Labor Parlamentaria
Diario de sesiones
- Alto contraste
Disponemos de documentos desde el año 1965 a la fecha
Índice
- DOCUMENTO
- PORTADA
- VII. Otros documentos de la Cuenta.
- DEBATE
- INTEGRACIÓN
- Claudio Alvarado Andrade
- Marcos Espinosa Monardes
- Victor Jaramillo
- INTEGRACIÓN
- DEBATE
- INTEGRACIÓN
- Fulvio Rossi Ciocca
- Alfonso De Urresti Longton
- INTEGRACIÓN
- DEBATE
- I. ASISTENCIA
- II. APERTURA DE LA SESIÓN
- SALUDO EN EL DÍA INTERNACIONAL DE LA MUJER Y MINUTO DE SILENCIO POR MUJERES VÍCTIMAS DE VIOLENCIA INTRAFAMILIAR.
- III. ACTAS
- IV. CUENTA
- ARCHIVO DE PROYECTOS.
- SUSPENSIÓN DE TRATAMIENTO DE PROYECTOS DE ACUERDO Y DE INCIDENTES.
- V. ORDEN DEL DÍA
- ESTABLECIMIENTO DE USO DE CINTURONES DE SEGURIDAD EN BUSES DE TRANSPORTE INTERURBANO. Modificación de la ley N° 18.290, de Tránsito. Primer trámite constitucional.
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Cristian Monckeberg Bruner
- INTERVENCIÓN : Gonzalo Uriarte Herrera
- INTERVENCIÓN : Rene Manuel Garcia Garcia
- INTERVENCIÓN : Samuel Venegas Rubio
- INTERVENCIÓN : Claudio Alvarado Andrade
- INTERVENCIÓN : Alfonso De Urresti Longton
- INTERVENCIÓN : Jaime Quintana Leal
- DEBATE
- INCLUSIÓN DE DEUDAS CONTRAÍDAS EN EL EXTRANJERO EN DETERMINACIÓN DEL INTERÉS CORRIENTE. Modificación de la ley N° 18.010, sobre operaciones de crédito de dinero. Primer trámite constitucional.
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Eugenio Tuma Zedan
- INTERVENCIÓN : Julio Dittborn Cordua
- INTERVENCIÓN : Enrique Jaramillo Becker
- INTERVENCIÓN : Carlos Montes Cisternas
- INTERVENCIÓN : Eugenio Tuma Zedan
- ESTABLECIMIENTO DE USO DE CINTURONES DE SEGURIDAD EN BUSES DE TRANSPORTE INTERURBANO. Modificación de la ley N° 18.290, de Tránsito. Primer trámite constitucional.
- CIERRE DE LA SESIÓN
- VI. DOCUMENTOS DE LA CUENTA
- DEBATE
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Maximiano Errazuriz Eguiguren
- Amelia Herrera Silva
- Marta Eliana Isasi Barbieri
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- DEBATE
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Maximiano Errazuriz Eguiguren
- Marta Eliana Isasi Barbieri
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- DEBATE
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Maximiano Errazuriz Eguiguren
- Marta Eliana Isasi Barbieri
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- DEBATE
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Maximiano Errazuriz Eguiguren
- Amelia Herrera Silva
- Marta Eliana Isasi Barbieri
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- DEBATE
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Marcelo Diaz Diaz
- Alfonso De Urresti Longton
- Fulvio Rossi Ciocca
- Fidel Edgardo Espinoza Sandoval
- Raul Sunico Galdames
- Clemira Pacheco Rivas
- Denise Pascal Allende
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- DEBATE
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Hugo Orlando Robles Robles
- Marcos Espinosa Monardes
- Pablo Lorenzini Basso
- Fernando Meza Moncada
- Carlos Montes Cisternas
- Alejandro Miguel Sule Fernandez
- Raul Sunico Galdames
- Mario Venegas Cardenas
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- DEBATE
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Roberto Sepulveda Hermosilla
- Francisco Chahuan Chahuan
- Karla Rubilar Barahona
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- DEBATE
Notas aclaratorias
- Debido a que muchos de estos documentos han sido adquiridos desde un ejemplar en papel, procesados por digitalización y posterior reconocimiento óptico de caracteres (OCR), es que pueden presentar errores tipográficos menores que no dificultan la correcta comprensión de su contenido.
- Para priorizar la vizualización del contenido relevante, y dada su extensión, se ha omitido la sección "Indice" de los documentos.
REPÚBLICA DE CHILE
CÁMARA DE DIPUTADOS
LEGISLATURA 354ª
Sesión 128ª, en jueves 8 de marzo de 2007
(Ordinaria, de 10.36 a 12.30 horas)
Presidencia de los señores Leal Labrín, don Antonio, y
Pérez Arriagada, don José.
Secretario, el señor Loyola Opazo, don Carlos.
Prosecretario , el señor Álvarez Álvarez, don Adrián.
ÍNDICE
I.- ASISTENCIA
II.- APERTURA DE LA SESIÓN
III.- ACTAS
IV.- CUENTA
V.- ORDEN DEL DÍA
VI.- DOCUMENTOS DE LA CUENTA
VII.- OTROS DOCUMENTOS DE LA CUENTA
ÍNDICE GENERAL
Pág.
I. Asistencia 7
II. Apertura de la sesión 11
- Saludo en el Día Internacional de la Mujer y minuto de silencio por mujeres víctimas de violencia intrafamiliar 11
III. Actas 11
IV. Cuenta 11
- Archivo de proyectos 11
- Suspensión de tratamientos de proyectos de acuerdo y de incidentes 12
V. Orden del Día.
- Establecimiento de uso de cinturón de seguridad en buses de transporte interurbano. Modificación de la ley Nº 18.290, de Tránsito. Primer trámite constitucional 12
- Inclusión de deudas contraídas en el extranjero en determinación del interés corriente. Modificación de la ley Nº 18.010, sobre operaciones de crédito de dinero. Primer trámite constitucional 21
VI. Documentos de la Cuenta.
- Oficios del H. Senado por los cuales comunica que ha aprobado, en los mismos términos que la Cámara de Diputados, los siguientes proyectos de acuerdo:
1. Entre los Gobiernos de las Repúblicas de Chile y de Indonesia, en Materia de Cooperación Económica y Técnica, suscrito en Yakarta, el 28 de abril de 2004. (boletín N° 3918-10) 33
2. De Cooperación entre los Gobiernos de las Repúblicas de Chile y de Turquía sobre Entrenamiento Militar, Industria de Defensa, Tecnología y Ciencia, suscrito en Ankara el 19 de abril de 2004. (boletín N° 3919-10) 33
3. Proyecto iniciado en moción del diputado señor Errázuriz y de las diputadas señoras Herrera, doña Amelia e Isasi, doña Marta, que presume silencio de cotizante a una isapre como rechazo a nuevo reajuste de precio. (boletín N° 4887-11) 34
4. Proyecto iniciado en moción del diputado señor Errázuriz y de la diputada señora Isasi, doña Marta, que prohíbe fumar en automóvil con niños menores de tres años. (boletín N° 4888-11) 34
Pág.
5. Proyecto iniciado en moción del Diputado señor Errázuriz y de la Diputada señora Isasi, doña Marta, que obliga a que los envases de vino contengan leyenda que señale que su consumo moderado es bueno para la salud. (boletín N° 4889-11) 35
6. Proyecto iniciado en moción del diputado señor Errázuriz y de las diputadas señoras Herrera, doña Amelia e Isasi, doña Marta, que responsabiliza al presidente de un organismo colegiado de su convocatoria. (boletín N° 4890-07) 35
7. Proyecto iniciado en moción de los diputados señores Díaz, don Marcelo; De Urresti, Rossi; Espinoza, don Fidel; Súnico, y de las diputadas señoras Pacheco, doña Clemira y Pascal, doña Denise, que modifica el artículo 51 de la Constitución Política de la República estableciendo reglas especiales en materia de reelección de cargos parlamentarios. (boletín N° 4891-07) 36
8. Proyecto iniciado en moción de los diputados señores Robles; Espinosa, don Marcos; Lorenzini, Meza, Montes, Sule, Súnico y Venegas, que modifica la ley N° 19.496, del consumidor, con el objeto que las empresas de transportes queden sometidas a sus normas. (boletín N° 4892-03) 37
9. Proyecto iniciado en moción de los diputados señores Sepúlveda, don Roberto; Chahuán, y de la diputada señora Rubilar, doña Karla, que reforma la Constitución política de la República con el objeto de establecer sanción para el caso de insistencia injustificada de los parlamentarios a la sesiones de las respectivas Cámara. (boletín N° 4893-07) 39
- Oficios del Tribunal Constitucional por los cuales pone en conocimiento copia autorizada de las sentencias dictadas en los autos Rol 520-2006 y Rol 554-2006, referidas a inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario, en las causas N° 86-2006 de la Corte de Apelaciones de Valparaíso y 3779-2006, de la Excma Corte Suprema. (Oficios N° 739 y 775)
10. Oficio Nº 739 40
11. Oficio Nº 775 59
VII. Otros documentos de la Cuenta.
1. Comunicaciones.
- Del señor Presidente de la Corporación por la cual informa que la Comisión de Régimen Interno, Administración y Reglamento acogió la invitación formulada por el señor Presidente del Parlamento de Canadá para que una delegación visite dicho país entre los días 26 y 30 de marzo de 2007, con el objeto de participar en las actividades de celebración de los 10 años del Tratado de Libre Comercio Chile-Canadá, la cual estará integrada por los Diputados señores Alvarado, Espinosa y Jaramillo. (Oficio N° 373).
- Del jefe de bancada de los diputados socialistas por la cual informa que asume dicha condición el diputado señor Rossi, y como subjefe el diputado señor De Urresti.
Ministerio de Interior:
- Proyecto de Acuerdo N° 240, homologación en remuneración entre funcionarios públicos y municipales.
- Proyecto de Acuerdo N° 172, medidas a favor de los afectados por los últimos temporales, especialmente de la Octava Región.
Ministerio de Relaciones Exteriores:
- Diputado Sule, cuestionamiento a postulación de Edmundo Vargas Carreño como representante de Chile en la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas.
- Convenio suscrito entre Agencia de Cooperación Internacional de Chile y la Cámara de Diputados de Chile en Países de la Unión Europea, 2006-2007.
Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción:
- Diputado García-Huidobro, situación que afectará a productores de maíz por nuevo subsidio argentino a la exportación de carnes blancas.
- Proyecto de Acuerdo N° 197, creación de Subsecretaría de Turismo.
Ministerio de Hacienda:
- Proyecto de Acuerdo N° 231, solicitud de exención de pago de contribuciones para mayores de 60 ó 65 años de edad, pensionados o jubilados, propietarios de viviendas de hasta 1.500 UF.
- Proyecto de Acuerdo N° 258, proyecto que otorgue asignación profesional a funcionarios de servicios de salud que indica.
- Proyecto de Acuerdo N° 286-B, medidas compensatorias a fin de impedir el ingreso de productos subsidiados de Argentina.
- Proyecto de Acuerdo N° 190, condonación a deudores de vivienda que indica.
Ministerio de Educación:
- Diputado Norambuena, situación laboral de manipuladoras de alimentos de empresas que prestan servicio a la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas e Instauración del “Día de la Manipuladora de Alimentos”.
- Diputado Delmastro, condiciones de funcionamiento de Escuela Alberto Córdova de la comuna de Lanco.
- Proyecto de Acuerdo N°233-B, diversas medidas en relación con investigación y sanción de tráfico de drogas, educación y rehabilitación.
- Proyecto de Acuerdo N° 189, otorgar beca Presidente de la República a hijos de médicos uruguayo Roberto Bianchi, asesinado en Viña del Mar.
Ministerio de Obras Públicas:
- Proyecto de Acuerdo N° 219-A, medidas en relación con la Dirección de Vialidad. Proyecto de Acuerdo N° 176, reconsiderar construcción de puente sobre canal Chacao.
Ministerio de Agricultura:
- Proyecto de Acuerdo N° 244, implementar fondo rotativo de riego.
- Proyecto de Acuerdo N° 286-A, medidas compensatorias a fin de impedir el ingreso de productos subsidiados de Argentina.
Ministerio del Trabajo y Previsión Social:
- Diputado Sule, incumplimiento de pago de cotizaciones previsionales y de salud por parte de Minera Chilena Humana Ltda.
- Diputado De Urresti, situación laboral que afecta a manipuladoras de alimentos contratadas por la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas.
- Diputado Quintana, información sobre muerte de cinco trabajadores chilenos en Portugal y situación en que quedan familias.
Ministerio de Salud:
- Diputada Soto, causa de fallecimiento de doña Andrea Corrales Vásquez, en el hospital Carlos Van Buren de Valparaíso.
- Diputado Delmastro, solicitud que se estudie un plan completo de recuperación del hospital de Lanco, que se encuentra en muy malas condiciones y un proyecto de reparación del hospital de Corral.
- Proyecto de Acuerdo N° 242, campaña de información y prevención de enfermedades cardiovasculares.
Ministerio de la Vivienda y Urbanismo:
- Proyecto de Acuerdo N° 260-G, proposición de políticas públicas para el fortalecimiento de la familia. .
- Proyecto de Acuerdo N° 265, subsidio tecnológico complementario al subsidio de vivienda. .
Ministerio Secretaría General de la Presidencia:
- Proyecto de Acuerdo N° 268, restituya ley del 5% para distritos mineros.
Ministerio Público:
- Diputado Correa, información sobre resultados de las denuncias formuladas por el ex diputado Pablo Prieto y el diputado Sergio Correa de la Cerda.
Chiledeportes:
- Proyecto de Acuerdo N° 227, solicitud de apoyo financiero estatal para integrantes del equipo nacional de hockey en patines.
- Proyecto de Acuerdo N° 235, proponer que clubes deportivos de personas con discapacidad puedan postular a proyectos de alta competitividad.
Municipalidad de Pichilemu:
- Oficio del señor Alcalde , mediante el cual remite información de acuerdo a lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 4 de la ley N° 19.886, de Bases de Contratos Administrativo de Suministro y Prestación de Servicios, modificado por el artículo 13 de la ley N° 20.088 (Establece obligatoria la declaración jurada patrimonial de bienes a las autoridades que ejercen una función pública).
I. ASISTENCIA
-Asistieron los siguientes señores diputados: (101)
NOMBRE (Partido* Región Distrito)
Accorsi Opazo, Enrique PPD RM 24
Aedo Ormeño, René RN III 5
Alinco Bustos, René PPD XI 59
Alvarado Andrade, Claudio UDI X 58
Álvarez-Salamanca Büchi, Pedro RN VII 38
Álvarez Zenteno, Rodrigo UDI XII 60
Araya Guerrero, Pedro PDC II 4
Arenas Hödar, Gonzalo UDI IX 48
Ascencio Mansilla, Gabriel PDC X 58
Barros Montero, Ramón UDI VI 35
Bauer Jouanne, Eugenio UDI VI 33
Becker Alvear, Germán RN IX 50
Bertolino Rendic, Mario RN IV 7
Bobadilla Muñoz, Sergio UDI VIII 45
Burgos Varela, Jorge PDC RM 21
Bustos Ramírez, Juan PS V 12
Cardemil Herrera, Alberto IND RM 22
Ceroni Fuentes, Guillermo PPD VII 40
Correa De la Cerda, Sergio UDI VII 36
Cristi Marfil, María Angélica UDI RM 24
Cubillos Sigall, Marcela UDI RM 21
Chahuán Chahuán, Francisco RN V 14
De Urresti Longton, Alfonso PS X 53
Díaz Díaz, Marcelo PS IV 7
Dittborn Cordua, Julio UDI RM 23
Duarte Leiva, Gonzalo PDC RM 26
Egaña Respaldiza, Andrés UDI VIII 44
Eluchans Urenda, Edmundo UDI V 15
Encina Moriamez, Francisco PS IV 8
Enríquez-Ominami, Gumucio Marco PS V 10
Errázuriz Eguiguren, Maximiano RN RM 29
Escobar Rufatt, Álvaro PPD RM 20
Espinosa Monardes, Marcos PRSD II 3
Espinoza Sandoval, Fidel PS X 56
Estay Peñaloza, Enrique UDI IX 49
Forni Lobos, Marcelo UDI V 11
Fuentealba Vildósola, Renán PDC IV 9
Galilea Carrillo, Pablo RN XI 59
García García, René Manuel RN IX 52
García-Huidobro Sanfuentes, Alejandro UDI VI 32
Girardi Briere, Guido PPD RM 18
Godoy Ibáñez, Joaquín RN V 13
Hales Dib, Patricio PPD RM 19
Hernández Hernández, Javier UDI X 55
Herrera Silva, Amelia RN V 12
Insunza Gregorio De Las Heras, Jorge PPD RM 28
Jaramillo Becker, Enrique PPD X 54
Jarpa Wevar, Carlos Abel PRSD VIII 41
Jiménez Fuentes, Tucapel IND RM 27
Kast Rist, José Antonio UDI RM 30
Latorre Carmona, Juan Carlos PDC VI 35
Leal Labrín, Antonio PPD III 5
León Ramírez, Roberto PDC VII 36
Lobos Krause, Juan UDI VIII 47
Martínez Labbé, Rosauro RN VIII 41
Masferrer Pellizzari, Juan UDI VI 34
Melero Abaroa, Patricio UDI RM 16
Meza Moncada, Fernando PRSD IX 52
Monckeberg Bruner, Cristián RN RM 23
Monckeberg Díaz, Nicolás RN VIII 42
Monsalve Benavides, Manuel PS VIII 46
Montes Cisternas, Carlos PS RM 26
Moreira Barros, Iván UDI RM 27
Muñoz D'Albora, Adriana PPD IV 9
Nogueira Fernández, Claudia UDI RM 19
Norambuena Farías, Iván UDI VIII 46
Núñez Lozano, Marco Antonio PPD V 11
Ojeda Uribe, Sergio PDC X 55
Ortiz Novoa, José Miguel PDC VIII 44
Pacheco Rivas, Clemira PS VIII 45
Palma Flores, Osvaldo RN VII 39
Pérez Arriagada, José PRSD VIII 47
Quintana Leal, Jaime PPD IX 49
Recondo Lavanderos, Carlos UDI X 56
Robles Pantoja, Alberto PRSD III 6
Rojas Molina, Manuel UDI II 4
Rossi Ciocca, Fulvio PS I 2
Saffirio Suárez, Eduardo PDC IX 50
Salaberry Soto, Felipe UDI RM 25
Sepúlveda Hermosilla, Roberto RN RM 20
Sepúlveda Orbenes, Alejandra PDC VI 34
Silber Romo, Gabriel PDC RM 16
Soto González, Laura PPD V 13
Sule Fernando, Alejandro PRSD VI 33
Súnico Galdames, Raúl PS VIII 43
Tarud Daccarett, Jorge PPD VII 39
Tohá Morales, Carolina PPD RM 22
Tuma Zedan, Eugenio PPD IX 51
Turres Figueroa, Marisol UDI X 57
Ulloa Aguillón, Jorge UDI VIII 43
Uriarte Herrera, Gonzalo UDI RM 31
Urrutia Bonilla, Ignacio UDI VII 40
Valcarce Becerra, Ximena RN I 1
Vallespín López, Patricio PDC X 57
Vargas Lyng, Alfonso RN V 10
Venegas Cárdenas, Mario PDC IX 48
Venegas Rubio, Samuel PRSD V 15
Verdugo Soto, Germán RN VII 37
Von Mühlenbrock Zamora, Gastón UDI X 54
Walker Prieto, Patricio PDC IV 8
Ward Edwards, Felipe UDI II 3
-Por encontrarse con permiso constitucional, no asistió el diputado señor Esteban Valenzuela Van Treek.-
II. APERTURA DE LA SESIÓN
-Se abrió la sesión a las 10.36 horas.
El señor LEAL (Presidente).- En el nombre de Dios y de la Patria, se abre la sesión.
SALUDO EN EL DÍA INTERNACIONAL DE LA MUJER Y MINUTO DE SILENCIO POR MUJERES VÍCTIMAS DE VIOLENCIA INTRAFAMILIAR.
El señor LEAL ( Presidente ).- Señoras diputadas y señores diputados, en nombre de la Mesa hago llegar un cariñoso saludo a todas las mujeres parlamentarias, en el Día Internacional de la Mujer.
Un grupo de diputadas me ha solicitado que iniciemos esta sesión guardando un minuto de silencio por las víctimas de la violencia intrafamiliar. Este año han fallecido ocho mujeres a consecuencia de ella, y el año pasado hubo 106 mil denuncias de violencia intrafamiliar.
-Las señoras diputadas, los señores diputados, los funcionarios y los asistentes a las tribunas, de pie, guardan un minuto de silencio.
III. ACTAS
El señor LEAL (Presidente).- El acta de la sesión 123ª se declara aprobada.
El acta de la sesión 124ª queda a disposición de las señoras diputadas y de los señores diputados.
IV. CUENTA
El señor LEAL (Presidente).- El señor Prosecretario va a dar lectura a la Cuenta.
-El señor ÁLVAREZ ( Prosecretario ) da lectura a la Cuenta.
El señor LEAL (Presidente).- Sobre la Cuenta, tiene la palabra el diputado Carlos Montes.
El señor MONTES.- Señor Presidente , quiero saber por qué la Comisión Investigadora sobre las condiciones laborales en los supermercados aún no se constituye.
El señor LEAL ( Presidente ).- Señor diputado , hemos solicitado a las bancadas que entreguen por escrito los nombres de los diputados que la integrarán. Hay Comisiones que aún no se han podido constituir por ese motivo. Insistiremos en esa solicitud a las bancadas.
El señor MONTES.- Señor Presidente , su señoría está facultado para nombrarlos.
El señor LEAL ( Presidente ).- Así se procederá si las bancadas no responden oportunamente.
ARCHIVO DE PROYECTOS.
El señor LEAL ( Presidente ).- Señoras diputadas y señores diputados, ayer se dio lectura a la nómina de los proyectos que la Comisión de Salud propone archivar.
Propongo que la aprobemos, con la excepción planteada por el diputado Ignacio Urrutia respecto del proyecto que elimina la prohibición de venta de cigarrillos a menos de cien metros de los establecimientos de enseñanza básica y media.
Hago presente que estos proyectos se encuentran en primer trámite constitucional y ninguno de ellos ha sido informado por la Comisión de Salud.
¿Habría acuerdo para proceder de esa manera?
Acordado.
SUSPENSIÓN DE TRATAMIENTO DE PROYECTOS DE ACUERDO Y DE INCIDENTES.
El señor LEAL ( Presidente ).- Varias señoras diputadas y señores diputados, sobre todo de regiones, me han pedido suspender hoy el tratamiento de los proyectos de acuerdo y la hora de Incidentes, porque deben viajar a sus respectivos distritos a participar en los actos conmemorativos del Día Internacional de la Mujer .
¿Habría acuerdo para acceder a lo solicitado?
Acordado.
V. ORDEN DEL DÍA
ESTABLECIMIENTO DE USO DE CINTURONES DE SEGURIDAD EN BUSES DE TRANSPORTE INTERURBANO. Modificación de la ley N° 18.290, de Tránsito. Primer trámite constitucional.
El señor LEAL ( Presidente ).-
Corresponde ocuparse del proyecto, originado en moción, que modifica la ley N° 18.290, con la finalidad de exigir cinturones de seguridad y artefactos técnicos limitadores de velocidad en los buses de transporte público.
Diputado informante de la Comisión de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones es el señor Cristián Monckeberg.
Antecedentes:
-Moción, boletín N° 3800-15, sesión 46ª, en 3 de marzo de 2005. Documentos de la Cuenta N° 6.
-Primer informe de la Comisión de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones, sesión 115ª, en 4 de enero de 2007. Documentos de la Cuenta N° 3.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado informante.
El señor MONCKEBERG ( don Cristián) .-
Señor Presidente, en nombre de la Comisión de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones, me corresponde informar el proyecto, originado en moción de los diputados señores Rodrigo Álvarez , Jorge Burgos , Marcelo Forni , Alejandro García-Huidobro , Javier Hernández y Gonzalo Uriarte , que modifica la ley N° 18.290, con la finalidad de exigir el uso de cinturones de seguridad y artefactos técnicos limitadores de velocidad en los buses de transporte público.
El proyecto tiene por objeto mejorar las condiciones de seguridad en el tránsito de vehículos de transporte público de pasajeros, principalmente de los que transitan por las rutas interurbanas y rurales del país, transportando diariamente gran cantidad de pasajeros.
Constancias reglamentarias.
No hay indicaciones rechazadas.
El proyecto no contiene normas de carácter orgánico constitucional o de quórum calificado ni disposiciones que deban ser conocidas por la Comisión de Hacienda.
La iniciativa fue aprobada por cuatro votos a favor de los diputados señores García , Hernández , Quintana y Venegas, don Mario , y tres votos en contra, de los diputados señores Latorre , Sabag y Venegas, don Samuel .
La Comisión contó con la colaboración del asesor jurídico del ministro de Transportes , señor Fernando Abarca ; del asesor jurídico del subsecretario de Transportes , señor Lautaro Pérez, y del jefe de la División de Normas de la Subsecretaría de Transportes , señor Roberto Santana .
Cabe mencionar que las estadísticas señalan que en los accidentes de tránsito participa gran cantidad de vehículos de transporte público, en especial buses interurbanos, los que normalmente se desplazan a velocidades muy superiores a las establecidas por ley.
En países que cuentan con limitadores de velocidad en vehículos de transporte de pasajeros se ha constatado una rebaja en el índice de accidentabilidad.
En los accidentes de tránsito resulta determinante para el conductor y los pasajeros el uso del cinturón de seguridad, ya que puede salvar una vida o evitar lesiones en las personas.
La idea matriz del proyecto es exigir estas dos condiciones de seguridad y castigar su no aplicación como sanción grave.
La iniciativa modifica el artículo 79 de la ley de Tránsito, agregándole un nuevo inciso que señala como obligatorio el uso de cinturones de seguridad en vehículos de transporte público.
La normativa se ha ido mejorando a través de los años, haciendo exigible el uso de cinturones de seguridad en vehículos livianos. También se ha señalado la responsabilidad por su no uso y en el último tiempo han aparecido artículos en la prensa, señalando la necesidad de usar cinturones de seguridad en los vehículos de transporte escolar cuyo año de fabricación sea posterior a 2007.
En la Comisión se determinó la necesidad de dividir el proyecto en dos temas importantes: uno, el uso de cinturones de seguridad en vehículos de transporte público, y dos, el uso de limitadores de velocidad.
Respecto del primer tema, los asistentes a la Comisión señalaron que este requerimiento existe internacionalmente en varios países, pero que se distingue entre los vehículos de transporte público urbano e interurbano. En los casos de los buses interurbanos, la exigencia está establecida, y en el de los buses urbanos, el uso del cinturón de seguridad, por razones obvias y por las dificultades que ello conlleva, no obstante que los puedan tener, legalmente no se exige su utilización, por la complicación que significaría.
Asimismo, del análisis de la legislación extranjera se llegó a la conclusión de que sería recomendable exigir el uso del cinturón de seguridad en los buses interurbanos. Además, que la responsabilidad, elemento muy importante, debe recaer en el pasajero, salvo que el cinturón de seguridad no funcione.
En cuanto al segundo tema, el limitador de velocidad, se señaló que dicho elemento es obligatorio en Europa desde hace varios años para todo tipo de buses y camiones. No obstante ello, no es recomendable fijar por ley la obligación de su uso, debido a la tendencia de la ley de Tránsito a desreglamentar su normativa. Es preferible dejar la exigencia de su uso en manos del reglamento y del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. No es recomendable que lo haga el Congreso Nacional a través de una modificación de la ley de Tránsito.
También asistieron a la Comisión el presidente de la Federación Gremial Nacional del Transporte de Pasajeros Rural, Interurbano , Interregional e Internacional de Chile, Fenabus, don Marcos Carter , acompañado de algunos ingenieros asesores, quienes concluyeron que de ser recomendable el uso del cinturón de seguridad, se debía determinar el sujeto obligado, esto es, si el responsable de su uso será el dueño del vehículo, el conductor, el auxiliar o el pasajero.
La opinión de estos invitados fue similar a la de los representantes del ministerio sobre el uso de los limitadores de velocidad, en cuanto a que su uso y exigencia se haga por reglamento y no modificando la ley.
Puesto en votación general el proyecto, se acordó aprobarlo y dejar pendiente la discusión particular. Votaron a favor los diputados señores René Manuel García , Javier Hernández , Jaime Quintana y Mario Venegas , y en contra, los diputados señores Juan Carlos Latorre , Jorge Sabag y Samuel Venegas .
Luego, se presentó una indicación sustitutiva para mejorar el proyecto. En principio, se proponía -lo que se aprobó con posterioridad- dejar fuera de la iniciativa y de la modificación de la ley de Tránsito los limitadores de velocidad en buses y camiones, y legislar y avanzar en el uso del cinturón de seguridad.
Con la indicación se busca exigir el uso del cinturón de seguridad en los buses de transporte interurbano de pasajeros. El proyecto señalaba que debía ser en los vehículos de transporte público. Pero ahí se producía una complicación importante, ya que esta categoría también incluye a ferrocarriles y a los buses urbanos. En consecuencia, su utilización traía más complicaciones. Por eso, lo primero que consigna la indicación sustitutiva es que el cinturón de seguridad sólo será exigible en los buses de transporte interurbano.
Además, se plantea que el uso del cinturón de seguridad será obligatorio para el pasajero, salvo que dicho elemento no funcione. Es decir, la responsabilidad de su uso será el pasajero, no del dueño del bus, ni del conductor, ni del auxiliar. En todo caso, su funcionamiento será de responsabilidad del propietario del bus. Si no funciona, la sanción recaerá sobre él.
La indicación sustitutiva agrega un tercer elemento, cual es que la obligación del uso del cinturón de seguridad “será exigible en los buses cuyo año de fabricación sea de 2008 en adelante”.
Ésa ha sido la tónica de la Cámara, o sea, exigir el uso del cinturón de seguridad en vehículos de transporte público, señalando el año de fabricación. Al igual como ocurrió con el transporte escolar, respecto del cual se fijó el año 2007 y debutaron este año, con este proyecto de ley se busca que los buses de transporte interurbano tengan cinturón de seguridad desde 2008 en adelante.
Por último, se señala que por la infracción a esta obligación se sancionará al pasajero y, en el caso de que el cinturón de seguridad no funcione, al propietario. Por lo tanto, además de la incorporación de un inciso final, nuevo, al artículo 79 de la ley de Tránsito, se agrega un número 45, nuevo, a su artículo 198, a fin de establecer como infracción grave el no uso del cinturón de seguridad.
Puesta en votación la indicación, fue aprobada por ocho votos a favor, de los diputados señores Alvarado , Correa , García , Hernández , Quintana , Sabag , Uriarte y Venegas, don Mario , y dos abstenciones, de los diputados señores Latorre y de quien habla.
En síntesis, el proyecto propone agregar un inciso final al artículo 79 de la ley de Tránsito, a fin de establecer la obligación de los pasajeros de usar el cinturón de seguridad en los buses de transporte interurbano; obligación que será exigible en los buses cuyo año de fabricación sea de 2008 en adelante. Asimismo, agrega un número 45, nuevo, al artículo 198 de la misma ley, para definir que la no utilización del cinturón de seguridad se considerará infracción de carácter grave.
Es cuanto puedo informar.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
En discusión el proyecto.
Tiene la palabra el diputado señor Gonzalo Uriarte.
El señor URIARTE.-
Señor Presidente, en verdad, el diputado informante fue claro. Desarrolló en forma completa el estudio del proyecto, su articulado, los informes técnicos que se discutieron en la Comisión, por lo que no ahondaré en las materias ya aclaradas.
Sólo a modo de resumen, recordaré que la iniciativa perseguía dos grandes objetivos. Por una parte, incorporar limitadores de velocidad, y por otra, la obligación de usar cinturón de seguridad. Pero, como bien dijo el diputado Monckeberg , finalmente se redujo sólo a establecer el uso obligatorio del cinturón de seguridad en los buses de transporte interurbano de pasajeros.
Las estadísticas mundiales sobre accidentabilidad del tránsito indican, invariablemente, dos cosas: en primer lugar, que gran parte de los vehículos que protagonizan accidentes son del transporte público y, en muchos casos, pertenecen al transporte interurbano -como ocurre en Chile-, que se desplazan a exceso de velocidad, factor este último que se repite en casi todos los accidentes.
También hay que considerar que si cada vez que alguien se accidentó y no usaba cinturón de seguridad, tiene una alta probabilidad de morir o de quedar con secuelas muy graves. Por lo tanto, su uso juega un rol determinante para salvar una vida o preservar la integridad física. Por eso, el proyecto se concentró en este tema.
Como bien se dijo, en los taxis existe la obligación de exigir al pasajero el uso del cinturón de seguridad. En este caso, se trata de hacer exigible tal obligación en los buses interurbanos, porque cuando protagonizan un accidente, las víctimas son personas que no tuvieron cómo defenderse del impacto.
Creo que no tiene sentido abundar en las razones por las cuales se desechó el uso de artefactos técnicos limitadores de velocidad en los buses de transporte público, que ciertamente son discutibles. Se escuchó la opinión de representantes de Fenabus y nos convencieron. Están implementando un sistema de GPS, de posicionamiento satelital, bastante eficaz para controlar la velocidad de los buses. Nos pareció bien que tengan un autocontrol y desechamos la exigencia que se proponía.
Sin embargo, creo que hay que perseverar en el uso del cinturón de seguridad, a pesar de las muchas dudas e inquietudes en relación con la flota de buses que circulan hoy, en especial en los sectores rurales. Entiendo que hay dificultades técnicas para instalar un cinturón de seguridad, sobre todo si es de tres puntas. Por esta razón, en el proyecto se hace exigible la obligación a todos aquellos buses cuyo año de fabricación sea de 2008 hacia delante y no a los que hoy circulan.
Por lo tanto, es una exigencia bastante razonable. No es nada de otro mundo. Además, a requerimiento de parte, todos los fabricantes de vehículos están en condiciones de instalar los cinturones de seguridad. En países europeos es obligación utilizarlos. Por esta razón, no hay consideraciones para liberar a los fabricantes de la obligación de instalar los cinturones de seguridad que se exigen en otros lugares.
En Chile, deben cumplirse estándares de seguridad cada día más exigentes, pues están en juego vidas humanas.
El proyecto se aprobó en la Comisión y me atrevo a pedirle a la Sala que adopte igual criterio, ojalá por unanimidad, porque, de verdad, no afectará al actual parque vehicular ni significará detrimento económico para los propietarios de los buses y taxibuses en circulación.
He dicho.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
Tiene la palabra el diputado René Manuel García .
El señor GARCÍA (don René Manuel) .-
Señor Presidente, el proyecto es bastante simple, pero de gran importancia, porque con él se pretende resguardar las vidas de los pasajeros de buses interurbanos.
Algunos dicen que en nuestro país existen muchas leyes -más de 20.000-, pero es necesario legislar sobre algunas materias. Debemos pensar que cuando hay accidentes carreteros generalmente muchos pasajeros pierden la vida, principalmente porque no se utiliza el cinturón de seguridad.
Ahora, para no complicar la aplicación de la futura ley, en el proyecto se propone exigir -a pesar de que existe la obligación de usarlo en otros vehículos- el cinturón de seguridad en buses cuyo año de fabricación sea de 2008 hacia delante.
Es más, he conversado con propietarios de buses interurbanos chicos de marca japonesa y me han dicho que ya vienen con cinturones de seguridad. Incluso, muchos se los sacan para evitar que se los roben.
Más de alguien va a decir que el pasaje en los buses interurbanos, sobre todo en los que van a zonas rurales, se encarecerá porque deberán instalar cinturones de seguridad. Repito: no se van a exigir a los actuales buses, sino en aquellos cuyo año de fabricación sea 2008 en adelante.
Recuerdo que hace años, cuando se discutió la obligación de colocar una tercera luz de frenos en los vehículos motorizados, se dijo que eso significaría un tremendo gasto, que los autos subirían poco menos que al doble de su precio. Pero hoy todos los vehículos livianos traen de fábrica la tercera luz de frenos, que ha sido de enorme ayuda para evitar accidentes.
Ahora nuestra meta es, justamente, hacer obligatorio el uso de los cinturones de seguridad en buses interurbanos de pasajeros.
Por desgracia, en nuestro país generalmente la gente no conoce las leyes ni los beneficios que conllevan. Además, carabineros controla el cumplimiento de la ley de Tránsito en algunos lugares, pero no en otros.
El señor Carter , presidente de Fenabus , anunciaba tremendos conflictos entre los pasajeros y los conductores de los buses con motivo de la exigencia del uso de los cinturones de seguridad. Habría que preguntar si al comienzo de la aplicación de alguna ley no ha habido conflictos. En general, la gente debe adquirir conciencia de que las leyes que se estudian en el Congreso van en su beneficio; en este caso particular, para resguardar la vida de los pasajeros de los buses interurbanos. Nada más que eso.
Por eso, llamo a mis colegas a que no se preocupen tanto de la incidencia de esta obligación en el precio de los pasajes, porque la exigencia del uso de los cinturones de seguridad en los buses interurbanos será para las máquinas de 2008 hacia adelante.
Además, si los cinturones de seguridad estuvieren en mal estado y no se pudieren utilizar, la denuncia recaería sobre el propietario del vehículo, no sobre el conductor o el auxiliar, por una razón muy simple: porque esto existe en la ley de Tránsito. Si un vehículo de transporte tiene sus neumáticos en mal estado, la denuncia no es a su conductor, sino a su dueño. En este caso es lo mismo.
En conclusión, el proyecto no significará mayores costos y ayudará a salvar vidas humanas, gracias a Dios.
He dicho.
El señor PÉREZ (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el diputado Samuel Venegas.
El señor VENEGAS (don Samuel) .-
Señor Presidente, el proyecto, que se estudió en la Comisión de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones es de gran importancia, porque aborda, en forma oportuna la necesidad de agregar elementos de seguridad para casi el 90 por ciento de la población de Chile que utiliza el transporte público terrestre.
Lo más importante es que en la Comisión nos impusimos sobre la gran responsabilidad que han demostrado los empresarios del transporte público de pasajeros, quienes han incorporado diferentes elementos en los buses, algunos destinados a entregar mejor servicio y más confort a los pasajeros, como calefacción y aire acondicionado, y otros a otorgar mayor seguridad en aspectos tales como frenos, desplazamiento mecánico, diferenciales, cajas de cambio e iluminación exterior e interior. Se trata de elementos con los que no se contaba hace diez años, pero que hoy se han incorporado porque los empresarios del sector han asumido esa responsabilidad.
Al comparar, por ejemplo, el transporte público de pasajeros con el de ferrocarriles, se puede concluir que éste no otorga mayor seguridad que aquél, sino más desconfianza, porque es más deficiente e inseguro.
En consecuencia, reitero que debe aquilatarse el significativo aporte que hacen los empresarios del transporte para entregar un servicio más cómodo, seguro y, a veces, económico. Esto lo digo con absoluto conocimiento de causa, porque casi cincuenta años de mi vida los destiné a trabajar en esa actividad. En efecto, hasta el año 2000 formé parte del gremio e, incluso, fui dirigente de Fenabus. Por lo tanto, conozco en forma plena lo que piensan esos emprendedores y la contribución que hacen para que, en esa área del transporte, Chile se encuentre a la altura de países desarrollados.
Considero fundamental la idea de incorporar por ley el uso del cinturón de seguridad en los buses cuyo año de fabricación sea 2008 en adelante. En la Comisión se advirtió una buena disposición de los empresarios del sector, quienes, con toda seguridad, irán incorporando ese elemento para cumplir con la legislación en tramitación y, con ello, otorgar mayor seguridad a los pasajeros.
Respecto del limitador de velocidad, la situación es otra. Como se sabe, en todos los buses del transporte público de pasajeros que efectúan servicios no urbanos se implementó un aparato electrónico para controlar la extensión de la jornada de trabajo de conductores y auxiliares. Dicho elemento es, tal vez, el más importante para evitar la ocurrencia de accidentes, muchos de ellos catastróficos, los cuales tienen su origen, más que en la velocidad, en el agotamiento de la tripulación como consecuencia de prolongadas jornadas de trabajo. Dicho elemento, que registra el kilometraje recorrido y la velocidad desarrollada en cada momento -incorporado gracias a la buena voluntad de los empresarios del transporte-, en la práctica opera como limitador de la velocidad.
Por lo tanto, la exigencia de algún dispositivo o artefacto técnico limitador de la velocidad constituía, a mi juicio, un exceso. Por esa razón, en un comienzo voté en contra del proyecto.
Con posterioridad, se presentó una indicación sustitutiva en el sentido de establecer como única exigencia la implementación de cinturones de seguridad en todos los asientos de los buses de transporte interurbano de pasajeros.
En consecuencia, en esos términos, decidimos dar nuestra aprobación al proyecto, porque el cinturón de seguridad es un elemento necesario y no una sobreexigencia, como ocurría, a mi juicio, con el dispositivo electrónico, pues se encuentra en operación uno similar por decisión de los empresarios del transporte.
En consecuencia, por considerar que la iniciativa es justa, adecuada y muy prudente, llamo a los colegas a apoyarla y, desde ya, anuncio mi voto favorable y el de los colegas de la bancada del Partido Radical Social Demócrata.
He dicho.
El señor PÉREZ (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Claudio Alvarado.
El señor ALVARADO.-
Señor Presidente, cuando discutimos la iniciativa en la Comisión de Transportes, nos quedó total y absolutamente claro que su intención no es otra que velar por la seguridad de los pasajeros que habitualmente ocupan buses interurbanos.
En un comienzo, el proyecto abordaba dos aspectos: en primer lugar, la instalación en buses de elementos técnicos que permitieran limitar la velocidad máxima y, en segundo término, hacer obligatorio el uso del cinturón de seguridad en los buses de transporte interurbano de pasajeros.
En relación con el primer aspecto, después de escuchar las explicaciones técnicas, nos quedó total y absolutamente claro que contar con algún artefacto que limitara la velocidad podría resultar más riesgoso que carecer de él, debido a que, en determinados momentos, las máquinas que transitan por la carretera pueden necesitar mayor velocidad en su motor, de manera de salvar alguna situación imprevista.
Además, hoy existe un sistema de control satelital que registra la velocidad de los buses interurbanos durante todo su trayecto y, por lo tanto, es muy fácil saber a qué empresa pertenece y el número de la máquina del conductor que infringe las normas de velocidad en carreteras.
Por ello, en la Comisión se llegó a la conclusión de que era necesario modificar el proyecto. En consecuencia, de común acuerdo, eliminamos la exigencia relativa a la instalación de algún dispositivo o artefacto técnico limitador de la velocidad.
Sin lugar a dudas, el cinturón de seguridad es un elemento mucho más importante para la protección de la vida de las personas que transportan los buses interurbanos.
Sin embargo, en la Comisión concluimos que no se puede hacer exigible en forma inmediata el cumplimiento de la norma relacionada con dicho elemento en buses interurbanos y que, en consecuencia, es necesario establecer un plazo para que las empresas lo incorporen. Por esa razón, en forma expresa se dispuso en el proyecto que la obligación de uso del cinturón de seguridad comience a exigirse en buses cuyo año de fabricación sea 2008 en adelante. Tiempo atrás, se procedió en forma similar en una iniciativa relativa al transporte privado.
Asimismo, se dejó claramente establecido que el uso del cinturón de seguridad será obligatorio para el pasajero, salvo que dicho elemento no funcione, en cuyo caso la infracción a esa obligación será imputable al propietario del bus.
La iniciativa contribuye a velar por la seguridad del transporte de pasajeros en nuestras carreteras. Por lo tanto, anuncio que contará con nuestra aprobación.
He dicho.
El señor PÉREZ (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Alfonso de Urresti.
El señor DE URRESTI.-
Señor Presidente, de acuerdo con las intervenciones de los colegas que me antecedieron en el uso de la palabra, resulta difícil no apoyar el proyecto. Creo que todos estamos de acuerdo en mejorar el servicio de transporte de los buses interurbanos. Se ha argumentado suficientemente, en la Comisión y a través de los informes con que contamos, sobre la ventaja que, según las estadísticas, representa la utilización del cinturón de seguridad, en cuanto a la posibilidad cierta de salvar vidas. En eso no vale la pena abundar, porque los antecedentes y la justificación de lo que se propone está más que probada.
Sin embargo, a propósito de esta discusión, corresponde abordar otros temas que muchas veces no generan el consenso que, sin duda, vamos a lograr con este proyecto, pero que van al fondo, a la raíz del problema: las jornadas de trabajo de los choferes de los buses -quienes conducen vehículos que transportan cuarenta o cincuenta personas y que muchas veces están sometidos a extenuantes jornadas, a incentivos perversos, en el sentido de que mientras más kilómetros manejen mejor es su paga- y las condiciones de descanso francamente inhumanas, como dormir -se supone que descansan- en la parte de abajo del bus. Ésa no es la forma de mejorar el transporte. Nada sacamos con tener cinturones de seguridad en todos los asientos del autobús, si la persona que lo conduce no ha tenido capacitación y descanso adecuados ni recibe una remuneración acorde a su responsabilidad.
En definitiva, debemos discutir de qué manera profesionalizamos y relevamos a la mayor importancia el trabajo de los choferes, no sólo de autobuses sino de todo el transporte público e, incluso, de camiones. Sus jornadas, sus posibilidades de descanso, las organizaciones sindicales que poseen para defender sus derechos, la presión del sector empresarial sobre ellos para realizar jornadas extenuantes.
Sólo quiero traer a colación el recuerdo de dos hechos dramáticos que el año pasado segaron la vida de decenas de personas, que aún se ventilan en los tribunales: los accidentes ocurridos en el puente Tinguiririca y en Paillaco, en la Región de Los Ríos. Allí murieron pasajeros inocentes. Habrían fallecido igualmente si hubieran tenido cinturón de seguridad, pero las acuciosas investigaciones de las fiscalías determinaron que el chofer no había descansado lo suficiente; en otro caso, que no disponía de la licencia correspondiente o que el vehículo no cumplía con las condiciones técnicas.
Voy a votar a favor el proyecto -no cabe duda alguna de que así lo hará la bancada del Partido Socialista-, pero debemos discutir, a propósito de estas situaciones, el fondo del asunto, es decir, las condiciones laborales de quien conduce un autobús, un camión o cualquier vehículo de transporte público, las condiciones de descanso y de jornadas de trabajo, la organización sindical para defender sus derechos, y sobre empresarios responsables que inviertan en su capacitación, descanso y bienestar.
Así avanzaremos en la disminución de los índices de accidentabilidad y aseguraremos que quien sufra un accidente no fallezca por falta de dispositivos como el cinturón de seguridad.
Pero -insisto-, el fondo del asunto reside en la calidad, la capacitación y el respeto de las normas laborales, especialmente del descanso de quienes conducen medios de transportes.
He dicho.
El señor PÉREZ (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Jaime Quintana.
El señor QUINTANA.-
Señor Presidente, este proyecto es sencillo y presenta absoluta armonía con otras modificaciones que ya se han introducido a la ley N° 18.290, que han establecido exigencias como el uso de la silla especial para bebés. Por lo tanto, la enmienda propuesta es coherente con un conjunto de elementos de seguridad muy necesarios, especialmente en los vehículos de transporte de pasajeros. Se señala categóricamente que el cinturón de seguridad deberá exigirse a buses interurbanos, porque en los urbanos sería impracticable, dado que en ellos los pasajeros suben y bajan de manera intermitente, a cada rato.
El debate, pese a lo sencillo del proyecto, fue bastante extenso en la Comisión. Escuchamos opiniones interesantes de representantes del Ministerio de Transportes y también de Fenabús. Se discutió a fondo lo relativo al GPS, que, según se dice, es lo que más ha complicado al Transantiago. Fenabús opinó que, como limitador de velocidad, era suficiente el GPS, porque con él se controlaba la flota y se sabía exactamente dónde estaba el bus. Pero eso hay que perfeccionarlo, porque tenemos una deuda en materia de informática, en particular las empresas que controlan estos elementos.
En cuanto al proyecto, es bueno situarlo en lo que corresponde, en lo que dispone: la exigencia de contar con cinturón de seguridad en cada uno de los asientos de los buses interurbanos, porque el limitador de velocidad -como bien explicaba el diputado Venegas - ya existe y está incorporado, con bastante eficacia, incluso en línea con la Dirección del Trabajo e informa cuándo la máquina se pone en movimiento y el conductor inicia su labor para no excederse en el número de horas.
Por tanto -insisto-, lo importante es centrar el proyecto en su objetivo, en su articulado, que es la incorporación del cinturón de seguridad.
Respecto de la responsabilidad también hay que ser muy precisos. Esta medida, como bien lo decía el diputado Uriarte , empezará a regir para buses cuyo año de fabricación sea 2008 en adelante; por consiguiente, no debería significar gravamen adicional ni aumento de tarifas para los pasajeros.
El ejemplo del diputado René Manuel García apunta en la dirección correcta. Esto es similar a la exigencia de la tercera luz de freno. Además, esto permitirá avanzar en lo cultural, porque frecuentemente vemos que, incluso, los automovilistas no utilizan el cinturón de seguridad. Hay personas que todavía plantean que su uso puede ser obstáculo para el conductor en caso de volcamiento, ya que puede dejarlo atrapado. Creo que hoy, con la tasa de accidentabilidad que tenemos en Chile, podemos asegurar con mucha claridad que un elemento respecto del cual está demostrado que ha sido el más eficaz en la seguridad de los automovilistas y el que más muertes ha evitado es precisamente el uso del cinturón de seguridad. Por consiguiente, esperamos que sea usado por los pasajeros en los buses interurbanos. Es probable que en las últimas tragedias de buses -en Tinguiririca y, recientemente, en Cañete, en la Octava Región, donde perdieron la vida algunos soldados- si los pasajeros hubiesen utilizado este dispositivo, habría habido muchos menos fallecidos.
Aquí se avanza significativamente en materia de seguridad, pero tenemos que avanzar también en el cambio cultural. A lo mejor, el control y la fiscalización entregadas a inspectores del Ministerio y a carabineros no será fácil, porque es probable que sólo cuando suba a un bus un policía o inspector uno o varios pasajeros se pongan el cinturón, lo que será evidente. Por eso, insisto en que debe haber un cambio cultural, una aceptación de que el cinturón de seguridad en los vehículos es el elemento más eficaz para evitar muertes. Es importante que esto funcione para impedir más desgracias en el futuro
Por eso, nuestra bancada apoyará el proyecto.
He dicho.
El señores PÉREZ (Vicepresidente).-
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
-Con posterioridad, la Sala se pronunció sobre el proyecto en los siguientes términos:
El señor LEAL ( Presidente ).-
En votación el proyecto que modifica la ley N° 18.290, con la finalidad de exigir cinturones de seguridad y artefactos técnicos limitadores de velocidad en los buses de transporte público.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 86 votos; por la negativa, 4 votos. Hubo 1 abstención.
El señor LEAL (Presidente).-
Aprobado en general el proyecto.
Por no haber sido objeto de indicaciones, se declara también aprobado en particular.
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
-Votaron por la negativa los siguientes señores diputados:
-Se abstuvo el diputado señor
El señor LEAL (Presidente).-
Despachado el proyecto.
INCLUSIÓN DE DEUDAS CONTRAÍDAS EN EL EXTRANJERO EN DETERMINACIÓN DEL INTERÉS CORRIENTE. Modificación de la ley N° 18.010, sobre operaciones de crédito de dinero. Primer trámite constitucional.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
En segundo lugar, corresponde tratar, en primer trámite constitucional, el proyecto de ley, originado en moción, que modifica la ley N° 18.010, sobre operaciones de crédito de dinero, con el objeto de considerar, en la determinación del interés corriente, las operaciones de endeudamiento de entidades nacionales realizadas en el extranjero.
Diputado informante de la Comisión de Hacienda es el diputado señor Eugenio Tuma.
Antecedentes:
-Moción, boletín N° 4515-05, sesión 74ª, en 12 de septiembre de 2007. Documentos de la Cuenta N° 13.
-Primer informe de la Comisión de Hacienda, sesión 123ª, en 23 de enero de 2007. Documentos de la Cuenta N° 10.
El señor PÉREZ (vicepresidente).-
Tiene la palabra el diputado informante.
El señor TUMA.-
Señor Presidente , en nombre de la Comisión de Hacienda paso a informar, en primer trámite constitucional y primero reglamentario, el proyecto, iniciado en moción de la diputada señora Isabel Allende y de los diputados señores Marcelo Díaz, Marco Enríquez-Ominami, Tucapel Jiménez, Antonio Leal, Pablo Lorenzini, Carlos Montes, Raúl Súnico y Eugenio Tuma, que modifica la ley N° 18.010, sobre operaciones de crédito de dinero, con el objeto de considerar, en la determinación del interés corriente, las operaciones de endeudamiento de entidades nacionales realizadas en el extranjero.
La idea matriz o fundamental del proyecto en informe tiene por objeto considerar, para la determinación del interés corriente, las operaciones de endeudamiento de entidades nacionales realizadas en el extranjero, además de las operaciones realizadas en Chile por bancos y sociedades financieras establecidas en el país.
El articulado de la iniciativa no contiene disposiciones calificadas como de ley orgánica constitucional o de quórum calificado.
El proyecto fue aprobado en general por la unanimidad de los diputados presentes en la Comisión de Hacienda al momento de la votación.
Durante su debate, asistieron a la Comisión los señores Gustavo Arriagada , superintendente de Bancos e Instituciones Financieras ; Ignacio Errázuriz , jefe de la Dirección Jurídica de la referida Superintendencia; Luis Felipe Céspedes , coordinador de Política Económica del Ministerio de Hacienda ; William Mullins , asesor de Mercado de Capitales de ese Ministerio, y Juan Laval , abogado jefe del Banco Central de Chile .
También participó en el estudio del proyecto, de manera muy decisiva, el señor Manuel Cruzat , economista de CB Capitales.
La moción se fundamenta en que las normas contenidas en la ley N° 18.010, sobre operaciones de crédito de dinero, para la determinación del interés corriente, consideran únicamente las operaciones realizadas en Chile por bancos y sociedades financieras establecidas en el país, sea en moneda nacional o extranjera. Sin embargo, como consecuencia del fenómeno de la globalización, muchas personas efectúan operaciones de endeudamiento en los mercados internacionales con entidades extranjeras, pues ello representa ventajas económicas aprovechando intereses más bajos. Esta omisión de la ley distorsionaría el mercado y no da cuenta de la verdadera situación de aquél. En síntesis, se sincera el cálculo de la tasa promedio mensual del costo de las operaciones de crédito.
La iniciativa propone que se consideren las operaciones en que intervienen los usuarios de crédito, sean éstas personas naturales o jurídicas, excluyendo claramente aquéllas en las que intervienen como deudoras instituciones que tienen por giro la actividad financiera, como bancos o instituciones afines.
Los autores de la moción estiman que, de prosperar, habrá mayor competencia de oferta crediticia entre los bancos nacionales y las instituciones extranjeras, con lo que la globalización también constituirá una característica de este mercado.
El proyecto modifica el artículo 6° de la ley N° 18.010, que establece qué se entiende por interés corriente, cómo se calcula y las facultades de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras para determinar las tasas correspondientes.
Durante la discusión general del proyecto, el abogado del Banco Central, don Juan Laval , señaló que la moción tiene por objeto incorporar en la determinación del interés corriente las operaciones realizadas con bancos y sociedades financieras establecidas en el extranjero. Hizo presente que el segmento que tiene acceso a crédito en moneda extranjera corresponde a personas con activos o flujos en dicha moneda y con bajo riesgo de crédito. Por lo tanto, a su juicio, la modificación propuesta sólo incrementaría el volumen de operaciones de crédito de dinero sin un efecto relevante en las tasas. Es decir, no tendría una incidencia importante en el cálculo de las tasas.
El señor Laval expresó que el proyecto asume que el costo de endeudamiento para una persona domiciliada o residente en el país es mayor en Chile que en el extranjero. Sostuvo que la evidencia no indica que los chilenos paguen por un crédito interno una tasa de interés mayor que la que pagarían por un crédito otorgado en el exterior. Consultado sobre el particular, precisó que, en todo caso, las tasas externas mencionadas son sin descontar la tasa de inflación respectiva. Eso también produce distorsión en el cálculo.
Comentó que el total de préstamos tomados en el extranjero durante el año 2005 ascendió a cerca de 7 mil millones de dólares.
Manifestó que, en términos conceptuales, aunque fuese cierto que, en general, las tasas en dólares, por ejemplo, de un crédito contraído en Estados Unidos de América, fuesen inferiores a las tasas en pesos en Chile, ello no significaría que el costo de endeudamiento en el exterior sea inferior al endeudamiento en el país.
Aclaró que, actualmente, ya no existe encaje, por lo que las alternativas de financiamiento no son tan distintas entre el exterior y Chile.
En consideración a lo anterior, sostuvo que sería necesario precisar las facultades de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (Sbif) en esta materia, por cuanto su ámbito de competencia es respecto de las instituciones del ramo en tanto participan como acreedoras y no como simples entidades que operan en el mercado formal. Al mismo tiempo, habría que disponer que las citadas instituciones, o los deudores de los créditos, proporcionaran la información necesaria a la Superintendencia para poder determinar la tasa de interés corriente en el sentido que propone la moción.
El señor Gustavo Arriagada , superintendente de Bancos e Instituciones Financieras , manifestó que el acceso al crédito internacional está restringido a un grupo de deudores muy limitado en número, pero que se endeudan por altos montos, y que las opciones de financiamiento bancario para las personas naturales no son un producto masivo como pretende establecerse en el proyecto.
Agregó que el interés es el costo del dinero. Sin embargo, este costo es determinado por dos variables: el riesgo del deudor y el costo que significa para el acreedor obtener ese dinero. Asimismo, hay otras dos variables que influyen en el costo del dinero: riesgo-país y tipo de cambio, que hacen imposible comparar tasas de diversos países, dado que los factores micro y macroeconómicos que inciden en estas variables hacen la diferencia entre los mercados locales.
Respecto de los planteamientos efectuados en orden a incorporar en el cálculo del interés promedio, por ejemplo, las tasas de interés vigentes en Estados Unidos, el señor Arriagada hizo notar que, en dicho país, el mercado de capitales está muy regulado y que no existe tasa máxima.
Afirmó que incorporar en la ponderación del cálculo del interés promedio las tasas obtenidas afuera, implicaría también obtener de la banca extranjera la identificación de sus préstamos. Además, habría consideraciones de tipo de cambio y de política monetaria. Por último, concluyó que sería mejor eliminar la tasa máxima en el caso de los préstamos sobre 5.000 UF e ir hacia las tasas diferenciadas por segmento.
Por su parte, el señor Manuel Cruzat , economista y representante del grupo CB Capitales, mencionó que, con motivo de un artículo de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, que indicaba que 2006 era el año del cliente o del cartel bancario, le surgieron diversas inquietudes al respecto. Planteó que por varios años en CB Capitales, institución en la que labora, se ha venido afirmando que lo que le falta a nuestro mercado de capitales es mayor competencia. En la industria bancaria, las señales de esto son claras: por un lado las personas enfrentan un elevado costo del crédito y, por otra parte, las entidades financieras celebran sus atractivos retornos sobre el capital.
El reciente informe de la Sbif que contiene los principales hitos que marcaron la industria bancaria durante el año 2006, precisamente confirma su análisis. Expresó que sorprende que algunas cifras del informe citado, que parecen sumamente importantes, pasen casi inadvertidas o, peor aún, incorrectamente interpretadas.
La banca atiende el 68 por ciento del crédito de consumo del país.
Hizo hincapié en que la tasa anual informada por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras corresponde a la tasa mensual con la cual se calcula la cuota de cada préstamo multiplicada por doce. Sin embargo, para determinar el verdadero costo de oportunidad del cliente se debería calcular la tasa compuesta mensual, lo que se traduciría no en 30 por ciento anual, como se ha mencionado, sino en 34,6 por ciento anual.
Recalcó que ésta es la tasa de pizarra y no el costo efectivo del cliente. En efecto, si se hace lo correcto, que es considerar el flujo de caja final del cliente -dado por el monto líquido que recibe, neto de impuestos y otros gastos asociados al crédito, y las cuotas que debe pagar en cada período que fueron calculadas sobre el monto bruto, su tasa interna de retorno, TIR, efectiva es aún mayor que la cifra publicitada.
En segundo lugar, expresó que el informe muestra con inocente orgullo que la rentabilidad anual sobre el patrimonio de la última década promedió un sobresaliente 16,2 por ciento, y la estimada para 2006 alcanzaría 18,9 por ciento. A su juicio, los dos puntos anteriores tienen un denominador común: la falta de competencia en nuestro mercado. De hecho, el mismo informe de la Sbif muestra una comparación de la rentabilidad de la banca nacional versus otras regiones del mundo para un lapso de tiempo de seis años, que refleja mejor una situación más permanente.
Precisó que Chile presenta una rentabilidad sobre el patrimonio, para el período 2001 al 2006, de 17,1 por ciento; América Latina, de 15,5 por ciento; Asia, de 14,9 por ciento; Europa Oriental, de 14,8 por ciento; Estados Unidos, de 13,5 por ciento, y la Europa emergente, de 12,5 por ciento.
Planteó que, de conformidad con los datos expuestos, se observa que la rentabilidad de la banca chilena excede en varios puntos porcentuales a la de la banca en las otras regiones. Se pregunta si la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras estima que el consistente exceso de rentabilidad sobre el capital de los bancos en Chile se debe exclusivamente a una mayor eficiencia, en circunstancias de que es evidente el alto costo efectivo de los créditos en relación con el verdadero costo de fondos de la industria bancaria.
En su opinión, si la finalidad es evitar excesivos cobros por concepto de intereses, debería fijarse una tasa máxima en función de una variable exógena que se determine fuera del imperfecto mercado doméstico que se quiere regular. Una manera de hacer esto es tomar como referencia las tasas a las que acceden las grandes empresas y el fisco de Chile, que sí tienen acceso a condiciones más competitivas en el mercado del crédito doméstico, porque acceden de una manera expedita al más competitivo crédito externo, condiciones en la práctica vedadas al resto. Esta variable exógena de “interés competitivo” se ajustaría por un factor de 1,5 veces o incluso 2, para determinar el spread de un crédito de consumo dado a un cliente “más riesgoso”. El resultado sería que se mantiene el espíritu de la ley, que busca proteger al consumidor de una eventual usura de algún prestamista, con una tasa tope conceptualmente más eficiente que la actual tasa máxima convencional.
Señaló que si se toman los instrumentos libres de riesgos, como los PRC a 20 años, los bonos del Tesoro a 30 años y las tasas hipotecarias de largo plazo en Chile y Estado Unidos, respectivamente, y se estima un spread que establecen los bancos de ambos países por separado, se concluye que éste es algo más de siete veces superior en Chile, 318 puntos base, que en Estado Unidos, 44 puntos base. Esta diferencia no está relacionada con las políticas monetarias de ambos países, sino con el mayor o menor grado de competencia en que operan las entidades financieras en cada uno de los mercados.
Finalmente, planteó que estas son las restricciones que ahogan a las pymes chilenas, lo que no sucedería si éstas pudieran acceder a las tasas de interés de sus pares de Estados Unidos, incluso si se tratara de la más alta que paga una empresa pequeña en ese país.
Puesto en votación en general el proyecto, fue aprobado por la unanimidad de los diputados presentes. Aun cuando la proposición no va a tener un impacto significativo en las tasas, es indispensable el sinceramiento de este proceso de cálculo, incorporando el fenómeno de la globalización al mercado financiero.
Discusión particular.
Por el artículo único se reemplaza, en el inciso primero del artículo 6° de la ley N° 18.010, la frase “en las operaciones que realicen en el país, con exclusión de las comprendidas en el artículo 5°.” por la siguiente: “y en el extranjero en las operaciones que realicen con personas naturales o jurídicas, establecidas en Chile, con excepción de aquéllos cuya actividad sea la colocación de créditos, y con exclusión de las comprendidas en las letras c) y d) del artículo 5º.”
Puesto en votación, fue aprobado por la unanimidad de los diputados presentes.
No hay artículos ni indicaciones rechazados por la Comisión.
En virtud de lo expuesto y en nombre de la Comisión de Hacienda, solicito a la Sala la aprobación unánime de la iniciativa, igual que en la Comisión.
He dicho.
El señor PÉREZ (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Julio Dittborn.
El señor DITTBORN .-
Señor Presidente, en el informe aparezco asistiendo a la Comisión de Hacienda, pero no recuerdo haber votado favorablemente la moción. Creo que asistí a la Comisión, pero es probable que no la haya votado así. Más aún, como dijo el diputado Tuma , ninguno de los asistentes a la Comisión fue partidario de aprobarla. De hecho, el superintendente de Bancos , el señor Arriagada , dijo: “lo que hace que la iniciativa legal propuesta resulte impracticable”.
También figura que algunos invitados se refirieron a otros temas, como la competencia o la falta de competencia en el sector bancario y si es necesario que exista una tasa de interés máxima convencional, discusión que hemos tenido en la Comisión desde hace mucho tiempo.
Creo que el mayor mérito de la moción no está tanto en su propuesta específica, que prácticamente ningún invitado apoyó, sino en poner en la mesa estos temas que nos interesan a todos: la competencia o falta de competencia bancaria en Chile y si es necesario que exista un interés máximo convencional generalizado o, por el contrario, como dijo el diputado Tuma , que se establezca sólo para cierto tipo o segmento de créditos, dejando libre el mercado para otros que se estima pueden negociar en mejor forma.
Creo que ése es el valor de esta moción: abrir una discusión sobre estos temas que, sin duda, resultan muy interesantes y preocupantes; pero, repito, su propuesta
específica, como dijo el señor Arriagada , es muy difícil de implementar.
Cabe recordar que el interés máximo convencional no se aplica a todos los créditos en Chile. Por ejemplo, los créditos de comercio exterior están exentos de esa tasa. Además, como manifestó el señor Arriagada , la tasa del interés internacional, que se quiere considerar en la determinación de la tasa máxima convencional, pertenece a un mercado muy pequeño, al cual acceden, en general, las empresas, no las personas naturales. Es muy raro que éstas accedan directamente a un crédito internacional. La idea de que exista un interés máximo convencional es defender al pequeño deudor, esto es, al que negocia en condiciones muy menoscabadas con los bancos. Pero sucede que ese pequeño deudor no accede a los créditos internacionales.
Por lo tanto, anuncio que voy a votar en contra del proyecto, porque todos quienes fueron invitados a la Comisión de Hacienda recomendaron no aprobarla. Pero quiero dejar claro que eso no significa que no me interese el tema del interés máximo convencional o el de la falta de competitividad en el sector bancario. Son muy importantes. Sin embargo, creo que esta moción es muy difícil de aplicar y, como señaló el superintendente de Bancos , si se aplicara, no tendría mayor efecto.
Considero que debemos analizar el problema de fondo, cual es que en Chile hay pocos bancos. En la economía de este país, desde 1990 hasta hoy, el PIB es tres o cuatro veces mayor. ¿Pero cuántos bancos más se han creado? Ni uno. Ha habido fusiones, por tanto, hay menos bancos. Sólo se han creado algunos ligados a grandes casas comerciales. Ésos son los únicos bancos nuevos. Algo ocurre en Chile que los privados no crean bancos, a pesar de que su rentabilidad es muy buena. No puede ser que no lo hagan porque no quieren obtener grandes utilidades. Probablemente, se debe a que en Chile existe una gran discrecionalidad, radicada en la Superintendencia de Bancos, para aceptar la instalación de nuevos bancos. De hecho, en la Comisión de Hacienda estamos tratando el proyecto sobre mercado de capitales II, y uno de los temas que estamos analizando es cómo disminuir la discrecionalidad en relación con los permisos que la autoridad concede para la creación de instituciones financieras. Si logramos que la concesión de permisos sea menos discrecional, tendremos más bancos, que es lo que esperamos, y, por tanto, más competencia. Obviamente, queremos que haya bancos serios, porque sabemos que en el negocio bancario existen elementos de confianza pública, que hacen inconveniente que la entrada a esta actividad sea absolutamente libre. Sin perjuicio de ello -reitero-, hoy tenemos muy pocos bancos. Ése es el punto de fondo. Debemos convencer al Gobierno -de hecho, recogió el guante en el proyecto de MK2- de que haga menos discrecional la creación de estas entidades.
Por otra parte, creo que el tema de fondo no es la incorporación de la tasa de interés internacional en el cálculo de la tasa del interés máximo convencional -ése es un punto menor- sino que, si debe existir tasa de interés máximo convencional para todos los segmentos de ingresos y tipos de créditos. Ya sabemos que el interés máximo convencional no existe para algunos tipos de créditos, como los de comercio exterior. ¿Por qué no se les aplica esa tasa? Me imagino que porque el regulador estima que las empresas que están en el comercio internacional pueden defenderse solas. En cambio, en los créditos de consumo, en los que afectan más al pequeño deudor, sí se aplica el interés máximo convencional. Por tanto, lo que habría que preguntar es si la existencia de un interés máximo convencional, por ejemplo, para créditos de consumo u otro tipo a personas de menores ingresos, provocará que se cree un mercado informal. Ese interés es relativamente bajo y hay pequeños deudores que son muy riesgosos. Eso puede significar que los bancos no estén dispuestos a prestar dinero, lo cual dará lugar a todo un mercado de prestamistas, en el que muchas veces rige la ley de la selva y la violencia.
En síntesis, creo que esta moción soluciona poco los problemas de fondo, como el reducido número de bancos y, por tanto, baja competencia en el sector bancario, debido a que se han creado pocos bancos en relación con el aumento del PIB en los últimos veinte años. Se requieren reglas más claras y menos arbitrarias para la creación de entidades financieras.
Respecto del interés máximo convencional, creo que hay que estudiar más a fondo si realmente es necesario para todos los segmentos de ingreso y distintos tipos de créditos.
Finalmente, el problema más peliagudo es determinar si la existencia de ese interés provocará que se cree un mercado negro del crédito o permitirá que se defienda al deudor pequeño, que es lo que en verdad queremos. Son grandes preguntas que esta moción no aborda. Por lo tanto, creo que la iniciativa no aporta mucho a la solución de los problemas reales que se quiere enfrentar.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Enrique Jaramillo.
El señor JARAMILLO .-
Señor Presidente, en primer lugar, saludo a los autores de esta moción, a la que llamaría un proyecto real del Poder Legislativo .
A lo mejor, hay algo de cierto en lo que manifestó el diputado Dittborn, en el sentido de que estamos creando una posibilidad -no lo comparto- de que se origine un mercado negro de las finanzas. Es algo que habría que estudiar.
La realidad es que el Congreso Nacional interviene muy poco en el sistema financiero del país, el cual es controlado por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras y en que el Banco Central determina la tasa de interés.
El proyecto, originado en moción de varios diputados, liderados por Eugenio Tuma , considera entre sus objetivos los siguientes: En primer lugar, lograr mayor transparencia de información en el mercado de las operaciones de crédito de dinero. En segundo lugar, mejorar la competitividad en el mercado bancario. La idea es que un mercado pequeño como el chileno se confronte con los grandes centros financieros, a fin de evitar que, por la poca competitividad interna, las tasas de interés sean mayores. En tercer lugar, mejorar las condiciones de los créditos para quienes realmente los necesitan: las pymes, que todavía no despegan en este país. Creemos que estas medidas son la puerta a los instrumentos para el desarrollo del emprendimiento que Chile quiere.
La idea del proyecto es enlazar el costo del dinero internacional con lo que se cobra por el dinero en nuestro país. Es fundamental que se dé ese axioma. Entiendo que, en el fondo, a eso queremos llegar.
En Chile, el interés máximo es el promedio de la tasa que se cobra en el mercado más el 50 por ciento, lo que constituye una barrera efectiva en contra de los intereses usureros que algunas instituciones financieras se pueden ver tentadas a cobrar.
No está permitido que se hable de usura, cuando hay instituciones legalmente constituidas. Sin embargo, constantemente estamos expresando nuestra molestia porque dichas instituciones, que cobran desmedidos intereses, hacen que se tranque esto, sobre todo, cuando lo que queremos es que de una vez por todas los pequeños y medianos empresarios, con su idea de emprendimiento, logren un efectivo apoyo de las instituciones financieras.
Concuerdo con el diputado Dittborn cuando señala que eso hay que estudiarlo, sobre todo, porque son indicios importantes dentro del contexto de la economía.
En los antecedentes entregados por el diputado informante , señor Tuma , se señala que, en Chile, en los últimos seis años, la rentabilidad por préstamos en dinero equivale a un 17,1 por ciento, muy por sobre lo que ocurre en Asia, Estados Unidos y Europa, donde se llega a 12,5 por ciento. O sea, estamos un tercio más arriba que en las sociedades desarrolladas. No podemos olvidar que Chile también quiere llegar a ser un país desarrollado, pero con esas tasas no se puede competir.
De esos datos se desprende que la rentabilidad de la banca chilena se encuentra varios puntos porcentuales por sobre la rentabilidad de la banca internacional. Pero ¿quién paga esa mayor rentabilidad? Obviamente, todas aquellas personas que recurren a la banca para obtener préstamos a fin de emprender una actividad comercial en distintos sectores de la economía.
El diputado informante señaló que durante 2006 la tasa de interés promedio para los créditos bancarios de consumo fue de 30,1 por ciento anual. Es decir, un tercio de lo que el banco presta, lo recupera anualmente en puros intereses.
Hubo quienes pensaron que este proyecto no tendría un buen fin, ya que, considerando la corrección, la tasa de interés se fija en virtud de las variaciones del tipo de cambio, cuyo porcentaje es considerado importante respecto del factor de riesgo. Sin embargo, se puede advertir que la tendencia mundial es a la baja, especialmente en lo que respecta al precio del dólar, moneda en que se realiza la mayoría de las operaciones. De manera que, en el largo plazo, resulta conveniente el endeudamiento en ese tipo de divisa.
A mi juicio, la iniciativa debe ser mejorada y apoyada. Se pueden corregir las imperfecciones. Entre todos haremos lo posible para que ello ocurra, ya que nuestro mercado interno no puede seguir en la actual situación, sobre todo, porque la persona que tiene algún conocimiento sobre economía traspasa su percepción a quien quiere integrarse dentro de lo que llamaría la sociedad de las finanzas del emprendimiento.
Voy a dar mi apoyo al proyecto, aun cuando pienso que se deben buscar soluciones definitivas en materias comerciales y económicas en un país que quiere llegar cuanto antes al desarrollo. La iniciativa es importante y significa un avance en materia económica que, de aprobarse, será la base para el emprendimiento, en especial de los pequeños y medianos empresarios, quienes necesitan tener a su alcance una opción para mejorar su situación en una materia que hoy es tabú para ellos y sólo es aprovechada por aquellos que comercian el dinero en el mundo internacional.
Por lo tanto, una vez más, manifiesto mi satisfacción porque finalmente se ha abordado este tema, que es de gran importancia para la economía de Chile.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado don Carlos Montes.
El señor MONTES .-
Señor Presidente, el tema que aborda el proyecto es gran importancia, y su finalidad -según entiendo- es ver de qué manera podemos contar en nuestra economía con mayores recursos financieros a menores tasas.
La idea es que la tasa del interés corriente incorpore en su determinación las operaciones de endeudamiento de entidades nacionales en el exterior.
El proyecto trajo al debate cosas de gran importancia que han ido saliendo durante su discusión.
Llamo a los colegas a leer la última intervención del señor Cruzat en la Comisión, que para mí fue de una gran lucidez y visión y puede ayudar mucho a zanjar el problema de las pymes de otro modo.
Lo que el señor Cruzat plantea -y que muy bien ha recogido el diputado Dittborn -, es que el problema principal que tenemos es la competitividad de los créditos otorgados a las pymes. Existen en el país muy pocas entidades, las que, a la vez, ofrecen a las pymes muy pocas alternativas. Es importante ver cómo enfrentamos el tema.
¿Qué sugiere el señor Cruzat ? Decía que la mejor manera de bajar las tasas de interés en el mercado interno es que el conjunto de oferta exterior de crédito, incluyendo las tasas que se le aplican, se haga extensivo al mercado interno, para lo cual, habría que crear los mecanismos necesarios, con el objeto de que tengan acceso a él las pequeñas empresas y así evitar el tremendo diferencial que hoy se produce respecto de las grandes empresas, porque tienen que limitarse a las tasas que le ofrece un sistema muy reducido de bancos y sin ninguna posibilidad de acceder a otro tipo de oferta de crédito.
Recién me decía el diputado Dittborn que en Estados Unidos las tasas de interés para los créditos hipotecarios son infinitamente más bajas que las del mercado chileno.
Por alguna razón, en los tratados internacionales no se incorporó la competencia entre los bancos nacionales e internacionales. Razones deben haber muchas, pero en lo que se refiere a los créditos, debemos profundizar y buscar alternativas para que en nuestro país exista una mayor cantidad de fuentes crediticias.
Esa sería una fórmula para que las pymes se transformen y modernicen. Sería un tremendo impacto en su modernización -lo cual hasta ahora no se ha logrado- darles la posibilidad de acceder a créditos con la mitad de la tasa de interés. Ello, más que una política protectora, significaría ofrecerles más alternativas, al igual como hoy las tienen las grandes empresas y el Fisco en el mercado internacional.
Es un gran logro tener este tipo de debate, y lo complejo del tema amerita que éste continúe. Debemos buscar la manera de que no se agote con una votación prematura sobre cosas parciales, ya que requiere una discusión más de fondo.
Todos sabemos que lo ocurrido con las utilidades de los bancos en 2006 fue algo anormal, por decir lo menos, en un país que tiene tanta demanda de créditos para trabajar y producir, a los que muchas veces no se puede acceder por las altas tasas de interés y por los requisitos exigidos. Los bancos obtienen grandes utilidades, pero no hemos sido capaces de generar incentivos para que pongan más recursos a disposición de nuevos proyectos. A estas alturas, tengo grandes dudas respecto del impacto efectivo de los tratados de libre comercio en el menor emprendimiento que se puede observar. Es decir, no hemos visto que hayan generado nuevos proyectos que vayan a competir en los distintos mercados. Al parecer, los recursos financieros constituyen parte de las restricciones que podemos apreciar, aunque es probable también que haya problemas de ideas, de proyectos, de gestión.
Aparte de las utilidades excesivas, anormales, de los bancos, debido a que son muy pocos los que intervienen en el mercado -de hecho, son pocos los que controlan el mercado financiero-, resulta realmente preocupante que, a pesar de que nuestra economía cuenta con un gran fondo, como el de las AFP, aún no se hayan logrado generar círculos virtuosos entre las pymes y ese fondo.
Ayer, en la Comisión de Hacienda, se discutió el capital de riesgo de las instituciones que se crearían y que formarían el MK II, y la posibilidad de que los fondos de las AFP estuvieran allí. Pero todavía no existen los instrumentos financieros que hagan eso plenamente virtuoso. En vivienda se logró; es decir, de los 86 mil millones de dólares correspondientes a los fondos de las AFP, se colocaron entre 15 y 16 mil millones de dólares en letras de crédito para la vivienda, porque estos instrumentos de crédito están respaldados, son rentables y funcionan. Los fondos de las AFP han sido muy importantes en el desarrollo del sector inmobiliario, pero eso no lo hemos logrado en otras áreas, debido a la ausencia de instrumentos financieros. Un instrumento equivalente a las letras de crédito que vincule a las pymes con estos fondos es un desafío muy grande para nuestros ingenieros financieros.
También quiero destacar lo que planteó el señor Cruzat en la Comisión, en cuanto a que cualquier método para calcular la tasa del interés máxima convencional basado en las condiciones del mercado genera distorsiones. Por eso, decía que, tal vez, sería necesario considerar globalmente las pos variables más exógenas, de manera de establecer otro tipo de restricciones, porque el solo hecho de que se calcule sobre la base del promedio, al final, genera distorsiones, propias de un mercado poco competitivo, imperfecto. Lo que sugería el señor Cruzat era ver la manera de fijar una tasa que incentive, regule y proteja lo que haya que proteger.
Creo que deberíamos seguir discutiendo todas estas materias en la Comisión de Hacienda. Me parece que no es conveniente agotar el tema con la aprobación o rechazo del proyecto. El diputado Tuma , que ha encabezado todo este debate, podría sugerirnos la forma de hacerlo, para continuar debatiendo la materia, en particular, con el Ministerio de Hacienda, porque éste es uno de esos proyectos que tienen buenas intenciones, que ofrecen soluciones precarias, tal vez marginales, pero como se refiere a un asunto fundamental, es conveniente que dicho Ministerio y los que tienen a su cargo la ingeniería financiera del país o los grandes diseños de los instrumentos financieros, también estén presentes en su debate, el cual, a mi juicio, debería continuar.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Eugenio Tuma.
El señor TUMA.-
Señor Presidente, esta iniciativa, que suscribimos algunos parlamentarios, tiene que ver con la necesidad de considerar un elemento que se incorporó en todos los productos desde el momento en que Chile optó por abrirse a los mercados internacionales. Ocurrió con el trigo, con la leche, con el calzado, con la industria metalmecánica, lo estamos haciendo con la industria alimenticia, en salud, en vivienda, etcétera. En general, todos los sectores productivos del país han tenido que competir con la oferta de productos o insumos extranjeros, chinos, neozelandeses, norteamericanos, europeos, latinoamericanos, en fin.
Sin embargo, extrañamente, se nos quedó rezagada la incorporación de elementos de competitividad internacionales en nuestro mercado financiero. En el rubro financiero bancario, prácticamente no hay competidores. Los parlamentarios que me antecedieron en el uso de la palabra se refirieron a las utilidades obtenidas por los bancos. En la Comisión, don Manuel Cruzat señaló que la utilidad promedio estimada por los bancos para el año 2006 era de 18,9 por ciento; prácticamente, 19 por ciento.
Cuando aprobamos las iniciativas sobre servicios sanitarios o sobre el cálculo de las tarifas eléctricas, es decir, los nuevos valores que aplicarían las empresas, establecimos un margen de rentabilidad del capital para una empresa modelo de 8 por ciento. Pero los bancos, en una época de crisis, obtienen 18,9 por ciento de rentabilidad sobre el capital. Eso está indicando una sola cosa: que no existe competencia, que falta competitividad entre los bancos.
El tema está sobre la mesa, y dada la limitada iniciativa legislativa que tenemos los parlamentarios, en especial en materias económicas, por lo menos hemos incorporado al debate la forma en que se debe calcular la tasa de interés promedio, que es fijada por la Superintendencia de Bancos sobre la base de la información que le proporcionan los bancos e instituciones financieras y al Banco Central, relacionada con el costo promedio de colocación de los préstamos de los bancos establecidos en Chile a personas naturales y jurídicas en el país.
Los autores del proyecto -lo hemos conversado en reiteradas oportunidades- nos preguntábamos, ¿por qué no introducimos también un elemento de competitividad en la globalización, en el costo del dinero en el mercado internacional? Por eso planteamos que se deben tomar en cuenta no solamente los créditos que se conceden a nivel nacional, sino también los colocados por instituciones internacionales en Chile, porque el hecho de introducir un elemento de competitividad contribuiría a sincerar el costo del dinero. En realidad, son 7 mil millones de dólares mensuales los que son colocados por instituciones internacionales en el mercado nacional, pero, aun así, el resultado de ese cálculo sería bastante marginal.
Lo importante es que estemos disponibles para llevar adelante una debate nacional respecto de la necesidad de incorporar en nuestro mercado todos los mecanismos razonables que obligan al resto de la economía a competir con el mercado internacional, de manera que los usuarios nacionales también resulten beneficiados con la mayor competitividad que debería producirse en el mercado financiero, al considerarse otras variables y al crearse otros instrumentos financieros.
Coincido con lo expresado por los diputados Montes y Dittborn -a pesar de que no estuvo presente durante la exposición de Manuel Cruzat -, que fue lo que gatilló la preocupación de la Comisión, en cuanto a que estamos ante un gran tema, razón por la cual había que aprobar la iniciativa. Pero más que aprobarla por el efecto que podría producir en la tasa de interés promedio mensual, había que hacerlo para dar una señal sobre la necesidad de buscar mecanismos instrumentos y elaborar políticas y programas que permitan que los usuarios nacionales que son sujetos de crédito, en particular, las pymes, también puedan acceder a créditos más baratos, gracias a la mayor competitividad que se produciría en el mercado nacional.
Por esta razón, en consideración a que estamos frente a un proyecto que fue aprobado por la Comisión de Hacienda y la posibilidad de que sea aprobado por la Sala por amplia mayoría, quiero recoger el desafío planteado por el diputado Dittborn y las sugerencias de los diputados Montes y Jaramillo , en el sentido de continuar la búsqueda de mecanismos que también permitan alta competitividad al sector bancario.
Por eso, señor Presidente , solicito que recabe la unanimidad de la Sala para enviar de nuevo el proyecto a la Comisión de Hacienda a fin de que emita otro informe. Asimismo, que invitemos al ministro para manifestarle nuestra preocupación y decirle que representamos un sentir muy anhelado, en especial del pequeño y mediano empresario, que desea seguir compitiendo con los mercados extranjeros, pero también quiere beneficiarse del costo internacional del dinero.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Señor diputado, es evidente que hay consenso en la materia, pero en su momento tomaremos el acuerdo respectivo.
-Con posterioridad, la Sala se pronunció sobre el proyecto en los siguientes términos:
El señor LEAL ( Presidente ).-
Se ha informado a la Sala que habría acuerdo para solicitar a la Comisión de Hacienda un nuevo informe respecto del proyecto que modifica la ley N° 18.010, sobre operaciones de crédito de dinero, con el objeto de considerar en la determinación del interés corriente las operaciones de endeudamiento de entidades nacionales realizadas en el extranjero.
El diputado Eugenio Tuma, uno de los autores del proyecto, los diputados señores Dittborn y Montes y la Mesa de la Corporación estimamos necesario que vuelva a la Comisión de Hacienda para estudiarlo más en profundidad con el Ministerio de Hacienda.
¿Habría acuerdo para proceder de esa manera?
Acordado.
Por haber cumplido con su objeto, se levanta la sesión.
-Se levantó la sesión a las 12.30 horas.
JORGE VERDUGO NARANJO,
Jefe de la Redacción de Sesiones.
VI. DOCUMENTOS DE LA CUENTA
1. Oficio del Senado.
“Valparaíso, 7 de marzo de 2007.
Tengo a honra comunicar a vuestra Excelencia que el Senado ha aprobado, en los mismos términos en que lo hizo esa Honorable Cámara, el proyecto de acuerdo aprobatorio del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Chile y el Gobierno de la República de Indonesia en Materia de Cooperación Económica y Técnica, suscrito en Yakarta, República de Indonesia, el 28 de abril de 2004, correspondiente al Boletín Nº 3918-10.
Hago presente a vuestra Excelencia que este proyecto de acuerdo ha sido aprobado con el voto conforme de 27 Honorables señores Senadores, de un total de 38 en ejercicio.
Lo que comunico a vuestra Excelencia en respuesta a su oficio Nº 6.019, de 24 de enero de 2006.
Devuelvo los antecedentes respectivos.
Dios guarde a vuestra Excelencia.
(Fdo.): EDUARDO FREI RUIZ-TAGLE , Presidente del Senado ; CARLOS HOFFMANN CONTRERAS , Secretario General del Senado
2. Oficio del Senado.
“Valparaíso, 7 de marzo de 2007.
Tengo a honra comunicar a vuestra Excelencia que el Senado ha aprobado, en los mismos términos en que lo hizo esa Honorable Cámara, el proyecto de acuerdo aprobatorio del Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno de la República de Chile y el Gobierno de la República de Turquía sobre Entrenamiento Militar, Industria de Defensa , Tecnología y Ciencia, suscrito en Ankara, el 19 de abril de 2004, correspondiente al Boletín Nº 3919-10.
Hago presente a vuestra Excelencia que este proyecto de acuerdo ha sido aprobado con el voto conforme de 28 Honorables señores Senadores, de un total de 38 en ejercicio.
Lo que comunico a vuestra Excelencia en respuesta a su oficio Nº 6.009, de 18 de enero de 2006.
Devuelvo los antecedentes respectivos.
Dios guarde a vuestra Excelencia.
(Fdo.): EDUARDO FREI RUIZ-TAGLE , Presidente del Senado ; CARLOS HOFFMANN CONTRERAS , Secretario General del Senado ?.
Moción del diputado señor Errázuriz y de las diputadas señoras Herrera , doña Amelia e Isasi , doña Marta .
Presume silencio de cotizante a una isapre como rechazo a nuevo reajuste de precio. (boletín N° 4887-11)
“Considerando:
1. Que las instituciones de salud provisional cobran mensualmente en unidades de fomento y, no obstante, reajustan los planes una vez al año en porcentajes variables;
2. Que al cotizante se le envía una carta dándole la opción de aceptar el nuevo costo y mantener las prestaciones que recibe o conservar el costo del plan anterior, reduciéndose parte de los beneficios;
3. Que algunas isapres señalan, en carta enviada a los cotizantes (Vida Tres, la que más reclamos tiene en la Superintendencia), que “en caso de que usted tenga un precio pactado por beneficios adicionales, éste no será reajustado y se sumará al valor final de su plan de salud”;
4. Que en el párrafo siguiente de la misma carta, se indica que “si usted nada manifiesta antes del último día del mes de ..., se entenderá que acepta la adecuación de precio base de su plan de salud, cuya cotización mensual de....se descontará a partir de ...”
5. Que la cotización mensual que descontará la isapre es la que corresponde a la inclusión de beneficios adicionales, con prescindencia de que el cotizante haya efectivamente pactado o no esos beneficios adicionales;
6. Que, tanto presumir la aceptación tácita del reajuste del costo del plan, como presumir que se han pactado beneficios adicionales y sobre esa base, fijar el nuevo costo del plan por el solo hecho de que el cotizante nada diga dentro de un plazo determinado, desde que recibe la carta, constituye un manifiesto abuso, vengo en proponer el siguiente
PROYECTO DE LEY:
ARTÍCULO ÚNICO: Las cartas de adecuación del precio base de los planes de salud que no sean respondidas antes del plazo del vencimiento del respectivo período del plan, presumirán que el receptor no acepta el nuevo precio y, por tanto, continuará pagando el mismo valor del período anterior, sin perjuicio de que si estima que los beneficios que se le restringen exceden lo que a su juicio corresponde, pueda reclamar ante la Superintendencia respectiva.
Moción del diputado señor Errázuriz y de la diputada señora Isasi , doña Marta .
Prohíbe fumar en automóvil con niños menores de tres años. (boletín N° 4888-11)
“Considerando:
1. Que la prohibición de fumar se refiere sólo a ciertos lugares públicos;
2. Que todas las legislaciones del mundo consideran siempre “el bien superior del menor”;
3. Que si bien un automóvil es un vehículo privado, las personas que fuman en su interior habiendo niños menores de tres años les causan un grave daño al respirar el humo;
4. Que, especialmente en invierno, el año es aún mayor por cuanto los automovilistas viajan con los vidrios cerrados, vengo en proponer el siguiente
PROYECTO DE LEY
ARTÍCULO ÚNICO: Se prohíbe fumar en vehículos cerrados en que viajen niños menores de tres años.
Moción del diputado señor Errázuriz y de la diputada señora Isasi , doña Marta .
Obliga a que los envases de vino contengan leyenda que señale que su consumo moderado es bueno para la salud. (boletín N° 4889-11)
“Considerando:
1. Que se ha pretendido asimilar el consumo de vino al del tabaco, pretendiéndose que el sólo consumo de vino causa daño para la salud, como sucede con el tabaco, en circunstancias de que estudios serios prueban de que el consumo moderado de vino es bueno para la salud por el tanino que contiene;
2. Que el consumo de vino en Chile llega a la cuarta parte de España o Francia y es inferior incluso a Uruguay o Argentina;
3. Que es necesario educar a la población en el consumo de vino, uno de nuestros principales productos de exportación en materia de bebidas, vengo en presentar el siguiente
PROYECTO DE LEY:
ARTÍCULO ÚNICO: Los envases de vino tinto deberán contener una leyenda que diga “el consumo moderado es bueno para la salud”.
Moción del diputado señor Errázuriz y de las diputadas señoras Herrera , doña Amelia e Isasi , doña Marta .
Responsabiliza al presidente de un organismo colegiado de su convocatoria. (boletín N° 4890-07)
“Considerando:
1. Que hay organismos colegiados como los Consejos, Juntas Directivas y otros similares cuyos estatutos nada dicen respecto de quién tiene la responsabilidad de su convocatoria;
2. Que en situaciones como el Instituto de Investigaciones Agropecuarias, Inia, cuyo presidente es el Ministro de Agricultura , ante la omisión respecto de quién es responsable de citar a las sesiones que, de acuerdo al artículo 8° de dicho organismo, deben realizarse a lo menos cada dos meses sin que se haya reunido en el año 2006 durante más de seis meses, el ministro señala que “es atribución del director ejecutivo (del Inia) convocarlo”;
3. Que es de toda lógica que siempre cite el presidente o el secretario, “por orden” del presidente, vengo en proponer el siguiente
PROYECTO DE LEY
ARTÍCULO ÚNICO: En todo organismo colegiado, las citaciones a sesiones ordinarias o extraordinarias serán de responsabilidad del presidente, pudiendo convocarlas el secretario por orden del presidente, salvo que los estatutos expresamente señalen a otra persona con esta responsabilidad.
Moción de los diputados señores Díaz, don Marcelo ; De Urresti, Rossi ; Espinoza, don Fidel ; Súnico, y de las diputadas señoras Pacheco , doña Clemira y Pascal , doña Denise .
Reforma constitucional que modifica el artículo 51 de la Constitución Política de la República estableciendo reglas especiales en materia de reelección de cargos parlamentarios. (boletín N° 4891-07)
1. Prolegómenos.- ¿Qué es el poder? La definición de Foucault parece muy simple: el poder es una relación de fuerzas, o más bien, toda relación de fuerzas es una “relación de poder”. Como bien explica Deleuze, “eso quiere decir, en primer lugar, que el poder no es una forma, por ejemplo la forma-Estado; y que la relación de poder no se produce entre dos formas, como el saber. En segundo lugar, eso quiere decir que la fuerza nunca esta en singular, que su característica fundamental es estar en relación con otras fuerzas, de suerte que toda fuerza ya es relación, es decir, poder: la fuerza no tiene otro objeto ni sujeto que la fuerza” [1].
Las disposiciones programáticas de la Carta fundamental de 1980, asume una relación de poder optando por la reelección sin limitaciones, -como modo de ejercicio en este ámbito-, concretamente al establecer que el mandato parlamentario es renovable indefinidamente, como se desprende expresamente de la segunda oración del inciso segundo del art. 51 (antiguo art. 47). Esta posición ha sido controvertida, y existen criterios divergentes sobre su mantención en la carta de 1980, es así que la prohibición de la reelección se explica dogmáticamente, al decir del profesor Silva Bascuñán “en el propósito que los mandatos electivos se ejerza sin sufrir la influencia que provenga del afán confesado o implícito de lograr del electorado la confirmación en el mandato; y de impedir así la transformación del cargo en una verdadera profesión, que tiene también sus inconvenientes, considerando que la inamovilidad puede ser obstáculo para la elevación al solio de otros ciudadanos cuando menos más aptos y sostenerse esa permanencia en compromisos desfavorables para el interés general” [2].
2. Historia legislativa. Desde la perspectiva histórica, no existía norma que impidiera la reelección de diputados y senadores en la carta de 1925 ni en las anteriores, siendo el mandato renovable indefinidamente (expresamente en el art. 36 Carta de 1823)[3]. En materia de reelección, existen varios proyectos presentados a la fecha tanto en materia parlamentaria como municipal, entre ellos el Boletín 712-07, de 3 de junio de 1992 (Dip. Schaulson), a la fecha archivado; el Boletín 1098-07 de 15 de septiembre de 1993 (Sen. Cantuarias), consagrando una limitación relativa a los Senadores, pero rechazado; el Boletín 2181-07 de 9 de junio de 1998 (Dip. Errázuriz), modificando el régimen de inhabilidades (antiguo art. 54) y con una fundamentación sorprendente al señalar que la reelección sin límites “…dificulta que los parlamentarios que quieren dejar la vida pública, puedan hacerlo si no hay un buen reemplazante que los sustituya”(¿quién determina que es un buen reemplazante?); el Boletín 2652-07 de 16 de enero de 2001 ( Diputados Aguiló, Montes ) en Primer trámite legislativo; el Boletín 2764-07, de 1 de agosto de 2001 (Sen. Ominami), a la fecha archivado; más reciente el Boletín 4115-07 de 22 de marzo de 2006 ( Diputados Chahuán , Aedo , Rubilar y Valcarce); y el Boletín 4499-07 de 7 de septiembre de 2006 (Diputados Enríquez-Ominami, Alinco , Farías, Jiménez y Vidal ).
3. Ideas Matrices.- Es por tales razones que se propone un modelo que pretende limitar la reelección de diputados e impedir la de senadores, sin perjuicio de que postulen nuevamente al Congreso Nacional, al cabo de un período sin ejercer el poder en el Congreso Nacional, pues en definitiva se busca posibilitar una nueva relación de fuerzas en que los ciudadanos puedan optar al ejercicio de la función parlamentaria.
Es por eso que sobre la base de estos antecedentes y fundamentos venimos en proponer el siguiente
Proyecto de reforma Constitucional:
Art. Único. Para sustituir en el inciso segundo del artículo 51 de la Constitución Política, la expresión “Los parlamentarios podrán ser reelegidos en sus cargos” por la siguiente: “Los diputados podrán ser reelegidos en sus cargos por una sola vez. Los senadores no podrán ser reelegidos”.
Moción de los diputados señores Robles ; Espinosa, don Marcos ; Lorenzini , Meza , Montes , Sule, Súnico y Venegas .
Modifica la ley N° 19.496, del consumidor, con el objeto que las empresas de transportes queden sometidas a sus normas. (boletín N° 4892-03)
“Vistos:
Lo dispuesto en los Artículos 12, 19°, 63° y 65° de la Constitución Política de la República; en la ley N° 18.918 Orgánica Constitucional del Congreso Nacional y en el Reglamento de la H. Cámara de Diputados.
Considerando:
1° Que la normativa vigente NO incorpora expresamente a las empresas de transporte (terrestre, aéreo, marítimo), como entes sujetos a las normas de la ley N° 19.496.
2° Que las empresas de transporte, aprovechando su posición dominante en el mercado frente a los consumidores, han incorporado sistemáticamente cláusulas leoninas en los contratos de adhesión que proponen a sus clientes situación que, en la actualidad, permite ubicar en la frontera de la legalidad los citados contratos. A mayor abundamiento, en Chile las aerolíneas no devuelven dinero alguno por pasajes comprados en caso que el consumidor, cliente o usuario así lo requiera. Es más, ni siquiera es posible apelar a un cambio de fecha sin pagar una suma de dinero (generalmente superior al 50% del valor del boleto).
Por otro lado, las empresas de transporte terrestre de personas contemplan medidas similares en caso de que el consumidor no pueda llevar a cabo su viaje y solicite la devolución del dinero de su pasaje. Es así como las empresas en comento sólo están dispuestas a restituir un 85% del valor del boleto y, en caso alguno, el total del dinero. Surge, entonces, la siguiente pregunta:
¿Cómo es posible que en nuestro país, con un ordenamiento jurídico moderno y en constante perfeccionamiento, se tolere la existencia de este tipo de cláusulas en los contratos de transporte, siendo que, si se solicita la devolución del dinero antes de la fecha estipulada para el viaje, la empresa de transportes no ha prestado servicio alguno a favor del consumidor y, no obstante ello, de todos modos retiene el total de la suma cancelada (en el caso de la líneas aéreas) o sólo se dispone a la devolución de 85% del valor de pasaje (en el caso de las líneas de buses interurbanos)?
3° Que el Sernac, al no contar con respaldo legal que lo faculte para recepcionar las denuncias de los consumidores y, más aún, al carecer absolutamente de atribuciones fiscalizadoras respecto a los abusos cometidos por la líneas aéreas en la venta de boletos, se ha visto en la obligación de publicar recomendaciones (como la que se detalla a continuación) para realizar un llamado de atención a los potenciales clientes de estas entidades:
“Si vuela dentro del país cotice fijándose en las restricciones del pasaje, ya que la diferencia de precios no se da tanto por la línea, clase o tipo de asiento, sino por las restricciones del boleto. Cuando se compra con anticipación, es posible ahorrarse hasta un 65% del precio más caro, siempre y cuando lo adquiera con un mínimo de siete días de anticipación.
Las limitaciones de estos descuentos van desde la imposibilidad de cambiar el horario o el nombre del usuario, bajar y volver en algún punto intermedio de la ruta o, en caso de desistir del viaje, no obtener la devolución del dinero. Si va al extranjero, hay que fijarse en la línea, clase y tipo de asiento porque algunas tienen mejor servicio que otras, son más puntuales o más rápidas en el embarque. Generalmente las categorías se dividen en económica o turista, ejecutiva y primera clase. La diferencia está en el ancho y calidad de los asientos, el espacio entre éstos, calidad de alimentación y servicios anexos como entretención a bordo. Confirme su pasaje con la línea aérea con anticipación, para evitarse la sorpresa de sobreventa. La Ley del Consumidor excluye expresamente de su ámbito de acción esta conducta, por lo que el Sernac no puede intervenir en este caso. Sin embargo, las líneas aéreas generalmente ofrecen cupos en vuelos posteriores e indemnizaciones en caso de gastos derivados de una mayor estadía debido al exceso de venta de pasajes”
Si el problema está claramente identificado y mediante la herramienta antes descrita el Sernac alerta a los consumidores respecto al potencial abuso del que pueden ser victimas ¿No resulta lógico regular esta materia e incorporar expresamente a las empresas de transporte al listado de sujetos que se consagra en el Art. 2° de la ley N° 19.496?
4° Que las empresas de transporte, al no estar expresamente sometidas a las normas de la ley N° 19.496, además de cobrar el valor por boleto que se les antoja (materia que debería ser objeto de un proyecto de ley iniciado en mensaje), no se hacen responsables de las siguientes situaciones:
Robos de especies en horas de colación dentro de la máquina.
Atrasos y demoras injustificados.
Publicidad engañosa (ofreciendo, por ejemplo, boletos en salones cama con menos de un metro de separación entre asientos).
Perdida de equipaje, etc.
En conclusión, resulta absurdo que, contando con una ley del consumidor vigente en Chile, esta no se aplique a las empresas de transporte; a pesar que el sector aludido es uno de los que más relaciones contractuales genera en nuestro país al año.
Por tanto,
Los diputados que suscriben vienen en someter a vuestra consideración el siguiente,
PROYECTO DE LEY:
MODIFICA EL ARTÍCULO 2° DE LA LEY N° 19.496, LEY DEL CONSUMIDOR, EN LA MATERIA QUE INDICA
Artículo único: Agréguese al artículo 2° de la ley N° 19.496, LEY DEL CONSUMIDOR, la siguiente letra g):
g) Los actos o contratos celebrados entre consumidores y proveedores de servicios de transporte aéreo, terrestre o marítimo.
Moción de los diputados señores Sepúlveda, don Roberto ; Chahuán , y de la diputada señora Rubilar , doña Karla .
Reforma la Constitución política de la República con el objeto de establecer sanción para el caso de insistencia injustificada de los parlamentarios a la sesiones de las respectivas Cámara. (boletín N° 4893-07)
Fundamentos del proyecto.
En nuestro país, las remuneraciones de los trabajadores, tanto del sector público como privado están vinculadas al ejercicio efectivo de su respectiva labor, lo que normalmente demanda una permanencia de tiempo en el respectivo lugar de trabajo.
En el caso del Congreso Nacional, si un miembro de cualquiera de sus cámaras no asiste a sus sesiones, sin una causa justificada, de igual modo percibe la totalidad de sus remuneraciones y asignaciones, lo que constituye un privilegio discriminatorio frente a los demás trabajadores.
En efecto, de acuerdo al sistema de trabajo legislativo imperante, los diputados y senadores, concurren a la sede del Congreso para asistir a sus sesiones, un total de días inferior a un tercio de cada mes.
De esta forma, la suspensión o fracaso de las sesiones por falta de asistencia, que impide conformar los quórum pertinentes, impide agilizar el tratamiento y despacho de las iniciativas legislativas, lo que obviamente repercute en diversos aspectos de la vida nacional y sus habitantes, que muchas veces llevan largo tiempo esperando ver convertidos en leyes de la República los diversos proyectos, cuya tramitación a veces se prolonga más allá de lo prudente.
En tal virtud, consideramos que debe modificarse el texto actual del artículo 62 de la Constitución Política de la República, de modo que la regla general sea que los diputados y senadores perciban como única renta una dieta que equivaldrá a la remuneración de un Ministro de Estado , incluidas todas las asignaciones correspondientes, cuando hayan asistido a la totalidad de las sesiones fijadas por la respectiva cámara.
En caso de inasistencia injustificada, que calificará la respectiva Comisión de Etica, se descontará de la dieta del parlamentario inasistente una suma proporcional a las inasistencias, para cuyo efecto, se dividirá el total de la misma por el número de sesiones fijadas en el mes correspondiente, y la cantidad resultante se multiplicará por el número de inasistencias injustificadas,
En mérito a las consideraciones antes expuestas, sometemos a la aprobación de la Cámara de Diputados, el siguiente
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
Artículo único: Modifícase el artículo 62 de la Constitución Política de la República, en la siguiente forma:
1. Al final de la palabra “correspondan”, reemplázase el punto final (.), por una coma (,), y agrégase la siguiente frase: “siempre que hayan asistido a todas las sesiones fijadas en el mes correspondiente, por la respectiva Cámara”.
2. Agrégase el siguiente segundo: “En caso de inasistencia injustificada a dichas sesiones, así calificadas por la respectiva Comisión de Etica, se descontará de la dieta del diputado o senador que corresponda, una suma proporcional a las inasistencias, para cuyo efecto, se dividirá el total de la misma por el número de sesiones fijadas en el mes correspondiente, y la cantidad resultante se multiplicará por el número de inasistencias injustificadas”.
10. Oficio del Tribunal Constitucional.
? Santiago , 25 de enero de 2007-03-22
Oficio N° 739
Excelentísimo señor
Presidente de la Cámara de Diputados:
Tengo el honor de poner en conocimiento de V.E. copia autorizada de la sentencia de fecha 23 de enero del presente año, dictada por el Tribunal Constitucional en los autos rol 520-2006, recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 116 del Código Tributario, que incide en la causa N° 86-2006 de la Corte de Apelaciones de Valparaíso, caratulado “Promotora de las Artes Populares Ltda. con Servicio de Impuestos Internos”.
Dios guarde a V.E.
(Fdo.): JOSÉ LUIS CEA EGAÑA , Presidente ; RAFAEL LARRAÍN CRUZ , Secretario .
Santiago , veintitrés de enero de dos mil siete.
Vistos:
Con fecha 29 de junio de 2006, doña María Rosario Cofré Garcés y don Jacinto Arévalo Villarreal , por sí y en representación de Promotora de las Artes Populares Limitada, han formulado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 116 del Código Tributario sosteniendo que contraviene los artículos 19 Nº 3, inciso cuarto y 76 de la Constitución Política.
La causa en que recae el requerimiento es el recurso de apelación de que conoce la Corte de Apelaciones de Valparaíso, Rol Nº 86-2006, caratulado “Promotora de las Artes Populares Ltda. con Servicio de Impuestos Internos”, contra la sentencia del llamado Juzgado Tributario de Valparaíso . A la referida causa se ha acumulado el ingreso Corte de Apelaciones de Valparaíso Rol Nº 87-2006.
Precisan los requirentes que la norma legal impugnada es el artículo 116 del Decreto Ley Nº 830, de 1974, sobre Código Tributario, publicado en el Diario Oficial de 31 de diciembre de 1974, que faculta a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos para “autorizar a funcionarios del Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias obrando por orden del Director Regional ”.
Señalan que el precepto referido es manifiestamente inconstitucional porque vulnera el principio de legalidad de la función jurisdiccional, consagrado en los artículos 19 Nº 3, inciso cuarto, y 76 de la Constitución Política. Agregan que, en virtud de la señalada norma legal se ha pretendido delegar la jurisdicción, en circunstancias que se trata de una función esencialmente indelegable, al tiempo que se ha tramitado un proceso por un órgano que no tiene la calidad de tribunal y que no está establecido por la ley sino por una delegación de facultades de carácter meramente administrativo. En este caso, se trata de la Resolución Exenta Nº 1.307, de 19 de noviembre de 1997. Agrega que, por estas razones, la Excma. Corte Suprema, en resoluciones previas, ya ha optado por declarar la inaplicabilidad de este mismo precepto o sancionar con la nulidad todo lo obrado por el denominado juez tributario.
Indican, asimismo, que de los artículos 6º letra B) y 115 del Código Tributario resulta inequívoco que el tribunal que establece la ley para conocer y fallar las contiendas tributarias es el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos , quien es el superior jerárquico de dicho organismo en la región respectiva. Así, ningún otro funcionario dependiente del mismo juez -que es quien posee la jurisdicción- puede obrar como representante del Servicio en el proceso, por lo que, en la especie, se ha dictado una sentencia violando principios y normas expresas constitucionales, procesales y tributarias.
Ahondando en el carácter indelegable de la jurisdicción, el requerimiento consigna las opiniones del profesor Manuel Urrutia Salas en el sentido que sólo se permite la delegación de actos aislados de competencia y para actos determinados del procedimiento. Por su parte, se cita también al profesor Francisco Hoyos Henrechson que sostiene que delegar (o prorrogar) la jurisdicción supondría transferir un juez a otro, no ya la posibilidad de juzgar sino la calidad de tal. La indelegabilidad de la jurisdicción es, asimismo, destacada por los profesores Juan Colombo Campbell y José Quezada Meléndez , uniéndola al principio de inexcusabilidad que impide que un tribunal se excuse del conocimiento de un asunto bajo pretexto de haber otros tribunales que puedan conocer del mismo.
Citan, finalmente, opiniones de los profesores José Luis Cea Egaña y Alejandro Silva Bascuñán , según las cuales del artículo 19 Nº 3, inciso cuarto, de la Carta Fundamental se desprende que la única autoridad que puede crear tribunales con carácter permanente es la ley.
Con fecha 17 de agosto de 2006, la Segunda Sala de esta Magistratura declaró admisible el requerimiento, dando lugar a la suspensión del procedimiento solicitada.
Con fecha 3 de octubre de 2006, la Abogado Procuradora Fiscal de Santiago del Consejo de Defensa del Estado, en representación del Fisco de Chile, evacuó el traslado conferido solicitando el rechazo del requerimiento en atención a las siguientes consideraciones:
La disposición impugnada, el artículo 116 del Código Tributario, no tiene relación alguna con la materia que se discute en la reclamación tributaria interpuesta por los requirentes y que actualmente es objeto de un recurso de apelación que está siendo conocido por la Corte de Apelaciones de Valparaíso.
En efecto, es un requisito de la esencia del recurso de inaplicabilidad que éste pretenda obtener la no aplicación de un precepto legal en un juicio o gestión determinada y que se trate de una disposición concreta y específica que pueda ser aplicada efectivamente en la decisión de la gestión pendiente de que se trate.
Agrega que no se divisa la forma en que el artículo 116 del Código Tributario pueda ser considerado en el fallo que se ha de dictar en definitiva, ya que en éste sólo han de considerarse disposiciones legales atinentes a la materia debatida.
Sostiene, asimismo, que lo que se pretende no es que determinados preceptos tributarios no se apliquen a un caso particular por ser contrarios a la Constitución, sino que, más bien, se trata de eliminar al tribunal que conoció de ellos, lo que no aparece avenirse con el artículo 93 N° 6 de la Carta Fundamental, tal como lo confirma la jurisprudencia de la Corte Suprema que cita al efecto.
Añade que los tribunales tributarios se encuentran creados por la ley y no por decisiones de los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, como lo indica el artículo 115 del Código Tributario.
Es, a su vez, la misma ley la que permite al Director Regional -Tribunal Tributario- autorizar a funcionarios del Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias, en virtud del artículo 116 del Código Tributario. Ello no se hace sobre la base exclusiva de una delegación administrativa, ya que, si bien los Directores Regionales son órganos de la Administración del Estado ejercen, por disposición de la ley, facultades jurisdiccionales y se rigen por las leyes que los establecen y reglamentan.
La facultad de conocer y fallar las reclamaciones y denuncias del Director Regional y su autorización a funcionarios del Servicio obrando “por orden del Director Regional”, no sólo está amparada en la ley tributaria -artículos 115 y 116 del Código Tributario-, sino por el mismo artículo 7º de la Constitución, ya que los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.
Así, el tribunal creado por la ley es tanto el Director Regional cuanto el funcionario dependiente a quien éste autorice. Por lo tanto, no hay delegación de facultades jurisdiccionales como afirman los recurrentes, ya que el Director Regional no ha traspasado su facultad, sino que, en virtud de la autorización que le confiere a un funcionario del mismo Servicio de Impuestos Internos, éste ejerce su propia facultad jurisdiccional en un tribunal creado con anterioridad por la ley.
Esta autorización en el Jefe del Departamento Tribunal Tributario , señala el Consejo, responde a principios de gran importancia, en cuanto autoriza a un letrado que, en tal condición, obviamente, da suficiente garantía de idoneidad profesional e imparcialidad en el conocimiento y resolución de las materias de que conoce, quien actúa, por lo demás, sin estar sometido a subordinación jerárquica ni tampoco a las Circulares del Servicio de Impuestos Internos.
Al mismo tiempo, el Consejo señala que no hay trasgresión al artículo 19 N° 3 del Código Político, por cuanto el juez tributario en quien recayó la delegación no constituye una “comisión especial”, sino que es un tribunal señalado por la ley y que se haya establecido con anterioridad por ésta.
Indica que, además, no existe infracción al artículo 38 de la Constitución, no invocado por los requirentes, toda vez que precisamente se ha promovido un reclamo por el contribuyente del que conoce el tribunal señalado por la ley para estos efectos.
Si se llegare a considerar que los Directores Regionales no llevan a cabo una función propiamente jurisdiccional, por entenderse que no poseerían independencia e imparcialidad y además porque no tendrían inamovilidad en sus cargos, pudiendo ubicarse su actividad en los actos de la Administración, tampoco podría haber reproche de inconstitucionalidad respecto el citado artículo 116 del Código Tributario, por cuanto si dichos Directores no se desempeñan como jueces, mal podrían delegar funciones jurisdiccionales, conformándose tal delegación a lo prescrito en el artículo 43 de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, sobre delegación del ejercicio de facultades y atribuciones, lo que tampoco constituye una violación constitucional.
Añade el Consejo que, como lo ha establecido la Excma. Corte Suprema en reiteradas oportunidades, en la primera instancia de las causas tributarias por reclamaciones de los contribuyentes y por denuncias formuladas en contra de ellos, sólo existe una parte, esto es, el contribuyente, motivo por el cual podría entenderse que en estos procedimientos no se realiza una actividad propiamente jurisdiccional, toda vez que es de la esencia de la jurisdicción la existencia de diversidad de partes que sostengan entre sí intereses contrapuestos De este modo, si se considerare que la actividad que realiza el juez tributario en estas causas no es jurisdiccional, mal podría concluirse que en el caso de la especie pudo existir una delegación de dicha naturaleza que fuere transgresora de la normativa contemplada en la Constitución Política. Al efecto cita votos de minoría recaídos en sentencias de este Tribunal que avalan esa tesis.
Finalmente, recalca que el precepto legal impugnado en estos autos no tiene el carácter de decisivo en la resolución del asunto controvertido -redacción introducida por la reforma constitucional del 2005- lo que, a su juicio, hace pertinente que esta Magistratura declare inadmisible el requerimiento deducido.
Se trajeron los autos en relación procediéndose a la vista de la causa, con fecha dos de noviembre de dos mil seis.
Considerando:
PRIMERO: Que el artículo 93 Nº 6 de la Constitución Política de la República dispone que es atribución del Tribunal Constitucional, “resolver, por la mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”;
SEGUNDO: Que la misma norma constitucional expresa, en su inciso décimo primero que, en este caso, “la cuestión podrá ser planteada por cualquiera de las partes o por el juez que conoce del asunto” y agrega que “corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal declarar, sin ulterior recurso, la admisibilidad de la cuestión siempre que verifique la existencia de una gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial, que la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto, que la impugnación esté fundada razonablemente y se cumplan los demás requisitos que establezca la ley”;
TERCERO: Que como se ha señalado en la parte expositiva, en el presente requerimiento, se solicita la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario, en el recurso de apelación de que conoce la Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol de ingreso N° 86-2006, contra la sentencia de primera instancia dictada por doña María Elena Thomas Gana , funcionaria del Servicio de Impuestos Internos, en su calidad de jueza tributaria, en el procedimiento de reclamación de las liquidaciones Nºs. 204 a 226, todas de 31 de diciembre de 2004 y que se tramitaron mediante expedientes 10.158, 10.159 y 10.160, del año 2005. Ésta es, precisamente, la gestión pendiente que hace procedente esta acción de inaplicabilidad.
CUARTO: CUARTO: Que el precepto legal impugnado se ubica en el título “De los Tribunales”, correspondiente al Libro III del Código Tributario, que señala: “El Director Regional podrá autorizar a funcionarios del Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias obrando “por orden del Director Regional”. Por ende, se trata de un precepto legal que se encuentra vigente y que, según se sostiene por la requirente, pugna con diversas normas de la Carta Fundamental.
Por su parte, se trata de un precepto legal cuya aplicación puede resultar decisiva en la resolución del asunto o gestión pendiente de que se trata, pues si se determina que el mismo contraviene la Constitución, resultará que las sentencias pronunciadas por la aludida funcionaria del Servicio de Impuestos Internos, en su calidad de jueza tributaria, fueron dictadas, en realidad, por quien no tenía la calidad de juez adoleciendo, entonces, de un vicio que vulnera tanto el inciso 1° como el inciso 2°, del artículo 7° del Código Político, con consecuencias jurídicas que no pueden ser indiferentes a los jueces del fondo.
QUINTO: Que las normas de la Constitución que se estiman infringidas por los requirentes son los artículos 19 N° 3, inciso cuarto y 76 de la misma.
El artículo 19 N° 3, que consagra la igualdad en el ejercicio de los derechos y la igualdad ante la justicia, prescribe, en su inciso cuarto, que: “Nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señalare la ley y que se hallare establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho.”
A su vez, el artículo 76, en su inciso primero, indica que: “La facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Ni el Presidente de la República ni el Congreso pueden, en caso alguno, ejercer funciones judiciales, avocarse causas pendientes, revisar los fundamentos o contenido de sus resoluciones o hacer revivir procesos fenecidos.”
SEXTO: Que para resolver el requerimiento deducido en estos autos debe recordarse que la facultad de conocer y fallar las reclamaciones y denuncias que los contribuyentes puedan efectuar en relación con las liquidaciones de impuestos que se les formulen fue otorgada originalmente al Director General del Servicio de Impuestos Internos , en virtud de lo dispuesto en el artículo 7 letra k) del D.F.L. Nº 275, de 1953, Estatuto Orgánico de los Servicios de Impuestos Internos. La Ley Nº 13.305 modificó esta normativa otorgando al Director General la facultad de “autorizar a funcionarios superiores del Servicio para resolver determinadas materias, obrando “por orden del Director”“
El Código Tributario, aprobado por D.F.L. Nº 190, de 25 de marzo de 1960, reprodujo las atribuciones aludidas en los siguientes términos:
Art. 115. “El Director conocerá en primera o en única instancia, según proceda, de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, salvo que expresamente se haya establecido una regla diversa”.
Art. 116. “El Director podrá autorizar a los funcionarios del Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias obrando “por orden del Director”, siempre que su cuantía no exceda de cinco sueldos vitales anuales”.
A su turno, el Decreto Supremo Nº 3, del Ministerio de Hacienda, publicado en el Diario Oficial de 26 de abril de 1963, reorganizó los Servicios de Impuestos Internos adaptando sus atribuciones y funciones. Así, instituyó la figura de los “Directores Regionales” a quienes se confió, entre otras atribuciones, en la jurisdicción de su territorio, la de “resolver las reclamaciones que presenten los contribuyentes de conformidad a las normas del Libro Tercero (del Código Tributario)” agregando que “los Directores Regionales, en el ejercicio de sus funciones, deberán ajustarse a las normas e instrucciones impartidas por el Director” (artículo único Nº 1 letra B.- Nº 6 e inciso final). En la Memoria del Servicio de Impuestos Internos, correspondiente al año 1963, consta que la transferencia de atribuciones desde el Director General al Director Regional se inscribía dentro de un proceso de descentralización del aludido servicio.
Es así como siguiendo la tendencia que se inaugurara en el año 1963, el artículo 6º letra B, numeral 6 del Código Tributario, vigente en la actualidad, consagra la facultad que se comenta en los siguientes términos: “Dentro de las facultades que las leyes confieren al Servicio, corresponden: B.- A los Directores Regionales en la jurisdicción de su territorio: N° 6 Resolver las reclamaciones que presenten los contribuyentes, de conformidad a las normas del Libro Tercero”.
A su turno, el artículo 115 del mismo Código precisa:
“El Director Regional conocerá en primera o en única instancia, según proceda, de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, salvo que expresamente se haya establecido una regla diversa.
Será competente para conocer de las reclamaciones el Director Regional de la unidad del Servicio que emitió la liquidación o el giro o que dictó la resolución en contra de la cual se reclame, en el caso de reclamaciones en contra del pago, será competente el Director Regional de la unidad que emitió el giro al cual corresponda el pago. Si las liquidaciones, giros o resoluciones fueren emitidos por unidades de la Dirección Nacional, o el pago correspondiere a giros efectuados por estas mismas unidades, la reclamación deberá presentarse ante el Director Regional en cuyo territorio tenga su domicilio el contribuyente que reclame al momento de ser notificado de revisión, de citación, de liquidación o de giro.
El conocimiento de las infracciones a las normas tributarias y la aplicación de las sanciones pecuniarias por tales infracciones, corresponderá al Director Regional que tenga competencia en el territorio donde tiene su domicilio el infractor.
Tratándose de infracciones cometidas en una sucursal del contribuyente, conocerá de ellas el Director Regional que tenga competencia en el territorio dentro del cual se encuentre ubicada dicha sucursal.”
Por su parte, el artículo 19 del D.F.L. No. 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, indica, en su letra b), que: “Le corresponde a los Directores Regionales dentro de sus respectivas jurisdicciones: b) Resolver las reclamaciones tributarias que presenten los contribuyentes y las denuncias por infracción a las leyes tributarias, en conformidad al Libro III del Código Tributario y a las instrucciones del Director.”
SÉPTIMO: Que en relación con la naturaleza de la atribución otorgada por el Código Tributario a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos en orden a conocer en primera o en única instancia, según proceda, de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, debe tenerse presente que en el debate abierto en el año 1960, cuando se otorgó originalmente esta potestad al Director General del Servicio de Impuestos Internos , este órgano del Estado defendió la naturaleza jurisdiccional de aquella atribución frente a los argumentos de la Contraloría General de la República, consignados en Dictamen N° 18.539, de 5 de abril de 1957, que concluían que dicha atribución era de naturaleza administrativa. Los argumentos esgrimidos por el Servicio de Impuestos Internos en tal sentido han sido latamente reproducidos en fallos precedentes de este Tribunal, teniéndose también a la vista en esta oportunidad. (Roles Nºs. 502, 515 y 555)
En idéntico sentido, en el documento “La Justicia Tributaria en Chile”, de abril de 2001 (www.sii.cl/aprendasobreimpuestos/estudios/tributarios.htm), la Subdirección de Estudios del Servicio de Impuestos Internos defendió la tesis de que el Director Regional que conoce y falla reclamos tributarios es juez.
Complementando estas consideraciones expresadas por el propio Servicio de Impuestos Internos, no puede extrañar que en el Mensaje de S.E. el Presidente de la República (Nº 206-348), que inicia el proyecto de ley que fortalece y perfecciona la jurisdicción tributaria, de 19 de noviembre de 2002, y en actual tramitación legislativa (Boletín Nº 3139-05), se señale que: “la facultad jurisdiccional de primera instancia, en materia tributaria corresponde en la actualidad a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos . Por la vía de la delegación de facultades, se ha radicado en los Jefes de Departamento Tribunal Tributario de cada Dirección Regional”.
En el mismo sentido, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 77, inciso segundo, de la Constitución, se ha pronunciado la Excma. Corte Suprema en el Oficio Nº 3643, de 30 de diciembre de 2002, con ocasión de la solicitud de su opinión respecto del mismo proyecto, en el que se indica: “Aunque un órgano exterior al Poder Judicial puede ejercer jurisdicción, tal como lo reconoce el inciso quinto del Nº 3 del artículo 19 de la Constitución Política, ...”
OCTAVO: Que, al tenor de lo que se ha venido argumentando, esta Magistratura entiende que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, en el territorio que les corresponde, ejercen funciones de carácter jurisdiccional entendida la jurisdicción, como “el poder deber que tienen los tribunales para conocer y resolver, por medio del proceso y con efecto de cosa juzgada, los conflictos de intereses de relevancia jurídica que se promuevan en el orden temporal, dentro del territorio de la República y en cuya solución les corresponda intervenir.” (Sentencia Rol Nº 346, de 8 de abril de 2002, considerando 43º)
Así, los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos , al conocer y resolver, en primera o en única instancia, conflictos jurídicos derivados de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, actúan como tribunales en ejercicio de la jurisdicción que la ley les ha confiado.
Varias disposiciones del Código Tributario confirman la afirmación precedente, entre las cuales pueden mencionarse:
El artículo 130, que ordena a la Dirección Regional llevar los autos en la forma ordenada en los artículos 29° y 34° del Código de Procedimiento Civil.
El artículo 132, que faculta al Director regional para que, de oficio o a petición de parte, reciba la causa a prueba si estima que hay o puede haber controversia sobre algún hecho sustancial y pertinente, señalando los puntos sobre los cuales ella deberá recaer y determinando la forma y plazo en que la testimonial debe rendirse.
El artículo 135, según el cual, “vencido el plazo para formular observaciones al o a los informes o rendidas las pruebas, en su caso, el contribuyente podrá solicitar que se fije un plazo para la dictación del fallo, el que no podrá exceder de tres meses.”; y
El artículo 138, que ordena que “la sentencia será notificada por carta certificada, sin embargo esta notificación deberá hacerse por cédula cuando así se solicitare por escrito durante la tramitación del reclamo.”
Por lo demás, cabe tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 120 del Código Tributario, las Cortes de Apelaciones conocen en segunda instancia de los recursos de apelación que se deduzcan contra las resoluciones de los Directores Regionales, en los casos en que ellos sean procedentes.
NOVENO: Que, en el ejercicio de la aludida función jurisdiccional, los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos forman parte de los tribunales especiales a que se refiere el artículo 5º, inciso 4º del Código Orgánico de Tribunales, que señala: “Los demás tribunales especiales se regirán por las leyes que los establecen y reglamentan, sin perjuicio de quedar sujetos a las disposiciones generales de este Código.”
La jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema también ha reconocido la naturaleza jurisdiccional de las funciones que desarrollan los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, al amparo de los artículos 115 del Código Tributario y 19 letra b) del D.F.L. N° 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, al señalar que: “El Director Regional de Impuestos Internos , por prescripción del Código Tributario, es juez, de única o primera instancia para conocer de las reclamaciones tributarias y de la infracción a las leyes del mismo carácter, con independencia de las funciones administrativas que le corresponden en su carácter de tal ...” agregando que “en el propio Código Orgánico de Tribunales se reconoce la existencia de tribunales especiales regidos por leyes propias, lo que sucede con los que reglamenta el Código Tributario, que son tribunales especiales establecidos por la ley para conocer materias de carácter tributario; son tribunales de primera instancia y de sus sentencias se puede apelar a las Cortes de Apelaciones y sus resoluciones también pueden ser corregidas por la vía disciplinaria por la Corte Suprema, que tiene la superintendencia directiva, correccional y económica de todos los tribunales de la nación.” (Sentencia de 4 de septiembre de 1992, Rol Nº 17.167, considerandos 15º y 20º.)
DÉCIMO: Que afirmada la función jurisdiccional que ejerce el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos , en cuanto tribunal que conoce y falla los reclamos tributarios, los requirentes, en estos autos, han impugnado el artículo 116 del Código Tributario, en cuanto faculta a los aludidos Directores Regionales para delegar las facultades jurisdiccionales que la ley les ha otorgado en funcionarios de ese Servicio, sosteniendo que vulnera los artículos 19 N° 3, inciso cuarto, y 76 de la Constitución Política.
El citado artículo 116 del Código Tributario prescribe que: “El Director Regional podrá autorizar a funcionarios del Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias obrando “por orden del Director Regional”.
En relación con esa norma, el artículo 20 del D.F.L. No 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, indica que: “Los Directores Regionales podrán, de acuerdo con las normas impartidas por el Director, autorizar a funcionarios de su dependencia, para resolver determinadas materias o para hacer uso de alguna de sus atribuciones, actuando “por orden del Director Regional .”
DÉCIMO PRIMERO: Que, resulta necesario verificar cuál es la naturaleza de la delegación que realiza el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos en determinados funcionarios del mismo para efectos de conocer y fallar reclamaciones y denuncias en materia tributaria.
Sobre el particular, se ha entendido por delegación “la acción y efecto de delegar”. A su vez, delegar es “dar una persona a otra la autoridad y jurisdicción que él tiene por su oficio o dignidad para que haga sus veces o la represente” ( Ricardo Villarreal Molina y Miguel Angel del Arco Torres . Diccionario de Términos Jurídicos. Editorial Comares, 1999. pág. 134). Se afirma, asimismo, que la delegación, en materia de derecho público y administrativo, es “la decisión por la cual un funcionario público confía a otro el ejercicio de una parte de su competencia”. ( Henri Capitant . Vocabulario Jurídico. Ediciones Depalma , Buenos Aires , 1996, pág. 193)
Por su parte, la delegación administrativa ha sido definida como “la transferencia del ejercicio de determinadas atribuciones jurídicas que hace el titular de un órgano administrativo en un órgano inferior, dentro de la misma línea jerárquica de un modo expreso, temporal y revocable.” ( Eduardo Soto Kloss . La delegación en el derecho administrativo chileno. Revista de Derecho Público N° 45/46, Santiago , 1989)
A partir de los conceptos recordados es posible constatar que las principales características de la delegación administrativa son: 1) es obra de un órgano administrativo que ejerce las funciones propias de tal; 2) se concreta a través de un acto administrativo; 3) es esencialmente temporal; 4) es revocable por parte del delegante y 5) es parcial en la medida que sólo puede referirse a materias específicas, toda vez que constituye una institución de excepción dentro del derecho público.
DÉCIMO SEGUNDO: Comparadas las características reseñadas en el considerando precedente con el acto por el cual el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos autoriza a funcionarios del mismo para conocer y fallar reclamaciones y denuncias tributarias puede concluirse que no concurre el supuesto fundamental para entender que estamos frente a una delegación de carácter administrativo.
En efecto, la delegación de que se trata no supone la actuación de un órgano administrativo, pues tal como ha quedado establecido en los considerandos octavo y noveno, el Director Regional -o delegante para estos efectos- es un órgano jurisdiccional cuando conoce y falla los reclamos y denuncias tributarias en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 115 del Código Tributario.
Tampoco es posible afirmar que exista una “delegación de firma”, institución contemplada en el inciso final del artículo 43 de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, como lo ha sostenido el Servicio de Impuestos Internos.
En efecto, la doctrina ha entendido que la delegación de firma no es otra cosa que una delegación administrativa propiamente tal y que sólo tendría justificación “en los casos en que se trate de firmar actos en serie, o numerosos o de idéntico contenido, firmando el jerarca el primero y delegando la firma para el resto, o bien todos, y ellos con una finalidad de agilizar el trámite ....” ( Eduardo Soto Kloss . “La delegación en el Derecho Administrativo Chileno”. Revista de Derecho Público N° 45/46, Santiago , 1989)
Así, es posible colegir que constituyendo la delegación de firma sólo una especie de delegación administrativa, y de carácter excepcional, no resulta aplicable a la situación prevista en el artículo 116 del Código Tributario.
DÉCIMO TERCERO: Que debe tenerse presente que la potestad que el artículo 116 del Código Tributario permite ejercer a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos es la de autorizar a funcionarios del Servicio para “conocer y fallar reclamaciones y denuncias” actuando “por orden” de tales autoridades. En otras palabras lo que se delega, en este caso, son las facultades conferidas a los propios Directores Regionales por el artículo 115 precedente, en orden a conocer, en primera o única instancia, según proceda, de las reclamaciones y denuncias deducidas por los contribuyentes por infracción a las disposiciones tributarias, potestades que revisten naturaleza jurisdiccional, según se ha insistido en los considerandos que preceden.
En consecuencia, la delegación realizada por el Director Regional respectivo del Servicio de Impuestos Internos en la funcionaria de esa repartición doña María Elena Thomas Gana , mediante Resolución Exenta N° 1.307, de 19 de noviembre de 1997, se refiere a facultades jurisdiccionales, en los términos establecidos en el considerando octavo de esta sentencia. Así, debe descartarse, en la especie, la hipótesis de una delegación de atribuciones administrativas, en la medida que lo delegado son las facultades de “conocer y fallar” reclamaciones tributarias. Debe observarse que esta terminología reproduce aquélla utilizada por el artículo 76 inciso primero de la Constitución, que consagra, precisamente, los momentos de la jurisdicción que se confía en forma privativa a los tribunales de justicia.
Consecuentemente, quien posee jurisdicción para conocer y fallar las reclamaciones de esa naturaleza, como juez especial de carácter tributario, es la persona del Director Regional del Servicio de Impuestos Internos . Otros funcionarios del Servicio que hoy se desempeñan como jueces y, como tales, ejercen funciones jurisdiccionales lo hacen en base a la delegación que les efectúa el aludido Director Regional , al amparo del artículo 116 del Código Tributario, que está precisamente objetado en el requerimiento que se analiza.
Así, debe descartarse lo argumentado por el Servicio de Impuestos Internos en el sentido de que la referida norma legal crea un tribunal con anterioridad -tal como lo hace el artículo 115 del Código Tributario. Debe recordarse, en este sentido, que lo propio de la jurisdicción es la función en que consiste y no el órgano que la ejerce. Así, otros funcionarios del Servicio de Impuestos Internos no tienen tal carácter por no ejercer jurisdicción ni pueden ser de los llamados “jueces”, sino hasta que se produce efectivamente la delegación, por parte del Director Regional, que es el órgano legalmente facultado para ejercerla.
DÉCIMO CUARTO: Que aclarado que el artículo 116 del Código Tributario importa la delegación de facultades jurisdiccionales de un juez a un funcionario público que no reviste tal atributo, resulta necesario analizar si ello vulnera la Constitución Política, en los términos planteados en el requerimiento de autos.
Al respecto, esta Magistratura ha resuelto que: “Nuestra Constitución Política caracteriza la jurisdicción como una función pública emanada de la soberanía, lo que resulta de aplicar los artículos 5º, 6º y 7º de la Constitución, y entrega su ejercicio en forma privativa y excluyente a los tribunales establecidos por ella o la ley, que son “las autoridades que esta Constitución establece”. Así se desprende de las disposiciones constitucionales contempladas en los artículos 73, 74, y de los Capítulos VII y VIII, que establecen el Tribunal Constitucional y la Justicia Electoral, respectivamente.” Agrega que “como la función jurisdiccional es expresión del ejercicio de la soberanía, sólo la pueden cumplir las autoridades que esta Constitución establece … sea que las autoridades jurisdiccionales a que alude se encuentren dentro o fuera del “ Poder Judicial ”“. (Sentencia de 8 de abril de 2002, Rol Nº 346, considerandos 44º y 45º).
La jurisdicción así concebida es un atributo de la soberanía y, como tal, es indelegable por parte de las autoridades a quienes la Constitución o la ley la han confiado.
En la misma línea argumental, la Excma. Corte Suprema ha sentenciado que “entre las características que la doctrina anota respecto de esta función pública (la jurisdiccional) respecto de la legislativa, derivada de la soberanía misma, importa destacar, para los efectos del actual debate aquellas de ser improrrogable e indelegable, ya que por su naturaleza de Derecho Público y de orden público que, como se dijo emana de la soberanía, no es susceptible de prórroga como sucede con la competencia relativa, en que las partes pueden entregar el conocimiento de una cuestión a un juez distinto de aquel que determinan las reglas de competencia territorial, existiendo identidad de jerarquía y procedimientos es posible alterar este factor territorial.” (Sentencia de 18 de marzo de 2005, Rol N° 1.589-03, considerando 4°)
Así, si la facultad de conocer y fallar reclamaciones y denuncias tributarias confiada a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos por el Código Tributario, que importa el ejercicio de jurisdicción, no puede ser constitucionalmente delegada, la dictación de la Resolución Exenta N° 1.307, de 19 de noviembre de 1997, que autorizó a la funcionaria de ese Servicio, doña María Elena Thomas Gana , para conocer y fallar reclamaciones tributarias, en carácter de juez, vulnera lo dispuesto en el artículo 5° de la Carta Fundamental. Ello, en relación con el artículo 76, inciso primero, según el cual “la facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”.
Cabe advertir que este Tribunal ha precisado que “dentro del concepto “causas civiles” a que se refiere la disposición preinserta, se deben incluir todas aquellas controversias jurídico-administrativas que se pueden suscitar, y que deben resolver autoridades que si bien no están insertas dentro de los tribunales que regula el Código Orgánico de Tribunales, están ejerciendo jurisdicción y resolviendo cuestiones que afectan los derechos de las personas”. (Sentencia de 22 de Noviembre de 1993, Rol N° 176, considerando 6°).
DÉCIMO QUINTO: Que, por las mismas razones explicadas, el precepto legal que autoriza a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos para delegar facultades jurisdiccionales en funcionarios de su dependencia infringe, asimismo, el artículo 6° de la Constitución Política, que consagra los principios de supremacía constitucional (inciso primero) y de vinculación directa de los preceptos de la Carta respecto de los titulares e integrantes de los órganos del Estado, como de toda persona, institución o grupo (inciso segundo).
En este mismo orden de consideraciones resulta vulnerado también el artículo 7° de la Constitución Política, tanto en sus incisos primero como segundo, que consagran, respectivamente, los requisitos de validez aplicables a la actuación de los órganos del Estado -que se refieren a la investidura regular del órgano, a su competencia y al cumplimiento de las formalidades que establezca la ley-, como el principio de clausura del derecho público, que impide que las magistraturas, personas o grupos de personas se atribuyan otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
Por lo demás, debe considerarse que la imposibilidad de delegar funciones jurisdiccionales, como consecuencia directa de que la soberanía, sólo puede ejercerse por las autoridades que la propia Constitución o la ley establecen, resulta confirmada por la prohibición que se impone al propio legislador, en el artículo 64 de la Carta Fundamental, en orden a autorizar al Presidente de la República para dictar legislación delegada en materias que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales como es el caso de aquéllas que se refieren a la organización y atribuciones de los tribunales, tal y como ordena el artículo 77 inciso primero de la Carta Fundamental.
DÉCIMO SEXTO: Que, como corolario de que la jurisdicción es una función indelegable por parte de las autoridades a quienes la Constitución o la ley la han confiado resulta que si, de hecho, se vulnera este atributo de la jurisdicción se está, al mismo tiempo, infringiendo el deber de inexcusabilidad que pesa sobre los tribunales establecidos por la ley. El mandato del artículo 76 inciso segundo de la Carta Fundamental es claro en tal sentido cuando señala: “Reclamada su intervención en forma legal y en negocios de su competencia, no podrán excusarse de ejercer su autoridad, ni aun por falta de ley que resuelva la contienda o asunto sometido a su decisión.”
La conclusión anterior aparece plenamente coincidente con la forma en que la jurisprudencia de esta Magistratura ha entendido la jurisdicción, tal como se ha recordado en el considerando octavo.
DÉCIMO SÉPTIMO: Que resulta necesario analizar, a continuación, la conformidad del artículo 116 del Código Tributario con el denominado principio de “legalidad del tribunal”, consagrado no sólo en los artículos 19 Nº 3, inciso cuarto y 76, invocados por los requirentes, sino que, además, en los artículos 38 inciso 2º y 77 de la Constitución, de los que se desprende que la única autoridad que puede crear tribunales con carácter permanente es la ley.
El hecho de que toda persona sólo pueda ser juzgada por el tribunal que señale la ley y por el juez que lo representa, en los términos referidos en tales normas constitucionales, no sólo constituye un derecho fundamental asegurado a toda persona, sino que representa, a la vez, un elemento básico para la seguridad jurídica, pues impide que el juzgamiento destinado a afectar sus derechos y bienes se realice por un tribunal o un juez distinto del órgano permanente, imparcial e independiente a quien el legislador haya confiado previamente esta responsabilidad que se cumple por las personas naturales que actúan en él.
La estrecha ligazón entre el principio de legalidad del tribunal y la seguridad jurídica resulta relevante, pues, como ha señalado este Tribunal, “… entre los elementos propios de un Estado de Derecho, se encuentran la seguridad jurídica, la certeza del derecho y la protección de la confianza de quienes desarrollan su actividad con sujeción a sus principios y normas positivas. Esto implica que toda persona ha de poder confiar en que su comportamiento, si se sujeta al derecho vigente, será reconocido por el ordenamiento jurídico, produciéndose todos los efectos legalmente vinculados a los actos realizados.” (Sentencia de 10 de febrero de 1995, Rol Nº 207, considerando 67º)
En definitiva, y como recuerda el profesor Franck Moderne , la seguridad jurídica, como principio general del derecho público, implica en lo esencial, dos grandes aspectos: “una estabilidad razonable de las situaciones jurídicas y un acceso correcto al derecho”. ( Franck Moderne . “Principios generales del Derecho Público”. Editorial Jurídica de Chile, Santiago , 2005, pág. 225)
Así, es posible sostener que el respeto a la seguridad jurídica, que supone el cumplimiento estricto del principio de legalidad del tribunal, a través del juzgamiento realizado por el tribunal y por el juez instituidos por la ley, constituye una base fundamental para el pleno imperio del Estado de Derecho.
DÉCIMO OCTAVO: Que si la jurisdicción sólo puede ejercerse por los tribunales establecidos por la ley, sean ordinarios o especiales, toda persona que pretenda desempeñarse como juez de esos tribunales, sin haber sido instituida por el legislador, sino que por un mero acto administrativo, se constituye en una comisión especial expresamente prohibida por la Carta Fundamental.
En la especie, la reclamación tributaria respecto de las liquidaciones Nºs. 204 a 226, de 31 de diciembre de 2004, deducida por doña María del Rosario Cofré Garcés , en representación de la Sociedad Promotora de las Artes Populares Limitada, ha sido conocida y resuelta por doña María Elena Thomas Gana , actuando en calidad de “Jueza Tributaria”, en virtud de la delegación de facultades que le ha otorgado el Director Regional respectivo del mismo Servicio. En consecuencia, no ha sido la ley el título habilitante del ejercicio de esa función jurisdiccional, sino que una disposición de carácter administrativo: la Resolución Exenta N° 1.307, de 19 de noviembre de 1997. Así, el artículo 116 del Código Tributario, que ha permitido el ejercicio de esa función sobre la base de un precepto distinto a la ley, no sólo vulnera el principio de legalidad del tribunal consagrado en los artículos 19 N° 3, inciso cuarto, 38, inciso segundo, 76 y 77 de la Constitución Política, sino que resulta contrario a los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental que garantizan la sujeción integral de los órganos del Estado al imperio del derecho.
Y visto, lo prescrito en los artículos 5°, 6º, 7º, 19 Nº 3, inciso cuarto, 38 inciso segundo, 64, 76 y 77 de la Constitución Política de la República, así como en los artículos 30 y 31 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional.
se declara que se acoge el requerimiento de fojas 1 y, en consecuencia, se decide que la norma contenida en el artículo 116 del código tributario, es inaplicable en el recurso de apelación de que conoce la i. corte de apelaciones de valparaíso, en la causa rol de ingreso Nº 86-2006, en los autos caratulados “Promotora de las Artes Populares Ltda. con Servicio de Impuestos Internos”. déjese sin efecto la suspensión del procedimiento decretada en estos autos.
Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Jorge Correa Sutil y Francisco Fernández Fredes, quienes estuvieron por rechazar la acción de inaplicabilidad del precepto legal por las consideraciones que siguen:
PRIMERO: Que concuerdan plenamente con el fallo que antecede en que resulta contrario a la Constitución que se delegue la función de juzgar en un funcionario que la ley no designa más que por su pertenencia a un servicio público determinado. Por los fundamentos que el fallo expresa en los párrafos segundo y tercero del considerando Décimo Cuarto y en los párrafos segundo y siguientes del considerando Décimo Séptimo, comparten que es contrario a los derechos fundamentales que conozca y juzgue una causa de naturaleza jurisdiccional quien resulte designado por el Director Regional de un servicio centralizado y concuerdan también que el orden institucional que consagra la Constitución no acepta que se deleguen facultades jurisdiccionales, sin estricta sujeción al principio de legalidad. Discrepan, sin embargo, con la premisa básica de que el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos o que el funcionario delegado ejerzan una función jurisdiccional cuando resuelven un reclamo tributario. Analizada la función que el artículo 116 autoriza a delegar, debe concluirse que ella carece de los atributos básicos de la función jurisdiccional, pues en el reclamo tributario que se debe resolver no hay controversia entre partes sometida a la decisión de un tercero, ni esta controversia debe, en estricto rigor jurídico, resolverse conforme a derecho y, por último, resulta dudoso que estemos frente a un proceso de carácter jurisdiccional. En cambio, el reclamo tributario y su resolución comparten una naturaleza y una regulación que es típica de las de carácter administrativo y que no difiere sustancialmente de muchas otras existentes en nuestra legislación, todas ellas consistentes en resolver en sede y con carácter administrativo reclamaciones respecto de lo obrado por el propio servicio. Estas aseveraciones serán fundamentadas en los considerandos que siguen, para luego hacer explícitas algunas conclusiones de carácter más general.
SEGUNDO: Que, como reseña el considerando Octavo del fallo que antecede, es efectivo que las normas del Código Tributario que regulan la reclamación tributaria -cuyo conocimiento y resolución el impugnado artículo 116 del mismo cuerpo legal autoriza delegar- se refieren a este reclamo, a quien lo resuelve, a su procedimiento y a la decisión que le pone término con un lenguaje propio de lo judicial. Así, el propio Libro Tercero y su Título I hablan de los “Tribunales”, otras disposiciones otorgan la denominación de juez (tributario) a quien encargan resolver este asunto; diversos preceptos, como los artículos 115, 117, 118, 119, 120 y otros llaman “instancia” a la sucesión de actos destinados a resolver el reclamo. En igual sentido, el artículo 134 denomina “fallo” a la resolución definitiva del reclamo, mientras el inciso segundo del artículo 136 y el artículo 137 y 138, entre otros, la denominan “sentencia”. Igual lenguaje propio de lo judicial utiliza el Código Tributario para denominar la impugnación de lo resuelto que habilita al reclamante a llegar a la instancia del Poder Judicial , pues los artículos 139 y 141 la llaman “apelación”. No debe restarse importancia a estas denominaciones; no son triviales pues como ha acreditado la teoría contemporánea, en el ámbito jurídico, los nombres suelen constituir realidades, particularmente en cuanto esos nombres hacen inmediatamente aplicables estatutos jurídicos a la figura respectiva, por el sólo hecho de asignarle un nombre. No siendo trivial el modo en que la legislación denomina una determinada situación, el nombre no es, sin embargo, un antecedente suficiente para resolver que tal situación es, en realidad, lo que la ley dice que es. Un viejo aforismo jurídico dice que las cosas en derecho son lo que son y no lo que la ley dice que son. Para saber si el órgano que resuelve el reclamo tributario es en realidad un tribunal especial que ejerce jurisdicción y para determinar si su resolución es una verdadera sentencia, es necesario examinar las restantes reglas relativas a tales institutos, pues es perfectamente posible que los nombres no constituyan esas realidades y que, bajo su apariencia, ni el órgano sea un Tribunal, ni el procedimiento uno judicial ni la resolución un fallo, todo lo cual obliga a ir más allá de las denominaciones legales.
TERCERO: Que al hacer el examen de las restantes reglas relativas al reclamo tributario, se llega forzosamente a la conclusión de que en él no se encuentran presentes las características más elementales de la jurisdicción. Desde luego, y como se desarrolla más extensamente en los considerandos que siguen, no se verifica, en la especie, una controversia entre partes sometida a la decisión de un juez. En efecto, el procedimiento no contempla sino a una parte: al reclamante tributario, pues el Servicio reclamado no es parte, sino quien decide el reclamo. Tampoco hay juez, pues no puede tenerse como tal a aquel que tiene, en tal grado, interés en el asunto que debe resolverse. Si bien hay un asunto de relevancia jurídica que debe resolverse, el acto que lo resuelve no está obligado a hacerlo en conformidad a derecho y ni siquiera hay obligación de resolverlo, por lo que tampoco comparece en la especie, este tan elemental componente de la jurisdicción. Por último, las formas procesales carecen de la bilateralidad de la audiencia, elemento que configura esencialmente una controversia jurisdiccional. En cambio, el análisis de los intervinientes, de la resolución y, parcialmente de las formas procesales muestra que éstas son las propias del reclamo administrativo denominado recurso jerárquico. En tales condiciones, debe concluirse que no estamos en presencia de funciones jurisdiccionales.
CUARTO: Que, en lo que se refiere a los intervinientes, es necesario destacar, en primer lugar, que el reclamo tributario no está llamado a ser resuelto por un tribunal especial ni por un juez, sea el titular al que alude el artículo 115, sea el delegado a que se refiere el artículo 116, ambos del Código Tributario. Por definición, un juez es un tercero imparcial que se sitúa entre quienes contienden para resolver una disputa de relevancia jurídica (en la jurisdicción contenciosa). En la especie, el reclamo tributario lo interpone el contribuyente en contra de una resolución del Servicio de Impuestos Internos y la ley llama a resolverlo a un funcionario del mismo Servicio en contra de quien se reclama. Este funcionario es dependiente del órgano reclamado y tiene el deber de defender sus intereses. Como recuerda el considerando Sexto, hay abundante doctrina del propio Servicio de Impuestos Internos que consideran que la facultad cuya naturaleza -jurisdiccional o administrativa- debemos discernir, es una que le corresponde al Servicio y que la ejerce uno de sus funcionarios. En consecuencia, el órgano que resuelve el reclamo tributario es el Servicio de Impuestos Internos y la persona que lo decide un funcionario de dicho Servicio quien, como tal, no puede ser tenido como un tercero, pues es dependiente del órgano reclamado (artículo 18 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 7 de Hacienda de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos), ni está llamado a ser imparcial pues si lo fuere incumpliría con sus deberes funcionarios. Ni en el sentido natural y obvio, ni en el sentido técnico puede estimarse juez a la parte interesada, aunque esté facultada para resolver. Lo dicho vale tanto para el Director Regional como para su eventual delegado.
QUINTO: Que lo razonado en el considerando que antecede no es suficiente para concluir que la resolución del reclamo tributario no tiene carácter jurisdiccional, como lo han sostenido votos minoritarios en inaplicabilidades análogos a los de esta causa, emanados de la Excma. Corte Suprema (como el pronunciado por cinco Srs. Ministros con fecha 12 de Diciembre de 2002 en la causa Verdugo Pincheira con Servicio de Impuestos Internos), pues ello equivale a definir lo jurisdiccional únicamente por el órgano que resuelve. A juicio de estos disidentes, la afirmación contenida en el considerando anterior, tenida como premisa, puede llevar a dos conclusiones igualmente plausibles: por una parte, a que el supuesto tribunal no es tal y, por ende no hay un órgano que ejerza jurisdicción, como lo han sostenido esos votos de minoría; pero también permite igualmente concluir que el órgano ejerce jurisdicción pero que, por no reunir las características propias de un juez, lo hace contraviniendo la Constitución, privando a quienes litigan de un juez imparcial y, por ende, de un debido proceso judicial. Si lo dicho en el considerando anterior no puede ser concluyente, por las razones explicadas en éste, se hace necesario continuar con el análisis, para discernir si estamos ante una función administrativa o ante un órgano que, violando garantías constitucionales de imparcialidad, ejerce jurisdicción.
SEXTO: Que, continuando con el análisis de los intervinientes, es fuerza concluir que tampoco concurre en la especie el más elemental componente de la jurisdicción contenciosa: no existen partes que sostengan una controversia jurídica. Por el contrario, el examen del procedimiento que rige el reclamo tributario muestra a un solo sujeto o parte: el reclamante y ninguna controversia. El Servicio de Impuestos Internos no es parte en el reclamo, el procedimiento no supone que comparezca, no lo contempla ni le concede derecho alguno; el Servicio de Impuestos Internos no está llamado a controvertir nada y mal podría hacerlo, del momento que es el mismo órgano que llevó a cabo el acto en contra del cual se reclama y, a su vez es quien resuelve el asunto. El Servicio de Impuestos Internos no es parte que controvierta ni podría serlo pues sus intereses están representados por quien va a resolver el reclamo y nadie puede controvertir ante si mismo.
SÉPTIMO: Que, de ese modo, el análisis de los actores del reclamo tributario no muestra ninguna de las características propias de la jurisdicción, pues no hay partes que controviertan un asunto de relevancia jurídica que deba ser resuelto por un tercero. En cambio, el asunto de relevancia jurídica ha de ser decidido por actores típicos del recurso jerárquico ante el propio órgano que ya ha resuelto en contra de los intereses del administrado. En la especie, un órgano de la administración del Estado, como es el Servicio de Impuestos Internos, resuelve en contra de los intereses del contribuyente y ello origina el reclamo tributario, que es así, un recurso jerárquico destinado a que el propio Servicio de Impuestos Internos modifique o mantenga su posición.
OCTAVO: A diferencia del análisis acerca de los intervinientes, el de las reglas de procedimiento no permite arribar a conclusiones unívocas acerca de la naturaleza (jurisdiccional o administrativa) del instituto en estudio. A favor del carácter jurisdiccional puede anotarse el hecho de que los autos sobre reclamación deben llevarse en la forma ordenada para los expedientes judiciales en los artículos 29 y 34 del Código de Procedimiento Civil y, especialmente, que las reglas supletorias aplicables son, por disposición del artículo 148 del Código Tributario, las comunes a todo procedimiento del Libro Primero del Código de Procedimiento Civil y no las supletorias de los procedimientos administrativos. Con todo, no es menor anotar a favor de la tesis de que estamos enfrente de una gestión administrativa y no jurisdiccional, el hecho de que el procedimiento para conocer y resolver de estas reclamaciones, establecido en el Título II del Libro Tercero del Código Tributario, no contempla bilateralidad de la audiencia. En efecto, las reglas procesales del respectivo Título no otorgan, como ya se dijo, derechos procesales al Servicio de Impuestos Internos, lo que se justifica precisamente porque se trata de un reclamo en su contra que resuelve uno de sus funcionarios, por lo que sus intereses están representados no por una parte en el litigio, sino por quien resuelve tal reclamo, lo que hace innecesario que argumente o aporte pruebas. Esta forma procesal es típica de los procedimientos administrativos y completamente ajena e intolerable en un proceso jurisdiccional.
NOVENO: Que, por último, el análisis de la resolución del reclamo tributario lleva definitiva y concluyentemente a la convicción de que no estamos frente a una sentencia, componente esencial de lo jurisdiccional, pues no resulta exigible que el reclamo se decida en conformidad a derecho y, ni siquiera resulta exigible que se resuelva, lo que priva al reclamo tributario de otro de los más esenciales componentes de la jurisdicción. La ley tributaria establece tres reglas acerca de esta resolución definitiva que son tan propias de resoluciones administrativas y tan impropias de resoluciones jurisdiccionales que convencen a estos disidentes que aquello cuya delegación viene impugnándose es una resolución administrativa y no una jurisdiccional. Estas son el carácter modificable de la resolución, la forma que ella debe tener y, lo más significativo, el valor que la ley concede al silencio o falta de resolución, todo lo cual se desarrolla en los tres considerandos que siguen.
DÉCIMO: Que, en lo que respecta a la resolución definitiva de la reclamación tributaria el artículo 139 del Código respectivo autoriza a interponer en su contra recurso de reposición, lo que es impropio de una sentencia definitiva y típico de una resolución administrativa. En efecto, cuando se produce una sentencia definitiva, el órgano respectivo pierde su jurisdicción bajo el efecto del desasimiento. En cambio, cuando la resolución es administrativa, el órgano puede siempre modificar lo resuelto.
DÉCIMO PRIMERO: Que las sentencias o fallos típicamente deben resolver en conformidad a derecho y tener una forma determinada, exigida por los artículos 170 del Código de Procedimiento Civil para las sentencias civiles, y 500 del Código de Procedimiento Penal y 342 del Código Procesal Penal para las sentencias penales. La forma, en este caso no es una cuestión menor, pues las decisiones de un órgano que ejerce jurisdicción se diferencian de las decisiones políticas y de las administrativas esencialmente por el razonamiento, en derecho, que les resulta debido a las primeras y no a las restantes. En efecto, si algo distingue sustancialmente a las resoluciones de jueces ordinarios o especiales, es que ellas deben estar sólo fundadas en el derecho y razonar conforme a él, mientras las restantes no tienen la exigencia de razonar únicamente conforme a derecho. Para lograr esta fundamentación en derecho de las decisiones, la ley exige formas, tales como las de consignar las alegaciones de las partes, resolver cada una de ellas, dar los fundamentos jurídicos de tales razonamientos, exponer y ponderar la prueba y otras reglas de forma, que constituyen la única garantía de que el razonamiento de fondo sea efectivamente conforme a derecho. Para que estas reglas realmente obliguen es necesario que la sentencia que no cumpla con ellas sea susceptible de ser anulada, de no valer como sentencia. Ello no se verifica en el reclamo tributario. En efecto, si bien la resolución del reclamo tributario está llamada a tener la forma de una sentencia, pues le es aplicable el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, no está, en rigor, jurídicamente obligada a tener esta forma de sentencia y no deja de valer si carece de esos requisitos esenciales. El articulo 140 del Código Tributario establece que “En contra de la sentencia de primera instancia no procederá el recurso de casación en la forma ni su anulación de oficio. Los vicios en que se hubiere incurrido deberán ser corregidos por el Tribunal de Apelaciones que corresponda”. En otras palabras, la resolución de la reclamación tributaria puede tener la forma, tener los requisitos de forma, ser, en esencia, una sentencia, resolver en conformidad a derecho, pero puede igualmente no tener esas características y valer, pues, como señala la norma transcrita, no cabe anularla, ni a petición de parte ni de oficio, cualquiera sean los vicios de que adolezca. En otras palabras, la resolución de la reclamación tributaria, aunque puede revocarse, debe estimarse que vale, aunque no resuelva conforme a derecho ni cumpla con ninguno de los requisitos propios de las decisiones judiciales. La decisión del reclamo tributario vale aunque no cumpla con los requisitos de una sentencia; vale aunque no razone en derecho, ni se haga cargo de las peticiones o aunque resuelva ultra petita. Vale incluso aunque no contenga la resolución del asunto. No hay exageración alguna en este último aserto; pues así lo establece expresamente el artículo 135 del Código Tributario que se comenta en el considerando que sigue. En consecuencia, la resolución del reclamo tributario no está jurídicamente obligada, para valer como tal, a tener la forma de una sentencia, lo que equivale a decir que no es ni puede ser tenida como una sentencia.
DÉCIMO SEGUNDO: Que, probablemente lo que más define una sentencia, propia del ejercicio de la función jurisdiccional es que resuelve la controversia, que se pronuncia acerca de ella. Pues bien, el artículo 135 del Código Tributario dispone que el contribuyente, en una determinada etapa procesal, puede pedir que se establezca un plazo para dictar la resolución definitiva, el que no puede exceder de tres meses. El inciso segundo de la disposición en comento establece literalmente que “Transcurrido el plazo anterior sin que se hubiere resuelto el reclamo, podrá el contribuyente …. pedir se tenga por rechazado. Al formular esta petición podrá apelar para ante la Corte de Apelaciones respectiva, y en tal caso el Director Regional concederá el recurso y elevará el expediente …” En consecuencia, el reclamante puede llegar a la Corte de Apelaciones para pedir que se deje sin efecto una resolución que nunca ha existido, que es sólo una decisión tácita del órgano ante el cual se reclama. Esta figura de dar valor al silencio como expresión de rechazo (o aceptación) de un reclamo o petición es típico de las resoluciones administrativas (véanse los artículos 64 y 65 de la Ley 19.880 que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado) y completamente incompatible con las resoluciones jurisdiccionales. Ello tiene una lógica: el silencio administrativo supone una negación (o aceptación) del órgano en contra del cual se reclama, pero nunca podría expresar la voluntad del tercero imparcial que resuelve un asunto, pues el silencio del tercero no puede interpretarse a favor de ninguna de las partes. El silencio de una parte puede entenderse como aceptación o rechazo de lo que la otra le reclama. El silencio de un juez, ordinario o especial, no puede estimarse como una manifestación de su voluntad. La posibilidad de apelar en contra del silencio del Servicio de Impuestos Internos, representado por su Director Regional , instituido en el artículo 115 o por su delegado, en el caso del artículo 116, terminan de convencer a estos disidentes, con fuerza irredarguible, que lo que la ley tributaria estableció para resolver los reclamos fue una instancia administrativa y jerárquica ante el propio órgano que resolvió, aunque lo halla llamado juez tributario, instancia y fallo y aunque los intentos de reforma posteriores continúen con tal lenguaje.
DÉCIMO TERCERO: De todo lo anterior se sigue que el Servicio de Impuestos Internos no ejerce una facultad jurisdiccional, sino una administrativa cuando resuelve un reclamo tributario, a través de su Director Regional (en el caso del artículo 115) o del funcionario en que éste delegue (en el caso del artículo 116). Por las razones expuestas, llegamos a la convicción que los nombres que utiliza el Código Tributario y alguna formas procesales propias de lo judicial no otorgan ni al órgano ni a la decisión el carácter jurisdiccional, pues el resto de las disposiciones acerca del órgano que ejerce esta función y sobretodo, las características de la resolución impiden calificarla de tal, según todo lo ya razonado.
DÉCIMO CUARTO: Que de la conclusión establecida en el considerando anterior se sigue que la inaplicabilidad deducida debe ser desechada, pues una función administrativa, como lo es resolver un recurso de reclamación tributaria por un funcionario del Servicio de Impuestos Internos, con los requisitos y efectos establecidos por el Código del ramo, puede ser delegada sin que la norma que autoriza tal delegación viole la Constitución, pues la Constitución no contiene valor o regla institucional acerca de la titularidad, ejercicio o límites del poder público que resulte vulnerada por el precepto legal que faculta a un funcionario dependiente del Servicio en contra del cual se reclama a delegar el conocimiento y la resolución de un recurso administrativo jerárquico, como el analizado, en otro funcionario igualmente dependiente del mismo Servicio; máxime cuando esa resolución no tiene las características de una propia del ejercicio de la jurisdicción, sino de una administrativa. Tampoco se vulnera o menoscaba un derecho o garantía fundamental por el sólo hecho de la delegación, pues no existe diferencia significativa para el ejercicio de derechos fundamentales en la independencia, legalidad o imparcialidad de uno u otro funcionario del Servicio de Impuestos Internos. Que un recurso jerárquico en contra del mismo Servicio sea resuelto por el Director Regional del Servicio o por un delegado de éste, ambos funcionarios dependientes del Servicio en contra del cual se reclama, no mejora ni empeora los derechos de defensa del reclamante ni su derecho a que su reclamo sea resuelto, en definitiva, por un juez imparcial en un debido proceso. En consecuencia, la sola autorización de la delegación de una facultad administrativa para resolver una reclamación, que es lo impugnado en autos, no merece, a juicio de estos disidentes, reproche de constitucionalidad.
DÉCIMO QUINTO: Lo que se afirma en este voto no debe entenderse en el sentido que el estatuto jurídico de las reclamaciones tributarias en particular o de las administrativas en general, queden al margen del estatuto constitucional. Estas instancias administrativas, en su procedimiento y resolución están sujetas a una serie de normas y principios constitucionales; más aún si, como en la especie, la ley las establece como un presupuesto necesario de una instancia judicial posterior para resolver acerca de los derechos de una persona. Una figura de esta naturaleza es susceptible de ser examinada, conjuntamente con el procedimiento judicial que le sigue, para determinar si se garantiza el derecho a un justo y racional procedimiento. Si un reclamo administrativo es un presupuesto para obtener una resolución judicial, resuelta por un tribunal independiente, después de un proceso judicial y con las características y efectos propios de una sentencia, como lo es, en la especie, la instancia de la Corte de Apelaciones, entonces ambas instancias -la administrativa y la judicial- forman un todo, que queda sujeto a las exigencias de un debido proceso. Ello no ha sido, sin embargo, lo que se ha pedido examinar en esta causa, sino sólo el carácter constitucional de la delegación de una resolución administrativa habilitante de una decisión judicial posterior, delegación respecto de la cual estos disidentes, como ha quedado dicho, no ven vicios de inconstitucionalidad.
Redactó la sentencia la Ministro señora Marisol Peña Torres, y el voto en contra el ministro señor Jorge Correa Sutil .
Notifíquese, regístrese y archívese.
Rol Nº 520-2006.-
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente señor José Luis Cea Egaña y los Ministros señores Juan Colombo Campbell , Raúl Bertelsen Repetto , Hernán Vodanovic Schnake , Mario Fernández Baeza , Jorge Correa Sutil , Marcelo Venegas Palacios , señora Marisol Peña Torres , Enrique Navarro Beltrán y Francisco Fernández Fredes .
Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional , don Rafael Larraín Cruz .
AL SEÑOR PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
DON ANTONIO LEAL LABRÍN
CÁMARA DE DIPUTADOS
PRESENTE”.
11. Oficio del Tribunal Constitucional.
? Santiago , 7 de febrero d 2007.
Oficio N° 775
Excelentisimo señor
Presidente de la Cámara de Diputados:
Tengo el honor de poner en conocimiento de V.E. copia autorizada de la sentencia dictada con fecha 31 de enero del presente año, dictada por el Tribunal Constitucional en los autos Rol 554-2006, recurso de inaplicabílidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 116 del Código Tributario, que incide en la causa N° 3779-2006 de la Excma. Corte Suprema, caratulada “Centro Comercial Temuco S.A. con Servicio de Impuestos Internos”.
Dios guarde a V.E.
(Fdo.): JOSÉ LUIS CEA EGAÑA , Presidente ; RAFAEL LARRAÍN CRUZ ; Secretario
Santiago , treinta de enero de dos mil siete.
Vistos:
Con fecha 17 de agosto de 2006, don Carlos Francisco Maturana Lanza en representación de Centro Comercial Temuco S.A., ha formulado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 116 del Código Tributario sosteniendo que contraviene los artículos 6, 7, 19 N° 3, incisos cuarto y quinto, 38, inciso segundo, 76, inciso primero y 77, inciso primero de la Constitución Política.
La causa en que recae el requerimiento es el recurso de casación en la forma y en el fondo que sustancia la Excma. Corte Suprema, con el Rol N° 3779-2006, deducido contra la sentencia de la I. Corte de Apelaciones de Temuco, de 30 de junio de 2006., que confirmó, a su vez, la sentencia dictada, en primera instancia, por doña Dora Escobar Altamirano , en el proceso por reclamación tributaria Rol N° 10.058-1999, del Servicio de Impuestos Internos Novena Dirección Regional Temuco.
Precisa el requirente que la causa que origina la gestión en que incide esta acción de inaplicabilidad se ha tramitado y fallado ante un pretendido tribunal tributario servido por doña Viviana Herrera Morales , en calidad de juez tributaria titular y por doña Dora Escobar Altamirano , en calidad de juez tributaria subrogarte. Agrega que la titular ha actuado por delegación del Director Regional según Resolución Exenta N° 2.102, de 30 de agosto de 1994, en virtud de lo señalado en el artículo 116 del Código Tributario.
Indica que la Corte Suprema, en varias ocasiones, ha resuelto que la referida disposición legal es contraria a las normas constitucionales invocadas en este requerimiento y, por consiguiente, la ha declarado inaplicable a otros casos particulares. Igualmente, las Cortes de Apelaciones de Santiago y Concepción han acogido las nulidades de derecho público interpuestas por los contribuyentes, las que han sido tácitamente ratificadas por el máximo tribunal, al declarar inadmisibles los respectivos recursos de casación.
Hace presente, asimismo, que los artículos 6 letra B y 115 del Código Tributario como el artículo 19 letra b) de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos otorgan a los Directores Regionales de ese Servicio la facultad de conocer y de resolver reclamaciones y denuncias en materia tributaria ejerciendo, entonces, actividades jurisdiccionales de aquéllas a que alude el artículo 76 de la Carta Fundamental. Entiende la jurisdicción como aquella potestad pública en virtud de la cual ciertos órganos del Estado dirimen conflictos de trascendencia jurídica suscitados entre partes, mediante decisiones dotadas de los atributos de inmutabilidad y coercibilidad de la cosa juzgada. En esa virtud sostiene que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos constituyen tribunales especiales de aquellos a que se alude en el artículo 5 inciso penúltimo del Código Orgánico de Tribunales, los cuales pese a no formar parte del Poder Judicial , administran justicia en ciertas áreas específicas que les asigna ley.
Agrega. que las normas Tributario y de la Ley Orgánica del Internos, todas ellas preexistentes 1980, cumplen con la exigencia que respecto al estatuto concerniente a la organización y atribuciones de los tribunales se contempla en el artículo 77 inciso primero de la Carta Fundamental, en relación con su disposición cuarta transitoria.
Asimismo sostiene que, para el legislador, los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos , sin perjuicio de sus funciones administrativas, también ejercen potestades de índole judicial como se colige de los diversos preceptos contenidos en el Libro Tercero del Código Tributario y, particularmente, de su artículo 115, que dejan de manifiesto que las reclamaciones deducidas por los contribuyentes originan un proceso que corresponde resolver al respectivo Director Regional en el carácter de juez o tribunal de primera instancia.
Por otra parte, señala que el artículo 6 letra B N° 7 del Código Tributario como el artículo 20 de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos atañen a la delegación que puede producir el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos en funcionarios de su dependencia en el campo de la actividad administrativa, institución que, bajo semejante perspectiva, puede concebirse como un mecanismo destinado a proporcionar eficiencia y agilidad a la gestión de los órganos del servicio público en el cumplimiento de su labor esencial de satisfacer las necesidades colectivas y que se traduce en una autorización de la propia ley para que el poder jurídico que ella ha atribuido originalmente a un determinado órgano estatal pueda ser ejercido, no por éste sino por un órgano dependiente y subordinado suyo, dentro de la escala jerárquica del ente o persona jurídica estatal de que se trata.
Agrega que el principio de legalidad, a que aluden los artículos 19 N° 3, incisos cuarto y quinto, 38 inciso segundo, 76 y 77 de la Constitución, es uno de aquellos que instituye la Carta Fundamental con el objeto de asegurar el correcto y eficiente funcionamiento de los órganos jurisdiccionales. E1 aludido principio implica que la única fuente creadora de tribunales es la ley. En este contexto, los artículos 6 letra B N° 6 y 115 del Código Tributario como el artículo 19 letra b) de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos no se contradicen con el principio de reserva o legalidad que la Ley Suprema contempla para el establecimiento de los tribunales desde que la fuente inmediata que los crea está constituida por las señaladas disposiciones legales. No ocurre lo mismo con el artículo 116 del Código Tributario que faculta a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos para delegar las facultades jurisdiccionales que la ley les ha conferido en otros funcionarios del mismo Servicio. En este caso, no es la ley la que practica la designación del funcionario que habrá de asumir las funciones jurisdiccionales sino que ello se produce en virtud de la resolución del delegante, que es el Director Regional respectivo, tal y como ha ocurrido en la especie.
Así, para el requirente, el artículo 116 del Código Tributario contraviene el principio de legalidad recogido en las disposiciones constitucionales citadas, sin perjuicio de contrariar, asimismo, los artículos 6 y 7, en relación con el artículo 76 de la Carta Fundamental, que impiden la delegación de funciones de índole judicial.
Aduce que el precepto legal impugnado está llamado a tener una incidencia decisiva en la resolución de este Tribunal, pues debe ser tenido en cuenta por los jueces que han de fallar el recurso de casación en la forma y en el fondo deducido en cuanto a si el fallo apelado fue o no pronunciado por quien era competente para ello con impacto en la nulidad de todo lo obrado y si se infringió el debido proceso legal.
Indica, finalmente, que la inaplicabilidad del artículo 116 del Código Tributario ha sido uniformemente declarada por la Excma. Corte Suprema, en diversos procesos, por las mismas razones que ha expuesto.
Con fecha 22 de agosto de 2006, la Segunda Sala de esta Magistratura declaró admisible el requerimiento sin dar lugar a la suspensión del procedimiento solicitada.
Con fecha 4 de octubre de 2006, la Abogado Procuradora Fiscal de Santiago del Consejo de Defensa del Estado, en representación del Fisco de Chile, evacuó el traslado conferido solicitando que el requerimiento sea declarado improcedente en atención a las siguientes consideraciones:
La disposición impugnada, el artículo 116 del Código Tributario, no tiene relación alguna con la materia que se discute en la reclamación tributaria interpuesta por la Sociedad Centro Comercial Temuco S.A. y que actualmente es objeto de recursos de casación en la forma y en el fondo, en los autos Rol No. 3779-2006, ante la Excma. Corte Suprema.
Sostiene que es un requisito de la esencia del recurso de inaplicabilidad que éste se enderece a obtener la no aplicación de un precepto legal en un juicio gestión determinada y que se trate de una disposición concreta y específica que pueda ser aplicada efectivamente en la decisión de la gestión pendiente de que se trata.
Agrega que no se divisa la forma en que el artículo 116 del Código Tributario pueda ser considerado en el fallo que se ha de dictar en definitiva, ya que en éste sólo han de considerarse disposiciones legales atinentes a la materia debatida.
Precisa, asimismo, que lo que se pretende no es que determinados preceptos tributarios no se apliquen a un caso particular por ser contrarios a la Constitución, sino que, más bien, se trata de eliminar al tribunal que conoció de ellos, lo que no aparece avenirse con el artículo 93 N° 6 de la Carta Fundamental, tal como lo confirma la jurisprudencia de la Corte Suprema que cita al efecto.
Añade que los tribunales tributarios se encuentran creados por la ley y no por decisiones de los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, como lo indica el artículo 115 del Código Tributario. Es, a su vez, la misma ley la que permite al Director Regional Tribunal Tributario autorizar a funcionarios del Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias, en virtud del artículo 116 del Código Tributario. Ello no se hace sobre la base exclusiva de una delegación administrativa, ya que, si bien los Directores Regionales son órganos de la Administración del Estado ejercen sus facultades jurisdiccionales por disposición legal y se rigen por las leyes que los establecen y reglamentan.
La facultad de conocer y fallar las reclamaciones y denuncias que ostenta el Director Regional y su autorización a funcionarios del Servicio en el mismo sentido, obrando “por orden del Director Regional”, no sólo está amparada en la ley tributaria -artículos 115 y 116 del Código Tributario-, sino por el mismo artículo 7° de la Constitución.
Así, el tribunal creado por la ley es tanto el Director Regional cuanto el funcionario dependiente a quien éste autorice. Por lo tanto, no hay delegación de facultades jurisdiccionales como afirma el recurrente, ya que el Director Regional no ha traspasado su facultad, sino que, en virtud de la autorización que le confiere a un funcionario del mismo Servicio de Impuestos Internos, éste ejerce su propia facultad jurisdiccional en un tribunal creado con anterioridad por la ley.
Esta autorización en el Jefe del Departamento Tribunal Tributario , señala el Consejo, responde a principios de gran importancia, en cuanto autoriza a un letrado que, en tal condición, obviamente, da suficiente garantía de idoneidad profesional e imparcialidad en el conocimiento y resolución de las materias de que conoce, quien actúa, por lo demás, sin estar sometido a subordinación jerárquica ni tampoco a las Circulares del Servicio de Impuestos Internos.
Agrega el Consejo que no hay trasgresión al artículo 19 N° 3 del Código Político, por cuanto el juez tributario en quien recayó la designación no constituye una “comisión especial”, sino que es un tribunal señalado en la ley y que se haya establecido con anterioridad por ésta.
Indica que, además, no existe infracción al artículo 38 de la Constitución, toda vez que precisamente se ha promovido un reclamo por el contribuyente del que conoce el tribunal señalado por la ley para estos efectos.
Si se llegare a considerar que los Directores Regionales no llevan a cabo una función propiamente jurisdiccional, por entenderse que no poseerían independencia e imparcialidad y que además porque no tendrían inamovilidad en sus cargos, pudiendo ubicarse actividad en los actos de la Administración, haber reproche de inconstitucionalidad respecto el citado artículo 116 del Código Tributario, por cuanto si dichos Directores no se desempeñan como jueces, mal podrían delegar funciones jurisdiccionales, conformándose tal delegación a lo prescrito en el artículo 43 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, sobre delegación del ejercicio de facultades y atribuciones, lo que tampoco constituye una violación constitucional.
Añade el Consejo que, como lo ha establecido la Excma. Corte Suprema en reiteradas oportunidades, en la primera instancia de las causas tributarias por reclamaciones de los contribuyentes y por denuncias formuladas en contra de ellos, sólo existe una parte, esto es, el contribuyente, motivo por el cual podría entenderse que en estos procedimientos no se realiza una actividad propiamente jurisdiccional, toda vez que es de la esencia de la jurisdicción la existencia de diversidad de partes que sostengan entre sí intereses contrapuestos De este modo, si se considerare que la actividad que realiza el juez tributario en estas causas no es jurisdiccional, mal podría concluirse que en el caso de la especie pudo existir una delegación de dicha naturaleza que fuere transgresora de la normativa contemplada en la Constitución Política.
Finalmente, recalca que el precepto legal impugnado en estos autos no tiene el carácter de decisivo en la resolución del asunto controvertido -redacción introducida por la reforma constitucional del 2005- lo que, a su juicio, hace pertinente que esta Magistratura declare inadmisible el requerimiento deducido.
Se trajeron los autos en relación procediéndose a la vista de la causa, con fecha dos de noviembre de dos mil seis.
Considerando:
PRIMERO: Que el artículo 93 N° 6 de la Constitución Política de la República dispone que es atribución del Tribunal Constitucional, “resolver, por 1a mayoria de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraría a la Constitución”;
SEGUNDO: Que la misma norma constitucional expresa, en su inciso décimo primero que, en este caso, “la cuestión podrá ser planteada por cualquiera de las partes o por el juez que conoce del asunto” y agrega que “corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal declarar, sin ulterior recurso, 1a admisibilidad de la cuestión siempre que verifique la existencia de una gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial, que la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto, que la impugnación esté fundada razonablemente y se cumplan los demás requisitos que establezca la ley”;
TERCERO: Que como se ha señalado en la parte expositiva, en el presente requerimiento, se solicita la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario en el recurso de casación en la forma y en el fondo, de que conoce la Excma. Corte Suprema, Rol N° 3779-2006, en contra de la sentencia de la I. Corte de Apelaciones de Temuco, de 30 de junio de 2006, que confirmó la sentencia dictada por doña Dora Escobar Altamirano , en el proceso por reclamación tributaria Rol No. 10.058-1999, del Servicio de Impuestos Internos Novena Dirección Regional Temuco. Así, el recurso de casación aludido constituye la gestión pendiente que hace procedente esta acción de inaplicabilidad.
CUARTO: Que el precepto legal impugnado se ubica en el título “De los Tribunales”, correspondiente al Libro III del Código Tributario, señalando que: “E1 Director Regional podrá autorizar a funcionarios del Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias obrando “por orden del Director Regional”. Por ende, se trata de un precepto legal que se encuentra vigente y que, según se sostiene por la requirente, pugna con diversas normas de la Carta Fundamental.
Por su parte, se trata de un precepto legal cuya aplicación puede resultar decisiva en la resolución del asunto o gestión pendiente de que se trata, pues de acogerse la declaración de inaplicabilidad solicitada, la Excma. Corte Suprema, que debe resolver el recurso de casación en la forma y en el fondo deducido, se encontraría frente a la solicitud de invalidación de una sentencia confirmatoria de otra expedida por quien no tenía competencia para dictarla de conformidad con las disposiciones constitucionales vigentes.
QUINTO: Que las normas de la Constitución que se estiman infringidas por el requirente son los artículos 6°, 7°, 19 N° 3, inciso cuarto, 38 inciso segundo, 76 y 77 de la misma.
E1 artículo 6° señala que: “Los órganos del Estado deben someter su acción a 1a Constitución y a las normas dictadas conforme a ella y garantizar el orden institucional de la República.
Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.
La infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determine la ley”.
E1 artículo 7°, precisa, a su vez, que: “Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en 1a forma que prescriba la ley.
Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale.”
Por su parte, el artículo 19 N° 3, que consagra la igualdad en el ejercicio de los derechos y la igualdad ante la justicia, prescribe, en su inciso cuarto, que: “Nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por e1 tribunal que señalare la ley y que se hallare establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho.”
A su turno, el artículo 38, en su inciso segundo, precisa que: “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño.”
A su vez, el artículo 76, en su inciso primero, indica que: “La facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Ni el Presidente de la República ni e1 Congreso pueden, en caso alguno, ejercer funciones judiciales, avocarse causas pendientes, revisar los fundamentos o contenido de sus resoluciones o hacer revivir procesos fenecidos.”
Finalmente, el artículo 77, en sus incisos primero y segundo, prescribe que: “Una ley orgánica constitucional determinará la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo e1 territorio de la República .... . “
“La ley orgánica constitucional relativa a la organización y atribuciones de los tribunales, sólo podrá ser modificada oyendo previamente a la Corte Suprema de conformidad a lo establecido en la ley orgánica constitucional respectiva.”
SEXTO: Que para resolver el requerimiento deducido en estos autos debe recordarse que la facultad de conocer y fallar las reclamaciones y denuncias que los contribuyentes puedan efectuar en relación con las liquidaciones de impuestos que se les formulen fue otorgada originalmente al Director General del Servicio de Impuestos Internos , en virtud de lo dispuesto en el artículo 7 letra k) del D.F.L. N° 275, de 1953, Estatuto Orgánico de los Servicios de Impuestos Internos. La Ley N° 13.305 modificó esta normativa otorgando al Director General la facultad de “autorizar a funcionarios superiores del Servicio para resolver determinadas materias, obrando “por orden del Director””.
El Código Tributario, aprobado por D.F.L. N° 190, de 25 de marzo de 1960, reprodujo las atribuciones aludidas en los siguientes términos:
Art. 115. “E1 Director conocerá en primera o en única instancia, según proceda, de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, salvo que expresamente se haya establecido una regla diversa”.
Art. 116. “El Director podrá autorizar a los funcionarios del Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias obrando “por orden del Director”, siempre que su cuantía no exceda de cinco sueldos vitales anuales”.
A su turno, el Decreto Supremo N° 3, del Ministerio de Hacienda, publicado en el Diario Oficial de 26 de abril de 1963, reorganizó los Servicios de Impuestos Internos adaptando sus atribuciones y funciones. Así, instituyó la figura de los “Directores Regionales” a quienes se confió, entre otras atribuciones, en la jurisdicción de su territorio, la de “resolver las reclamaciones que presenten los contribuyentes de conformidad a las normas del Libro Tercero (del Código Tributario)” agregando que “los Directores Regionales, en e1 ejercicio de sus funciones, deberán ajustarse a las normas e instrucciones impartidas por el Director” (artículo único N° 1 letra B.- N° 6 e inciso final). En la Memoria del Servicio de Impuestos Internos, correspondiente al año 1963, consta que la transferencia de atribuciones desde el Director General al Director Regional se inscribía dentro de un proceso de descentralización del aludido servicio.
Es así como siguiendo la tendencia que se año 1963, el artículo 6° letra B, Código Tributario, vigente en la actualidad, consagra la facultad que se comenta en siguientes términos: “Dentro de las facultades que leyes confieren a1 Servicio, corresponden: B.- A los Directores Regionales en la jurisdicción de su territorio: N° 6 Resolver las reclamaciones que presenten los contribuyentes, de conformidad a las normas del Libro Tercero”.
A su turno, el artículo 115 del mismo Código inaugurara en el numeral 6 del precisa: “El Director Regional conocerá en primera o única instancia, según proceda, de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, salvo que expresamente se haya establecido una regla diversa.
Será competente para conocer de las reclamaciones el Director Regional de 1a unidad del Servicio que emitió la liquidación o e1 giro o que dictó la resolución en contra de 1a cual se reclame, en el caso de reclamaciones en contra del pago, será competente el Director Regional de 1a unidad que emitió el giro al cual corresponda el pago. Si las liquidaciones, giros o resoluciones fueren emitidos por unidades de la Dirección Nacional, o el pago correspondiente a giros efectuados por estas mismas unidades, la reclamación deberá presentarse ante el Director Regional en cuyo territorio tenga su domicilio el contribuyente que reclame al momento de ser notificado de revisión, de citación, de liquidación o de giro.
E1 conocimiento de las infracciones a las normas tributarias y la aplicación de las sanciones pecuniarias por tales infracciones, corresponderá a1 Director Regional que tenga competencia en el territorio donde tiene su domicilio e1 infractor.
Tratándose de infracciones cometidas en una sucursal del contribuyente, conocerá de ellas el Director Regional que tenga competencia en e1 territorio dentro del cual se encuentre ubicada dicha sucursal.”
Por su parte, el artículo 19 del D.F.L. N° 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, indica, en su letra b) , que: “Le corresponde a los Directores Regionales dentro de sus respectivas jurisdicciones: b) Resolver las reclamaciones tributarias que presenten los contribuyentes y las denuncias por infracción a las leyes tributarias, en conformidad al Libro III del Código Tributario y a las instrucciones del Director.”
SÉPTIMO: Que en relación con la naturaleza de la atribución otorgada por el Código Tributario a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos en orden a conocer en primera o en única instancia, según proceda, de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, debe tenerse presente que en el debate abierto en el año 1960, cuando se otorgó originalmente esta potestad al Director General del Servicio de Impuestos Internos , este órgano del Estado defendió la naturaleza jurisdiccional de aquella atribución frente a los argumentos de la Contraloría General de la República, consignados en Dictamen N° 18.539, de 5 de abril de 1957, que concluían que dicha atribución era de naturaleza administrativa. Los argumentos esgrimidos por el Servicio de Impuestos Internos en tal sentido han sido latamente reproducidos en fallos precedentes de este Tribunal, teniéndose también a la vista en esta oportunidad. (Roles N°s. 502, 515 y 555)
En idéntico sentido, en el documento “La Justicia Tributaria en Chile”, de abril de 2001 (www.sii.cl/aprendasobreimpuestos/estudios/tributarios.htm), la Subdirección de Estudios del Servicio de Impuestos Internos defendió la tesis de que el Director Regional que conoce y falla reclamos tributarios es w juez. Complementando estas consideraciones expresadas por el propio Servicio de Impuestos Internos, no puede extrañar que en el Mensaje de S.E. el Presidente de la República (N° 206-348), que inicia el proyecto de ley que fortalece y perfecciona la jurisdicción tributaria, de 19 de noviembre de 2002, y en actual tramitación legislativa (Boletín N° 3139-05), se señale que: “la facultad jurisdiccional de primera instancia, en materia tributaria corresponde en la actualidad a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos . Por la vía de la delegación de facultades, se ha radicado en los Jefes de Departamento Tribunal Tributario de cada Dirección Regional”.
En el mismo sentido, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 77 inciso segundo de la Constitución, se ha pronunciado la Excma. Corte Suprema en el Oficio N° 3643, de 30 de diciembre de 2002, con ocasión de la solicitud de su opinión respecto del mismo proyecto, en el que se indica: “Aunque un órgano exterior a1 Poder Judicial puede ejercer jurisdicción, tal como lo reconoce el inciso quinto del N° 3 del artículo 19 de la Constitución Política, ...”
OCTAVO: Que, al tenor de lo que se ha venido argumentando, esta Magistratura entiende que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, en el territorio que les corresponde, ejercen funciones de carácter jurisdiccional entendida la jurisdicción, como “el poder deber que tienen los tribunales para conocer y resolver, por medio del proceso y con efecto de cosa juzgada, los conflictos de intereses de relevancia jurídica que se promuevan en el orden temporal, dentro del territorio de la República y en cuya solución les corresponda intervenir.” (Sentencia Rol N° 346, de 8 de abril de 2002, considerando 43°) Así, los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos , al conocer y resolver, en primera o en única instancia, conflictos jurídicos derivados de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, actúan como tribunales en ejercicio de la jurisdicción que la ley les ha confiado.
Varias disposiciones del Código Tributario confirman la afirmación precedente, entre las cuales pueden mencionarse:
-E1 artículo 130, que ordena a la Dirección Regional llevar los autos en la forma ordenada en los artículos 29° y 34° del Código de Procedimiento Civil.
-E1 artículo 132, que faculta al Director regional para que, de oficio o a petición de parte, reciba la causa a prueba si estima que hay o puede haber controversia sobre algún hecho sustancial y pertinente, señalando los puntos sobre los cuales ella deberá recaer y determinando la forma y plazo en que la testimonial debe rendirse.
-El artículo 135, según el cual, “vencido el plazo para formular observaciones al o a los informes o rendidas las pruebas, en su caso, el contribuyente podrá solicitar que se fije un plazo para la dictación del fallo, el que no podrá exceder de tres meses.”; y
-E1 artículo 138, que ordena que “la sentencia será notificada por carta certificada, sin embargo esta notificación deberá hacerse por cédula cuando así se solicitare por escrito durante la tramitación del reclamo.”
Por lo demás, cabe tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 120 del Código Tributario, las Cortes de Apelaciones conocen en segunda instancia de los recursos de apelación que se deduzcan contra las resoluciones de los Directores Regionales, en los casos en que ellos sean procedentes.
NOVENO: Que, en el ejercicio de la aludida función jurisdiccional, los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos forman parte de los tribunales especiales a que se refiere el artículo 5°, inciso 4° del Código Orgánico de Tribunales, que señala: “Los demás tribunales especiales se regirán por las leyes que los establecen y reglamentan, sin perjuicio de quedar sujetos a las disposiciones generales de este Código.”
La jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema también ha reconocido la naturaleza jurisdiccional de las funciones que desarrollan los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, al amparo de los artículos 115 del Código Tributario y 19 letra b) del D.F.L. N° 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, al señalar que: “El Director Regional de Impuestos Internos por prescripción del Código Tributario, es juez, de única o primera instancia para conocer de las reclamaciones tributarias y de 1a infracción a las leyes del mismo carácter, con independencia de las funciones administrativas que 1e corresponden en su carácter de tal ...” agregando que “en el propio Código Orgánico de Tribunales se reconoce la existencia de tribunales especiales regidos por leyes propias, lo que sucede con los que reglamenta el Código Tributario, que son tribunales especiales establecidos por la ley para conocer materias de carácter tributario; son tribunales de primera instancia y de sus sentencias se puede apelar a las Cortes de Apelaciones y sus resoluciones también pueden ser corregidas por la vía disciplinaria por la Corte Suprema, que tiene la superintendencia directiva, correccional y económica de todos los tribunales de 1a nación.” (Sentencia de 4 de septiembre de 1992, Rol N° 17.167, considerandos 15° y 20°.)
DÉCIMO: Que afirmada la función jurisdiccional que ejerce el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos , en cuanto tribunal que conoce y falla los reclamos tributarios, el requirente, en estos autos, ha impugnado el artículo 116 del Código Tributario, en cuanto faculta a los aludidos Directores Regionales para delegar las facultades jurisdiccionales que la ley les ha otorgado en funcionarios de ese Servicio, sosteniendo que vulnera los artículos 6°, 7°, 19 N° 3, inciso cuarto, 38 inciso segundo, 76 y 77 de la Constitución Política.
E1 citado artículo 116 del Código Tributario prescribe que: “E1 Director Regional podrá autorizar a funcionarios del Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias obrando “por orden del Director Regional”.
En relación con esa norma, el artículo 20 del D.F.L. No 7, de 1980, Ley orgánica del Servicio de Impuestos Internos, indica que: `Los Directores Regionales podrán, de acuerdo con las normas impartidas por el Director, autorizar a funcionarios de su dependencia, para resolver determinadas materias o para hacer uso de alguna de sus atribuciones, actuando “por orden del Director Regional .”
DÉCIMO PRIMERO: Que resulta necesario verificar cuál es la naturaleza de la delegación que realiza el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos en determinados funcionarios del mismo para efectos de conocer y fallar reclamaciones y denuncias en materia tributaria.
Sobre el particular, se ha entendido por delegación “la acción y efecto de delegar”. A su vez, delegar es “dar una persona a otra la autoridad y jurisdicción que él tiene por su oficio o dignidad para que haga sus veces o la represente” ( Ricardo Villarreal Molina y Miguel Angel del Arco Torres . Diccionario de Términos Jurídicos. Editorial Comares, 1999. pág. 134). Se afirma, asimismo, que la delegación, en materia de derecho público y administrativo, es “la decisión por la cual un funcionario público confía a otro el ejercicio de una parte de su competencia”. ( Henri Capitant . Vocabulario Jurídico. Ediciones Depalma , Buenos Aires , 1996, pág. 193)
Por su parte, la delegación administrativa ha sido definida cómo “la transferencia del ejercicio de determinadas atribuciones jurídicas que hace el titular de un órgano administrativo en un órgano inferior, dentro de la misma línea jerárquica de un modo expreso, temporal y revocable”. ( Eduardo Soto Kloss . La delegación en el derecho administrativo chileno. Revista de Derecho Público N° 45/46, Santiago , 1989).
A partir de los conceptos recordados es posible constatar que las principales características de la delegación administrativa son: 1) es obra de un órgano administrativo que ejerce las funciones propias de tal; 2) se concreta a través de un acto administrativo; 3) es esencialmente temporal; 4) es revocable por parte del delegante y 5) es parcial en la medida que sólo puede referirse a materias específicas, toda vez que constituye una institución de excepción dentro del derecho público.
DÉCIMO SEGUNDO: Comparadas las características reseñadas en el considerando precedente con el acto por el cual el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos autoriza a funcionarios del mismo para conocer y fallar reclamaciones y denuncias tributarias puede concluirse que no concurre el supuesto fundamental para entender que estamos frente a una delegación de carácter administrativo.
En efecto, la delegación de que se trata no ,supone la actuación de un órgano administrativo, pues tal como ha quedado establecido en los considerandos octavo y noveno, el Director Regional -o delegante para estos efectos- es un órgano jurisdiccional cuando conoce y falla los reclamos y denuncias tributarias en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 115 del Código Tributario.
Tampoco es posible afirmar que exista una “delegación de firma”, institución contemplada en el inciso final del artículo 43 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, como lo ha sostenido el Servicio de Impuestos Internos.
En efecto, la doctrina ha entendido que la delegación de firma no es otra cosa que una delegación administrativa propiamente tal y que sólo tendría justificación “en los casos en que se trate de firmar actos en serie, o numerosos o de idéntico contenido, firmando el jerarca el primero y delegando la firma para el resto, o bien todos, y ellos con una finalidad de agilizar el trámite ....” ( Eduardo Soto Kloss . “La delegación en el Derecho Administrativo Chileno”. Revista de Derecho Público N° 45/46, Santiago , 1989)
Así, es posible colegir que constituyendo la delegación de firma sólo una especie de delegación administrativa, y de carácter excepcional, no resulta aplicable a la situación prevista en el artículo 116 del Código Tributario.
DÉCIMO TERCERO: Que debe tenerse presente que la potestad que el artículo 116 del Código Tributario permite ejercer a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos internos es la de autorizar a funcionarios del Servicio para “conocer y fallar reclamaciones y denuncias” actuando “por orden” de tales autoridades. En otras palabras lo que se delega, en este caso, son las facultades conferidas a los propios Directores Regionales por el artículo 115 precedente, en orden a conocer, en primera o única instancia, según proceda, de las reclamaciones y denuncias deducidas por los contribuyentes por infracción a las disposiciones tributarias, potestades que revisten naturaleza jurisdiccional, según se ha insistido en los considerandos que preceden.
En consecuencia, la delegación realizada por el Director Regional de la Novena Dirección Regional Temuco del Servicio de Impuestos Internos en la funcionaria de esa repartición doña Viviana Herrera Morales (quien ha actuado subrogada por doña Dora Escobar Altamirano) , mediante Resolución Exenta N° 2.102, de 30 de agosto de 1994, se refiere a facultades jurisdiccionales, en los términos establecidos en el considerando octavo de esta sentencia. Así, debe descartarse, en la especie, la hipótesis de una delegación de atribuciones administrativas, en la medida que lo delegado son las facultades de “conocer y fallar” reclamaciones tributarias. Debe observarse que esta terminología reproduce aquélla utilizada por el artículo 76 inciso primero de la Constitución, que consagra, precisamente, los momentos de la jurisdicción que se confía en forma privativa a los tribunales de justicia.
Consecuentemente, quien posee jurisdicción para conocer y fallar las reclamaciones de esa naturaleza, como juez especial de carácter tributario, es la persona del Director Regional del Servicio de Impuestos Internos . Otros funcionarios del Servicio que hoy se desempeñan como jueces y, como tales, ejercen funciones jurisdiccionales lo hacen en base a la delegación que les efectúa el aludido Director Regional , al amparo del artículo 116 del Código Tributario, que está precisamente objetado en el requerimiento que se analiza.
Así, debe descartarse lo argumentado por el Servicio de Impuestos Internos en el sentido de que la referida norma legal crea un tribunal con anterioridad, tal como lo hace el artículo 115 del Código Tributario. Debe recordarse, en este sentido, que lo propio de la jurisdicción es la función en que consiste y no el órgano que la ejerce. Así, otros funcionarios del Servicio de Impuestos Internos no tienen tal carácter por no ejercer jurisdicción ni pueden ser de los llamados “jueces”, sino hasta que se produce efectivamente la delegación, por parte del Director Regional, que es el órgano legalmente facultado para ejercerla.
DÉCIMO CUARTO: Que aclarado que el artículo 116 del Código Tributario importa la delegación de facultades jurisdiccionales de un juez a un funcionario público que no reviste tal atributo, resulta necesario analizar si ello vulnera la Constitución Política, en los términos planteados en el requerimiento de autos.
A1 respecto, esta Magistratura ha resuelto que: “Nuestra Constitución Política caracteriza la jurisdicción como una función pública emanada de la soberanía, lo que resulta de aplicar los artículos 5°, 6° y 7° de la Constitución, y entrega su ejercicio en forma privativa y excluyente a los tribunales establecidos por ella o la ley, que son “las autoridades que esta Constitución establece”. Así se desprende de las disposiciones constitucionales contempladas en los artículos 73, 74, y de los Capítulos VII y VIII, que establecen el Tribunal Constitucional y la Justicia Electoral, respectivamente”. Agrega “como la función jurisdiccional es expresión del ejercicio de la soberanía, sólo la pueden cumplir las autoridades que esta Constitución establece ... sea que las autoridades jurisdiccionales a que alude se encuentren dentro o fuera del “ Poder Judicial `. (Sentencia de 8 de abril de 2002, Rol N° 346, considerandos 44° y 45°).
La jurisdicción así concebida es un atributo de la soberanía y, como tal, es indelegable por parte de las autoridades a quienes la Constitución o la ley la han confiado.
En la misma línea argumental, la Excma. Corte Suprema ha sentenciado que “entre las características que la doctrina anota respecto de esta función pública (la jurisdiccional) respecto de la legislativa, derivada de la soberanía misma, importa destacar, para los efectos del actual debate aquellas de ser improrrogable e indelegable, ya que por su naturaleza de Derecho Público y de orden público que, como se dijo emana de la soberanía, no es susceptible de prórroga como sucede con la competencia relativa, en que las partes pueden entregar el conocimiento de una cuestión a un juez distinto de aquel que determinan las reglas de competencia territorial, existiendo identidad de jerarquía y procedimientos es posible alterar este factor territorial.” (Sentencia de 18 de marzo de 2005, Rol N° 1.589-03, considerando 4°)
Así, si la facultad de conocer y fallar reclamaciones y denuncias tributarias confiada a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos por el Código Tributario, que importa el ejercicio de jurisdicción, no puede ser constitucionalmente delegada, la dictación de la Resolución Exenta que autorizó a la funcionaria de ese Servicio, doña Viviana Herrera Morales y, por ende, a su subrogante, doña Dora Escobar Altamirano , para conocer y fallar reclamaciones tributarias, en carácter de juez, vulnera lo dispuesto en el artículo 5° de la Carta Fundamental. Ello, en relación con el artículo 76, inciso primero, según el cual “la facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”.
Cabe advertir que este Tribunal ha precisado que “dentro del concepto “causas civiles” a que se (refiere la disposición preinserta, se deben incluir todas aquellas controversias jurídico-administrativas que se pueden suscitar, y que deben resolver autoridades que si bien no están insertas dentro de los tribunales que regula el Código Orgánico de Tribunales, están ejerciendo jurisdicción y resolviendo cuestiones que afectan los derechos de las personas”. (Sentencia de 22 de Noviembre de 1993, Rol N° 176, considerando 6°).
DÉCIMO QUINTO: Que, por las mismas razones explicadas, el precepto legal que autoriza a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos para delegar facultades jurisdiccionales en funcionarios de su dependencia infringe, asimismo, el artículo 6° de la Constitución Política, que consagra los principios de supremacía constitucional (inciso primero) y de vinculación directa de los preceptos de la Carta respecto de los titulares e integrantes de los órganos del Estado, como de toda persona, institución o grupo (inciso segundo).
En este mismo orden de consideraciones resulta vulnerado también el artículo 7° de la Constitución Política, tanto en sus incisos primero como segundo, que consagran, respectivamente, los requisitos de validez aplicables a la actuación de los órganos del Estado -que se refieren a la investidura regular del órgano, a su competencia y al cumplimiento de las formalidades que establezca la ley-, como el principio de clausura del derecho público, que impide que las magistraturas, personas o grupos de personas se atribuyan otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
Por lo demás, debe considerarse que la imposibilidad de delegar funciones jurisdiccionales, como consecuencia directa de que la soberanía sólo puede ejercerse por las autoridades que la propia Constitución o la ley establecen, resulta confirmada por la prohibición que se impone al propio legislador, en el artículo 64 de la Carta Fundamental, en orden a autorizar al Presidente de la República para dictar legislación delegada en materias que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales como es el caso de aquéllas que se refieren a la organización y atribuciones de los tribunales, tal y como ordena el artículo 77 inciso primero de la Carta Fundamental.
DÉCIMO SEXTO: Que, como corolario de que la jurisdicción es una función indelegable por parte de las autoridades a quienes la Constitución o la ley la han confiado, resulta que si, de hecho, se vulnera este atributo de la jurisdicción se está, al mismo tiempo, infringiendo el deber de inexcusabilidad que pesa sobre los tribunales establecidos por la ley. E1 mandato del artículo 76 inciso segundo de la Carta Fundamental es claro en tal sentido cuando señala: “Reclamada su intervención en forma legal y en negocios de su competencia, no podrán excusarse de ejercer su autoridad, ni aun por falta de ley que resuelva la contienda o asunto sometido a su decisión.”
La conclusión anterior aparece, por lo demás, plenamente coincidente con la forma en que la jurisprudencia de esta Magistratura ha entendido la jurisdicción, tal y como se ha recordado en el considerando octavo.
DÉCIMO SÉPTIMO: Que resulta necesario analizar, a continuación, la conformidad del artículo 116 del Código Tributario con el denominado principio de “legalidad del tribunal”, consagrado en los artículos 19 N° 3 inciso cuarto, 38 inciso 2°, 76 y 77 de la Constitución, que importa, básicamente, que la única autoridad que puede crear tribunales con carácter permanente, es la ley.
El hecho de que toda persona sólo pueda ser juzgada por el tribunal que señale la ley y por el juez que lo representa, en los términos referidos en tales normas constitucionales, no sólo constituye un derecho fundamental asegurado a toda persona, sino que representa, a la vez, un elemento básico para la seguridad jurídica, pues impide que el juzgamiento destinado a afectar sus derechos y bienes se .realice por un tribunal o un juez distinto del órgano permanente, imparcial e independiente a quien el legislador haya confiado previamente esta responsabilidad que se cumple por las personas naturales que actúan en él.
La estrecha ligazón entre el principio de legalidad del tribunal y la seguridad jurídica resulta relevante, pues, como ha señalado este Tribunal, “... entre los elementos propios de un Estado de Derecho, se encuentran la seguridad jurídica, 1a certeza del derecho y 1a protección de la confianza de quienes desarrollan su actividad con sujeción a sus principios y normas positivas. Esto implica que toda persona ha de poder confiar en que su comportamiento, si se sujeta al derecho vigente, será reconocido por el ordenamiento jurídico, produciéndose todos los efectos legalmente vinculados a los actos realizados.” (Sentencia de 10 de febrero de 1995, Rol N° 207, considerando 67°)
En definitiva, y como recuerda el profesor Franck Moderne , la seguridad jurídica, como principio general del derecho público, implica en lo esencial, dos grandes aspectos: “una estabilidad razonable de las situaciones jurídicas y un acceso correcto al derecho”. ( Franck Moderne . “Principios generales del Derecho Público”. Editorial Jurídica de Chile, Santiago , 2005, pág. 225).
Así es posible sostener que el respeto a la seguridad jurídica, que supone el cumplimiento estricto del principio de legalidad del tribunal, a través del juzgamiento realizado por el tribunal y por el juez instituidos por., la ley, constituye una base fundamental para el pleno imperio del Estado de Derecho.
DÉCIMO OCTAVO: Que si la jurisdicción sólo puede ejercerse por los tribunales establecidos por la ley, sean ordinarios o especiales, toda persona que pretenda desempeñarse como juez de esos tribunales, sin haber sido instituida por el legislador, sino que por un mero acto administrativo, se constituye en una comisión especial expresamente prohibida por la Carta Fundamental.
En la especie, la reclamación tributaria deducida por Centro Comercial Temuco S.A., Rol N° 10.058-1999, ha sido conocida y resuelta por doña Dora Escobar Altamirano , actuando como subrogante de doña Viviana Herrera Morales , en calidad de “Jueza Tributaria”, en virtud de la delegación de facultades que le ha otorgado el Director Regional de la Novena Dirección Regional Temuco del mismo Servicio. En consecuencia, no ha sido la ley el título habilitante del ejercicio de esa función jurisdiccional, sino que una disposición de carácter administrativo: la Resolución Exenta N° 2.102, de 30 de agosto de 1994. Así, el artículo 116 del Código Tributario, que ha permitido el ejercicio de esa función sobre la base de un precepto distinto a la ley, no sólo vulnera el principio de legalidad del tribunal consagrado en los artículos 19 N° 3, inciso cuarto, 38, inciso segundo, 76 y 77 de la Constitución política, sino que resulta contrario a los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental que garantizan la sujeción integral de los órganos del Estado al imperio del derecho.
Y visto, lo prescrito en los artículos 5°, 6°, 7°, 19 N° 3, inciso cuarto, 38 inciso segundo, 64, 76 y 77 de la Constitución Política de la República, así como en los artículos 30 y 31 de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional.
SE DECLARA QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DE FOJAS 1 Y, EN CONSECUENCIA, SE DECIDE QUE LA NORMA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 116 DEL CÓDIGO TRIBUTARIO, ES INAPLICABLE EN EL RECURSO DE CASACIÓN EN LA FORMA Y EN EL FONDO DE QUE CONOCE LA EXCMA. CORTE SUPREMA, EN LOS AUTOS ROL N° 3779-2006, CARATULADOS “CENTRO COMERCIAL TEMUCO .A. CON SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS”.
Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Jorge Correa Sutil y Francisco Fernández Fredes, quienes estuvieron por rechazar la acción de inaplicabilidad del precepto legal por las consideraciones que siguen:
PRIMERO: Que concuerdan plenamente con el fallo que antecede en que resulta contrario a la Constitución que se delegue la función de juzgar en un funcionario que la ley no designa más que por su pertenencia a un servicio público determinado. Por los fundamentos que el fallo expresa en los párrafos segundo y tercero del considerando Décimo Cuarto y en los párrafos segundo y siguientes del considerando Décimo Séptimo, comparten que es contrario a los derechos fundamentales que conozca y juzgue una causa de naturaleza jurisdiccional quien resulte designado por el Director Regional de un servicio centralizado y concuerdan también que el orden institucional que consagra la Constitución no acepta que se deleguen facultades jurisdiccionales, sin estricta sujeción al principio de legalidad. Discrepan, sin embargo, con la premisa básica de que el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos o que el funcionario delegado ejerzan una función jurisdiccional cuando resuelven un reclamo tributario. Analizada la función que el artículo 116 autoriza a delegar, debe concluirse que ella carece de los atributos básicos de la función jurisdiccional, pues en el reclamo tributario que se debe resolver no hay controversia entre partes sometida a la decisión de un tercero, ni esta controversia debe, en estricto rigor jurídico, resolverse conforme a derecho y, por último, resulta dudoso que estemos frente a un proceso de carácter jurisdiccional. En cambio, el reclamo tributario y su resolución comparten una naturaleza y una regulación que es típica de las de carácter administrativo y que no difiere sustancialmente de muchas otras existentes en nuestra legislación, todas ellas consistentes en resolver en sede y con carácter administrativo reclamaciones respecto de lo obrado por el propio servicio. Estas aseveraciones serán fundamentadas en los considerandos que siguen, para luego hacer explícitas algunas conclusiones de carácter más general.
SEGUNDO: Que, como reseña el considerando Noveno del fallo que antecede, es efectivo que las normas del Código Tributario que regulan la reclamación tributaria -cuyo conocimiento y resolución el impugnado artículo 116 del mismo cuerpo legal autoriza delegar- se refieren a este reclamo, a quien lo resuelve, a su procedimiento y a la decisión que le pone término con un lenguaje propio de lo judicial. Así, el propio Libro Tercero y su Título I hablan de los “Tribunales”, otras disposiciones otorgan la denominación de juez (tributario) a quien encargan resolver este asunto; diversos preceptos, como los artículos 115, 117, 118, 119, 120 y otros llaman “instancia” a la sucesión de actos destinados a resolver el reclamo. En igual sentido, el artículo 134 denomina “fallo” a la resolución definitiva del reclamo, mientras el inciso segundo del artículo 136 y el articulo 137 y 138, entre otros, la denominan “sentencia”. Igual lenguaje propio de lo judicial utiliza el Código Tributario para denominar la impugnación de lo resuelto que habilita al reclamante a llegar a la instancia del Poder Judicial , pues los artículos 139 y 141 la llaman “apelación”. No debe restarse importancia a estas denominaciones; no son triviales pues como ha acreditado la teoría contemporánea, en el ámbito jurídico, los nombres suelen constituir realidades, particularmente en cuanto esos nombres hacen inmediatamente aplicables estatutos jurídicos a la figura respectiva, por el sólo hecho de asignarle un nombre. No siendo trivial el modo en que la legislación denomina una determinada situación, el nombre no es, sin embargo, un antecedente suficiente para resolver que tal situación es, en realidad, lo que la ley dice que es. Un viejo aforismo jurídico dice que las cosas en derecho son lo que son y no lo que la ley dice que son. Para saber si el órgano que resuelve el reclamo tributario es en realidad un tribunal especial que ejerce jurisdicción y para determinar si su resolución es una verdadera sentencia, es necesario examinar las restantes reglas relativas a tales institutos, pues es perfectamente posible que los nombres no constituyan esas realidades y que, bajo su apariencia, ni el órgano sea un Tribunal, ni el procedimiento uno judicial ni la resolución un fallo, todo lo cual obliga a ir más allá de las denominaciones legales.
TERCERO: Que al hacer el examen de las restantes reglas relativas al reclamo tributario, se llega forzosamente a la conclusión de que en él no se encuentran presentes las características más elementales de la jurisdicción. Desde luego, y como se desarrolla más extensamente en los considerandos que siguen, no se verifica, en la especie, una controversia entre partes sometida a la decisión de un juez. En efecto, el procedimiento no contempla sino a una parte: al reclamante tributario, pues el Servicio reclamado no es parte, sino quien decide el reclamo. Tampoco hay juez, pues no puede tenerse como tal a aquel que tiene, en tal grado, interés en el asunto que debe resolverse. Si bien hay un asunto de relevancia jurídica que debe resolverse, el acto que lo resuelve no está obligado a hacerlo en conformidad a derecho y ni siquiera hay obligación de resolverlo, por lo que tampoco comparece en la especie, este tan elemental componente de la jurisdicción. Por último, las formas procesales carecen de la bilateralidad de la audiencia, elemento que configura esencialmente una controversia jurisdiccional. En cambio, el análisis de los intervinientes, de la resolución y, parcialmente de las formas procesales muestra que éstas son las propias del reclamo administrativo denominado recurso jerárquico. En tales condiciones, debe concluirse que no estamos en presencia de funciones jurisdiccionales.
CUARTO: Que, en lo que se refiere a los intervinientes, es necesario destacar, en primer lugar, que el reclamo tributario no está llamado a ser resuelto por un tribunal especial ni por un juez, sea el titular al que alude el artículo 115, sea el delegado a que se refiere el artículo 116, ambos del Código Tributario. Por definición, un juez es un tercero imparcial que se sitúa entre quienes contienden para resolver una disputa de relevancia jurídica (en la jurisdicción contenciosa). En la especie, el reclamo tributario lo interpone el contribuyente en contra de una resolución del Servicio de Impuestos Internos y la ley llama a resolverlo a un funcionario del mismo Servicio en contra de quien se reclama. Este funcionario es dependiente del órgano reclamado y tiene el deber de defender sus intereses. Como recuerda el considerando Sexto, hay abundante doctrina del propio Servicio de Impuestos Internos que consideran que la facultad cuya naturaleza -jurisdiccional o administrativa- debemos discernir, es una que le corresponde al Servicio y que la ejerce uno de sus funcionarios. En consecuencia, el órgano que resuelve el reclamo tributario es el Servicio de Impuestos Internos y la persona que lo decide un funcionario de dicho Servicio quien, como tal, no puede ser tenido como un tercero, pues es dependiente del órgano reclamado (artículo 18 del Decreto con Fuerza de Ley N° 7 de Hacienda de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos), ni está llamado a ser imparcial pues si lo fuere incumpliría con sus deberes funcionarios. Ni en el sentido natural y obvio, ni en el sentido técnico puede estimarse juez a la parte interesada, aunque esté facultada para resolver. Lo dicho vale tanto para el Director Regional como para su eventual delegado.
QUINTO: Que lo razonado en el considerando que antecede no es suficiente para concluir que la resolución del reclamo tributario no tiene carácter jurisdiccional, como lo han sostenido votos minoritarios en inaplicabilidades análogos a los de esta causa, emanados de la Excma. Corte Suprema (como el pronunciado por cinco Srs. Ministros con fecha 12 de Diciembre de 2002 en la causa Verdugo Pincheira con Servicio de Impuestos Internos), pues ello equivale a definir lo jurisdiccional únicamente por el órgano que resuelve. A juicio de estos disidentes, la afirmación contenida en el considerando anterior, tenida como premisa, puede llevar a dos conclusiones igualmente plausibles: por una parte, a que el supuesto tribunal no es tal y, por ende no hay un órgano que ejerza jurisdicción, como lo han sostenido esos votos de minoría; pero también permite igualmente concluir que el órgano ejerce jurisdicción pero que, por no reunir las características propias de un juez, lo hace contraviniendo la Constitución, privando a quienes litigan de un juez imparcial y, por ende, de un debido proceso judicial. Si lo dicho en el considerando anterior no puede ser concluyente, por las razones explicadas en éste, se hace necesario continuar con el análisis, para discernir si estamos ante una función administrativa o ante un órgano que, violando garantías constitucionales de imparcialidad, ejerce jurisdicción.
SEXTO: Que, continuando con el análisis de los intervinientes, es fuerza concluir que tampoco concurre en la especie el más elemental componente de la jurisdicción contenciosa: no existen partes que sostengan una controversia jurídica: Por el contrario, el examen del procedimiento que rige el reclamo tributario muestra a un solo sujeto o parte: el reclamante y ninguna controversia. E1 Servicio de Impuestos Internos no es parte en el reclamo, el procedimiento no supone que comparezca, no lo contempla ni le concede derecho alguno; el Servicio de Impuestos Internos no está llamado a controvertir nada y mal podría hacerlo, del momento que es el mismo órgano que llevó a cabo el acto en contra del cual se reclama y, a su vez es quien resuelve el asunto. E1 Servicio de Impuestos Internos no es parte que controvierta ni podría serlo pues sus intereses están representados por quien va a resolver el reclamo y nadie puede controvertir ante si mismo.
SÉPTIMO: Que, de ese modo, el análisis de los actores del reclamo tributario no muestra ninguna de las características propias de la jurisdicción, pues no hay partes que controviertan un asunto de relevancia jurídica que deba ser resuelto por un tercero. En cambio, el asunto de relevancia jurídica ha de ser decidido por actores típicos del recurso jerárquico ante el propio órgano que ya ha resuelto en contra de los intereses del administrado. En la especie, un órgano de la administración del Estado, como es el Servicio de Impuestos Internos, resuelve en contra de los intereses del contribuyente y ello origina el reclamo tributario, que es así, un recurso jerárquico destinado a que el propio Servicio de Impuestos Internos modifique o mantenga su posición.
OCTAVO: A diferencia del análisis acerca de los íntervinientes, el de las reglas de procedimiento no permite arribar a conclusiones unívocas acerca de la naturaleza (jurisdiccional o administrativa) del instituto en estudio. A favor del carácter jurisdiccional puede anotarse el hecho de que los autos sobre reclamación deben llevarse en la forma ordenada para los expedientes judiciales en los artículos 29 y 34 del Código de Procedimiento Civil y, especialmente, que las reglas supletorias aplicables son, por disposición del artículo 148 del Código Tributario, las comunes a todo procedimiento del Libro Primero del Código de Procedimiento Civil y no las supletorias de los procedimientos administrativos. Con todo, no es menor anotar a favor de la tesis de que estamos enfrente de una gestión administrativa y no jurisdiccional, el hecho de que el procedimiento para conocer y resolver de estas reclamaciones, establecido en el Título II del Libro Tercero del Código Tributario, no contempla bilateralidad de la audiencia. En efecto, las reglas procesales del respectivo Título no otorgan, como ya se dijo, derechos procesales al Servicio de Impuestos Internos, lo que se justifica precisamente porque se trata de un reclamo en su contra que resuelve uno de sus funcionarios, por lo que sus intereses están representados no por una parte en el litigio, sino por quien resuelve tal reclamo, lo que hace innecesario que argumente o aporte pruebas. Esta forma procesal es típica de los procedimientos administrativos y completamente ajena e intolerable en un proceso jurisdiccional.
NOVENO: Que, por último, el análisis de la resolución del reclamo tributario lleva definitiva y concluyentemente a la convicción de que no estamos frente a una sentencia, componente esencial de lo jurisdiccional, pues no resulta exigible que el reclamo se decida en conformidad a derecho y, ni siquiera resulta exigible que se resuelva, lo que priva al reclamo tributario de otro de los más esenciales componentes de la jurisdicción. La ley tributaria establece tres reglas acerca de esta resolución definitiva que son tan propias de resoluciones administrativas y tan impropias de resoluciones jurisdiccionales que convencen a estos disidentes que aquello cuya delegación viene impugnándose es una resolución administrativa y no una jurisdiccional. Estas son el carácter modificable de la resolución, la forma que ella debe tener y, lo más significativo, el valor que la ley concede al silencio o falta de resolución, todo lo cual se desarrolla en los tres considerandos que siguen.
DÉCIMO: Que, en lo que respecta a la resolución definitiva de la reclamación tributaria el artículo 139 del Código respectivo autoriza a interponer en su contra recurso de reposición, lo que es impropio de una sentencia definitiva y típico de una resolución administrativa. En efecto, cuando se produce una sentencia definitiva, el órgano respectivo pierde su jurisdicción bajo el efecto del desasimiento. En cambio, cuando la resolución es administrativa, el órgano puede siempre modificar lo resuelto.
DÉCIMO PRIMERO: Que las sentencias o fallos típicamente deben resolver en conformidad a derecho y tener una forma determinada, exigida por los artículos 170 del Código de Procedimiento Civil para las sentencias civiles, y 500 del Código de Procedimiento Penal y 342 del Código Procesal Penal para las sentencias penales. La forma, en este caso no es una cuestión menor, pues las decisiones de un órgano que ejerce jurisdicción se diferencian de las decisiones políticas y de las administrativas esencialmente por el razonamiento, en derecho, que les resulta debido a las primeras y no a las restantes. En efecto, si algo distingue sustancialmente a las resoluciones de jueces ordinarios o especiales, es que ellas deben estar sólo fundadas en el derecho y razonar conforme a él, mientras las restantes no tienen la exigencia de razonar únicamente conforme a derecho. Para lograr esta fundamentación en derecho de las decisiones, la ley exige formas, tales como las de consignar las alegaciones de las partes, resolver cada una de ellas, dar los fundamentos jurídicos de tales razonamientos, exponer y ponderar la prueba y otras reglas de forma, que constituyen la única garantía de que el razonamiento de fondo sea efectivamente conforme a derecho. Para que estas reglas realmente obliguen es necesario que la sentencia que no cumpla con ellas sea susceptible de ser anulada, de no valer como sentencia. Ello no se verifica en el reclamo tributario. En efecto, si bien la resolución del reclamo tributario está llamado a tener la forma de una sentencia, pues le es aplicable el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, no está, en rigor, jurídicamente obligada a tener esta forma de sentencia y no deja de valer si carece de esos requisitos esenciales. E1 articulo 140 del Código Tributario establece que “En contra de 1a sentencia de primera instancia no procederá el recurso de casación en 1a forma ni su anulación de oficio. Los vicios en que se hubiere incurrido deberán ser corregidos por el Tribunal de Apelaciones que corresponda”. En otras palabras, la resolución de la reclamación tributaria puede tener la forma, tener los requisitos de forma, ser, en esencia, una sentencia, resolver en conformidad a derecho, pero puede igualmente no tener esas características y valer, pues, como señala la norma transcrita, no cabe anularla, ni a petición de parte ni de oficio, cualquiera sean los vicios de que adolezca. En otras palabras, la resolución de la reclamación tributaria, aunque puede revocarse, debe estimarse que vale, aunque no resuelva conforme a derecho ni cumpla con ninguno de los requisitos propios de las decisiones judiciales. La decisión del reclamo tributario vale aunque no cumpla con los requisitos de una sentencia; vale aunque no razone en derecho, ni se haga cargo de las peticiones o aunque resuelva ultra petita. vale incluso aunque no contenga la resolución del asunto. No hay exageración alguna en este último aserto; pues así lo establece expresamente el artículo 135 del Código Tributario que se comenta en el considerando que sigue. En consecuencia, la resolución del reclamo tributario no está jurídicamente obligada, para valer como tal, a tener la forma de una sentencia, lo que equivale a decir que no es ni puede ser tenida como una sentencia.
DÉCIMO SEGUNDO: Que, probablemente lo que más define una sentencia, propia del ejercicio de la función jurisdiccional es que resuelve la controversia, que se pronuncia acerca de ella. Pues bien, el artículo 135 del Código Tributario dispone que el contribuyente, en una determinada etapa procesal, puede pedir que se establezca un plazo para dictar la resolución definitiva, el que no puede exceder de tres meses. E1 inciso segundo de la disposición en comento establece literalmente que “Transcurrido el plazo anterior sin que se hubiere resuelto el reclamo, podrá el contribuyente .... pedir se tenga por rechazado. Al formular esta petición podrá apelar para ante la Corte de Apelaciones respectiva, y en tal caso el Director Regional concederá el recurso y elevará el expediente ...” En consecuencia, el reclamante puede llegar a la Corte de Apelaciones para pedir que se deje sin efecto una resolución que nunca ha existido, que es sólo una decisión tácita del órgano ante el cual se reclama. Esta figura de dar valor al silencio como expresión de rechazo (o aceptación) de un reclamo o petición es típico de las resoluciones administrativas (véanse los artículos 64 y 65 de la ley 19.880 que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado) y completamente incompatible con las resoluciones jurisdiccionales. Ello tiene una lógica: el silencio administrativo supone una negación (o aceptación) del órgano en contra del cual se reclama, pero nunca podría expresar la voluntad del tercero imparcial que resuelve un asunto, pues el silencio del tercero no puede interpretarse a favor de ninguna de las partes. E1 silencio de una parte puede entenderse como aceptación o rechazo de lo que la otra le reclama. El silencio de un juez, ordinario o especial, no puede estimarse como una manifestación de su voluntad. La posibilidad de apelar en contra del silencio del Servicio de Impuestos Internos, representado por su Director Regional , instituido en el artículo 115 o por su delegado, en el caso del artículo 116, terminan de convencer a estos disidentes, con fuerza irredarguible, que lo que la ley tributaria estableció para resolver los reclamos fue una instancia administrativa y jerárquica ante el propio órgano que resolvió, aunque lo halla llamado juez tributario, instancia y fallo y aunque los intentos de reforma posteriores continúen con tal lenguaje.
DÉCIMO TERCERO: De todo lo anterior se sigue que el Servicio de Impuestos Internos no ejerce una facultad jurisdiccional, sino una administrativa cuando resuelve un reclamo tributario, a través de su Director Regional (en el caso del artículo 115) o del funcionario en que éste delegue (en el caso del artículo 116). Por las razones expuestas, llegamos a la convicción que los nombres que utiliza el Código Tributario y alguna formas procesales propias de lo judicial no otorgan ni al órgano ni a la decisión el carácter jurisdiccional, pues el resto de las disposiciones acerca del órgano que ejerce esta función y sobretodo, las características de la resolución impiden calificarla de tal, según todo lo ya razonado.
DÉCIMO CUARTO: Que de la conclusión establecida en el considerando anterior se sigue que la inaplicabilidad deducida debe ser desechada, pues una función administrativa, como lo es resolver un recurso de reclamación tributaria por un funcionario del Servicio de Impuestos Internos, con los requisitos y efectos establecidos por el Código del ramo, puede ser delegada sin que la norma que autoriza tal delegación viole la Constitución, pues la Constitución no contiene valor o regla institucional acerca de la titularidad, ejercicio o límites del poder público que resulte vulnerada por el precepto legal que faculta a un funcionario dependiente del Servicio en contra del cual se reclama a delegar el conocimiento y la resolución de un recurso administrativo jerárquico, como el analizado, en otro funcionario igualmente dependiente del mismo Servicio; máxime cuando esa resolución no tiene las características de una propia del ejercicio de la jurisdicción, sino de una administrativa. Tampoco se vulnera 'o menoscaba un derecho. o garantía fundamental por el sólo hecho de la delegación, pues no existe diferencia significativa para el ejercicio de derechos fundamentales en la independencia, legalidad o imparcialidad de uno u otro funcionario del Servicio de Impuestos Internos. Que un recurso jerárquico en contra del mismo Servicio sea resuelto por el Director Regional del Servicio o por un delegado de éste, ambos funcionarios dependientes del Servicio en contra del cual se reclama, no mejora ni empeora los derechos de defensa del reclamante ni su derecho a que su reclamo sea resuelto, en definitiva, por un juez imparcial en un debido proceso. En consecuencia, la sola autorización de la delegación de una facultad administrativa para resolver una reclamación, que es lo impugnado en autos, no merece, a juicio de estos disidentes, reproche de constitucionalidad.
DÉCIMO QUINTO: Lo que se afirma en este voto no debe entenderse en el sentido que el estatuto jurídico de las reclamaciones tributarias en particular o de las administrativas en general, queden al margen del estatuto constitucional. Estas instancias administrativas, en su procedimiento. y resolución están sujetas a una serie de normas y principios constitucionales; más aún si, como en la especie, la ley las establece como un presupuesto necesario de una instancia judicial posterior para resolver acerca de los derechos de una persona. Una figura de esta naturaleza es susceptible de ser examinada, conjuntamente con el procedimiento judicial que le sigue, para determinar si se garantiza el derecho a un justo y racional procedimiento. Si un reclamo administrativo es un presupuesto para obtener una resolución judicial, resuelta por un tribunal independiente, después de un proceso judicial y con las características y efectos propios de una sentencia, como lo es, en la especie, la instancia de la Corte de Apelaciones, entonces ambas instancias -la administrativa y la judicial- forman un todo, que queda sujeto a las exigencias de un debido proceso. Ello no ha sido, sin embargo, lo que se ha pedido examinar en esta causa, sino sólo el carácter constitucional de la delegación de una resolución administrativa habilitante de una decisión judicial posterior, delegación respecto de la cual estos disidentes, como ha quedado dicho, no ven vicios de inconstitucionalidad.
Redactó la sentencia la ministro señora Marisol Peña Torres, y el voto en contra el ministro señor Jorge Correa Sutil .
Notifíquese, regístrese y archívese.
Rol N° 554-2006.
Se certifica que el ministro señor Enrique Navarro Beltrán concurrió a la vista de la causa y al acuerdo del fallo, pero no firma por estar ausente haciendo uso de su feriado.
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente señor José Luis Cea Egaña y los ministros señores Juan Colombo Campbell , Raúl Bertelsen Repetto , Hernán Vodanovic Schnake , Mario Fernández Baeza , Jorge Correa Sutil , Marcelo Venegas Palacios , señora Marisol Peña Torres , Enrique Navarro Beltrán y Francisco Fernández Fredes .
Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional , don Rafael Larraín Cruz .
Conforme con su original.
AL SEÑOR PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
DON ANTONIO LEAL LABRÍN
CÁMARA DE DIPUTADOS
PRESENTE”.