río que baja desde la frontera argentina hasta el valle, hasta la zona lacustre.
Es indispensable, entonces, oficiar a la ministra de Medio Ambiente , al ministro de Minería , a la intendenta de la Región de la Araucanía y al director nacional de Sernatur , solicitándoles que declaren zonas de interés turístico a las comunas de Curarrehue, Pucón y Villarrica , y a todo el entorno de la zona lacustre, con el objeto de proteger el medio ambiente, el entorno y nuestros recursos naturales, donde unos aprovechados que eluden la ley y la reglamentación vigente hacen de las suyas.
En segundo lugar, para que se haga una investigación destinada a identificar a los responsables de tamaño atropello que se está realizando en esa zona.
Debo dejar constancia de que presenté el proyecto de acuerdo Nº 833, mediante el cual se busca que se declare zona de interés turístico a toda la zona de la Región de La Araucanía.
He dicho.
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- Se enviarán los oficios solicitado por su señoría, con la adhesión del diputado señor Eduardo Díaz.
NOMINACIÓN DE EDIFICIO DE LA INTENDENCIA DE LA REGIÓN DE LOS RÍOS COMO RAÚL BASSO GONZÁLEZ. Oficios.
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- El diputado señor Alfonso de Urresti solicitó el tiempo adicional para el Partido Socialista.
Tiene la palabra su señoría.
El señor DE URRESTI.- Señor Presidente , hace un par de semanas, con el diputado Roberto Delmastro , que también representa al distrito 53, y con un conjunto de dirigentes de organizaciones sociales y vecinales de Valdivia, concurrimos a la casa de don Raúl Basso González , presidente del Comité Nueva Región , para saludarlo y agradecerle su convocatoria unitaria de los ciudadanos de nuestra ciudad en la larga lucha para conseguir la creación de la nueva Región de Los Ríos.
Durante esa actividad, en ese conjunto de ciudadanos y de muchos integrantes del antiguo Comité Nueva Región surgió la idea de solicitar que el edificio que albergará a la intendencia de la Región de Los Ríos, ubicado frente a la Plaza de la República , lleve el nombre de don Raúl Basso González.
Consideramos que denominar de esa manera al edificio donde siempre estuvo radicada la Intendencia Regional, que se ha remodelado con un importante presupuesto para darle la prestancia que corresponde, es un justo homenaje a un hombre que encarna ese espíritu de la ciudad de los ríos, con una visión trasversal y ciudadana, con una gran porfía para llevar adelante un sueño enorme que beneficiará a todos los ciudadanos de Valdivia y de la Región de Los Ríos.
Al efecto, se ha realizado una serie de actividades a nivel ciudadano, como recolección de firmas, firma de registros y envío de cartas, para hacer un justo homenaje a este hombre, ciudadano como el que más de
nuestra ciudad; hombre que dedicó a lo menos treinta años de su vida para dar esta pelea, reconocido por la propia Presidenta de la República , Michelle Bachelet , cuando concurrió a promulgar la ley Nº 20.174, que daba nacimiento a la región.
Soy de los que creen profundamente que los reconocimientos tienen que hacerse en vida, cuando el ciudadano que participó en alguna gesta importante está vivo y están vivos sus familiares y amigos. Creo que, como nunca, podemos hacer un gesto de reconocimiento completo a una hermosa gesta.
Los integrantes del Comité Nueva Región, doña Silvia Oyarzún , del comité femenino; don Heriberto Weber, don Claudio Molina, don Óscar Gayoso, don Néstor Santibáñez, don Juan Deppe, don Juan Carlos Miranda, don Miguel Ramírez y muchos otros han manifestado que se sentirían honrados si se estableciera de manera imperecedera ese nombre y ese recuerdo del espíritu de la nueva región en la denominación del edificio de la intendencia.
Por lo tanto, solicito oficiar a la Subsecretaría de Desarrollo Regional, con el objeto de hacerle llegar esta petición. Asimismo, al intendente de la Región de Los Ríos, para que, en uso de sus facultades, lleve esta solicitud al consejo regional respectivo. También, al presidente de la Asociación de Municipalidades de la Región de Los Ríos , el alcalde de Valdivia , don Bernardo Berger , y a su vicepresidente, el alcalde de la comuna de Lanco, don Luis Cuvertino , con copia de mi intervención, para darles a conocer esta propuesta que estamos formulando de manera unitaria y trasversal para hacer un justo homenaje a don Raúl Basso González.
He dicho.
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- Se enviarán los oficios solicitados por su señoría, con copia de su intervención.
INTERPRETACIÓN DE NORMATIVA ELÉCTRICA Y MINERA. Oficio.
El señor VARGAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el diputado señor Enrique Accorsi.
El señor ACCORSI.- Señor Presidente , solicito oficiar al contralor general de la República , con el objeto de que interprete el uso de las leyes Eléctrica y Minera, ya que en el último tiempo se han producido muchos problemas de interpretación en los proyectos medioambientales, para lo cual adjuntaré la documentación respectiva.
He dicho.
El señor VARGAS ( Vicepresidente ).- Se enviará el oficio solicitado por su señoría.
Por haber cumplido con su objeto, se levanta la sesión
-Se levantó la sesión a las 14.06 horas
TOMÁS PALOMINOS BESOAÍN
Jefe de la Redacción de Sesiones
VIII. DOCUMENTOS DE LA CUENTA
1. Oficio de S.E. la Presidenta de la República.
“Honorable Cámara de Diputados:
En respuesta a su oficio Nº 8246, de fecha 4 de agosto de 2009, tengo a bien manifestar a V.E. que he resuelto no hacer uso de la facultad que me confiere el inciso primero del artículo 73 de la Constitución Política de la República, respecto del proyecto de ley que crea el Sistema Intersectorial de Protección Social e institucionaliza el Subsistema de Protección Integral a la Infancia, Chile Crece Contigo (Boletín N° 6260-06).
En consecuencia, devuelvo a V.E. el citado oficio de esa H. Cámara de Diputados, para los efectos de su envío al Tribunal Constitucional.
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): MICHELLE BACHELET JERIA , Presidenta de la República ; JOSÉ ANTONIO VIERA-GALLO QUESNEY , Ministro Secretario General de la Presidencia ”.
2. Oficio de S.E. la Presidenta de la República.
“Honorable Cámara de Diputados:
En uso de las facultades que me confiere el artículo 74 de la Constitución Política de la República, hago presente la urgencia en el despacho, en todos sus trámites constitucionales -incluyendo los que correspondiere cumplir en el honorable Senado-, respecto del proyecto de ley que modifica la Ley General de Pesca y Acuicultura en materia de Áreas de Manejo y Registro Pesquero Artesanal (Boletín N° 6391-21).
Para los efectos de lo dispuesto en los artículos 26 y siguientes de la ley N° 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional, califico de “suma” la referida urgencia.
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): MICHELLE BACHELET JERIA , Presidenta de la República ; JOSÉ ANTONIO VIERA-GALLO QUESNEY , Ministro Secretario General de la Presidencia ”.
3. Oficio de S.E. la Presidenta de la República.
“Honorable Cámara de Diputados:
En uso de las facultades que me confiere el artículo 74 de la Constitución Política de la República, hago presente la urgencia en el despacho, en todos sus trámites constitucionales -incluyendo los que correspondiere cumplir en el honorable Senado-, respecto del proyecto de ley que establece nuevo Código Procesal Civil (Boletín N° 6567-07).
Para los efectos de lo dispuesto en los artículos 26 y siguientes de la ley N° 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional, califico de “simple” la referida urgencia.
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): MICHELLE BACHELET JERIA , Presidenta de la República ; JOSÉ ANTONIO VIERA-GALLO QUESNEY , Ministro Secretario General de la Presidencia ”.
4. Oficio del Senado.
“Valparaíso, 5 de agosto de 2009.
Tengo a honra comunicar a Vuestra Excelencia que el Senado ha dado su aprobación al proyecto de ley, de esa Honorable Cámara, que faculta a las universidades estatales a establecer un mecanismo de incentivo al retiro para sus funcionarios y concede otros beneficios que indica, correspondiente al Boletín N° 6.458-05, con las siguientes modificaciones:
Artículo 1°.-
Inciso primero
Lo ha sustituido, por el siguiente:
“Artículo 1°.- Facúltase a las universidades estatales para conceder una bonificación por retiro voluntario a los funcionarios que, desempeñándose en planta o a contrata, hayan prestado servicios en dichos planteles por un período no inferior a cincos años continuos o discontinuos a la fecha de impetrar el beneficio y que entre la fecha de publicación de esta ley y el 31 de diciembre de 2011, ambas fechas inclusive, tengan o cumplan 65 años de edad, si son hombres, y en el caso de las mujeres, desde que cumplan 60 y hasta los 65 años de edad; y que hagan efectiva su renuncia voluntaria, en los plazos a que se refiere el artículo 6° de la presente ley, como funcionarios de la universidad, respecto del total de horas que sirvan en virtud de sus nombramientos o contratos. Con todo, las edades referidas deberán cumplirse a más tardar el 31 de diciembre de 2011.”.
Inciso cuarto
Ha reemplazado la expresión “Instituto de Normalización Previsional” por “Instituto de Previsión Social”.
Artículo 2°.-
Inciso segundo
Ha agregado, a continuación del punto aparte (.), que pasa a ser seguido (.), la siguiente oración: “Dichas remuneraciones mensuales imponibles no estarán sujetas a límite alguno.”.
Artículo 6°.-
-Ha sustituido, en su inciso primero, la segunda oración, por la siguiente: “Respecto de quienes a la fecha de publicación de esta ley tengan 65 o más años de edad, el plazo de 180 días se computará desde la referida publicación.”.
-Ha eliminado sus incisos tercero y cuarto.
Artículo 8°.-
Inciso cuarto
Ha reemplazado el guarismo “73” por “75”.
Artículo 9°.-
Inciso primero
Ha sustituido el texto que señala “, en el caso de los hombres y 60 años de edad, si son mujeres. Con todo los funcionarios quedarán sujetos, para efectos de solicitar el beneficio compensatorio, a lo establecido en el inciso final del artículo 6° de la presente ley.”, por el siguiente: “. Con todo, tratándose de las mujeres, ellas podrán impetrar el beneficio desde que cumplan 60 años de edad y hasta los 180 días siguientes al límite de edad precitado.”.
Inciso tercero
Ha agregado, a continuación del punto aparte (.), que pasa a ser seguido (.), la siguiente oración: “Dichas remuneraciones mensuales imponibles no estarán sujetas a límite alguno.”.
-o-
Hago presente a Vuestra Excelencia que este proyecto de ley fue aprobado, en general, con el voto afirmativo de 32 señores Senadores, de un total de 38 en ejercicio.
En particular, el artículo 3° fue aprobado con el voto favorable de 29 señores Senadores, de un total de 38 en ejercicio, dándose así cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 66 de la Constitución Política de la República.
Lo que comunico a Vuestra Excelencia en respuesta a su oficio Nº 8.161, de 11 de junio de 2009.
Devuelvo la totalidad de los antecedentes.
Dios guarde a Vuestra Excelencia.
(Fdo.): JOVINO NOVOA VÁSQUEZ , Presidente del Senado ; CARLOS HOFFMANN CONTRERAS , Secretario General del Senado ”.
5. Oficio del Senado.
“Valparaíso, 5 de agosto de 2009.
Tengo a honra comunicar a Vuestra Excelencia que el Senado ha aprobado, en los mismos términos en que lo hizo esa Honorable Cámara, el proyecto de ley que aumenta plazo para la formación de Sociedades Anónimas Deportivas Profesionales, correspondiente al Boletín N° 6.536-29.
Lo que comunico a Vuestra Excelencia en respuesta a su oficio Nº 8.215, de 9 de julio de 2009.
Devuelvo los antecedentes respectivos.
Dios guarde a Vuestra Excelencia.
(Fdo.): JOVINO NOVOA VÁSQUEZ , Presidente del Senado ; CARLOS HOFFMANN CONTRERAS , Secretario General del Senado ”.
6. Informe de la Comisión de Hacienda recaído en el proyecto de ley que crea las monedas de $ 20 y $ 200. (boletín Nº 6.493-05).
“Honorable Cámara:
La Comisión de Hacienda informa, en primer trámite constitucional y en primero reglamentario, el proyecto mencionado en el epígrafe, iniciado en mensaje de S.E. la Presidenta de la República.
I. CONSTANCIAS REGLAMENTARIAS PREVIAS
Para los efectos constitucionales, legales y reglamentarios pertinentes, se hace constar, en lo sustancial, previamente al análisis de fondo y forma de esta iniciativa, lo siguiente:
1°) Que la idea matriz o fundamental del proyecto en informe es crear las monedas divisionarias de $ 20 y de $ 200 y mejorar aspectos técnicos correspondientes a la nueva serie de las monedas chilenas en vista de la celebración del Bicentenario de la Independencia de la República de Chile.
2°) Que el articulado de esta iniciativa no contiene disposiciones que deban ser aprobadas con quórum especial.
3°) Que el proyecto fue rechazado, en general, por mayoría de votos, con el voto favorable de los Diputados señores Alvarado, don Claudio ; Dittborn, don Julio , y Tuma, don Eugenio y el voto en contra de los Diputados señores Aedo, don René ; Jaramillo, don Enrique ; Lorenzini, don Pablo ; Ortiz, don José Miguel ; Robles, don Alberto , y Von Mühlenbrock, don Gastón.
4°) Que Diputado Informante se designó al señor Aedo, don René.
-o-
Asistieron a la Comisión durante el estudio del proyecto la señora Leticia Celador , Asesora del Ministerio de Hacienda; los señores Alejandro Zurbuchen , Gerente General; Juan Montoya , Gerente Tesorero , y Pablo Mattar , Abogado Jefe Normativo , todos del Banco Central, y el señor Manuel Brito , Jefe de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Hacienda.
Concurrieron además, los señores Jorge Rivera , Gerente General de Asiva ; Manuel Navarro , Presidente del Sindicato de Trabajadores N° 1 de Armat S.A.; Luis Alberto Pinto , Presidente del Sindicato de Trabajadores N° 2 de Armat S.A.; Enrique Sotomayor , Presidente del Directorio de Armat S.A.; Cristián Monsalve , Gerente General de Armat S.A.; Ricardo Acosta , Gerente Comercial de Armat S.A., y la señora Daniella Díaz , Jefa de Estudios de Asiva ; Víctor Pérez , Director de Marketing de Codelco Santiago ; Oscar Miñones , Presidente de la Asociación Nacional de Funcionarios Especies Valoradas de Casa de Moneda de Chile S.A.; Marcelo Pardo , Analista de Costos; Rosa Padilla Muñoz , Asociación Gremial Especies Valoradas de Casa de Moneda S.A.; Eduardo Rovegño , Encargado Despacho Banco Central; Gamaliel Sánchez , Contraloría Interna Programación S.A.P., todos de Casa de Monedas S.A., y Daniel de la Vega , Procobre Chile.
II. ANTECEDENTES GENERALES
A. Antecedentes de hecho y de mérito que justifican la iniciativa
Se sostiene en el mensaje que la creación de monedas de $ 20 y $ 200 tiene como objetivo mejorar la eficiencia en el ciclo de pagos y rebajar los costos de acuñación de las monedas de curso legal, reduciendo el número de unidades requeridas para las transacciones de la economía.
Para lo anterior, el Banco Central ha planteado la conveniencia de establecer la denominación que respete la secuencia de 1, 2 y 5 que permite disminuir el uso de las monedas en los pagos. Por lo tanto, la estructura del cono monetario chileno estaría compuesta, respecto de su uso por monedas de $ 10, $ 20 y $ 50 en las denominaciones inferiores y luego, por $ 100, $ 200 y $ 500.
Otro objetivo que se ha tenido en consideración es mejorar la calidad de las monedas, por lo que se propone que se incorpore la adopción de la denominada tecnología de capas múltiples en los cospeles de las monedas chilenas. Esta proposición descansa en los avances tecnológicos, la experiencia internacional y los costos involucrados en la acuñación del circulante legal chileno.
En conformidad al decreto ley Nº 1.123, de 1975, el Banco Central podría optar por cualquiera de las aleaciones existentes en los procesos de acuñación, considerando los costos involucrados en el precio de los metales y la funcionalidad de las monedas.
Al respecto, los cospeles pasarían a estar conformados en el 94 % por un núcleo de acero y en el 6% por un material electro depositado de metales en capas, pudiendo corresponder éstos últimos a níquel, cobre y zinc. En todo caso, atendido el grado de variación existente en la aplicación de la denominada tecnología de capas múltiples, lo que se encuentra corroborado por estudios y análisis técnicos, se propone contemplar un porcentaje mínimo de composición de acero inferior al indicado, pero con un límite equivalente al 90% de dicho metal, de manera de otorgar un grado de flexibilidad al Banco Central de Chile en orden a permitirle aplicar la tecnología mencionada dentro del rango mínimo propuesto.
B. Disposiciones constitucionales y legales que se relacionan con el proyecto
-El artículo 63, Nº 12, de la Constitución Política de la República, establece que son materias de ley “las que señalen el valor, tipo y denominación de las monedas y el sistema de pesos y medidas”.
-El inciso primero del artículo 7° del decreto ley N° 1.123, de 1975, sobre unidad monetaria, que establece los valores y tipos de monedas, así como la facultad del Banco Central para determinar el tipo de aleación de cada moneda.
C. Contenido del proyecto
El proyecto de ley modifica el decreto ley Nº 1.123, de 1975, sobre unidad monetaria, a fin de crear las monedas de $ 20 y de $ 200. Asimismo, se permite la introducción de la nueva tecnología en los cospeles de las monedas para que el Banco Central, observando los mínimos establecidos en la ley, pueda determinar el tipo de aleación considerando también la alternativa planteada.
D. Antecedentes presupuestarios y financieros
El informe financiero elaborado por la Dirección de Presupuestos, con fecha 5 de mayo de 2009, señala que la modificación legal propuesta no implica gasto fiscal.
III. DISCUSIÓN DEL PROYECTO
A. Discusión general
El señor Alejandro Zurbuchen hizo presente que el proyecto de ley tiene dos objetivos: 1) crear dos nuevas monedas de 20 y 200 pesos, y 2) aprobar nuevas opciones para la fabricación de cospeles.
Explicó que las monedas, desde un punto de vista de los procesos productivos, están compuestas por dos grandes etapas: la fabricación del cospel, donde el Banco Central realiza licitaciones internacionales, y la acuñación de la moneda.
Precisó que la Ley Orgánica del Banco Central en su artículo 3° establece que dicha entidad tiene por objeto velar por la estabilidad de precios y asegurar la existencia de medios de pago tanto internos como externos. Respecto de los medios de pago, que constituyen un bien público, el Banco Central busca confianza y eficiencia.
En cuanto a los antecedentes que sustentan la propuesta señaló que la evidencia internacional en el uso de las monedas como medio de pago indica la importancia de la tecnología y la tendencia de que las monedas y en particular los cospeles sean reconocidos a través de diversos medios de pago. Por otro lado, destacó el aporte del Banco Central al Bicentenario, particularmente en relación a la creación de la moneda de $ 200.
Respecto de los objetivos que el proyecto plantea puso énfasis en:
-Contar con denominaciones más eficientes, que es la relación 1, 2 y 5.
-Tamaños y costos adecuados, de manera que el señoreaje sea positivo, es decir, que el costo de fabricación de la moneda no supere el valor nominal o facial por cada unidad. Hoy sólo la moneda de $ 100 tiene levemente un señoreaje positivo.
-Aporte del Banco Central al Bicentenario.
-Monedas más fáciles de reconocer y de autentificar a través de distintas máquinas expendedoras.
-Mayor eficiencia en el ciclo de pagos y en la gestión del circulante, por lo que se necesitarán menos monedas, de manera que disminuirán las necesidades de emisión y se generarán menores costos de transporte y almacenamiento.
Explicó el señor Zurbuchen que se propone un calendario de introducción gradual de las nuevas monedas. El año 2010 sólo se introduciría la nueva moneda de $ 200; el 2011, la de $ 20, y el año 2012 las nuevas monedas de 10, 50, 100 y 500 pesos, manteniéndose la tecnología actual en las monedas de 1 y 5 pesos.
En cuanto al propósito del proyecto de incorporar nuevas denominaciones con las monedas de $ 20 y $ 200 sostuvo que permite evolucionar a la relación 1, 2 y 5, y reducir las necesidades de moneda del público. Además, la relación 1, 2 y 5 reduce la cantidad de monedas involucradas en los ciclos de pagos y por sustitución disminuyen los costos de transporte de valores al 50% en las monedas de $ 10 y $ 100, y mejora la eficiencia en el uso del presupuesto de acuñación.
En cuanto a la reducción de las monedas involucradas, en el caso de las de $ 10 y $ 100 es del orden del 20% y entre 20 y 32% en la emisión total de monedas, lo que produce un impacto en el comercio y en el sector bancario.
El señor Juan Montoya señaló que el Banco Central ha evaluado, en un proceso de casi 3 años, todas las tecnologías existentes, tanto en términos técnicos como en los aspectos financieros y medio ambientales. En esta evaluación el Banco Central ha contado con asesoría internacional y con cooperación técnica de otros bancos centrales en virtud de acuerdos de cooperación.
Añadió que la necesidad de realizar este proceso radica fundamentalmente en el alto costo que implica producir las monedas. Además, el aumento y variabilidad en el precio de los metales, así como la proliferación de equipos expendedores de productos y nuevas tecnolo-gías, están impulsando innovaciones en la fabricación de monedas.
Explicó que existen 4 opciones genéricas:
-Multi capas (90-94% de acero y el resto de metal electro depositado)
-Mono capas
-Metales nobles (cobre, níquel, zinc, aluminio, entre otros)
-Acero inoxidable
El estudio realizado concluyó que la alternativa de multi capas supera a las demás y que respecto a la alternativa de los metales nobles la supera en todos los factores evaluados. Esta nueva tecnología supone 3 capas: capa 1, de níquel sobre núcleo de acero; capa 2, de cobre y capa 3, que es la capa exterior de níquel o zinc.
Con estas nuevas monedas de 20 y 200 pesos el señoreaje es positivo, es decir, el costo de fabricación es inferior al valor nominal o facial por cada unidad. Además, se resolvería un problema que existe en la actualidad con el eurosistema, puesto que la moneda de $ 100 bimetálica se confunde con el Euro 1 y los anillos y núcleo de $ 100 y $ 500 son similares al Euro 1 y Euro 2.
Desde un punto de vista financiero la tecnología de electro depositado metales en el programa de acuñación 2008-2009 habría significado un ahorro de US $ 4,7 millones por menor unidades de monedas de $ 10 y $ 100, en el caso de haberse creado el 2007 las nuevas denominaciones de $ 20 y $ 200; un ahorro entre US $ 13 y 17 millones en el presupuesto del Banco Central, si se hubiese aplicado la nueva tecnología a toda la serie y un ahorro de US $ 1,5 millón en el transporte de valores y almacenamiento, ya que se produce un menor pago por servicios al reducirse el volumen y peso.
Sostuvo que desde un punto de vista medio ambiental, el proceso multi capa es más amistoso por cuanto el acero requiere un cuarto de la energía necesaria para el cobre y alloy; no requiere uso de cianuro y el consumo de energía en transporte y proceso de monedas es menor.
Finalmente, en el tema de la adjudicación en licitaciones internacionales manifestó que hay monedas producidas tanto en Chile como en Canadá y Sudáfrica y los cospeles utilizados son tanto nacionales como importados. Al introducir nuevas tecnologías el Banco Central establecerá mecanismos que promuevan la competencia en la acuñación de monedas y que aseguren el abastecimiento de cospeles.
El señor Jorge Rivera consideró inaceptable que el proyecto de ley lesione los intereses de una empresa nacional, Armat S.A., dejando a sus trabajadores en una situación laboral compleja. Además, sostuvo que la forma en que está planteada la modificación al decreto ley N° 1.123 no permite una libre competencia entre todas las empresas que producen cospeles.
El señor Cristián Monsalve señaló que la aprobación del proyecto no sólo significa cerrar las puertas a Armat, sino que también a todas las empresas nacionales que prestan servicios a la compañía y a las empresas chilenas que se vinculan con la producción de cobre, en circunstancias que Chile es el principal productor de dicho metal en el mundo. Afirmó que al elaborar el proyecto no se tomaron en cuenta los beneficios del cobre en la confección de monedas como evitar la transmisión de enfermedades, el ser reciclable y su larga duración. Las monedas electro chapeadas no son reciclables, tienen una vida útil 4 veces menor que las de cobre y, lo más importante, es una tecnología privativa de una empresa extranjera, lo que obligaría a Armat a depender de esa empresa porque hay patentes de por medio.
El señor Luis Alberto Pinto manifestó su preocupación por la fuente laboral de los más de 200 trabajadores de Armat, que quedarían sin trabajo de aprobarse el proyecto en discusión.
El señor Manuel Navarro reiteró que el proyecto de ley impide que Armat pueda participar en la licitación de la nueva aleación de las monedas.
El señor Oscar Miñones estimó extraño que en la licitación de los conos monetarios para la fabricación de las nuevas monedas sólo pueda participar una empresa canadiense porque tiene la patente exclusiva en la confección de esas monedas. Agregó que Chile tiene una gran variedad de productos nacionales para confeccionar monedas económicas.
Puntualizó que la empresa norteamericana que también fabrica las monedas electro chapeadas es una filial de la empresa canadiense que cuenta con la autorización para producirlas.
El señor Víctor Pérez señaló que la utilización del cobre en la confección de monedas obedece a su carácter reciclable, de manera que al término de su ciclo de vida se recupera cerca del 90% de su valor económico; sus propiedades bactericida, fungicida y virucida, lo que se relaciona con la salud de las personas, al impedir la transmisión de diversas enfermedades. Por lo tanto, una evaluación económica integral hace del cobre un metal competitivo para la confección de monedas.
El señor Manuel Brito , respondiendo a diversas inquietudes formuladas al Ministerio de Hacienda por la Comisión, explicó que el proyecto de ley se sustentó en un acuerdo del Banco Central, el que en virtud de su ley orgánica constitucional tiene la facultad privativa para acuñar monedas y emitir billetes.
Agregó que los antecedentes técnicos presentados por el Banco Central al Ministerio de Hacienda daban cuenta de un ahorro importante de recursos para el Fisco, tanto en el proceso de acuñación de las monedas como en el ciclo de medio de pago, además de tratarse de una tecnología moderna. Por todo ello, el Ejecutivo consideró pertinente patrocinar el proyecto que es, además, materia de iniciativa exclusiva del Presidente de la República.
En cuanto a los cuestionamientos planteados a la Comisión por los representantes de la empresa Armat y de Casa de Moneda, puntualizó que el Ministerio de Hacienda ha privilegiado los argumentos técnicos expuestos por el Banco Central, los que se sustentan en diversos estudios. Con ello se ha velado por la eficacia y eficiencia de los recursos del Fisco, por cuanto dichos estudios hablan de un ahorro de más de US $ 3 millones anuales en el ciclo de medio de pago y de un ahorro de US $ 8 millones anuales por el menor costo de acuñación.
Desde el punto de vista medio ambiental afirmó que la nueva tecnología propuesta tiene un impacto negativo menor que la utilizada para la elaboración de las actuales monedas, siendo falso que se utilice cianuro en su elaboración.
Sugirió incorporar una disposición transitoria al proyecto que establezca que la licitación para las actuales monedas en circulación se realizará el año 2013, de manera que las empresas que hoy no cuenten con la tecnología multi capa tengan un par de años para adecuar su tecnología y participar de esta forma en futuras licitaciones.
Explicó, además, que la licencia que en estos momentos tiene la empresa canadiense y la norteamericana expirará el año 2011, por lo que es perfectamente factible que a partir de ese año las empresas nacionales opten por esta nueva tecnología.
El señor Zurbuchen aclaró que no existe vinculación alguna entre la empresa canadiense y la norteamericana, entregando a la Comisión carta de ambas compañías donde se demuestra que no existe relación de propiedad entre estas empresas. Afirmó también que no existe licitación alguna al respecto, porque se requiere la aprobación del proyecto de ley previamente y que el Banco Central no ha llevado a cabo conversación con ninguna empresa, apegándose de manera estricta a la normativa legal vigente.
Precisó que la elaboración de monedas con la tecnología multi capa requiere el uso de cianuro, pero hace la salvedad que la tecnología que maneja la empresa canadiense no emplea cianuro y esa es la que exigirá el Banco Central en la licitación.
En cuanto a los estudios de vida útil estimada de las monedas, indicó que el estudio de Peter Harrop realizado el año 1989 para la creación de la moneda de $ 500 estableció que se desgasta entre el 2 y 6% por año. Las monedas de electro depositada multi capas tienen un desgaste de 20-50 años en condiciones normales de uso, de acuerdo a un estudio elaborado por el Instituto de Investigación Aeroespacial del Consejo Nacional de Investigación de Canadá y por la Universidad de Birmingham del Reino Unido. Por su parte, el estudio de la Universidad de Kasetsart, de Tailandia, estableció una vida útil estimada sobre 30 años y el Banco Central de Nueva Zelanda estableció una vida útil sobre 25 años.
De manera que existe suficiente información para poder afirmar que las nuevas monedas chilenas propuestas tendrían la misma duración que las actuales monedas de cobre.
Respecto del tema de la licencia señaló que efectivamente la empresa canadiense tiene una licencia de la tecnología de multi capa, pero ésta expira en el 2011, de manera que a partir de ese año pueden optar a esta nueva tecnología otras empresas, incluyendo empresas nacionales.
En cuanto a la recuperación de los metales, sostuvo que, efectivamente, el valor de recuperación es más alto en el caso de las actuales monedas; sin embargo, si se realiza un cálculo de todos los costos asociados a la elaboración de las nuevas monedas, el ahorro total anualizado es del orden de US $ 11 millones.
Varios señores Diputados plantearon que no habría la suficiente competencia si en la licitación sólo participan dos empresas que en el mundo cuentan con la tecnología multi capa, que -como se ha dicho- cuentan de manera exclusiva hasta el 2011 con la licencia.
El señor Zurbuchen sugiere que el proyecto podría establecer que el Banco Central realizará dos licitaciones: una para la elaboración de los cospeles y otra sólo para la acuñación de las monedas, donde podrían participar sin problema todas las empresas nacionales.
Sometido a votación general el proyecto, la idea de legislar fue rechazada por mayoría de votos como se consigna en el N° 3 de las Constancias Reglamentarias Previas de este Informe.
Se han introducido al texto del proyecto, para el evento de ser aprobado por la Sala, las modificaciones formales que se recogen en el texto consignado a continuación.
En virtud de lo antes expuesto y de los antecedentes que dará a conocer oportunamente el señor Diputado Informante, la Comisión de Hacienda recomienda el rechazo de la idea de legislar del siguiente:
PROYECTO DE LEY
“Artículo único.- Introdúcense en el inciso primero del artículo 7º del decreto ley Nº 1.123, de 1975, sobre unidad monetaria, las siguientes modificaciones:
1) Intercálanse, en el inciso primero, la expresión “de $ 200,” entre las palabras “de $ 500,” y “de $ 100,” y la expresión “de $ 20,” entre las palabras “de $ 50,” y “de $ 10,”.
2) Reemplázanse los incisos segundo y final, por los siguientes:
“Las monedas deberán contener un mínimo de 95% de aluminio y el resto de otros metales; un mínimo de 70% de cobre y el resto de otros metales; o, alternativamente, un mínimo de 90% de acero y el resto de otros metales.
El Banco Central de Chile determinará el tipo de aleación y el porcentaje de otros metales que contendrá cada moneda, observando los mínimos indicados.”.”.
Tratado y acordado en sesiones de fechas 30 de junio y 28 de julio de 2009, con la asistencia de los Diputados señores Dittborn, don Julio ( Presidente ); Aedo, don René ; Alvarado, don Claudio ; Álvarez, don Rodrigo ; Delmastro, don Roberto ; Jaramillo, don Enrique ; Lorenzini, don Pablo ; Montes, don Carlos ; Ortiz, don José Miguel ; Robles, don Alberto ; Súnico, don Raúl ; Tuma, don Eugenio , y Von Mühlenbrock, don Gastón , según consta en las actas respectivas.
Sala de la Comisión, a 4 de agosto de 2009.
(Fdo.): JAVIER ROSSELOT JARAMILLO , Abogado Secretario de la Comisión ”.
Informe de la Comisión Especial relativa a las denominadas Deudas Históricas.
“Honorable Cámara:
La Comisión Especial sobre Deudas Históricas, encargada de analizar los compromisos políticos y jurídicos pendientes de estimación económica; procurar determinar los afectados, cuantificar los recursos requeridos para darles solución y buscar fórmulas de financiamiento, según los contenidos del acuerdo que le dio origen, pasa a informar sobre tres de las materias respectivas: las denominadas deuda con el Magisterio, de los deudores habitacionales y de los quinquenios penitenciarios.
Se hace presente, que durante todo el estudio de los múltiples y complejos elementos de análisis, la Comisión contó permanentemente con la valiosa cooperación de los profesionales de asesoría parlamentaria de la Biblioteca del Congreso Nacional[1] a cargo del investigador señor Nicolás Martínez Aránguiz.
I. COMPETENCIA DE LA COMISIÓN, AL TENOR DE LA RESOLUCIÓN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS QUE ORDENÓ SU CREACIÓN
La Cámara de Diputados, en su sesión 109ª celebrada el 25 de noviembre de 2008, ante la solicitud formulada por cuarenta y nueve señoras y señores diputados, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 229 del Reglamento de la Corporación, acordó la creación de una Comisión Especial en virtud de los antecedentes que se indican y fines que se señalan en el oficio N° 7.820 que le da origen, y que se transcribe:
“Considerando:
1.- Que en los últimos años diversos grupos sociales han venido reclamando insistentemente la existencia de las llamadas deudas históricas, vale decir compromisos políticos o jurídicos pendientes, de estimación económica, que les afectan.
2.- Que muchas de ellas constituyen situaciones que derivan de gobiernos pasados, algunas incluso desde el régimen militar y que encuentran sustento en decisiones administrativas que, por su cuantía y la extensión de los involucrados, han resultado difíciles de abordar por las siguientes autoridades.
3.- Que, entre ellas pueden citarse, aún a título ilustrativo, pudiendo existir otras, las siguientes:
-Deudores habitacionales. En este caso encontramos situaciones de insolvencia de los deudores ex ANAP, PET o de la banca privada, derivadas de la excesiva reajustabilidad de las obligaciones, de la falta de capacidad de pago de los beneficiarios de algunos programas sociales, agravadas por las acciones de cobranza emprendidas en su contra, las que han hecho que muchas deudas se hayan vuelto difíciles de solventar por haber aumentado considerablemente su valor, incluso pese al pago, siendo imprescindible abordar una fórmula integral a su respecto.
-Deuda histórica con el magisterio. Se trata de una situación generada en 1981, por el traspaso de los docentes a las municipalidades. El decreto ley N° 3.551 estableció una asignación especial no imponible para el personal dependiente de Ministerio de Educación.
Los profesores percibieron dicho emolumento sólo al traspaso a las municipalidades. Ello motivo que las cantidades que recibió cada uno dependiera del momento en que éste proceso ocurrió, entre los años 1981 y 1986. Se estima que la deuda alcanzaría hoy a unos 14 mil millones de dólares.
-10.6% de los jubilados. El artículo 1° del decreto ley N° 18.413, suspendió el reajuste de los pensionados desde enero de 1985 a enero de 1986. Bajo el Gobierno del Presidente Aylwin se restituyó paulatinamente esta actualización durante los años 1991 y 1992. Los pensionados del país señalan que resta por recuperar la diferencia producida en el período en que el reajuste estuvo suspendido más la variación del IPC hasta que se repuso.
-Eliminación de la cotización del 7% para los pensionados. También respecto de los pensionados se ha planteado, en diversas oportunidades, la necesidad de eliminar su cotización de salud, atendido que éstos contribuyeron durante todo su período laboral. Actualmente, la Ley del Fondo Nacional de Salud sólo la ha eliminado respecto de los beneficiarios de escasos recursos.
-Derechos Humanos. Tanto los beneficiarios de las leyes de reparación a exonerados como aquéllos victimas de prisión política y tortura han señalado la necesidad de reabrir los plazos de calificación, han reparado la insuficiencia de las medidas contenidas en ellas para efectivamente asumir el perjuicio causado en el plano personal y familiar, lo que amerita una revisión.
-Daño Previsional. Este se remonta a la creación del sistema previsional de capitalización individual, cuando muchos funcionarios del sector público fueron obligados a traspasarse a las nuevas administradoras de fondos de pensiones y, más aún, mermados en sus haberes al realizarse cálculos erróneos del bono de reconocimiento o subdeclararse sus imposiciones.
Recientemente, se ha aprobado un proyecto de ley que mejora condiciones de retiro de los trabajadores del sector público con bajas tasas de reemplazo de sus pensiones, el que constituye una solución parcial al problema.
-Normalización de contratas y honorarios del sector público. Las dotaciones de los servicios públicos cuentan con numerosos funcionarios a contrata u honorarios, muchos de los cuales realizan labores permanentes, lo que constituye una situación anormal, derivada de la insuficiencia de las plantas y la falta de movilidad de ellas. En los últimos años se han hecho esfuerzos por ir paulatinamente regularizando su situación contractual, pero se requiere una acción más decidida.
-Otros. Existen otros problemas y asuntos pendientes de larga data, como lo relativo a los quinquenios de Gendarmería; la situación de Inacap, cuyo traspaso a privados se efectuó sin existir una ley especial por cambios en la conformación de sus directorios; diversos conflictos por los terrenos de ex cooperativas, tales como Ñuble-Rupanco; la situación de los parceleros afectados por el decreto 208 y los mejoramientos y encasillamientos en las plantas de diversos servicios públicos, como el Sename.
4.- Que éstas y otras materias requieren ser analizadas con seriedad, particularmente en cuanto a los recursos que estarían involucrados en su solución, con el objeto de avanzar en su reparación, tanto, por la evidente necesidad de cumplir con los compromisos pendientes, particularmente cuando los afectados son personas de escasos recursos, como por la necesidad de impedir que ellos se transformen, muchas veces en forma demagógica, en materia de disputa política que entraba el análisis sustantivo de otros temas. Por lo anterior, según lo dispuesto en el artículo 229 del Reglamento de la H. Cámara de Diputados, solicitamos la constitución de una Comisión Especial relativa a las Deudas Históricas.
Ella tendrá por objeto analizar los compromisos políticos o jurídicos pendientes, de estimación económica, como los señalados en los considerandos respectivos, procurando determinar los afectados, cuantificar los recursos requeridos para darle solución y buscar fórmulas de financiamiento para ello.
Asimismo, podrá incorporar a su estudio otras materias, de la misma naturaleza, que sean planteadas por los miembros de la Corporación durante su funcionamiento.
Para este cometido dispondrá de un plazo de seis meses, pudiendo emitir informes parciales respecto de algunas materias.”
Al término del plazo otorgado, la Sala concedió a la Comisión una prórroga por treinta días para el solo efecto de incluir la denominada deuda de los quinquenios penitenciarios.
II. ANTECEDENTES GENERALES
Previo a la presentación de los antecedentes acumulados en las materias que originan este estudio, esta Secretaría hace presente que la Comisión determinó tratar en este informe, habida consideración del cúmulo de antecedentes a analizar, y en cumplimiento del plazo reglamentario, solamente las denominadas deuda histórica con el magisterio, de los deudores habitacionales, y de los quinquenios penitenciarios.
Sin embargo, igualmente recibió en audiencia pública[2], a todas las personas e instituciones que solicitaron ser recibidas para exponer sus planteamientos sobre otras materias contenidas en el mandato y que no podrán ser consideradas en este análisis, cuyos antecedentes se adjuntan en el Anexo 1.
1.- DE DERECHO
a) Constitucionales, referidos a la materia en estudio
-Garantía Constitucional contenida en el artículo 19 N° 24
La Constitución asegura a todas las personas el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales; la garantía constitucional se extiende también a los derechos adquiridos, los que no pueden ser afectados, restringidos o suprimidos por leyes posteriores. Son derechos adquiridos los que emanan de un hecho jurídico o de un acto jurídico, privado o surgido de la autoridad estatal, conforme a la legislación vigente y cuyos efectos se han incorporado al patrimonio de una persona, aunque hacer exigibles esos efectos ocurra bajo el imperio de otra legislación[3].
b) Conceptos doctrinarios, contenidos en la materia en estudio
DEUDA[4]
La importancia de determinar cuándo una vinculación o deber, -de los muchos que puede contraer un sujeto para con otro-, constituye una obligación en sentido jurídico, radica en que precisamente, su incumplimiento, que dará origen a una deuda, es reconocido por el ordenamiento jurídico y tendrá la protección del derecho. La obligación que asume una fisonomía de deuda, trae siempre aparejada el correspondiente poder jurídico denominado “crédito”.
El término obligación es frecuentemente empleado en un sentido muy amplio; en la vida del individuo en sociedad existen obligaciones de variada naturaleza: religiosas, morales, sociales y jurídicas; efectivamente, el propio Diccionario de la Real Academia, da las siguientes acepciones, donde se distingue, la primera, como propiamente una obligación en sentido de relación vincular, respecto de las otras, llamadas más bien deberes:
a.- Obligación que alguien tiene de pagar, satisfacer o reintegrar a otra persona algo, por lo común dinero.
b.- Obligación moral contraída con alguien.
c.- Pecado, culpa u ofensa. Y perdónanos nuestras deudas.
Términos empleados en el mandato
Por su parte, el mandato que regula la competencia de esta Comisión, entiende que las denominadas Deudas Históricas radican en “Compromisos políticos o jurídicos pendientes, de estimación económica”.
PRESCRIPCIÓN[5]
El artículo 2492 del Código Civil define la prescripción en los siguientes términos: “La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones y derechos ajenos, por haberse poseído las cosas o no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales. Una acción o derecho se dice prescribir cuando se extingue por la prescripción”.
De la definición legal, se desprende que la prescripción puede ser adquisitiva y extintiva. La primera produce la adquisición de la propiedad y se incluye entre los modos de adquirir el dominio. La segunda produce la extinción de las acciones y derechos ajenos por no haberse ejercido ellos durante cierto tiempo
a) Prescripción Extintiva
-Se entiende como sanción para el acreedor inactivo, desde que la obligación se hace exigible, (por ejemplo, que no exista plazo pendiente para su cumplimiento).
-Principio general de certeza jurídica y pilar del orden social que indica que las situaciones jurídicas no pueden permanecer en suspenso eternamente, puesto que no generaría más que confusión en cuanto a lo que se está obligado.
-Las acciones ordinarias prescriben en 5 años.
-Las acciones por responsabilidad extracontractual, en 4 años.
b) Prescripción de las obligaciones del Estado[6]
De acuerdo a la doctrina[7] y al artículo 2.497 del Código Civil, “las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, de las iglesias, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones nacionales, y de los individuos particulares que tienen la libre administración de lo suyo”.
Lo anterior quiere decir que siempre existirá la posibilidad para el Estado, respecto a la prescripción extintiva, de alegarla en su favor o de verse perjudicado por acciones que haya dejado de ejercer negligentemente. Ahora bien, teniendo en consideración que las normas de carácter general del Código Civil sólo se aplicarán en ausencia de norma especial, es necesario buscar entre las normas de Derecho Administrativo las soluciones que éste ha dado al problema en estudio. Así, en la ley N° 18.834 sobre el Estatuto Administrativo, se encuentra la siguiente norma especial de prescripción extintiva respecto de los derechos y deberes de los funcionarios del Estado:
Artículo 161: Los derechos de los funcionarios consagrados por este Estatuto prescribirán en el plazo de dos años contados desde la fecha en que se hubieren hecho exigibles.
A partir de este último artículo, se puede deducir que respecto del sueldo (retribución pecuniaria, de carácter fijo asignada a un empleo público) o remuneraciones (cualquier contraprestación en dinero que el funcionario tenga derecho a percibir, en razón de su empleo o función, como, por ejemplo, sueldo, asignación de zona, asignación profesional y otras)[8], se aplicará la norma contemplada en el artículo 161, respecto de su prescripción extintiva y, por lo tanto, prescribirán en el plazo de dos años contados desde la fecha en que se hubieren hecho exigibles[9].
Sin perjuicio de lo anterior, de acuerdo a Soto Kloss[10], es preciso hacer presente las siguientes situaciones:
La Contraloría General de la República (CGR), en su Dictamen N° 4.167 de 1982, señaló que la solicitud de requerimiento de pago presentada oportunamente produce, indudablemente, la interrupción de la prescripción[11].
Para que opere la prescripción, el derecho prescrito debe haber sido exigible, es decir, si no existe el acto administrativo exigido por la ley para que se genere la obligación, de tal modo que si hay una omisión por parte del Administrador de la que se colige que el derecho no es factible de ser exigido, entonces, no empezará a correr la prescripción extintiva de aquellos derechos, puesto que el Estado no puede aprovecharse de su propio dolo (o inactividad, al menos, negligente).
Casos de posible imprescriptibilidad de las acciones contra el Estado
Sin perjuicio de que una parte de la doctrina, liderada por el profesor Soto Kloss , argumenta que hay actuaciones u omisiones del Estado que, generando acciones en favor de los administrados, no debiesen prescribir, parece lógico concluir que, siguiendo al propio Soto Kloss , debiera aplicarse el criterio que ha venido sosteniendo la Corte Suprema al respecto últimamente[12], en cuanto a que la prescripción es una sanción para el acreedor ineficiente o negligente y, por tanto, a falta de norma expresa, son aplicables las disposiciones del Código Civil.
DICTAMEN[13]
Opinión o juicio especializado que emite una persona u organismo sobre una materia de su conocimiento.
Los dictámenes de la Contraloría General de la República interpretan las normas jurídicas cuando alguna autoridad administrativa, empleado público o un particular, pone en movimiento el sistema de control de la legalidad por considerar que se ha violado su derecho ya sea por acciones u omisiones abusivas de la autoridad.
Los dictámenes de la Contraloría General conforman jurisprudencia, vale decir, se entienden como parte de la legislación vigente, por tanto son obligatorios y comunes para todos los órganos de la Administración Pública.
JURISPRUDENCIA[14]
Conjunto de definiciones de carácter definitivo de los tribunales de justicia o de una autoridad administrativa, a través de los cuales se pone término a un litigio y se establecen doctrinas sobre los puntos controvertidos en el mismo. La jurisprudencia se clasifica en:
Judicial: doctrina que emana de los fallos reiterados de los tribunales colegiados de justicia, tales como Corte Suprema, Cortes de Apelaciones, Corte Marcial, etc. De acuerdo, al Código Civil, las sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria sino respecto a las causas en que actualmente se pronuncia, es decir sólo para las partes, y excepcionalmente para terceros.
Administrativa: doctrina que emana de los dictámenes de la Contraloría General de la República, de los servicios del Estado que ejercen funciones de control o supervigilancia, y de los servicios jurídicos de la administración del Estado.
III. ANÁLISIS POR MATERIA ESPECÍFICA
a.- DEUDA HISTÓRICA CON EL MAGISTERIO
A 1.- PROCEDIMIENTO
Respecto del primer tema en análisis, la Comisión estableció un procedimiento en orden a lograr, por una parte, recabar la mayor cantidad de antecedentes tanto de las instituciones como de las personas involucradas, y por la otra, obtener respuestas a las interrogantes que por casi tres décadas han estado presente en el sentir de los profesores del país, respecto de lo que consideran una deuda histórica del Estado de Chile con el Magisterio.
En este contexto, el marco de referencia del estudio de la Comisión se centró en procurar aclarar el origen de la deuda, el monto de la obligación y su posible financiamiento, y, particularmente, identificar a los profesores afectados, eventuales beneficiarios de una propuesta de reparación.
Es necesario tener presente, que por el tiempo transcurrido y la inexistencia de tecnología computacional de la época, el registro y seguimiento de datos ha requerido de extraordinarios esfuerzos para reconstruir una información válida y confiable, hecho que se dificulta todavía más cuando se cruza con las diversas situaciones laborales y de contratación que siguieron al traspaso en diversos municipios por los que optaron los profesores de entonces, como asimismo, con los convenios de pagos que efectuaron no pocas municipalidades y su efectividad en el cumplimiento, en otros casos, con juicios perdidos y otros ganados, interrogantes que se han tratado de despejar con todos los medios disponibles. A mayor abundamiento, el trabajo se dificulta por la multiplicidad de actores involucrados que representan fuentes parciales de información con perspectivas diferentes en su análisis.
Cabe precisar que el debate de los integrantes de la Comisión se basó, fundamentalmente, en los análisis hechos por los profesionales consultores de asesoría parlamentaria de la Biblioteca del Congreso Nacional, con pautas preestablecidas, acotadas y orientadas a la mayor objetividad de las respuestas, y cruzando toda la información recabada tanto con las cifras entregadas por el Colegio de Profesores y su Comisión Especial sobre la materia, como por el Ejecutivo y las municipalidades, como asimismo, con la información jurídica disponible en la Contraloría General de la República y en el Poder Judicial.
Respecto de la información enviada por las municipalidades[15], tendiente a cuantificar e identificar los profesores traspasados a la educación municipal, los datos disponibles fueron digitalizados e incorporados en una base de datos ad hoc con el objeto de contar con cifras que permitieran una sólida discusión y resultado en torno a acercarse a cuántos y quiénes serían los profesores menoscabados y los montos involucrados. Para obtener la planilla, se incluyeron los siguientes elementos: Nombre y RUT; Región y Comuna; Identificación del establecimiento; Escuela (E. básica) / Liceo (E. media) y Modalidad (Regular, Especial/Adultos); Condición (docente, auxiliar, orientador, asistente); Jornada de origen / escalafón; Mes de entrada a la administración municipal y mes de salida de la administración municipal ; Jornada (incluyendo cambios); Fallecimiento; Fallo judicial favorable (monto pagado); Traspaso/ jubilación/ retiro. Meses acumulados en la administración municipal de la comuna con jornada total y meses acumulados en la administración municipal de la comuna con jornada parcial. Total de meses acumulados en la administración municipal de la comuna
Por último, para obtener los contenidos de alguna muestra de sentencias judiciales, se recurrió a las bases de datos de la empresa Legal Publishing, la que reúne fallos desde 1986 y cuenta con más de 30.000 documentos completos recopilados directamente de los Tribunales Superiores de Justicia[16].
Igualmente, es necesario precisar que los antecedentes de análisis efectuados por los diversos profesionales consultores se encuentran reproducidos en su oportunidad, textualmente, en consideración a la complejidad de las cifras y cálculos, señalando esta Secretaría, en su momento, su respectiva autoría.
Se hace presente, que toda la información está disponible en los anexos que acompañan este informe.
Fuentes preliminares consultadas
Las principales fuentes consultadas por los asesores de la Biblioteca del Congreso Nacional, en orden a elaborar una base de datos preliminar, fueron las siguientes:
-Ministerio de Educación. Se solicitó: a) Explicar los contenidos del Ord Nº 1193, del 15 de noviembre de 2006[17]. (División Jurídica), b) Enviar la base de datos de decretos de traspaso de establecimientos educacionales a la administración municipal -década de los ochenta (División de Planificación y presupuesto), c) Enviar bases de datos de monitoreo de los profesores traspasados a las 322 administraciones municipales (División de Planificación y presupuesto).
-Colegio de Profesores. Comisión Deuda Histórica. Se solicitó lo siguiente: a) Resultados del proceso de registro manual de los números y fecha de los decretos de traspaso de los establecimientos educacionales a los Municipios, b) Nómina de las demandas a los municipios, identificando sentencias ejecutoriadas, implementación de las sentencias a favor, c) registros de seguimiento de los profesores en la administración municipal.
-Con ambas fuentes, los profesionales sostuvieron entrevistas y análisis conjuntos para identificar con mayor precisión el problema y la posición de los actores frente al tema. El clima de trabajo e intercambio fue predominantemente de cooperación. Sin embargo, se presentaron dificultades para obtener las bases de datos requeridas, debido a que los registros, en su momento, no fueron debidamente procesados y, donde lo fueron parcialmente, no quedaron de fácil acceso, situación que obligó a ambas fuentes, a efectuar extraordinarios esfuerzos para reconstituir la información.
-También se consultó fuentes del Ministerio de Hacienda en orden a la estimación de los valores actuales de la asignación artículo 40º del decreto ley 3.551, 1981. A su vez, el Colegio de Profesores, asumiendo que el monto total de la deuda es incobrable, ha propuesto algunas medidas de reparación del daño patrimonial, que son objeto de un análisis preliminar en uno de los anexos.
A 2.- ANTECEDENTES DE DERECHO DEL CONTEXTO
La Comisión, asimismo, conoció los antecedentes de derecho del contexto de la denominada deuda histórica con el Magisterio, expuestos, por una parte, por la Contraloría General de la República, en lo que respecta a los dictámenes y jurisprudencia administrativa aplicada al efecto, y por la otra, la jurisprudencia contenida en fallos de lo.0s Tribunales de Justicia.resolviendo la materia por la vía de las demandas contra el Fisco interpuesta por profesores.
-La Contraloría General de la República:
Expuso en la Comisión el señor Guillermo Vidal Giordano , jefe subrogante del Departamento de Toma de Razón y Registro de la Contraloría General de la República.
HISTORIA NORMATIVA
1.- Situación de los profesores como funcionarios del Ministerio de Educación.
Indicó que inicialmente, en los años 60, los profesores formaban parte de lo que se llamaba el “Estado Docente”, esto es, una obligación estatal y constitucional del Estado de dar el derecho a la educación a través de profesores que eran funcionarios públicos, estando afectos por lo tanto a las normas del Estatuto Administrativo de la época, el decreto con fuerza de ley N° 338, de 1960, en el que existían normas especiales y todo un capítulo para los profesores.
-En cuanto a las remuneraciones:
Agregó que, en lo remuneratorio, se regían por la ley N° 16.617, que establecía la escala de sueldos de los funcionarios públicos, habiendo también normas específicas para los profesionales de la educación en los artículos 25 y siguientes, existiendo toda una escala dependiendo de los grados de los profesores y de sus aptitudes.
2.- Cambio remuneratorio al decreto ley N° 249 de 1974, fija escala única de sueldos para el personal que señala, incluido los profesores.
Posteriormente se produjeron cambios, ya que cuando se dictó el decreto ley N° 249, que tenía como objeto principal unificar los sistemas remuneratorios para los funcionarios públicos, a pesar de que había una escala fijada por la ley N° 16.617, empezaron a crearse diversos cuerpos normativos que habían sustraído de la escala normal de remuneraciones a los profesionales funcionarios del Estado.
Señaló que el objetivo principal del decreto ley N° 249 fue crear un solo cuerpo remuneratorio para todos los funcionarios públicos, dándosele el nombre de “escala única de remuneraciones” o “escala única de sueldos”, aunque en la práctica, desde 1973 a la fecha, nuevamente existen cerca de 20 escalas de sueldos diferentes.
Manifestó que en la escala de sueldos del decreto ley N° 249 se incluyó a los profesores como afectos a ese sistema remuneratorio, de lo cual surgió la inquietud de los profesores, que estimaron que fueron ubicados en grados que no correspondían de esta escala de sueldos.
En este sentido, precisó que la primera etapa en que podría haber alguna discriminación hacia los profesores es que los sacaron de la ley N° 16.617, donde tenían cierto estatus, y los pusieron en grados que no estarían acordes con las remuneraciones que obtenían hasta ese momento.
3.- Cambio estatutario del decreto ley N° 2327 de 1978, crea la carrera docente y regula su ejercicio
Posteriormente viene un nuevo cambio, con el decreto ley N° 2.327, que crea la primitiva carrera docente o estatuto docente para los profesores, con nuevas normas, disposiciones y requisitos para el ejercicio de la profesión de profesor.
4.- Decreto ley N° 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales
Las Municipalidades deberán destinar preferentemente los recursos de este Fondo a crear, mantener y prestar servicios a la comunidad local. Además, podrán tomar a su cargo servicios que estén siendo atendidos por organismos del sector público o del sector privado, en este último caso ateniéndose al principio de subsidiariedad; como asimismo podrán destinarlos al financiamiento de obras de adelanto local.
En este punto se sustenta el cambio del profesor funcionario estatal a lo que se llamó el “profesor traspasado a los servicios municipales”.
5.- Decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, artículo 4 (texto primitivo)[18]
-”Será aplicable a este personal las disposiciones del Código del Trabajo y, en cuanto a régimen previsional y a sistemas de reajustes y sistema de sueldos y salarios, se regirá por las normas aplicables al sector privado”.
6.- Derecho de opción
-”No obstante, el personal en actual servicio, dentro del plazo de seis meses, contado desde la fecha del traspaso, podrá optar por el régimen previsional y por el sistema de sueldos y salarios a que estaba afecto. La opción deberá ejercerse en un solo todo, sin que pueda dividirse entre régimen previsional y sistema de sueldos y salarios. Mientras transcurre dicho plazo, los funcionarios conservarán el sistema de sueldos y salarios y el régimen previsional que los regía”.
-Expirado dicho término, la falta de opción significará la voluntad de cambiar los regímenes salariales y previsionales a que estaban afectos.
Como producto de la aplicación del artículo 38 del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, se sometió a los profesores a las disposiciones del Código del Trabajo, y en cuanto al régimen previsional, sistema de reajustes y sueldos, también a las normas del sector privado, aunque inicialmente, el texto primitivo del artículo 4° del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063 dio un derecho a los profesores para optar por el régimen previsional y por el sistema de sueldos y salarios a que estaba afecto con anterioridad al traspaso a las municipalidades, opción que debía ejercerse como un solo todo, dándose un lapso de seis meses para optar por ese sistema antiguo, entendiéndose que la falta de opción significaba la voluntad por parte de los profesores de cambiar de régimen remuneratorio y previsional, quedando afectos en todo al sistema del sector privado.
7.- Art. 40 del decreto ley N° 3.551, de 1980
-”Establécese, a contar del 1° de Enero de 1981, para el personal docente dependiente del Ministerio de Educación Pública, regido por el decreto ley N° 2.327, de 1978, una asignación especial no imponible, de los porcentajes que se indican según sea el escalafón, que se aplicará sobre el sueldo base del grado, la asignación docente y las asignaciones del decreto ley N° 2.411, de 1978 que correspondan al interesado: Educación Pre-Básica, General Básica, Especial o Diferencial y Media
Docentes Superiores y Docentes propiamente tales 90%
Personal no titulado 50%
-”El monto de la asignación que este artículo concede al personal docente, se reducirá, en los años 1981 a 1984 en el mismo porcentaje en que deba disminuirse, por aplicación del artículo 37, la asignación que concede el artículo 36, al personal no docente del Ministerio de Educación Pública afecto a la Escala Única de Sueldos”.
Se trató de una asignación especial no imponible, que tenía por objeto solucionar los detrimentos económicos que habían sufrido los profesores, que para los docentes superiores y docentes propiamente tales, era del 90 por ciento, y se aplicaba sobre el sueldo base, la asignación docente y otras asignaciones, por lo que era de un monto importante y se iba reduciendo en el tiempo.
JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA: DICTÁMENES
1.- Sobre los beneficiarios de la asignación especial no imponible del art. 40 del decreto ley N° 3.551/80
-Dictamen N° 23.982, de 1998: Aplica dictamen N° 21877, de 1997:
Asignación sólo favorecía: Al personal docente dependiente del Ministerio de Educación Pública que se encontraba regido por el decreto ley N° 2.327/78. (Estatuto docente antiguo).
2.- Sobre la procedencia de la asignación del artículo 40 del decreto ley N° 3.551 de 1980
-Dictamen N° 1908, de 1982.
Procede otorgar al personal docente de establecimientos educacionales traspasados a las municipalidades, que conserven el régimen de remuneraciones que los regía con anterioridad al traspaso. Dichos funcionarios se encontraban afectos a todas las modificaciones que experimente el sistema de los personales regidos por decreto ley N° 2.327/78.
-Dictámenes N°s 24.019, de 1984 y 15.203, de 1985.
Personal docente traspasado a una municipalidad, ha tenido derecho a la asignación especial del decreto ley N° 3.551/80 art/40 mientras estuvo vigente su opción por conservar el antiguo sistema remuneratorio.
Pero, luego de la vigencia de ley 18.196, en que todo el personal traspasado pasó a regirse en materia de remuneraciones, por las normas del sector privado, sólo ha podido percibir un estipendio de esa naturaleza si se hubiere pactado con el respectivo municipio, conforme con sus facultades, beneficio que, en todo caso, debe ser financiado por este, sin que corresponda participación a otros organismos
-Dictamen N° 11.026, de 1987.
Procede otorgar a personal docente de establecimientos educacionales traspasados a municipalidades que conservaron régimen de remuneraciones a que estaban afectos con anterioridad
Pero sólo hasta el 29/12/82, fecha de vigencia de ley N° 18.196, porque el art.15 de esta ley sustituyó el art. 4 del decreto con fuerza de ley N° 1/3.063/80 estableciendo en su inciso segundo que al personal traspasado o que se traspase en el futuro, no le serian aplicables normas actuales o futuras que rijan remuneraciones del sector público.
3.- Sobre la ley 18.196. Vigencia del primitivo art. 453 del Código del Trabajo
-Dictámenes 6174, 1990 y 2.652, de 1992.
Procede el derecho a impetrar la asignación especial no imponible de decreto ley N° 3.551/80 art. 40, en la medida que lo hubiese pactado en el correspondiente contrato del trabajo, y por periodos en que no estuvieren prescrito, acorde art. 453 del Código del Trabajo, los servidores de los establecimientos traspasados a la administración comunal se rigen por las normas laborales de remuneraciones y de previsión aplicables al sector privado, acorde ley 18.602 art.9.
4.- Sobre el régimen remuneracional con la vigencia de la ley N° 19.070, Estatuto de los Profesionales de la Educación.
-Dictamen N° 3.687, de 1997 Asignación especial para el personal docente del art. 40 decreto ley N° 3.551/80, fue derogada a partir del 1 de julio de 1991, fecha de vigencia de la ley N° 19.070 (Estatuto Docente).
Resumen: de lo expuesto por el jefe subrogante del Departamento de Toma de Razón y Registro de la Contraloría General de la República, se colige lo siguiente:
1.- Procedía otorgar la asignación especial no imponible del decreto ley N° 3.551, al personal docente de los establecimientos educacionales traspasados a municipalidades que conservaron el régimen de remuneraciones a que estaban afectos con anterioridad, pero sólo hasta el 29 de diciembre de 1982.
-En 1982 se modificó el artículo 4° decreto con fuerza de ley N° 1/3.063/80, que establecía el derecho a opción, y se puso término a esa posibilidad de elegir en qué sistema permanecer, de modo que sólo pudieron seguir en el antiguo sistema remuneratorio quienes optaron entre 1981, -año en que comenzaron los traspasos-, y la dictación de la ley N° 18.196, el 29 de diciembre de 1982. El resto de los profesores traspasados con posterioridad no pudieron acceder al régimen antiguo.
-Luego de la entrada en vigencia de la ley N° 18.196, a partir de la cual todo el personal traspasado pasó a regirse en materia de remuneraciones por las normas del sector privado, los profesores sólo han podido percibir un estipendio de naturaleza similar a la establecida en el artículo 40 del decreto ley N° 3.551, en la medida en que el profesor haya pactado con la municipalidad un beneficio parecido, de acuerdo con las facultades que tenía la municipalidad para pactar remuneraciones.
2.- Asignación incompatible con el sistema remuneratorio establecido en el Estatuto Docente, de 1991
-La asignación del artículo 40, del decreto ley N° 3.551, es una asignación incompatible con las remuneraciones que contempla la ley Nº 19.070, toda vez, que los dictámenes de la Contraloría señalan que a contar de la fecha de su vigencia, junio de 1991, quedó derogada la asignación del artículo 40, para aquellos profesores que aún la mantenían.
3.- Cumplimiento absoluto de los plazos de prescripción
-La jurisprudencia de la Contraloría señala que actualmente no hay ninguna posibilidad de que un profesor pueda requerir mediante acciones legales las asignaciones del artículo 40 del decreto ley Nº 3.551, porque ya pasaron todos los plazos de prescripción que pudieren ser aplicables, especialmente, el que existía en el antiguo artículo 453 del Código del Trabajo, actual 510, que era de dos años desde que el derecho se hizo exigible.
-A partir de 1991 caducaron las posibilidades de solicitar esa asignación, ya que desde 1991 hasta 2009, al parecer aplicando cualquier criterio de prescripción, cualquier derecho que pudiere pretenderse o vulnerar, está absolutamente prescrito, más aún si se aplica la prescripción que establece el Código del Trabajo, que es de dos años, la prescripción del Estatuto Administrativo, que es más drástica, de 6 meses para las asignaciones, y las que dispone el Código Civil, de 5 años, prescripciones que a veces se utilizan por vía subsidiaria.
-En opinión de la Contraloría, desde 1991 a 2009 está todo prescrito, sin perjuicio de lo que se pueda legislar sobre la materia.
LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:
Se enviaron los oficios N° 08-09 y 032-09, con el objeto de requerir información sobre los juicios entablados en relación a la deuda histórica con el magisterio, tanto en lo que dice relación con los criterios jurisprudenciales empleados en su resolución como con su cuantificación e individualización de las partes en dichos juicios, además de los resultados obtenidos.
Se recibió respuesta con fecha 26 de marzo de 2009, en que se señala que, sin perjuicio de recordar que las sentencias pronunciadas por los tribunales de justicia tienen sólo efecto relativo, esto es, que afectan únicamente a las partes que intervienen en el proceso, el criterio mayoritario adoptado ha sido considerar que la asignación del artículo 40 del decreto ley N° 3.551 era, por su naturaleza, una remuneración del sector público que no pudo seguir aplicándose al personal docente fiscal traspasado a la administración municipal.
Agrega información sobre tres sentencias de la Corte Suprema, recaídas en juicios iniciados por demandas que municipalidades entablaron contra el Fisco requiriéndole fondos para cumplir con fallos que los habían condenado a pagar las mencionadas asignaciones, en que en definitiva se desestimaron tales demandas.
Se indica que la información recopilada corresponde a sentencias del año 2000 en adelante, ya que desde esa fecha existe un registro computacional, y que tampoco posee información sobre la individualización de los demandantes ni los montos involucrados, por tratarse de expedientes ya archivados.
Añade que consultado el Consejo de Defensa del Estado sobre las causas en que habría intervenido respecto de este tema, remite un listado de sentencias dictadas entre junio de 1996 y enero de 1997, de las cuales 16 corresponden a sentencias recaídas en recursos de casación, habiendo sido 15 de ellas favorables a las municipalidades, y otras 16 correspondientes a sentencias recaídas en recursos de queja, de las cuales 15 favorecieron a los municipios.
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA RELATIVA A LA DENOMINADA DEUDA HISTÓRICA[19]
Marco Metodológico
Muestra casos en que ha existido algún tipo de pronunciamiento por parte de la Corte Suprema en relación con las demandas que los profesores han intentado en contra de las municipalidades y corporaciones creadas por ellas para administrar establecimientos educacionales luego del traspaso que de ellos se hiciera desde el Ministerio de Educación.
La muestra se realizó, principalmente[20], a partir de la base de datos de jurisprudencia on line de la empresa Legal Publishing que reúne fallos desde 1986, con más de 30.000 documentos completos recopilados directamente de los Tribunales Superiores de Justicia[21].
Para la búsqueda de la jurisprudencia en la base de datos, se utilizaron los siguientes criterios[22]: Artículo 40 del decreto ley Nº 3.551; Artículo 15 Ley Nº 18.196; Pudahuel; Cauquenes ; Antofagasta; Vallenar ; [23]
Fundamentos
Cabe hacer presente que se tienen antecedentes de la existencia de otros fallos, en los que se habría dado lugar a las demandas de los profesores, por lo que la asignación del mencionado artículo 40 se les estaría pagando.
En todo caso, con algunas variaciones, los fundamentos de hecho de los juicios en que se dictaron las sentencias son los siguientes: se trata de profesores que fueron traspasados desde a municipalidades o corporaciones sin fines de lucro y que en razón de dicho traspaso su sueldo fue fijado en una suma global a pagar mensualmente, razón por la cual demandan por el no pago de tal obligación.
-Algunos Fallos encontrados y sus considerandos.-
Rechazo de la demanda
-1994, en contra de la Corporación Municipal de Desarrollo y Salud de Renca
La Corte Suprema rechaza el recurso fundado en el mérito de los antecedentes y lo informado por los Ministros recurridos.
En lo medular, el informe de los Ministros recurridos señalan que para negar la pretensión de los actores “(…) tuvimos presente lo que dispone el artículo 15 de la Ley Nº 18.196 en el sentido que al personal traspasado desde el sector público municipal, le serán aplicables las normas laborales, de remuneraciones y de previsión aplicables al sector privado, y que no le serán aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector público.
Se señaló asimismo en la sentencia reclamada, que en virtud de la norma legal citada, a partir de su entrada en vigencia -el 29 de diciembre de 1982- se puso término al derecho que pudo corresponderles a los demandantes para gozar del incremento de la asignación que demandan.”.
-1994.- Se señalan como argumentos para rechazar la demanda los siguientes:
“7º.- Que del estudio de las normas citadas se colige, clara y precisamente, que la asignación especial no imponible del artículo 40 del decreto ley Nº 3.551 de 1980 sólo pudo continuar pagándose a los profesores que se mantuvieron bajo la dependencia del Ministerio de Educación, en su carácter de empleados públicos, a contar desde el 29 de diciembre de 1982, con los aumentos porcentuales fijados por las leyes Nº 18.134 y Nº 18.461.
Los profesores traspasado a las Municipalidades, carecieron a contar de la fecha señalada, del derecho para percibir esta asignación especial no imponible, pasando a regirse íntegramente por las normas del sector privado en materia de remuneraciones y de previsión;
9º.- Que, por tal razón, y si bien es efectivo que los demandantes, como empleados públicos, habían incorporado a sus respectivos patrimonios la conquista laboral consistentes en su derecho para recibir, como parte de sus remuneraciones, la asignación especial no imponible del decreto ley Nº 3.551 de 1980, en el porcentaje fijado por las leyes Nº 18.134 y Nº 18.461, este derecho sólo puede subsistir y resultar aplicable en el sector público, mientras dependieran del Ministerio de Educación. Su traspaso al sector privado, aun cuando no hubiere sido deseado por ellos, los hizo perder este derecho, a contar de la fecha del traspaso, 1º de agosto de 1986.
No debe olvidarse que el cambio de la calidad jurídica de empleados públicos a privados de los demandantes fue motivada por la nueva política educacional de Gobierno de esa época, claramente evidenciada en el artículo 4º del decreto con fuerza de ley Nº 1-3.063 de 1980 del Ministerio del Interior que reglamentó el artículo 38 del decreto ley Nº 3.063 sobre Rentas Municipales; en los convenios que celebró el Ministerio de Educación con las Municipalidades; y en los decreto que le dieron aprobación. De todos estos cuerpos legales y reglamentarios aparece la conclusión ineludible que los profesores traspasados ingresaron al sector privado, perdiendo su carácter de empleados públicos y, por ende, los derechos a que aquellos correspondían. A cambio de esto, se les impuso, legalmente, el sistema previsional y de remuneraciones del sector privado. Es más, como se ha dicho, el inciso 2º del artículo 15 de la ley Nº 18.196, prescribió, perentoriamente, que las normas de la legislación actual o futura que rigen las remuneraciones del sector público -léase, entre otras, el artículo 40 del decreto ley Nº 3.551 de 1980- no serán aplicables a dicho personal;
10º.- Que las consideraciones anteriores conducen a la conclusión, que resulta insoslayable, en orden a que los demandantes perdieron, con motivo de sus traspasos a las Municipalidades, la asignación que habían adquirido legalmente.
La pretensión de los actores en el sentido que el Tribunal acceda a sus peticiones importaría restablecer, por medio de una sentencia judicial, una asignación especial no imponible, de la que fueron privados por ley, lo que es claramente improcedente, y francamente inconstitucional; ”
Fallo que acoge la demanda
-1994, en contra de la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Antofagasta.
El informe del recurso señala que como argumento para acoger la demanda se tuvo en consideración que “como se señalara por la Juez a quo en la sentencia recurrida, se estimó que el pago de la asignación no imponible establecida en el artículo 40 del decreto ley Nº 3.551 a los profesores demandantes, resultaba del todo procedente en atención a que dicho beneficio no pudo ser dejado sin efecto por la voluntad unilateral del empleador, sobre todo cuando es un hecho público e indiscutido que los actores fueron traspasados al denominado sistema de educación municipalizada por una decisión unilateral de autoridad, mediante el sistema de declaración de vacancia de sus cargos, sin contar con la aprobación de aquellos a quienes afectaba dicha medida, esto es, el cuerpo de profesores que, a la sazón, prestaba servicios como al Fisco de Chile a través del Ministerio de Educación.
Por lo demás, al momento de realizarse el señalado traspaso de los profesores demandantes al sistema de educación municipal, el convenio de traspaso y el decreto alcaldicio respectivo contemplaron el respeto de la antigüedad y remuneraciones del personal afectado por dicha medida, cumpliéndose de esta manera con lo prescrito en el artículo cuarto, inciso segundo del Código del Trabajo que garantiza los derecho de los trabajadores frente a modificaciones en el dominio, tenencia o administración de la empresa respectiva.”
-1994, en contra de la Municipalidad de Chanco.
“10.- Que no se ha establecido que los demandantes hicieran uso de la opción contemplada en el artículo 4º del decreto con fuerza de ley Nº 1-3.063 en cuanto a preferir la aplicación del régimen previsional y de remuneraciones de los empleados públicos a que se encontraban afectos, y de acuerdo con lo pactado en sus respectivos contratos de trabajo quedaron afectos a las normas laborales existentes para el sector privado en esos rubros, sin embargo, conforme a las liquidaciones de remuneraciones anteriores y posteriores al traspaso, se advierte que se mantuvieron a los actores las condiciones de remuneraciones, incluyendo la asignación del decreto ley Nº 3.551, evidenciando en esta forma la voluntad de las partes de mantener las remuneraciones que percibían los trabajadores a la época de sus traspasos.
11.- Que el sentenciador estima que los demandantes habían incorporado a su patrimonio respectivo el derecho a percibir la asignación especial referida a la fecha del traspaso, y que este derecho aparece implícitamente reconocido en las liquidaciones de remuneraciones; afirma este convencimiento la circunstancia de que el traspaso de los establecimientos educacionales donde servían los actores, y la declaración de vacancia de sus cargos como empleados públicos, no fueron eventos deseados y consentidos por ellos, sino impuestos por el Estado, colocándolos en el imperativo de aceptar la contratación como profesores de la Municipalidad mencionada o perder su trabajo y consecuencialmente sus remuneraciones.
12.- Que, aplicando las normas sobre interpretación de los contratos contenidas en el Título XII del Libro IV del Código Civil, se llega a igual conclusión porque de acuerdo con ellas, debe estarse en primer lugar a la intención conocida de los contratantes más que a lo literal de las palabras; esa intención aparece clara en los actores en cuanto al derecho a seguir percibiendo el beneficio referido, y en lo que se refiere a las autoridades educacionales del Estado, su intención no pudo haber sido, a juicio del sentenciador, desmejorar la situación económica de los funcionarios traspasados frente a la que tuvieron en la administración pública puesto que a estos últimos les continuó pagando este beneficio con los incrementos establecidos por la ley.
13.- Que, además, si la intención hubiera sido no pagar esta asignación se habría expresado con toda precisión en los contratos de trabajo que, no obstante comprenderse en la suma estipulada como sueldo el beneficio del decreto ley Nº 3.551, éste no continuaría pagándoseles en el futuro en los porcentajes determinados por las leyes Nºs. 18.334y 18.461, ambas vigentes con anterioridad a la celebración de los contratos de trabajo de los actores y, por tanto, incorporados a su patrimonio, por el solo hecho de ser ahora funcionarios municipalizados, al no establecerse así en forma explícita hay que concluir que el Estado y la Municipalidad de buena fe estimaron que el traspaso de los demandantes no significaría para ellos detrimento económico.
14.- Que, con lo precedentemente razonado, este sentenciador ha llegado a la conclusión de que los demandantes gozaron y gozan del derecho de continuar percibiendo la asignación especial tantas veces mencionada, en forma completa y permanente, desde la fecha de la municipalización, con los porcentajes y desde las datas indicadas por las leyes Nºs. 18.134 y 18.416, conclusión ésta que, además, se encuentra acorde con elementales principios de justicia y equidad que no se pueden desconocer.”.
Fallo a favor de la demanda pero revocado por la Corte Suprema
-1995, en contra de la Corporación Municipal de Desarrollo de Antofagasta.
“1º) Que la asignación establecida por el decreto ley Nº 3.551, de 1981, es por su naturaleza una remuneración del sector público, que no pudo seguir aplicándose a los servicios traspasados desde ese sector a la Administración Municipal, pues el artículo 15 de la ley Nº 18.196, vigente desde el 29 de diciembre de 1982, al sustituir el artículo 4º del decreto con fuerza de ley Nº 1-3.063 de Interior, dispuso que ese personal se regirá en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsión aplicables al sector privado, con lo cual se puso término al derecho que pudo corresponderle a los actores del proceso en que incide este recurso de queja;
2º) Que, en todo caso, las posibles diferencias que pudieran haber existido en favor de los demandantes en ese proceso, derivadas del cálculo de la asignación mencionada por el período anterior al 29 de diciembre de 1992, fecha en que cesó el derecho a continuar incrementándolos según el régimen del sector público, es lo cierto que entre dicha fecha y la notificación de la demanda transcurrió con exceso el plazo de cinco años previsto en el artículo 2515 del Código Civil para extinguir cualquiera acción que pudo corresponderles para cobrarlas;
3º) Que la legislación posterior a la fecha indicada -29 de diciembre de 1982-, en la que cabe destacar las leyes Nºs. 18.461, 18.602, 19.070 y 19.200, no innovó en cuanto a la naturaleza de la asignación de que se trate ni generó nuevos derechos a su respecto para los actores, pues reiteró la norma ya existente de que tales servidores deben regirse por las leyes pertinentes al sector privado Código del Trabajo y Estatuto Docente y, en un caso, concedió un aumento de las subvenciones con la finalidad de que se otorgara un aumento de las remuneraciones de los docentes, las cuales, como se ha dicho, se han regido desde aquella fecha por la normativa del sector privado;”
Rechaza la demanda. Acoge la prescripción extintiva de la acción.
-1997, en contra de la Municipalidad e Constitución. Los fundamentos, entre otros, para acoger la excepción de prescripción son los siguientes:
“2º Que, el artículo 4º del decreto con fuerza de ley Nº 1 3.063 del año 1980 que disponía que el personal del servicio público traspasado a la Municipalidad podía optar por mantener el régimen previsional a que se hallaban afectos, esto es, el correspondiente al sector público, sin embargo, el 29 de diciembre de 1982 se publicó en el Diario Oficial la ley Nº 18.196 que en su artículo 15 modifica sustancialmente dicho texto;
3º Que, la ley referida sustituyó el citado artículo 4º por otra norma diferente que estableció que el personal perteneciente a los organismos del sector público que se hubieren traspasado a la administración municipal y el que posteriormente se contrate no serían considerados dentro de la dotación máxima fijada para el municipio respectivo;
4º Que, además, la aludida ley establece que dicho personal se regirá en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsión aplicables al sector privado y, prescribió que al personal traspasado no le serán aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector público;
5º Que, la legislación a que se hace referencia en el motivo anterior tuvo un indubitable carácter obligatorio para las municipalidades como órganos de Estado, lo mismo que para los empleados públicos traspasados a la administración municipal atendido a que la ley obliga a todos los habitantes del país;
6º Que, incuestionablemente, al tenor de los términos perentorios de la nueva legislación que ella estuvo destinada a privar al personal traspasado de los beneficios que le favorecían como empleados públicos y a otorgarles, a cambio, el estatuto de los empleados del sector privado;
11º Que, si fuera cierto que por las razones expuestas por el abogado de los actores en su referido alegato, el pretendido derecho que reclama se había incorporado como derecho patrimonial antes de la dictación de la ley Nº 18.196 de 29 de diciembre de 1982, dicha ley sería inconstitucional, pero este tribunal no puede dejar de aplicarla mientras no se declare su inconstitucionalidad en la forma que proceda;
12º Que, en lo que se refiere a la prescripción, si bien es verdad que no cabe aplicar la norma del artículo del Código del Trabajo, porque se refiere únicamente a los derechos regidos por dicho Código, cuyo no es el caso, porque no es menos verdad que debe adaptarse la prescripción ordinaria del artículo 2515 del Código Civil, de cinco años que se cuentan desde el momento que la obligación se hizo exigible, como expresamente lo dice el artículo 2514, y tal exigibilidad se inicia en la fecha en que se debió haberse pagado la prestación completa correspondiente la que requiere el transcurso de cinco años, ya vencidos con exceso;”
Rechazo a la demanda
-1997, en contra de la Municipalidad de los Vilos.
“4. Que si bien el artículo 40 del decreto ley Nº 3.551, de 1981, estableció en favor de los dependientes del Ministerio de Educación que indica una asignación especial no imponible, el decreto ley Nº 3.063 y decreto con fuerza de ley Nº 1/3.063 dispuso el traspaso del personal y bienes de los establecimientos educacionales dependientes del Ministerio de Educación a las Municipalidades, celebrándose al efecto los convenios respectivos, manteniendo el personal la remuneración equivalente a la que tenían al momento del traspaso. Se estableció, además, la posibilidad de optar por el antiguo sistema previsional o el nuevo, pero luego la ley Nº 18.196 dejó sin efecto toda posibilidad de opción y dispuso que el personal traspasado se regiría por las normas laborales y previsionales del sector privado y que no le serían aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector público.
5. Que en atención a las claras normas dispuestas por el legislador se puso término a cualquier posibilidad que permitiera, a los trabajadores traspasados desde el Ministerio de Educación a la dependencia de las Municipalidades, de mantenerse en el antiguo sistema previsional y de remuneraciones del sector público, entre ellas las que establecieron la asignación especial del artículo 40 del decreto ley Nº 3.551. Lo razonado lleva a considerar que los magistrados de la instancia aplicaron correctamente las disposiciones legales señaladas como infringidas al rechazar la demanda y, en consecuencia, el recurso no puede prosperar.”.
Rechazo de la demanda:
-1997, en contra de la Corporación Municipal de Educación de San Fernando,
“Undécimo: Que, por otra parte, es preciso considerar que el antes citado artículo 4º del decreto con fuerza de ley Nº 1 3.060/80 fue sustituido por el artículo 15 de la ley Nº 18.196, que dispuso que el personal traspasado se rige exclusivamente por las normas del sector privado, tanto en lo laboral como en materia de remuneraciones, estableciendo expresamente que a este personal no le serán aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector público.
El artículo segundo transitorio de la misma ley mantuvo, a favor de quienes hubieren ejercitado el derecho de opción que contempla el inciso tercero del primitivo artículo 4º, el derecho de conservar el régimen previsional que hubiere escogido, esto es, el de continuar afiliados a la ex Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas, pero no el de regirse, en materia de remuneraciones, por las normas aplicables a los funcionarios públicos.
Duodécimo: Que, aún cuando las liquidaciones de remuneraciones aportadas por los demandantes acreditan que éstos percibieron ciertas sumas de dinero a título de asignación del artículo 40 del decreto ley Nº 3.551, durante los meses que en cada caso se indican, esta circunstancia -si bien pudo propender a conservar el monto que hasta entonces habían alcanzado sus respectivas remuneraciones- no permite concluir que con ello incorporaran a sus patrimonios el derecho a continuar percibiendo en el futuro una asignación no contemplada en su contratos y que, por su propia naturaleza, constituye una remuneración del sector público, menos aún con los aumentos porcentuales que estableció la ley Nº 18.461.
Decimotercero: Que los anteriores razonamientos conducirán a desestimar la demanda por no ser los actores beneficiarios de la asignación que reclaman, lo que hace incompatible pronunciarse sobre la excepción de prescripción opuesta por la demandada.”
Rechazo a la demanda
-1997, en contra de la Municipalidad de Antuco
“3º) Que efectivamente, en virtud del cambio de normativa producido por la ley Nº.18.196, a contar del 29 de diciembre de 1982, los actores quedaron regidos por el estatuto privado laboral, sin que se les pudiera aplicar, por expreso mandato de la ley, ninguna norma remuneracional propia del sector público lo que excluyó la posibilidad de que se siguiera gozando de la asignación de que se trata, en cuanto a los incrementos dispuestos para ella en el ámbito del sector público.
4º) Que fluye de lo expuesto que los actores carecen del derecho que reclaman, a contar de diciembre de 1982, por lo que su demanda debió rechazarse, lo que significa que la sentencia cuestionada al revocar la de primer grado y acoger dicho libelo, aplicó incorrectamente el derecho, lo que da mérito para invalidarla.”.
Rechazo de la demanda
-2001, en contra de Municipalidad de La Cisterna
“Séptimo: Que, a su vez, este precepto fue reemplazado por el artículo 15 de la Ley N° 18.196, que prescribía: “El personal perteneciente al organismo o entidad del sector público que se haya traspasado o se traspase a la Administración Municipal, y el que posteriormente se contrate para ese servicio por la Municipalidad, no será considerado dentro de la dotación fija para el municipio respectivo. Dicho personal se regiría en todo por las normas laborales de remuneraciones y previsión aplicables al sector privado”. “Al personal a que se refiere el inciso anterior, no le serán aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector público”.
De esta suerte, en lo que interesa a la materia del recurso, la norma transcrita de la Ley N° 18.196 marginó definitivamente a los personales traspasados a las Municipalidades, de las disposiciones actuales o futuras relativas a remuneraciones del sector público, lo que vino a ratificar posteriormente el artículo 1° de la Ley N° 18.602, de 1982, al prescribir que “Las relaciones laborales entre los empleadores y el personal docente... traspasado a las Municipalidades... se regirán por las normas del decreto ley N° 2.200 de 1978 y sus disposiciones complementarias, en todo aquello que no esté establecido en esta ley”. En la normativa dictada especialmente respecto de los funcionarios docentes traspasados a los municipios no se contempló, pues, regla alguna referente a la asignación del artículo 40 del decreto ley N° 3.551, de 1981 y, por el contrario, el artículo 9° de la misma Ley N° 18.602 declaró que la relación laboral de los docentes a que se refiere este Título sería siempre de derecho privado y, salvo texto expreso legal, no sería aplicable al personal docente ninguna disposición relativa a los funcionarios o empleados públicos o municipales.
Octavo: Que, finalmente, dicha Ley N° 18.602, fue derogada por la Ley N° 19.070 sobre Estatuto Docente, que reguló, entre otros asuntos, la remuneración básica mínima nacional y asignaciones especiales que percibiría el personal docente, estableciendo la aplicación supletoria del Código del Trabajo y sus normas complementarias para ese personal.
Noveno: Que de las distintas normas relacionadas se desprende que los funcionarios fiscales traspasados a las Municipalidades quedaron sometidos en sus relaciones con el respectivo Municipio, exclusivamente a las normas del sector privado, lo que excluye la posibilidad de que continuaran percibiendo la asignación gradual establecida por el artículo 40 del decreto ley N° 3.551, de 1981, en la medida que se trata de un estipendio propio y exclusivo del personal docente del sector público y que no se comprende en absoluto en el sistema remuneratorio aplicable a esos funcionarios en su nueva condición jurídica.
Décimo: Que habida consideración de la naturaleza de la aludida asignación especial y analizado el régimen de remuneraciones del personal docente traspasado a las Municipalidades, fuerza es concluir que la demandada en la especie no estuvo obligada a seguir pagándola a los actores, por la circunstancia que se hubiere pactado que los profesores seguirían percibiendo la remuneración correspondiente al grado y cargo que desempeñaban como funcionarios públicos o que ésta hubiese figurado como uno de los rubros de sus rentas. Porque, como se ha anotado, ellos dejaron de ser beneficiarios legítimos de esa asignación, al quedar completa y definitivamente marginados del sistema de remuneraciones del sector público.
Undécimo: Que por iguales razones es dable señalar que la asignación del artículo 40 del decreto ley N° 3.551, de 1981, tampoco puede estimarse como validamente estipulada en el carácter de tal y de estipendio específico en los contratos de trabajo celebrados por la Municipalidad de La Cisterna con los demandantes, desde el instante que las citadas disposiciones del artículo 15 de la Ley N° 18.196, vedaban esa estipulación y que por pertenecer estas normas al ámbito del Derecho Público, no podía ignorarse ni vulnerarse, sin incurrir en objeto ilícito y viciar la cláusula de nulidad, en los términos de los artículos 10, 1462 y 1683 del Código Civil.
Duodécimo: Que de lo razonado precedentemente se colige que el único alcance lícito que puede atribuirse a la forma en que se pactaron las remuneraciones por los actores con la demandada, consiste en entender que ese pago tuvo por finalidad impedir que ellos disminuyeran el monto de las rentas que percibían al pasar a depender de la Municipalidad, pero sin que ello importara mantener una asignación que, por su naturaleza y por mandato explícito del legislador, era extraña al sistema de remuneraciones de los personales docentes traspasados a las Municipalidades.
Decimotercero: Que todo lo anterior se sigue que los demandantes han carecido del derecho a seguir percibiendo la asignación especial gradual del artículo 40 del decreto ley N° 3.551 de 1981, la que tampoco pudieron estipular validamente con la Municipalidad demandada, lo que conduce a este Tribunal a decidir que ha existido una errónea aplicación de la referida disposición, lo que constituye la causal de casación en el fondo esgrimida por la recurrente, por error de derecho en la determinación de la naturaleza y beneficiarios de la asignación de que ha tratado la causa, de modo que procede dar lugar al recurso en examen.
Decimocuarto: Que, además, cabe manifestar que la infracción ya anotada va unida también al quebrantamiento de los artículos 35 y 47 del Estatuto Docente, por haberles dejado de aplicar a una situación regulada por ellos, desde que, para los efectos de la renta de los docentes municipalizados, debe estarse a las señaladas disposiciones.”.
Rechazo de la demanda
-2001, en contra de Corporación Municipal de Desarrollo Social de Pudahuel.
16.- Recurso de Casación en el Fondo, Corte Suprema rol 4034-2001 (08/11/2001)
“7º) Que el artículo 4º del decreto con fuerza de ley Nº 13.063 fue sustituido por el artículo 15 de la ley Nº 18.196 publicada en el Diario Oficial de 29 de diciembre de 1982, que establece:
Al personal perteneciente al organismo o entidad del sector público que se haya traspasado o se traspase a la Administración Municipal y el que posteriormente se contrate para ese servicio por la Municipalidad, no será considerado dentro de la dotación fijada para el municipio respectivo. Dicho personal se regirá en todo por las normas laborales de remuneraciones y de previsión aplicables al sector privado.
Al personal al que se refiere el inciso anterior no le serán aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector público.
Los cargos que queden vacantes en el organismo del sector público por efecto del traspaso del personal se entenderán suprimidos y, si dicha entidad tenía fijada dotación máxima de personal, ésta quedará disminuida en el número de personas que se haya traspasado.
8º) Que la norma transcrita ha tenido el efecto de marginar definitivamente al personal traspasado a las municipalidades, de las disposiciones actuales o futuras relativas a remuneraciones del sector público, lo que fue ratificado posteriormente por el artículo 1º de la ley Nº 18.602, de 1982, al prescribir, en síntesis, que las relaciones laborales entre los empleados y el personal docente traspasado a las municipalidades se regirán por las normas del decreto ley Nº 2.200 de 1978 y sus disposiciones complementarias, en todo aquello que no está establecido en la ley;
9º) Que, la inclusión porcentual de parte de la asignación de que se trata, vigente a la fecha de la celebración de los contratos de trabajo de los actores, sólo ha tenido por objeto impedir que los actores sufrieran, con motivo del traspaso, una disminución de su remuneración mensual, y que percibían al momento de depender de la municipalidad;
10º) Que corrobora las conclusiones arribadas en esta sentencia, la circunstancia que los actores hayan percibido por el lapso de 15 años, sin reparo alguno, sus remuneraciones en la forma que ahora reclaman;
11º) Que, en consecuencia, careciendo los actores del derecho a la asignación que reclaman, la demanda interpuesta para obtener su pago, debe ser rechazada en todas sus partes;”
Rechazo de la demanda
-2002, en contra del Alcalde de la Comuna de Nacimiento
“15) Que, en cuanto a la infracción del artículo 40 del decreto ley Nº 3.551, ya se explicó que se trata de un estipendio propio del sector público, al que dejaron de pertenecer los recurrentes, en virtud de su traspaso, por ley, al sector municipal, a quienes, a mayor abundamiento y según lo indican en su presentación, se les declaró vacantes los cargos que servían. Cabe manifestar que el fallo impugnado pasa revista a la normativa que reglamentó el traspaso, de donde quedó sentado que los profesionales como los que han recurrido en estos autos, perdieron el derecho a gozar del señalado beneficio, y a través de diversas normas legales, pasaron sucesivamente por diversos estados jurídicos hasta llegar a tener un Estatuto propio de los profesionales de la educación, que regula la remuneración que deben recibir así como sus asignaciones, estableciendo además, la aplicación supletoria del Código del Trabajo y sus normas complementarias para dicho personal;
LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL RELATIVA A LA ASIGNACIÓN DEL ARTÍCULO 40 DEL DECRETO LEY N° 3.551
El análisis se refiere a la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República (CGR) contenida en el dictamen N° 56.38024 de fecha 11 de noviembre de 2004[25] y a la jurisprudencia de los tribunales de justicia[26] -en especial de la Corte Suprema- en relación con esta asignación.
1.-Jurisprudencia Administrativa
La doctrina de la Contraloría General de la República, contenida en el mencionado dictamen se resume en lo siguiente: “los docentes tuvieron derecho a impetrar ante la municipalidad la asignación del art/40 del decreto ley N° 3.551/80, sólo hasta el 29/12/82, fecha de publicación de la ley 18196, dado que a contar de esa data, el personal docente sólo pudo percibir el beneficio económico en cuestión, en la medida que lo hubiese pactado en el contrato de trabajo suscrito con el municipio y por los montos que allí se hayan indicado, pues desde la vigencia de ley 18196, los servidores de los establecimientos traspasados se rigen en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsión del sector privado. (...) Si el beneficio estudiado fue estipulado en el contrato de trabajo de algún docente, el derecho a hacerlo exigible se encuentra actualmente prescrito, pues ha transcurrido en exceso el tiempo que tenía para impetrar su pago, conforme el código del trabajo. Finalmente, a contar del 1/7/91, fecha de vigencia de ley 19070, los profesionales de la educación del sector municipal, sólo tienen derecho a percibir aquellas asignaciones expresamente establecidas en el art/42 de dicho texto legal, entre las cuales no esta la del art/40 del decreto ley N° 3.551/80”.
Por lo tanto: Universo de profesores
La doctrina de la CGR relativa a la asignación del artículo 40 del decreto ley N° 3.551 reconoce el derecho de los profesores a impetrarla hasta la entrada en vigencia de la ley N° 18.196, -29 de diciembre de 1982- puesto que considera que tal norma produce una modificación absoluta de la relación existente entre los profesores y los municipios: desde ese momento y hacia el futuro la relación pasó a ser de naturaleza privada, regida por las normas del Código del Trabajo y por las normas posteriores aplicables a dicha relación, en especial el estatuto administrativo incorporado a nuestro ordenamiento jurídico mediante la Ley N° 18.602 y que luego fue reemplazado, en su totalidad, mediante la Ley N° 19.070.
Excepción
No obstante, reconoce que la asignación pudo haber subsistido en la medida que ella hubiese sido pactada, es decir, que hubiese sido reconocida mediante un acuerdo de voluntades entre cada profesor y el municipio respectivo.
Cambia la naturaleza jurídica de la asignación
De acuerdo a lo anterior, la naturaleza jurídica de la asignación tantas veces mencionada varía a contar de la entrada en vigencia de la ley N° 18.196 (29 de diciembre de 1982): ésta, para los profesores traspasados a las municipalidades, deja de tener carácter legal y pasa a ser una estipulación contractual, siendo su fuente el contrato de trabajo celebrado entre cada profesor y el municipio respectivo.
Fecha definitiva de extensión, incluyendo la pactada
Aún cuando se hubiese mantenido por este reconocimiento contractual que de ella se hubiese hecho, no puede seguir percibiéndose por los profesores, fundado en dos razones: primera, con la entrada en vigencia de la ley N° 19.070[27] comenzó a regir todo un nuevo régimen remuneracional para los profesores estableciéndose que los profesores sólo tenían derecho a percibir las asignaciones contenidas en su artículo 42[28] dentro de las cuales no se consideró la asignación del artículo 40 del decreto ley Nº 3.551; segunda, que aún cuando la asignación hubiese sido reconocida de manera contractual, tal derecho se encontraba prescrito por aplicación de las normas de prescripción de los derechos laborales contenidos en el Código del Trabajo, dado que había transcurrido en exceso el plazo de prescripción establecido en dicho cuerpo legal.
2.- Jurisprudencia de la Corte Suprema
-En relación con la jurisprudencia de los tribunales de justicia anteriormente descrita, se puede señalar que la Corte Suprema ha seguido una línea argumental similar a la de de la Contraloría General de la República tal como consta en fallo Rol 32643-1994, donde la Corte, claramente, fija su postura respecto de este tema. Igualmente, por la vía del recurso de queja,[29] la Corte Suprema en definitiva, revoca la sentencia de primera instancia que da lugar a la demanda; y conociendo otro recurso de casación, esta vez en el fondo y en la forma[30], la Corte Suprema desechó ambos recursos, teniendo en consideración -en relación con el fondo del asunto-:
“15) Que, en cuanto a la infracción del artículo 40 del decreto ley Nº 3.551, ya se explicó que se trata de un estipendio propio del sector público, al que dejaron de pertenecer los recurrentes, en virtud de su traspaso, por ley, al sector municipal, a quienes, a mayor abundamiento y según lo indican en su presentación, se les declaró vacantes los cargos que servían. Cabe manifestar que el fallo impugnado pasa revista a la normativa que reglamentó el traspaso, de donde quedó sentado que los profesionales como los que han recurrido en estos autos, perdieron el derecho a gozar del señalado beneficio, y a través de diversas normas legales, pasaron sucesivamente por diversos estados jurídicos hasta llegar a tener un Estatuto propio de los profesionales de la educación, que regula la remuneración que deben recibir así como sus asignaciones, estableciendo además, la aplicación supletoria del Código del Trabajo y sus normas complementarias para dicho personal;
-Sentencias a favor de las tesis de los profesores
Cuando la Corte Suprema se ha pronunciado respecto del fondo del asunto ha seguido, uniformemente, la doctrina antes señalada, rechazándose, en definitiva, las demandas de los profesores.
Excepcionalmente, existen algunos casos en que este tribunal por razones formales no ha acogido recursos de queja o casación, y por tanto ha confirmado las sentencias de tribunales inferiores, que acogen las demandas de los profesores, reconociéndoles su derecho a la asignación.
La Corte Suprema, en esta línea, resolvió un recurso de queja desechándolo por considerar que no existía falta o abuso de parte de los sentenciadores de segunda instancia de la Corte de Apelaciones de Antofagasta[31] -dejando firme por tanto lo resuelto por ellos- que confirmaba el fallo de primera instancia y que había concedido la demanda. El informe presentado por los recurridos, quienes señalaban en él que para confirmar la sentencia del tribunal de primera instancia se tuvo en consideración que “como se señalara por la Juez a quo en la sentencia recurrida, se estimó que el pago de la asignación no imponible establecida en el artículo 40 del decreto ley Nº 3.551 a los profesores demandantes, resultaba del todo procedente en atención a que dicho beneficio no pudo ser dejado sin efecto por la voluntad unilateral del empleador, sobre todo cuando es un hecho público e indiscutido que los actores fueron traspasados al denominado sistema de educación municipalizada por una decisión unilateral de autoridad, mediante el sistema de declaración de vacancia de sus cargos, sin contar con la aprobación de aquellos a quienes afectaba dicha medida, esto es, el cuerpo de profesores que, a la sazón, prestaba servicios como al Fisco de Chile a través del Ministerio de Educación.
Por lo demás, cabe hacer presente a US. Excma. que al momento de realizarse el señalado traspaso de los profesores demandantes al sistema de educación municipal, el convenio de traspaso y el decreto alcaldicio respectivo contemplaron el respeto de la antigüedad y remuneraciones del personal afectado por dicha medida, cumpliéndose de esta manera con lo prescrito en el artículo cuarto, inciso segundo del Código del Trabajo que garantiza los derecho de los trabajadores frente a modificaciones en el dominio, tenencia o administración de la empresa respectiva.”
Otros tribunales inferiores han acogido demandas presentadas por los profesores (sin perjuicio de la Jurisprudencia de la Corte Suprema)[32] [33]. Así, por ejemplo, la Corte de Apelaciones de San Miguel acogió la demanda de los profesores presentada en contra de la Municipalidad de La Cisterna fundado en lo siguiente:
“1º. Que, las personas que se individualizan a continuación, revisten también la calidad de legítimos contradictores y titulares del derecho impetrado en su libelo, por cuanto con los documentos solicitados por esta Corte (…) que han sido proporcionados por la propia demandada, ha quedado establecido que estos demandantes fueron contratados como docentes por la Municipalidad de La Cisterna, habiendo sido traspasados desde el Ministerio de Educación, conservando -según estipulación del respectivo contrato- las remuneraciones correspondientes al grado y cargo que desempeñaban como funcionarios públicos al momento del traspaso.”.
-En otro fallo favorable en primera instancia, el Segundo Juzgado de Letras de San Miguel[34] sostuvo que: “Que (…) los demandantes (…) habían incorporado a sus respectivos patrimonios el derecho a percibir la asignación especial referida a la fecha del traspaso y que este derecho fue reconocido explícitamente en los contratos de trabajo celebrados con la demandada. Que el artículo 15 invocado por la demandada, no obsta a la conclusión antedicha, dado que mantiene su vigencia en cuanto al sistema general previsional y de remuneraciones para los demandantes pero, con excepción del derecho de aquellos para continuar percibiendo la asignación especial mencionada, en los términos de las leyes N° 18.134 y 18.461. (…)”
Agrega este fallo “Que a la misma conclusión anterior se arriba aplicando las normas sobre interpretación de los contratos contenidas en nuestro Código Civil, puesto que, de acuerdo a ellas, en caso de duda debe estarse, en primer lugar, a la intención conocida de los contratantes más que a lo literal de las palabras de que se haya servido. Esa intención en cuanto a seguir gozando del derecho dubitado por parte de los demandantes aparece clara. En cuanto a las autoridades educacionales del Estado, estas no pudieron tener la intención de desmejorar la situación económica de los profesores municipalizados frente a los que mantuvo en la administración pública, ya que a estos últimos se les continuó pagando este beneficio con el incremento determinado por la ley.
-En otro fallo favorable[35], la Corte de Apelaciones de Concepción sostuvo, dando la razón a los profesores, que “respecto de los demás actores, al haberse convenido en sus respectivos contratos de trabajo -cláusula quinta- que tendrían derecho a una remuneración determinada (expresada en el equivalente a un grado de la Escala Única de Sueldos del Sector Público) más las asignaciones legales pertinentes, es indudable que tienen derecho a la asignación que reclaman con más los incrementos que en virtud de las leyes ya mencionadas se fueron generando hasta el Año 1988.
El hecho de que con posterioridad a la celebración de sus contratos se hubiere dictado la ley Nº 18.196 de Fecha 29 de diciembre de 1982, que en su artículo 15 sustituyó el artículo 4º del decreto con fuerza de ley N° 1 3.063 y estableció que al personal traspasado no le serán aplicables las normas de la legislación actual o futura que rija las remuneraciones del sector público, no puede afectar los contratos de trabajo vigentes a esa fecha, pues respecto de los derechos de que ellos deriven las Partes tienen un derecho de propiedad que se encuentra amparado por el artículo 19 Nº 24 de la Constitución Política del Estado. No debe olvidarse, por otra parte, lo dispuesto en el artículo 22 de la ley sobre efecto retroactivo de las leyes que incorpora a los respectivos contratos las leyes vigentes al tiempo de su celebración.
Que así las cosas, es evidente que la Municipalidad de Antuco al negarse a pagar el incremento de la asignación reclamada ha incumplido con los contratos de trabajo de todos los actores, con las excepciones indicadas en el fundamento sexto;”.
-También la Corte de Apelaciones de San Miguel[36] sostuvo “Que, aun cuando la asignación dispuesta en el decreto ley Nº 3.551 sea, por su naturaleza, una remuneración del sector público, ello no es óbice -y no lo fue en la realidad contractual de este caso- para que los contratantes, en ejercicio de la autonomía y libertad de que gozan, estipulen el pago de dicha prestación, procediendo la continuación de su pago a quienes, como los actores, pasaron del sector privado al sector público, con el mismo status anterior en cuanto al régimen previsional y de remuneraciones, estando éstas integradas por la asignación en comento.(…)
En todo caso, como ya se indicó en el considerando anterior, la Municipalidad demandada expresó su voluntad de continuar manteniendo el sistema de remuneraciones anterior a los docentes, según aparece del tenor de los contratos, los cuales, de conformidad al Código Civil constituyen ley para los contratantes.
Que, no resulta admisible invocar la ley Nº 18.196, para lesionar derechos adquiridos de los trabajadores, en atención al carácter tuitivo del ordenamiento jurídico laboral y a la circunstancia de que, frente a conflictos interpretativos, la doctrina especializada hace primar el principio pro operario.”.
-Finalmente en un informe de los Ministros de la Corte de Apelaciones de Talca frente a un recurso de queja[37] señalaron que: “los demandantes habían incorporado a su patrimonio respectivo el derecho a percibir la asignación especial referida a la fecha del traspaso, y que este derecho aparece implícitamente reconocido en las liquidaciones de remuneraciones; afirma este convencimiento la circunstancia de que el traspaso de los establecimientos educacionales donde servían los actores, y la declaración de vacancia de sus cargos como empleados públicos, no fueron eventos deseados y consentidos por ellos, sino impuestos por el Estado, colocándolos en el imperativo de aceptar la contratación como profesores de la Municipalidad mencionada o perder su trabajo y consecuencialmente sus remuneraciones. (…)
-Que, además, si la intención hubiera sido no pagar esta asignación se habría expresado con toda precisión en los contratos de trabajo que, no obstante comprenderse en la suma estipulada como sueldo el beneficio del decreto ley Nº 3.551, éste no continuaría pagándoseles en el futuro en los porcentajes determinados por las leyes Nºs. 18.334 y 18.461, ambas vigentes con anterioridad a la celebración de los contratos de trabajo de los actores y, por tanto, incorporados a su patrimonio, por el solo hecho de ser ahora funcionarios municipalizados, al no establecerse así en forma explícita hay que concluir que el Estado y la Municipalidad de buena fe estimaron que el traspaso de los demandantes no significaría para ellos detrimento económico.
-Que, con lo precedentemente razonado, este sentenciador ha llegado a la conclusión de que los demandantes gozaron y gozan del derecho de continuar percibiendo la asignación especial tantas veces mencionada, en forma completa y permanente, desde la fecha de la municipalización, con los porcentajes y desde las datas indicadas por las leyes Nºs. 18.134 y 18.416, conclusión ésta que, además, se encuentra acorde con elementales principios de justicia y equidad que no se pueden desconocer.”.
A 3.- ANÁLISIS DE LOS ANTECEDENTES DE DERECHO
La Comisión, luego de recibido los concluyentes antecedentes de derecho, -tanto los aportados por la Contraloría General de la República como por fallos de los tribunales de justicia-, estimó del todo conveniente efectuar un análisis de los mismos tendiente a tener la mayor claridad sobre el marco legal referencial de la llamada deuda histórica con el Magisterio.
En este sentido, la Contraloría General de la República y la Corte Suprema, han sostenido que a los profesores traspasados no les correspondió el pago de la asignación contenida en el artículo 40 del decreto ley Nº 3.551, dado que el vínculo que los unió a las municipalidades a partir de ese momento, es de naturaleza privada y regido de acuerdo a las normas del Código del Trabajo.
Refuerza lo anterior, el que algunos tribunales han reconocido tal derecho fundado no ya en ser un derecho de carácter legal sino más bien en un derecho de carácter contractual, por estar contenido en los contratos de trabajo celebrados con las municipalidades, razón por la cual tal asignación se mantuvo en el tiempo.
1.- AL TENOR DE LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DICTADA POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
De todo lo señalado se puede establecer, como primeras conclusiones las siguientes:
1.- La asignación para el personal docente establecida en el artículo 40 del decreto ley N° 3.551 establecía como requisitos para su pago que los docentes fueran dependientes del Ministerio de Educación y que, además estuvieran sujetos a las normas del Estatuto Docente contenido en el decreto ley N° 2.327, vigente a esa fecha.
2.- Producto del traspaso de servicios desde el Ministerio de Educación a las municipalidades, la calidad de los profesores traspasados dejó de ser la de funcionarios públicos y, además, dejaron de regirse por las normas del mencionado Estatuto Docente, pasando a regularse su relación con los municipios a través de las normas del Código del Trabajo; en otras palabras, pasó a ser una relación de Derecho Privado.
3.- Por lo anterior, el derecho de los profesores a percibir la mencionada asignación desapareció, puesto que desaparecieron los supuestos que hacían procedente su pago; esto es, la calidad de dependientes del Ministerio de Educación y el regirse por el mencionado Estatuto Docente.
4.- No obstante, en una primera etapa de traspasos -hasta el 29 de diciembre de 1982- los profesores podían optar por mantener su régimen previsional y remuneracional que como funcionarios públicos hasta ese momento gozaban. Con esto, un cierto grupo de profesores, pudo mantener su remuneración la que incluía la mencionada asignación. En todo caso, la naturaleza de la misma dejó de ser de carácter legal, pasando a ser de naturaleza contractual, dado que las relaciones entre los profesores y los municipios se regían por las normas del Código del Trabajo.
5.- Con la entrada en vigencia de la ley N° 18.196, de 29 de diciembre de 1982, se eliminó la opción antes mencionada, dejando como única posibilidad la aplicación de las normas laborales del sector privado, con lo que con posterioridad a ese momento, los profesores no pudieron mantener su régimen remuneracional. Adicionalmente, este cuerpo legal reforzó la idea que la relación profesores-municipios era una relación de derecho privado al señalar que a los primeros no se les aplicaba ningún beneficio del sector público vigente o futuro, lo que es ratificado con la entrada en vigencia de la ley N° 18.602, de 1987, que estableció un nuevo estatuto administrativo.
2.- al tenor del análisis de la Línea Jurisprudencial de los Fallos
De los fallos encontrados se puede establecer como línea jurisprudencial de la Corte Suprema la siguiente:
1.- La asignación no imponible establecida en el artículo 40 del decreto ley Nº 3.551, es un beneficio propio del sector público, por lo cual es necesario tener calidad de funcionario público para poder obtenerla.
2.- Los profesores, por el hecho del traspaso desde el Ministerio de Educación a las municipalidades perdieron la calidad de funcionarios públicos, con lo que perdieron el derecho a la asignación no imponible.
3.- Si bien al momento del traspaso se entregó la opción a los profesores de seguir bajo el régimen previsional del sector público, esa opción se eliminó al entrar en vigencia la ley Nº 18.196, de 29 de diciembre de 1982, que, a través de su artículo 15 modificó el artículo 4º del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063 estableciendo que el régimen aplicable a las relaciones laborales existentes entre ellos y las municipalidades era la del sector privado, no siéndoles aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector público
4.- Otros tribunales distintos de la Corte Suprema, han sostenido una tesis diversa. Ellos señalan que la mencionada asignación se habría incorporado al patrimonio de los profesores teniendo, por tanto, un derecho a percibirla. Esta incorporación, en todo caso, se habría producido por habérselas reconocido en los contratos de trabajo celebrados entre los profesores y las municipalidades a raíz de los traspasos. Por tanto -de todas formas- se habría producido un cambio en su naturaleza jurídica desde una asignación de carácter legal a una de carácter contractual. En ésta línea, una tesis que abona la anterior, sostiene que, pese al traspaso, la naturaleza de la función ejercida no se vio modificada, esto es, los profesores siguieron realizando las mismas funciones que hasta antes del momento del traspaso. Así, lo que ocurrió fue simplemente un cambio del ente administrativo encargado de la satisfacción de la necesidad pública (educación) y no de la naturaleza del vínculo entre los profesores y tal órgano.
A 4.- ANTECEDENTES DE HECHO EL TRABAJO DE LA COMISIÓN
El primer trabajo de la Comisión se centró en reunir la mayor cantidad de antecedentes para efectuar un diagnóstico de la situación, particularmente, en tener claridad, dentro de lo posible, respecto de interrogantes como, por una parte, cuál es el origen de la llamada deuda histórica con el magisterio, cuáles son los profesores afectados, cómo estimarla, cuál es su monto, cuál ha sido la posición adoptada por los organismos del Estado, y por otra parte, dilucidar si es jurídicamente procedente, o, en su caso, inviable pero de justicia repararla, y, en consecuencia, ¿es posible compensarla?, de qué manera y a qué costos, respuestas todas que la Comisión abordó a lo largo de este informe.
ORIGEN DE LA DEUDA Y SU EVOLUCIÓN EN EL TIEMPO
La llamada deuda histórica, tiene su génesis en dos hechos:
1) La asignación no imponible establecida en el artículo 40º del decreto ley Nº 3.551 de 1980[38], para las remuneraciones del personal docente del Ministerio de Educación;
2) La interrupción del pago de la asignación en el marco del proceso de traspaso de la administración de los establecimientos desde el Ministerio de Educación a las municipalidades y corporaciones.
1.-La asignación
-El decreto ley Nº 3.551, publicado el 2 de enero 1980, dispuso un régimen de remuneraciones para el sector público, con aumentos desde el 20% hasta un 95%, a raíz del grave deterioro que habían sufrido en los años 70.
-En su artículo 40º estableció una “asignación especial no imponible” para el personal docente dependiente del Ministerio de Educación, según el escalafón.
-Para los docentes titulados significó un 90% del sueldo base, de la asignación profesional docente y las asignaciones del decreto ley 2.411, de 1978 que correspondan; y para los docentes no titulados un 50% de iguales ítems. El pago de esta asignación debía ser cumplido gradualmente entre 1981 y 1984[39], según porcentajes.
-El pago de esta asignación debía ser cumplido gradualmente entre 1981 y 1984, según porcentajes. Estos plazos y porcentajes fueron modificados mediante las leyes Nº 18.134, de junio de 1982 y Nº 18.641, de agosto de 1987, que modificaron las bases tributables pero no alteraron el origen y el destino de la asignación
-El aumento se pagó en enero de 1981 a todo el personal docente dependiente del Ministerio de Educación.
2.- La interrupción del pago
-A contar de febrero de 1981, el Ministerio de Educación inicia el traspaso de los establecimientos educacionales al sector municipal.
-A medida que el Gobierno de la época traspasaba la administración de los establecimientos educacionales a los municipios, éstos dejaban de considerar la citada asignación en las remuneraciones correspondientes al personal docente.
-En los hechos, significó que un profesor del Ministerio de Educación perdía la asignación concedida mediante el decreto ley N° 3.551 (año 1981), al momento de ser traspasado a la administración municipal.
-La misma situación aconteció con los docentes de los establecimientos de educación media técnico profesional transferidos a las corporaciones educacionales por efecto de la aplicación del decreto ley N° 3.166, de febrero de 1980.
LOS ACTORES INVOLUCRADOS Y PRINCIPALES HITOS
1.-El fundamento jurídico de los municipios para no pagar.
Las municipalidades interrumpieron el pago en virtud de lo prescrito en el decreto con fuerza de ley N° 1-3063, de 13 de junio de1980[40], que estableció en su artículo 4º, que el personal del sector público que fuera traspasado a la administración municipal se regirá en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsión aplicables al sector privado, de manera que su nuevo vínculo laboral se estructuró en base al Código del Trabajo, donde no tenía cabida la asignación que correspondía a los funcionarios públicos.
Comparecencia en la Comisión del señor Raciel Medina , director de Educación de la Asociación Chilena de Municipalidades.
Señaló que de acuerdo al análisis de los antecedentes que obran en poder de la Asociación, la deuda histórica se originó en 1980, cuando se emite el decreto que estableció un reajuste, de manera parcial, para diversos funcionarios públicos, incluidos los docentes, posterior a la decisión explícita de municipalizar la educación, que fue en 1979.
El reajuste que genera la deuda histórica (90% en el caso de los docentes titulados y 50% para los no titulados) es posterior, pues quien lo generó sabía que no tendría que administrar dicho reajuste. Agrega que algunos profesores recibieron el reajuste, y que al generarse la municipalización de la Educación se congeló dicho pago.
Recordó que un dictamen de la Contraloría, de 1982, establecía que estos docentes no tenían derecho a este reajuste, producto de que habían cambiado el vínculo laboral, pasando a ser funcionarios públicos, dependiendo del Código Laboral en su momento para pasar, desde 1990, al Estatuto Docente. Por ese cambio, los dictámenes de Contraloría se referían a que los docentes no tenían derecho al reajuste.
En los juicios entablados se ha dado una jurisprudencia disímil, ya que la justicia ha determinado que muchos municipios no deben cancelar la deuda histórica, y sin embargo, más de 20 de ellos se han visto obligados a cancelar o negociar, lo que ha ocasionado que muchas comunas se hayan endeudado y enajenado su patrimonio municipal para pagar.
2.- El Colegio de Profesores.
La situación de interrupción y no pago de la asignación llevó a muchos docentes a recurrir a los Tribunales de Justicia, con el propósito de demandar al Estado una indemnización compensatoria[41]. Los resultados de los juicios de los afectados ante las municipalidades han sido disímiles. Pero en general, no han sido satisfactorios para los docentes. Asimismo, el Colegio de Profesores en representación de 56.388 docentes ha interpuesto dos demandas ante el Fisco en los años 2000 y 2003. Estas demandas se encuentran aún abiertas y sin fallo definitivo.
Audiencia pública[42]
La Comisión realizó una audiencia con las siguientes personas y organizaciones: en representación del Colegio de Profesores de Chile A. G., las señoras Carmen Arratia , Provincia de Malleco , comuna de Angol; Nélida Contreras , presidenta comunal de la Florida ; Patricia García , presidenta regional del Bíobío ; Marcela Olivos , primera vicepresidenta de la Confesitep, y María Rojas, de Rengo; y los señores Carlos Díaz , presidente del Sindicato N° 1 de Educación , de La Florida; Jaime Gajardo , presidente nacional ; Gastón Hidalgo , director regional de Valparaíso , y Pedro Lizana , presidente Provincial Colchagua.
-Señor Jaime Gajardo, Presidente Nacional del Colegio de Profesores
Manifestó que, en primer lugar, resultaba fundamental asumir el menoscabo sistemático al que habían sido sometidos los docentes por largos años.
Recordó los hechos y antecedentes que dieron origen a la creación de la Comisión Especial de Deudas Históricas de la Cámara de Diputados, entre los cuales destaca la importancia de que por primera vez el Gobierno reconoce la deuda, ya que así está expresado en el protocolo y afirmado en la prensa, estableciéndose una agenda y reconociendo amplios sectores que se debe pagar esta deuda.
En cuanto a las condiciones en que se generó la deuda histórica, tanto desde un punto de vista legal como económico y social, señaló que pone de relieve las relaciones de discriminación, menoscabo y desvalorización de la actividad docente en nuestro país, que ha existido entre el Estado y el magisterio en los últimos treinta años. Agrega que la deuda histórica es parte de un proceso paulatino de deterioro a las condiciones de ejercicio de la profesión docente en el sector público, a partir de la aplicación de una legislación laboral que les privó de su condición de funcionarios públicos y, por tanto, significó una merma en la estabilidad de sus empleos, la disminución de sus haberes, antes correspondientes a la Escala Única de Sueldos, la consiguiente extinción de la asignación profesional y la supresión de su anterior carrera funcionaria, las horas de cátedra y su traspaso masivo a las municipalidades y al nuevo sistema previsional administrado por las AFP, deteriorándose sus pensiones en relación a las obtenidas antes en el INP como funcionarios públicos.
Asimismo, los beneficios económicos que significaba el artículo 40 del decreto ley N° 3.551, que contenía una escala donde se expresa que un 25% se pagaba hasta 1984, un 50% en 1985, un 75% en 1986 y 100% en 1987. Añade que sólo algunos profesores alcanzaron a recibir la primera parte, del 25%, ya que los demás docentes ya habían sido traspasados a los municipios.
Precisó que se trata de una ley vigente, ya que en las liquidaciones que se les paga a otros funcionarios públicos dice: ley Nº 3.551, equis valor.
Fundamentó el reclamo por los montos involucrados en la deuda histórica a través de las siguientes normas constitucionales y legales:
-Artículo 19, Nº 2 de la Constitución Política de la República (CPR), que consagra la igualdad ante la ley, ya que se habrían establecido diferencias arbitrarias en perjuicio de los docentes, debido a la incongruencia existente entre el decreto con fuerza de ley N° 1-3063, de 1980, y el artículo 40, del decreto ley N° 3.551, de enero de 1981.
-Artículo 19, N° 24 CPR, que asegura el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales. Agrega que en juicios fallados a favor de profesores sobre esta materia, se reconoce el derecho de propiedad adquirido por los docentes sobre la bonificación del artículo 40 del decreto ley N° 3.551, a partir del momento en que se comenzó a pagar, es decir, enero de 1981. Añade que no se ha dictado ninguna ley especial que autorice la expropiación de la bonificación del artículo 40.
Señaló que los primeros intentos por la reparación de la deuda histórica, a través de juicios llevados en contra de los municipios, fue un camino fracasado, ya que para poder recibir algo se renunció a parte sustancial de los montos establecidos, además de la falta de recursos de los municipios.
Manifestó que un segundo intento fue demandar al Estado, en un juicio de décadas en que no se ha podido avanzar.
Ante esto, atendido el hecho del no pago de la deuda histórica, y por la importancia y envergadura de los derechos comprometidos que afectan a la generalidad del gremio, se ha venido impulsando por el Colegio de Profesores una serie de acciones tendientes a obtener una solución global y política de este problema.
Proposición del Colegio de Profesores
La propuesta actual del Colegio se traduce en el pago de una suma alzada a cada docente a título de reparación y por el mejoramiento previsional, que les permita incrementar sus exiguas pensiones de jubilación.
Señala que los afectados alcanzarían a 61.353 docentes de enseñanza básica, y 31.736 de enseñanza media, lo que en total sería: 93.089 docentes.
Por otra parte, la pérdida para los docentes alcanza alrededor del 30% de sus sueldos, lo que a través de la constatación empírica de las remuneraciones actuales en algunas comunas del país, llevaría a una suma aproximada promedio de $ 231.000 mensuales que han dejado de percibir los afectados.
Si se calcula este daño mensual por el total de meses del año, el resultado es que cada maestro ha dejado de percibir $ 74.844.000 desde febrero de 1981 a enero de 2008, lo que multiplicado por los 93.089 profesores permite llegar a la conclusión de que el daño patrimonial infligido a los maestros y sus familias se acerca a los 14.000 millones de dólares.
Concluyó señalando que, aún cuando resulta legítimo reclamar esa cifra, el objetivo del gremio es llegar a una negociación con las autoridades del país para compensar el daño patrimonial individual y colectivo causado, contemplando a lo menos, como una reparación digna, una bonificación pareja para todos y un reajuste para activos y pasivos, estableciendo una pensión mínima docente que permita jubilaciones dignas.
-Señor Pedro Pablo Lizana, Presidente del Colegio de Profesores de la provincia de Colchagua
Agregó una serie de propuestas emanadas de la asamblea provincial del Colegio de Profesores de Colchagua, entre las cuales destacó el que la deuda sea considerada heredable; que se considere también a los profesores y profesoras que pertenecen a los establecimientos educacionales regidos por el decreto ley N° 3.166; que la asignación sea entregada también a los profesores con enfermedades catastróficas que no la percibieron; que se amplíen los beneficios del artículo 40 del decreto ley N° 3.551 a los profesores y profesoras exonerados políticos, y que se incluya en la asignación a los profesores sin titulo.
-Señora Marcela Olivos , Primera vicepresidente de la Confederación de Federaciones de Sindicatos de Trabajadores de la Enseñanza Media , Técnica y Profesional, Confesitep
Recordó que el decreto ley Nº 3.166, de 1980, facultó al Ministerio de Educación para hacer entrega de la administración de los inmuebles y el uso y goce de los bienes muebles de los liceos técnicos profesionales a instituciones del sector público o a personas jurídicas de derecho privado que no persigan fines de lucro, creándose así las corporaciones y/o fundaciones por las principales asociaciones gremiales empresariales. Agregó que a contar de 1980 también se traspasa a las universidades estatales como la UMCE, la Usach y la UTEM, y últimamente a otras corporaciones de carácter social o confesional como Fupec y Romanos XII.
Manifestó que a partir de 1981 y hasta diciembre de 1996 se materializaron los traspasos de los 70 mejores establecimientos educacionales técnico-profesionales, en todas sus áreas, a las nuevas administraciones creadas especialmente para esos efectos, cesando en sus cargos los trabajadores, docentes y asistentes, recibiendo el desahucio que tenían en las respectivas cajas provisionales, y en el caso de los que no tenían antigüedad, recibieron seis meses de sueldo a modo de indemnización, obligándose incluso a otros a jubilar con 20 años de servicio.
Estimó que debía establecerse una reparación para los trabajadores directamente afectados y al Magisterio y asistentes de la educación en general, a través de un incremento real de remuneraciones que se haga cargo de los dineros que no se percibieron, al igual que un aumento de las pensiones para los trabajadores del sector.
3.- La posición del Ejecutivo
Oficio de 2006 de los Ministros de Interior, Educación y Hacienda en respuesta a los proyectos de acuerdo Nºs 19 y 86 de la Cámara de Diputados[43]
En este documento el Ejecutivo sostuvo lo siguiente: “El personal traspasado a la administración municipal pasa en virtud del artículo 15 de la ley Nº 18.196 que sustituye el artículo 4º del decreto con fuerza de ley Nº 1-3063 (I) de 1980 a regirse en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsión aplicables al sector privado.
Agrega el inciso siguiente del citado artículo 4º que a dicho personal ‘no le será aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector público’. Derivado de lo anterior, la asignación que se reclama fue derogada respecto del personal docente traspasado a la administración municipal, por lo que no existe obligación de pago alguna a su respecto desde el año 1982.”.
Luego, el Oficio agrega que “Corrobora lo anterior, tanto en el hecho como en el derecho, la dictación de la ley Nº 18.461, que modificó el decreto ley Nº 3.551 antes citado, en cuanto a los porcentajes máximos de gasto en personal y plazos aplicables a la concesión de la asignación que establece dicho decreto ley, señalándose en su mensaje y en el informe técnico correspondiente, que esta asignación sólo beneficiaba al personal de la Administración Civil del Estado.
Respecto del personal docente municipalizado, tal beneficio no era incluido en sus remuneraciones, por lo que la misma ley Nº 18.461 en su artículo 3º dispuso un reajuste de un 17,32% de las subvenciones educacionales, estableciendo que tales recursos debían ser destinados por las municipalidades, respecto de los establecimientos que administran directamente o por intermedio de personas jurídicas sin fines de lucro, ‘a aumentar las remuneraciones de su personal’, debiendo informar de ello al Ministerio de Educación.”.
Comparecencia en la Comisión del Subsecretario de Educación, señor Cristián Martínez
Indicó que las demandas de los profesores debían resolverse en el plano judicial, donde se habían rechazado la mayoría de los planteamientos y se habían aceptado otros, por lo que no existía uniformidad jurisprudencial.
Manifestó que la posición del Ejecutivo se había expresado en el oficio N° 1.159, de 15 de noviembre de 2006, enviado al Presidente del Senado , en que se señalaba que para el Ministerio de Educación el tema estaba absolutamente zanjado, por lo cual no existía obligación respecto de la materia a que se refería el artículo 40, del decreto ley N° 3.551, de 1981.
Explicó ello estaba dado fundamentalmente por el artículo 15 de la ley N° 18.196, que sustituyó el artículo 4°, del decreto con fuerza de ley N° 13.063, que establece que los profesores estarán regidos por normas laborales y previsionales del sector privado. Agregó que a partir de esa presentación, el Ministerio de Educación entendió que la obligación con los profesores estaba absolutamente zanjada, dado que dicha obligación se extinguía a partir de tal normativa legal.
Señaló que el Ministerio de Educación no conocía en detalle la serie de presentaciones hechas por el Colegio de Profesores y los diversos análisis y cifras que había presentado, por lo que no contaba con un análisis concreto y profundo sobre las materias planteadas por el Colegio de Profesores.
En resumen
Rechaza invariablemente la existencia de obligaciones económicas incumplidas con los profesores como consecuencia del traspaso de la administración de la educación al sistema municipal.
-El Ejecutivo sostiene que la asignación especial, establecida en el artículo 40 del decreto ley Nº 3.551, de 1981, no corresponde al personal docente traspasado a la administración municipal.
Sus principales argumentos son los siguientes
1.- Pérdida de la calidad de funcionarios públicos. La mencionada asignación es una típica forma remuneracional del Sector Público. El personal traspasado a la administración municipal pasó, en virtud del articulo 15 de la ley Nº 18.196[44] que sustituye el articulo 4° del decreto con fuerza de ley Nº 1-3063[45] de 1980, a regirse en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsión aplicables al Sector Privado. A mayor abundamiento, el inciso siguiente del citado artículo 4° declara que a dicho personal “no le serán aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector público”. Derivado de lo anterior, la asignación que se reclama fue derogada respecto del personal docente traspasado a la administración municipal, porque no existe obligación de pago alguna a su respecto desde el año 1982.
Confirmación de lo anterior: Fundamentos[46]
a) Lo anterior quedaría ratificado con la ley Nº 18.461[47], que modificó el decreto ley Nº 3.551, la cual prescribió que la asignación que contenía sólo beneficiaba al personal de la Administración Civil del Estado. El personal docente municipalizado, no tenía incluido en sus remuneraciones tal beneficio. La misma ley Nº 18.461, en su artículo. 3º dispuso entonces un reajuste de un 17,32% de las subvenciones educacionales, para que las municipalidades los destinen “a aumentar las remuneraciones de su personal docente”, debiendo informar de ello al Ministerio de Educación.
b) Este incremento de las remuneraciones del personal docente municipalizado, constituye una sustitución, -acorde con su régimen de sector privado-, de la asignación del decreto ley Nº 3.551 que, de haber permanecido en el sector publico, les habría correspondido.
c) Posteriormente, la ley Nº 18.602[48], reitera la sujeción de las relaciones laborales de los docentes que se desempeñen en establecimientos municipales, al Código del Trabajo.
d) Finalmente, en 1991 entra en vigencia la ley ND 19.070 “Estatuto de los Profesionales de la Educación”, que estructura la normativa especial para el sector docente municipalizado y particular subvencionado, sin apartarse de la aplicación supletoria de la legislación laboral que rige al sector privado.
2.- Resolución de los Tribunales de Justicia
En segundo lugar, el Ejecutivo fundamenta su rechazo en que la procedencia del pago de la referida asignación a los profesores traspasados a la administración municipal ha sido objeto de innumerables juicios y recursos, encontrándose otros pendientes. Por lo tanto, señala que es preciso tener presente que el tema ha sido resuelto o está sometido a la resolución de los Tribunales de Justicia[49], no correspondiendo al Ejecutivo inmiscuirse en lo que afecta a la competencia de otro Poder del Estado.
3.- Dictámenes de la Contraloría General de la República
El Ejecutivo sostiene, ante la consulta hecha por esta Comisión Especial, que la “posición del Gobierno ha sido invariable y además concordante con la postura que ha manifestado el ente Contralor en la jurisprudencia, entre otras, la contenida en el dictamen N° 56.380, de 11 de noviembre de 2004”, concluyendo que “no corresponde tal asignación al personal docente traspasado a la administración municipal”.[50]
4.- El Congreso Nacional
Tanto la Cámara de Diputados como el Senado han adoptado una posición de respaldo al reclamo del Colegio de Profesores. Durante esta década, la Sala del Senado ha aprobado con la unanimidad de sus miembros, al menos 3 proyectos de acuerdo sobre la materia. Por su parte, la Cámara de Diputados ha aprobado al menos 5 proyectos de acuerdo[51] solicitando al Gobierno medidas para poner término a la deuda del Estado de Chile con los profesores. En suma, el Congreso Nacional ha acordado solicitar al Gobierno tres cosas para solucionar el problema de la deuda histórica:
Crear una comisión o mesa que estudie la deuda a los profesores por no pago de la asignación prevista en artículo 40, decreto ley N° 3.551 y proponga medidas concretas.
Llegar a un acuerdo extrajudicial.
Destinar excedentes del alto precio del cobre al pago de la “deuda histórica” que el Estado mantiene con los profesores.
Probablemente, los proyectos de acuerdo que mejor representan los puntos de vista del Poder Legislativo sean los proyectos Nº 019 de la Cámara de Diputados y Boletín Nº S 847-12 de la Sala del Senado, ambos aprobados el día 2 de mayo de 2006, y que contaron con un extraordinario asentimiento del Colegio de Profesores. Para su historia, se transcriben sus textos:
“Proyecto de Acuerdo 019, aprobado en la Cámara de Diputados el 02-05-2006[52]
Considerando
En la fecha de traspaso de los docentes a las municipalidades, los docentes poseían la calidad de funcionarios públicos. Por lo tanto, estaban regidos por el Estatuto Administrativo, contemplado en el decreto con fuerza de ley Nº 338, de 1960. Y, su carrera funcionaria estaba regulada en el decreto ley N° 2.327, de 1978, y el decreto supremo Nº 1.191, de 1978.
Los docentes percibieron la asignación prevista en artículo 40, decreto ley Nº 3.551, de 1980, sólo hasta el momento del traspaso de los establecimientos educacionales a las municipalidades, porque en el mismo no se acompañaron los recursos para solventar la aplicación íntegra de la asignación especial concedida en el art. 40, decreto ley N° 3.551.
Por lo tanto, haciendo uso de sus derechos de reclamar una deuda histórica, han recurrido a los Tribunales de Justicia, logrando resultados diversos.
En las sentencias favorables se ha declarado la responsabilidad del Estado, en cuya representación los municipios adquirieron la obligación.
En las sentencias desfavorables, como la del fallo del Segundo Juzgado Civil de Santiago , de 18 de mayo de 2005, se acoge la excepción de prescripción de la acción hecha valer por el demandado Fisco de Chile. Sin embargo, la Cámara de Diputados señala que este fallo alude a una cuestión meramente formal, como es el plazo o lapso transcurrido desde el momento en que el Gobierno de la época ordenó el traspaso hasta la fecha de presentación de los recursos.
Esta circunstancia, si bien tiene sustento jurídico, no invalida el fondo de la situación, dada la existencia de las leyes y los decretos que la avalan y el conocimiento público de que dicha obligación no fue pagada en su oportunidad ni en lo sucesivo, meramente por falta de recursos económicos de los municipios que asumieron la responsabilidad de administrar la educación.
La sociedad chilena -a través del Estado, incluso, mediante leyes- ha venido conociendo, reconociendo y subsanando situaciones que han lesionado los derechos de las personas por acción de determinados organismos del propio Estado o sus agentes.
Por tanto, la Cámara concluye y acuerda:
La obligación de deuda existe. Como tal, es un problema de orden moral que el Estado de Chile no puede desconocer, por los antecedentes históricos fidedignos y las consecuencias económicas, previsionales y sociales que la privación de tal derecho produjo a los profesores beneficiarios.
Existiendo también el respaldo ciudadano para estudiar fórmulas que permitan solucionar definitivamente este problema, solicita a S.E. la Presidenta de la República que disponga la formación de una Comisión Especial, integrada por representantes del Ejecutivo, de la Asociación Chilena de Municipalidades y del Colegio de Profesores, con el objetivo de estudiar el tema, determinar la cantidad de profesores afectados y proponer medidas concretas sobre los plazos y condiciones para atender la deuda originada por el no pago de la asignación especial contemplada en el artículo 40 del decreto ley N° 3. 551, de 1981.”
Proyecto de Acuerdo Boletín Nº S-847-12, aprobado por el Senado, el 02-05-2006[53]
Considerando
La situación de no pago oportuno de parte de los municipios de la asignación, establecida por el artículo 40, decreto ley N° 3.551 a numerosos profesores del país tuvo su origen en tanto los municipios a quienes se traspaso la administración educacional no contaron con la provisión de fondos requeridos para ello, que debió ser provista por el Estado.
Los profesores afectados han entablado juicios en contra de los respectivos municipios. Asimismo, el Colegio de Profesores, en representación de miles de docentes ha presentado una demanda al Fisco por “Deuda Histórica”.
Los resultados han sido diversos. Sin embargo, el Senado destaca que allí donde los profesores obtuvieron sentencia favorable, se declaró la responsabilidad del Estado, en cuya representación los municipios adquirieron la obligación.
Asimismo, en dos oportunidades (05-04-2000 y 09-11-2004) ha acordado unánimemente, solicitar al Presidente de la República , el estudio y proposición de una solución definitiva, dentro de las opciones del erario nacional, que favorezca a todos los profesores afectados por la deuda -muchos de ellos en avanzada edad o incluso fallecidos-. No obstante, la fuerza de esos acuerdos y del sentimiento del profesorado, aún no hay una solución que termine con la deuda que el Estado tiene con un elevado número de profesores.
Por lo tanto, en este Proyecto de Acuerdo, el Senado concluye y acuerda:
Mas allá de lo que fallaron algunos tribunales, es del todo justo y conveniente poner término a la deuda que el Estado de Chile tiene con sus profesores. Urge avanzar en soluciones que cuenten con la participación del Gobierno, del Congreso Nacional, de los municipios, de los profesores, y de su gremio que los representa.
Solicitar a la Presidenta de la República , que disponga un estudio completo de la situación que proponga medidas concretas que den solución definitiva, en las condiciones y plazos que los recursos fiscales lo permitan, a la deuda adquirida por el Estado de Chile con los profesores; reiterándole su voluntad de apoyar la fórmula que el Gobierno determine, en tanto ella requiera de aprobación legislativa”.
5.- El Ejecutivo rechaza la propuesta del Congreso Nacional
El Ejecutivo considera que no es procedente la formación de una Comisión Especial, propuesta por la Cámara de Diputados para abordar el tema denominado “Deuda Histórica”. Mediante el Ord. Nº 1193[54], del 15 de noviembre de 2006, el Gobierno actual responde a la solicitud planteada por la Cámara de Diputados, desconociendo la deuda histórica reclamada por el Colegio de Profesores. El Ejecutivo , expresa que ha sostenido invariablemente que la asignación especial, establecida en el artículo 40 del decreto ley Nº 3.551, de 1981, no corresponde al personal docente traspasado a la administración municipal, en virtud de los prescrito por la Contraloría General de la República.
6.- Última Posición del Colegio de Profesores
En septiembre de 2008, el Colegio de Profesores entrega a la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, una propuesta de cuatro medidas de reparación para avanzar hacia un convenio extrajudicial con el Ministerio de Educación, y, en el mes siguiente, solicita a la Presidenta de la República formar la Mesa de Justicia Social Docente con el objeto que elabore y envíe un proyecto de ley que repare el daño patrimonial causado a los docentes por el incumplimiento de la decreto ley N° 3.551. En su petición, el Colegio manifiesta plena disposición a explorar todas las alternativas de solución que permitan reparar la injusticia cometida, considerando que el monto acumulado total de la deuda sería prácticamente incobrable. Los cuatro puntos contienen las siguientes medidas:
1.- Entregar una bonificación a cada profesor afectado activo o pasivo de $ 10.000.000.
2.- Aumento de las remuneraciones para el personal docente afectado en actividad del 10%.
3.- Establecer una pensión mínima docente, nivelando las actuales pensiones hasta los $ 400.000.
4.- Crear un fondo solidario para la construcción de una Casa de acogida.
-Señor Darío Vásquez Salazar , Presidente de la comisión deuda histórica del Colegio de Profesores, hizo llegar a la Comisión la siguiente proposición
-Bono para todos los profesores afectados, en el bien entendido que la casuística es demasiado diversa, porque desde el traspaso de los docentes desde el Fisco a las Municipalidades y a los establecimientos entregados a la administración de los empresarios y regidos por la ley Nº 3.166 miles de profesores fueron jubilando y los años de deuda son distintos.
-Establecer una pensión mínima docente, que haga justicia al daño causado por la menor imposición producto del menor salario recibido a cada docente. Uds. saben que hay profesores que tienen pensiones de hambre y que no superan los $ 50.000.
-Otorgar un reajuste general del salario, porque de haberse cumplido con la ley los sueldos docentes serían un tercio mayor que el actual, como consta en colillas de sueldos de profesores que reciben este pago, más aún si los funcionarios públicos, de las FF.AA. y del Poder Judicial reciben cada mes este pago. Nada justifica que se mantenga tamaña discriminación entre docentes y con otros trabajadores del Estado.
-Otorgar una compensación por el daño causado por la cotización menor de nuestros asociados, que destinaremos a mejorar el bienestar de activos y pasivos.
Financiamiento propuesto
-Destinar el porcentaje que estimen conveniente de los fondos depositados en el extranjero provenientes del mejor precio del cobre obtenido en los años anteriores y que están ganando significativos intereses.
-Establecer un porcentaje sobre las utilidades de las ventas del cobre y no sobre las ventas del cobre como sucede en el caso de las fuerzas armadas.
-Restablecer el impuesto patrimonial a las empresas en concordancia con sus niveles de utilidades anuales. Creemos posible que aquellas empresas que declaren mil o más de mil millones de pesos de utilidades anuales deberían ser gravadas con este impuesto.
-Establecer un impuesto específico al juego. Son demasiados los juegos de azar legalizados en Chile y a ello se suma la apertura de muchos casinos a lo largo y ancho de nuestra patria.
-Establecer un impuesto específico al consumo de alcohol y tabaco.
7.- Ley de Presupuestos de 2009
El Ejecutivo , en noviembre de 2008, con el propósito de lograr la aprobación de la partida presupuestaria 2009 de Educación, y otras, -frente a la negativa de un grupo de parlamentarios que condicionaron su aprobación a la búsqueda de una solución para los profesores en conflicto-, se allanó al tema, y, mediante protocolo concordó la formación de una comisión especial que, entre otras materias, estudie y le proponga una solución antes del 30 de mayo de 2009, cuyos términos se reproducen, en lo que corresponde, a continuación:
"PROTOCOLO DE ACUERDO GOBIERNO Y BANCADA PRI-INDEPENDIENTES"
Se respalda en la Ley de Presupuestos las partidas de Educación, Vivienda y del sistema de supervisión de transporte e inversiones del Ministerio de Transporte, con los siguientes compromisos:
1.- Una Comisión especial de la Cámara, con la participación del Colegio de Profesores y otros sectores involucrados entregará en Mayo del 2009 un informe con proposiciones para abordar el conjunto de las “deudas históricas”, que el Gobierno responderá en 60 días. A dicha Comisión, el Ejecutivo entregará información pertinente. La misma podrá recomendar soluciones a otras deudas sociales pendientes.
Firman: la diputada señora Alejandra Sepúlveda , y los diputados señores Eduardo Díaz , Álvaro Escobar , Jaime Mulet , Carlos Olivares y Esteban Valenzuela ; y los ministros señores Andrés Velasco y Antonio Viera Gallo.”.
8.- Formación de Comisión Especial
El 25 de noviembre de 2008, la Cámara de Diputados acuerda la creación de una Comisión Especial denominada Deudas Históricas.
Establecido el origen de la “deuda histórica con el Magisterio” y su evolución en el tiempo conforme a la actitud de los distintos actores involucrados, la Comisión centró su estudio en esclarecer el número de profesores traspasados del sistema de administración central de la educación a la administración municipal, y el monto total de la deuda, análisis que se efectuó de modo inicial a partir de los datos del Ministerio de Educación, y, a continuación, a partir de la información proporcionada por las municipalidades.
ESTIMACIÓN INICIAL A PARTIR DE DATOS MINEDUC[55].
1.- NÚMERO DE PROFESORES AFECTADOS[56]
Este cálculo parte de la gran hipótesis que no se habría pagado nada de la asignación en cuestión, elemento que constituye justamente uno de los factores de ajuste que luego se estiman.
En una primera aproximación, se debe considerar el número de profesores traspasados, una vez que la asignación establecida en el artículo 40, decreto ley N° 3551, 1981, entró en vigencia.
La siguiente tabla proveniente del Mineduc da cuenta de la bitácora por año y mes de los traspasos:
2.- MONTO TOTAL DE LA DEUDA
Para cuantificar la deuda se deben considerar los elementos que la configuran: el tiempo transcurrido entre el traspaso y el momento actual (lapso durante el cual, se asume como impaga la asignación decreto ley N° 3551 ya referida), y el valor de la asignación señalada. Para tal efecto se señalan a continuación tanto la información requerida como la disponible en el momento inicial de esta investigación.
-Información básica requerida
1.- Profesores afectados. Requiere contar con los decretos y convenios de traspaso de cada establecimiento educacional a la correspondiente administración municipal. De acuerdo con la legislación, los convenios debían especificar la nómina y RUT de los profesores. Esta información debiera proveerla el Ministerio de Educación o, en su defecto, las municipalidades.
2.- Número de meses. En primer término, se debe establecer el mes de entrada a la administración municipal (coincidente con el momento del traspaso) y el mes de salida de la misma de cada profesor. Asimismo resulta necesario conocer toda la casuística de trayectorias de lo docentes dentro del sistema municipal (traspasos, cambios de jornada, etc.)
3.- Valor actual en pesos de la asignación art. 40º, decreto ley N° 3.551. El valor actual en pesos requiere de proyección del valor de la asignación del artículo 40º, decreto ley Nº 3.551, de enero de 1981 - para los diferentes escalafones docentes y jornadas horarias - al valor actual en pesos al mes de septiembre de 2008. En esta primera estimación se calculó con un solo valor de la asignación; en la segunda, en cambio, se considera la variabilidad según jornada y condición de titulación (establecida en el decreto ley N° 3551 para la asignación en cuestión).
-Información básica disponible
1.- Profesores afectados.
Considerando que los afectados constituirían un subconjunto de los traspasados, como cota máxima se adoptó la cifra estimada que se infiere de la base de datos del Ministerio de Educación: 84.548[57] afectados.-
2.- Número de meses.
Se dispone sólo de los meses de entrada a la administración municipal de los grupos de profesores (o sea, el mes en que se concretó el traspaso, que podríamos identificar como línea de base). A partir del cuadro 1 (anterior) puede inferirse que si se considera como cota máxima de permanencia en el sistema municipal hasta mayo de 2009, el número de meses varía significativamente entre 338 (desde marzo 1981) a 268 (desde enero 1987).
3.- Valor actual en pesos de la asignación art. 40º, decreto ley N° 3.551.
Se dispone de dos liquidaciones de sueldo[58] proporcionadas por el Colegio de Profesores, que sirven de referencia del valor en pesos ($) promedio de la asignación artículo 40, decreto ley N° 3.551 del profesor, reajustado a la fecha. Como puede apreciarse en el cuadro 2, el valor promedio se ha actualizado a septiembre de 2008.
La Comisión consideró que, dados los límites de este análisis, resultaba evidente que se estaba lejos de alcanzar el nivel de la información básica requerida.
En consecuencia, con los datos disponibles, los profesionales consultores de la Biblioteca del Congreso Nacional, efectuaron un cálculo primario de la deuda histórica. Como se muestra (cuadro 2), en cada fila, se multiplica el valor estimado asignación decreto ley N° 3551; ($ 248.948) por Nº de meses transcurridos desde el traspaso hasta octubre 2008 (cota máxima): el resultado permite apreciar el monto individual de la deuda, para aquellos profesores que permanecen en el sistema municipal. Este resultado se multiplica por Nº de profesores traspasados y obtenemos el monto de la deuda por subconjunto, lo que permite estimar el monto global de la deuda.
Como ya se indicó, se mantiene en el cálculo cuyo resultado se recoge en el cuadro 3, la hipótesis de la asignación decreto ley N° 3551 impaga durante la totalidad del lapso transcurrido.
Este monto, $ 6.574.767.465.392, equivale al 10,42% del PIB del año 2007[59]y a 1,8 veces el presupuesto del Ministerio de Educación para el año 2008[60].
En resumen, los resultados de esta estimación inicial son:
-Número de Afectados: 84.548
-Monto de la deuda: $ 6,6 billones (US$ 11.637 millones)
3.- FACTORES DE AJUSTE DEL ANÁLISIS DE LA ESTIMACIÓN INICIAL DE LA DEUDA.
La Comisión concordó, a continuación, que el último elemento necesario para el cálculo, debía ser el cruzar las cifras estimadas como suma total, -aportadas por el Ministerio de Educación y el Colegio de Profesores,- con la intervención de otras variables no consideradas en el primer cálculo primario, las que fueron denominadas factores de ajuste.
En consecuencia, luego de recibir y analizar los elementos entregados, la Comisión advirtió, como se ha venido señalando, que en el transcurso de los 28 años de administración municipal de la educación, el comportamiento de los 84.548 profesores traspasados, obviamente, ha estado influido por algunas variables significativas.
Los factores básicos de corrección estimados son los siguientes:
-Distintos tipos de contratos, simultáneos en diversas municipalidades.
-Fallecimiento: afecta en el cálculo no porque se extinga la deuda, sino porque dicho evento “detiene” la contabilidad del número de meses que constituye uno de los factores de cálculo.
-Jubilación: en términos similares a lo anterior, en cuanto al número de meses.
-Fallos judiciales: existen fallos judiciales conforme a los cuales algunos municipios han pagado la deuda histórica a nivel individual (dichos montos se desconocen).
La Comisión, asimismo, tuvo en vista los siguientes aspectos:
-Tuvo presente que la asignación del decreto ley N° 3.551, desde su origen, no fue imponible, entonces, un número importante de profesores del sector municipal dejó de tener derecho a percibirla desde el momento que se jubiló o retiró de la administración municipal.
-Concordó en que existen además otras variables, como fecha de retiro y de jubilación, cuyo conocimiento es necesario para mejorar la estimación.
-Coincidió en que un número elevado de profesores ha jubilado, hecho que ocurrió entre el 2 de septiembre de 1995 y 31 de diciembre de 2005, fecha en que se sometieron a un programa de jubilaciones docentes 13.830 profesores de educación municipal.[61] También con el hecho de que un número importante de docentes se ha retirado del sistema de administración municipal de educación, ya sea porque se cambió de dependencia o porque ha abandonado la actividad docente.
-Precisó, que considerando las distintas cifras entregadas respecto del monto total de la deuda y del número de profesores afectados, y los necesarios factores de ajuste que se deben aplicar, como asimismo, que en la medida que se identifiquen y apliquen estas variaciones, los montos de deudas individuales y colectivas podrían reducirse sustancialmente.
Información requerida.
Por lo anterior, y con el objeto de disponer de los antecedentes que permitan estimar más ajustadamente el número de profesores que resultaron menoscabados con el traspaso de la administración de la educación, la Comisión centró su tarea en la búsqueda de los siguientes requerimientos de información, respecto de las personas que se señalan:
ESTIMACIÓN A PARTIR DE INFORMACIÓN DE MUNICIPALIDADES
Se analizó la información proporcionada por las municipalidades, que fue requerida mediante dos oficios de la Secretaría de la Comisión Especial. Estas respuestas fueron ingresadas a una base de datos diseñada ad hoc para estos efectos.
La información contiene 16.274 profesores de 84 comunas[62] (19,2% de los 84.548 profesores traspasados; 24% de las 345 comunas existentes en Chile hoy). Se consideró dicha información como una muestra representativa de la población de profesores traspasados. De este modo las tendencias porcentuales para los distintos factores de ajuste -que a continuación se señalan- fueron calculadas en la muestra y luego extrapoladas a la población (84.548 profesores traspasados según datos Mineduc ).
Además de la representatividad de la muestra respecto del conjunto de municipalidades y profesores traspasados, las 84 comunas presentarían una significativa participación en la cobertura escolar municipal.
Esta segunda estimación, que incorpora la información proveniente de las municipalidades, permite precisar las magnitudes de la deuda histórica, confirmando la cota máxima planteada anteriormente.
1.- FACTORES DE AJUSTE.
Como se planteó desde el inicio de la investigación, se visualizan factores de ajuste que disminuyen la cota máxima calculada (84.548 profesores afectados). Estos dirían relación con fallecimientos, jubilaciones, retiros y pagos de la asignación establecida en el decreto ley N° 3551.
A partir de los datos de la muestra se establecen las siguientes tasas porcentuales para los factores correspondientes.
-Fallecidos: 431(2.6% de la muestra).
-Jubilados: 1.104 (6.7% de la muestra).
-Retirados: 1.214 (8.1% de la muestra).
-Pago producto de sentencia judicial: 105 reciben pago de la asignación decreto ley N° 3551 por sentencia favorable[63] (0.65% de la muestra).
Con estos cuatro factores se descontó de la cifra original de traspasados, desagregado mensualmente, una cantidad constante (se supone distribución uniforme de ocurrencia de estos factores a lo largo de los meses[64]).
-Especificaciones de título profesional, jornada docente y monto asignación del decreto ley N° 3551.
Conforme a lo estipulado en el decreto ley N° 3.551, el monto del pago de la asignación correspondiente varía según posesión o no de título profesional (docente, no se consideran otros profesionales) y según sea la jornada docente de trabajo (30 ó 44 horas). El titulado debía recibir el 90% del sueldo base del grado, la asignación docente y las asignaciones del decreto ley N° 2.411 (1978) y el no titulado un 50% de los mismos ítems.
La asignación del decreto ley N° 3.551 se aplicaría en los primeros cuatro años (1981-1984) de modo incremental conforme a la siguiente progresión:
A los profesores traspasados con posterioridad al año 1984 se les aplicaría el reajuste de 100% sin el escalonamiento señalado.
-Título profesional.
Según la muestra, el 56.5% no es titulado (docente no titulado, aun cuando pueda poseer otro título profesional). El restante 43.5% corresponde a docentes titulados.
-Jornada docente.
A partir de los datos recibidos, se puede establecer que en la muestra el 80% de los profesores se desempeñaba en jornada de 30 horas y un 20% en jornada de 44 horas.
Las cuatro combinaciones de titulación (Titulado, No Titulado) y jornada (30 hrs., 44 hrs.) configuran el siguiente cuadro de frecuencias para aplicar a la población:
-Monto de asignación del decreto ley N° 3.551.
No fue posible obtener más referencias respecto de los montos de la asignación 3551 que se paga en la actualidad. Sin embargo se actualizó dicho valor -a partir de los mismos antecedentes-, a mayo de 2009 (se trata de dos docentes titulados, con jornadas de 30 horas).
A partir de estos datos y lo establecido en el decreto ley N° 3.551 para la referida asignación, se puede establecer los montos actualizados de la misma, para las cuatro combinaciones de titulación y jornada:
2.- Estimación de la deuda: afectados y monto
Del análisis de la información entregada por las municipalidades, y el cruce con hasta ahora de las no incorporadas, para efectos de este cálculo, se establece lo siguiente:
1.- Se restó del conjunto de traspasados sólo aquéllos que habrían recibido pago hasta hoy (según la muestra y la correspondiente extrapolación ya presentada se trataría de 550 docentes).
2.- Entre el 2 de septiembre de 1995 y 31 de diciembre de 2005, se sometieron a un programa de jubilaciones 13.830 docentes de educación municipal. De estos docentes, según nuestra estimación un 90% provenía del proceso de traspaso a las municipalidades. Esto sumaría al número de jubilados, 12.447 docentes.
3.- Por efecto del Plan de Retiro Voluntario, previsto en la ley N° 20.158, el Ministerio de Educación (División de Planificación y Presupuesto), al 20 de marzo de 2009, ha informado que se han procesado un total de 11.641 bonificaciones de retiro. Según la estimación de este análisis, un 70% de éstos provendrían del referido proceso de municipalización. Así, se sumarían 8.149 docentes.
4.- De este modo el número de jubilados aumentaría a 26.345 y el de afectados aún activos en el sistema municipal bajaría a 49.028.
Total afectados: 84.002 (incluye jubilados, retirados y fallecidos).
Conforme a los factores de ajuste aplicados a la población, al cronograma de los traspasos, a los montos referidos de la asignación del decreto ley N° 3.551, y habida cuenta del número de meses en que dicha asignación se mantiene impaga hasta el presente, la estimación ajustada avanza las siguientes cifras[66]:
Número afectados: 84.002
Monto deuda: $ 5,2 billones (US$ 9.133 millones)
(Tasa de cambio dólar: $ 565)
Cabe señalar que, además de considerar como cifra de afectados a 84.002 docentes traspasados (quienes no habrían recibido ningún pago de la asignación del decreto ley N° 3.551), la estimación incorpora: el escalonamiento del pago en los años 1981-1984, la actualización del monto de la asignación del decreto ley N° 3.551 al mes de mayo de 2009 y el valor de las misma para las cuatro combinaciones de jornada y titulación.
A 5.- CONSIDERACIONES DE MÉRITO
1.- SOBRE LA CONDICIÓN DE DEUDA HISTÓRICA
Los integrantes de esta Comisión Especial, sin embargo, más allá de las sólidas consideraciones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, estimaron, por unanimidad, que si bien la deuda propiamente tal con el magisterio, nacida de un título obligatorio que le dio sustento, como fue el artículo 40 del decreto ley 3.551, de 1981, podría estar pendiente sólo respecto de los profesores traspasados hasta el 29 de diciembre de 1982, no es menos cierto que la llamada deuda histórica con el magisterio debiera tener un reconocimiento moral por cuanto, en su esencia, y dado los especiales acontecimientos del contexto en que se generó, ha permanecido en la memoria de los profesores del país, en la seguridad de que sus derechos patrimoniales se vieron conculcados al ser traspasados a una situación jurídica laboral que no buscaron y que prácticamente era poco probable de evitar.
2.- Confirma lo anterior, el reconocimiento tácito o explícito que de la deuda moral han hecho tanto los distintos poderes del Estado como las propias municipalidades; así, el Senado y la Cámara de Diputados han aprobado por la unanimidad de sus integrantes múltiples proyectos de acuerdo solicitándole al Presidente de la República del momento, adoptar las medidas que sean del caso para dar respuesta al sentir de los profesores; por su parte, los Tribunales de Justicia, respecto de las demandas incoadas, no han tenido, en primera instancia una sola posición, en particular, respecto de lo que dice relación con la garantía constitucional sobre el derecho de propiedad del estipendio incorporado a las remuneraciones en que se fundan las sentencias que han dado lugar a las demanda de los profesores.
Por otra parte, no pocas de las municipalidades, -sostenedores de la educación y empleadores desde el momento del traspaso-, efectuaron convenios con sus profesores incorporando la asignación especial a las remuneraciones, y, en consecuencia, reconociendo explícitamente que formaban parte de su haber, de manera que es posible señalar que, en la práctica, si bien es cierto que se habría producido un cambio en la naturaleza jurídica desde una asignación de carácter legal a una de carácter contractual, igualmente es posible sostener que la naturaleza de la función ejercida no se vio modificada, esto es, los profesores siguieron realizando las mismas funciones que hasta antes del traspaso y lo que ocurrió fue simplemente un cambio del ente administrativo encargado de la satisfacción de la necesidad pública educación y no de la naturaleza del vínculo entre los profesores y tal órgano.
Asimismo, significativa es también la posición del actual Ejecutivo , quién ha manifestado su disposición en la discusión de la Ley de Presupuestos 2009, al firmar un protocolo de acuerdo con representantes del Congreso Nacional en orden a abordar la llamada deuda histórica, y, que en definitiva, dio origen a la creación de esta Comisión Especial, cuyo principal objetivo es proponer soluciones posibles, a las que el Gobierno responderá en 60 días.
3.- Por otra parte, igualmente la Comisión tuvo presente la posición del Colegio de Profesores, cuyos representantes, por una parte, si bien han precisado que existe una obligación de orden moral que el Estado de Chile no puede desconocer por los antecedentes históricos fidedignos y las consecuencias económicas, previsionales y sociales que el traspaso de la administración de la educación produjo en el ejercicio de la profesión docente, -al margen de cualquier evaluación ideológica del sistema educativo que no es materia de este análisis-, por otra parte, han manifestado que la deuda se enmarca en un proceso paulatino de deterioro, que cobra dramáticas dimensiones al momento de jubilar, toda vez, que el traspaso de la educación trajo aparejado en muchos profesores el cambio al sistema de AFP, con lo cual, sus ingresos bajan en un tercio al momento de pensionarse.
4.- En este orden de cosas, la Comisión efectuó varios ejercicios numéricos, con el propósito de informar adecuada y lo más certeramente posible, -en la medida que lo permite la disponibilidad de antecedentes-, respecto del universo y monto que significaría un pago a los profesores, tanto los llamados propiamente históricos y que se señalan en el considerando N° 1 de estas conclusiones, como asimismo, respecto del total de los profesores, todo ello, en respuesta a lo que la sociedad entera ha reconocido como un menoscabo sistemático por largos años, con un énfasis en sus bajos sueldos que provocan desvalorización y desmotivación, elementos que sin duda no contribuyen a una buena imagen profesional compatible con la tarea y la responsabilidad de enseñar y formar a las generaciones de hoy y del mañana.
2.- SOLUCIÓN A PROPONER
Para efectos del cálculo del costo de una propuesta de reparación, en tanto se trataría de una medida que se aplique de modo indiferenciado para las distintas casuísticas, se considerará como número de afectados a los antes mencionados 84.002 profesores, cifra que resulta de restar, a partir de la cantidad primaria entregada por el Ministerio de Educación, esto es, 84.548, a aquéllos que habrían recibido pago de la asignación del decreto ley N° 3.551 hasta hoy.[67]
3.- ESTIMACIÓN DEL COSTO DE LA MEDIDA A PROPONER[68].
Como ejercicio final de estimación, la Comisión consideró el costo de la medida posible a proponer, compuesta por un bono de 1, 2, 5 ó 10 millones de pesos y el consiguiente beneficio poslaboral[69].
COSTO BONO
Considerando el número de profesores señalado se presenta el resultado de la estimación del costo de un bono inicial entregado a todos los afectados, con distintos montos considerados:
COSTO BENEFICIO POSLABORAL:
Considerando la cifra estimada para jubilados (26.345), la tasa de jubilación planteada (20%)[70] y los incrementos mensuales de las pensiones de los profesores jubilados ($ 50.000, $ 75.000, $ 100.000 y $ 120.000), se presenta el ejercicio de cálculo para los primeros diez años de la medida (cifras reajustables según IPC):
Ejemplo:
Costo del primer año para el incremento de $ 50.000 mensuales = 26.345 x $ 50.000 x 12 = $ 15.807.000.000 = US$ 27.976.991.
COSTO MEDIDA MIXTA
A partir de lo señalado se puede consolidar el costo de la medida mixta (bono más beneficio poslaboral) considerando el costo de los primeros diez años.
En las casillas del cuadro precedente se aprecian los costos de las distintas combinaciones de monto de bono y beneficio poslaboral, por ejemplo, el costo de un bono de 1 millón de pesos y un beneficio poslaboral de $ 50.000 (diez primeros años) asciende a US$ 740 millones.
B.- DEUDORES HABITACIONALES[71].
La Comisión acordó considerar en su propio mérito cada una de las denominadas en el mandato deudas históricas, por lo tanto, en ese marco, sus integrantes centraron su atención en la siguiente materia consignada en el mandato de la Sala: los deudores habitacionales.
B 1.- PROCEDIMIENTO
Primeramente, la Comisión recibió en audiencia a representantes de las distintas organizaciones nacionales de deudores habitacionales de las carteras tanto del Servicio de Vivienda y Urbanización, del Instituto de Normalización Previsional como de la banca privada, incluyendo a los del Banco Estado, como también, a personas de regiones que solicitaron ser escuchadas para exponer sus particulares situaciones[72].
Del mismo modo, la Comisión estudió los antecedentes aportados por el Gerente Corporativo de Riesgos del Banco Estado, señor Eduardo de las Heras Vial, y por el Gerente de Normalización de Créditos de la misma institución, señor Antonio Undurraga Olivos, y, por otra parte, las cifras y datos entregados por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, todo ellos, con el propósito de conocer, además del origen de las deudas habitaciones, el estado de avance y solución, en su caso, de las mismas[73].
Cabe hacer presente, que la Comisión quiso dejar establecido que en el análisis no se consideran las deudas y morosidades propias de la coyuntura y los efectos que causan las crisis económicas en el empleo, y, por ende, en la cesación de pago, entre otras obligaciones, de los créditos hipotecarios.
B 2.- ANTECEDENTES DE HECHO
Esta Secretaría hace presente que la Comisión creyó pertinente describir el origen del mecanismo que fundamenta el sistema de los subsidios habitacionales para abordar el análisis de la situación de los deudores habitacionales.
El subsidio a la demanda -base de los distintos programas actuales-, se fundamenta en la idea de proporcionar a diversos sectores de la población de bajos ingresos, y no sólo a los más pobres, acceso a vivienda, De esta manera, los sectores más vulnerables de la población, según la Ficha de Protección Social debieran recibirían viviendas sociales pagadas por el Estado en su totalidad, la llamada vivienda sin deuda, y los sectores que se encuentran sobre la situación de vulnerabilidad recibirían un subsidio del Estado para financiar en un porcentaje el costo de la vivienda optando a financiamiento bancario para pagar el resto de ésta.
Sin embargo, para entender la situación de conflicto actual, ha sido igualmente necesario hacer una relación de antecedentes respecto del funcionamiento del sistema habitacional desde sus primeros adquirientes de viviendas a través del ahorro en la ex Caja Nacional de Ahorro y Préstamos, ANAP.
El financiamiento habitacional en Chile hasta 1960 operaba con muchas dificultades, debido a falencias normativas basadas en la falta de distinciones en el destino y monto de los créditos y a la inexistencia de un sistema de reajustabilidad de los mismos, situación existente tanto en las instituciones financieras como en el Estado. Se constituía así, en un sistema que no estimulaba la provisión de financiamiento adecuado para la adquisición de vivienda.
Por otra parte, el déficit habitacional y la necesidad de medidas que promovieran y facilitaran el acceso a ella, constituyó una preocupación constante. Por este motivo varios países latinoamericanos, entre los que se encontraba Chile, suscribieron el acuerdo de impulsar medidas que facilitaran el acceso a la vivienda en la región.
CONCEPTO DE DEUDORES HABITACIONALES
Es importante señalar que se ha denominado de esta manera a las personas cuyo financiamiento para la obtención de su vivienda ha sido proporcionado en parte por el Estado. Se excluyen de esta definición a las personas cuyo financiamiento fue obtenido de manera total e independiente en el sistema financiero privado.
Por otra parte, en el universo de los deudores habitacionales existen dos situaciones diferentes en sus condiciones y tratamientos: los que adquirieron sus viviendas a través de las cajas de ahorros o instituciones previsionales básicamente con su ahorro previo más un préstamo del Estado, y los que lo hicieron a través del sistema denominado subsidio a la demanda entregado por el Estado y complementado con la posibilidad de pago de cada adquiriente, basándose en la capacidad de endeudamiento en el sistema financiero.
TIPOS DE DEUDORES HABITACIONALES
1.- Los deudores habitacionales ex ANAP
Corresponden a quienes obtuvieron créditos del Estado a través de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo o de instituciones previsionales.
La investigación efectuada por la Comisión de Vivienda y Desarrollo Urbano sobre la gestión de la ex ANAP, evacuó un Informe con fecha 6 de noviembre de 1991, en el cual se concluyó que los deudores hipotecarios que contrataron préstamos habitacionales con las ex Asociaciones de Ahorro y Préstamo y con las ex Cajas de Previsión sufrieron un daño material y moral, como consecuencia de actos de la autoridad política que alteraron las normas contractuales correspondientes, poniendo término al tratamiento especial que los regía y que hacía posible el desarrollo del Sistema Nacional de Ahorros y Préstamos (Sinap). Asimismo, se dejó constancia de que el daño sufrido por los deudores cuyos créditos hipotecarios fueron traspasados a la ex ANAP no ha sido reparado, a pesar de la repactación autorizada por el decreto ley N° 3.480, de 1980, y los posteriores beneficios otorgados mediante la ley N° 18.402, que tuvo por finalidad rebajar transitoriamente los dividendos por medio de una bonificación para el pago mensual oportuno.[74]
El Sistema Nacional de Ahorro y Préstamos, Sinap
1960: El Presidente Jorge Alessandri , dentro del Plan de Estabilización Financiera, dictó el decreto con fuerza de ley Nº 205[75] que autorizó la creación de un Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (Sinap), cuyo objetivo era recibir depósitos de ahorro de los aspirantes a una vivienda y ofrecerles préstamos para su adquisición. Se esperaba que esta medida contribuyera a mejorar las condiciones económicas del país promoviendo la construcción y mejorando las condiciones crediticias para el acceso a la vivienda.
1960: Posteriormente, mediante la ley Nº 15.163 de fecha 18 de julio de 1960, se facultó a las Asociaciones para ampliar la cobertura de los créditos hacia la adquisición de viviendas usadas que no estuvieran acogidas a decreto con fuerza de ley Nº 2 de 1959[76].
Los requisitos para optar a estos beneficios eran:
-Tener abierta una cuenta de ahorro en alguna Asociación con al menos un año de antigüedad, con un mínimo de 20 escudos.
-Tener un saldo efectivo en ella no inferior al 3% del valor del préstamo con un mínimo de 30 escudos.
-Tener una renta familiar cuyo 25% les permitiera pagar el crédito en cuotas mensuales en un plazo no superior a 30 años.
-No tener otro préstamo habitacional, aprobado o vigente, en alguna asociación, en la Corporación de la Vivienda (Corvi) o en alguna institución de previsión, condición que debía ser acreditada mediante una declaración jurada del solicitante.
1968: Mediante la ley N° 16.807 se fijó el texto definitivo para la operación de este sistema.
Estas asociaciones fueron fiscalizadas por un organismo creado para este fin, denominado Caja Central de Ahorro y Préstamos. Su función fue servir de asegurador estatal de los depósitos de ahorro efectuados en las distintas asociaciones y de los préstamos otorgados por las mismas.
Según el artículo 42° de dicho cuerpo legal, el objetivo de estas instituciones se definió como:
“Las Asociaciones invertirán sus capitales, provenientes de los depósitos en cuentas de ahorro, solamente en créditos hipotecarios para la adquisición, construcción, terminación o ampliación de viviendas económicas”.
Dentro de las facultades que poseían las asociaciones, existía la de licitar parte de sus activos y pasivos, necesarios para un adecuado funcionamiento.
1970: La actividad crediticia de estas asociaciones se mantuvo en alza constante hasta el año 1970. Hasta ese momento las Asociaciones de Ahorro y Préstamos depositaban el ahorro previo en Bonos Hipotecarios reajustables con los cuales financiaban los préstamos, pero comenzó a producirse un desbalance entre los BHR de corto plazo y los préstamos a 30 años.
1973: Una parte de los recursos del sistema, producto de la paralización de la actividad inmobiliaria y de la crisis existente en el país, fueron traspasados al Banco Central. Posteriormente, esta institución indicó el retiro de todos los depósitos, quedando en su poder el resto de los activos.
1974: El 22 de enero de 1974, la Caja Central de Ahorro Préstamo, emitió la Circular Nº 676, que modificó la forma de pago del dividendo mensual. Los dividendos aumentarían según el IPC[77] y se haría una rebaja porcentual de los dividendos mensuales en un lapso de cinco años, con la finalidad de superar la distorsión entre el incremento de las rentas de los deudores y el aumento de los montos de los dividendos de los créditos hipotecarios.
Esta situación provocó que cada crédito diera origen a préstamos adicionales, en las mismas condiciones del primer crédito, para cubrir las diferencias producidas entre los dividendos pactados y los realmente cancelados. Al término de cada ejercicio anual el préstamo original más los préstamos adicionales se consolidaban en un solo total.
Debido a la apertura del Mercado de Capitales, los inversionistas ahora tenían la oportunidad de colocar sus ahorros en distintos instrumentos de inversión.
Esto provocó que muchos ahorrantes retiraran sus recursos de las Asociaciones para transferirlos a instrumentos ofrecidos por otras instituciones financieras, hecho que afectó la liquidez de éstas, lo que a su vez produjo una crisis sobre la cual el Banco Central, como órgano operativo de las Garantías Estatales de los depósitos, debió responder, a raíz de lo cual se dispuso que el financiamiento hipotecario radicara, desde ese momento, exclusivamente en las instituciones financieras.
1979: Esto obligó a las Asociaciones a desarrollar un proceso de licitación de paquetes de sus activos y pasivos, además de su propio patrimonio. lo que significó el traspaso de las deudas a la banca privada, convirtiéndose ésta en la acreedora de dichas personas.[78]
1980: Junto a la modificación de las condiciones de las deudas, se estableció, mediante el decreto Nº 3.532 de 1980, publicado el 5 de diciembre de 1980, nuevas normas que modificaron los procedimientos para el cobro de éstas. Asimismo se modificó, nuevamente el decreto ley Nº 3.480, estableciéndose un procedimiento para el recalculo de la deuda en los casos de préstamos de construcción, ampliación o reparación de viviendas.
Nace la ANAP
Como consecuencia de lo anterior, se produce la fusión de alrededor de 24 asociaciones de ahorro y préstamos en la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo, ANAP, a través del decreto ley Nº 3.580 Artículo 7º del 17 de septiembre de 1980 que sería la continuadora legal de todas las asociaciones constituidas a partir del decreto ley Nº 205 de 1960.
La ANAP fue concebida como una entidad cuyo objetivo fundamental era administrar el proceso de liquidación de los activos y colocaciones de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo. Las decisiones asumidas a ese nivel se realizaron sin la participación de los depositantes, ni de los directorios de las asociaciones.
Si se quisiera visualizar el origen de la llamada deuda histórica de los actuales deudores llamados ex ANAP se encontraría en este momento.
Primero la nueva ANAP desarrolló un proceso de convencimiento para atraer a los ahorrantes de las asociaciones, ofreciéndoles la repactación de sus deudas a cambio de la conversión de éstas a UF, con el costo de un interés anual de 8%. A cambio de eso les rebajaba la deuda en un porcentaje, lo que fue avalado por el Banco Central.
Esta oferta fue particularmente atractiva para aquellos deudores que estaban en mora y la gran mayoría aceptó, lo que fue ratificado por el decreto ley Nº 3.480 del 17 de septiembre de 1980[79].
En ese momento en el país, había una situación de aumento creciente de la oferta crediticia y un auge económico que dio gran optimismo a los deudores. Sin embargo, la situación rápidamente comienza a cambiar dado el inicio de la crisis de 1982.
1982: Las deudas aumentan exponencialmente, tanto por el alza de la UF[80], como de la situación de los créditos y, paralelamente, se pierden las ventajas del sistema anterior.
Los deudores en mora son notificados por la Banca bajo amenaza de remate, que deben cambiar sus créditos a 30 años por deudas de corto plazo.[81]
1987: Con fecha 3 de enero de 1987, se publica la ley Nº 18.591, sobre Normas Complementarias de Administración Financiera, de Incidencia Presupuestaria y de Personal, que en sus artículos 43, 44 y 45 modifica el sistema de reajuste de las deudas hipotecarias y de los dividendos, al modificar el decreto 205, de 1960 en los aspectos relativos a los reajustes y cobranza del crédito. De esta manera, quienes no habían adherido al decreto ley Nº 3.980, debieron asumir condiciones similares respecto del tratamiento de sus deudas.
1990: La ley Nº 18.900, de 16 de enero de 1990, puso término a la existencia legal de la ex ANAP, cuya cartera hipotecaria estaba conformada por 225.000 deudores aproximadamente.
De esta forma, estos deudores pasan a llamarse deudores ex ANAP.
Lo que perdieron los deudores ex ANAP
En el Sinap, los créditos para el financiamiento de la vivienda no superaban el 90% del valor de tasación que hacía la Caja Central de Ahorro y éstos no podían sobrepasar los 10.000 escudos por cada unidad de vivienda.
La reajustabilidad de los depósitos y préstamos se hacía mediante el índice Sinap que contemplaba las variaciones experimentadas por el índice de precios y salarios y por el índice de precios al consumidor.
El sistema otorgaba a quien se encontraba en situación de mora, distintas alternativas para poder solucionar su situación, permitiendo además la permanencia en la vivienda durante este proceso.
Estas condiciones fueron modificadas mediante el decreto ley Nº 162 de diciembre de 1973[82], que dispuso que las deudas hipotecarias debían reajustarse en el porcentaje equivalente a la variación del Índice de Precios al Consumidor.
El cálculo del dividendo se hacía en cada ejercicio anual reajustando el saldo de capital al 1° de enero precedente y las amortizaciones realizadas por los deudores con el Índice Sinap. Se realizaba la rebaja y el nuevo saldo constituía la base para el nuevo ejercicio anual.
Comprobándose que estos deudores se habían visto afectados por condiciones ajenas a sus propias decisiones se analiza su situación y se comienza a examinar formas de mitigación.
Deudores ex ANAP no traspasados a la banca privada[83]
La cartera de ANAP no estaba conformada sólo por los deudores provenientes del Sinap. También existían deudores de las ex Cajas de Previsión Social que se agrupaban en el Instituto de Normalización Previsional, INP.
En 1987, mediante la ley 18.591[84], se autorizó al Director de Instituto de Normalización Provisional , para vender, en uno o más actos, las carteras de las distintas cajas de previsión[85], con todos sus derechos y obligaciones.[86]
Por otra parte, la ANAP no logró traspasar a todos sus deudores a la Banca Privada. Hubo alrededor de 35.000 deudores/operaciones que no lograron licitarse, los que por ley fueron traspasados al Ministerio de Bienes Nacionales[87]. De ellos, 3.581 fueron traspasados al Banco Estado y 31.419 no pudieron ser enajenados o liquidados porque: 3.500 tenían créditos con saldos vigentes y 28.919 debían liquidar la deuda, alzar las hipotecas y otorgar las correspondientes escrituras[88].
Actualmente, la cartera hipotecaria del Ministerio de Bienes Nacionales está conformada por 900 deudores con saldos vigentes.
Compensaciones a los deudores ex ANAP bancarizados
Entre 1983 y 1987 se concretaron una serie de acuerdos entre el Banco Central y la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamos, cuyo objetivo fundamental era paliar el efecto de las alzas en los créditos hipotecarios.
De 1985 a 2007, se ha tratado de compensar a estos deudores con seis leyes cuyo objetivo fue otorgar rebajas en los montos de las deudas como se puede graficar en el cuadro siguiente.
SITUACIÓN NO RESUELTA
Pese al ámbito que abarcó la ley N° 19.402, como se indica en el cuadro precedente, la situación de los deudores ex ANAP no se resolvió, cuestión que fue recogida por el Gobierno en el año 2006 al enviar al Congreso Nacional un proyecto de ley que fue aprobado ampliamente y el 17 de febrero de 2007 se promulga la ley N° 20.165, que facultó al Presidente de la República para que en el plazo de un año estableciera los decretos con fuerza de ley necesarios para permitir la renegociación, reprogramación o condonación parcial de los créditos hipotecarios o saldos relacionados con créditos otorgados por el INP, créditos hipotecarios administrados por el Ministerio de Bienes Nacionales y a los deudores a los que se refiere la ley N° 19.199[89].
De manera especial, en el caso de los créditos otorgados por el INP y el Ministerio de Bienes Nacionales, se estableció una subvención base que asociara el diferencial entre la tasa de interés vigente en sus créditos y la tasa interna de retorno medio para letras hipotecarias, publicado diariamente por la Bolsa de Santiago.
Estableció la condonación total para aquellos deudores calificados como indigentes, con sus pagos al día y que sólo adeudaran los mencionados saldos de créditos para la vivienda.
-Dada la complejidad de la aplicación de las normas, el Ejecutivo dicta el decreto con fuerza de ley Nº 39 y el 14 de abril de 2008 se publicó en el Diario Oficial. La circular de instrucción se dictó recién en noviembre de 2008.
Los beneficios ofrecidos en esa norma se mantuvieron para su impetración hasta el 14 de abril de 2009, siempre que los deudores estuviesen al día en sus deudas y éstos consistieron en lo siguiente:
-Se condona la deuda total a los deudores que tengan menos de 1.035 puntos en la Ficha de Protección Social, que sean enfermos catastróficos , tengan más de 60 años o que tengan una deuda menor a 15 UF.
-Se les ofrece una condonación parcial a los deudores en las siguientes situaciones y montos:
50% de bonificación a los deudores traspasados a la Banca en 81, 82 y 83.
30% de bonificación a los deudores traspasados a la Banca entre 83 y 87.
15% de bonificación a los deudores traspasados a la Banca en 1988.
Número de deudores ex ANAP
A la fecha de aplicarse el decreto ley Nº 39, a diciembre 2008, los deudores ex ANAP eran 4.947 y se distribuían entre los bancos acreedores de la siguiente manera: del Desarrollo (51,5% de los deudores), Estado (29,87%), Banefe Santander (26,62%) y BBVA (3,27% de la deuda), como se puede observar en el siguiente cuadro:
Los 1.777 deudores en mora no tenían derecho a este decreto, por lo tanto, sólo 3.170 deudores podían impetrar el beneficio.[90]
SITUACIÓN ACTUAL[91]
Considerando la complejidad de los beneficios ofrecidos a los deudores ex ANAP a través del decreto con fuerza de ley Nº 39, los ministerios de Bienes Nacionales y de Hacienda crearon una Oficina de Atención a los mismos.
La Oficina debía elaborar un Estudio Socioeconómico de su situación de vulnerabilidad, con el propósito de constituir una guía analítica para ambos ministerios. Al mismo tiempo, su función consistía en orientar a los deudores que impetraran los beneficios otorgados en la ley N° 20.165 y en el decreto con fuerza de ley N° 39 analizando caso a caso para el beneficio de condonación o de condonación parcial y servir como intermediarios frente a los bancos respectivos. La Oficina debía cumplir estas funciones entre el 1º de diciembre de 2008 y el 30 de junio de 2009. Existiría un grupo relativamente importante que no logró impetrar sus derechos, porque al parecer la situación de vulnerabilidad de los deudores ex ANAP es más grave que la de los deudores del Serviu, debido a su edad y malas jubilaciones, especialmente, porque las repactaciones agrupaban al final de sus compromisos las alzas de tasas de interés (las mochilas), es decir, están debiendo los mayores dividendos hacia el término de la deuda; ninguna de las medidas adoptadas logró revertir los aumentos de la deuda producidos como consecuencia de la circular Nº 676, como asimismo, la aplicación de esta normativa fue lenta y tanto el Compin como la Ficha de Protección Social no habrían funcionado bien.
Los remates están suspendidos hasta el 21 de agosto, lo que sólo pospone el problema, puesto que los deudores que no hayan recibido las últimas rebajas o condonaciones inevitablemente deberán pagar.
La Comisión Especial de Deudas Históricas no se pronunciará sobre la situación de estos deudores tanto por haber un proceso en desarrollo como porque desconoce el número de deudores ex ANAP aún afectados por no haber sido favorecidos por el decreto con fuerza de ley N° 39. La Oficina de Atención a los Deudores recién ha terminado su misión y ha entregado su informe final a sus mandantes, los Ministerios de hacienda y Bienes Nacionales. Asimismo, los mandantes serán los encargados de decidir las formas en que culminará esta situación de morosidad o no cumplimiento de las deudas pendientes.
2.- Los Deudores de Subsidios Habitacionales
Corresponden a familias que obtuvieron su vivienda a través de distintos tipos de subsidios, un ahorro previo y un crédito. Primero, con un crédito estatal otorgado por el Serviu, posteriormente por la Banca Privada con aval estatal. La deuda debía servirse a través del pago de dividendos mensuales.
ORIGEN DEL SISTEMA “SUBSIDIO A LA DEMANDA”
A partir del año 1978, el Ministro de Vivienda y Urbanismo[92] de la época reformula la política habitacional, en su Plan Trienal de Vivienda, que considera los siguientes objetivos:
-Concentrar mayores recursos gubernamentales a la satisfacción de las necesidades de los sectores más pobres.
-Liberalizar el mercado de suelo urbano.
-Otorgar de los subsidios destinados sólo a la adquisición de viviendas nuevas.
-Incorporar al sector privado a la construcción de viviendas sociales, lo que aumentaría la oferta de éstas.
-Posibilitar el acceso a crédito del sistema financiero a segmentos de la población, que de otra manera no eran identificados como “sujetos seguros” para el otorgamiento de los mismos.
Esta nueva política se ha considerado un gran acierto, dado que permitió ofrecer distinto tipo de viviendas a los distintos estratos económicos de los sectores de menores ingresos e incorporar al sector privado a la construcción de viviendas sociales. Así, se implementó una nueva forma de subsidio, denominado “subsidio a la demanda” que promovía el acceso a la vivienda mediante un financiamiento conformado por: el ahorro previo de cada postulante, un subsidio del Estado y el financiamiento privado según su propia capacidad de acceder al sistema financiero.
En 1999, deja de operar el programa de Vivienda Progresiva, en modalidad Serviu pero se mantiene en su modalidad privada.
En 2001, entra en vigencia el programa piloto del Fondo Solidario de Vivienda, cuya población objetivo son los dos primeros quintiles de ingreso, sin capacidad de endeudamiento y el Serviu abandona su función crediticia.
En 2002, se produce un aumento muy significativo en las cifras de entrega de subsidios, situación que en parte se explica por:
-Deja de operar el Programa Serviu de Vivienda Básica y se consolida la aplicación del Fondo Solidario de Vivienda.
-Se implementa la Nueva Política Habitacional que se traduce en un aumento muy significativo del número total de subsidios entregados, correcciones en su focalización, para llegar a los segmentos más pobres y eliminación de los créditos otorgados directamente por los Servicios de Vivienda y Urbanismo.
-Se entrega un paquete de fomento a la construcción, producto de la situación de crisis que afecta a la economía nacional.
Política estatal de incentivos al sector financiero
Para incentivar a la Banca en la política de bancarización, en 2001, el Estado hizo diversos convenios como la determinación de tasas de interés que mitigaban el riesgo.
También se definió un número de subsidios, tales como:
-Un “subsidio implícito”, que garantizaba la diferencia entre el valor de las letras emitidas para conseguir recursos en la comunidad para préstamos habitacionales[93] y el valor final de su transacción en el mercado[94].
-También un subsidio de remate, a través del cual, en el caso de no pago, el Serviu garantizaba hasta el pago de un 75% del saldo insoluto de la deuda. También hizo convenios con bancos por el 90% del saldo insoluto.
-En el año 2002, se crea el “subsidio de originación” que, consiste en que el Serviu le paga al Banco de 4 a 15 UF por cada préstamo dependiendo del precio de la vivienda, lo que, en el fondo, solventa los costos que se originan producto de una transacción inmobiliaria.
-También durante este ministerio cambia el subsidio de remate a un 100%.
A partir de la decisión estatal de suspender la entrega de créditos directos a través del Serviu, se traspasa la cartera hipotecaria de los deudores Serviu a la banca privada mediante la venta de cartera hipotecaria a través de la licitación de paquetes, como ocurrió en el caso de los deudores ANAP.
Esta situación permite distinguir tres escenarios en que se encuentran los deudores actualmente.
a) DEUDORES SERVIU
Corresponden a las personas que recibieron créditos estatales y cuyas deudas no fueron transferidas a la banca privada.
Se trata de las familias que compraron su vivienda al Serviu, a través de ahorro, subsidio habitacional (hasta el 75% del valor de la vivienda) y un crédito hipotecario otorgado por el mismo Serviu.
Estos deudores, al año 2001, sumaban alrededor de 300.000 personas y al 30 de abril de 2005, llegaban a 262.755.
Compensaciones a estos deudores
Durante los años 2005 y 2006, a través de los decretos supremos números 96 y 127, estos deudores recibieron una compensación fija de UF12 para compensar el alza en la tasa de interés y otros beneficios de acuerdo a su situación de pobreza.
Debían reunir algunas de las siguientes condiciones para optar a beneficios:
-Encontrarse en situación de pobreza extrema o indigencia para lograr su vivienda saneada.
-Estar sobre la línea de la pobreza para obtener beneficios diferenciados, que dependían de su condición socioeconómica y conducta de pago.
-Ser adultos mayores pobres para acceder definitivamente a su vivienda previo pago de 1 o 2 UF. Los adultos mayores no pobres obtenían menos beneficios a medida que su deuda disminuía.
El decreto supremo Nº 96 de f9 de junio de 2005 también disponía los beneficios basándose en las categorías que consideran aspectos como: incorporación a Chile Solidario o Chile Barrio; calificación de indigencia; calificación de pobreza; edad; estado de la deuda; comportamiento de pago; y amortizaciones y antigüedad del crédito.
Además modificaba los decretos supremos Nº 105 y 106 de 2004, ambos de Vivienda y Urbanismo, de 2004 y dejaba sin efecto el decreto Nº 36 de 2005 de Vivienda y Urbanismo, en lo que respecta a la calificación y aplicación de los beneficios en caso de enfermedades catastróficas y situaciones de cesantía.
Estas compensaciones favorecieron a los deudores de la siguiente manera:
En el año 2007 nuevamente se aplicaron medidas para aliviar la cartera Serviu sobre los siguientes criterios de selección de los beneficiados:
-Se reconoce la antigüedad de la deuda, el buen comportamiento de pago y la situación de los deudores afectados por viviendas con problemas de construcción.
-Se estableció como plazo para enterar el pago establecido como condición del beneficio la fecha del 31 de diciembre de 2009.
Los deudores que tuvieron una salida automática por subvención total fueron los siguientes:
-Deudores propietarios de viviendas incorporadas en catastro de poblaciones con problemas de construcción del Ministerio de la Vivienda de julio del 2005.
-Deudores de créditos originados hasta el año 1977 inclusive.
-Deudores cuyo saldo de deuda no sea superior a las 15 UF.
Número de deudores Serviu
Al 30 de octubre del 2008, habría 76.381 deudores Serviu que se encontraban en diferentes situaciones de pago como se puede ver en el siguiente Cuadro.
b) DEUDORES SERVIU-BANCA
Corresponden a familias que compraron su vivienda al Serviu, a través del ahorro, un subsidio habitacional (entre UF 100 a UF 140) y un crédito hipotecario otorgado por la banca privada (Banco Estado, Banco del Desarrollo y otros).
También las que optaron por una Vivienda Social del Stock Serviu o Vivienda del Fondo Rotatorio durante el período 2002-2005 con financiamiento de instituciones financieras en convenio con el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y las incorporadas a los Programas DS Nº 62 de 1984 y DS Nº 155 de 2001, ambos del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, que recibieron un crédito del ministerio, y que posteriormente, en el año 2002, fueron traspasados a la banca privada.
Compensaciones a estos deudores
En el protocolo de la Ley de Presupuestos 2006 se ofreció discutir algunas soluciones para los deudores que adquirieron vivienda Serviu con crédito bancario. También se acotó el universo de los potenciales beneficiarios de la medida, siendo los conjuntos Serviu asignados con crédito privado durante el período de transición.
Este beneficio se aplicó a la cartera del Serviu en el año 2006, según la condición socioeconómica de las familias, estimadas de acuerdo a los puntajes de corte CAS-Casen 2003 según tramos:
El año 2006, el Banco Estado suspendió los remates de estos deudores.
En junio 2007 el Minvu envió comunicación escrita a todos los beneficiarios indicando el monto a enterar y número de cuenta individual en Banco Estado, asignada para hacer los copagos.
Los clientes beneficiados debían realizar sus copagos en cualquier sucursal de Banco Estado. Se suspendió el envío de los avisos de dividendos a estos deudores.
Extinguida la deuda el Banco Estado alza las hipotecas y prohibiciones y hace llegar las escrituras al Minvu para su entrega a los clientes
En el año 2007 se homologaron los beneficios a los deudores del Serviu. Se reconoció la antigüedad de la deuda, el buen comportamiento de pago y la situación de los deudores afectados por viviendas con problemas de construcción.
El plazo para enterar el pago establecido como condición del beneficio está vigente hasta el 31 de diciembre de 2009
La condonación inmediata por subvención la obtuvieron los siguientes tipos de deudores:
-Los deudores propietarios de viviendas incorporadas en los catastros de poblaciones con problemas de construcción del Ministerio de Vivienda de julio del 2005.
-Los deudores de créditos originados hasta el año 1977 inclusive.
-Los deudores cuyo saldo de deuda no es superior a las 15 UF.
La subvención del saldo de la deuda se lleva a cabo por segmentos de acuerdo a los siguientes criterios:
El 21 de mayo de 2007, la Presidenta de la República anunció en su cuenta al país un conjunto de medidas que beneficiarían a 93 mil deudores de Serviu y Serviu-Banca, según su situación de deuda, o bien, previo pago de un monto de UF12, UF18 o UF24. Con ello se buscó generar equidad entre la antigua y la nueva política de vivienda.[95]
Número deudores Serviu-Banca
Se carece de datos globales, pero a través de diversas aproximaciones se puede comprobar el orden aproximado del número de familias y su situación.
La cartera, al año 2005 alcanzaba a 21.619 familias: 15.152 con viviendas en stock y 6.467 con viviendas del Fondo Rotatorio, según información del Minvu.
Según los considerados en el DS 230 serían 19.272:
Cuantificándolos a través de la implementación del DS 111 del 2007, al 30 de octubre del 2008 eran 17.460 como se puede ver en el siguiente Cuadro:
Según Bancoestado el universo de clientes Serviu- Banca en el Banco Estado es de 15.022. Los copagos terminados son 5.540. Están actualmente enterando copagos 8.552 deudores. Hay 926 que no están haciendo copagos.
c) DEUDORES DEL PET (PROGRAMA ESPECIAL PARA TRABAJADORES)
El programa surge en 1985 y entra en vigencia el año siguiente para familias que compraran la vivienda a una inmobiliaria privada con un ahorro previo, un subsidio habitacional PET de UF 90 y un crédito hipotecario otorgado por la banca privada. Estaba dirigido a entidades que agrupaban a trabajadores como empresas, sindicatos. Se debía postular colectivamente y estaban exceptuados de presentar Ficha CAS[97].
Estuvo vigente hasta 2004, llegando a entregar un total de 270.000 subsidios habitacionales.[98]
1990-1995
Durante el periodo entre 1990 y el año 1995[99] se registran los porcentajes más altos de subsidios entregados en el programa PET, en relación al total de subsidios otorgados. Estos porcentajes fluctúan entre un 21,21 y un 16,01 % del total de los subsidios.
1995: la cantidad de subsidios de este programa desciende, coincidentemente con la aparición del programa privado Nueva Básica (DS. Nº 62 de 1984), por cuya modificación a partir de este año, ofrece un subsidio a un segmento similar, con mayores montos, (entre 100 a 140 UF, según el monto de la vivienda que fluctúa entre 400 y 600 UF) menor exigencia de ahorro, y obtención de créditos tanto en el sistema financiero como directamente de Serviu.
Entre el año 1996 y 2001, las cifras del PET varían entre un 15% y un 18% del total de los subsidios otorgados.
A partir del año 2003, decrece fuertemente. Los últimos subsidios otorgados son entregados el año 2006 y corresponden al 1,48% del total de subsidios entregados ese año, ascendiendo a 1.488 subsidios, cuyo proceso de postulación se había iniciado antes derogación del decreto.
Se efectuó en todo el territorio nacional, principalmente en las regiones: Metropolitana, Bío-Bío , Valparaíso y Maule.
-Según la Superintendencia de Bancos e Instituciones financieras, la morosidad a abril 2007 era de un 33%, es decir había 66.274 familias deudoras morosas. La organización afirma que esa morosidad ha aumentado y que en la actualidad sobrepasa el 40%, ya que en su organización se registra un 57%.
-Actualmente el saldo total de la deuda capital PET es de 34.696.771 UF y de 168 UF por deudor, dado que se ha amortizado el 35% de la deuda.
Compensaciones a estos deudores
Desde el año 2006 el Banco Estado ha mantenido suspendidos los remates.
A través del decreto Nº 174 de fecha 3 de octubre de 2007 se dispuso beneficiar al PET con los beneficios del DS Nº 235 de 1985 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo consistentes en: financiamiento del proceso de renegociación del crédito hipotecario, mediante un subsidio estatal; mantención del Seguro de Remate, en los casos en que producto de la renegociación se otorgue un nuevo crédito. Mediante modificación de fecha 17 de enero de 2009, se prorrogó su vigencia hasta el 30 de junio de 2009.
Se rebajó las tasas de interés de los créditos hipotecarios otorgados por las instituciones bancarias a 6,5% y los gastos del proceso fueron financiados por el Estado. La rebaja benefició a 184.038 deudores. Según información proporcionada por el Banco Estado el proceso estaría en curso.[100]
A fines de 2008, el Minvu y la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda autorizaron reprogramar a 52 mil deudores morosos para acceder al beneficio. El plazo para reprogramar venció el 30 de junio de 2009.
Según información proporcionada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo[101], al 15 de febrero de 2009, 169.562 deudores PET del Banco Estado habían recibido la rebaja de la tasa de interés de sus créditos hipotecarios restando 14.476 deudores por acogerse al beneficio. En los casos en que la rebaja no ha sido suficiente, afirma el Banco Estado estar refinanciando las operaciones.[102] Se ha refinanciado a 30 mil deudores, sin costos operacionales de su cargo y quedan potencialmente 16 mil deudores por refinanciar.[103]
Al mismo tiempo, en la Partida Presupuestaria de la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo de la Ley de Presupuestos 2009, quedó establecido en glosa: “Aplicada la Ficha de Protección Social a los deudores PET en 2008 y realizada la evaluación para identificar a aquellos deudores vulnerables, durante el Primer Trimestre de 2009 el Gobierno diseñará una política para abordar estos casos, aplicando los criterios enunciados por la Presidenta de la República el 21 de mayo pasado. Esta política será informada a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos y se implementará a partir de abril de 2009”.
Número de deudores PET
Para mediados de julio 2008 había 191.925 deudores PET, de los cuales 51.446 se encontraban en situación de morosidad con un valor promedio de sus viviendas de 407 UF. Aunque, según el Cuadro siguiente éstos serían 204.011.
De éstos, 185.748 eran deudores PET del Banco Estado[104]. Según información proporcionada por la Ministra de Mideplan ante la Comisión de Vivienda y Urbanismo del Senado, la encuestas de los deudores del programa PET, del Banco Estado, a diciembre 2008, arrojó los siguientes resultados:
3.-Deudores del Programa Leasing:
A partir de 1996, entra en vigencia el programa Leasing Habitacional, que si bien no representa una cantidad muy alta de subsidios (con un promedio de 625 subsidios otorgados entre 1996 y 2001), también se presenta como opción para el mismo segmento de la población.
Corresponden a familias que accedieron a su vivienda a través de una sociedad inmobiliaria privada de leasing habitacional con la cual celebraron un contrato de arrendamiento con promesa de compraventa. La vivienda se pagaba con el subsidio, de entre 90 y 140 UF dependiendo del valor de la vivienda, y con el aporte mensual que el comprador destinaba a este fin, de acuerdo al precio de venta prometido. Esto permite a la familia ser dueña de la vivienda (se suscribe escritura de compraventa), una vez cumplido el plazo establecido en el contrato y cuando complete el precio de compraventa prometido.
4.-Deudores de otros Programas Habitacionales Privados
Familias que compraron su vivienda a una inmobiliaria privada, a través del ahorro, un subsidio habitacional de un programa privado ( Vivienda Básica Privada , Subsidio General Unificado, Plan Piloto de Movilidad Habitacional, cuyos valores fluctuaban entre UF 90 y UF 140).
Estos programas estuvieron vigentes hasta el año 2004, fecha en la cual el Minvu consolidó todos los programas de subsidios habitacionales que tenían un complemento de crédito hipotecario, en el Programa de Subsidio Habitacional (DS Nº 40).
Entre 1995 y el año 2002, se inicia el Programa de Vivienda Nueva Básica, y en 1996 el Leasing Habitacional, ambos ofertan servicios para un segmento similar al Programa PET.
Respecto del número de subsidios, la suma del programa PET, más estos dos nuevos programas aumentaron la oferta de subsidios para este segmento, en promedio del periodo, 6 puntos porcentuales.
A contar de 1999, no se realizaron más proyectos en la modalidad Serviu, del programa de vivienda progresiva, sin embargo, a contar del 2001, entró en vigencia el programa piloto del Fondo Solidario, que absorbía en parte la demanda del programa de vivienda progresiva.
Durante ese tiempo y como parte de la focalización de la política habitacional, iniciada el año 2002, se consolidan los programas cuya prioridad de atención corresponde al 40% más pobre de la población, esto es, el Programa Habitacional Vivienda Social Dinámica Sin Deuda (este programa no prosperó y actualmente no opera como opción en política habitacional del año 2006, actualmente vigente) y Fondo Solidario, tanto en su modalidad I, destinada especialmente al I y II quintil de ingreso, como la modalidad II de oferta preferente al III quintil de ingreso, incluyendo en estos la del subsidio rural, como una modalidad de ellos.
Por otra parte se concentra los programas enfocados a los sectores medios y medios bajos, en el Programa Sistema de Subsidio Habitacional (DS Nº 40 de 2004), el cual mediante tres títulos, resuelve la demanda de viviendas de hasta 1.000 UF, y en sectores de renovación urbana y patrimonial.
Es posible inferir que ante el cambio de escenario, que se produjo por las modificaciones en la política habitacional, parte de la demanda de los programas PET, según sus características, fue absorbida, por una parte, por el Fondo Solidario de Vivienda, en sus dos modalidades y por otra en el Sistema de Subsidio Habitacional, lo anterior según el segmento de ingreso del grupo.
ESTIMACIÓN DEL NÚMERO TOTAL DE DEUDORES
No existe una cifra única, exacta y concordada, entre las distintas fuentes disponibles consultadas[105], respecto del número de deudores que accedieron a créditos en el sistema financiero y a financiamiento estatal mediante subsidios, para adquirir su vivienda.
Lo anterior puede deberse a la forma en que fuera concebido el sistema, que considera que la responsabilidad de complementar el financiamiento le cabe a quien adquiere la vivienda, y no al Ministerio de Vivienda, ni a las distintas instituciones financieras, por lo que no existe información única y centralizada sobre la materia.
Quien desee acceder a una vivienda -a través de la obtención de un subsidio-, debe postular, ya sea de manera individual o mediante un grupo organizado, obtener el subsidio correspondiente; posteriormente elegir y acceder a un crédito en una institución financiera, antes de concretar la adquisición de la vivienda ante una empresa inmobiliaria. En muchos casos las mismas empresas inmobiliarias disponen de departamentos de apoyo a esta tramitación.
El financiamiento bancario es una posibilidad, pero en muchos casos las familias no lo utilizan por contar con otras formas de financiamiento como ahorro o créditos fuera del sistema financiero (familiares, empleadores, etc.).
En este contexto, el Minvu, registra a quienes postularon, cumplieron los requisitos y obtuvieron el subsidio, pero no lo hace respecto de la empresa o tipo de vivienda que escogieron los beneficiarios con este financiamiento[106]. Por su parte las instituciones crediticias, reciben una solicitud de crédito en relación a una propiedad, un monto de crédito solicitado y un posible deudor que debe cumplir determinadas condiciones para acceder al mismo. Respecto del resto del financiamiento, si bien se debe acreditar su posesión, no se certifica el origen, ni las condiciones en las cuales se obtuvo.
Esta situación descrita puede explicar las distintas cifras que se manejan, respecto del universo total de deudores que actualmente se encontrarían en el sistema financiero.
Como primera aproximación se determinó el universo total de beneficiarios de programas habitacionales, que consideraban para su funcionamiento la posibilidad de acceder a un crédito hipotecario. Entre 1990 y el año 2007 ascienden a 1.253.325 viviendas (universo total posible).
Los programas Serviu, correspondían principalmente a programas destinados a resolver las situaciones de marginalidad habitacional de los sectores más pobres. En el caso del Programa de Vivienda Básica, se considera un crédito, entregado por el Estado a través de los Serviu, condicionando que los dividendos no pueden ser superiores al 20% de la renta, ni inferiores a 0,3 UF.
En el caso del Programa de Vivienda Progresiva, este se desarrollaba en dos etapas, en la primera se entregaba la urbanización básica y principalmente la zona húmeda de la vivienda (baño y cocina en una sala de uso múltiple) y posteriormente, en una segunda etapa, una ampliación consistente básicamente en uno o dos dormitorios. Este programa podía ser gestionado tanto por Serviu, como por una entidad privada.
El programa de vivienda rural, se focaliza en los habitantes de estos sectores y especialmente de los segmentos de menos recursos.
En el otro extremo, se encontraba el Programa General Unificado, cuyos destinatarios debían contar con una mayor renta y capacidad de endeudamiento, para cumplir los requisitos necesarios.
COMPENSACIÓN PROPUESTA A DEUDORES PET, BÁSICA PRIVADA Y NUEVA BÁSICA
La Dirección de Presupuestos hizo llegar, con fecha 31 de marzo del año en curso, a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos del Congreso Nacional, una comunicación en la que da por cumplido el compromiso adquirido por el Ejecutivo , a propósito de la discusión de la Ley de Presupuestos para el sector público del año 2009, en los siguientes términos[108]:
“1.- En cumplimiento de la agenda de trabajo concordada entre la Comisión que Ud. preside y el Ejecutivo , y la glosa N° 13 de la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo correspondiente a la Partida 18 de la Ley de Presupuesto 2009, informo que, según los antecedentes proporcionados por Mideplan, se concluyó el proceso de aplicación de la Ficha de Protección Social a los deudores PET y su respectiva evaluación para identificar aquellos deudores vulnerables, así como el estudio de casos similares de beneficiarios carentes de recursos de otros programas de subsidios de dicha Secretaria de Estado.
2.- Del análisis señalado en el punto anterior, se determinó que los deudores que recibirán este nuevo beneficio, serán aquellos pertenecientes al I Quintil de Vulnerabilidad según puntaje de la Ficha de Protección Social, tanto de los programas de subsidios Programa Especial de trabajadores (PET’), Básico Privado y Nueva Básica.
3.- El beneficio que obtendrá este grupo de deudores será de una subvención permanente del dividendo de un 50%, la que se pasará directamente a las entidades financieras, previo pago al día por parte del deudor de la parte del dividendo no subvencionada. Dentro de este grupo de deudores, aquellos que pertenezcan al I Decil de vulnerabilidad, recibirán una subvención adicional de 10%. En el caso de los deudores pertenecientes al I Decil que sean de extrema vulnerabilidad su situación será revisada caso a caso.
4.- El Ministerio de Vivienda y Urbanismo dictará a la brevedad el decreto respectivo que otorgue este nuevo beneficio y establezca lo necesario para su implementación a partir de Abril de 2009.
5.- Con lo anterior, se da cumplimiento a lo establecido en la señalada glosa N° 13 de la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, los puntos 3.2 a) y b) del Protocolo de Acuerdo que acompañó el despacho del Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2009 y el punto 2 del Protocolo Adicional que acompañó a la misma ley.”.
Estimación del número total de beneficiarios.
Luego del análisis sostenido, y en función de la información disponible es posible estimar que el número de deudores que se beneficiarían con la medida dispuesta se resume en el siguiente cuadro.
POSIBLES BENEFICIARIOS DE LAS ÚLTIMAS MEDIDAS PROPUESTAS
Según el cuadro anterior, el universo máximo de deudores que podría acceder a algunos de los beneficios planteados, correspondería al 32,71%, primer y segundo decil, que conforma el primer quintil de vulnerabilidad. De estos el 20,79% podrían acceder al beneficio adicional del 10%.
Como la información resultante de la aplicación de la Ficha de Protección Social sólo dice relación con los deudores PET del Bancoestado, para estimar el número de deudores beneficiados se utilizarán los datos remitidos por la Superintendencia de Banco e Instituciones Financieras, a la Comisión Especial sobre Deudas Históricas. En ellos se señala que respecto de los deudores el Programa PET, la situación es la siguiente:
Si sobre el número total de deudores PET, informados por la SBIF, se aplican los porcentajes obtenidos de la aplicación de la Ficha de Protección Social a los deudores PET de Banco Estado, el número máximo de beneficiados estimados es el siguiente:
Si la aplicación del beneficio requiere que los deudores se encuentren al día en el pago de sus mensualidades, se requiere estimar el porcentaje de morosidad que afectaría a cada uno de los quintiles.
De manera general, la SBIF, en su informe señala que para este programa en particular, el número total de deudores en mora correspondería a 65.371 deudores, equivalente al 34,06%.
Para estimar la morosidad por quintil se utilizaron los datos de la Encuesta Casen 2006, sobre condición de pago por quintil, que proporciona la siguiente información a nivel nacional.
Como se aprecia, del total de deudores del PET, indicado en la Casen 2006 (202.702 deudores) el porcentaje de deudores del primer quintil, que declaran encontrase al día en el pago de sus mensualidades, asciende al 6,52%.
Si se aplica este porcentaje sobre el número de deudores obtenidos en el Cuadro anterior, se puede estimar que el número de deudores del primer quintil, cuya deuda se encuentra al día, por lo que estarían en condiciones de recibir los beneficios señalados, corresponden a 12.514 personas.
-Es importante señalar que la encuesta CASEN 2006, no refleja la condición de crisis económica, que vive actualmente el país. En los datos proporcionados por la Casen 2006 el porcentaje general de mora era de un 24,35% del total, porcentaje inferior al 34,06% que informa la SBIF, lo que podría condicionar que el numero de deudores en condición de mora fuese mayor.
B 3.-CONSIDERACIONES DE MÉRITO
1.- SOBRE LA CONDICIÓN DE DEUDA HISTÓRICA
Los integrantes de la Comisión coincidieron en cuanto a que no existe una deuda en términos generales, entendiéndola como un compromiso adquirido que no ha sido cumplido, sino que un cambio de escenario en las condiciones de la política habitacional que provoca una brecha entre la situación y condiciones de acceso a la vivienda hasta antes del año 2004 y las que actualmente existen, con menores niveles de endeudamiento y con viviendas de mayor calidad y superficie.
Que una de las diferencias que es posible apreciar en las actuales reclamaciones, es que si bien éstas surgen dando cuenta de una problema económico que afectaría a los beneficiarios de estas viviendas, no se originan solamente por las contingencias económicas en períodos de crisis, sino que a partir de una comparación entre las mejores condiciones que ofrece actualmente el sistema, frente a las condiciones que ellos enfrentaron cuando accedieron a la vivienda propia. Esta comparación no sólo se basa en los aspectos económicos, referidos al tipo de subsidios y montos de estos beneficios, sino también a la calidad y superficie de las viviendas a las que actualmente se puede acceder a través de los programas estatales. Por otra parte, los reclamos se extienden a deudores en una muy diferente situación socioeconómica, que accedieron a programas de distintas características y condiciones.
-En consecuencia, la calificación de condición de deudores históricos dice relación con una falencia en la política habitacional implementada, situación distinta de los que se encuentran en dificultad para pagar amparada en la contingencia económica por las que atraviesa el país.
-En este contexto, califican de deudores históricos los deudores ex ANAP y los deudores con subsidio habitacional que se vieron condicionados a optar a viviendas con créditos hipotecarios, no cumpliendo los requisitos objetivos para obtener el beneficio
La Comisión concordó en que de esta revisión, respecto del Programa Especial para Trabajadores PET, donde se encuentra el mayor número de deudores, sucedieron dos hechos que deben ser especialmente considerados: Por una parte, la inexistencia de la obligatoriedad de una calificación socioeconómica de los postulantes y por otra, la posibilidad de acreditar los ingresos mediante una declaración jurada sin documentación de respaldo que avalara el monto, la periodicidad y la estabilidad de los beneficiarios en el cumplimiento de sus obligaciones.
2.- PROPOSICIONES
La Comisión, asimismo, consideró que se aprecia en la actualidad confusión en el proceso de postulación a los subsidios, amparadas en falencias en los procedimientos, producto de desconocimiento de la oferta de programas o condicionado a los intereses de terceros involucrados, lo que inducen a error en las postulaciones de grupos de beneficiarios, según lo expuesto en la Comisión por representantes de localidades rurales -cuya ocurrencia es posterior al año 2006-, durante la vigencia de la actual política habitacional, que contempla programas sin endeudamiento para los sectores de menos recursos, y que no fueron utilizados.
-Si bien la Ficha de Protección Social es un importante instrumento de caracterización de la vulnerabilidad socioeconómica de las familias, hay aspectos que no considera, en particular el endeudamiento. Dado que en definitiva las medidas apuntan a ayudar a las familias a solucionar problemas de carácter económico, considerar este aspecto en una evaluación permitiría una mejor descripción del escenario en que se encuentran y adoptar medidas cuyo objetivo fuese una solución al problema planteado.
-Igualmente, se debería estudiar la posibilidad de evaluar la situación general de los deudores habitacionales de vivienda social, cuyo financiamiento estuvo dado por un subsidio estatal más un crédito, como un conjunto y no según los programas. Esto permitiría minimizar las situaciones consideradas como “injustas o inequitativas” por las distintas organizaciones de deudores.
-Es necesario revisar las condiciones de la política habitacional de modo de asegurar la focalización de los programas y la adecuada oferta para cada uno de los segmentos en aspectos de cantidad de oferta y distribución territorial, que evite situaciones como las descritas.
-Revisar el sistema de procedimientos de aplicación de la política habitacional, que garanticen la adecuada información y transparencia del sistema, para sus beneficiarios y para el resto de la población.
-Examinar los sistemas de garantías de las deudas, de modo que no sólo se garantice a la institución financiera la inversión realizada, sino también la creación de mecanismos que permitan a las familias afrontar situaciones de dificultad económica, salvaguardando a la vivienda como inversión social del Estado. (Mecanismos de arriendo o devolución al Estado en caso de dificultad de pago).
-Necesidad de contar con información periódica, sistematizada y equivalente sobre las personas que obtienen viviendas con financiamiento compartido por el Estado y el sistema financiero, de modo de monitorear posibles situaciones criticas, antes de constituir un problema de envergadura.
-Implementar medidas de apoyo para, en el caso de los deudores históricos, superar la condición que dio origen a su problemática; y en el caso de los deudores producto de la crisis, evitar que sus circunstancias de morosidad actual, afecte a las instituciones financieras y condicione la participación de este segmento en el mercado financiero
-Necesidad de realizar una evaluación de la aplicación de la ley N° 20.165 de 2007, con el fin de determinar las condiciones de su aplicación y el cumplimiento del objetivo planteado frente al actual universo de deudores ex ANAP y similares.
3.- SOLUCIÓN A PROPONER
Sin perjuicio de todo lo anteriormente planteado, a la Comisión le pareció propio debatir sobre la siguiente propuesta de solución:
POBLACIÓN BENEFICIARIA:
Considerar a la población deudora que proviene de la entrega de viviendas de los años 2000, 2001 y 2002, particularmente la circunscrita a los programas PET, Nueva Básica, Básica Privada y Leasing Habitacional (programas, salvo el leasing, incluidos en el beneficio Dipres ya reseñado). La Comisión ha acordado acotar dentro de este conjunto a aquellos deudores pertenecientes a los quintiles I y II de ingreso (Casen 2006)[109].
El fundamento de la elección de los programas dice relación, por una parte, con la proporción importante de los subsidios de estos programas otorgados a los quintiles de menores ingresos, y por otra, con el hecho de que de manera importante se ha evidenciado una desfocalización de los mismos -particularmente en el caso del PET- a través de diversas modificaciones tanto de las políticas específicas, como de las prácticas y procedimientos de las instituciones financieras acreedoras.
Respecto de los años seleccionados, cabe señalar que la elección responde justamente a la consideración de los años en que de modo más decisivo se verificaron estas modificaciones, así como al período en que la desfocalización (entendida como el otorgamiento de los créditos fuera de los quintiles que constituían la población objetivo) tiene lugar de manera más preponderante.
ESTIMACIÓN DEL COSTO FISCAL DE LA MEDIDA
Conforme a las especificaciones se estimó el costo fiscal de la medida con los siguientes supuestos:
-El valor medio de la deuda se calculó a partir del informe que la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras remitiera a esta Comisión con fecha 13 de abril de 2009 el que considera los créditos para financiamiento habitacional asociado a programas de subsidio habitacional y corresponde a la división entre deuda total y número de deudores.
-El tiempo residual de pago corresponde al lapso restante de pago para la deuda habitacional y se calculó a partir de informe de la SBIF antes señalado (se consideró el tiempo promedio para los programas considerados).
-Para estimar los deudores pertenecientes a los quintiles primero y segundo de ingreso, se consideró la encuesta Casen 2006. La razón por la cual se tomó esta fuente y no la Ficha de protección social (quintiles de vulnerabilidad), radica en que esta última no contempla información respecto de los deudores habitacionales y su situación de pago (que sí releva, la encuesta Casen)[110].
PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO
Considerando los programas Nueva Básica, Básica Privada, PET y Leasing Habitacional, se tiene la siguiente estadística de viviendas entregadas en los años de interés de la Comisión, así como los créditos asociados:
Analizando la composición por quintiles de ingreso (Casen 2006), en número de deudores y porcentaje respecto del total, para los programas considerados, se tiene que:
Considerando los dos primeros quintiles de ingreso y las morosidades relevadas en casen 2006 para los programas señalados (34% Nueva Básica y Básica Privada; 24% PET, 10% Leasing Habitacional), se estima la siguiente composición de deudores morosos y no morosos (tomando los cuatro programas y los tres años señalados):
Con la información anterior (número de morosos y no morosos) es posible realizar una simulación del costo fiscal de la solución con co-pagos tipo Serviu y alternativas (deuda promedio estos programas, 209 UF; tiempo residual de pago, 11 años):
La tabla anterior muestra el valor del costo fiscal en pesos, UF y dólares, total y de un año, con las respectivas combinaciones de copago, y considerando todo lo ya dicho. El costo de un año corresponde al costo total para cada caso prorrateado en once años (tiempo residual promedio de pago). Los valores expresados son reajustables según IPC anual[111]. No obstante lo señalado, visualizando una solución de copago parejo (esto es, sin considerar la condición de morosidad o no) de 24 UF para los 53.844 deudores y condonación del resto de la deuda, el costo fiscal asociado se calcula del siguiente modo:
53.844 (valor medio de la deuda-copago) =
53.844 (209 UF-24 UF) = 53.844 X 185 UF = 9.961.140 UF
= $ 208.745.649.840 = US$ 386.566.018
Cabe enfatizar que se trata de simulaciones (estimaciones) con todos los supuestos ya declarados.
C.- LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS[112]
C 1.-PROCEDIMIENTO
La Comisión, en esta materia, en consideración a los antecedentes de que pudo disponer para el análisis en el tiempo establecido, decidió, por una parte, conocer los elementos jurídicos del contexto a partir de la opinión fundada de la Contraloría General de la República, y por la otra, recibir a los representantes de la Confederación Nacional de Funcionarios y Montepiadas de Gendarmería de Chile.
Asimismo, con el objeto de contar con su propia base de datos para el análisis, solicitó información a la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile, -la que fue remitida a cabalidad-, sobre el número de jubilados entre enero de 1972 y diciembre de 1974, en lo posible, individualizados y señalando si están vivos, o en caso contrario, quién recibe su montepío, y, respecto de ese universo, el monto de su pensión líquida.
En cuanto a partir del año 1974 a la fecha, se solicitó información sobre el número y monto promedio de jubilación del conjunto de jubilados, como igualmente, respecto de la cantidad de jubilados que perciben una jubilación inferior a $ 300.000, con indicación del valor promedio de tales pensiones.
C 2.- ANTECEDENTES DE DERECHO
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Expuso en la Comisión el señor Guillermo Vidal Giordano , jefe subrogante del Departamento de Toma de Razón y Registro de la Contraloría General de la República, sobre el beneficio de los quinquenios penitenciarios: aspectos remuneracionales y previsionales en la jurisprudencia de la Contraloría General de la República.
Consideraciones Históricas
1971 -Los “quinquenios penitenciarios” fueron contemplados en el inciso final del artículo 117 de la ley Nº 17.399, que aprueba el presupuesto de gastos y el cálculo de entradas de la Nación para el año 1971.
-Dicho artículo regula en sus primeros incisos la asignación de riesgo profesional para el personal del Servicio de Prisiones (que desde 1975 pasó a denominarse Gendarmería de Chile). En su inciso final dispone la posibilidad de otorgar el beneficio de quinquenios al personal del aludido Servicio de Prisiones.
-El decreto con fuerza de ley Nº 1, de 1971, del Ministerio de Justicia, reguló la concesión de la asignación de riesgo profesional, estableciendo un monto único de Eº 600.- (seiscientos escudos) y señalando las plantas con derecho a dicho beneficio.
-Por su parte, el beneficio de quinquenios penitenciarios fue regulado finalmente por el decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1971, del Ministerio de Justicia, el que junto con establecer los denominados “quinquenios penitenciarios” dispone la incompatibilidad de éstos con la asignación de riesgo profesional.
-Asimismo, el artículo transitorio del decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1971, del Ministerio de Justicia, contemplaba que durante el año 1971 los beneficiarios del quinquenio penitenciario recibirían en tal carácter el mismo monto que a dicha fecha percibían como asignación de riesgo.
1973 -Posteriormente, mediante el decreto ley Nº 54, de 1973, se modificó el decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1971, del Ministerio de Justicia, aumentándose los guarismos de los primeros dos quinquenios penitenciarios, contemplados en el artículo 4º del referido cuerpo normativo.
-El artículo 5º del referido decreto con fuerza de ley regulaba la situación de aquellos funcionarios que a la fecha de entrada en vigencia del mismo estuvieren percibiendo asignación de riesgo y no tuvieren derecho a quinquenio, quienes continuarían percibiendo tal beneficio hasta la fecha en que pudieran gozar del quinquenio.
-El mismo artículo 5º estableció que el cambio de beneficio no podía traducirse en una disminución de las remuneraciones, y dispuso que los funcionarios que ingresen al Servicio de Prisiones tendrían derecho a percibir una asignación de riesgo hasta cumplir con los requisitos para poder percibir quinquenios.
Marco normativo
1.- Ley Nº 17.399:
El artículo 117 de la ley Nº 17.399, de Presupuesto Anual de 1971, contempla:
Artículo 117: Facúltase al Presidente de la República para que conceda por el año 1971 y a contar desde el 1º de enero, la asignación de “riesgo profesional” al personal del Servicio de Prisiones afecto a la escala de sueldos del decreto con fuerza de ley Nº 40, de 1959 y sus modificaciones. Facúltase, asimismo, para que un plazo de 30 días, a contar desde la publicación de esta ley, reglamente la forma, fije montos y condiciones en que el personal percibirá dicha asignación.
El reglamento que se dicte deberá ser firmado además, por el Ministro de Hacienda , y los montos mensuales que se fijen serán imponibles sólo para los efectos previsionales, en la misma proporción que corresponda al sueldo base.
Destínese la cantidad de Eº 25.000.000.- consultada en el ítem 10/04/02.003 del presupuesto para 1971, para el pago anual de la asignación a que se refiere el presente artículo, al personal en servicio activo, de todos los programas del Servicio de Prisiones.
Con cargo a la suma a que se refiere el inciso anterior, se podrá otorgar al personal del Servicio de Prisiones el régimen de quinquenios que se acuerde en su beneficio”.
2.- Decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1971, del Ministerio de Justicia
-El decreto con fuerza de ley N° 2, de 1971, del Ministerio de Justicia, vino a regular el beneficio de quinquenios penitenciarios en cuanto a las personas beneficiadas, su forma de cálculo sobre el monto del sueldo base imponible y la forma de pago de los porcentajes según el número de años cumplidos: 40% al cumplirse los cinco años ; 40% más al cumplirse diez años; 20% más al cumplirse quince años; 20% más al cumplirse veinte años; 15% más al cumplirse veinticinco años, y 15% más al cumplirse treinta años[113]
Asimismo declaró que el quinquenio penitenciario tendría el carácter de imponible para todos los efectos legales y previsionales, en la misma proporción acordada para el sueldo base.
3.- Derogación ordenada por el decreto ley Nº 249, de 1974, que fijó la Escala Única de Sueldos para los empleados públicos
El artículo 30 dispuso la derogación de todas las disposiciones legales, reglamentarias, convencionales o de cualquiera otra índole que establezcan remuneraciones tales como sueldo del grado superior, sobre-sueldos por antigüedad, incentivos, asignaciones de estímulos, de riesgos, de responsabilidad, de representación, de zona, que no sean los taxativamente fijados en este decreto ley y, en general, toda aquella norma que sea contraria o incompatible con las establecidas en este cuerpo legal.
JURISPRUDENCIA RELACIONADA CON LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS
Es posible clasificar la jurisprudencia de Contraloría en relación a los quinquenios penitenciarios en tres grupos:
a) Dictámenes relativos a la derogación de los quinquenios penitenciarios en virtud de lo dispuesto en el artículo 30 del decreto ley Nº 249, de 1974;
b) Dictámenes que tratan la prescripción en materias previsionales, y
c) Dictámenes relativos a los exonerados políticos.
a) Dictámenes relativos a la derogación de los quinquenios penitenciarios en virtud de lo dispuesto en el artículo 30 del decreto ley Nº 249, de 1974
Se encuentran en esta clasificación, entre otros, los dictámenes Nos 28.417, de 1987, 4.329, de 1992, 20.966, de 1994, 336 y 7.307, de 1995, 13.587, de 2000, 53.002, de 2003, 54.996, de 2007, y 14.622, de 2008.
Esta jurisprudencia es conteste en sostener que la derogación del artículo 30 del decreto ley Nº 249, de 1974, alcanza a los quinquenios penitenciarios del Servicio de Prisiones, hoy Gendarmería de Chile, debido a que en dicho cuerpo normativo no se contemplaba tal beneficio dentro de los que mencionaba en forma taxativa.
-Pago por planilla suplementaria
Ahora bien, en el dictamen Nº 13.587, de 2000, se reconoce que si bien la derogación en comento se traducía en la pérdida del derecho a los quinquenios penitenciarios, el artículo 24 del decreto ley Nº 249, de 1974 contemplaba una norma de protección, conforme a la cual, si por la aplicación de sus disposiciones se generaba una diferencia en contra de los trabajadores, esta sería pagada por planilla suplementaria, imponible en la misma proporción en que lo sea el sueldo.
-Improcedencia de las reliquidaciones
Por las razones expuestas, la jurisprudencia de Contraloría ha sostenido la improcedencia de las reliquidaciones sobre la base de los denominados quinquenios penitenciarios por no encontrarse vigentes los textos legales que reconocieron tales beneficios.
-Excepción.
Distinta es la situación del personal retirado con anterioridad a la derogación aludida (1 de enero de 1974), el que, en la medida que haya disfrutado de aquellas asignaciones en servicio activo, pudo incrementar sus pensiones de retiro con éstas.
b) Dictámenes que tratan la prescripción en materias previsionales
En esta clasificación se encuentran, entre otros, a los dictámenes N°s 25.190, de 1991, 4.329, de 1992, 20.966, de 1994, 1.482, de 1996.
La jurisprudencia de la Contraloría ha sostenido a este respecto la improcedencia de reliquidar pensiones sobre la base de los denominados quinquenios penitenciarios, no sólo por la derogación antes señalada, sino también por encontrarse actualmente prescrito el derecho a reliquidarlas, en relación al beneficio mencionado.
A este respecto, el dictamen Nº 20.966, de 1994, establece que dado que se reclama una “franquicia remuneratoria devengada en el año 1973, sin haber efectuado una petición en tal sentido por el lapso de 20 años, han transcurrido en exceso los plazos de prescripción que tenía el interesado para impetrar el reconocimiento de su derecho, encontrándose éste totalmente extinguido”.
Ahora bien, cabe señalar que, como en aspectos previsionales, el personal de Gendarmería se rige por el Estatuto del Personal de Carabineros de Chile, es aplicable a su respecto lo dispuesto en el artículo 132 del decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1968, del Ministerio del Interior, el que establece, en lo que interesa, un plazo de prescripción de diez años.
c) Dictámenes relativos a los exonerados políticos
Se encuentran en esta clasificación, entre otros, a los dictámenes Nos 21.639 y 41.317, de 2003; 28.585 y 44.629, de 2004; 10.343, de 2006; 34.321, de 2007; 28.278, de 2008, y 24.365, de 2009.
-La jurisprudencia de la Contraloría ha sostenido la procedencia de la consideración de los quinquenios penitenciarios sólo para los efectos de la aplicación de lo dispuesto en la ley Nº 19.234.
En relación con ex-funcionarios de Gendarmería declarados exonerados por motivos políticos conforme a las disposiciones de la ley Nº 19.234[114], cabe señalar que en virtud de las modificaciones introducidas por la ley Nº 19.582 en dicho texto legal, se permitió considerar sólo para efectos de cálculo los denominados quinquenios penitenciarios.
-En efecto, la referida consideración se traduce en el derecho que concede el inciso sexto del artículo 12 de la ley Nº 19.234, según el cual si se estableciera fehacientemente que a la fecha de exoneración el interesado se encontraba en goce de un cargo de inferior remuneración o categoría a aquel que desempeñaba al 11 de septiembre de 1973, la asimilación corresponderá efectuarla sobre la renta o el cargo que la persona tenía a esta última fecha, aun cuando este cargo no fuere de planta.
-Sólo en dicho contexto y para los efectos de la asimilación se pueden considerar los denominados quinquenios penitenciarios. Ahora bien, si del examen hipotético de la asimilación se comprueba que la situación que tenía el exonerado al 11 de septiembre de 1973, era menos beneficiosa que su situación a la fecha de su respectiva exoneración, los referidos quinquenios no deberán considerarse para los efectos de la referida asimilación.
-En consecuencia, ni siquiera en el caso de los exonerados políticos los denominados quinquenios penitenciarios son incorporados a las pensiones no contributivas. Ello por cuanto sólo se consideran para los efectos de la asimilación que el otorgamiento de esas pensiones supone.
BREVE REFERENCIA A LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA
La jurisprudencia de los tribunales de justicia ha apoyado la tesis del alcance de la derogación ordenada por el decreto ley Nº 249 en su artículo 30, señalando la Corte de Apelaciones de Santiago, al pronunciarse al respecto en causa de recurso de protección caratulada “ Echeverría Domínguez y otros con Dipreca”, Rol Nº 3.513, de 2004, lo siguiente:
“(…) Que, en efecto a través de la presente vía, los actores persiguen el restablecimiento de los beneficios de sueldo de grado superior y de los denominados “quinquenios penitenciarios”, que percibían al 31 de diciembre de 1973, en su calidad de funcionarios del Servicio de Prisiones -hoy Gendarmería de Chile-, y que tras jubilar no fueron incorporados a la base de cálculo de sus respectivas pensiones. (…)”
“(…) Desde luego, y aún partiendo de la base que efectivamente los recurrentes percibían los beneficios que reclaman, resulta fuera de toda duda que ellos les fueron suprimidos el 1º de enero de 1974, al entrar en vigencia el decreto ley N° 249 que estableció una escala única de remuneraciones para todos los funcionarios de la Administración Pública, y que al mismo tiempo derogó en su artículo 30 todos los beneficios remuneratorios que no estaban expresamente contemplados en ese cuerpo legal, suprimiendo, entre otros, los beneficios del sueldo de grado superior y los quinquenios penitenciarios.”
Esta Secretaría hace presente que revisada la base de datos disponibles en la Biblioteca del Congreso Nacional, esto es, Legal Publishing y Microjuris; los tomos correspondientes entre los años 1990 a 1993 de los Fallos del Mes y de la Revista de Derecho y Jurisprudencia, no se encontró ninguna sentencia definitiva a favor de los demandantes.
C 3.- ANTECEDENTES DE HECHO
CONCEPTO
Se entiende por quinquenios penitenciarios al incremento progresivo del sueldo base según períodos de cinco años, establecido en diciembre de 1971 para los funcionarios del entonces Servicio de Prisiones (actual Gendarmería de Chile).
El decreto con fuerza de ley Nº 2, de 24 de diciembre de 1971, del Ministerio de Justicia, estableció el régimen instituyéndolo con carácter imponible, “computando para dicho efecto el tiempo servido en la referida institución, aunque estuviere en situación de retiro el funcionario con derecho a dicho beneficio”.
BENEFICIARIOS:
La norma hizo aplicable el beneficio de los quinquenios a todos los funcionarios del Servicio de Prisiones encasillados en las diferentes plantas, con excepción del personal afecto a la ley N° 15.076[115], es decir, al personal del área de la salud que se desempeñaba en el Servicio de Prisiones.
-Porcentajes de aumento del sueldo base por el número de años cumplidos en la institución:
Posteriormente, el decreto ley N° 54, de 13 de octubre de 1973, reemplaza los aumentos de 30% por 40%, para el primer y segundo quinquenio.
ORIGEN DEL PROBLEMA
El decreto ley Nº 249, de 5 de enero de 1974 que establece la Escala Única de Sueldos, habría derogado los quinquenios penitenciarios al señalar en su artículo 30 lo siguiente:
“Deróganse todas las disposiciones legales, reglamentarias, convencionales o de cualquiera índole que establezcan remuneraciones tales como sueldo del grado superior, sobre sueldos por antigüedad, asignaciones de estímulo”.
Sin embargo, los afectados afirman que no resultan derogables las normas de carácter previsional, en virtud de la normativa previa, el decreto ley Nº 98, 22 de octubre de 1973, que estableció que las normas con carácter imponible no pueden ser alteradas
AFECTADOS
-Fundamentalmente, quienes jubilaron en el período que va desde la entrada en vigencia y la derogación de los quinquenios penitenciarios esto es, entre enero de 1972 y enero de 1974.
Solamente a estas personas se les alcanzó a incluir el beneficio en sus pensiones y luego, a partir de enero de 1974 les fue restado.
-Sin embargo, la asociación gremial que los representa considera que el número asciende a 4.186.[116], cifra que incluye a todos los jubilados y montepiadas de 1972 a la fecha.
POSICIÓN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
Esta Corporación ha aprobado dos proyectos de acuerdo, en mayo de 2007 y en noviembre de 2008, donde se plantean distintas soluciones para reparar el perjuicio causado por la cesación de pago de los quinquenios penitenciarios a los funcionarios jubilados de Gendarmería de Chile. Para su historia, se transcriben sus textos:
Proyecto de acuerdo N° 355, aprobado por la Cámara de Diputados el 17 de noviembre de 2007[117]
“Considerando:
Que la ley N° 17.399 -que aprobó la ley de Presupuestos de 1971-, en su artículo 117, facultó al Presidente de la República para otorgar al personal del Servicio de Prisiones el régimen de quinquenios que se acuerde en su beneficio.
Que, mediante decreto con fuerza de ley N° 2 se estableció dicho régimen, denominándolo quinquenio penitenciario, para todos los funcionarios del mencionado servicio, en sus diferentes plantas, incluyendo al personal a contrata, con excepción del personal afecto a la ley N° 15.076, instituyéndolo con carácter imponible, computando para dicho efecto el tiempo servido en la institución, aunque estuviere en situación de retiro el funcionario con derecho a dicho beneficio.
Que, el 5 de enero de 1974, se publicó el decreto ley N° 249, que fijó la Escala Única de Sueldos, aplicable, entre otras entidades, al Servicio de Prisiones, no obstante lo cual su artículo 30 estableció la derogación de todas las disposiciones legales, reglamentarias, convencionales o de cualquiera otra índole que establezcan remuneraciones tales como sueldo del grado superior, sobresueldos por antigüedad, incentivos, asignaciones de estímulo, de riesgo, de responsabilidad, de representación, de zona, que no sean las taxativamente fijadas en dicho decreto ley.
Que, a este respecto, la Contraloría General de la República ha sostenido en numerosos dictámenes que el artículo 30, anteriormente citado, impide a dichos ex servidores percibir el referido beneficio de quinquenio penitenciario, por estimar que dicha disposición derogó el reconocimiento al mencionado derecho.
Que, de esta forma, parte de los funcionarios jubilados de este servicio se encuentran frente a una situación discriminatoria, que atenta contra el principio de igualdad consagrado en la Constitución Política de la República, por cuanto aquellos que se retiraron con pensión -antes de la dictación del decreto ley N° 249, en enero de 1974-, pudieron incorporar el beneficio de quinquenio penitenciario a sus respectivas jubilaciones, y, en cambio, quienes lo hicieron con posterioridad a dicha fecha, carecieron de tal derecho.
Que, en consecuencia, cabe disponer la restitución del beneficio a estos ex servidores o, en su defecto, establecer otra fórmula que permita reparar el daño previsional que han sufrido durante largos años.
La Cámara de Diputados acuerda:
Solicitar a S.E. la Presidenta de la República que evalúe las medidas legales pertinentes a fin de disponer la restitución del beneficio de quinquenio penitenciario a los funcionarios jubilados del Servicio de Prisiones, con anterioridad a la dictación del decreto ley N° 249, de 1974, cuyo artículo 30 derogó el derecho que tenían de percibir dicho beneficio, o, en su defecto, establezca una fórmula alternativa que permita repararles este daño previsional, que se arrastra por más de treinta años”.
Proyecto de acuerdo N° 673 aprobado por la Cámara de Diputados el 12 de mayo de 2008[118]
“Considerando:
Que el decreto con fuerza de ley N° 2, del Ministerio de Justicia, de 24 de diciembre de 1971, concedió a todos los funcionarios del Servicio de Prisiones el denominado quinquenio penitenciario, establecido en el artículo 117, de la ley N.° 17.399, con excepción del personal afecto a la ley N.° 15.076.
Que, para todos los efectos legales y previsionales, el quinquenio penitenciario tenía el carácter de imponible, en la misma proporción acordada para el sueldo base, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6°, del mismo decreto con fuerza de ley N.° 2, del Ministerio de Justicia.
Que el decreto ley N° 249, de 5 de enero de 1974 -que fijó la Escala Única de Sueldos para el personal de entidades del sector público-, definió el concepto de remuneraciones adicionales y derogó, mediante el artículo 30, todas las disposiciones de ley, reglamentarias y convencionales, que establecían remuneraciones tales como: sueldos de grado superior, sobresueldos, etcétera. Sin que en forma expresa se haya derogado el decreto con fuerza de ley N.° 2, ni se mencionara el quinquenio penitenciario como una de las remuneraciones adicionales derogadas.
Que el decreto con fuerza de ley N.° 843, de 11 de enero de 1975, creó el Departamento de Previsión de Carabineros de Chile, y fijó, en su artículo 6°, que el personal del Servicio de Prisiones queda afecto a este régimen de previsión.
Que el decreto con fuerza de ley N.° 2.448, de 9 de febrero de 1979, modificó los regímenes previsionales, estableciendo la excepción para la Caja de Previsión de Carabineros de Chile y de la Defensa Nacional, para los que se determina que continuarán rigiéndose por las disposiciones de los Estatutos del Personal de las Fuerzas Armadas y de Carabineros de Chile.
Que el decreto supremo N° 412, de 9 de agosto de 1991, de la Subsecretaría de Carabineros, fijó el texto refundido del Estatuto del Personal de Carabinero de Chile, oportunidad en que nuevamente se reitera que el Personal de Gendarmería de Chile queda afecto al régimen aplicable a Carabineros de Chile, para los efectos de retiro y de montepío.
Que, en la actualidad, por criterios administrativos distintos, existen dos grupos diferentes de pensionados del mismo Servicio de Prisiones , creando ante la ley una desigualdad entre personas con los mismos derechos y que cumplieron idénticas funciones.
Los jubilados antes de diciembre de 1973 y después de febrero de 1972, a quienes, en el cálculo de las pensiones, se les estimó el máximo de imponibilidad incluido en el quinquenio penitenciario.
Los jubilados entre ambas fechas, a quienes, en el cálculo de las pensiones, se les estimó sólo el sueldo base, sin el máximo de imponibilidad.
Que el Código Civil, en su artículo 3°, indica que “Sólo toca al legislador explicar o interpretar la ley de un modo generalmente obligatorio. Las sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria sino respecto de las causas en que actualmente se pronunciaren”. Dicha norma es clara en cuanto a quienes pueden interpretar la ley.
Que, por otra parte, el artículo 7° de la Constitución Política de la República, señala que: “Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley”. De esta forma, la Carta Magna prescribe el marco dentro del cual pueden actuar los órganos del Estado.
Que estos quinquenios constituyen derechos adquiridos para sus titulares. Así, la concepción de los derechos adquiridos -reconocida por el órgano máximo de la judicatura nacional: la Corte Suprema- es la del jurista italiano Gabba : “Por derechos adquiridos se entienden aquellos derechos que son una consecuencia de un hecho apto para producirlos bajo el imperio de una ley vigente al tiempo en que el hecho se ha realizado y que han entrado a formar parte del patrimonio de la persona, sin que importe la circunstancia de que la ocasión de hacerlos valer se presente en el tiempo en que otra ley rija”.
Que, en el decreto supremo N.° 98, de 22 de octubre de 1973, publicado en el Diario Oficial N.° 28.686, de la misma fecha, queda establecido que las normas de carácter previsional -como lo son las que establecieron los quinquenios penitenciarios- no pueden ser alteradas por motivo alguno.
Que se hace necesario reparar esta grave injusticia en contra de quienes han entregado una vida de trabajo a favor de la seguridad ciudadana mediante una norma de rango legal, que reconozca el quinquenio penitenciario como un beneficio adicional vigente.
Que, por lo anterior, resulta absolutamente legítimo el reconocimiento y la recuperación del beneficio, dado el efecto perjudicial que les ha causado y le está causando a todos los funcionarios del Servicio de Prisiones, por haberles sido arrebatado este derecho adquirido.
La Cámara de Diputados Acuerda:
Solicitar a S.E. la Presidenta de la República que:
Envíe al Congreso Nacional un proyecto de ley que interprete el artículo 30, del decreto ley N° 249, señalando que esta norma no derogó las disposiciones legales que conceden los quinquenios penitenciarios, por las razones esgrimidas en el cuerpo de este proyecto de acuerdo, y por tratarse de un beneficio de carácter previsional de rango constitucional, consagrado en el artículo 19, número 18, de la Constitución Política de la República.
En virtud de esta interpretación legal, otorgue a los afectados el beneficio del quinquenio penitenciario a partir del 1 de enero de 2009, para concederles el derecho de solicitar el recálculo del monto de pensiones a partir de esa fecha, sin que tenga efecto retroactivo.
Al Ministro de Hacienda que haga un estudio acabado referente al cálculo de las pensiones de los funcionarios retirados del Servicio de Prisiones.
Al Ministro de Justicia que formalice y mantenga la mesa de trabajo, constituida a instancias de la Subsecretaría de Justicia, conformado por representantes del Círculo de Funcionarios en Retiro de Gendarmería de Chile y por el Ministerio de Justicia”.
AUDIENCIA PÚBLICA[119]
La Comisión recibió a las siguientes personas: señor Carlos Mendoza Muñoz , Presidente de la Confederación Nacional de Funcionarios en Retiro y Montepiadas de Gendarmería de Chile; el delegado de la Confederación Nacional de Funcionarios en Retiro de Gendarmería, señor Justo Navarro ; el director, señor Hugo Soto ; la representante de la Comisión Coordinadora Nacional, señora Odilia Ríos ; el delegado técnico, señor Juan Sepúlveda ; el director, señor Pedro Espinoza ; la delegada, señora Elena Castillo ; el ex Director Nacional de Gendarmería , señor Bernardo Martínez ; el delegado, señor Juan Poblete ; el delegado, señor José Muñoz ; el Director del Círculo de Gendarmería de Chile , señor Mario Oportus ; el delegado de la Confederación Exgenchi, José Troncoso ; la delegada y montepiada, señora Blanca Santibáñez ; y el Director Nacional, señor Bernardo Sánchez.
-Señor Justo Navarro, delegado de la Confederación Nacional de Funcionarios en Retiro de Gendarmería
Manifestó que la injusticia se debe a la pérdida de los derechos previsionales, que pasaron a ser patrimoniales, y que por ningún motivo debieron ser tocados. Explica que los quinquenios nacen a raíz de que el legislador quiso hacer un reconocimiento para la vejez, para la jubilación, por la sacrificada labor del gendarme en las cárceles, que pasa a ser un preso más, abandonando a su familia.
En ese sentido, a través de la ley N° 17.399, artículo 117, de 1971, se gestó este reconocimiento. Posteriormente, ese mismo año, el Ministerio de Justicia dictó el decreto con fuerza de ley N° 2, donde se le puso nombre y apellido al beneficio: “quinquenio penitenciario”. El artículo 6° expresamente señala que será de carácter imponible para todos los efectos legales y previsionales, de acuerdo al sueldo base. El beneficio se pagó hasta diciembre de 1973.
Posteriormente, se dictó el decreto ley N° 249, que fijó la Escala Única de Sueldos para el sector público. El artículo 30 derogó todas las disposiciones de ley que establecían remuneraciones como sueldos de grado superior, sobresueldos, etcétera, sin que en forma expresa se haya derogado el decreto con fuerza de ley N° 2; ni siquiera se menciona el quinquenio penitenciario como una de las remuneraciones derogadas.
Agrega que el artículo 18 del decreto ley N° 249, señala expresamente que se hará extensivo el tema de los quinquenios a los profesionales afectos a la ley N° 15.076, pues cuando se dictó el decreto con fuerza de ley N° 2 quedaron sin el beneficio. Sólo los profesionales trabajaban por horas y no tenían jornada completa. Entonces, por un lado, el artículo 18 lo hace extensivo y, por otro, el artículo 30, del mismo decreto ley N° 249, lo deroga.
El artículo 24 de dicho decreto señala: “las disposiciones de este decreto ley no podrán significar en ningún caso disminución de las remuneraciones promedio mensuales devengadas durante el último trimestre del año 1973”, y que cualquier diferencia que resulte en contra del trabajador se pagará por planilla suplementaria. En la práctica, esto nunca ocurrió.
Manifiesta que sus beneficios previsionales, que pasan a ser patrimoniales, no sólo están garantizados en la Constitución Política, pues en el artículo 19, número 7, letra h), de la Constitución Política establece que no se podrá aplicar como sanción la pérdida de los derechos previsionales. Sin embargo, a los gendarmes se les privó de ellos, no habiendo ni siquiera algo que lo ameritara.
También, dice, que sus derechos están protegidos por los tratados internacionales ratificados por Chile, todos los cuales están consagrados en el artículo 5º de la Carta Fundamental.
-Señor Carlos Mendoza Muñoz , Presidente de la Confederación Nacional de Funcionarios en Retiro y Montepiadas de Gendarmería de Chile
Primeramente, hace entrega a la Comisión de un informe en derecho sobre la vigencia de los quinquenios penitenciarios elaborado, en 2007, a solicitud de su gremio, por el abogado Jorge Ovalle Quiroz[120], afamado jurista y uno de los gestores de la Constitución Política.
Explica que han recurrido a todas las instancias y conversado con los subsecretarios de Hacienda y de Previsión Social, entre otras, todas las cuales invocan el famoso decreto ley Nº 249. Sin embargo, con dicho estudio del señor Ovalle , pudimos comprobar que los beneficios de los quinquenios penitenciarios eran de carácter previsional y, por tanto, pasaban a ser un patrimonio.
Entre los antecedentes faltó señalar el decreto ley N° 98, del 22 de octubre de 1973, publicado en el Diario Oficial Nº 28.686, cuyo texto establece que todas las normas de carácter previsional, como son las normas que establecen los quinquenios penitenciarios, no pueden ser alteradas por motivo alguno. Mediante el decreto ley Nº 249 se derogaron todos los beneficios como sueldos, sobresueldos y adicionales, pero no así los temas de carácter previsional y patrimonial.
Al final del informe, señala lo siguiente: “En mérito de la documentación precedente, este abogado concluye que la derogación de las disposiciones legales relativas a remuneraciones que contiene el artículo 30 del decreto ley Nº 249, de 1973, no afectó la vigencia o permanencia de los quinquenios penitenciarios y que, en consecuencia, éstos debe ser considerados en plena vigencia.”
Señala, que han recurrido a muchas instancias. Incluso, han hablado con el Ministro de Justicia en tres oportunidades pero lamentablemente las autoridades de dicho Ministerio no sólo desconocen los derechos de los activos sino también de los gendarmes jubilados.
Por otra parte, explica que está comprobado que los quinquenios penitenciarios ya se han pagado. Con el primer juicio, que fue en 1992, se pagó a cada uno de los 127 funcionarios 30 millones de pesos de esos años, correspondiente a un quinquenio, respecto de lo cual también tienen la documentación respectiva.
Precisa que de acuerdo a sus cálculos, en este momento, cada quinquenio estaría avaluado en 40 ó 50 millones de pesos. Si se suma a la gran mayoría, serían 250 millones de pesos para cada funcionario. Pero nunca han solicitado esa cantidad porque se trata de sumas estratosféricas. Son casi 5 mil funcionarios afectados.
Manifiesta, que lo que solicitan es un bono de compensación, que es ínfimo, de más o menos 5 millones de pesos y una nivelación de los sueldos, de 300 mil pesos hacia abajo y hacia arriba. Considera que se trata de una solicitud bastante barata respecto de los quinquenios penitenciarios. Los sueldos de la gran mayoría de sus funcionarios son extremadamente malos. Los gobiernos actuales están pidiendo que haya uniformidad de sueldos, pero los sueldos de las mujeres, comparados con los de los hombres, son extremadamente malos, lo cual puede corroborar una ex funcionaria que se encuentra aquí presente.
Agrega que sus antiguos sueldos eran totalmente inhumanos e injustos, debido a la pérdida de los beneficios de carácter previsional, y han pasado 17 años del Gobierno Militar y 19 años de gobiernos democráticos y no pretenden seguir siendo pelotas de pimpón, escuchando como unos y otros se van culpando. Como dice, quieren una solución armónica y poco onerosa para el Estado. La petición a su entender es con los pies bien puestos en la tierra y de alguna manera se pueden adecuar a las soluciones que les den.
Cita como ejemplo el caso de un suboficial mayor, de grado 10 ó 12, que salió en 1974 ó 1975 con 30 años de servicio. Él iba cada treinta días a su hogar. Cada dos años se le cambiaba el uniforme. Como decían sus padres, andaban con “parche sobre parche”. Ese suboficial gana un sueldo de 179 mil pesos mensuales, con esa cantidad de años de servicio. Agrega que un suboficial que hoy sale de la institución -en 1996 comenzaron los famosos ajustes de sueldos que beneficiaron a sus colegas en servicio activo- gana un sueldo que fluctúa entre 800 mil y 1 millón de pesos. O sea, hay una diferencia de hasta un 500 por ciento. Es vergonzoso e inhumano que con los mismos 30 años de servicio se produzcan estas diferencias.
Expresa que la ley de los famosos quinquenios penitenciarios era financiada con recursos provenientes de los hipódromos, de la Polla Gol y de la Polla Chilena de Beneficencia. Sin embargo, esos fondos se desviaron y llegan a otras instituciones como Cema Chile.
Precisa que la supuesta derogación de los quinquenios afectó tanto a los funcionarios que estaban jubilados como a los de servicio activo. O sea, a los que habían jubilado con ese beneficio se los quitaron en 1974.
Solicitan no volver siempre a lo mismo: que ésta es una materia sólo del Gobierno Militar. Eso se lo han pedido a todas las autoridades. Pero siempre es lo mismo: “No, si éste es un asunto del Gobierno Militar.”.” Por su lado, los políticos de derecha dicen: “No, si ésta es una materia del presente Gobierno.” Expresan que siguen siendo la pelota de ping pong, y no encuentran solución.
Por lo tanto, insiste en que se debe terminar con esta situación porque están agotados de escuchar todo el tiempo lo mismo. Considera que son culpables todos los señores políticos. Porque no ha habido voluntad política de los gobiernos de la Concertación para solucionar esta materia.
Frente a la pregunta concreta de cuántos serían los perjudicados con bajas pensiones, es decir, los que jubilaron antes de los años en que volvieron a ser parte de Dipreca, señala que serían 2 mil ó 3 mil personas porque en 1996 empezaron recién los arreglos económicos. Vale decir, precisa, habría que sacar el número de afectados desde ese año en adelante.
PROPUESTA DE SOLUCIÓN DE LOS AFECTADOS[121]
Restitución del beneficio de los quinquenios.
Bono de $ 5.000.000 (un pago).
Incremento de pensiones en $ 300.000 mensuales imponibles.
COSTO DE LA MEDIDA PLANTEADA
C 4.- CONSIDERACIONES DE MÉRITO
Sus integrantes estuvieron contestes en que el origen del problema surge con la dictación del decreto ley Nº 249, de enero de 1974, que estableció la Escala Única de Sueldos para los Empleados Públicos terminando con el beneficio de los quinquenios penitenciarios al derogar todas las disposiciones legales, reglamentarias, convencionales o de cualquiera índole que establecieran remuneraciones tales como sueldo del grado superior, sobre sueldos por antigüedad y asignaciones de estímulo. Coincidieron en que la clave está dada por el concepto sobre sueldos por antigüedad, categoría que tendrían los quinquenios penitenciarios, los cuales, además eran imponibles.
Sobre la materia, consideraron la interpretación de los afectados quienes afirman que no resultan derogables las normas de carácter previsional, en virtud de una norma previa, que es de octubre de 1973, que establece que dichas normas de carácter previsional no pueden ser alteradas.
En un primer análisis, la Comisión efectuó un intercambio de opiniones respecto de lo planteado por los dirigentes gremiales, llegando a la conclusión, la mayoría de sus integrantes, en que en estricto derecho, la “deuda histórica” por concepto de quinquenios penitenciarios, solamente estaría referida a las personas que jubilaron a partir de diciembre de 1971 y enero de 1974, porque en ese tramo el beneficio fue incluido en las pensiones, y les fue quitado al dictarse la ley que fijó la Escala Única de Sueldos, derogando expresamente a los sobre sueldos por antigüedad, y, en consecuencia, a partir de entonces, nadie más obtuvo el beneficio penitenciario de manera que desde 1974 en adelante, constituiría en términos estricto, una mera expectativa.
Sin embargo, igualmente consideraron el análisis hecho por los dirigentes gremiales en el sentido de que si existiera una derogación o disposición expresa que se remitiera a derogar particularmente los quinquenios penitenciarios, no habría existido ningún problema y, a lo mejor, los funcionarios no estarían reclamando. Su argumento radica en que no ha habido derogación alguna respecto de los quinquenios penitenciarios, porque lo que derogó el decreto N° 249 se refiere a temas remuneracionales y los quinquenios, -según los dirigentes- son temas previsionales. Hay una interpretación muy apartada del tenor literal de la ley, por lo que se trataría de un derecho adquirido; en una interpretación cabal de lo que son los derechos adquiridos, ratificado además por sentencias judiciales obtenidas a favor de los funcionarios demandantes desde donde se podría deducir que los quinquenios no han sido derogados expresamente y, por lo tanto, se mantendrían en el tiempo y tendrían que ser resueltos de la manera que señala la organización de jubilados y montepiadas porque restituir el dinero resulta imposible por la mayúscula cantidad de que se trata.
Igualmente, en el análisis concordaron que tanto el número de 5 mil personas como el promedio de las pensiones bajo los $ 130.000, que según los dirigentes deberían recibir el bono de reparación o compensación que se solicita, no responde a una análisis exhaustivo ni se le han aplicado elementos de corrección, de modo que es imprescindible contar con mayores elementos para el análisis.
Sobre las interrogantes, nacidas del intercambio de opiniones con los dirigentes gremiales, la Comisión concluyó que era necesario afinar las cifras estableciendo una diferenciación, porque no es lo mismo el daño para una persona que recibe 130 mil pesos, que para otra que recibe 800 mil pesos, como ocurre con los que jubilaron con posterioridad a los años 90, después de efectuarse un mejoramiento de las remuneraciones y de las pensiones y volver los funcionarios de Gendarmería a formar parte de Dipreca[122].
Por lo anterior, la Comisión solicitó información a la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile sobre el número de jubilados entre enero de 1972 y enero de 1974, en lo posible, individualizados y señalando si están vivos, o en caso contrario, quién recibe su montepío, y, respecto de ese universo, el monto de su pensión líquida.
En cuanto a partir del año 1974 a la fecha, se solicitó información sobre el número y monto promedio de jubilación del conjunto de jubilados, como igualmente, respecto de la cantidad de jubilados que perciben una jubilación inferior a $ 300.000, con indicación del valor promedio de tales pensiones.
HITOS RELEVANTES Y FACTORES DE AJUSTE
En la perspectiva de definir el conjunto de afectados, la Comisión estableció dos hitos relevantes: el primero dice relación con el lapso de vigencia de los quinquenios penitenciarios, esto es entre enero de 1972 y enero de 1974; el segundo, por su parte, corresponde al momento en que los ex funcionarios y montepiadas son traspasados en cuanto a su afiliación previsional a Dipreca, con el consiguiente impacto en los montos de sus pensiones[123].
El primer hito -lapso de vigencia de los quinquenios-, como ya se señaló en este informe, definiría el conjunto de afectados “históricos” en el contexto de esta problemática. El segundo período, entre los años 1974 y 1993[124] (momento del referido traspaso a Dipreca), definiría otro conjunto de jubilados y montepiadas que, sin ser afectados “históricos”, estarían en una condición desmedrada en relación con los que, cuya fecha de inicio de la pensión, es posterior al momento del traspaso señalado.
Habida cuenta de lo anterior y de acuerdo a la información provista por Dipreca a esta Comisión, se efectuó un ajuste de la definición de afectados, restringiéndola a los antes mencionados “afectados históricos”. Según el oficio de Dipreca, en tal condición se encontrarían 25 pensionados y 97 montepiadas, lo cual representa un total de 122 afectados.
A partir de la información referida se puede establecer que entre el año 1974 y esta fecha se mantienen vigentes 5464 pensiones. No obstante no es posible desagregar por años intermedios a objeto de dimensionar los afectados del segundo conjunto referido (entre 1974 y 1993).
IV. CONCLUSIONES FINALES
La Comisión Especial consideró necesario, en virtud de que las deudas estudiadas y las soluciones planteadas inciden para su ejecución en materia presupuestaria y financiera del Estado, dar a conocer las normas constitucionales, legales y reglamentarias, que deben regir el actuar de la Cámara de Diputados en las iniciativas de los proyectos de ley.
Norma contenida en la Constitución Política
El artículo 65, referido a la formación de la ley, dispone en su inciso tercero, en lo pertinente, lo que sigue: “Corresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con la administración financiera o presupuestar del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos”. A su turno, su inciso final establece: “El Congreso Nacional sólo podrá aceptar, disminuir o rechazar los gastos y demás iniciativas sobre la materia que proponga el Presidente de la República ”.
Norma contenida en la Ley Orgánica del Congreso Nacional
El artículo 13, referido a las normas básicas de la tramitación interna de los proyectos de ley, señala lo siguiente: “Deberá darse cuenta en sesión de sala de la respectiva Cámara de todo proyecto, en forma previa a su estudio por cualquier órgano de la corporación”. Por su parte, su artículo segundo, en lo pertinente, prescribe: “En ningún caso se dará cuenta de mociones que se refieran a materias que, de acuerdo con la Constitución Política, deben iniciarse exclusivamente por mensaje del Presidente de la República ”.
Norma contenida en el Reglamento de la Cámara de Diputados
El artículo 14, inserto en el capítulo de Reglas Generales, en lo pertinente ordena: “En ningún caso se dará cuenta de mociones sobre materias que, de acuerdo con la Constitución Política deba iniciarse exclusivamente por mensaje del Presidente de la República ”.
ASPECTOS GENERALES
1.- LA DEUDA HISTÓRICA
La Comisión Especial Investigadora de las Deudas Históricas, después de analizar un número de presentaciones de sectores que reclaman compromisos pendientes de parte del Estado, concluyó que en efecto existe un conjunto de deudas históricas que el Estado de Chile contrajo en su gran mayoría durante un período de excepción. La Comisión recibió el mandato de analizar un conjunto de casos y, durante el desarrollo de su trabajo, fueron surgiendo otros, los que se pueden enumerar de la siguiente manera:
-Deudores habitacionales. Como los deudores ex ANAP, PET o de la banca privada.
-Deuda histórica con el magisterio. Situación generada en 1981, por el traspaso de los docentes a las municipalidades.
-10.6% de los jubilados. El artículo 1° del decreto ley N° 18.413, suspendió el reajuste de los pensionados desde enero de 1985 a enero de 1986.
-Eliminación de la cotización del 7% para los pensionados. Petición de eliminar su cotización de salud.
-Derechos Humanos. Tanto los beneficiarios de las leyes de reparación a exonerados como aquéllos victimas de prisión política y tortura han señalado la necesidad de reabrir los plazos de calificación.
-Daño Previsional. Se produjo por la creación del sistema previsional de capitalización individual y el traspaso de muchos funcionarios del sector público.
-Normalización de contratas y honorarios del sector público. Las dotaciones de los servicios públicos cuentan con numerosos funcionarios a contrata u honorarios, muchos de los cuales realizan labores permanentes, lo que constituye una situación anormal, derivada de la insuficiencia de las plantas y la falta de movilidad de ellas
-Quinquenios de Gendarmería. El decreto ley Nº 249 de enero de 1974, que estableció una Escala Única de Sueldos derogó los quinquenios penitenciarios y los afectados afirman que no resultan derogables las normas de carácter previsional (en virtud de normativa previa, el decreto ley Nº 98, de octubre de 1973, que establece que dichas normas no pueden ser alteradas).
-Situación de Inacap. Su traspaso a privados se efectuó sin existir una ley especial ni pagos de ningún tipo, y sólo por cambios en la conformación de sus directorios.
-Conflictos con trabajadores de ex cooperativas. Al venderse sus terrenos quedaron sin tierra y sin trabajo, como en Ñuble-Rupanco, los parceleros afectados por el decreto N° 208.
-Sename. Mejoramientos y encasillamientos en las plantas de diversos servicios públicos, como el señalado.
-Situación de los asistentes de la educación. También fueron trasladados a las municipalidades en circunstancias similares a los profesores.
-Traslado de los trabajadores de la Tesorería General de la República a Municipalidades.
-Situación de los ex trabajadores afiliados a la Caja de Previsión de Empleados Particulares y Periodistas de la Región de Magallanes en relación al aporte adicional de sus remuneraciones destinado a financiar un abono de imposiciones.
-Situación de ex Conscriptos y Reservistas: que extendieron el período de conscripción o llamado a servicio activo dañándolos desde el punto de vista laboral, sin que esto se expresara en términos previsionales, algunos hasta por cuatro años.
-Asociación Nacional de Empleados Fiscales, ANEF, quienes demandan una profunda Reforma Previsional que asegure una vejez digna para todos/as los/as chilenos/as fundada en la solidaridad y que elimine la concepción mercantil del actual sistema. Un nuevo sistema bajo administración estatal, con participación de todos los actores involucrados, que privilegie la solidaridad, y considere los aportes del Estado, empleadores y trabajadores.
-Multigremial del Sur, que agrupa a los gremios del sur, VII, VIII, IX, Región de Los Ríos y X Región del Sector Público, centralizado y descentralizado, Educación y Salud, Municipalidades, Universidades tradicionales, Ferroviarios y Agrupaciones de Daño Previsional se han unido en la Multigremial del Sur, desde 2007, con el objeto de unirse frente al grave daño previsional que han sufrido desde el año 1993, con el objeto que el Estado repare esta deuda.
-Jubilados Accidentados en actos del servicio de Ferrocarriles, a quienes se les quitó el beneficio que les otorgaba el articulo 24 de la ley 10.343 de 1952 y los artículos 1 y 2 de la ley 17.273 de 1968.
-Pensionados de la Región de Magallanes y Antártica Chilena, mediante la cual solicitan se considere su demanda de devolución del aporte efectuado a la ex Caja de Previsión de los Empleados Particulares, de un 4%, que les permitía jubilar a los 30 años.
-Confederación Nacional de Federaciones y Sindicatos de Trabajadores de la Enseñanza Media Técnico Profesional, Confesitep, quienes demandan el pago del beneficio que otorga el decreto ley N° 3.551:
-Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile, Asemuch, mediante la cual solicitan el pago del beneficio que les otorgaba el decreto ley N° 3.551, a los funcionarios traspasados desde las Tesorerías Provinciales, a las Municipalidades.
-Profesionales de la Educación, para que se les cancele la indemnización que establece el artículo 2 transitorio, de la ley Nº 19.070, que se puede percibir conjuntamente con la que establece la ley Nº 20.158, de acuerdo a lo señalado por la Contraloría General de la República en su dictamen Nº 044766, de 25 de septiembre de 2008.
-Ex Trabajadores del Carbón Schwager, “Renacer del Carbón y Agrupación de ex Trabajadores del Carbón de la Provincia de Arauco, año 1970 a 2003., quienes sufrieron diversas arbitrariedades producto del cierre de las minas de carbón, momento en que el Estado implementó diversos planes de reconversión y pago de indemnizaciones que no cumplieron con su objetivo.
-Corporación de Tripulantes Jubilados y Montepiadas Caja Marina Mercante Nac. Punta Arenas, Ex Triomar , quienes reclaman, entre otros, el pago del 3% de indemnización por parte del INP, a los pensionados; el 4% que les correspondía a por descuentos previsionales impositivos a jubilados de las ex Cajas de la Marina Mercante de Tripulantes y Oficiales de Mar y de la Previsión de la Defensa Nacional; el 10,6% y el 25% y el 100% de la pensión a las viudas.
-Trabajadores Marítimos de Lirquén y Agrupación Ex Trabajadores Portuarios Penco y Lirquén, quienes reclaman el pago de beneficios económicos prometidos desde 2002, como fruto de la renuncia voluntaria a sus funciones por concepto de la nueva tecnología y modernización de los puertos nacionales (ley Nº 19.542).
-Técnico de la Planta Científico Técnico de la Policía de Investigaciones, mediante por el pago de un sobresueldo por especialidad de “Informática o Telecomunicaciones” desde el año 1998 y sobre el que existe un dictamen de la Contraloría General de la República que avala su demanda.
-Agrupación de Exonerados Políticos de la empresa Fiat de la Comuna de Graneros, quienes demandan la reliquidación de sus pensiones a partir del año 2001, tomando como base las rentas de las categorías A, B y C de 1972 del Expediente del Juzgado del Trabajo y aplicar los IPC hasta las fechas de las exoneraciones.
-Agrupación de Ex Planteros de Río Salado, quienes consideran que el Bancoestado cometió una injusticia con la Cooperativa Relaves, la cual sería beneficiaria de la Ley Nº 17.624, publicada en febrero de 1972 y derogada en septiembre de 1983, por el nuevo Código de Minería, lo que les llevó a la pérdida de su fuente de trabajo.
-Situación de funcionarios fiscales que compraron acciones de ENDESA con sus fondos provisionales y que Corfo cometió un error de cálculo que les impidió nuevas compras. Sobre el caso también falló la Contraloría.
2.- CARACTERÍSTICAS DE LAS DEUDAS
Todos los casos analizados constituyen “deuda histórica” aún cuando gran parte de éstas haya sido prescrita. Constituyen una deuda, porque la mayoría surgió como consecuencia de cambios en las condiciones de contratos suscritos por el Estado con los afectados sin previa consulta o sin una explicación precisa y veraz de todas las consecuencias que tendrían dichos cambios. Incluso algunos demandantes acusan de haber sido inducidos en tomar una decisión equivocada.
Asimismo, en el momento en que surgieron estos reclamos, el país carecía de una institucionalidad a la cual los demandantes pudiesen recurrir para que éstos fuesen canalizados hacia el Poder Ejecutivo. Los Tribunales de Justicia tampoco cumplieron ese papel.
Desde su nacimiento hasta el momento en que estas demandas llegaron a la Comisión, no surgió una institucionalidad de ese tipo y tampoco logró establecerse un consenso entre el Parlamento y el Gobierno Central sobre la legitimidad de las deudas, sobre su monto o sobre el número de afectados. La Comisión comprobó que no hay una definición clara de cada uno de estos problemas, no hubo de parte del Poder Ejecutivo la capacidad para explicar las soluciones parciales que, en algunos casos, se fueron entregando, ni definió un momento en que las deudas se consideraron canceladas.
Muchas deudas como el actual sistema de pensiones, la relación banca privada-deudores habitacionales, los quinquenios de Gendarmería, han producido conflictos públicos que se han exacerbado llegando a que los afectados los planteen como indefinidos como ocurre con algunos grupos de deudores habitacionales. Esto se ha agravado en el actual período pre electoral.
En el caso de los deudores habitacionales no se puede decir que sus deudas se hayan producido debido a una acción del Estado aún no resuelta, por lo tanto no calificarían como deudas históricas y la gran mayoría de los casos se debe a decisiones tomadas por los propios afectados. Sin embargo, es necesario reconocer, que su situación fue impulsada por una mala política habitacional del Estado que promovió las condiciones en las que se encuentran actualmente. En efecto, tanto la banca, como las EGIS[125], en vez de colaborar con los afectados para orientarlos a buscar la mejor situación habitacional, los impulsaron a adquirir créditos superiores a los que tenían derecho de acuerdo a su capacidad de pago, incluso mediante la recepción de certificados de ingresos y remuneraciones que no correspondían a la realidad.
Tampoco hay consenso respecto al Daño Previsional, porque las organizaciones de los empleados públicos han ido cambiando el sujeto al cual califican como dañado. En la actualidad, según la ANEF, están dañados todos los empleados públicos que se encuentran en el actual sistema de AFP.
3.- PROPUESTA
La Comisión Especial de Deudas Históricas nace como resultado de un acuerdo, en el marco de la aprobación de la Ley de Presupuestos para el año 2009, entre la Cámara de Diputados y el Ministerio de Hacienda, quien asume un compromiso de solución de las denominadas deudas históricas con los profesores y las deudas habitacionales. Sin embargo, es necesario enfatizar, que durante el transcurso del trabajo de esta Comisión, a pesar del compromiso adquirido, fue imposible contar con el apoyo de dicho ministerio, o su presencia en alguna de las sesiones, pese a haber sido invitado en reiteradas oportunidades.
Esta actitud hace evidente que el funcionamiento de una Comisión Especial de la Cámara de Diputados no es suficiente para resolver una cantidad de problemas tan diversos en número y especificidad, como los que se han enumerado. Tanto, porque no tiene la capacidad de convocar al Ejecutivo si éste decide no dar respuesta, como porque carece de la información cuantitativa que se requiere para los cálculos y estimaciones que justifiquen las posibles propuestas, unido a que la Cámara de Diputados carece de la capacidad constitucional de proponer uso y destino de recursos fiscales.
De esta manera, la Comisión ha concluido que es necesario crear una instancia estatal única que sea responsable del análisis de todas las deudas históricas y demandas que llegaron tanto a esta Comisión como a cada uno de los parlamentarios participantes, que las cuantifique y que, en conjunto con los sectores afectados, llegue a soluciones de consenso para cada caso en la búsqueda de las correspondientes fuentes de recursos para satisfacerlas.
La Comisión Especial de Deudas Históricas decidió que esta instancia debería encontrarse en una Comisión que se constituya a nivel de la Subsecretaría de Hacienda para que cuente con la capacidad de decisión que una tarea de esta magnitud requiere.
Por lo anterior, y debido al alto número de problemas recibidos y al tiempo otorgado para el trabajo, esta Comisión Especial se concentró en la situación del magisterio, de los deudores habitacionales y en la problemática de los quinquenios de Gendarmería.
SITUACIÓN DEUDA HISTÓRICA CON EL MAGISTERIO
1.- Definición del problema
Esta situación tiene origen en el traspaso de personal docente del sector público a la administración municipal de acuerdo al decreto con fuerza de ley N° 1-3063 de 1980 cuya nueva situación laboral se regiría por las normas laborales, remuneraciones y previsión del sector privado. En este traspaso los municipios desconocieron una asignación no imponible que se les había otorgado previamente, artículo 40 del decreto ley Nº 3.551 de 1980, y que debía pagárseles entre 1981 y 1984.
El Colegio de Profesores considera que esta deuda es parte del paulatino deterioro del ejercicio de la profesión docente desde que se les privó de su condición de funcionarios públicos, lo que significó inestabilidad en sus empleos, disminución de sus haberes, antes correspondientes a la Escala Única de Sueldos, extinción de la asignación profesional, supresión de su carrera funcionaria, traspaso masivo a las municipalidades y al nuevo sistema previsional administrado por las AFP. En juicios fallados a favor de profesores sobre esta materia, se reconoce el derecho de propiedad adquirido por los docentes sobre la bonificación del artículo 40 del decreto ley N° 3.551, a partir del momento en que se comenzó a pagar, en enero de 1981.
En 1982 se puso término a la posibilidad de opción que tenían los profesores sobre a cual sistema pertenecer a través de la modificación del artículo 4º decreto con fuerza de ley N° 1/3063/80. Luego de la entrada en vigencia de la Ley Nº 18.196 los profesores que han podido recibir un estipendio de naturaleza similar al establecido en el artículo 40 del decreto ley Nº 3551, lo han podido hacer porque pactaron con la Municipalidad un beneficio similar. Esta asignación es incompatible con las remuneraciones que contempla la ley Nº 19.070, desde el momento en que la Contraloría señala que a contar de junio de 1991 quedó derogada la asignación del artículo 40 para los profesores que aún la mantenían.
La Contraloría señala que actualmente no hay ninguna posibilidad de que un profesor pueda requerir las asignaciones del artículo 40 del decreto ley Nº 3551, porque ya pasaron todos los plazos de prescripción que pudieran ser aplicables, especialmente el que existía en el antiguo artículo 453 del Código del Trabajo, actual 510, que era de dos años desde que el derecho se hizo exigible.
2.- Magnitud de la Deuda
Según análisis de la Comisión, existen 84.548 docentes traspasados a las 322 Municipalidades entre 1981 y 1987[126].
Según esto, la deuda total alcanzaría, como cota máxima, a los 6.57 billones de pesos, es decir 11.700 millones de dólares[127] Esta cifra se depuró a partir de una muestra de información provista por 84 municipalidades a la Comisión, como asimismo, considerando el escalonamiento en la asignación que estipulaba el decreto ley N° 3.551. Conforme a lo anterior, la cifra final estimada de afectados asciende a 84.002 y el monto de la deuda correspondiente a 5,2 billones de pesos.
3.- Características de la deuda
La Comisión concluyó que existe una deuda histórica con los profesores de Chile, independientemente de que la deuda esté prescrita o que el Poder Ejecutivo no la reconozca y, en ese contexto, la Comisión, basándose en diferentes alternativas propone al Poder Ejecutivo la siguiente solución.
4.- Solución
Considerando que es imposible satisfacer la totalidad de la deuda exigida por los profesores, se propone una solución intermedia consistente en:
a).- Asignar un bono inicial de 5 a $ 10.000.000 a los 84.002[128] docentes afectados lo que representaría un costo total fiscal que variaría entre los US$ 744 millones a los US$ 1488 millones.
b).- Asignar un bono poslaboral de 50 a $ 100.000 mensuales mientras el afectado viva[129], cuyo costo en un horizonte de 10 años variaría entre US$ 591 millones y US$ 1183 millones.
SITUACIÓN DE LOS DEUDORES HABITACIONALES
La Comisión ha constatado la existencia de deudas habitacionales pendientes por largos años. Sólo la de los deudores ex ANAP reúne el carácter de deuda histórica, al modo definido en los conceptos generales; en tanto advertimos, además, la existencia de otras situaciones más recientes, pero que reúnen características especiales derivadas de la situación en que fueron contraídas o incrementadas, por lo que fueron incorporadas al trabajo de esta instancia.
1.- Deudores ex ANAP
Corresponden a quienes obtuvieron créditos a fines de la década del ’60 y comienzos de los años ’70, a través de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo o entidades previsionales, cuyas deudas, tras la quiebra del sistema, producto de la reforma del mercado de capitales, fueron traspasadas a la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo, ANAP, creada en 1980, como continuadora de las antiguas asociaciones.
La orientación de esta nueva entidad a la liquidación de los activos más que a superar la situación de los deudores y la discrecionalidad de las soluciones implementadas, no discutidas con los afectados, tales como el traspaso de la deuda desde los antiguos escudos a pesos y posteriormente a UF con la posibilidad de rebajar parte de la deuda, lo que supuso un enorme detrimento.
Ello implicó un aumento en los montos adeudados, hasta llegar a cifras que, aún con los pagos efectuados, resultan muy elevados, superando en muchos casos el valor comercial de los inmuebles, lo que se agrava debido a la avanzada edad y limitados ingresos de muchos deudores.
Desde el retorno a la democracia se han adoptado, también, medidas legales respecto de esta materia, como las contenidas en las leyes números 19.003, 19.199, 19.299, 19.402 y 20.165, las que, sin embargo, aún no logran superar completamente el problema.
La Comisión reafirma la conclusión a la que arribó la Comisión de Vivienda y Desarrollo Urbano de esta Corporación en 1991, en que se explicita que estos deudores sufrieron un daño material y moral, como consecuencia de actos de la autoridad política que alteraron las normas contractuales, el que no ha sido reparado cabalmente, pese a las diversas medidas adoptadas.
Igualmente, la Comisión estuvo de acuerdo en la necesidad de que se evalúe la asesoría especialmente encargada por el Ministerio de Hacienda para cuantificar la magnitud actual de la situación de estos deudores, de manera que se disponga de las correcciones que sean del caso para reformular el decreto con fuerza de ley N° 39[130], o se efectúen las modificaciones legales para que se disponga de los recursos e instrumentos conducentes a la solución definitiva.
2.- Deudores PET, Leasing y otros
Un segundo tipo de deudores, se refieren a situaciones originadas preferentemente entre los años 2000 y 2002, los que sin perjuicio de no reunir el carácter histórico en los términos reseñados, han sido escuchados por esta Comisión. Sin embargo, asimismo, la Comisión concordó en que existen otras situaciones posteriores a estos años que tienen las mismas características y que deben ser consideradas como tales.
Al respecto se constata que se trata de personas que realizaron operaciones para acceder a la vivienda en circunstancias que cambiaron las reglas respectivas y entraron en aplicación nuevos programas y mejores condiciones de financiamiento. Es el caso de los deudores del Programa Especial para Trabajadores, PET, Programa Leasing y otros programas habitacionales privados.
La Comisión coincidió en que existe responsabilidad estatal en la situación provocada, pues es evidente que se trata de los efectos de una transición a nuevos programas mal diseñada en que los deudores resultaron inducidos, tanto por las condiciones imperantes como por su natural interés en obtener una vivienda propia, a suscribir créditos incompatibles con sus niveles de ingresos.
Es importante destacar en tal sentido que el Banco Estado, el Banco del Desarrollo y otras entidades no analizaron en profundidad la situación de los solicitantes de créditos, aceptando antecedentes que eran disonantes con la situación real de los deudores.
Conforme al trabajo de la Comisión, corresponde a 53.844[131] respecto de los cuales se propone la siguiente medida de solución:
Copago de 24 UF y condonación del resto de la deuda.
Dicha medida representa un costo total de 9,9 millones de UF (alrededor de 209 mil millones de pesos).
La Comisión estimó, que no obstante no constituir propiamente una materia de análisis de esta Comisión, se hace necesario abordar la situación de los deudores afectados por la actual crisis financiera internacional, cuyos casos resulta imprescindible evaluar y adoptar medidas. Se trata de personas que adquirieron sus créditos en un determinado contexto y cuyos ingresos se han visto reducidos drásticamente, afectando su capacidad de pago, sin poder acceder a mecanismos de protección social. Al respecto, se constata que la Ficha de Protección Social al medir esencialmente criterios de vulnerabilidad presenta dificultades para responder a este tipo de contingencias, impidiendo el acceso a programas sociales de quienes teniendo patrimonio se ven afectados por situaciones imprevistas y repentinas de disminución de sus rentas, al tiempo de que la recalificación, al no ser automática, se produce cuando el deudor ya se encuentra en mora en sus pagos.
En estos casos, la Comisión considera que la Ficha de Protección Social tiene serias limitaciones para dar cuenta de la realidad.
Es necesario que el Banco Estado y por su influencia los otros bancos, adopten las siguientes medidas:
Establecer un equipo de análisis, caso a caso, para deudores habitacionales con problemas cuyas viviendas tengan un valor inferior a 2000 Unidades de Fomento.
Determinar los deudores que están en condiciones de reprogramar, proponiendo distintas alternativas.
Asumir la realidad de deudores que no cuentan con ingresos y se les de tiempo para superar la situación sin apremios, sin intereses penales ni costas judiciales.
La Comisión precisó que es imposible determinar con certeza el costo de estas medidas, en tanto resulta aún indeterminado el número de eventuales beneficiarios.
SITUACIÓN DE LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS
Que de conformidad con la postura reiteradamente manifestada por la Cámara de Diputados, y según los antecedentes de hecho y de derecho dados a conocer durante el desarrollo de esta Comisión, se concluyó lo siguiente:
1.- Condición de deuda histórica
La Comisión reconoce que con la dictación del decreto ley N° 249, de 1974, que fijó la Escala Única de Sueldos, se dejó de pagar el beneficio de los quinquenios penitenciarios concedido en enero de 1972 a los funcionarios del Servicio de Prisiones, actualmente de Gendarmería de Chile, hecho que constituye una verdadera deuda histórica, de acuerdo a la definición incorporada en las páginas iniciales de este Informe, esto es, “Compromisos políticos o jurídicos pendientes, de estimación económica”.
Igualmente, la Comisión considera que si bien la Contraloría General de la República y fallos de los Tribunales de Justicia han considerado que los quinquenios penitenciarios están derogados, no es menos cierto que esta deuda mantenida con los funcionarios en retiro de la época señalada, amerita al menos un reconocimiento moral por parte del Poder Ejecutivo en consideración a su esencia y dadas las circunstancias que vivía el país en el momento en que dejaron de percibir el beneficio; igualmente, es posible sostener que para un número considerable de funcionarios jubilados y montepiadas los quinquenios ya eran parte de su patrimonio más allá de las meras expectativas e incrementaban significativamente el monto de sus pensiones.
2.- Número de afectados
En la perspectiva de definir el conjunto de afectados, la Comisión estableció dos hitos relevantes: el primero dice relación con el lapso de vigencia de los quinquenios penitenciarios, esto es entre enero de 1972 y enero de 1974; el segundo, por su parte, corresponde al momento en que los ex funcionarios y montepiadas son traspasados nuevamente en cuanto a su afiliación previsional a Dipreca, con el consiguiente impacto en los montos de sus pensiones[132].
El primer hito -lapso de vigencia de los quinquenios-, como ya se señaló en este informe, definiría el conjunto de afectados “históricos” en el contexto de este análisis. El segundo período, entre los años 1974 y 1993[133] (momento del referido traspaso a Dipreca), definiría otro conjunto de jubilados y montepiadas que, sin ser afectados “históricos”, estarían en una condición desmedrada en relación con los que, cuya fecha de inicio de la pensión, es posterior al momento del traspaso señalado, cuando se inician una serie de mejoras en sus pensiones.
Habida cuenta de lo anterior y de acuerdo a la información provista por Dipreca a esta Comisión, se efectuó un ajuste de la definición de afectados, restringiéndola a los antes mencionados “afectados históricos”. Según el oficio de Dipreca, en tal condición se encontrarían 25 pensionados y 97 montepiadas, lo cual representa un total de 122 afectados.
Los integrantes de la Comisión estuvieron contestes en que con los antecedentes disponibles no es posible concluir respecto de la situación del segundo grupo y recomienda al Ejecutivo hacer un análisis más exhaustivo en conjunto con la Contraloría General de la República.
3.- Necesidad de reparación y constitución de una Mesa Técnica
Por los motivos señalados, la Comisión concluyó que se hace necesario y urgente que la autoridad ejecutiva y especialmente Dipreca, junto a representantes del Ministerio de Justicia, establezcan una mesa técnica de diálogo con el fin de determinar la forma en que se puede compensar a los pensionados y montepiadas del servicio de Gendarmería que jubilaron entre enero de 1972 y enero de 1974, sin perjuicio de estudiar, igualmente, la condición de los que jubilaron en el período posterior y hasta antes del reintegro de Gendarmería de Chile a la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile.
V. CAPÍTULO DE FINANCIAMIENTO
La Comisión concluyó que el financiamiento de las propuestas de solución contenidas en este informe debiera derivar de fuentes tales como una reasignación, para estos fines y por una sola vez, de los recursos remanentes del fondo proveniente de la ley reservada del cobre; del establecimiento, también por una sola vez, de un impuesto al patrimonio que grave a las mayores fortunas del país; del establecimiento de impuestos adicionales a los juegos de azar y casinos, o de la determinación de impuestos adicionales al alcohol, sin que la enumeración sea taxativa.
En este contexto, la Comisión concluyó que las fuentes de financiamiento deben ser amplias, incluyendo una reforma que reordene el sistema tributario, permitiendo una mayor eficiencia en la recaudación de impuestos, como asimismo, cualquier otra modalidad de recaudación de recursos que diseñe el Ejecutivo , toda vez, que es de su iniciativa exclusiva, sin perjuicio de la disposición de aprobación para la solución de los fines específicamente señalados, por parte de esta Cámara de Diputados.
VI. VOTACIÓN
1.- Las consideraciones y proposiciones generales del cuerpo de este informe, fueron aprobadas por la unanimidad de los integrantes de la Comisión señoras diputadas y señores diputados Gonzalo Arenas Hödar , Sergio Bobadilla Muñoz , Francisco Chahuán Chahuán , Rodrigo González Torres , Jorge Insunza Gregorio , Carlos Montes Cisternas ( Presidente ), José Miguel Ortiz Novoa, José Pérez Arriagada, Manuel Rojas Molina , Karla Rubilar Barahona , Alejandra Sepúlveda Órdenes y Mario Venegas Cárdenas.
2.- Las conclusiones, en lo que dice relación con la deuda histórica con el Magisterio y la solución propuesta, fueron aprobadas por la mayoría de las señoras diputadas y señores diputados que se indican: Gonzalo Arenas Hödar , Sergio Bobadilla Muñoz , Sergio Correa de la Cerda (en reemplazo del Diputado señor Julio Dittborn Cordua) , Rodrigo González Torres , Carlos Montes Cisternas ( Presidente ), José Miguel Ortiz Novoa , José Pérez Arriagada , Karla Rubilar Barahona , Alejandra Sepúlveda Órbenes y Mario Venegas Cárdenas.
Se abstuvo el Diputado señor Manuel Rojas Molina, porque consideró de justicia que el bono compensatorio que se debería pagar a los profesores fuera de $ 15.000.000 (quince millones de pesos).
3.- Las conclusiones, en lo que dice relación con los Deudores Habitacionales, fueron aprobadas por la mayoría de las señoras diputadas y señores diputados presentes que se señalan: Gonzalo Arenas Hödar , Sergio Correa de la Cerda (en reemplazo del Diputado señor Julio Dittborn Cordua) , Rodrigo González Torres , Carlos Montes Cisternas ( Presidente ), José Miguel Ortiz Novoa , José Pérez Arriagada , Karla Rubilar Barahona , Alejandra Sepúlveda Órbenes y Mario Venegas Cárdenas.
En esta parte, votó por la negativa el Diputado señor Sergio Bobadilla Muñoz , porque estimó que las conclusiones debían referirse a todos los deudores habitacionales, de manera que la reducción en el análisis y solución de los años propuestos, no le satisfacen.
Se abstuvo el diputado señor Rojas.
4.- Las conclusiones, respecto de los quinquenios penitenciarios, fueron aprobadas por la unanimidad de las señoras diputadas y señores diputados que se señalan: Gonzalo Arenas Hödar , Sergio Bobadilla Muñoz , Rodrigo González Torres , Carlos Montes Cisternas ( Presidente ), José Miguel Ortiz Novoa, José Pérez Arriagada, Manuel Rojas Molina , Karla Rubilar Barahona , Alejandra Sepúlveda Órdenes y Mario Venegas Cárdenas.
5.- Por la misma votación anterior se aprobó el capítulo referido al financiamiento.
Se designó Diputado Informante, al Presidente de la Comisión señor Carlos Montes Cisternas.
Tratado y acordado según consta en las actas de las sesiones celebradas los días 17 de diciembre de 2008; y 7, 12, 14, 19 y 21 de enero; 4, 11, 12, 16, 18 y 30 de marzo; 1, 8, 15 y 29 de abril; 6, 13 y 20 de mayo; 1, 3, 10, 15 y 17 de junio; 1, 6, 8, 15 y 29 de julio, todas del año en curso, con la asistencia de los siguientes señoras diputadas y señores diputados: Gonzalo Arenas Hödar ; Sergio Bobadilla Muñoz ; Francisco Chahuán Chahuán ; Sergio Correa de la Cerda ; Rodrigo González Torres ; Jorge Insunza Gregorio de Las Heras ; Carlos Montes Cisternas ( Presidente ); José Miguel Ortiz Novoa ; José Pérez Arriagada ; Manuel Rojas Molina ; Karla Rubilar Barahona ; Alejandra Sepúlveda Órbenes y Mario Venegas Rubio.
Cabe dejar constancia que a partir de la sesión N° 14, realizada el día 8 de abril de 2009, el Diputado señor Julio Dittborn Cordua fue reemplazado en forma permanente por el Diputado señor Sergio Correa de la Cerda.
Asimismo, se produjeron los siguientes reemplazos temporales: en la sesión N° 3, realizada el día 12 de enero de 2009, asistió el Diputado señor Eugenio Tuma Zedán en reemplazo del Diputado señor Rodrigo González Torres ; en la sesión N° 7, realizada el día 4 de marzo de 2009, asistió el Diputado señor Eduardo Díaz del Río en reemplazo de la Diputada señora Alejandra Sepúlveda Órbenes ; y en las sesiones N° 22 y 25, asistieron respectivamente la Diputada señora Ximena Valcarce Becerra y el Diputado señor Germán Verdugo Soto en reemplazo de la Diputada señora Karla Rubilar Barahona.
Sala de la Comisión, a 4 de agosto de 2009.
(Fdo.): MARÍA EUGENIA SILVA FERRER , Abogado Secretaria de la Comisión ”.
Moción de los diputados señores Olivares , Alinco , Araya , Díaz, don Eduardo ; Mulet , Valenzuela , y de las diputadas señoras Goic, doña Carolina , y Sepúlveda , doña Alejandra. Reforma Constitucional que modifica los requisitos de los candidatos a Diputados y Senadores en relación a su residencia (boletín N° 6641-07).
“El último tiempo en nuestro país se ha producido el fenómeno de que muchos de los representantes electos no viven efectivamente en sus comunas, distritos o circunscripciones que representan.
Que necesariamente la función de representación y defensa de los intereses y derechos de las personas que han emitido un voto a favor de determinado candidato que posteriormente resulta electo, debe considerar el cabal conocimiento de las situaciones particulares de las comunas, distritos o circunscripciones representadas.
Que las autoridades electas mediante elección popular que se establecen en nuestra legislación consisten en concejales, alcaldes, diputados y senadores. Los requisitos que se exigen para estas dos últimas autoridades se encuentran señaladas en la Constitución Política de la República y en la Ley orgánica 18.700
En relación a estos requisitos la ley orgánica constitucional, en artículo 73, establece en su letra c) en relación a los requisitos para ser elegido concejal: “Tener residencia en la región a que pertenezca la respectiva comuna o agrupación de comunas, según corresponda, a lo menos durante los últimos dos años anteriores a la elección”.
Este mismo requisito es exigido para el candidato a alcalde, de esta forma lo establece el inciso segundo del artículo 57 de la misma normativa “Para ser candidato a alcalde se deberá acreditar haber cursado la enseñanza media o su equivalente y cumplir con los demás requisitos señalados en el artículo 73 de la presente ley”.
En cuanto a nuestra Constitución Política de la República, esta señala en su artículo 48 los requisitos que deben cumplir los diputados “Para ser elegido diputado se requiere ser ciudadano con derecho a sufragio, tener cumplidos veintiún años de edad, haber cursado la enseñanza media o equivalente, y tener residencia en la región a que pertenezca el distrito electoral correspondiente durante un plazo no inferior a dos años, contado hacia atrás desde el día de la elección”.
Sin embargo, este requisito de residencia solo es exigido para los diputados ya que solo ellos deben cumplir con el requisito de tener dos años de residencia en el distrito que quieren representar, mientras que nuestra Constitución sólo establece como requisito para ser elegido senador, ser ciudadano con derecho a sufragio, haber cursado la enseñanza media o equivalente y tener cumplidos 35 años de edad el día de la elección. De esta forma lo establece el artículo 50: “ Para ser elegido senador se requiere ser ciudadano con derecho a sufragio, haber cursado la enseñanza media o equivalente y tener cumplidos treinta y cinco años de edad el día de la elección”.
Consideramos que el requisito de “residencia” que se exige es muy débil en cuanto al espíritu que debería considerarse para una autoridad que representa a la población determinada de un territorio específico.
La doctrina distingue tres niveles, respecto a la permanencia de una persona en un lugar, claramente diferenciados: habitación o morada; residencia; y domicilio.
La habitación o morada es el lugar en que accidentalmente se encuentra una persona, en el cual pernocta o tiene alojamiento. Es la relación más tenue o débil entre una persona y un lugar determinado.
La residencia es el lugar en que habitualmente se encuentra una persona. Se refiere a la sede estable de una persona, aunque no sea perpetua ni continua. No es transitoria u ocasional, como la morada o habitación. La residencia tiene importantes efectos jurídicos.
El domicilio, en cambio, es un concepto jurídico y no de hecho como los dos anteriores. Es una abstracción legal, que considera a una persona presente en el lugar en que tiene el asiento principal de sus negocios o donde ejerce habitualmente su profesión u oficio, aunque en el hecho así no ocurra permanentemente.
El domicilio civil, que es el que nos interesa en este caso, es el relativo a una parte determinada del territorio del Estado. Puede definirse como la residencia, en una parte determinada del territorio del Estado, acompañada, real o presuntivamente, del ánimo de permanecer en ella.
Los elementos constitutivos del domicilio civil, según lo ha determinado la doctrina, son dos: la residencia en una parte determinada del territorio del Estado y el ánimo de permanecer en esa residencia. El ánimo puede ser real o presunto. El primero es el que tiene una existencia cierta y efectiva; el segundo, es el que se deduce de ciertos hechos o circunstancias.
Los dos elementos, residencia y ánimo, son necesarios para constituir domicilio. La residencia actual, por prolongada que sea, no basta por sí sola para constituir domicilio, porque la persona puede conservar el ánimo de volver a la residencia anterior.
Con anterioridad se ha tratado de resolver este tema, modificando, por ejemplo, la cantidad de tiempo que la Constitución exige en relación a la residencia, sin embargo creemos que la solución consiste en modificar el requisito de residencia por el de domicilio en el distrito o circunscripción, y que no se aplique solamente a un ámbito regional.
Con el objeto de regular las actuales situaciones, en las que el requisito de la sola residencia permite que aquellos que no poseen un real conocimiento de las comunas, distritos y circunscripciones sean presentados de forma antojadiza por los partidos y sean electos, es que consideramos necesario modificar el requisito de residencia por el de domicilio.
Por los argumentos anteriormente expuestos, venimos en presentar el siguiente:
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL
Artículo único: Modifíquese la Constitución Política de la República de la siguiente forma:
1) Sustitúyase en el artículo 48 la fórmula “, y tener residencia en la región a que pertenezca el distrito electoral correspondiente durante un plazo no inferior a dos años,” por la fórmula “y tener domicilio en el distrito electoral correspondiente durante un plazo no inferior a dos años, el cual deberá mantener durante dicho mandato”.
2) Agrégase un nuevo inciso segundo al artículo 50 cuya redacción sea la siguiente: “De la misma forma, deberán tener domicilio en la circunscripción electoral correspondiente durante un plazo no inferior a dos años, el cual deberán mantener durante dicho mandato”.
3) Agregáse, la siguiente disposición transitoria: “Vigésimotercera.- Las modificaciones dispuestas en los incisos segundos de los artículos 48 y 50, comenzarán a regir en la próxima elección general de parlamentarios.”.”.
Moción de los diputados señores Cristi , doña María Angélica ; Nogueira, doña Claudia , y Turres , doña Marisol , y de los diputados señores García-Huidobro , Correa, Egaña , Forni , Hernández , Von Mühlenbrock y Ward. Modifica el Código Penal restituyendo la pena de muerte en caso de violación con resultado de muerte en menores de 14 años. (boletín N° 6642-07).
“Ante los últimos casos de criminalidad vividos en nuestro país, es necesario reflexionar sobre la conveniencia de mantener en nuestra legislación todas las herramientas con que el estado de derecho puede defender a los ciudadanos inocentes de la violencia criminal.
Casos como el de violación y muerte de la menor de edad Francisca Silva Benavides de 5 años que fue violada y posteriormente asesinada y lanzada al mar en unos roqueríos en la V Región, no puede dejar indiferentes a aquellos que tienen a su cargo la grave responsabilidad de velar por la seguridad de las personas.
La ley N° 19.734 que modificó diversas normas del Código Penal, del Código de Procedimiento Penal, de la ley sobre seguridad del Estado, del Código de Justicia Militar, del Código Orgánico de Tribunales, y del decreto ley N° 321 de 12 de marzo de 1925. Todas estas modificaciones tuvieron por objeto la eliminación de la pena de muerte para una serie de delitos especialmente graves.
La Unión Demócrata Independiente fue el único partido que se opuso a la iniciativa, pues consideró, y así lo hizo saber a la opinión pública y al Gobierno, que luego de una década de aumento sostenido de la delincuencia, una señal de esta naturaleza, lejos de solucionar el problema, lo agravaría. Lamentablemente, el impactante caso señalado precedentemente y otros conocidos por la sociedad nos han dado la razón, y la población ve con impotencia como ya no existen las sanciones justas, proporcionales y ejemplarizadoras que se requieren ante la grave situación de inseguridad que el país está viviendo.
Se ha sostenido que, por compromisos internacionales contraídos por Chile, la pena capital ya no podría reimplantarse en nuestro ordenamiento jurídico. El Pacto de San José de Costa Rica, suscrito y ratificado por nuestro país, señala en su artículo IV N° 3 que “No se restablecerá la pena de muerte en los estados que la han abolido”. Eso dejaría, a simple vista, imposibilitado a Chile e restablecer dicha pena en los casos para los que estaba prevista.
Sin embargo, un análisis detallado de la norma citada demuestra que Chile no se encuentra impedido de establecer la pena de muerte, dado que ella no ha sido abolida. En primer lugar, porque el tratado internacional ya señalado pone como requisito, para no restablecer la pena de muerte, la abolición dentro de la legislación de cada país, ello se desprende claramente del sentido literal de la norma. La abolición de una pena implica que ella sea eliminada en forma expresa y total del ordenamiento jurídico.
En relación a este punto cabe señalar que la derogación de la pena en comento, en nuestra legislación, es sólo parcial. En efecto, dentro del Código de Justicia Militar se mantuvo dicha sanción para veinticinco casos, contemplados en los artículos 244, 270, 272, 287, 288, 303, 304, 336, 337, 339, 347, 379, 383, 384, 385, 391 y 392 del mismo cuerpo legal. Frente a ello, es evidente que la pena de muerte, dentro de nuestro ordenamiento jurídico no fue abolida, sino que derogada parcialmente para ciertos delitos específicos.
Más aún, y sin perjuicio de la superioridad jerárquica de la Constitución por sobre un Tratado Internacional, las modificaciones de la ley N° 19.734 no alcanzaron el texto constitucional que en su artículo 19 N° 1 inciso tercero señala: “La pena de muerte sólo podrá establecerse por delito contemplado en ley aprobada por quórum calificado”. Ello significa que nuestra propia Constitución establece la posibilidad de establecer la pena máxima para ciertos delitos, y ello no ha sido derogado.
Es por ello que venimos a presentar este proyecto de ley que repone la pena de muerte precisamente.
PROYECTO DE LEY:
“Artículo 10. Introdúcense las siguientes modificaciones al Código Penal:
1. Reemplázase, en las penas de crímenes contenidas en la escala general del artículo 21, la frase “Presidio perpetuo calificado” por la palabra “Muerte”.
2. Agregase el siguiente artículo 32 bis:
“Artículo 32 bis. La imposición del presidio perpetuo calificado importa la privación de libertad del condenado de por vida, bajo un régimen especial de cumplimiento que se rige por las siguientes reglas:
1°. No se podrá conceder la libertad condicional sino una vez transcurridos cuarenta años de privación de libertad efectiva, debiendo en todo caso darse cumplimiento a las demás normas y requisitos que regulen su otorgamiento y revocación.
2°. El condenado no podrá ser favorecido con ninguno de los beneficios que contemple el reglamento de establecimientos penitenciarios, o cualquier otro cuerpo legal o reglamentario, que importe su puesta en libertad, aun en forma transitoria. Sin perjuicio de ello, podrá autorizarse su salida, por el tiempo que sea estrictamente necesario, y con las medidas de seguridad que se requieran, cuando su cónyuge o alguno de sus padres o hijos se encontrare en inminente riesgo de muerte o hubiere fallecido.
3°. No se favorecerá al condenado por las leyes que concedan amnistía ni indultos generales, salvo que se le hagan expresamente aplicables. Asimismo, sólo procederá a su respecto el indulto particular por razones de Estado o por el padecimiento de un estado de salud grave e irrecuperable, debidamente acreditado, que importe inminente riesgo de muerte o inutilidad física de tal magnitud que le impida valerse por sí mismo. En todo caso el beneficio del indulto deberá ser concedido de conformidad a las normas legales que lo regulen”.
3. Restitúyese en la escala número 1 contenida en el artículo 59, la expresión “Muerte”, precediendo a la expresión “Presidio perpetuo calificado”.
4. Restitúyense los artículos 82 a 85, en los siguientes términos:
Art. 82: “Todo condenado a muerte será fusilado.
La ejecución se verificará de día y con publicidad en el lugar generalmente designado para este efecto o en el que el tribunal determine cuando haya causa especial para ello.
Esta pena se ejecutará tres días después de notificado al condenado el cúmplase de la sentencia ejecutoria, pero si el vencimiento de este plazo correspondiere a uno o más días de fiesta religiosa o nacional, se postergará para el siguiente:
Art. 83: “El condenado acompañado de sacerdote o ministro de culto cuyo auxilia hubiere pedido o aceptado será conducido al lugar de la ejecución, donde será inmediatamente ejecutado.
Art. 84: “El cadáver del ajusticiado será entregado a su familia, si ésta lo pidiere, quedando obligada a hacerlo enterrar sin aparato alguno”.
Art. 85: “No se ejecutará la pena de muerte en la mujer que se halle encinta, ni se le notificará la sentencia que se le imponga hasta que hayan pasado cuarenta días después del alumbramiento”.
5. Sustitúyese en el inciso segundo del artículo 91 la oración inicial “Cuando en e! caso de este artículo el nuevo crimen debiere penarse con presidio o reclusión perpetuos y el delincuente se hallare cumpliendo alguna de estas penas, podrá imponérsele la de presidio perpetuo calificado.”, por la siguiente: “Cuando en el caso de este artículo el nuevo crimen debiere penarse con presidio o reclusión perpetuos y el delincuente se hallare cumpliendo alguna de estas penas, podrá imponerse al procesado la pena de muerte, o bien gravarse la pena perpetua con las de encierro en celda solitaria hasta por un año e incomunicación con personas extrañas al establecimiento penal hasta por seis años, que podrán aplicarse separada o conjuntamente”.
6. Agrégase en el artículo 94 la frase “muerte o de”, entre la frase “pena de” y el vocablo “presidio”.
7. Agrégase en el artículo 97 la frase “muerte y la de”, entre la conjunción “la” y la palabra “presidio”.
Artículo 2° Para incorporar un nuevo inciso segundo al artículo 362 del Código Penal.
Art. 362. El que accediere carnalmente, por vía vaginal, anal o bucal, a una persona menor de catorce años, será castigado con presidio mayor en cualquiera de sus grados, aunque no concurra circunstancia alguna de las enumeradas en el artículo anterior.
“Si con ocasión de las conductas descritas en el inciso anterior, se provocaré la muerte, el infractor será castigado con las penas de presidio mayor en su grado máximo a muerte.”.”.
10. Oficio del Tribunal Constitucional.
Santiago, 29 de julio de 2009.
Oficio N° 3332
Señor Presidente:
Tengo a bien remitir a V.E. copia autorizada de la sentencia dictada con fecha 29 de julio de 2009 por el Tribunal Constitucional, en el requerimiento Rol N° 1254-08-INC, para que se declare la inconstitucionalidad del texto íntegro del artículo 595 del Código Orgánico de Tribunales.
Dios guarde a V.E.
(Fdo.): JUAN COLOMBO CAMPBELL , Presidente ; RAFAEL LARRAÍN CRUZ , Secretario.
AL SEÑOR PRESIDENTE
DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
RODRIGO ÁLVAREZ ZENTENO
PRESENTE”.
11. Oficio del Tribunal Constitucional.
?Santiago, 3 de agosto de 2009.
Oficio N° 3.382
Excelentísimo Presidente :
Tengo el honor de remitir a V.E. copia autorizada de la sentencia de fecha 30 de julio del año en curso, dictada por el Tribunal Constitucional en el Rol N° 1.439-09-CPR., proyecto, aprobado por el Congreso Nacional, que “complementa la ley que introduce modificaciones en el Código Penal en la regulación de ciertos delitos contra la Administración Pública”, a fin de que este Tribunal, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, N° 1, de la Constitución Política de la República, ejerza el control de constitucionalidad respecto del artículo primero del mismo.
Dios guarde a V.E.
(Fdo.): JUAN COLOMBO CAMPBELL , Presidente ; RAFAEL LARRAÍN CRUZ , Secretario.
AL EXCELENTÍSIMO SEÑOR
PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
DON RODRIGO ÁLVAREZ ZENTENO
PRESENTE”.
12. Oficio del Tribunal Constitucional.
?Santiago, 3 de agosto de 2009
Oficio N° 3.387
Excelentísimo Presidente :
Tengo el honor de remitir a V.E. copia autorizada de la sentencia de fecha 30 de julio del año en curso, dictada por el Tribunal Constitucional en el Rol N° 1.440-09-CPR., proyecto, aprobado por el Congreso Nacional, que complementa la ley que “establece un nuevo asiento para el Juzgado de Letras de Chaitén ”, a fin de que este Tribunal, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, N° 1, de la Constitución Política de la República, ejerza el control de constitucionalidad respecto de los artículos primero, segundo y cuarto del mismo;
Dios guarde a V.E.
(Fdo.): JUAN COLOMBO CAMPBELL , Presidente ; RAFAEL LARRAÍN CRUZ , Secretario.
AL EXCELENTÍSIMO SEÑOR
PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
DON RODRIGO ÁLVAREZ ZENTENO
PRESENTE”.
CONCESIÓN, POR ESPECIAL GRACIA, DE LA NACIONALIDAD CHILENA A CHRISTIANE Y DAGMAR RACZYNSKI VON OPPEN. Segundo trámite constitucional.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Corresponde tratar los proyectos de ley, iniciados en mociones, que conceden, por especial gracia, la nacionalidad chilena a Christiane y Dagmar Raczynski von Oppen.
Diputado informante de la Comisión de Derechos Humanos y Ciudadanía es el señor Felipe Salaberry.
Antecedentes:
Proyectos del Senado, boletines
Nºs 640407 (S) y 640507 (S), sesión 27ª, en 7 de mayo de 2009. Documentos de la Cuenta Nºs 5 y 6, respectivamente.
Informes de la Comisión de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía, sesión 49ª, en 7 de julio de 2009. Documentos de la Cuenta Nºs 11 y 12, respectivamente.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado informante.
El señor SALABERRY (de pie).-
Señor Presidente, me corresponde informar, en segundo trámite constitucional y primero reglamentario, dos proyectos de ley que conceden la nacionalidad chilena, por especial gracia, a doña Christiane y a doña
Dagmar Raczynski von Oppen. El primero, iniciado en moción de los senadores Jaime Orpis, José García, Pedro Muñoz, Roberto Muñoz y Hosaín Sabag y el segundo, también iniciado en moción, de los senadores señores Jaime Orpis, Jaime Bianchi, Pedro Muñoz, Roberto Muñoz y Hosaín Sabag.
Los proyectos de la referencia no han sido calificados con urgencia.
Constancias reglamentarias previas.
La idea matriz o fundamental de los proyectos es la de conceder la nacionalidad chilena, por especial gracia, a doña Christiane y a doña Dagmar Raczynski von Oppen.
No contienen normas de carácter orgánico constitucional.
No hay normas de quórum calificado.
No hay normas que requieran trámite de Hacienda.
El proyecto fue aprobado, en general, por mayoría, en su sesión del 1 de julio de 2009.
Votaron por la afirmativa las diputadas señoras Herrera, doña Amelia y Vidal, doña Ximena y los diputados señores Aguiló,
Ascencio, Jiménez, Ojeda, Silber y Salaberry.
Se abstuvo el diputado señor Iván Paredes.
Doña Christiane Raczynski nació en Alemania en 1945, y llegó a Chile en 1950. Estudió en el colegio Santa Úrsula, en Santiago y luego en la Pontificia Universidad Católica.
En 1966, inició su carrera como periodista fundadora y directora del informativo El Trubunleo de la Central Hidroeléctrica El Toro.
Su gran aporte a la cultura nacional se particulariza, desde 1984 en adelante, al incorporarse al equipo del cuerpo dominical Artes y Letras del diario El Mercurio del cual llega a ser su subdirectora.
En años recientes ha derivado su preocupación por la preservación del acervo de las tradiciones nacionales al altiplano andino, en especial, con posterioridad al terremoto que afectó a la Región de Tarapacá.
Su trayectoria la llevó a obtener, en 1995, la Medalla Ernesto Pinto Lagarrigue, que otorga la Sociedad de Amigos del Arte a la mejor periodista cultural del año.
Consiguió los medios para reconstruir tres iglesias de inestimable valor patrimonial; pero no se limitó sólo a esto, sino que le imprimió un sello peculiar a dicha reconstrucción, al incorporar la faceta de la identidad cultural, principalmente en el norte de Chile.
Preocupada también por los problemas de las personas, se incorpora a los comités editoriales de las revistas Hacer Familia y Familia Hoy.
En 1995, fue distinguida con la Orden al Mérito del Gobierno de Polonia.
En 1998, ingresó a la obra “Ayuda a la Iglesia que Sufre”, de la que es su presidenta desde 2007. En los nueve años en que ha participado en dicha organización ha impulsado la campaña “Capillas para Chile”, por medio de la cual se han construido o reconstruido veintitrés iglesias, principalmente en el norte.
En cuanto al segundo proyecto de ley, doña Dagmar Raczynski von Oppen nació en Alemania, en 1943. Al igual que su hermana, estudió en el colegio Santa Úrsula en Santiago e ingresó a la Escuela de Sociología de la Pontificia Universidad Católica. Una vez en posesión de su título profesional, en 1968, hizo un master en sociología en la Universidad de California y, en 1970, un doctorado por la misma universidad.
De regreso a nuestro país, desarrolla una extensa y fructífera labor docente, con énfasis especial en la rama de la investigación, aunada a una activa participación en la elaboración de políticas públicas vinculadas al desarrollo humano y superación de la pobreza, en colaboración con organismos internacionales, entidades gubernamentales y centros de investigación.
En cuanto a su desempeño profesional y a los aportes realizados por doña Dagmar, cabe destacar que entre 1970 y 1976 fue investigadora del Instituto de Sociología de la Universidad Católica de Chile e investigadora asociada en el Centro de Planificación Nacional, Ceplan, de la misma casa de estudios. Fue responsable del Proyecto sobre Desigualdades en el Sector Salud en Chile. Desde 1976 hasta 1998 se desempeñó como investigadora en la Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica, Cieplan, con sede en la ciudad de Santiago, a cargo de los proyectos de investigación en temas de migraciones internas, mercados de trabajo y otros.
Entre sus publicaciones, relacionadas con la superación de la pobreza y con la participación de las mujeres, destacan “Salud Pública y bienestar social”, “Vivir la pobreza. Testimonios de mujeres”, en colaboración con Claudia Serrano, y “Estrategias para combatir la pobreza en América Latina: Programas, instituciones y recursos”.
Asimismo, hizo aportes en materia educacional, con el libro “Hacia un sistema escolar descentralizado, sólido y fuerte”, en colaboración con el académico G. Muñoz.
Los proyectos se votaron en general y en particular, y fueron aprobados por mayoría por los integrantes de la Comisión de Derechos Humanos.
Por lo tanto, la Comisión recomienda a la Sala aprobar los proyectos en informe que conceden, por especial gracia, la nacionalidad chilena a doña Christiane Raczynski Von Oppen y a doña Dagmar Raczynski Von Oppen porque, a nuestro juicio, son merecedoras de la concesión de este honor, que contempla el número 4º del artículo 10 de nuestra Carta Fundamental.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Carlos Montes.
El señor MONTES.-
Señor Presidente, en realidad, no tenía conocimiento de que estos dos proyectos se encontraban en tramitación.
Quiero manifestar mi total acuerdo con ellos y mi especial reconocimiento a Dagmar Raczynski, por lo que ha significado para Chile.
En realidad, siempre pensé que era chilena, razón por la cual me sorprende que tengamos que concederle la nacionalidad, por especial gracia. Por muchos años, ha estado en el centro del debate intelectual sobre las políticas sociales y territoriales. Ha sido una permanente evaluadora de políticas y programas; ha estudiado nuestra realidad y sus cambios, y ha hecho aportes muy valiosos, prácticamente, en todos los temas relacionados con políticas sociales y territoriales.
El proyecto que se somete a nuestra consideración concede, por especial gracia, la nacionalidad chilena a esta destacada y estudiosa investigadora, comprometida con Chile en tiempos malos. Por ejemplo, durante la dictadura se la jugó desde el Cieplan, y estuvo permanentemente haciendo todo tipo de análisis de las reformas que se llevaron a cabo en esa época. Ahora, en democracia, ha sido crítica de muchas políticas, pero también ha valorado otras, haciendo aportes indiscutibles.
Por eso, estoy en total acuerdo con conceder a Dagmar, por especial gracia, la nacionalidad chilena. Probablemente, su hermana Christiane, a quien no conozco, de acuerdo con los antecedentes aportados, reúne los mismos atributos y condiciones para hacerse merecedora a tan alto honor.
Sin ser chilena, Dagmar se ha comportado como tal y ha hecho grandes aportes a nuestro país. Por lo tanto, no cabe otra cosa que aprobar por unanimidad este proyecto.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Sergio Ojeda.
El señor OJEDA.-
Señor Presidente, nuestra bancada va a aprobar estos proyectos que conceden, por especial gracia, la nacionalidad chilena a Christiane y Dagmar Raczynski von Oppen.
La Comisión de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía es muy celosa cuando se trata de conceder, por especial gracia, la nacionalidad chilena por la trascendencia e importancia que reviste tal distinción, cuestión que tiene rango constitucional. En efecto, así lo establece el artículo 63, número 5), de nuestra Carta Fundamental: “Son materias de ley: 5) Las que regulen honores públicos a los grandes servidores.”
Por su parte, el artículo 10, número 4º, dispone: “Son chilenos: 4º Los que obtuvieren especial gracia de nacionalización por ley.” Por cierto, esto no significa que pierdan su nacionalidad de origen.
Tanto Christiane como Dagmar Raczynski von Oppen reúnen méritos suficientes para obtener, por especial gracia, la nacionalidad chilena. Han publicado numerosos libros y, durante años, han efectuado muchos aportes al país.
Las comisiones de Derechos Humanos de la Cámara y del Senado hacen ciertas exigencias para conceder la nacionalidad, por especial gracia, relacionadas con edad, años de permanencia en el país, aportes realizados, etcétera. En este caso, las beneficiadas tienen alrededor de 64 y 66 años de edad y llegaron a Chile en 1950; es decir, han permanecido en nuestro país durante 59 años. Son autoras de grandes obras sociales y culturales, y se sienten muy identificadas con Chile, es más, se sienten chilenas. Han trabajado por el país, han conocido nuestra realidad cultural y social y han vibrado con las necesidades de los chilenos.
Todos los antecedentes y currículos que se acompañan a los proyectos, señalados profusamente por el diputado informante, señor Felipe Salaberry, demuestran cabalmente que estas dos hermanas merecen plenamente, como ha ocurrido con muchas otras personas, la concesión, por especial gracia, de la nacionalidad chilena que otorga el Estado. Posteriormente, la Presidenta de la República deberá promulgar la ley respectiva.
De manera que, en atención a los años que han permanecido en nuestro país, a su entrega, a sus aportes y a los valiosos servicios prestados a nuestro país, considero que no cabe duda alguna de que a Christiane y a Dagmar Raczynski von Oppen se les debe conceder, por especial gracia, la nacionalidad chilena.
He dicho.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
Con posterioridad, la Sala se pronunció sobre el proyecto en los siguientes términos:
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Corresponde votar en general los proyectos de ley que conceden, por especial gracia, la nacionalidad chilena a Christiane y Dagmar Raczynski von Oppen.
En votación.
Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 66 votos. No hubo votos por la negativa ni abstenciones.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Aprobados.
Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
Accorsi Opazo Enrique; Aedo Ormeño René; Aguiló Melo Sergio; Pérez San Martín Lily; Álvarez Zenteno Rodrigo; Barros Montero Ramón; Bauer Jouanne Eugenio; Bertolino Rendic Mario; Bobadilla Muñoz Sergio; Schilling Rodríguez Marcelo; Cardemil Herrera Alberto; Cubillos Sigall Marcela; De Urresti Longton Alfonso; Delmastro Naso Roberto; Díaz Díaz Marcelo; Duarte Leiva Gonzalo; Egaña Respaldiza Andrés; Encina Moriamez Francisco; Espinosa Monardes Marcos; Farías Ponce Ramón; Galilea Carrillo Pablo; GarcíaHuidobro Sanfuentes Alejandro; Girardi Briere Guido; González Torres Rodrigo; Hales Dib Patricio; Hernández Hernández Javier; Insunza Gregorio De Las Heras Jorge; Jarpa Wevar Carlos Abel; Jiménez Fuentes Tucapel; Kast Rist José Antonio; Leal Labrín Antonio; León Ramírez Roberto; Lobos Krause Juan; Martínez Labbé Rosauro; Masferrer Pellizzari Juan; Melero Abaroa Patricio; Meza Moncada Fernando; Monckeberg Bruner Cristián; Montes
Cisternas Carlos; Nogueira Fernández Claudia; Norambuena Farías Iván; Núñez Lozano Marco Antonio; Ojeda Uribe Sergio; Olivares Zepeda Carlos; Ortiz Novoa José Miguel; Pascal Allende Denise; Paya Mira Darío; Quintana Leal Jaime; Recondo Lavanderos Carlos; Robles Pantoja Alberto; Rojas Molina Manuel; Saa Díaz María Antonieta; Salaberry Soto Felipe; Sepúlveda Hermosilla Roberto; Silber Romo Gabriel; Sunico Galdames Raúl; Tarud Daccarett Jorge; Harboe Bascuñan Felipe; Ulloa Aguillón Jorge; Urrutia Bonilla Ignacio; Vargas Lyng Alfonso; Venegas Rubio Samuel; Verdugo Soto Germán; Vidal Lázaro Ximena; Von Mühlenbrock Zamora Gastón; Ward Edwards Felipe.
El señor ÁLVAREZ (Presidente).-
Por no haber sido objeto de indicaciones, se declaran también aprobados en particular.
Despachados los proyectos.