Labor Parlamentaria
Diario de sesiones
- Alto contraste
Disponemos de documentos desde el año 1965 a la fecha
Índice
- DOCUMENTO
- PORTADA
- IX. Otros documentos de la Cuenta.
- DEBATE
- LICENCIA MÉDICA
- Clemira Pacheco Rivas
- LICENCIA MÉDICA
- DEBATE
- INTEGRACIÓN
- Maximiano Errazuriz Eguiguren
- Guillermo Ceroni Fuentes
- Sergio Correa De La Cerda
- Fulvio Rossi Ciocca
- Gabriel Silber Romo
- Samuel Venegas Rubio
- INTEGRACIÓN
- DEBATE
- I. ASISTENCIA
- ASISTENCIA A SESIÓN DE SALA
- Alejandro Navarro Brain
- Jorge Pizarro Soto
- ASISTENCIA A SESIÓN DE SALA
- II. APERTURA DE LA SESIÓN
- III. ACTAS
- IV. CUENTA
- RÉPLICA A PUBLICACIÓN DE PRENSA. (Artículo 34 del Reglamento).
- INTERVENCIÓN : Maria Antonieta Saa Diaz
- PERMISO CONSTITUCIONAL.
- PERMISO CONSTITUCIONAL PARA INASISTENCIA
- Esteban Valenzuela Van Treek
- PERMISO CONSTITUCIONAL PARA INASISTENCIA
- DEBATE
- RÉPLICA A PUBLICACIÓN DE PRENSA. (Artículo 34 del Reglamento).
- ENVÍO DE PROYECTO A COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN, LEGISLACIÓN Y JUSTICIA.
- INFORME DE VISITA DE GRUPO INTERPARLAMENTARIO CHILENO-FRANCÉS A ASAMBLEA NACIONAL DE FRANCIA.
- INTERVENCIÓN : Marco Antonio Enriquez-ominami Gumucio
- V. ORDEN DEL DÍA
- AMNISTÍA PARA INFRACTORES DE NORMAS SOBRE RECLUTAMIENTO DE LAS FUERZAS ARMADAS. Segundo trámite constitucional.
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Jose Perez Arriagada
- INTERVENCIÓN : Ivan Norambuena Farias
- INTERVENCIÓN : Jose Francisco Encina Moriamez
- INTERVENCIÓN : Alfonso Vargas Lyng
- INTERVENCIÓN : Ignacio Urrutia Bonilla
- INTERVENCIÓN : Enrique Jaramillo Becker
- INTERVENCIÓN : Jorge Ivan Ulloa Aguillon
- INTERVENCIÓN : Francisco Renan Fuentealba Vildosola
- DEBATE
- PERFECCIONAMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE DEFENSA DE LA LIBRE COMPETENCIA. Primer trámite constitucional. (Continuación).
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Jose Miguel Ortiz Novoa
- INTERVENCIÓN : Gonzalo Arenas Hodar
- INTERVENCIÓN : Eduardo Saffirio Suarez
- INTERVENCIÓN : Alberto Eugenio Cardemil Herrera
- INTERVENCIÓN : Marcelo Diaz Diaz
- DEBATE
- DEBATE
- DEBATE
- MODIFICACIÓN DE DECRETO CON FUERZA DE LEY N° 2, DE 1998, SOBRE SUBVENCIONES A ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES Y OTROS CUERPOS LEGALES. Veto.
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Gabriel Silber Romo
- INTERVENCIÓN : Manuel Rojas Molina
- AMNISTÍA PARA INFRACTORES DE NORMAS SOBRE RECLUTAMIENTO DE LAS FUERZAS ARMADAS. Segundo trámite constitucional.
- VI. PROYECTOS DE ACUERDO
- SUBSIDIO A CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA DE PERSONAS DE ESCASOS RECURSOS.
- ANTECEDENTE
- PRESENTACIÓN PROYECTO DE ACUERDO
- Ximena Vidal Lazaro
- Maria Antonieta Saa Diaz
- Amelia Herrera Silva
- Ramon Farias Ponce
- Marco Antonio Nunez Lozano
- Enrique Jaramillo Becker
- Tucapel Jimenez Fuentes
- Jose Perez Arriagada
- Roberto Delmastro Naso
- Gabriel Silber Romo
- PRESENTACIÓN PROYECTO DE ACUERDO
- INTERVENCIÓN : Ximena Vidal Lazaro
- INTERVENCIÓN : Jaime Mulet Martinez
- DEBATE
- ANTECEDENTE
- CREACIÓN DE SUBSIDIO TECNOLÓGICO COMPLEMENTARIO AL DE VIVIENDA.
- ANTECEDENTE
- PRESENTACIÓN PROYECTO DE ACUERDO
- Rodrigo Gonzalez Torres
- Enrique Accorsi Opazo
- Ivan Paredes Fierro
- Alejandro Miguel Sule Fernandez
- Jaime Quintana Leal
- German Verdugo Soto
- Manuel Rojas Molina
- Jose Miguel Ortiz Novoa
- Denise Pascal Allende
- Gabriel Silber Romo
- PRESENTACIÓN PROYECTO DE ACUERDO
- INTERVENCIÓN : Rodrigo Gonzalez Torres
- INTERVENCIÓN : Denise Pascal Allende
- DEBATE
- ANTECEDENTE
- SUBSIDIO A CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA DE PERSONAS DE ESCASOS RECURSOS.
- VII. INCIDENTES
- FISCALIZACIÓN DE LOCALES DE EXPENDIO O CONSUMO DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS. Oficios.
- PRESENCIA PARLAMENTARIA EN ACTOS DE PROGRAMAS SOCIALES DE GOBIERNO. Oficio.
- MANTENCIÓN DE EXIGENCIAS Y PRIORIDADES EN POSTULACIÓN A PROGRAMA CAMINOS BÁSICOS 5000. Oficio.
- RECONOCIMIENTO A MILITANTES DEL PARTIDO DEMÓCRATA CRISTIANO POR PARTICIPACIÓN EN PROCESO ELECCIONARIO INTERNO.
- TRANSPORTE PARA TRABAJADORES DEL NUEVO HOSPITAL PROVINCIAL DE HUASCO. Oficio.
- RECONOCIMIENTO A DIRECTORIO DE EMPRESA NACIONAL DE MINERÍA. Oficios.
- INFORMACIÓN SOBRE FUNCIONAMIENTO DE SERVICIO DE TELEFONÍA EN LOCALIDADES RURALES DE ATACAMA. Oficio.
- FISCALIZACIÓN A EMPRESAS SUBCONTRATISTAS DE LA DÉCIMA REGIÓN. Oficio.
- AUMENTO DE SUBSIDIO HABITACIONAL PARA FAMILIAS DE POBLACIÓN DE LOS MUERMOS. Oficios.
- RECONOCIMIENTO A AUTORIDADES Y A BOMBEROS POR ACCIÓN DESPLEGADA EN EXTINCIÓN DE INCENDIOS FORESTALES EN REGIÓN DEL BIOBÍO. Oficios.
- OPERACIÓN DE BUSES NO AUTORIZADOS EN REGIÓN METROPOLITANA. Oficios.
- ELIMINACIÓN DE BASURALES CLANDESTINOS EN CHILLÁN. Oficios
- ADHESION
- Alvaro Escobar Rufatt
- ADHESION
- CIERRE DE LA SESIÓN
- VIII. DOCUMENTOS DE LA CUENTA
- Informe de la Visita de una delegación de diputados integrantes del grupo interparlamentario chileno-francés a la Asamblea Nacional de Francia, entre el 27 de noviembre y el 2 de diciembre de 2006.
- AUTOR DE INFORME DE DELEGACIÓN PARLAMENTARIA
- Marco Antonio Enriquez-ominami Gumucio
- Guido Girardi Briere
- Manuel Rojas Molina
- Alejandro Miguel Sule Fernandez
- AUTOR DE INFORME DE DELEGACIÓN PARLAMENTARIA
- DEBATE
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Roberto Delmastro Naso
- German Becker Alvear
- Mario Bertolino Rendic
- Pablo Galilea Carrillo
- Rene Manuel Garcia Garcia
- Alfonso Vargas Lyng
- Amelia Herrera Silva
- Marta Eliana Isasi Barbieri
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Informe de la Visita de una delegación de diputados integrantes del grupo interparlamentario chileno-francés a la Asamblea Nacional de Francia, entre el 27 de noviembre y el 2 de diciembre de 2006.
Notas aclaratorias
- Debido a que muchos de estos documentos han sido adquiridos desde un ejemplar en papel, procesados por digitalización y posterior reconocimiento óptico de caracteres (OCR), es que pueden presentar errores tipográficos menores que no dificultan la correcta comprensión de su contenido.
- Para priorizar la vizualización del contenido relevante, y dada su extensión, se ha omitido la sección "Indice" de los documentos.
REPÚBLICA DE CHILE
CÁMARA DE DIPUTADOS
LEGISLATURA 354ª
Sesión 119ª, en martes 16 de enero de 2007
(Ordinaria, de 11.08 a 14.19 horas)
Presidencia de los señores Leal Labrín, don Antonio, y Pérez Arriagada, don José. Secretario, el señor Loyola Opazo
Prosecretario , el señor Álvarez Álvarez, don Adrián.
ÍNDICE
I.- ASISTENCIA
II.- APERTURA DE LA SESIÓN
III.- ACTAS
IV.- CUENTA
V.- ORDEN DEL DÍA
VI.- PROYECTOS DE ACUERDO
VII.- INCIDENTES
VIII.- DOCUMENTOS DE LA CUENTA
IX.- OTROS DOCUMENTOS DE LA CUENTA
ÍNDICE GENERAL
Pág.
I. Asistencia 7
II. Apertura de la sesión 11
III. Actas 11
IV. Cuenta 11
- Réplica a publicación de prensa. (Artículo 34 del Reglamento) 11
- Permiso constitucional 12
- Envío de proyecto a comisión de Constitución, Legislación y Justicia 12
- Informe de visita de Grupo interparlamentario chileno-francés a Asamblea Nacional de Francia 13
V. Orden del Día.
- Amnistía para infractores de normas sobre reclutamiento de las Fuerzas Armadas. Segundo trámite constitucional 14
- Perfeccionamiento de la normativa sobre defensa de la libre competencia. Primer trámite constitucional. (Continuación) 22
- Modificación de decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, sobre subvenciones a establecimientos educacionales y otros cuerpos legales. Veto 36
VI. Proyectos de acuerdo.
- Subsidio a consumo de energía eléctrica de personas de escasos recursos 40
- Creación de subsidio tecnológico complementario al de vivienda 43
VII. Incidentes.
- Fiscalización de locales de expendio o consumo de bebidas alcohólicas. Oficios 48
- Presencia parlamentaria en actos de programas sociales de Gobierno. Oficio 49
- Mantención de exigencias y prioridades en postulación a programa caminos básicos 5000. Oficio 49
- Reconocimiento a militantes del Partido Demócrata Cristiano por participación en proceso eleccionario interno 50
- Transporte para trabajadores del nuevo hospital provincial de Huasco. Oficio 50
- Reconocimiento a directorio de Empresa Nacional de Minería. Oficios 50
- Información sobre funcionamiento de servicio de telefonía en localidades rurales de Atacama. Oficio 51
- Fiscalización a empresas subcontratistas de la Décima Región. Oficio 51
- Aumento de subsidio habitacional para familias de población de Los Muermos. Oficios 52
- Reconocimiento a autoridades y a bomberos por acción desplegada en extinción de incendios forestales en Región del Biobío. Oficios 53
Pág.
- Operación de buses no autorizados en Región Metropolitana. Oficios 54
- Eliminación de basurales clandestinos en Chillán. Oficios 55
VIII. Documentos de la Cuenta.
1. Oficio de S. E. la Presidenta de la República por el cual formula observaciones al proyecto que autoriza erigir un monumento en memoria de los fallecidos en la tragedia de Antuco (boletín N° 3882-04) 57
2. Oficio de S. E. la Presidenta de la República por el cual retira y hace presente la urgencia de “discusión inmediata” para el despacho del proyecto que prorroga la entrada en vigencia de las leyes N°s 20.022 y 20.087, sobre nueva justicia laboral. (boletín N° 4811-13) (S) 58
- Oficios de S. E. la Presidenta de la República por los cuales retira y hace presente la urgencia “suma” para el despacho de los siguientes proyectos:
3. Crea el cargo de Presidente de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, y le confiere rango de Ministro de Estado. (boletín N° 4148-06) (S) 58
4. Introduce modificaciones orgánicas y procedimentales a la ley N° 19.968, que crea los Tribunales de Familia, y a otros cuerpos legales. (boletín 4438-07) 58
5. Establece impedimentos para ocupar cargo en instituciones privadas sujetas a fiscalización por el funcionario respectivo. (boletín N° 4186-07) 59
6. Acceso a la información pública. (boletín N° 3773-06) (S) 59
7. Reforma constitucional en materia de transparencia, modernización del estado y calidad de la política. (boletín N° 4716-07) 60
8. Modifica la ley N° 19.884, sobre transparencia, límites y control de los gastos electorales, y establece normas contra la intervención electoral. (boletín N° 4724-06) 60
9. Oficio de S. E. la Presidenta de la República por el cual retira y hace presente la urgencia de “simple” para el despacho del proyecto que modifica la Ley General de Telecomunicaciones, ampliando la participación de las empresas en los proyectos de conectividad. (boletín N° 4521-15) (S) 61
10. Informe de la Comisión de Relaciones Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integración Latinoamericana recaído en el proyecto de Acuerdo Aprobatorio del Convenio de Seguridad Social entre las Repúblicas de Chile y de Ecuador, y del Acuerdo que lo corrige. (boletín N° 4734-10) 61
11. Informe de la Visita de una Delegación de Diputados Integrantes del Grupo Interparlamentario Chileno-Francés a la Asamblea Nacional de Francia, entre el 27 de noviembre y el 2 de diciembre de 2006 66
12. Moción de los diputados señores Delmastro, Becker, Bertolino, Galilea, García, Vargas, y de las diputadas señoras Herrera, doña Amelia e Isasi, doña Marta, que modifica el artículo 12 de la ley N° 19.419, del tabaco. (boletín N° 4831-11) 67
Pág.
- Oficios del Tribunal Constitucional por los cuales remite copia de las sentencias recaídas en los siguientes antecedentes:
13. Requerimiento de inconstitucionalidad formulado por 31 Diputados para que se declare la inconstitucionalidad de la Resolución Exenta N° 584, del Ministerio de Salud, de fecha 1° de septiembre de 2006, que aprueba Normas Nacionales sobre Regulación de la Fertilidad 68
14. Sentencia de fecha 12 de enero de 2007, Rol N° 568-2006, sobre recurso de inaplicabilidad presentado por el diputado señor Rodrigo González Torres, que incide en causa RIT N° 6230-06, del Tribunal de Garantía de Viña del Mar solicitando la inaplicabilidad del artículo 416 inciso N° 2 del Código de Procedimiento Penal 103
15. Requerimiento de inconstitucionalidad formulado por la diputada señora Laura Soto González, para que el Tribunal declare la inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal penal, en la causa RIT N° 7.202-06, del Tribunal de Garantía de Viña del Mar 122
16. Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad formulado por la diputada señora María Amelia Herrera Silva en contra del artículo 416 inciso segundo del Código Procesal Penal, en la causa criminal RIT N° 474-05 143
IX. Otros documentos de la Cuenta.
- Certificado médico acompañado por la Diputada señora Pacheco, doña Clemira, por el cual acredita que deberá permanecer en reposo por un plazo de 12 días a contar del 15 de enero en curso.
1. Comunicación:
- Del diputado señor Valenzuela quien, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 60 de la Constitución Política de la República y 35 del Reglamento de la Corporación, solicita autorización para ausentarse del país por un plazo superior a 30 días a contar del 18 de enero en curso para dirigirse a España.
2. Oficios:
- De la Comisión de Relaciones Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integración Latinoamericana por el cual comunica que eligió como Presidente del Grupo Interparlamentario Chileno-Rumano al diputado señor Errázuriz, y como Vicepresidentes a los diputados señores Ceroni, Correa, Rossi, Silber y Venegas, don Samuel.
Contraloría General de la República:
- Diputado Martínez, calidad de la construcción del parque residencial Río Viejo, de Chillán.
- Diputado Chahuán, resultados de sumario administrativo en el Instituto de Normalización Previsional, dispuesto mediante dictamen N° 005148.
Ministerio de Relaciones Exteriores:
- Diputado Díaz, don Marcelo, información sobre situación previsional de trabajadores retornados desde Suiza.
Ministerio de Justicia:
- Diputado Monckeberg, don Nicolás, solicitud se agilicen los trámites de la inscripción del menor Bastián Ignacio Neira Romero, en la comuna de Coelemu.
Ministerio de Defensa Nacional:
- Diputado Monckeberg, don Nicolás, información sobre frecuencia de patrullaje policial en el sector de Lucumávida Sur en la comuna de Nicolás.
- Diputado Martínez, mantención de fiscalización de Carabineros y del Servicio Agrícola y Ganadero en la provincia de Ñuble.
- Diputado Walker, implementación de programa especial de seguridad ciudadana en Tongoy.
- Diputado Accorsi, información sobre diligencias realizadas por la autoridad en caso de muerte de ciudadano que fue golpeado al interior del regimiento Buin.
- Diputado Delmastro, retén de Carabineros en la localidad de Curiñanco, comuna de Valdivia.
- Diputado Estay, información sobre régimen jurídico, laboral y contractual del personal que realiza el Servicio Militar.
Ministerio de Agricultura:
- Diputado Monckeberg, don Nicolás, información relativa a los créditos otorgados por el Indap entre los años 2002 y 2006.
- Diputado Masferrer, información sobre las medidas adoptadas para hacer frente a irregularidades detectadas por la Contraloría General de la República en el Instituto de Desarrollo Agropecuario.
Ministerio de Bienes Nacionales:
- Diputado Rossi, se regularice la situación de los ex funcionarios públicos que ocupan viviendas fiscales en la Primera Región .
- Diputado Galilea, información sobre transferencia de un predio del Centro de Sky El Fraile a favor de institución que indica.
- Diputado Galilea, listado de arriendos fiscales en la Región de Aysén e informa lo que indica sobre la Ley N° 19.776, de 2001.
- Diputado Galilea, información sobre solicitudes de títulos de dominio en la XI Región de Aisén.
- Diputado Jaramillo, información sobre la legalidad del cierre de la playa de Choshuenco, en el lago Panguipulli, provincia de Valdivia.
- Diputado Jaramillo, información sobre el cierre de la playa de Riñihue, comuna de Los Lagos.
Ministerio de Salud:
- Diputado Jaramillo, petición de análisis de laboratorio de agua potable de Río Bueno y La Unión.
Ministerio de Minería y Energía:
- Diputado Espinoza, información sobre continuos cortes de energía eléctrica en Décima Región.
- Diputado Palma, información por cortes de suministro en provincia de Linares.
I. ASISTENCIA
-Asistieron los siguientes señores diputados: (113)
NOMBRE (Partido* Región Distrito)
Accorsi Opazo, Enrique PPD RM 24
Aedo Ormeño, René RN III 5
Aguiló Melo, Sergio PS VII 37
Alinco Bustos, René PPD XI 59
Allende Bussi, Isabel PS RM 29
Alvarado Andrade, Claudio UDI X 58
Álvarez-Salamanca Büchi, Pedro RN VII 38
Álvarez Zenteno, Rodrigo UDI XII 60
Araya Guerrero, Pedro PDC II 4
Arenas Hödar, Gonzalo UDI IX 48
Barros Montero, Ramón UDI VI 35
Bauer Jouanne, Eugenio UDI VI 33
Becker Alvear, Germán RN IX 50
Bertolino Rendic, Mario RN IV 7
Bobadilla Muñoz, Sergio UDI VIII 45
Burgos Varela, Jorge PDC RM 21
Bustos Ramírez, Juan PS V 12
Cardemil Herrera, Alberto IND RM 22
Ceroni Fuentes, Guillermo PPD VII 40
Correa De la Cerda, Sergio UDI VII 36
Cristi Marfil, María Angélica UDI RM 24
Cubillos Sigall, Marcela UDI RM 21
Chahuán Chahuán, Francisco RN V 14
De Urresti Longton, Alfonso PS X 53
Delmastro Naso, Roberto IND X 53
Díaz Del Río, Eduardo PDC IX 51
Díaz Díaz, Marcelo PS IV 7
Dittborn Cordua, Julio UDI RM 23
Duarte Leiva, Gonzalo PDC RM 26
Egaña Respaldiza, Andrés UDI VIII 44
Encina Moriamez, Francisco PS IV 8
Enríquez-Ominami Gumucio, Marco PS V 10
Errázuriz Eguiguren, Maximiano RN RM 29
Escobar Rufatt, Álvaro PPD RM 20
Espinosa Monardes, Marcos PRSD II 3
Espinoza Sandoval, Fidel PS X 56
Estay Peñaloza, Enrique UDI IX 49
Forni Lobos, Marcelo UDI V 11
Fuentealba Vildósola, Renán PDC IV 9
Galilea Carrillo, Pablo RN XI 59
García García, René Manuel RN IX 52
García-Huidobro Sanfuentes, Alejandro UDI VI 32
Girardi Briere, Guido PPD RM 18
Godoy Ibáñez, Joaquín RN V 13
Goic Boroevic, Carolina PDC XII 60
González Torres, Rodrigo PPD V 14
Hales Dib, Patricio PPD RM 19
Hernández Hernández, Javier UDI X 55
Herrera Silva, Amelia RN V 12
Insunza Gregorio De Las Heras, Jorge PPD RM 28
Jaramillo Becker, Enrique PPD X 54
Jarpa Wevar, Carlos Abel PRSD VIII 41
Jiménez Fuentes, Tucapel IND RM 27
Kast Rist, José Antonio UDI RM 30
Latorre Carmona, Juan Carlos PDC VI 35
Leal Labrín, Antonio PPD III 5
León Ramírez, Roberto PDC VII 36
Lorenzini Basso, Pablo PDC VII 38
Martínez Labbé, Rosauro RN VIII 41
Masferrer Pellizzari, Juan UDI VI 34
Melero Abaroa, Patricio UDI RM 16
Meza Moncada, Fernando PRSD IX 52
Monckeberg Bruner, Cristián RN RM 23
Monckeberg Díaz, Nicolás RN VIII 42
Monsalve Benavides, Manuel PS VIII 46
Montes Cisternas, Carlos PS RM 26
Moreira Barros, Iván UDI RM 27
Mulet Martínez, Jaime PDC III 6
Muñoz D'Albora, Adriana PPD IV 9
Nogueira Fernández, Claudia UDI RM 19
Norambuena Farías, Iván UDI VIII 46
Núñez Lozano, Marco Antonio PPD V 11
Ojeda Uribe, Sergio PDC X 55
Olivares Zepeda, Carlos PDC RM 18
Ortiz Novoa, José Miguel PDC VIII 44
Palma Flores, Osvaldo RN VII 39
Paredes Fierro, Iván IND I 1
Pascal Allende, Denise PS RM 31
Paya Mira, Darío UDI RM 28
Pérez Arriagada, José PRSD VIII 47
Quintana Leal, Jaime PPD IX 49
Recondo Lavanderos, Carlos UDI X 56
Robles Pantoja, Alberto PRSD III 6
Rojas Molina, Manuel UDI II 4
Rossi Ciocca, Fulvio PS I 2
Saa Díaz, María Antonieta PPD RM 17
Sabag Villalobos, Jorge PDC VIII 42
Saffirio Suárez, Eduardo PDC IX 50
Salaberry Soto, Felipe UDI RM 25
Sepúlveda Hermosilla, Roberto RN RM 20
Sepúlveda Orbenes, Alejandra PDC VI 34
Silber Romo, Gabriel PDC RM 16
Soto González, Laura PPD V 13
Sule Fernando, Alejandro PRSD VI 33
Súnico Galdames, Raúl PS VIII 43
Tarud Daccarett, Jorge PPD VII 39
Tohá Morales, Carolina PPD RM 22
Tuma Zedan, Eugenio PPD IX 51
Turres Figueroa, Marisol UDI X 57
Ulloa Aguillón, Jorge UDI VIII 43
Uriarte Herrera, Gonzalo UDI RM 31
Urrutia Bonilla, Ignacio UDI VII 40
Valcarce Becerra, Ximena RN I 1
Valenzuela Van Treek, Esteban PPD VI 32
Vallespín López, Patricio PDC X 57
Vargas Lyng, Alfonso RN V 10
Venegas Cárdenas, Mario PDC IX 48
Venegas Rubio, Samuel PRSD V 15
Verdugo Soto, Germán RN VII 37
Vidal Lázaro, Ximena PPD RM 25
Von Mühlenbrock Zamora, Gastón UDI X 54
Walker Prieto, Patricio PDC IV 8
Ward Edwards, Felipe UDI II 3
-Asistieron, además, los ministros de Defensa Nacional , doña Vivianne Blanlot; de Educación Pública, doña Yasna Provoste; de Justicia, don Isidro Solis; de la Secretaría General de la Presidencia , doña Paulina Veloso, y de Economía, Fomento y Reconstrucción (s), doña Ana María Correa.
-Concurrieron, también, los senadores señores Alejandro Navarro y Jorge Pizarro.
-Con permiso constitucional no estuvo presente el diputado señor Gabriel Ascencio.-
II. APERTURA DE LA SESIÓN
-Se abrió la sesión a las 11.08 horas.
El señor LEAL (Presidente).- En el nombre de Dios y de la Patria, se abre la sesión.
III. ACTAS
El señor LEAL (Presidente).- El acta de la sesión 114ª se declara aprobada.
El acta de la sesión 115ª queda a disposición de las señoras diputadas y de los señores diputados.
IV. CUENTA
El señor LEAL (Presidente).-
El señor Prosecretario va a dar lectura a la Cuenta.
-El señor ÁLVAREZ ( Prosecretario ) da lectura a la Cuenta.
RÉPLICA A PUBLICACIÓN DE PRENSA. (Artículo 34 del Reglamento).
La señora SAA (doña María Antonieta) .-
Señor Presidente , de acuerdo con el artículo 34 del Reglamento, pido la palabra.
El señor LEAL ( Presidente ).-
Señora diputada , debe ser más específica respecto del motivo de su petición, porque el artículo 34 del Reglamento dispone perentoriamente que la publicación de un medio de comunicación debe dañar la reputación o corrección de procedimientos de un diputado.
La señora SAA (doña María Antonieta) .-
El motivo es la publicación del diario “El Mercurio” del domingo sobre viajes de parlamentarios, en el cual he sido aludida directamente.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra su señoría por cinco minutos.
La señora SAA (doña María Antonieta) .-
Señor Presidente , “El Mercurio” del domingo publicó un listado de parlamentarios que han sido atendidos por embajadas de Chile en distintos países, y sólo figuran en él senadores y diputados de la Concertación. Sin embargo, el 2 de enero el Vicepresidente de la Cámara , señor José Pérez , recibió una información relacionada con esta materia. Lo extraño, es que en ella aparecen parlamentarios de todos los partidos que han viajado al exterior y las atenciones que han recibido de las diversas embajadas.
Por ejemplo -en mi caso-, señala que la embajada de Chile en Bélgica me ayudó a obtener entrevistas relacionadas con el Parlamento Europeo; que el personal de nuestra embajada en Corea, entre el 24 y el 31 de mayo, recibió en el aeropuerto al diputado Sergio Correa , Presidente del Comité Parlamentario Chile-Corea , lo acompañó a reuniones y se realizó una cena en su honor; que nuestra embajada en Portugal “le ofrece colaboración, que no fue requerida; contraparte portuguesa realiza apoyo al encuentro” al senador Sergio Romero cuando participó en la Reunión Parlamentaria Iberoamericana; que nuestra embajada en Austria, Misión Viena , “ofrece facilidades a su llegada y traslados aeropuerto, recomendaciones para su visita” al senador Alberto Espina , en su “visita privada, previo a su participación en Estrasburgo en Diálogo Interparlamentario Congreso Nacional-Parlamento Europeo.” En fin, podría seguir dando ejemplos por mucho rato más.
Sin duda, una vez más nos encontramos ante una prensa absolutamente poco objetiva, que quiere crear hechos políticos en el marco de las acusaciones de corrupción, para lo que presenta estos viajes como si fueran parte de un sistema de corrupción.
Absolutamente todos los parlamentarios realizan viajes al exterior. En consecuencia, considero necesario aclarar cuál es el apoyo que las embajadas de Chile pueden otorgarnos en esos casos, para evitar informaciones tendenciosas y absolutamente parciales que quieren hacer creer que sólo los diputados de la Concertación son atendidos por las embajadas. Aquí está el listado donde aparecen diputados de todas las coaliciones, no sólo de la Concertación, que han sido atendidos por nuestras respectivas embajadas, entre los que figuran los casos que cité.
En mi opinión, es absolutamente lógico que, como parte del Estado chileno, las embajadas nos ayuden cuando hacemos nuestro trabajo en el exterior.
Me parece sumamente grave que el diario más leído de Chile dé a conocer esta información de manera absolutamente tergiversada. En todo caso, esto habla muy mal de los colegas que se dedican a entregar informaciones parciales y tendenciosas a los diarios.
He dicho.
PERMISO CONSTITUCIONAL.
El señor LEAL ( Presidente ).-
Si le parece a la Sala, se accederá al permiso constitucional solicitado por el diputado señor Esteban Valenzuela para ausentarse del país por un plazo superior a treinta días, a contar del 18 de enero en curso, para dirigirse a España.
¿Habría acuerdo?
No hay acuerdo.
En votación.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 40 votos; por la negativa, 5 votos. Hubo 3 abstenciones.
El señor LEAL (Presidente).-
Aprobado.
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
-Votaron por la negativa los siguientes señores diputados:
-Se abstuvieron los diputados señores:
ENVÍO DE PROYECTO A COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN, LEGISLACIÓN Y JUSTICIA.
El señor LEAL ( Presidente ).-
Señoras y señores diputados, los jefes de los Comités acordaron que el proyecto que establece el Estatuto del Periodista, una vez informado por la Comisión de Trabajo y Seguridad Social, pase a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia.
Tiene la palabra el diputado señor Carlos Montes.
El señor MONTES .-
Señor Presidente , el tema del Estatuto del Periodista es bastante más amplio. Remitirlo sólo a una comisión sectorial conlleva ciertas dificultades. Por ejemplo, hay varios artículos que tienen que ver con el Estatuto Administrativo. Por lo tanto, también debería conocerlo la Comisión de Gobierno Interior.
En consecuencia, si bien concordamos con lo señalado por el señor Presidente , solicito que el tema sea llevado a la Comisión de Régimen Interno para determinar el tratamiento del proyecto.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Se acoge la sugerencia del diputado Montes. Los Comités resolverán.
INFORME DE VISITA DE GRUPO INTERPARLAMENTARIO CHILENO-FRANCÉS A ASAMBLEA NACIONAL DE FRANCIA.
El señor LEAL ( Presidente ).-
El diputado Marco Enríquez-Ominami, quien encabezó una visita de una delegación de diputados integrantes del Grupo Interparmalentario Chileno-Francés a la Asamblea Nacional de Francia, leerá su informe.
El señor ENRÍQUEZ-OMINAMI.-
“Honorable Cámara, invitada por el Grupo de Amistad Francia-Chile, presidido por el honorable diputado de Gers , señor Gérard Dubrac , una delegación de diputados integrantes del Grupo Interparlamentario Chileno-Francés efectuó una visita oficial a París y a la Región del Mediodía-Pirineos, desde el 27 de noviembre al 2 de diciembre de 2006. La delegación estuvo dirigida por quien habla, presidente del Grupo Interparlamentario Chileno-Francés , e integrada por los honorables diputados Guido Girardi Briere , Manuel Rojas Molina y Alejandro Sule Fernández .
Los principales objetivos de la visita fueron analizar con diputados y autoridades del gobierno francés los temas siguientes:
-Evaluación de los métodos de enseñanza en el sistema educativo francés, la formación de profesores y la participación de la televisión en la enseñanza.
-Las fuentes de energía eléctrica alternativas, especialmente la energía nuclear.
-El financiamiento de la vida política y la organización de los espacios radiales y televisados reservados a los candidatos en los períodos de campaña electoral, y
-El estado de los proyectos de la cooperación descentralizada y las modalidades previsibles de otras asociaciones.
En la Asamblea Nacional, la delegación se entrevistó con los vicepresidentes Yves Bur y Eric Raoult , con los diputados del Grupo de Amistad Francia-Chile y los honorables diputados Jean-Marc Ayrault , presidente del Grupo Socialista ; Hervè Morin , presidente del Grupo UDF ; Marc Laffineur , vicepresidente del Grupo UMP, y Claude Birraux , presidente de la Oficina Parlamentaria de las Opciones Científicas y Tecnológicas. Además, fue recibida por el Canal de Televisión Parlamentaria de la Asamblea Nacional, donde pudo informarse de los servicios de la Asamblea sobre la legislación francesa relativa al financiamiento de los partidos políticos y de las campañas electorales.
La delegación también sostuvo entrevistas con el honorable diputado Francois Hollande , Primer Secretario del Partido Socialista ; con el señor Xavier Darcos , representante permanente de Francia en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (Ocde); con el señor Dominique Baudis , Presidente del Consejo Superior del Audiovisual , comprendida una visita al Instituto Nacional del Audiovisual. Además, con los directivos responsables de la Agencia del Medio Ambiente y de la Central para la Economía de Energía. Por último, fue recibida por el Consejo Regional de la Isla de Francia, cofinanciador del proyecto de creación de la Universidad del Trabajador en Cerro Navia, en los alrededores de Santiago.
En la embajada de Chile en Francia, la delegación fue recibida por la embajadora señora María Pilar Armanet, quien organizó, además, un encuentro con la comunidad chilena residente.
Valparaíso, 19 de diciembre de 2006”.
He dicho.
El señor LEAL ( Presidente ).-
Señoras diputadas y señores diputados, se encuentra en la tribuna oficial nuestra amiga embajadora de Francia en Chile, excelentísima señora Elisabeth Beton Delègue, acompañada del presidente del Grupo Amistad Francia-Chile , de la Asamblea Nacional de Francia, honorable diputado Girard Dubrac, quien viene al país a participar en el Primer Encuentro de Cooperación Descentralizada entre los Gobiernos de Chile y Francia, a realizarse en estos días en Santiago.
Les brindamos un gran saludo.
(Aplausos)
No tenemos ninguna duda de que la presencia del señor presidente del Grupo Amistad Francia-Chile de la Asamblea Nacional va a contribuir eficazmente a desarrollar los lazos de cooperación bilateral y al estrechamiento de los vínculos históricos y de amistad que unen a nuestras naciones.
Estamos muy contentos de tenerlos esta mañana en nuestra Corporación.
V. ORDEN DEL DÍA
AMNISTÍA PARA INFRACTORES DE NORMAS SOBRE RECLUTAMIENTO DE LAS FUERZAS ARMADAS. Segundo trámite constitucional.
El señor LEAL ( Presidente ).-
En el Orden del Día, corresponde conocer, en segundo trámite constitucional, el proyecto de ley, originado en mensaje, que concede amnistía a infractores de disposiciones sobre reclutamiento de las Fuerzas Armadas.
Diputado informante de la Comisión de Defensa Nacional es el señor José Pérez.
Antecedentes:
-Proyecto del Senado, boletín N° 4661-02 (S), sesión 111ª, en 21 de diciembre de 2006. Documentos de la Cuenta N° 8.
-Informe de la Comisión de Defensa Nacional, sesión 118ª, en 11 de enero de 2007. Documentos de la Cuenta N° 3.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado informante.
El señor PÉREZ .-
Señor Presidente , en nombre de la Comisión de Defensa Nacional, paso a informar, en segundo trámite constitucional y primero reglamentario, el proyecto de ley que concede amnistía a infractores de disposiciones sobre reclutamiento de las Fuerzas Armadas, iniciado en mensaje de su excelencia la Presidenta de la República .
Constancias reglamentarias previas.
La idea matriz o fundamental del proyecto es conceder amnistía a las personas que al 30 de abril de 2006 hayan cometido una infracción a lo dispuesto en los artículos 72 a 75 y 79 del decreto ley Nº 2.306, de 1978.
Normas de carácter orgánico constitucional.
No hay.
El artículo único en informe contiene normas de quórum calificado.
Normas que requieren trámite de Hacienda.
No hay.
El proyecto fue aprobado en general por la unanimidad de los diputados integrantes presentes en sesión 29ª, de 10 de enero de 2007.
Votaron por la afirmativa los diputados señores Díaz, don Eduardo ; Encina, don Francisco ; León, don Roberto ; Norambuena, don Iván ; Pérez, don José ; Ulloa, don Jorge ; Urrutia, don Ignacio , y Vargas, don Alfonso .
A la sesión que la Comisión destinó al despacho del proyecto en informe asistió el señor subsecretario de Guerra , don Gonzalo García .
Resumen de los fundamentos del proyecto.
El mensaje que dio origen a esta iniciativa legal destaca que el artículo 63, número 16), de la Constitución Política de la República, dispone: sólo son materias de ley: “Las que concedan indultos generales y amnistías y las que fijen las normas generales con arreglo a las cuales debe ejercerse la facultad del Presidente de la República para conceder indultos particulares y pensiones de gracia”.
Añade que la ley Nº 19.706, de 2001, concedió amnistía a las personas que al 31 de julio de 2000 hubieren cometido infracciones a los artículos 70 a 75 y 79 del decreto ley Nº 2.603, de 1978, por lo que, habiendo transcurrido más de cinco años desde la dictación de la última ley, existe un gran número de personas que han infringido las disposiciones sobre reclutamiento de las Fuerzas Armadas, encontrándose, por ello, con su situación militar irregular.
Explica que los ilícitos contenidos en el mencionado texto legal, desde la dictación de la ley Nº 2º.045, originan situaciones jurídicas diferentes y que en la actualidad se encuentran modificadas las conductas típicas, las sanciones, los procedimientos y los tribunales competentes para conocer estas infracciones.
Agrega que la mayoría de esos ilícitos no son denunciados, pero quedan registrados en los prontuarios de los infractores y afectan sus antecedentes, impidiéndoles la obtención de trabajo e, incluso, de títulos profesionales.
Resumen del proyecto aprobado por el Senado.
El Senado aprobó el artículo único propuesto por el Ejecutivo , pero agregó en la segunda oración del inciso segundo, luego de la palabra “convocatoria”, el vocablo “original”, a fin de dejar claramente establecido que dicha convocatoria se refiere al período primitivo y no incluye el recargo legal que se establece para quien infrinja las normas sobre reclutamiento y movilización de las Fuerzas Armadas.
Asimismo, se dejó constancia de que la presente iniciativa es aplicable sólo a los ilícitos cometidos hasta el 30 de abril de 2006.
Durante la discusión en la Comisión, el diputado que habla preguntó cuántas personas serán beneficiadas y qué infracciones cometieron. El subsecretario de Guerra , señor Gonzalo García , aclaró que la ley de reclutamiento contempla una serie de actos o procedimientos. Eliminados aquellos casos que dicen relación con quienes no se inscribieron para efectuar el servicio militar, considerados en la eliminación de delitos efectuada en virtud de la ley N° 20.045, las infracciones que se amnistían son las siguientes: haber sido convocado y no presentarse al proceso de selección, haber sido seleccionado y con disponibilidad de reconocer cuartel y no presentarse a dicho reconocimiento, haber estado en calidad de disponible para la Defensa Civil y, adicionalmente, de reservista, y no presentarse al llamado a la movilización nacional. En este último caso no se registran infracciones dado que no ha habido reactivación de la reserva en los últimos años.
El diputado señor Ulloa preguntó cuál es el alcance de la modificación del Senado. El subsecretario de Guerra respondió que dicha modificación sólo pretende aclarar el texto del mensaje. Existen personas cuya infracción se sanciona con el cumplimiento doble del servicio militar.
El problema se producía respecto de quienes estaban cumpliendo su primer año de servicio militar y debían asumir la carga de un segundo año. Sobre dichos casos podría generarse una duda respecto de la cuál convocatoria se refiere la amnistía.
Por ello, con el respaldo del Ejecutivo , el Senado introdujo la expresión “original” a continuación de la frase “tiempo de convocatoria”.
La iniciativa no contiene disposiciones que deban ser conocidas por la Comisión de Hacienda. Tampoco hubo artículos e indicaciones rechazadas por la Comisión.
Por lo expuesto, la Comisión de Defensa Nacional recomienda a la Sala la aprobación del siguiente proyecto de ley:
“Artículo único.- Concédese amnistía en favor de las personas que al 30 de abril de 2006 hayan cometido infracción a los artículos 72 a 75 y 79 del decreto ley Nº 2306, de 1978, beneficio que deberá hacerse valer en el Cantón de Reclutamiento correspondiente al domicilio del infractor.
Los infractores del referido decreto ley que se encuentren acuartelados cumpliendo sentencias condenatorias y que hubieren cumplido el tiempo de convocatoria sin el recargo legal, deberán ser licenciados una vez concedida la amnistía. Los que no hubieren completado su tiempo de convocatoria original, podrán continuar en servicio hasta completar dicho tiempo o ser licenciados, de acuerdo a las necesidades de personal de las Fuerzas Armadas.”.
Lo expuesto en el presente informe fue tratado y acordado en sesión de 9 de enero de 2007, con asistencia de los diputados señores Díaz, don Eduardo ; Encina, don Francisco ; León, don Roberto ; Norambuena, don Iván ; Pérez, don José ; Ulloa, don Jorge ( Presidente accidental ); Urrutia, don Ignacio y Vargas, don Alfonso .
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Iván Norambuena.
El señor NORAMBUENA.-
Señor Presidente , el proyecto amnistía los ilícitos considerados en el antiguo régimen legal sobre reclutamiento militar, modificado por la ley N° 20.045. En mi opinión, la nueva modalidad de servicio militar obligatorio se ha insertado adecuadamente en la ley de reclutamiento. Por ello, la amnistía propuesta en ningún caso constituye un debilitamiento de esta institución. Es más, creo que armoniza y profundiza el actual modelo de reclutamiento militar. Ello amerita aprobar la amnistía en los términos propuestos por el Ejecutivo .
Según los datos entregados por el subsecretario de Guerra , desde la última ley de amnistía publicada en 2001, cerca de 25 mil jóvenes han cometido infracciones a las disposiciones sobre reclutamiento y movilización de las Fuerzas Armadas. Cabe destacar que, a pesar de no ser denunciadas, la mayoría de dichas infracciones quedan registradas en los prontuarios de quienes las cometen. Ello afecta los antecedentes del infractor y le impide obtener trabajo e, incluso, un título profesional. Este antecedente en conjunto con las nuevas modificaciones propuestas a la ley de reclutamiento hacen prudente la aprobación de esta iniciativa.
Sin duda, dentro de los infractores se encuentran jóvenes de Lota y de la provincia de Arauco, que pertenecen al distrito que represento, que por algún motivo no se inscribieron; que fueron convocados y no se presentaron al proceso de selección; que fueron seleccionados y con posibilidad de reconocer cuartel y no se presentaron a dicho reconocimiento, o que estaban en calidad de disponibles para la Defensa Civil y no se presentaron al llamado.
Invito a mis colegas a votar favorablemente el proyecto, pues sus disposiciones no ponen en riesgo la institución del servicio militar. Por el contrario, permiten que nos adecuemos a los nuevos tiempos de instrucción militar y solucionemos el problema que afecta a más de 25 mil jóvenes, que no pueden obtener trabajo o un título profesional por tener manchados sus antecedentes.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Francisco Encina.
El señor ENCINA .-
Señor Presidente , cada cierto número de años el Congreso Nacional aprueba un proyecto que concede amnistía a quienes hayan infringido las leyes que regulan el servicio militar. Cabe destacar que en la elaboración de la última ley sobre la materia, publicada en 2001, tuvo una participación muy importante el entonces diputado señor Enrique Krauss .
El proyecto concede una amnistía a jóvenes que por distintas razones han infringido las disposiciones sobre reclutamiento de las Fuerzas Armadas. Han transcurrido cinco años desde la dictación de la última ley sobre el particular. Por tanto, es necesario aprobar esta iniciativa presentada por el Ejecutivo , pues beneficiará a un número importante de jóvenes que tienen problemas para obtener trabajo o un título universitario pues en sus antecedentes figura la infracción a la normativa señalada. Además, los jóvenes encuentran una serie de dificultades que hoy es posible resolver a través de esta iniciativa. Ello va en la dirección fijada respecto de la reforma al servicio militar, en cuanto a que exista el mayor número de voluntarios. Incluso, este año, se ha llegado a alrededor de un sesenta o setenta por ciento de voluntarios, lo que significa un gran avance.
No obstante, nuestro deseo es que la realización del servicio militar sea absolutamente voluntario, para lo cual, es preciso que las Fuerzas Armadas, en su conjunto, avancen hacia un sistema formado sólo por soldados profesionales, tal como ha sido la intención del Gobierno de la Presidenta Bachelet . Ha habido una serie de iniciativas en ese sentido, y es el sentir que invade a la mayor parte de la ciudadanía.
El Partido Socialista dará su apoyo al proyecto, a fin de solucionar el problema que afecta a muchos jóvenes por haber infringido las normas sobre el servicio militar obligatorio.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado don Alfonso Vargas.
El señor VARGAS .-
Señor Presidente , con la ley N° 20.045 se hizo una profunda reforma a la normativa sobre reclutamiento; sin embargo, no estableció una solución a la enorme cantidad de personas que cometieron infracciones en el marco del anterior sistema.
El trámite de la iniciativa en la Comisión fue muy expedito y finalmente se logró la unanimidad para su aprobación, debido a los evidentes beneficios que significa la eliminación tanto de las infracciones como de las sanciones originadas bajo el imperio del antiguo sistema de reclutamiento.
Cabe señalar que la amnistía conceptúa jurídicamente como inexistentes tanto la infracción como la pena asociada a ella.
Por tanto, es aconsejable que la Cámara apruebe la modificación, ya que resulta coherente con nuestro actual sistema de reclutamiento, sobre todo porque hoy sus infracciones no revisten una gravedad que amerite un reproche social o jurídicamente relevante.
Es importante insistir -y lo reitera el informe- en que esta amnistía se refiere a infracciones cometidas antes del 30 de abril de 2006.
Sin embargo, es importante aclarar -a raíz de la experiencia que hemos tenido durante la discusión de otros proyectos que conceden amnistía, por ejemplo, las otorgadas a las infracciones de la ley orgánica constitucional de votaciones populares y escrutinios, o a los infractores de la ley del tránsito verificadas por fotorradares- que la amnistía debe producir sus efectos de pleno derecho, o sea, desde el momento de la publicación de la ley en el Diario Oficial. Por lo tanto, la autoridad administrativa debe hacer un esfuerzo para eliminar, de oficio, las anotaciones en los prontuarios de los infractores, ya que no corresponde que sean los beneficiarios quienes lo soliciten para proceder a su materialización. Es importante recordar esto, porque, en casos anteriores, muchas veces la autoridad administrativa exigió que la amnistía fuese reclamada.
Finalmente, debemos enfatizar que la intención de este proyecto es armonizar nuestra legislación y no una demostración o señal de tolerancia frente al incumplimiento de deberes.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado don Ignacio Urrutia.
El señor URRUTIA .-
Señor Presidente , recién estaba pensando en cómo ha cambiado el servicio militar en los últimos años. Hace un par de años, llegaban muchos jóvenes a mi oficina a pedir que les “echara una manito” para sacarse el servicio militar. Pero el año pasado sucedió exactamente lo contrario. Llegaron jóvenes a mi oficina a preguntar si tenía algún contacto para que fueran llamados al servicio militar. Curioso, por decir lo menos. Ello ha ocurrido porque el servicio militar ha tenido cambios profundos, ya que hoy los soldados no sólo reciben instrucción militar -como era antes-, sino que, además, cierta capacitación, lo que les da mucho más oportunidades en la vida. Por eso, muchos jóvenes de poblaciones, del campo, de ciudades rurales, al revés de lo que sucedía antiguamente, lo único que desean es hacer el servicio militar no sólo para servir al país, sino también para lograr esa capacitación que les permitirá enfrentar de mejor manera el mundo laboral y salir un poco de la marginación en que se encuentran.
Por eso, me parecen muy bien todas las modificaciones que se han introducido a la ley de reclutamiento. Además, creo que hay que dar vuelta la hoja respecto de la legislación anterior sobre la materia. Si durante su vigencia estos veinticinco mil jóvenes la infringieron, lo lógico es que sean amnistiados.
No me cabe duda alguna de que, por lo que pude advertir el año pasado, en el próximo llamado a los cantones de reclutamiento el ciento por ciento de los jóvenes que queden aceptados serán voluntarios. En definitiva, como dije, si antes nos pedían ayuda para sacarse el servicio, en el futuro van a insistir en que los ayudemos para ingresar a hacerlo.
Por eso, la Unión Demócrata Independiente va a votar favorablemente, y espera que el proyecto sea aprobado por unanimidad.
He dicho
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Jaramillo.
El señor JARAMILLO .-
Señor Presidente, el proyecto significa una campanada de alerta en cuanto a mantener el servicio militar obligatorio o legislar para que sea voluntario. Incluso, uno de los señores diputados que me antecedió en el uso de la palabra señaló que la amnistía va a favorecer a veinticinco mil jóvenes que en los últimos cinco años infringieron las normas legales sobre reclutamiento, lo que no es menor. Ello indica que un porcentaje cada vez mayor de convocados no está haciendo caso al llamado que les hacen las instituciones armadas. Con esto se puede producir desorden en la materia. No he leído la iniciativa en su totalidad, pero me llaman la atención los ilícitos a los que la iniciativa se refiere.
En el proyecto que tengo a la vista no hay ningún detalle que me diga que tal modificación es para subsanar el problema de residencia, de edad, en fin, detalles que en el fondo pareciera le faltan.
Estoy convencido de que el chileno que, de acuerdo con la ley, ha sido convocado por una institución militar y no se presenta, queda en una complicada situación, ya que ese ilícito lleva implícita la sanción correspondiente, establecida en la ley de reclutamiento. Me gustaría que el diputado informante o la señora ministra me indicaran cuáles son los ilícitos, porque no están señalados claramente. Quiero saber si falta algo en el proyecto o debo pensar que quien habla no entiende la iniciativa.
Lamentablemente, cuando uno tiene dudas respecto de la idea matriz de un proyecto, debe señalarlo, ya que es la única manera de participar en su discusión. Y respecto de esta iniciativa me siento muy complicado.
En mi opinión, lo primero que debemos hacer es modificar la ley de reclutamiento; de lo contrario, mañana estaremos analizando un nuevo proyecto sobre amnistía para lo que viene en el futuro.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado Jorge Ulloa.
El señor ULLOA .-
Señor Presidente , el colega que me antecedió en el uso de la palabra hacía algunas consultas que, por su intermedio, voy a responder.
En efecto, el artículo único contiene la respuesta a esas preguntas. Se trata de conceder amnistía a las personas que al 30 de abril de 2006 -después voy a explicar por qué esta fecha- hayan cometido infracción a los artículos 72 a 75 y 79 del decreto ley N° 2.306, de 1978. A mi juicio, la respuesta es bastante clara.
A mayor abundamiento, lo que se ha señalado es que dicho decreto ley normaba todo lo relacionado con el reclutamiento de las personas que debían cumplir con el servicio militar. Se consideró hasta el 30 de abril de 2006, precisamente porque hasta esa fecha estuvo vigente la normativa en cuestión. ¿Y por qué estuvo vigente hasta esa fecha? Porque, posteriormente, entró en vigencia la ley N° 20.045, que le introdujo modificaciones y solucionó los problemas planteados por el diputado señor Jaramillo . Estableció un sistema distinto para llenar las vacantes que se produzcan en las instituciones de la Defensa Nacional a fin de que cumplan con su función básica: resguardar la soberanía nacional.
A partir de esa época, entonces, se cambió el sistema: ya no hay que inscribirse. Hoy, en virtud de una ley -también aprobada por el diputado señor Jaramillo -, existe la inscripción automática, sobre la base de un sorteo, cuestión absolutamente distinta a lo que antes existía.
En esa perspectiva, las transgresiones más frecuentes a las disposiciones a que se refiere el artículo único del proyecto obedecían a determinadas faltas.
Primero, no inscribirse. En aquella época, la ley obligaba a los ciudadanos a inscribirse. Hoy día no es así, porque la inscripción es automática, pero como en ese período había que inscribirse, la personas que no lo hacían incurrían en una falta. Por lo tanto, este tipo de infractores son beneficiados por la amnistía.
¿Qué otras personas son beneficiadas por la amnistía? Las que no se presentaron, a pesar de haber sido llamadas. Esto también constituía una falta que era sancionada. ¿Qué otro caso cubre la amnistía? El de las personas que, a pesar de estar inscritas y de haber sido convocadas, no se presentaron a reconocer cuartel. Esto también estaba configurado como una falta.
Por último, la amnistía beneficia a las personas que no concurrieron al llamado, no obstante haber sido seleccionadas, pero no como base del contingente militar, sino como personal que debía prestar servicios en la Defensa Civil.
Éstas son, básicamente, las personas beneficiadas con la amnistía. Hablamos de 25 mil, que no es una cifra extremadamente alta, como lo planteó, a modo de interrogante, el diputado que me antecedió en el uso de la palabra. En términos reales, se había calculado un promedio entre 25 y 30 mil, y las personas que estaban en condiciones, por una parte, de inscribirse y, por otra, de ser convocadas eran alrededor de 120 mil, por año. Aquí estamos hablando de 25 mil en cinco años. De manera que puedo decirle al diputado Jaramillo que no es una cifra tan alta, y creo que mi explicación responde sus preguntas.
Para que entendamos, en síntesis, lo que busca la amnistía que se propone es coordinar y armonizar las nuevas disposiciones que están rigiendo el reclutamiento de las Fuerzas Armadas con las de una ley que dejó de tener aplicación y terminar con sus colgajos pendientes.
Se trata, en suma, de un proyecto que pone término a la antigua legislación y coloca un sello. De manera que la nueva legislación se implementa en plenitud y, desde esa perspectiva, damos solución a un problema que, por cierto, debe tenerla. Pero el problema no se volverá a presentar porque el sistema que implementó el Congreso Nacional, cuando modificó la ley de reclutamiento, es claramente mejor. Facilita el ingreso de las personas que requieren las Fuerzas Armadas, acorde con la modernidad y entrega a quienes cumplen con su deber cívico lo que el diputado señor Urrutia manifestó hace un instante: una capacitación mínima, en muchos casos, la conclusión de su educación general básica y, en otros, la de su educación media.
Yo diría que el servicio militar ha demostrado, en virtud de las modificaciones legales de que ha sido objeto, que va por muy buen camino porque, en términos reales, el nivel de voluntarios volvió a crecer en alrededor del ciento por ciento. Esto significa que lo que hicimos estuvo bien y que, por lo tanto, debemos zanjar las cuestiones pendientes de la antigua ley para armonizar los procedimientos administrativos que van a continuar de ahora en adelante con los nuevos textos legales.
Por estas razones, la bancada de la UDI va a votar favorablemente el proyecto, porque creemos que es absolutamente necesario.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el honorable diputado Renán Fuentealba.
El señor FUENTEALBA.-
Señor Presidente , la intervención del diputado Ulloa me ahorra una serie de comentarios, por cuanto coincido con él en algo que es sustantivo: que hoy día el servicio militar no tiene las connotaciones ni las objeciones de que fue objeto el antiguo servicio militar obligatorio.
Sin embargo, hay que señalar que estas leyes de amnistía no son una novedad en este proceso. En el pasado, se dictaban leyes de amnistía, prácticamente, todos los años o cada dos años, con el objeto de que los que no habían cumplido con el servicio militar obligatorio -era una obligación constitucional- pudieran continuar normalmente su vida como civiles.
En general, no me gustan las leyes de amnistía, sobre todo cuando se han incumplido obligaciones constitucionales, porque considero injusto reparar una situación irregular respecto de quienes sí cumplieron.
Quizás el error que se cometió en el pasado fue gravarlos con una pena de inhabilitación absoluta temporal para el desempeño de cargos públicos en su grado mínimo, cuando habría sido más conveniente disponer que las personas que no cumplieron con el servicio militar prestaran servicios equivalentes en algún recinto militar o social. Pero eso no se estableció, lo que nos condujo al proyecto que hoy discutimos.
Quiero anunciar el apoyo de la bancada democratacristiana a este proyecto, porque es necesario rehabilitar a los jóvenes que se encuentran en calidad de infractores y, por consiguiente, tienen una pena impuesta por el ordenamiento jurídico, de manera tal que queden en condiciones de desarrollar su vida en forma normal y, particularmente, de ejercer cargos y oficios públicos.
El servicio militar vigente difiere del anterior, porque tiene una serie de cuestiones que no se consideraron en el pasado. Aparte del incentivo monetario, de la instrucción, del prestigio que significa hoy ser parte de las Fuerzas Armadas, los mejores conscriptos tendrán la posibilidad de proyectarse en una carrera militar como profesionales el día de mañana.
De manera que nos parece de toda justicia que se apruebe el proyecto, para cerrar, como han dicho quienes me han antecedido en el uso de la palabra, un capítulo que está superado con la reforma que se introdujo el año pasado al servicio militar.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra la ministra de Defensa Nacional.
La señora BLANLOT ( ministra de Defensa Nacional ).-
Señor Presidente , sin perjuicio de agradecer sinceramente su trabajo a la Comisión de Defensa de la Cámara, la prontitud con que despachó el proyecto y la coherencia con que lo discutió, quiero subrayar que en 2006 hubo 28 mil voluntarios y 8 mil voluntarias para hacer el servicio militar en 2007, de los cuales se han debido seleccionar a los jóvenes con las aptitudes necesarias.
En definitiva, en el primer año nos hemos acercado a las metas planteadas para lograr un servicio militar totalmente voluntario en poco tiempo más.
Por último, expreso mi deseo de que se apruebe el proyecto.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Cerrado el debate.
-Con posterioridad, la Sala se pronunció de la siguiente manera sobre el proyecto.
El señor LEAL ( Presidente ).-
En votación general el proyecto que concede amnistía a infractores de disposiciones sobre reclutamiento de las Fuerzas Armadas, para cuya aprobación se requiere el voto afirmativo de 60 diputadas y diputados en ejercicio.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico: dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 98 votos. No hubo votos por la negativa ni abstenciones.
El señor LEAL (Presidente).-
Aprobado.
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
El señor LEAL ( Presidente ).-
Por no haber sido objeto de indicaciones, se declara aprobado en particular, dejándose constancia de que se reunió el quórum requerido.
Despachado el proyecto.
PERFECCIONAMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE DEFENSA DE LA LIBRE COMPETENCIA. Primer trámite constitucional. (Continuación).
El señor LEAL ( Presidente ).-
Según el acuerdo de Comités, corresponde continuar discutiendo el proyecto de ley, originado en mensaje, en primer trámite constitucional, que modifica el decreto con fuerza de ley N° 1, de Economía, de 2004, referido al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia .
Recuerdo a los señores diputados que los informes de las comisiones de Economía y de Hacienda fueron rendidos.
Tiene la palabra el diputado José Miguel Ortiz.
El señor ORTIZ .-
Señor Presidente , me correspondió ser informante del proyecto en representación de la Comisión de Economía, Fomento y Desarrollo, y en tal calidad hice hincapié en que había que dilucidar en la Sala una situación de fondo.
En efecto, en la Comisión, ocho diputados votamos a favor de la dedicación exclusiva de los jueces del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y sólo uno lo hizo en contra, por lo cual puede formarse la imagen que ese organismo no lo está haciendo bien. Pero esa no es la realidad.
En el análisis que se hizo en la Comisión de Economía, Fomento y Desarrollo, quedó absolutamente claro que las personas que integran el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, encabezadas por don Eduardo Jara Miranda , han cumplido una excelente labor. Han dado señales clarísimas de lo que significa hacer justicia.
Desde luego, comparto los puntos fundamentales del proyecto que expuse como diputado informante . Sin embargo, como se han presentado varias indicaciones, por lógica debería votarse en general y enviarlo de nuevo a la Comisión de Economía para analizarlo en particular.
Por esta razón, en nombre de los diputados de la bancada de la Democracia Cristiana, anuncio que vamos a aprobar la idea de legislar.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado Gonzalo Arenas.
El señor ARENAS.-
Señor Presidente , el proyecto busca tres objetivos concretos: primero aumentar la independencia de los miembros del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia; segundo, fortalecer las atribuciones de la Fiscalía Nacional Económica, en especial en lo relativo a su facultad para perseguir los delitos contemplados en el artículo 3°, letra a), del decreto ley N° 211, esto es, los acuerdos expresos o tácitos y las llamadas prácticas concertadas que buscan la unificación de la competencia y, por lo tanto, ejercer un poder de mercado contra la ley, ya sea entorpeciendo, restringiendo o eliminando la libre competencia; y, tercero, agilizar, en cierta forma, la tramitación ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia.
Respecto del primero, no podemos estar más de acuerdo con la idea de buscar la forma de asegurar la independencia de los miembros del tribunal. Sin embargo, consideramos que la innovación en cuanto a incompatibilidades e inhabilidades se supera con creces con el acuerdo que se obtuvo en la Comisión de Economía, en orden a su dedicación exclusiva.
Ha habido una evolución natural. Se empezó con las comisiones preventivas, que eran prácticamente instancias de buena voluntad. Se llegó al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia con una dedicación preferente de sus miembros y, naturalmente, debemos llegar a la dedicación exclusiva, tanto por la intensidad como por la complejidad de sus funciones.
Por supuesto, comparto el comentario del diputado Ortiz, en el sentido que no establecimos la exclusividad porque el tribunal ha funcionado mal, sino porque consideramos que es lo que se requiere y el paso natural siguiente que deben dar los organismos de defensa de la libre competencia en cuanto a dedicación, independencia y profesionalización.
Considero especialmente importante la exclusividad, porque así se despeja toda duda de falta de independencia que puedan tener los miembros del tribunal y que son el fundamento por el cual se quieren incorporar ciertas incompatibilidades e inhabilidades que, a nuestro entender, tienden a perjudicar y a entrabar más que a ayudar. A nuestro juicio, son suficientes todas las causales de implicancia y de recusación que se establecen en el Código Orgánico de Tribunales, probadas durante muchos años, con una base jurisprudencial importante y, por lo tanto, son claras y permiten saber, a ciencia cierta, cuándo se está en alguna causal o no y, además, resguardan en forma eficiente -como lo han hecho durante todos estos años ante los tribunales de justicia- la independencia de dichos jueces.
Lo único que puede producir el hecho de incorporar nuevas incompatibilidades e inhabilidades a los miembros del tribunal, es perjudicar la certeza jurídica necesaria para esta materia y, además, establecer disputas y errores de interpretación en las causales.
Más todavía, nos parecen graves las incompatibilidades que se consagran para los miembros suplentes del tribunal. Consideramos que el tema de la exclusividad ya despeja en gran parte todos los fundamentos que pudiesen haber para incorporar nuevas incompatibilidades e inhabilidades, excepto una que voy a mencionar. Es especialmente grave la que se establece en la letra b) del número 5) del artículo 1°, en cuanto a que los miembros suplentes del tribunal estarán inhabilitados para asesorar o prestar servicios profesionales que tengan relación con la libre competencia. Eso es preocupante, toda vez que un miembro suplente no percibe la remuneración de un miembro titular, no tiene dedicación exclusiva y debe trabajar en otra cosa aparte de su ejercicio como miembro del tribunal. Por lo tanto, los únicos que en la actualidad estarían en condiciones de ser miembros suplentes serían funcionarios del Ministerio de Economía o profesores universitarios, de jornada completa, lo cual perjudicaría enormemente la calidad de los miembros suplentes del tribunal que queremos incorporar.
La Comisión no se pronunció sobre las remuneraciones en coincidencia con la dedicación exclusiva, porque no es atribución de esta Cámara fijar esos montos; pero sí hay que decir que hicimos expresa salvedad de que concordábamos con la dedicación exclusiva de los miembros del tribunal, siempre y cuando se aumentaran las remuneraciones en forma proporcional. El aumento que se establece en el proyecto dice relación a una dedicación mayor, pero no exclusiva. Por lo tanto, lo último que quisiéramos al establecer la exclusividad es que se disminuyera en forma significativa la actual calidad de los miembros del tribunal. Consideramos necesario que el Ejecutivo asuma esta obligación otorgándoles una remuneración acorde con las horas de tiempo que dedicarán.
Sin embargo, a pesar de que consideramos contraproducentes las incompatibilidades e inhabilidades, agregadas por el hecho de establecer la exclusividad, queremos rescatar las inhabilidades futuras de los miembros del tribunal, dispuestas en el número 5) del artículo 1°. Nos parecen razonables, porque no se encuentran establecidas en las implicancias y recusaciones del Código Orgánico de Tribunales y dicen relación específica con su función propia e independencia posterior, una vez que hayan fallado una causa o dejado de ser miembros de un tribunal, como asesorar o trabajar para personas que fueron parte en un juicio en que ellos estuvieron involucrados. Esas inhabilidades nos parecen justas, prudentes y necesarias como complemento a las ya establecidas en el Código Orgánico de Tribunales y, por lo tanto, aplicables a los miembros del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia.
En cuanto al segundo objetivo del proyecto, estamos de acuerdo en todo lo que sea fortalecer las atribuciones de la Fiscalía Nacional Económica. No estamos por defender a las empresas, sino al mercado. Nos interesa que éste funcione, que sea competitivo; que un empresario con buenas ideas, con capacidad y gestión, sea exitoso, que pueda acceder al mercado y, por lo tanto, evitar los monopolios o mercados donde existen colusiones importantes.
No obstante, para que las atribuciones de la Fiscalía Nacional Económica sean efectivas deben otorgarse de tal forma que resguarden la libertad e independencia del mercado. No por tratar de defender supuestos fantasmas teóricos vamos a colocar el mercado en riesgo de entorpecerse y de hacer que la Fiscalía Nacional Económica se empiece a comportar como un actor principal o protagonista de éste, cosa que no debería ser. La Fiscalía Nacional Económica es igual que los árbitros de partidos de fútbol: mientras menos se noten y más dejen jugar, es mejor su arbitraje. Nos parece que algunas de las atribuciones que se le incorporan, usadas con la discrecionalidad que se establecen, pueden llegar a entorpecer y a enrarecer el ambiente de negocios y, por consiguiente, a disminuir la confianza de emprender e invertir en el país. Entre ellas, nos parece especialmente preocupante la inclusión de la delación compensada. Si bien esta institución ha funcionado en varios sistemas legales de libre competencia del mundo -el más emblemático es el de Estados Unidos-, en Chile no es de práctica general y se establece exclusivamente para los delitos terroristas y el narcotráfico. En consecuencia, tratar de replicar la misma lógica del terrorismo y del narcotráfico a posibles acuerdos colusorios, me parece un exceso que puede producir más males en los aspectos que se trata de solucionar, especialmente por la falta de regulación en el proyecto para su aplicación.
Consideramos que esta falta de precisión en la regulación de la delación compensada puede llevar a una guerrilla de descalificaciones y de denuncias sin fundamento para perjudicar a otros competidores del mercado o para avanzar en posiciones negociadoras. Lo hemos apreciado en la institucionalidad actual. Hace muy pocos meses algunas empresas plantearon denuncias formales ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia con el único objeto de mejorar posiciones negociadoras. Por lo tanto, si ya ese Tribunal se puede utilizar así por algunos agentes del mercado, la atribución de la delación compensada, al no estar bien regulada, puede llevar a cometer excesos y a no cumplir el fin para el cual se quiere, que es descubrir estos verdaderos carteles colusorios o monopólicos.
También nos parece especialmente preocupante que el proyecto encargue al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia que imparta instrucciones de carácter general para precisar y desarrollar más en detalle la aplicación y los requisitos de la delación compensada. Nos parece grave, porque, en el fondo, se le está entregando una atribución propia del Congreso Nacional. Estamos hablando de que se le entregará una potestad normativa de carácter legislativo; no sólo reglamentario, porque entendemos por reglamentario aquello que trata de regular aspectos meramente incidentales u operativos de una institución de rango legal. En este caso se está dando tal amplitud a ese Tribunal que puede anular o modificar en forma sustancial la institución de la delación compensada.
Por lo tanto, consideramos que esa atribución que se otorga es inconstitucional y hacemos expresa reserva de constitucionalidad sobre el inciso final del número 11) del artículo 1°. Reiteramos que se está entregando al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia potestades normativas de carácter legislativo.
La institución de la delación compensada funciona principalmente en Estados Unidos, porque allí los actores del mercado tratan de evitar la pena de cárcel que se aplica a muchos delitos por prácticas monopólicas, ilícito que no existe en nuestra legislación. En consecuencia, estimamos que tampoco se cumplirá con el incentivo primordial para que la delación compensada sea una herramienta eficaz, pues aquí no se evitará la cárcel, sino las multas. En un mercado tan chico como el nuestro, es sumamente difícil que, en definitiva, empiece a operar para bien la delación compensada.
Otras de las atribuciones que el proyecto entrega a la Fiscalía Nacional Económica y que consideramos preocupante dice relación con las indagaciones preliminares, puesto que se le permite ejercer ciertas atribuciones, como citar personas, solicitar antecedentes, declaraciones, etcétera, en un marco no formal. Es decir, estas atribuciones, que estaban pensadas para que las desarrollara en procesos formales de investigación, con contraparte con representación letrada para defender y guiar las declaraciones y la entrega de antecedentes, hoy las puede ejercer al margen de una investigación formal, lo cual nos parece excesivamente discrecional, ya que podrían afectarse los derechos de los agentes del mercado.
Una tercera facultad que se entrega a la Fiscalía Nacional Económica, y que también nos parece excesiva y contraproducente, está referida a las recomendaciones a particulares. Las antiguas comisiones preventivas también recomendaban -atribución que hoy ejerce el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia-, pero a instancias del particular. En cambio, con el proyecto, la Fiscalía Nacional Económica puede formular recomendaciones a particulares acerca de temas que investiga, sin que, necesariamente, sea el particular quien se acerque al órgano regulador. Nos preocupa esta facultad, porque establece un grado de discrecionalidad, incluso mayor que el que tiene el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Además, se atenta contra la unidad de criterio en materia de libre competencia, ya que los tipos penados delitos económicos son sumamente abiertos. En todos los países ha quedado a la jurisprudencia y a la interpretación administrativa de los órganos antimonopólicos la configuración de las causales de esos ilícitos. Por eso, es necesario unificar los criterios que se entregan al mercado, porque estamos estableciendo que dos entes, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y la Fiscalía Nacional Económica, pueden formular recomendaciones a particulares, pero nadie resuelve en caso de que estas recomendaciones sean, por ejemplo, contradictorias.
También es excesiva la facultad establecida para entrar, registrar, allanar y descerrajar e interceptar toda clase de comunicaciones en los casos de delitos contemplados en el artículo 3°, letra a) del D.L. N° 211; estamos hablando de colusiones tácitas o acuerdos concertados. Nos parece excesiva, porque se trata de una atribución que nuestra legislación establece especialmente para delitos que implican pena de cárcel, circunstancia que no se contempla para los atentados a la libre competencia. Por lo tanto, al mundo de los negocios se le está haciendo aplicable un régimen excepcional, más allá de las normas generales que establece nuestro derecho. La agravante más importante es que en estas materias los tipos penales son sumamente amplios para un mercado como el nuestro, que es pequeño, que está dominado por tres o cuatro actores principales. Si esto es bueno o malo es discutible; pero la realidad es que nuestro mercado es muy concentrado y, por ende, la sospecha de colusión abarca prácticamente el ciento por ciento del espectro. En consecuencia, con esta atribución, podría darse la lógica de que la Fiscalía Nacional Económica sería el organismo que más espía en Chile, porque sospechas de colusión existen en todos los mercados, ya que hay empresas que tienen poder para imponer precios y cuotas de producción. Por eso, la sospecha es una mancha oscura que no discrimina.
A todo lo anterior, hay que sumar la opinión de la Corte Suprema, que consideraba imprudente entregar esa atribución a un tribunal contencioso económico y de composición mixta, porque no todos sus miembros eran letrados, lo que resultaba inadecuado para garantizar el respeto a los principios de un debido proceso, y que la autorización para ejercer esa atribución debía ser otorgado por un juez de garantía. Pero lo peor de todo es lo que escuchamos decir a una de las ministras del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, que asistió a la Comisión de Economía, cuando señaló que el gran problema era que muchas veces ellos no conocían el delito, pero sí al delincuente, lo que es una aberración a todas luces. El que lo haya dicho un miembro del Tribunal, nos obliga a reflexionar sobre qué potestad, qué facultad y qué discrecionalidad vamos a entregar a un miembro de un tribunal que señala que no se conocen los delitos, pero sí a los delincuentes. Es un principio totalmente inverso a lo que se acostumbra en un estado de derecho.
Por ende, esas atribuciones, si se quieren dar, estarían mejor resguardadas en un tribunal de garantía que en el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Así y todo, las consideramos excesivas, porque los presupuestos para suponer que existe colusión en un mercado tan pequeño como el nuestro, donde los comportamientos similares de actores del mercado se dan en muchos casos, sin existir necesariamente colusión, abren un grado de discrecionalidad que atenta contra la mínima certeza jurídica necesaria en materia de libre competencia.
Por último, el proyecto aumenta las multas máximas de 20 mil a 30 mil unidades tributarias anuales. Este incremento carece de racionalidad, porque hace poco las aumentamos de 10 mil a 20 mil, tanto más cuanto que nunca se ha aplicado este máximo de multa. Estamos hablando de casi 14 millones de dólares, en circunstancias de que la legislación antimonopolio estadounidense establece, como máximo, 10 millones de dólares. Seamos razonables en cuanto a qué queremos perseguir con las multas; no las aumentemos por considerar que es bueno aumentarlas, sino que démosle algún grado de racionalidad a la disuasión que se persigue con ellas.
Vamos a votar favorablemente la idea de legislar, porque consideramos necesaria la independencia de los miembros del Tribunal y el fortalecimiento de la Fiscalía Nacional Económica, pero con criterio, sin perjuicio de la libertad que debe existir en los agentes del mercado. Hacemos presente que hemos presentado cerca de 13 indicaciones, que discutiremos en detalle en la Comisión de Economía en las próximas semanas.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Solicito autorización para que pueda ingresar a la Sala el fiscal nacional económico, don Enrique Vergara.
No hay acuerdo.
Tiene la palabra el diputado señor Eduardo Saffirio.
El señor SAFFIRIO .-
Señor Presidente , deseo referirme a cuatro aspectos del proyecto, que votaremos favorablemente, tal como lo hicimos en la Comisión de Economía.
A propósito de la reciente intervención, deseo recordar que con la creación del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia dimos un giro muy fuerte al tratamiento de las conductas anticompetitivas. Recordemos que existía sanción penal para estas conductas; algunas figuras eran tipificadas como delito y perseguidas y sancionadas como tales. La lógica fue terminar con el tratamiento penal de las figuras anticompetitivas, lo cual tuvo un amplio consenso en el mundo político y académico.
Como consecuencia de la supresión del carácter penal de las sanciones nace la figura de multas. Es cierto, en Estados Unidos existen multas por lo montos que se han señalado, pero hay que agregar que las conductas anticompetitivas no están despenalizadas; en cambio, en Chile sí. Esa tremenda diferencia justifica que la sanción administrativa, las multas, que reemplaza a la penal, sean mucho mayores que las que contempla la legislación antitrust estadounidense.
En su oportunidad, varios de nosotros, entre ellos la diputada Laura Soto y el diputado Guillermo Ceroni , dijimos que las multas que se fijaban eran bajas. La explicación que nos dio el Ejecutivo de la época fue que, con ese monto, era susceptible de lograrse el acuerdo político necesario para la aprobación del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia en el Senado. Insistimos en las comisiones unidas de Economía y de Constitución, Legislación y Justicia, pero no se aprobó la proposición de quienes queríamos multas más altas.
Luego de lo que ha ocurrido con la aplicación de la ley en estos dos años y medio, el nuevo Gobierno ha llegado a la conclusión de que las multas eran demasiado bajas como para disuadir conductas anticompetitivas que pueden significar ganancias enormes para las empresas que las cometen. En otras palabras, se ha llegado a la conclusión de que esas multas deben ser aumentadas para producir incentivos disuasorios.
En segundo lugar, también provocó debate la figura de la delación compensada en esta materia; pero cualquier abogado con conocimientos en derecho económico o cualquier economista que haya estudiado el tema sabe que lo más complejo de la lucha contra los monopolios y las figuras anticompetitivas es poder probar esas conductas. Los gerentes o los directores de dos o más empresas que se ponen de acuerdo para repartirse el mercado, fijar tarifas o concordar precios viles en la compra de los productos a los proveedores, jamás van a hacerlo delante de los medios de comunicación o en lugares públicos, o van a dejar huella por escrito, lo que hace muy difícil probar las conductas atentatorias contra la libre competencia.
Se introduce la figura de la delación compensada porque es una manera de facilitar que las conductas anticompetitivas, que ahora tienen sanciones distintas a las penales, puedan ser castigadas. En otros términos, para que la normativa que defiende la libre competencia sea eficaz, para que las normas jurídicas tengan eficacia, condición fundamental en cualquier sociedad, se requiere que esas conductas puedan ser probadas. La delación compensada es un poderoso mecanismo para probar las conductas anticompetitivas y que no queden impunes.
En tercer lugar, entiendo que otros diputados ya han señalado la necesidad de la dedicación exclusiva de los miembros del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, lo que va aparejado con un aumento sustantivo de sus remuneraciones, respecto de lo cual alerto al Ejecutivo , ya que es muy probable que se señale que se está produciendo una situación de injusticia en relación con lo que gana, por ejemplo, un ministro de corte o un ministro de la Corte Suprema . O sea, el correlato al aumento de remuneraciones es la dedicación exclusiva, porque nos interesa que ese tribunal opere con la mayor eficacia posible y lo más alejado de los choques de intereses, con el objeto de asegurar un mercado competitivo.
Por último, y aquí termino, todo lo anterior pierde fuerza si no damos más atribuciones, más facultades y mejores mecanismos a la Fiscalía Nacional Económica. En lo fundamental, el proyecto de ley, que viene a reformar las normas que hace dos años y medio aprobó el Congreso, se hace cargo de lo que ha ocurrido en este lapso para introducir mayor eficacia en la defensa de la libre competencia, en la lucha contra los monopolios o los monopsonios, que representan un peligro muy latente para las sociedades contemporáneas, sobre todo en economías como la chilena, en que, por múltiples razones, se ha producido una concentración muy fuerte del poder económico, como sucede con los supermercados, las AFP, las isapres, la banca, etcétera, lo que provoca situaciones de asimetría de poder que dificulta la libre competencia. Por eso la necesidad de estas reformas que, reitero, apoyaremos entusiastamente las bancadas de la Concertación.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Alberto Cardemil.
El señor CARDEMIL.-
Señor Presidente, nos interesa la aprobación en general del proyecto, tal como lo han expresado con talento varios diputados que me antecedieron en el uso de la palabra.
Nos interesa que funcione la economía social de mercado y, por lo tanto, que opere la libre competencia, para que no sea un concepto vacío, teórico, porque eso es lo que le conviene a la sociedad, a las personas: que la competencia le produzca beneficios en precios y en calidad de bienes.
Por lo tanto, en la medida en que podamos prevenir y sancionar las conductas oligopólicas, la actividad de los trusts, de los monopsonios o de cualquier otra que altere o afecte la libre competencia, estamos en el camino correcto.
En tal sentido, estamos de acuerdo en que el fiscal nacional económico tenga más facultades y en que el Tribunal de la Libre Competencia funcione cada vez con mayor autonomía, con más atribuciones y mayores posibilidades de asegurar este bien que nuestro derecho público económico consigna, que es la libre competencia.
Por lo tanto, vamos a aprobar el proyecto de ley en general.
Tenemos varias observaciones fundadas sobre la inconveniencia de algunas normas del proyecto, por lo que hemos presentado siete indicaciones muy precisas que se refieren a esos puntos.
Me voy a concentrar en explicarlas brevemente, porque creo que así quedará más nítida nuestra posición respecto del proyecto.
La primera indicación tiene por objeto suprimir la letra a) del número 1) del artículo 1°, que disminuye el actual número de miembros suplentes de cuatro a sólo dos. Esto tiene un beneficio, que es el mejoramiento moderado de las remuneraciones, lo que considero un enfoque interesante, que apunta a lograr una mayor efectividad; pero, al pensarla más en detalle, no concordamos con la modificación que introduce el proyecto.
En efecto, hay que recordar que hubo una opción cuando creamos el tribunal, que consistía en recurrir a personas que tuvieran conocimientos sobre la materia, tanto por sus antecedentes académicos y profesionales, como por su experiencia práctica. En otras palabras, se prefirió a personas “del mercado” y se desestimó a jueces de un carácter más estable o jueces más “funcionarios”.
La reforma que se propone altera esa decisión política inicial y puede redundar en que aumente la exigencia y dedicación en las labores para los integrantes titulares y suplentes del tribunal, que son personas que tienen otras actividades alternativas, y así disminuir el interés de esa categoría de profesionales en formar parte del mismo. Esto trae como contrapartida perder la riqueza y el nivel de aporte a que están llamados a efectuar estas personas.
Ahora, si es el momento de tomar la decisión contraria, dar un giro copernicano en esta materia, conversémosla; pero, como han dicho algunos señores diputados en la Sala, tengamos jueces con dedicación exclusiva y con remuneraciones adecuadas. No nos quedemos en el camino del medio, porque el área gris es la peor en esta materia.
La segunda indicación sustituye, en la letra b) del número 1) del artículo 1°, la oración “El Presidente de la República designará al abogado suplente y el Consejo del Banco Central al licenciado o post graduado en ciencias económicas” por “El Presidente de la República designará los abogados suplentes y el Consejo del Banco Central a los licenciados o post graduados en ciencias económicas,”. No estamos de acuerdo con la modificación que introduce el proyecto.
Se trata, simplemente, de una modificación formal. Creemos que debe ser un organismo distinto el que designe a los licenciados o posgraduados en ciencias económicas y que hay que hacer coherente la norma que se establezca con la cantidad de suplentes que se pretende mantener.
La tercera indicación es para eliminar la letra c) del número 1) del artículo 1º, que modifica el inciso quinto del artículo 6º.
El fundamento es igual que el anterior. El proyecto, al pretender dejar sólo a dos miembros suplentes, elimina la posibilidad de que sea un auto acordado dictado por el mismo tribunal el que determine el orden en que los suplentes reemplazarán a los titulares.
La cuarta indicación es para sustituir en el número 2) del artículo 1º, que modifica el inciso segundo del artículo 7º, la oración “nuevos períodos sucesivos” por “hasta dos períodos sucesivos”.
El actual texto aprobado por la Comisión de Economía pretende establecer una designación por sólo un período sucesivo, lo que nos parece mínimo, teniendo en consideración que los miembros de este tribunal van adquiriendo mayor experiencia con los años en el cargo. No obstante, tampoco pretendemos que se eternicen en los cargos, razón por la cual nos parece apropiado que puedan ser designados hasta por dos períodos sucesivos.
Con la quinta indicación pretendemos eliminar la letra a) del número 10) del artículo 1º, que modifica la letra c) del inciso segundo del artículo 26, porque estimamos que no se ha dado ningún antecedente concreto que justifique incrementar la multa de 20 mil UTA a 30 mil. Así, cada cierto tiempo se podrían mandar proyectos que suban un poco más la multa, y nunca habrá razones para negarlo. Siempre se puede ser más drástico, pero en atención a fundamentos y antecedentes específicos. Por eso creemos pertinente la indicación. Además, hace una excepción al principio de responsabilidad solidaria cuando se trata de la delación compensada.
Es interesante lo que dijo el diputado señor Saffirio al respecto. Las multas elevadas funcionan, pero en otro contexto institucional, con otras normas, con otras precauciones, y no simplemente entregando tamaña responsabilidad a un tribunal en la situación actual de los nuestros. Una multa de 20 mil UTA es prácticamente expropiatoria, porque puede significar la desaparición de una empresa que tenga estos problemas.
La sexta indicación es para eliminar los números 11) y 12) del artículo 1º. El número 11) introduce artículo 26 bis nuevo y el número 12) modifica el artículo 30.
Aquí está la famosa figura de la delación compensada.
Este es un tema complicado. He conversado con varios diputados de mi bancada, entre otros, con Julio Dittborn, que es versado en estas materias. Con razón, me dijo que es partidario de la institución de la delación compensada, que funciona en Estados Unidos y en Europa y ha sido una sólida y eficaz herramienta para garantizar la libre competencia.
La delación compensada es un concepto anglosajón que no está en nuestra cultura. Se ha ido estableciendo en algunas materias, como delitos terroristas o de narcotráfico. Al parecer, ha funcionado bien. No estoy en contra de la figura en sí misma, pero quienes presentamos esta indicación creemos que está establecida en nuestra legislación en otro marco jurídico; está a cargo de un juez de garantía que la controla; hay fiscalía; hay un proceso criminal, con autoridades establecidas constitucionalmente que la resuelven, que la aceptan y que, en definitiva, le sacan las conclusiones que correspondan. Aquí se está entregando a un tribunal que recién está dando sus primero pasos, que no tiene las características plenas de jueces en derecho sujetos a la supervigilancia procesal y económica de la Corte Suprema.
Es una materia que hay que resolver y por eso presentamos la indicación para eliminar los números 11) y 12) del artículo 1º del proyecto.
Creemos que las comisiones de la Cámara de Diputados deben revisar esta materia.
Por último, la séptima indicación es para eliminar la nueva letra q) que intercala la letra f) del número 13) del artículo 1º, que modifica el inciso segundo del artículo 39. Su fundamento es que la iniciativa pretende otorgar a la Fiscalía Nacional Económica las facultades de allanamiento y descerrajamiento con autorización del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia.
Nos parece improcedente. Los tribunales deben tener dichas facultades, pero, repito, en el desarrollo de un procedimiento criminal, reglado, garantizado, con jueces que están mirando lo que se aplicó, su constitucionalidad, y que están permanentemente funcionando para garantizar el respeto a los derechos de las personas, de acuerdo con la Constitución y el estado de derecho.
Nos parece excesivo entregar esta facultad a un funcionario, por importante que sea, bajo control de un tribunal que todavía no tiene todas las atribuciones y características dentro del marco, por ejemplo, de una sala de una corte de apelaciones de Santiago o de alguna capital regional, o de un juzgado del crimen, o de la competencia de un fiscal bajo las normas del nuevo Código de Procedimiento Penal.
En todo caso, estimamos que hay que votar a favor del proyecto en general, pero las indicaciones que hemos presentado implican que deberá volver a las comisiones respectivas para su estudio.
Sugiero que el proyecto sea enviado a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia para que lo estudie y lo resuelva, porque creo que se está legislando sobre materias que tienen que ver con el marco general de nuestro estado de derecho en cuanto a atribuciones de los jueces.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el honorable diputado señor Marcelo Díaz.
El señor DÍAZ (don Marcelo) .-
Señor Presidente, quiero expresar nuestro apoyo al proyecto, el cual fue objeto de un intenso y acucioso debate en la Comisión. Le dedicamos bastantes sesiones, nos reunimos con muchas autoridades, con expertos de distintas instituciones académicas y con representantes de institutos vinculados a las bancadas parlamentarias, para tener un debate en profundidad. Lo que está conociendo hoy la Sala es un proyecto sustancialmente mejorado.
Uno de los grandes aportes que hicimos en la Comisión fue avanzar un paso más que la iniciativa original del Ejecutivo , en el sentido de establecer un tribunal de dedicación exclusiva de la defensa de la libre competencia, y no como el actual, que es de dedicación parcial. Ello no representa un juicio negativo a la calidad, sino que tiene que ver con nuestro desarrollo económico y con lo que nuestras instituciones económicas van requiriendo. Por cierto, la necesidad de contar con un tribunal de dedicación exclusiva fue ampliamente compartida por los miembros de la Comisión. Creo que el resultado es un Tribunal de Defensa de la Libre Competencia sólido, fortalecido y con procedimientos ágiles y dinámicos, y una Fiscalía Nacional Económica también fortalecida, con atribuciones efectivas y con capacidad para llevar adelante la función que le impone la ley. El proyecto responde a la necesidad de contar con un instrumento que garantice el libre juego económico y un ambiente de negocios sano. En nuestra economía a veces existen muy pocos actores y una significativa concentración. Por ello, contar con un Tribunal de Defensa de la Libre Competencia independiente, soberano y autónomo es una necesidad creciente en un país que avanza a pasos agigantados hacia el desarrollo. Chile requiere que su economía esté amparada por mecanismos de regulación y de control que aseguren efectivamente la libre competencia entre los agentes económicos.
Espero que el Gobierno tenga en consideración el hecho de que el proyecto original no contemplaba que el tribunal fuera de dedicación exclusiva. En consecuencia, es probable que los montos de los honorarios de sus miembros no sean los planteados inicialmente. Ojalá que durante la tramitación de la iniciativa el Ejecutivo presente una indicación que resuelva ste aspecto.
Se ha hecho mención a un conjunto de avances en términos de simplificación de procedimientos y de entrega de nuevas facultades. En ese sentido, quiero referirme al mecanismo de la delación compensada. No es ninguna aberración y en ningún caso es inusual que instituciones propias del derecho penal, como la delación compensada, sean utilizadas en otros ámbitos de la legislación. Dicho mecanismo ha sido empleado con éxito en Estados Unidos y en países de Europa en el ámbito de la libre competencia. Esta es la primera vez que se incorpora en el ámbito económico. No veo razón alguna para sostener el juicio manifestado por el diputado Cardemil de que nos encontramos frente a un Tribunal de Defensa de la Libre Competencia en etapa de preadolescencia y que, por tanto, no está en condiciones de hacer buen uso de instituciones como la delación compensada. En la Comisión de Economía entendimos que, precisamente, por el estado de desarrollo de nuestro sistema económico, requerimos un Tribunal de Defensa de la Libre Competencia con dedicación exclusiva y no de tiempo parcial, como existe hasta ahora y como estaba considerado en el mensaje del Ejecutivo. Por ello, la incorporación de instituciones como la delación compensada puede contribuir a que el tribunal se aboque de manera certera y eficaz a garantizar la libre competencia en nuestro país. En ese sentido, se establecieron resguardos apropiados. El hecho de que sea de dedicación exclusiva permitirá al tribunal hacer un seguimiento permanente del conjunto de actuaciones que deberá realizar la Fiscalía Nacional Económica en el marco de las nuevas atribuciones que le confiere el proyecto. Por ello, los miembros del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia deberán tener un grado de especialización y de profesionalización acorde con las necesidades que nos plantea nuestro desarrollo económico.
Un diputado que me antecedió en el uso de la palabra señaló que en esto hemos ido evolucionando. Creo que es así. Hoy estamos en condiciones de dar un salto cualitativo, de incorporar instituciones como la delación compensada y otorgar facultades al fiscal nacional económico para allanar recintos públicos o privados, con autorización del tribunal, para acreditar la existencia de ilícitos; de contar con instituciones de defensa de la libre competencia modernas como las que tienen países europeos y Estados Unidos. Nadie podría decir que en Estados Unidos las autoridades no buscan generar un ambiente económico sano. En ese sentido, los mecanismos señalados han demostrado ser eficientes y efectivos. Si son aplicados con buen criterio, como no tengo dudas de que lo harán el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y la Fiscalía Nacional Económica, tendremos garantizada la defensa de la libre competencia.
Por lo expuesto, anuncio nuestro voto favorable a esta iniciativa. Espero que durante la discusión de las indicaciones mantengamos el objetivo básico que tuvimos en la Comisión: crear una institucionalidad que permita una competencia sana y leal en el mercado, que es lo que nuestra economía requiere.
He dicho.
El señor LEAL ( Presidente ).-
Tiene la palabra la ministra subrogante de Economía , señora Ana María Correa.
La señora CORREA ( ministra subrogante de Economía ).-
Señor Presidente, el proyecto que presentamos tiene una importancia fundamental para el desarrollo del mercado. La globalización, de alguna forma, genera concentración de propiedad, lo que hace necesario intervenir con organismos fortalecidos. En esa perspectiva, el proyecto permite avanzar hacia una institucionalidad adecuada para la defensa de la libre competencia.
El proceso se inició con el proyecto que creó el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Después de tres años de vigencia de este cuerpo normativo y de su aplicación práctica, consideramos necesario perfeccionar el sistema en dos aspectos centrales: establecer mayor dedicación de los miembros del tribunal y fortaler las facultades de la Fiscalía Nacional Económica, especialmente para la detección de colusiones.
En relación con el primer objetivo, cabe señalar lo siguiente. El proyecto original consignaba un aumento en el número obligatorio de sesiones a las cuales deben asistir los miembros del tribunal, con el correspondiente aumento de sus dietas. Después de una larga discusión en la Comisión de Economía, se llegó a la convicción de que lo más conveniente para el sistema era avanzar hacia la dedicación exclusiva de los jueces que integran el tribunal. La mayor frecuencia de casos relacionados con la libre competencia, la complejidad que van adquiriendo en el contexto de la economía global y las dificultades para regular las inhabilidades e incompatibilidades que inevitablemente se presentan cuando existen miembros de un tribunal sin dedicación exclusiva, fueron argumentos que primaron para modificar el proyecto del Ejecutivo y establecer la dedicación exclusiva de los jueces del tribunal.
Para conseguir el segundo objetivo, se introdujo la figura de la delación compensada, el aumento de las multas y el establecimiento de nuevas facultades para la Fiscalía Nacional Económica, entre las que cobran particular relevancia las de allanar, registrar o descerrajar recintos públicos o privados e interceptar comunicaciones.
Creemos que el proyecto tendrá una buena discusión en particular en la Comisión y que se seguirá enriqueciendo con el compromiso de todos los parlamentarios.
Muchas gracias.
El señor LEAL ( Presidente ).-
Solicito el acuerdo de la Sala para acceder a la propuesta de los diputados señores Alberto Cardemil y Juan Bustos de remitir el proyecto a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia después de que las indicaciones de que fue objeto sean resueltas por la Comisión de Economía.
¿Habría acuerdo?
Acordado.
Cerrado el debate.
-Con posterioridad, la Sala se pronunció sobre el proyecto de la siguiente manera:
El señor LEAL ( Presidente ).-
Algunas disposiciones del proyecto que modifica el decreto con fuerza de ley N° 1, de Economía, de 2004, referido al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia requieren, para su aprobación, quórum de ley orgánica constitucional, es decir de 68 votos, y otras quórum calificado, o sea, 60 votos.
Se ha presentado un gran número de indicaciones. Por acuerdo de la Sala, una vez que lo despache en particular la Comisión de Economía, irá a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia.
En votación general, con excepción de la letra b) del N° 1 y del inciso tercero del N° 6 del artículo 1°, que requieren quórum de ley orgánica constitucional, y del inciso segundo de la letra c) del N° 9, del inciso cuarto del N° 11 y del inciso primero de la letra b) del N° 13, todos del artículo 1°, que contienen materias propias de quórum calificado.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 100 votos. No hubo votos por la negativa ni abstenciones.
El señor LEAL (Presidente).-
Aprobado.
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
El señor LEAL ( Presidente ).-
La letra b) del N° 1 y el inciso tercero del N° 6 del artículo 1° requieren, para su aprobación, del voto afirmativo de 68 diputadas y diputados en ejercicio.
En votación general.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 98 votos; por la negativa, 0 voto. Hubo 1 abstención.
El señor LEAL (Presidente).-
Aprobados.
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
-Se abstuvo el diputado señor
El señor LEAL ( Presidente ).-
El inciso segundo de la letra c) del N° 9, el inciso cuarto del N° 11 y el inciso primero de la letra b) del N° 13, todos del artículo 1°, requieren, para su aprobación, del voto afirmativo de 60 diputados en ejercicio.
En votación.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 94 votos; por la negativa, 0 voto. Hubo 5 abstenciones.
El señor LEAL (Presidente).-
Aprobados.
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
-Se abstuvieron los diputados señores:
El señor LEAL ( Presidente ).-
Dado que el proyecto ha sido objeto de numerosas indicaciones, volverá a la Comisión de Economía para segundo informe.
Una vez despachado por ella, irá a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia.
MODIFICACIÓN DE DECRETO CON FUERZA DE LEY N° 2, DE 1998, SOBRE SUBVENCIONES A ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES Y OTROS CUERPOS LEGALES. Veto.
El señor LEAL (Presidente).-
Corresponde pronunciarse sobre las observaciones formuladas por la Presidenta de la República al proyecto de ley que modifica el decreto con fuerza de ley N°2, de 1998, sobre subvenciones a establecimientos educacionales, y otros cuerpos legales.
Diputado informante de la Comisión de Educación, Cultura, Deportes y Recreación es el señor Gabriel Silber.
Antecedentes:
-Veto, boletín N° 3953-04, sesión 100ª, en 21 de noviembre de 2006. Documentos de la Cuenta N° 3.
-Informe de la Comisión de Educación recaído en las observaciones formuladas por la Presidenta de la República , sesión 117ª, en 10 de enero de 2007. Documentos de la Cuenta N° 4.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Gabriel Silber.
El señor SILBER .-
Señor Presidente , paso a informar, en nombre de la Comisión de Educación, Cultura, Deportes y Recreación, sobre las observaciones formuladas por la Presidenta de la República al proyecto de ley que modifica el decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, sobre subvenciones a establecimientos educacionales, y otros cuerpos legales.
Cabe hacer presente que la idea matriz o fundamental del proyecto persigue equiparar las oportunidades de los estudiantes con discapacidad, de modo que puedan acceder y progresar en su desarrollo e instrucción, estableciendo -para cautelar la calidad de la respuesta educativa que se imparte a la población escolar con necesidades educativas especiales-, diferentes montos de subvención, en consideración a la transitoriedad o permanencia de las desventajas que presenten y de acuerdo con las ayudas técnicas, de recursos humanos especializados y de materiales e infraestructura que requieran para su aprendizaje.
Con tal objeto, el proyecto propone modificar y perfeccionar el marco jurídico que norma el sistema educacional que se imparte a quienes sufren algún tipo de discapacidad, reformando al efecto, entre otros cuerpos legales, el decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley sobre subvención a establecimientos educacionales.
La iniciativa se funda en que constitucionalmente es deber del Estado promover la integración armónica de todos los sectores de la nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional. Asimismo, al Estado le corresponde otorgar especial protección al ejercicio del derecho a la educación de todos los ciudadanos del país. Así, a juicio del Ejecutivo , se debe resguardar que, entre otras, las personas con discapacidad accedan a la educación y progresen en sus aprendizajes en el marco del sistema escolar.
Las observaciones formuladas por la Presidenta de la República al texto del proyecto de ley aprobado por el Congreso Nacional dicen relación con su artículo 1°, que introduce diversas modificaciones al decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, sobre subvenciones, del Ministerio de Educación; y el N° 2, que modifica su artículo 9°, letra c), básicamente, en lo que se refiere a las inhabilidades que recaen sobre el profesional responsable de efectuar los diagnósticos de ingresos y egresos de los alumnos de educación especial diferencial.
De acuerdo con el texto aprobado por el Congreso Nacional, dichas inhabilidades son básicamente dos: primero, tener la calidad de sostenedor de una escuela especial o de un establecimiento con proyectos de integración y, segundo, tener la calidad de cónyuge, hijo, adoptado o pariente hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad, inclusive, de un sostenedor de los mismos establecimientos.
Para mayor claridad, se encuentra a disposición de los señores parlamentarios el texto comparado, elaborado por la Secretaría de la Cámara, que contiene el texto de las normas del proyecto que resultan afectadas tal como fueron aprobadas por el Congreso Nacional, y las observaciones formuladas por el Ejecutivo , con el veto en discusión.
Las observaciones formuladas por la Presidenta de la República son las siguientes:
1) Para agregar como inciso cuarto, nuevo, ordenándose los siguientes correlativamente, el siguiente:
“Asimismo, regirá la inhabilidad del inciso anterior respecto del profesional dependiente de un sostenedor que realiza los diagnósticos o evaluaciones de los alumnos de ese establecimiento por los cuales ese sostenedor perciba subvención.”.
2) Para agregar como inciso quinto, nuevo, pasando los restantes incisos a ordenarse correlativamente, el siguiente:
“Tratándose de un sostenedor que sea persona jurídica, las inhabilidades de que trata este artículo afectarán a sus socios, miembros, directores y representantes legales.”.
3) Para reemplazar en su inciso séptimo, que ha pasado a ser noveno, la conjunción “y” por una coma (,) y agregar, a continuación de la palabra “sexto”, las expresiones “séptimo y octavo” antecedidas de una coma.”.
Para el tratamiento de las observaciones la Comisión de Educación contó con la presencia y colaboración de la ministra de Educación , señora Yasna Provoste Campillay , y del jefe de la División Jurídica de dicha secretaría de Estado , señor Rodrigo González López .
En relación con la primera observación, mediante la cual se agrega en la letra c) del N°2 del artículo 1° -que modifica el artículo 9° de la ley de subvenciones-, un inciso cuarto, nuevo, a objeto de hacer extensiva la inhabilidad para realizar diagnósticos de ingresos y egresos establecida en el inciso tercero del proyecto despachado por el Congreso Nacional, al profesional que realice los diagnósticos o evaluaciones de los alumnos de los establecimientos del sostenedor del que dependa y por los cuales éste perciba subvención, la Comisión acordó, por mayoría, 8 votos a favor y 4 en contra, recomendar su aprobación.
La ministra de Educación hizo presente que esta enmienda tiene por objeto reponer parcialmente una norma que la Cámara de Diputados ya había aprobado durante el primer trámite constitucional y que el Senado eliminó.
En relación con la segunda observación, mediante la cual se intercala, en la referida letra c), un inciso quinto, nuevo, a objeto de explicitar que, tratándose de un sostenedor que sea persona jurídica, las inhabilidades a que se refiere el citado artículo 9° también afectarán a sus socios, miembros, directores y representantes legales, la Comisión acordó, también por mayoría, 8 votos a favor y 4 en contra, recomendar su aprobación.
Finalmente, la tercera observación recayó sobre el nuevo inciso séptimo -agregado por la citada letra c) del texto despachado por el Congreso Nacional al artículo 9° de la ley de Subvenciones-, que hace aplicable lo dispuesto en los incisos tercero, cuarto, quinto y sexto nuevos (agregados por el proyecto en trámite al mismo artículo 9°) a los diagnósticos de los alumnos que perciban la subvención de educación especial diferencial. Dicha observación tiene por objeto adecuar el referido inciso séptimo, incorporando en él la mención a los dos nuevos incisos intercalados mediante las observaciones precedentes. Al respecto, la Comisión acordó, por igual mayoría que en los casos anteriores, recomendar su aprobación.
Por último, cabe consignar que la Comisión, por la unanimidad de sus integrantes presentes, acordó que tanto las observaciones del Ejecutivo como las normas sobre las cuales recaen, constituyen disposiciones de quórum simple y no requieren ser conocidas por la Comisión de Hacienda.
Esto fue tratado y acordado en sesión de fecha 9 de enero de 2007, con la asistencia de las diputadas señoras Carolina Tohá Morales ( Presidenta ), Marcela Cubillos Sigall , Clemira Pacheco Rivas y Ximena Vidal Lázaro , y de los diputados señores Sergio Bobadilla Muñoz , Maximiano Errázuriz Eguiguren , Rodrigo González Torres, José Antonio Kast Rist , Carlos Olivares Zepeda, Iván Paredes Fierro , Manuel Rojas Molina , Gabriel Silber Romo y Germán Verdugo Soto .
Es cuanto puedo informar.
El señor LEAL (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado don Manuel Rojas.
El señor ROJAS .-
Señor Presidente , a mi juicio, está de más continuar con la discusión del proyecto, en razón de que después de haber hecho una evaluación, habíamos tomado una decisión sobre la materia. Lamentablemente, muchos van a cambiar de opinión, y no sé por qué. Pero lo cierto es que estamos frente a una situación bastante compleja, relacionada con el precedente, que está sentando el Gobierno, a través de una ley, respecto de la libertad de trabajo.
El veto se contradice, incluso, con el derecho constitucional de los profesionales chilenos a ejercer su profesión. El capítulo III de la Constitución Política, “De los derechos y deberes constitucionales”, en su artículo 19 número 16°, sobre “La libertad de trabajo y su protección”, establece:
“Toda persona tiene derecho a la libre contratación y a la libre elección del trabajo con una justa retribución.
Se prohíbe cualquiera discriminación que no se base en la capacidad o idoneidad personal, sin perjuicio de que la ley pueda exigir la nacionalidad chilena o límites de edad para determinados casos.”
¿Qué ocurre con el veto? Que supone, a priori, que existe mala fe de ciertos profesionales, que no estarían cumpliendo a cabalidad sus funciones al servicio de nuestra educación.
No es posible que, a través de una ley, los fonoaudiólogos sean privados de los derechos ganados durante el ejercicio de su profesión.
La idoneidad de los fonoaudiólogos no está en discusión, porque son reconocidos como profesionales licenciados que tienen las destrezas necesarias para evaluar, tratar, rehabilitar y prevenir las alteraciones de la voz que afectan el habla y el lenguaje de los niños. Eso es lo que dice el proyecto sobre la idoneidad profesional. Pero, ¿qué hace el veto? Prohíbe a estos profesionales ejercer su profesión con la libertad que les garantiza la Constitución Política.
El Gobierno debe ser responsable y asumir derechamente que si se han cometido algunos errores ha sido porque no ha tenido la capacidad de enfrentar el desafío que implica llevar a cabo una mejor fiscalización.
Pero no puede, en virtud de una ley, limitar o inhabilitar a un profesional.
Es necesario que asumamos con mucha responsabilidad esta situación, porque el veto, que genera discordia, pretende inhabilitar a determinados profesionales, restringirlos en su función evaluadora, de manera que sus diagnósticos no sean reconocidos. Hoy más que nunca debemos reconocer que existen alumnos con deficiencias de aprendizaje, relacionadas especialmente con el lenguaje. Son deficiencias que deben ser reconocidas en el ámbito educacional. Por cierto, las escuelas especiales que tratan a estos alumnos son complementarias a la labor que realizan los colegios tradicionales.
Por eso, es importante -reitero- que asumamos con la mayor responsabilidad el rechazo de este veto, porque más allá de generar inhabilidades, sienta un precedente que el día de mañana puede ser utilizado en contra de otros profesionales.
Las escuelas de lenguaje deben ser reconocidas porque son unidades educativas que se enmarcan en la educación diferencial, y son administradas por particulares que han asumido un compromiso con nuestra educación, porque el Estado no ha sido capaz de solucionar el problema, de generar las condiciones para que los alumnos con problemas de aprendizaje tengan igualdad de oportunidades en el proceso educativo.
Pero también es necesario que, como unidades educativas, dichos establecimientos sean objeto de una buena fiscalización. No se trata de prohibir o de inhabilitar, sino de fiscalizar como corresponde, porque -quiero decirle a la ministra lo mismo que les dije a los anteriores ministros de Educación - la verdad de las cosas es que no han hecho una fiscalización muy buena.
Tenemos claro que se han cometido errores y que más de alguien ha abusado, pero ¿acaso por eso vamos a decir que todo es malo? Tal vez, algunas personas cometieron errores al hacer una evaluación o se aprovecharon de una situación puntual, lo reconocemos; pero ése no es un motivo para inhabilitar, a través de una ley, a profesionales chilenos, de manera que no puedan ejercer su profesión libremente, como se lo garantiza la Constitución, porque para eso estudiaron: para el bien de nuestra educación.
Como profesor, uno se preocupa de este problema, porque debe existir claridad respecto de esta restricción o inhabilidad que el Gobierno de la Concertación pretende establecer en contra de los fonoaudiólogos; debe existir claridad en cuanto a la problemática que se puede generar y que nosotros no hemos consultado, de manera que desconocemos las respuestas.
Por ejemplo, ¿quién realizará el diagnóstico y cuándo y dónde se llevará a cabo para que los alumnos que requieren ser evaluados ingresen y egresen de las escuelas especiales? ¿Cuántos recursos va a destinar el Ministerio de Educación para efectuar las evaluaciones como corresponde? ¿Qué institución externa ejercerá el rol fiscalizador y evaluador para que los niños ingresen a los establecimientos especiales? ¿O acaso habrá un “pituto” de por medio? No lo sé. ¿Quién garantizará que estos centros externos sean transparentes y probos, como lo son efectivamente las personas que están ejerciendo una función en beneficio de nuestra educación? ¿Quién los fiscalizará? ¿El Ministerio de Educación? ¿Cómo lo hará? ¿Cuántos recursos se requerirán para financiar los diagnósticos? Tampoco lo sabemos. ¿Qué instancia prestará la atención que requieran los niños? ¿Quién y cómo explicará el costo social a nuestros niños?
Por eso, llamo a reflexionar a los parlamentarios que quieren cambiar su votación -ya la cambiaron en la comisión técnica, porque votaron en una forma distinta a como lo hicieron la primera vez- para que, de una vez por todas, votemos en conciencia, con tranquilidad, y no inhabilitemos a profesionales chilenos, tal como lo somos nosotros.
He dicho.
-Aplausos en las tribunas.
El señor LEAL ( Presidente ).-
Señoras diputadas y señores diputados, quedan inscritos para la próxima sesión los diputados señores Sergio Correa, José Antonio Kast, Sergio Bobadilla; las señoras Marcela Cubillos y Ximena Vidal, y los señores Francisco Chahuán, Roberto Sepúlveda, Germán Verdugo, Gabriel Silber, José Miguel Ortiz y Juan Carlos Latorre.
El resto de los diputados que deseen intervenir, podrán hacerlo cuando continuemos con la discusión del veto.
Queda pendiente la discusión.
VI. PROYECTOS DE ACUERDO
SUBSIDIO A CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA DE PERSONAS DE ESCASOS RECURSOS.
El señor LEAL ( Presidente ).-
El señor Prosecretario dará lectura al proyecto de acuerdo N° 264.
El señor ÁLVAREZ ( Prosecretario ).-
De las señoras Ximena Vidal, María Antonieta Saa y Amelia Herrera y de los señores Farías, Núñez, Jaramillo, Jiménez, Pérez, Delmastro y Silber:
“Considerando:
Que, en estos últimos años, el país ha crecido sostenidamente a un ritmo continuo y con plena seguridad para todos los actores económicos. Pero, de este crecimiento no siempre se han derivado las transformaciones que el Chile de hoy necesita, no ha habido acceso a los beneficios que se desprenden del progreso en igualdad de condiciones, ni tampoco se han modificado suficientemente las estructuras para que así se vaya produciendo;
Que, debido a eso, el Estado se ha preocupado de corregir y proteger con medidas de acción positiva al sector de menos ingresos. Ejemplo de ello es la dictación, en 1989, de la ley N° 18.778, que estableció un subsidio al pago de consumo de agua potable y servicio de alcantarillado de aguas servidas, al objeto de aliviar la precaria condición de algunas familias que, hace dieciséis años, no disponían de los medios suficientes para cubrir necesidades básicas, como lo es el agua potable y el servicio de alcantarillado;
Que un servicio como el suministro de energía eléctrica puede estar sujeto al mismo estatuto subsidiario, en caso de que una familia se encuentre en imposibilidad de pagar las cuentas de consumo de energía eléctrica. Tal procedimiento posibilitaría el acceso más seguro para miles de personas que no pueden llenar vacíos en los aspectos más sensibles de su bienestar económico, como acceder a un suministro de vital importancia que es, actualmente, la energía eléctrica;
Que, ante esta realidad, que afecta especialmente a las familias de menores ingresos, el Gobierno, en estos días, ha decidido hacer uso de una facultad dispuesta en la ley N° 20.040, que establece que, cuando las alzas en las cuentas de energía eléctrica superan el 5%, es posible otorgar un subsidio que permita reducir el impacto sobre los presupuestos y adecuarse gradualmente a los mayores costos de la energía. Este subsidio irá decayendo gradualmente en seis meses. Esto es insuficiente. Frente a iguales razones, iguales disposiciones. El artículo 92, de la ley N° 20.040, estipuló una facultad a la autoridad administrativa, quien, en uso de sus facultades y discrecionalidad, puede y no ‘debe’ otorgar este subsidio;
Que, en este sentido, la ley N° 20.040, de julio de 2005, que reformó el decreto con fuerza de ley N° 1, de 1982, del Ministerio de Minería, señala que: ‘Si, dentro de un período igual o menor a seis meses, las tarifas eléctricas para usuarios residenciales, urbanos y rurales, registrasen un incremento real acumulado, igual o superior al 5%, el Presidente de la República , mediante decreto supremo fundado, expedido a través del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que deberá ser suscrito, además, por el Ministro de Hacienda , podrá establecer un subsidio transitorio al pago del consumo de energía eléctrica, que favorecerá a usuarios residenciales de escasos recursos, calificados como tales a través de la ficha de familia respectiva o el instrumento que la reemplace, que se encuentren al día en el pago de las cuentas por concepto de dicho consumo, cuyo monto mensual, duración, beneficiarios, procedimiento de concesión y pago y demás normas necesarias, serán determinados en el referido decreto supremo’;
Que, si el legislador, en 1990, estimó mejorar de manera permanente la situación sanitaria y de suministro de agua potable para los más vulnerables, también se hace necesaria -entendidos la evolución del país y el cambio de circunstancias- la formulación actual de un proyecto de ley, de carácter general y permanente, que permita a los gobiernos, ya sea comunales o provinciales, la extensión de un subsidio de iguales características para el caso de la energía eléctrica;
Que el Gobierno ha hecho enormes esfuerzos por incrementar la inversión, pero aun así, mientras la asimetría social exista, los subsidios deben ser más permanentes que transitorios, al tener en cuenta las diferencias de salarios e ingresos existentes en el país;
Que un Estado subsidiario es aquel que completa y asiste las carencias que a los ciudadanos no les es posible completar. Una justa distribución del ingreso implica la modernización y la adecuación de los subsidios y beneficios que se proporcionan, ocupando nuevas herramientas y nuevas razones para hacerlo, y
Que, hace dieciséis años, fue el agua potable y el servicio de alcantarillado, hoy, debería ser la energía eléctrica.
La Cámara de Diputados acuerda:
Solicitar a S.E. la Presidenta de la República que envíe al Congreso Nacional un proyecto de ley que establezca un subsidio de carácter permanente y general al consumo de energía eléctrica para personas de escasos recursos, en iguales circunstancias y condiciones que el establecido por la ley N° 18.778.”
El señor LEAL (Presidente).-
Para hablar a favor, tiene la palabra la diputada Ximena Vidal.
La señora VIDAL (doña Ximena).-
Señor Presidente , el proyecto de acuerdo va en la dirección correcta y es coherente con lo ocurrido hoy.
Han subido las tarifas eléctricas y el Ejecutivo ha anunciado un subsidio transitorio por seis meses, como una forma de ayudar con acciones positivas al sector de menos ingresos.
Se propone que el subsidio sea permanente, mientras se resuelven los problemas y las diferencias fundamentales que hay entre los ingresos de las personas.
Mientras la asimetría social exista, los subsidios deben ser permanentes. Ésta es la idea principal y el fundamento del proyecto de acuerdo.
Sabemos que las diferencias de salarios no permiten enfrentar el costo de las tarifas eléctricas a algunos, y el Estado subsidiario es aquel que completa y asiste las carencias de los ciudadanos que las sufren.
Por lo tanto, todos queremos una justa distribución de los ingresos, pero para ello la adecuación de la legislación requiere tiempo, que es largo. Mientras tanto, debe contarse con medidas transitorias de acción positiva.
Estamos de acuerdo con las medidas transitorias que está tomando el Ejecutivo, pero exigimos que el subsidio sea permanente mientras no cambie la realidad del país.
Llamo a todos los diputados y diputadas a votar a favor del proyecto de acuerdo.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Para hablar a favor del proyecto, tiene la palabra el diputado Mulet.
El señor MULET .-
Señor Presidente , respecto de este proyecto de acuerdo, que justifica muy bien la diputada Ximena Vidal , compartimos su fondo, cual es establecer un subsidio para los sectores más modestos del país cuando se produzca un alza en su cuenta de energía eléctrica domiciliaria.
El precio de nudo, que todavía rige para estos efectos, se fija cada seis meses. Entonces, puede suceder que en un semestre suba dicho precio y en el semestre siguiente, baje. La lógica de los seis meses estaba en esa norma, pero las circunstancias han cambiado y, desde que se produjo la crisis del gas natural con Argentina, hemos visto que, en los dos últimos años, la energía eléctrica ha subido cerca de 50 por ciento en los domicilios particulares.
De manera que la idea que exponen las señoras diputadas y los señores diputadas en este proyecto hay que apoyarla, por cuanto no se vislumbra que el precio de nudo vaya a bajar en los próximos semestres. Ello hace aconsejable que los sectores más modestos, que en la actualidad reciben un subsidio por agua potable, reciban también otro por energía eléctrica, sobre todo durante el período que se avecina, que va a durar hasta fines del 2008 o del 2009, donde debiera normalizarse el precio de la energía eléctrica, una vez que entre en funcionamiento el proyecto de gasificación de Quintero y, en definitiva, ya no tengamos la fuerte incidencia hacia el alza de precio debido al incumplimiento en la entrega de gas natural comprimido por parte de la República Argentina.
Por eso, es fundamental apoyar este proyecto, y yo, sin pretender inmiscuirme en su texto muy bien redactado, creo que también es necesario abrir el subsidio, que hoy no lo tienen ni siquiera por seis meses, a micro y pequeños empresarios, ya que el subsidio sólo alcanza a la tarifa residencial. Sería muy justo que los micro y pequeños empresarios, cuyos talleres son reducidos y que ocupan energía eléctrica para sus maquinarias, también tengan ese subsidio, al menos por el período en que dure la crisis de gas con Argentina que, repito, redunda en el alza de precios.
Por eso, en nombre de mis colegas de la Democracia Cristiana, adhiero al proyecto y lo voy a apoyar, porque es muy atinado e importante para los sectores más modestos, para la clase media y los micro, pequeños y también medianos empresarios que representamos en esta Cámara.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Para impugnar el proyecto de acuerdo, ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
En votación.
El señor LEAL (Presidente).-
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
CREACIÓN DE SUBSIDIO TECNOLÓGICO COMPLEMENTARIO AL DE VIVIENDA.
El señor LEAL (Presidente).-
El señor prosecretario va a dar lectura al proyecto de acuerdo N° 265.
El señor ÁLVAREZ ( Prosecretario ).-
Proyecto de acuerdo N° 265, de los diputados señores González, Accorsi, Paredes, Sule, Quintana, Verdugo, Rojas, Ortiz; de la diputada señora Pascal, doña Denise, y del diputado señor Silber.
“Considerando:
Que el avance de las tecnologías de la información y comunicaciones (TIC) ha alterado profundamente el desarrollo social, cultural y económico del mundo, transformándose en uno de los principales motores del actual proceso de globalización. Dichas tecnologías no solamente permiten comunicaciones más rápidas, seguras y universales, geográficamente, sino, también, han abaratado sensiblemente sus costos y ampliado progresivamente su potencial de accesibilidad;
Que, mientras países como Corea del Sur, Taiwan, Hong Kong, Singapur, Malasia e Indonesia invertían una cifra cercana al 3% de su producto geográfico bruto (PGB) en investigación y desarrollo científico, en 2001 -en los países subdesarrollados, las tasas de inversión en investigación científica no alcanzaban el 1%-, según antecedentes de la Sociedad Chilena de la Ciencia y la Computación. En 2003, el Ministerio de Ciencia y Tecnología coreano precisó que la inversión en ciencia y tecnología alcanzó el 6% del PGB (US$ 47 billones). En Chile, en cambio, la inversión en investigación científica y desarrollo, actualmente, no alcanza el 0,6% del producto interno bruto (PIB), lo cual es extremadamente bajo, pues, incluso en algunos países en vías de desarrollo, ésta alcanza el 1,3%;
Que, desde la perspectiva del desarrollo interno del país y de la distribución de la riqueza, el acceso restringido de los sectores socioeconómicos más vulnerables a las redes digitales de información y comunicaciones ha profundizado las desigualdades, incrementando la llamada ‘brecha digital’ y, con ello, la diferencia de oportunidades entre quienes acceden a las redes y los que no tienen acceso a ellas y se ven privados del bienestar social y calidad de vida que éstas proporcionan. En Chile, según el informe del Grupo de Acción Digital, basado en la última Encuesta de Caracterización Socioeconómica (Casen), de 2003, el 46,3% de los mayores de cinco años de edad -equivalente a seis millones quinientos cuarenta y cinco mil ochocientos setenta y cuatro personas- accede a un computador. De esta cifra, en 2006, el 88,2% de los hogares ubicado en el sector ABC1 tiene acceso a un PC conectado a Internet, mientras que en los hogares de los sectores D y C, sólo el 16,2% y el 35%, respectivamente, lo que significa que menos del 30% de la clase media y baja tienen esta posibilidad. Según el índice de generación digital del Mineduc-Adimark 2006, los establecimientos educacionales se revelan como la principal fuente de acceso a computadores para los jóvenes; no obstante, sólo el 42,9% (menos de la mitad) de este grupo etario accede con facilidad a un computador en su establecimiento educacional, debido a los horarios, los días y las condiciones limitadas de uso impuestas. Más aun, esta encuesta señala que sólo el 25% de los niños de colegios municipales tiene acceso a Internet en el hogar, mientras que este índice es del 37% en colegios subvencionados y del 67% en los particulares;
Que, de acuerdo con el texto ‘Desarrollo Humano en Chile. Las nuevas tecnologías: ¿un salto al futuro?’, de 2006, sólo el 35% de los jóvenes del quintil de menores ingresos tiene acceso a Internet, mientras que en los jóvenes del quintil más rico ese porcentaje alcanza el 80%. De la población menor de veintiún años de edad que accede a Internet en el quintil más pobre, sólo el 1% lo hace desde su hogar, mientras que en el más rico, este porcentaje llega al 54%. Finalmente, la desigual distribución del ingreso determina que la ‘canasta completa’ de acceso a las TIC (telefonía fija y móvil, TV cable e Internet con banda ancha) a los precios e ingresos actuales sólo lo adquiere el quintil de mayores ingresos. Se tiene un acceso cada vez más incompleto, a medida que se reduce el ingreso de los hogares, disminuye el tamaño de la empresa y aumenta la distancia respecto de los grandes centros urbanos;
Que, en la actual sociedad del conocimiento, el acceso a Internet debe llegar a definirse como una necesidad básica, tal como en el siglo XX lo fue la alfabetización y como lo son los servicios básicos de agua potable, luz y gas, bienes todos que las personas requieren para desarrollarse, tener una mejor calidad de vida y progresar;
Que, debido a que en la sociedad se generan exclusiones de modo constante, incluyendo la digital, es deber del Estado adoptar todas las medidas tendentes a ponerles freno y, en lo posible, eliminarlas a través de políticas públicas consistentes. Por ende, se hace indispensable la ayuda del Estado para que los sectores de escasos recursos tengan un acceso crecientemente igualitario a las tecnologías de la información. En lo que se refiere a la conectividad, las áreas y barrios en los que viven mayoritariamente los quintiles de más bajos ingresos son comercialmente menos atractivos para las empresas de telecomunicaciones, habida cuenta de la alta inversión que requiere la instalación de Internet y los consumos previsibles de sus habitantes. Por ello, amplios sectores de las nuevas poblaciones y complejos de viviendas sociales carecen de la infraestructura facilitante para el acceso a las TIC en el hogar. Los altos costos que cobran por la conectividad las grandes empresas proveedoras -sin duda excesivo e incluso abusivo en comparación con los de otros países-, hace prever que en esos territorios densamente poblados, al igual que en las áreas rurales, puede pasar mucho tiempo aún sin que la población pueda beneficiarse de este servicio indispensable, de no mediar una activa intervención estatal;
Que, en Chile, existe un alto costo de conectividad en comparación con otros países del mundo y América Latina. Según cifras de la Asociación para el Progreso de las Comunicaciones (APC) -red internacional de organizaciones cívicas creada en 1990-, de 2005, el costo mensual del acceso a Internet es mucho menor en los países desarrollados que en los países en vías de desarrollo. Por ejemplo, el costo de acceso a Internet en Singapur (US$ 10,56) es mucho menor que en Perú (US$ 25), Argentina (US$ 24), Colombia (US$28) y México (US$ 18). Sin embargo, estos costos son relativamente bajos respecto de los que las compañías de telecomunicaciones cobran en Chile (US$ 50 o superior);
Que, el punto 27 de la Declaración de Túnez -efectuada por la Sociedad Internacional de la Información, de 28 de junio de 2006- recomienda:
a) Proporcionar un acceso asequible a las TIC, aplicando para ello las siguientes medidas:
Reducir los costos de interconexión internacional a Internet, que imponen los proveedores de redes troncales (backbone), y
Apoyar, entre otras cosas, la creación y el desarrollo de puntos de intercambio de Internet y redes troncales regionales de las TIC, al objeto de reducir los costos de interconexión y ampliar el acceso a la red;
b) Contribuir a acelerar el desarrollo de instrumentos financieros nacionales, favoreciendo en especial los sistemas de microfinanciación locales, las incubadoras de empresas de las TIC, los instrumentos de crédito público, los mecanismos de adjudicación inversa, las iniciativas de interconexión basadas en comunidades locales, la solidaridad digital y otras innovaciones;
c) Mejorar el acceso a los medios de financiación para acelerar el ritmo de financiamiento de la infraestructura y los servicios de las TIC, incluyendo por igual el estímulo de flujos Norte-Sur y la cooperación Sur-Sur, y
d) Dar a los países en desarrollo la posibilidad de generar cada vez más capital para las TIC y crear instrumentos de financiación, incluidos los fondos fiduciarios y el capital seminal adaptados a sus economías;
Que, el 12 de octubre de 2006, se presentó en esta Cámara de Diputados un proyecto de Reforma Constitucional que incorpora como un derecho esencial el de acceso a conectividad de información digital (boletín N° 4612-07);
Que, en otras áreas sociales, el Estado ha intervenido a través de la creación de subsidios para superar las desigualdades. Entre los ejemplos a citar, está la ley N° 18.778, que establece el Subsidio al pago de consumo de agua potable y el servicio de alcantarillado de aguas servidas; el Subsidio Habitacional, que consiste en una ayuda directa del Estado a las personas para acceder a la vivienda, beneficio que se entrega sólo una vez y está dirigido a todo el grupo familiar. Su objetivo es ser un complemento al ahorro que los grupos familiares puedan hacer para financiar total o parcialmente sus casas;
Que estos ejemplos permiten proponer, con la misma lógica, principios y procedimientos, la creación de un ‘subsidio tecnológico’ que, en el área de las TIC, facilite el acceso de los sectores de más bajos ingresos a Internet y a las redes digitales de información. Tal subsidio deberá permitir el acceso a las TIC a través del cofinanciamiento estatal a quienes, reuniendo los requisitos para ello, postulen o hayan postulado a viviendas sociales;
Que, en este contexto, la creación del ‘subsidio tecnológico’ debería contemplar, en las futuras licitaciones de viviendas sociales, los procedimientos para que los postulantes puedan optar a la ayuda del Estado, para financiar, total o parcialmente, los costos de la infraestructura necesaria para asegurar la conectividad a Internet en los complejos habitacionales, sobre la base de que este aporte es un complemento al esfuerzo propio. La aplicación de esta política pública, además de romper uno de los factores más determinantes de la ‘brecha digital’, permitirá universalizar el uso de las TIC en la educación, la recreación, los trámites administrativos y el emprendimiento, y hacerlas de verdad accesibles a todos los sectores sociales, y
Que existen precedentes que indican que es posible masificar Internet en viviendas sociales a costos accesibles y razonables. Un caso de ello es la reciente instalación de Internet en doscientas cuarenta viviendas de la población ‘San Expedito’, en el sector de Forestal Alto, de Viña del Mar, donde, en noviembre de 2006, el Servicio de Viviendas y Urbanización (Serviu) desarrolló una experiencia piloto, susceptible de ser aplicada a nivel nacional. Con la ayuda de una corporación sin fines de lucro, se estableció allí un infocentro, con telefonía, y se dio acceso a Internet a todas las viviendas de la primera población social ‘iluminada’ de Chile. Aparte de la novedad de la experiencia, lo más notable es el costo de la conectividad por familia, que sólo alcanza los dos mil pesos mensuales.
La Cámara de diputados acuerda solicita:
1. A S.E. la Presidenta de la República que cree un subsidio tecnológico complementario al subsidio de la vivienda, que permita incorporar en la construcción de las viviendas sociales la infraestructura necesaria para la conectividad a Internet y
2. A la ministra de Vivienda y Urbanismo, y al ministro de Transportes y Telecomunicaciones , a fin de que instruya a la Subsecretaría de Telecomunicaciones;
Al ministro de Economía , Fomento y Reconstrucción y al ministro del Interior , al objeto de que instruya a la Subsecretaría de Desarrollo Regional, para que, en forma separada o conjunta, realicen los estudios necesarios para hacer viable este subsidio tecnológico, aplicando la misma lógica, principios y procedimientos que rigen los subsidios de la vivienda y otros beneficios sociales, permitiendo que, en el más breve plazo, las licitaciones públicas de viviendas, complejos habitacionales y nuevos asentamientos urbanos, incorporen este beneficio, haciéndolo también extensivo a la vivienda rural.”
El señor LEAL (Presidente).-
Para apoyar el proyecto de acuerdo, tiene la palabra el diputado Rodrigo González.
El señor GONZÁLEZ .-
Señor Presidente , este proyecto de acuerdo busca ayudar a romper con lo que se llama “brecha tecnológica”. En 2006, el 88,2 por ciento de los hogares del sector ABC 1 tiene acceso a un computador conectado a Internet, mientras que sólo tiene el 16,2 por ciento de los hogares del sector D y el 35 por ciento del sector C. Los sectores populares y la clase media tienen muy poco acceso a Internet. Las poblaciones de viviendas sociales que hoy se construyen no están dotadas de infraestructura para que fácilmente puedan conectarse a Internet.
Se propone que el gobierno incorpore al subsidio a la vivienda un pequeño aporte adicional, que llamamos “subsidio tecnológico”, de manera de dotar de infraestructura de internet a las viviendas sociales. Se pretende que los sectores populares puedan usar este instrumento que hoy, en la sociedad de la información y del conocimiento, se constituye en una necesidad básica para la gente; que los niños, en la educación, o los microempresarios, en su trabajo, y la comunidad, en sus necesidades de recreación y de cultura, puedan acceder a internet. Para eso se requiere que el Ministerio de Vivienda y los otros servicios públicos incorporen esta necesidad en las licitaciones.
Espero que esta Cámara, en forma unánime, vote favorablemente este proyecto de acuerdo que va a ayudar a que se tenga acceso universal a la nueva tecnología de la información y no exista discriminación, diferencia o desigualdad en el uso de este instrumento en amplios sectores sociales.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Para apoyar el proyecto, tiene la palabra la diputada Denise Pascal.
La señora PASCAL (doña Denise).-
Señor Presidente , este proyecto es básico y muy bueno para nuestras comunidades de menores ingresos.
Hace un rato, votamos para apoyar un subsidio al consumo de electricidad domiciliaria. A través del establecimiento de otros beneficios, dispuestos en otras leyes, también hemos superado desigualdades: subsidios al agua potable, al alcantarillado e, incluso, habitacional.
Asimismo, hemos buscado la manera de superar las diferencias de acceso a la educación de nuestros niños. Hemos visto cómo los gobiernos de la Concertación han apoyado la instalación de internet en muchos colegios municipalizados y más pobres, incluso en zonas rurales. Muchos de esos niños y jóvenes, cuando vuelven a sus hogares no tienen cómo conectarse a internet. Como decía el diputado que me antecedió en el uso de la palabra hoy, ésta es una necesidad básica universal en nuestro país, en nuestro mundo globalizado. Es una manera de poder hacer las tareas, de acceder a la cultura y de estar al tanto de lo que sucede en el mundo.
Facilitar la conectividad a Internet es otra forma de apoyar a nuestros alumnos y de mejorar la calidad de la educación.
Por lo tanto, el proyecto merece el apoyo unánime de la Sala.
He dicho.
El señor LEAL (Presidente).-
Para impugnar el proyecto, ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
En votación.
El señor LEAL (Presidente).-
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
VII. INCIDENTES
FISCALIZACIÓN DE LOCALES DE EXPENDIO O CONSUMO DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS. Oficios.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
En el tiempo del Comité de la Democracia Cristiana, tiene la palabra el diputado señor Eduardo Saffirio .
El señor SAFFIRIO .-
Señor Presidente, el Conace regional me ha manifestado la necesidad de abordar el excesivo consumo de alcohol y, eventualmente, de drogas ilícitas, particularmente en jóvenes de entre 15 y 25 años, en la vía pública, en playas, pubs y discotecas.
En el distrito que representó, en especial, en la ciudad de Temuco, el incremento de la actividad nocturna aumenta el riesgo de consumo excesivo de alcohol y, eventualmente, de drogas en los locales del sector céntrico. Con la llegada del verano, los sectores turísticos de la región ofrecen variados panoramas, que son muy atractivos para los jóvenes. Por eso, urge tomar medidas que den seguridad a los muchachos y a los turistas que visitan la zona.
Al municipio, a través de su Dirección de Obras, le corresponde velar por que esos locales brinden seguridad a las personas que los visitan. Sin embargo, otros organismos públicos, como Carabineros de Chile, el Ministerio de Salud; el Servicio de Impuestos Internos y la Inspección del Trabajo también tienen la responsabilidad de fiscalizar estos locales y garantizar las mejores condiciones para los usuarios.
Por eso, pido que se oficie a Carabineros de Chile, al Ministerio de Salud, al Servicio de Impuestos Internos y a la Inspección el Trabajo, en la Novena Región, para que fiscalicen los locales donde se venden o consumen bebidas alcohólicas, a fin de garantizar que se cumplan todas las normas legales sobre la materia.
He dicho.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
Se enviarán los oficios solicitados por su señoría, adjuntando copia de su intervención y con la adhesión de los diputados que así lo indican.
PRESENCIA PARLAMENTARIA EN ACTOS DE PROGRAMAS SOCIALES DE GOBIERNO. Oficio.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
Tiene la palabra la diputada señora Alejandra Sepúlveda.
La señora SEPÚLVEDA (doña Alejandra) .-
Señor Presidente , aprovecho la presencia de la ministra señora Veloso para plantear una molestia.
A lo largo y ancho del país se han venido inaugurando simultáneamente una serie de programas de Gobierno. Sin ir más lejos, hoy en la mañana se inauguró el programa de fondos concursables para la vivienda, acto que, según entiendo por lo que manifestaron el Serviu y la seremi de Vivienda, se realizo en todo el país.
La mayoría de los diputados que acompañamos a los comités en los procesos de postulación a esos fondos concursables hemos solicitado mayor coordinación en los actos de formalización de esos programas, que para nosotros son muy importantes y muy potentes para la ciudadanía y, sobre todo, para los sectores rurales y de mayor vulnerabilidad.
Por eso, pido que se oficie a la ministra Secretaria General de Gobierno para que, entre el Ejecutivo y el Legislativo, se coordine de mejor forma la formalización de esos programas, tal como se hizo en el gobierno pasado, a fin de que en dichos actos haya presencia parlamentaria. Es segunda o tercera vez que en programas tan importantes no ha habido presencia de diputados, la que es muy pertinente, sobre todo, porque somos parte de ellos a través de la aprobación de la ley de Presupuestos y de las diversas gestiones que realizamos en los comités de vivienda.
He dicho.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
Se enviará el oficio solicitado por su señoría, adjuntando copia de su intervención y con la adhesión de los diputados que así lo indican.
MANTENCIÓN DE EXIGENCIAS Y PRIORIDADES EN POSTULACIÓN A PROGRAMA CAMINOS BÁSICOS 5000. Oficio.
La señora SEPÚLVEDA (doña Alejandra) .-
Señor Presidente , los comités de pavimentación básico rural participativo, por lo menos los de la Sexta Región, y que forman parte del programa “Caminos Básicos 5000” del gobierno anterior, están preocupados porque las reglas del juego para postular al programa cambiaron. Hoy no se están respetando los compromisos adquiridos en el gobierno anterior, lo que es muy complicado, porque se está jugando con las expectativas de las personas y, sobre todo, de los comités de los sectores rurales, que permanentemente quieren mejorar su calidad de vida.
Por eso, pido que se oficie al ministro de Obras Públicas para que los comités de pavimentos básicos rurales postulen con la modalidad que se está implementando en la Sexta Región y para los que ya postularon, y que saben que en un par de años van a tener sus pavimentos, se respete el orden de prioridad que obtuvieron al postular. Las reglas del juego se pueden cambiar, tal vez, para mejor, pero a los que ya postularon se les debe respetar la prioridad y las exigencias que se les hicieron en su momento.
He dicho.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
Se enviará el oficio solicitado por su señoría, adjuntando copia de su intervención y con la adhesión de los diputados que así lo indican.
RECONOCIMIENTO A MILITANTES DEL PARTIDO DEMÓCRATA CRISTIANO POR PARTICIPACIÓN EN PROCESO ELECCIONARIO INTERNO.
El señor PÉREZ (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Jaime Mulet.
El señor MULET .-
Señor Presidente , este fin de semana, mi partido, la Democracia Cristiana desarrolló importantes elecciones territoriales para renovar a los dirigentes comunales, distritales o provinciales y a los delegados ante la Junta Nacional. A través del canal de la Cámara de Diputados, que es visto y seguido por muchos militantes de mi partido, les agradezco la concurrencia a votar y, especialmente, el apoyo, manifestado en el resultado, que entregaron a sus dirigentes comunales y territoriales en todo el país.
A muchos de los que estamos presentes en la Sala nos fue muy bien en el proceso electoral. Con mucha fuerza se obtuvo un gran triunfo, que es del partido, pero también nuestro. Por eso, reitero los agradecimientos a esos miles de camaradas de la Democracia Cristiana que le dieron un gran triunfo, por ejemplo, a Renán Fuentealba , en el Choapa y en la Cuarta Región; a Alejandra Sepúlveda , en la Sexta; a Olivares, en su distrito; a Pedro Araya ; a Mario Venegas , en la Novena Región, y a muchos otros parlamentarios y dirigentes.
TRANSPORTE PARA TRABAJADORES DEL NUEVO HOSPITAL PROVINCIAL DE HUASCO. Oficio.
El señor MULET .-
Señor Presidente , en segundo lugar, solicito oficiar al ministro de Salud , con el objeto de que me señale de qué manera se va a enfrentar y arreglar el problema que tienen los funcionarios de ese ministerio para desplazarse hasta el nuevo hospital de la provincia de Huasco, que se va a inaugurar en las próximas semanas. Se trata de una gran obra, por la cual muchos luchamos, que está emplazada en los extramuros de la ciudad de Vallenar, lo que generará grandes dificultades a los cientos de trabajadores y trabajadoras que laboran en ese hospital, que lleva el nombre del obispo, que en paz descansa, monseñor Fernando Ariztía Ruiz.
El Ministerio de Salud y el Servicio de Salud de Atacama podrían ver de qué manera se va a asumir el mayor costo que van a significar a los trabajadores y trabajadoras del hospital, ya que se tendrán que desplazar a una zona que está prácticamente en el perímetro de la ciudad, que es muy adecuada para el emplazamiento del hospital, pero que genera un mayor gasto en transporte a sus funcionarios, que se tendría que compensar. Como hay un cambio de establecimiento, entiendo que, de acuerdo con la legislación que los rige, correspondería que se les compense el gasto extra o se disponga la movilización para que los bolsillos de los trabajadores no sufran este daño.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
Se enviará el oficio solicitado por su señoría, con copia de su intervención y con la adhesión de los diputados que están levantando la mano, de lo que la Secretaría está tomando debida nota.
RECONOCIMIENTO A DIRECTORIO DE EMPRESA NACIONAL DE MINERÍA. Oficios.
El señor MULET .-
En tercer lugar, solicito oficiar a la señora ministra de Minería y, por su intermedio, al directorio de la Enami, Empresa Nacional de Minería, a quien que deseo agradecer la acogida que dio a una propuesta que le hice a su vicepresidente ejecutivo para que una sala que se inaugura en el edificio principal de la Enami lleve el nombre del distinguido ex ministro de Minería , que en paz descansa, don Alejandro Hales , padre del diputado Patricio Hales . Con ello se hace justicia a una persona que fue muy importante para la minería de nuestro país durante las décadas de los 60 y de los 90, cuando reasumió el Ministerio de Minería. Él inició la nacionalización del cobre, a través de la chilenización de la gran minería en el gobierno de Eduardo Frei Montalva, proceso que culminó con la nacionalización de la gran minería del cobre durante el gobierno de la Unidad Popular.
El nombre de don Alejandro Hales está ligado a la minería y provoca la unidad del gremio minero, por lo que me parece muy importante que la Enami haya acogido esta propuesta que hice en su oportunidad al vicepresidente ejecutivo de dicha empresa.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
Se enviarán los oficios solicitados por su señoría, con copia de su intervención y con la adhesión de los diputados que están levantando la mano, de lo que la Secretaría está tomando debida nota.
INFORMACIÓN SOBRE FUNCIONAMIENTO DE SERVICIO DE TELEFONÍA EN LOCALIDADES RURALES DE ATACAMA. Oficio.
El señor MULET .-
Señor Presidente , por último, solicito oficiar al ministro de Transportes y Telecomunicaciones , con el objeto de que informe qué pasa con un proyecto de telefonía rural que fue aprobado y ejecutado hace alrededor de siete u ocho años en la Región de Atacama, que cubrió a todas las zonas rurales con teléfonos gracias a un convenio celebrado con la empresa CTC, entiendo que hoy es la Telefónica, para lo cual se hizo una gran inversión con recursos del Fndr, servicio que hoy no funcionan en distintas localidades rurales, como en El Tránsito, Carrizal Bajo y otros lugares. La compañía ganó mucha plata con este proyecto, pero hoy no está dando el servicio.
He dicho.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
Se enviará el oficio solicitado por su señoría, con copia de su intervención y con la adhesión de los diputados que están levantando la mano, de lo que la Secretaría está tomando debida nota.
FISCALIZACIÓN A EMPRESAS SUBCONTRATISTAS DE LA DÉCIMA REGIÓN. Oficio.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
En el tiempo del Comité del Partido Socialista, tiene la palabra el diputado señor Fidel Espinoza.
El señor ESPINOZA (don Fidel) .-
Señor Presidente , quiero referirme a un aviso publicado el domingo 14 de enero en el diario “El Llanquihue”, de Puerto Montt, mediante el cual la empresa CMR Falabella requiere cobradores para las ciudades de Puerto Montt, Castro y Ancud, a quienes pide un año de experiencia mínima y disponibilidad inmediata. Los interesados debían presentar currículum vítae en Juan Soler Manfredini 101, segundo piso, Puerto Montt ; Esmeralda 270 , Castro .
Señor Presidente , este hecho constituye una grave violación a la ley de subcontratación, promulgada el mismo 14 de enero, es decir, mientras todo el país celebraba porque con esta legislación se evitarían los abusos de las empresas que ofrecen trabajo en los diferentes lugares de Chile.
Una de las grandes peleas que se dio fue para que las empresas subcontratistas no se escudaran en el logo principal, en la trayectoria o en la importancia de la empresa mandante para engañar a los eventuales postulantes.
La empresa que publicó este aviso para contratar cobradores para Puerto Montt no era CMR Falabella, sino que una empresa subcontratista que se llama Lexicom, que tiene sus oficinas en Santiago.
La ley de subcontratación establece en uno de sus puntos principales que las empresas subcontratistas, que hoy figuran con el nombre de empresas suministradoras temporales, no coloquen las direcciones de las empresas principales, en este caso, CMR Falabella , para esconder sus direcciones verdaderas. Ése fue uno de los artículos que logramos incorporar y que quedó claramente establecido en la nueva ley de subcontratación. Lamentablemente, en este caso vemos cómo una empresa de amplio prestigio, como es Falabella, se presta para violar, el mismo día que se publica la nueva ley de subcontratación, este importante avance que, como país, creíamos que habíamos logrado.
Reitero, el mismo día en que se publica la ley de subcontratación, el 14 de enero, la empresa subcontratista Lexicom no solamente colocaba estos avisos para contratar cobradores externos para CMR Falabella , sino que despedía a una serie de promotoras de dicha empresa. Es decir, en este país hacemos leyes para que las violen el mismo día que las ponemos en vigencia. Desde mi punto de vista, eso constituye una grave falta, incluso a la fe pública.
Por eso, señor Presidente , solicito oficiar al señor ministro del Trabajo , con el objeto de que se realicen las más estrictas fiscalizaciones a este tipo de empresas en la Décima Región, para que no eludan, a través de subterfugios, la ley que elaboramos entre todos en el Congreso.
AUMENTO DE SUBSIDIO HABITACIONAL PARA FAMILIAS DE POBLACIÓN DE LOS MUERMOS. Oficios.
El señor ESPINOZA (don Fidel) .-
Señor Presidente , también pido oficiar a la señora ministra de Vivienda y al señor director nacional del programa Chilebarrios, con el objeto de dar solución a un grave problema que tenemos en la población El Triángulo, de la comuna de Los Muermos, en donde vive sólo gente de escasos recursos. Hace más de cuatro años, la población vio con mucha alegría la llegada de recursos del Estado para solucionar sus graves problemas de alcantarillado y de pavimentación, ya que vivían en verdaderos barriales. Hoy día, después de cuatro años, aún no hay solución para los graves problemas que los aquejan.
Me reuní con más de ciento cincuenta familias de dicha población, a las nueve de la mañana del sábado pasado. Es bien difícil hacer una reunión a las nueve de la mañana de un sábado, por lo que la alta convocatoria demuestra la gran desazón que existe en ellos, porque no se ha dado solución a sus problemas, ya que quebró la empresa contratista que debía realizar las obras de pavimentación. Además, han fracasado las licitaciones posteriores a que se ha llamado para ejecutar esas obras inconclusas.
Por lo tanto, solicito oficiar a la señora ministra de la Vivienda, con el objeto de que se dé solución a los problemas mencionados.
El director del Serviu de la Décima Región , don Luis Urrutia , ha tenido una excelente predisposición para solucionar estos problemas, pero hoy estamos atados de manos, porque existen quince familias entre las más de doscientas beneficiarias que obtuvieron un subsidio de 170 unidades de fomento para construir viviendas básicas progresivas, cuando aún no existía el Fondo Solidario para la Vivienda.
Hoy tienen los subsidios, los que vencerán en marzo, y sus casas no se comienzan a construir, porque no existe ninguna empresa interesada debido a bajo monto de 170 UF para ello.
Señor Presidente , solicito que la señora ministra dé solución a este problema, otorgando un excedente de 130 UF por vivienda; de lo contrario, esas 15 familias tendrán que seguir viviendo en las graves condiciones actuales.
No es bueno para nuestro Gobierno ni para el país tener a la gente esperando cuatro o cinco años para que se les solucione un problema que se podría haber resuelto con mucha antelación, para evitar que pasen otro invierno como el anterior, sumidos en el barro y en condiciones de insalubridad absolutamente atentatoria contra la dignidad y buena calidad de vida de la población.
Por lo tanto, solicito que se oficie a la señora ministra para que, mediante decreto supremo, les conceda un excedente a los subsidios de esas quince familias, lo que implica no más de 1.500 UF para solucionar su problema y darles una alegría.
He dicho.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
Se enviará el oficio solicitado por su señoría, con el texto de su intervención y con la adhesión de los señores diputados que así lo están solicitando.
RECONOCIMIENTO A AUTORIDADES Y A BOMBEROS POR ACCIÓN DESPLEGADA EN EXTINCIÓN DE INCENDIOS FORESTALES EN REGIÓN DEL BIOBÍO. Oficios.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
En el tiempo del Comité del Partido Radical Social Demócrata, tiene la palabra el diputado señor Carlos Abel Jarpa.
El señor JARPA.-
Señor Presidente , usted, que fue director regional de la Conaf en la Región del Biobío, sabe exactamente lo que es la actividad forestal en dicha región, la cual genera el 30 por ciento de empleo. Sin embargo, en verano estamos sujetos al problema de los incendios forestales, especialmente a la alerta roja.
El viernes recién pasado estuve en la comuna de El Carmen, de la Región del Biobío, con la intendenta, señora Soledad Tohá , y con el gobernador, señor Ignacio Marín , quienes tuvieron que ir urgentemente a la ciudad de Concepción para poner en actividad a todos los comités de emergencia regionales, provinciales y comunales.
Lamentablemente, más de 11 focos en Coelemu produjeron la pérdida de 16 mil hectáreas y que más de un centenar de familias perdieran sus casas, sus enseres, sus animales y todos sus sistemas de agua potable, y que miles de familias hayan tenido cortes de agua y de electricidad. Aunque en este país estamos acostumbrados a las emergencias y a criticar a quienes están a cargo de solucionarlas, felizmente, a pesar de las pérdidas, los comités de emergencia funcionaron muy bien.
Debo agradecer al personal de la Conaf, que, con helicópteros y con las brigadas 491, 501 y 502, más una unidad de la Región Metropolitana, con otra de la Novena Región y con el apoyo de fuerzas militares, estuvo trabajando el fin de semana con vientos de más de cien kilómetros por hora.
A ello debemos agregar el apoyo de bomberos. Por razones de seguridad, el personal de Conaf y las fuerzas militares sólo pueden funcionar de día; no así bomberos, quienes, más que por defender bienes, sino vidas humanas, siguen actuando. A los 25 voluntarios de Coelemu hay que agregar a 14 cuerpos de bomberos que trabajaron el sábado para apagar esos incendios.
También debemos referirnos a la coordinación de las autoridades comunales y centrales, lo que permitió llevar más de 5 mil metros de cañerías de PVC para abastecer de agua potable a los lugares más necesitados y forraje para 600 animales.
Quiero expresar mi adhesión y reconocimiento a Conaf y al nivel central.
El municipio realizó un catastro para poder llegar a las familias con estanques de 500, 1.000 y 1.500 litros, suministrados con agua entregada por el municipio y la gobernación a través de camiones aljibe.
Quiero expresar mi reconocimiento a las autoridades regionales, provinciales y comunales, en coordinación con la autoridad central, y solicitar que se oficie al ministro
del Interior, para que se entregue a los cuerpos de bomberos los materiales utilizados en estos siniestros, porque lo más probable es que seguiremos en alerta roja por algunos días, por el período estival en nuestra región, lo que hará que puedan tener los recursos necesarios para combatir los incendios forestales.
En segundo lugar, solicito que se oficie a los ministros del Interior y de Agricultura , a la intendenta de la Región del Biobío , a la directora nacional de la Conaf , al presidente de la Junta Nacional de Bomberos de Chile , al presidente regional de Bomberos de Chile , al presidente provincial de Ñuble , al gobernador de Ñuble y a todos los alcaldes de dicha provincia, adjuntando copia de mi intervención para reiterarles a todos ellos la importante labor que les cupo en este lamentable fin de semana en que fue afectada principalmente la provincia de Ñuble.
He dicho.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
Se enviarán los oficios solicitados por su señoría, con la adhesión de los diputados que así lo están solicitando.
En el tiempo del Comité de la UDI, ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
OPERACIÓN DE BUSES NO AUTORIZADOS EN REGIÓN METROPOLITANA. Oficios.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
En el tiempo del Comité del Partido por la Democracia, tiene la palabra el diputado señor Patricio Hales.
El señor HALES .-
Señor Presidente , solicito enviar oficio con la mayor prontitud al ministro de Transportes y, en especial, al secretario regional ministerial de Transportes , don Pablo Rodríguez , con el fin de impedir que continúen funcionando los llamados buses piratas, que se instalan ilegalmente y sin patente en los alrededores de Mapocho, en Santa María, en los alrededores de Recoleta, de Independencia, y en distintos sectores de Santiago, en un nudo vial extraordinariamente delicado y en áreas que se supone que serán beneficiadas por el plan Transantiago.
Dicho plan, tan bien pensado y tan bien diseñado, debe desenvolverse en la realidad de la ciudad, y si se ordena el flujo del transporte y se adoptan todas las medidas decididas y aplicadas por el ministro de Transportes , no podrá funcionar si se le colocan obstáculos. Uno de ellos son los buses que funcionan ilegalmente. Mientras tanto, se está haciendo retirar una serie de buses -alrededor de 1.400- que han salido de circulación en el último tiempo. Sin embargo, todavía no se aplica la resolución exenta N° 1.847, firmada por el propio seremi de Transportes de la Región Metropolitana , que elimina del Registro Nacional de Servicios de Transporte Público a la empresa Vía Blanca Limitada, que tiene a su haber tres sanciones de suspensión por incumplimiento del servicio. ¿Cuándo se aplicará de manera definitiva esta resolución? Es contradictorio que se estén tomando medidas de ordenamiento del transporte, mientras la propia autoridad que debe fiscalizar no lo hace con la dureza suficiente para terminar con los buses ilegales que bloquean la circulación. Los buses de la empresa señalada ingresan al radio urbano de Santiago desde Colina , para buscar pasajeros y efectuar viajes interurbanos, sin estar autorizados. Para ello, entran por Santa María , doblan por el puente Independencia y dan la vuelta por el puente Bulnes . Otros, para devolverse por Santa María , doblan en avenida La Paz, donde está ubicada la Pérgola de las Flores, y vuelven a salir por Borgoño hacia la carretera panamericana. Hacen ese recorrido a vista y paciencia de la autoridad. Las municipalidades se ven afectadas por esta situación. El municipio de Colina , con justa razón, no le ha otorgado patentes a esas empresas. Los buses ilegales perjudican a los municipios y dañan a la ciudad. El actuar de sus dueños es claramente inmoral. No es posible que, por una parte, se esté estableciendo una normativa para mejorar el sistema de transporte y que, por otra, exista ineficiencia en la fiscalización.
Mediante el oficio solicitado, pido que la resolución exenta N° 1.847, de 13 de noviembre de 2006, se aplique de una vez por todas, en el sentido de que se elimine a la empresa señalada del Registro Nacional de Servicios de Transporte Público y que se notifique a su dueño que sus buses no podrán circular. El 6 de octubre los representantes de la empresa hicieron sus descargos y explicaron por qué no habían podido obtener la patente comercial. Finalmente, el propio seremi de Transportes de la Región Metropolitana les dijo que no correspondía discutir nuevamente la situación. Se les había dado una fórmula provisoria y se les concedió una autorización, que caducó hace más de tres meses. Por ello, pido que exista eficiencia en la implementación del Transantiago y mano dura para evitar situaciones de ilegalidad.
No conozco a la empresa aludida. Sólo he recogido antecedentes para saber a qué empresas se les ha ordenado que sus buses no sigan circulando porque no tienen patente. En el marco de esa indagación supe del caso de esa empresa. Pero tengo la convicción de que también existen otras que operan en la ilegalidad, porque veo en mi distrito, en el centro de Santiago y en los alrededores del área en que cruza la carretera norte sur, buses piratas que obstaculizan y dificultan el tráfico. Algunos de ellos toman pasajeros en el puente Independencia. A ese extremo hemos llegado. Mientras por un lado se implementa el plan Transantiago, se construyen paraderos y se paga con una tarjeta inteligente, por otro existe este tipo de transporte propio de un país primitivo.
Espero que los oficios solicitados se envíen antes del receso parlamentario.
He dicho.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
Se enviarán los oficios solicitados por su señoría, con la adhesión de los diputados que así lo indican.
ELIMINACIÓN DE BASURALES CLANDESTINOS EN CHILLÁN. Oficios
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
En el tiempo del Comité de Renovación Nacional, tiene la palabra el diputado señor Rosauro Martínez.
El señor MARTÍNEZ .-
Señor Presidente , en la sesión de jueves 4 de enero me referí a la situación que afecta a los vecinos de los sectores rurales de la comuna de El Carmen, a raíz de la carencia de un servicio de extracción de basura. Ello los expone a focos de contaminación y de enfermedades como el virus hanta. Tal realidad no es, como pudiera imaginarse, propia de las comunas rurales. Por el contrario, sucede con bastante frecuencia en ciudades y centros urbanos. En efecto, hace algunos días recibí las inquietudes de vecinos y de vecinas de un importante sector poblacional de la ciudad de Chillán quienes, como es costumbre, ante la falta de previsión y preocupación de las autoridades, recurren a otras instancias, incluidos los medios de comunicación. Ocurre que Chillán, una ciudad que estuvo disputando con Valparaíso la posibilidad de ser capital cultural del país, presenta focos muy fuertes de contaminación y, en general, no se caracteriza por ser una ciudad limpia. Si bien es cierto que en este tema las responsabilidades son compartidas entre la autoridad y los vecinos, considero que la autoridad tiene un rol central en esta problemática y debe cumplir una función educativa, planificada y sistemática. En Chillán, lamentablemente, no se aprecia una acción decidida y proactiva en este ámbito. Los vecinos se sienten desamparados y así lo manifiestan, incluso públicamente. Es el caso de los habitantes de la villa Los Volcanes, un amplio y populoso sector poblacional donde más de 20 mil personas conviven con basurales clandestinos, que se han ido estableciendo en terrenos abandonados, aledaños a las viviendas, a jardines infantiles y a centros deportivos. Hace algunos días lo comprobé personalmente. La situación es preocupante debido a los efectos que produce la basura. A ello se agrega que en estos momentos las altas temperaturas producen olores difíciles de tolerar. Estamos hablando de focos de infección muy serios, que pueden producir graves enfermedades, sobre todo en los niños, que muchas veces se acercan a esos sitios a jugar.
Por eso, recogiendo el sentimiento y la impotencia de la gente, pido que se oficie al alcalde de Chillán, a fin de que disponga a la brevedad la fiscalización de estos basurales, ordene a los propietarios cerrar los terrenos donde funcionan y los mantengan limpios;
en definitiva, para que ejerza una fiscalización activa y permanente; y al director del Servicio de Salud de Ñuble , a fin de que disponga que el organismo ambiental correspondiente bajo su responsabilidad actúe y tenga mayor presencia en esta situación, pues está involucrada la salud de la población. Las autoridades están para buscar, con todos los medios a su alcance, mejores condiciones de vida para todos. Vivir en un ambiente limpio es un derecho que quienes tenemos responsabilidades públicas debemos garantizar.
He dicho.
El señor PÉREZ ( Vicepresidente ).-
Se enviarán los oficios solicitados por su señoría, con la adhesión del diputado señor Álvaro Escobar .
Por haber cumplido con su objeto, se levanta la sesión.
-Se levantó la sesión a las 14.19 horas.
JORGE VERDUGO NARANJO,
Jefe de la Redacción de Sesiones.
VIII. DOCUMENTOS DE LA CUENTA
1. Oficio de S.E. la Presidenta de la República.
“Honorable Cámara de Diputados:
Mediante oficio N° 6514, de 12 de diciembre de 2006, V.E. me comunicó que el H. Congreso Nacional tuvo a bien aprobar el proyecto de ley, originado en una moción de la diputada señora María Angélica Cristi Marfil y de los diputados señores Andrés Egaña Respaldiza , Marcelo Forni Lobos , Javier Hernández Hernández , Juan Masferrer Pellizzarri , Iván Norambuena Farías y Jorge Ulloa Aguillón , y de los entonces diputados señores Cristián Leay Morán , Víctor Pérez Varela y Mario Varela Herrera , que autoriza erigir un monumento en memoria de los fallecidos en la tragedia de Antuco.
En uso de la facultad que me confiere el inciso primero del artículo 73 de la Constitución Política de la República y de conformidad con lo establecido en el Título III de la ley N° 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional, vengo en formular las siguientes observaciones al referido proyecto de ley:
1) Para agregar, en el artículo 3°, los siguientes incisos nuevos:
“Dicho fondo se incrementará con un aporte fiscal de hasta $ 76.500 miles de pesos, cantidad que deberá destinarse, preferentemente, a la construcción del monumento que esta ley autoriza erigir en la comuna de Antuco. Para estos efectos se suplementará el ítem correspondiente del presupuesto del Ministerio del Interior con cargo a la partida 50. Tesoro Público.
Con cargo a los recursos indicados en el inciso anterior podrán financiarse tanto la construcción del monumento respectivo, así como todos aquellos gastos que se deriven del concurso a que se refiere el número 3 del artículo 5° de esta ley, incluidos los premios para los ganadores, los que no podrán exceder de la suma de $ 1.500 miles de pesos para el ganador.
Los remanentes que pudieren quedar del aporte fiscal a que se refiere el inciso segundo, una vez construuido el monumento en la comuna de Antuco, se destinarán a la construcción del monumento que se autoriza erigir en la comuna de Los Ángeles, y no será aplicable a su respecto lo establecido en el artículo 6°.”.
2) Para modificar el artículo 4°, de la siguiente forma:
a) Incorpórase, en la letra c), a continuación de la palabra “Antuco”, la frase “y el gobernador de la provincia del Biobío”;
b) Sustitúyese, en la letra e) la conjunción “y”, y la coma (,) que la antecede, por punto y coma (;);
c) Reemplázase, en la letra f), el punto final por “y”, antecedida por una coma (,), y
d) Agrégase la siguiente letra g), nueva:
“g) El Director de Arquitectura del Ministerio de Obras Públicas .”.
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): MICHELLE BACHELET JERIA , Presidenta de la República ; BELISARIO VELASCO BARAONA , Ministro del Interior ; ANDRÉS VELASCO BRAÑES , Ministro de Hacienda ; VIVIANNE BLANLOT SOZA , Ministra de Defensa Nacional ”.
2. Oficio de S.E. la Presidenta de la República.
“Honorable Cámara de Diputados:
Tengo a bien poner en conocimiento de V.E. que he resuelto retirar la urgencia para el despacho del proyecto de ley que pospone la entrada en vigencia de las leyes N° 20.022 y N° 20.087. (Boletín N° 4811-13).
Al mismo tiempo y en uso de la facultad que me confiere el artículo 74 de la Constitución Política de la República, hago presente la urgencia en el despacho, en todos sus trámites constitucionales -incluyendo los que correspondiere cumplir en el honorable Senado-, para el proyecto antes aludido, la que, para los efectos de lo dispuesto en los artículos 26 y siguientes de la ley N° 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional, califico de “discusión inmediata”.
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): MICHELLE BACHELET JERIA , Presidenta de la República ; PAULINA VELOSO VALENZUELA , Ministra Secretaria General de la Presidencia ”.
3. Oficio de S.E. la Presidenta de la República.
“Honorable Cámara de Diputados:
Tengo a bien poner en conocimiento de V.E. que he resuelto retirar la urgencia para el despacho del proyecto de ley que crea el cargo de Presidente de la Comisión Nacional del Medio Ambiente y le confiere rango de Ministro de Estado. (Boletín N° 4148-06).
Al mismo tiempo y en uso de la facultad que me confiere el artículo 74 de la Constitución Política de la República, hago presente la urgencia en el despacho, en todos sus trámites constitucionales -incluyendo los que correspondiere cumplir en el honorable Senado-, para el proyecto antes aludido, la que, para los efectos de lo dispuesto en los artículos 26 y siguientes de la ley N° 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional, califico de “suma”.
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): MICHELLE BACHELET JERIA , Presidenta de la República ; PAULINA VELOSO VALENZUELA , Ministra Secretaria General de la Presidencia ”.
4. Oficio de S.E. la Presidenta de la República.
“Honorable Cámara de Diputados:
Tengo a bien poner en conocimiento de V.E. que he resuelto retirar la urgencia para el despacho del proyecto de ley que introduce modificaciones orgánicas y procedimentales a la ley N° 19.968, que crea los Tribunales de Familia, y a otros cuerpos legales. (Boletín N° 4438-07).
Al mismo tiempo y en uso de la facultad que me confiere el artículo 74 de la Constitución Política de la República, hago presente la urgencia en el despacho, en todos sus trámites constitucionales -incluyendo los que correspondiere cumplir en el honorable Senado-, para el proyecto antes aludido, la que, para los efectos de lo dispuesto en los artículos 26 y siguientes de la ley N° 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional, califico de “suma”.
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): MICHELLE BACHELET JERIA , Presidenta de la República ; PAULINA VELOSO VALENZUELA , Ministra Secretaria General de la Presidencia ”.
5. Oficio de S.E. la Presidenta de la República.
“Honorable Cámara de Diputados:
Tengo a bien poner en conocimiento de V.E. que he resuelto retirar la urgencia para el despacho del proyecto de ley que establece impedimentos para ocupar cargo en instituciones privadas sujetas a fiscalización por el funcionario respectivo. (Boletín N° 4186-07).
Al mismo tiempo y en uso de la facultad que me confiere el artículo 74 de la Constitución Política de la República, hago presente la urgencia en el despacho, en todos sus trámites constitucionales -incluyendo los que correspondiere cumplir en el honorable Senado-, para el proyecto antes aludido, la que, para los efectos de lo dispuesto en los artículos 26 y siguientes de la ley N° 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional, califico de “suma”.
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): MICHELLE BACHELET JERIA , Presidenta de la República ; PAULINA VELOSO VALENZUELA , Ministra Secretaria General de la Presidencia ”.
6. Oficio de S.E. la Presidenta de la República.
“Honorable Cámara de Diputados:
Tengo a bien poner en conocimiento de V.E. que he resuelto retirar la urgencia para el despacho del proyecto de ley sobre acceso a la información pública. (Boletín N° 3773-06).
Al mismo tiempo y en uso de la facultad que me confiere el artículo 74 de la Constitución Política de la República, hago presente la urgencia en el despacho, en todos sus trámites constitucionales -incluyendo los que correspondiere cumplir en el honorable Senado-, para el
proyecto antes aludido, la que, para los efectos de lo dispuesto en los artículos 26 y siguientes de la ley N° 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional, califico de “suma”.
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): MICHELLE BACHELET JERIA , Presidenta de la República ; PAULINA VELOSO VALENZUELA , Ministra Secretaria General de la Presidencia ”.
7. Oficio de S.E. la Presidenta de la República.
“Honorable Cámara de Diputados:
Tengo a bien poner en conocimiento de V.E. que he resuelto retirar la urgencia para el despacho del proyecto de reforma constitucional en materia de transparencia, modernización del estado y calidad de la política. (Boletín N° 4716-07).
Al mismo tiempo y en uso de la facultad que me confiere el artículo 74 de la Constitución Política de la República, hago presente la urgencia en el despacho, en todos sus trámites constitucionales -incluyendo los que correspondiere cumplir en el honorable Senado-, para el proyecto antes aludido, la que, para los efectos de lo dispuesto en los artículos 26 y siguientes de la ley N° 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional, califico de “suma”.
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): MICHELLE BACHELET JERIA , Presidenta de la República ; PAULINA VELOSO VALENZUELA , Ministra Secretaria General de la Presidencia ”.
8. Oficio de S.E. la Presidenta de la República.
“Honorable Cámara de Diputados:
Tengo a bien poner en conocimiento de V.E. que he resuelto retirar la urgencia para el despacho del proyecto de ley que modifica la ley N° 19.884, sobre transparencia, límites y control de los gastos electorales, y establece normas contra la intervención electoral. (Boletín N° 4724-06).
Al mismo tiempo y en uso de la facultad que me confiere el artículo 74 de la Constitución Política de la República, hago presente la urgencia en el despacho, en todos sus trámites constitucionales -incluyendo los que correspondiere cumplir en el honorable Senado-, para el proyecto antes aludido, la que, para los efectos de lo dispuesto en los artículos 26 y siguientes de la ley N° 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional, califico de “suma”.
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): MICHELLE BACHELET JERIA , Presidenta de la República ; PAULINA VELOSO VALENZUELA , Ministra Secretaria General de la Presidencia ”.
9. Oficio de S.E. la Presidenta de la República.
“Honorable Cámara de Diputados:
Tengo a bien poner en conocimiento de V.E. que he resuelto retirar la urgencia para el despacho del proyecto de ley que modifica la Ley General de Telecomunicaciones, ampliando la participación de las empresas en los proyectos de conectividad. (Boletín N° 4521-15).
Al mismo tiempo y en uso de la facultad que me confiere el artículo 74 de la Constitución Política de la República, hago presente la urgencia en el despacho, en todos sus trámites constitucionales -incluyendo los que correspondiere cumplir en el honorable Senado-, para el proyecto antes aludido, la que, para los efectos de lo dispuesto en los artículos 26 y siguientes de la ley N° 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional, califico de “simple”.
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): MICHELLE BACHELET JERIA , Presidenta de la República ; PAULINA VELOSO VALENZUELA , Ministra Secretaria General de la Presidencia ”.
10. Informe de la Comisión de Relaciones Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integración Latinoamericana sobre el proyecto de acuerdo aprobatorio del convenio de seguridad social entre la República de Chile y la República del Ecuador y del acuerdo que lo corrige. (boletín Nº 4734-10)
“Honorable Cámara:
La Comisión de Relaciones Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integración Latinoamericana informa, en primer trámite constitucional y sin urgencia, acerca del proyecto aprobatorio del Convenio de Seguridad Social suscrito con Ecuador, el 23 de enero de 2006, con la finalidad primordial de permitir que los trabajadores migrantes, chilenos o ecuatorianos, puedan beneficiarse de las cotizaciones previsionales que hayan efectuado en Chile o en Ecuador, manteniendo, de esta forma, la continuidad de su historia previsional, fundamento básico que les permitirá acogerse a los regímenes de seguridad social de uno u otro país.
I. CONSTANCIAS REGLAMENTARIAS PREVIAS.
Previamente a entrar al fondo del tratado en informe, se hace constar, para los efectos reglamentarios, lo siguiente:
1° Que las normas del tratado internacional en trámite inciden en el ejercicio del derecho a la seguridad social, de manera que requieren de quórum calificado para su aprobación, conforme lo dispuesto por el inciso segundo del N° 18 del artículo 19 de la Constitución Política.
2° Que este tratado no contiene normas de aquellas que deban ser conocidas por la H. Comisión de Hacienda.
3° Que el proyecto fue aprobado por unanimidad de los HH. Diputados presentes, señora Allende Bussi doña Isabel , ( Presidenta acc. de la Comisión); y señores Álvarez-Salamanca Büchi, don Pedro Pablo ; Delmastro Naso, don Roberto ; Díaz Díaz, don Marcelo ; Jarpa Wevar, don Carlos Abel , y Palma Flores, don Osvaldo .
4° Que Diputado Informante se designó al H. Diputado Díaz Díaz, don Marcelo .
II. ANTECEDENTES GENERALES:
1° Nuestro país ha suscrito diversos acuerdos internacionales de este tipo, de los cuales el Congreso Nacional ya ha sancionado los celebrados con Alemania, Australia, Brasil , Francia, Perú, Venezuela y los Reinos de Suecia, de Dinamarca y Holanda, entre otros.
2° La Subsecretaria de Previsión Social, señora Lissette García Bustamante , informó a la Comisión que la celebración de estos convenios, gran parte de ellos celebrados en las décadas del 90 y 2000, han obedecido principalmente a la necesidad de reconocer derechos a trabajadores exiliados por razones políticas, en el período 1973-1989; al desplazamiento de trabajadores al extranjero resultante de la intensificación de los intercambios comerciales; de las oportunidades laborales generadas en el extranjero, y, finalmente, de los movimientos migratorios.
Una visión histórica de la celebración de este tipo de tratados indica que los convenios actualmente vigentes han sido celebrados, en América del Norte, con Canadá, Québec, Estados Unidos de América ; en América del Sur, con Argentina, Brasil , Uruguay y Perú; en Europa, con Alemania, Luxemburgo, Austria , Noruega , Bélgica , Portugal , Dinamarca , República Checa , España , Suecia, Francia, Suiza y Dinamarca, y en Oceanía, con Australia.
La misma fuente señala que los trabajadores beneficiados con estos convenios, son aproximadamente, 748.542 chilenos; y 99.279 extranjeros.
Por último, que se encuentran suscritos, pero no aún vigentes, los convenios celebrados con Argelia, Colombia, Costa Rica , Ecuador , Finlandia, Israel , Paraguay , Rumania y Venezuela.
3° Como lo señala el mensaje, el Gobierno, consciente de la situación que afecta a los trabajadores migrantes en el orden previsional, suscribe estos Convenios con el objetivo primordial de que los trabajadores de los Estados Contratantes puedan beneficiarse de las cotizaciones efectuadas por ellos en ambos Estados, manteniendo así la continuidad en su historia previsional, fundamento básico que permitirá el goce de los beneficios que otorga la Seguridad Social en cada uno de los Estados.
4° Todos estos tratados se orientan por principios jurídicos de universal aceptación, codificados por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en su Convenio Nº 157, denominado “Convenio sobre el Establecimiento de un Sistema Internacional para la Conservación de los Derechos en Materia de Seguridad Social”.
Tales principios, que también sirven de base al Convenio celebrado con Ecuador, son los de la igualdad de trato entre los nacionales de las Partes Contratantes; del mantenimiento de los derechos previsionales adquiridos en uno de ellos; de la conservación de los derechos previsionales en curso de adquisición y de la colaboración administrativa entre las instituciones previsionales de los Estados.
III. RESEÑA DEL CONVENIO EN TRÁMITE.
Este instrumento consta de 30 artículos, que regulan, básicamente, las materias siguientes:
A propósito de su ámbito de aplicación material (artículo 2°), se dispone, en lo esencial, que en Chile el Convenio se aplicará a la legislación, actual o futura, que regula el Nuevo Sistema de Pensiones de Vejez , Invalidez y Sobrevivencia, que se basa en la capitalización individual; a los regímenes de Pensiones de Vejez, Invalidez y Sobrevivencia administrados por el Instituto de Normalización Previsional (INP), y a los regímenes de prestaciones de salud, sólo en el caso de pensionados.
En Ecuador se aplicará según las disposiciones de su Ley de Seguridad Social y su Reglamento General de aplicación; y a la legislación referente al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte del Seguro General Obligatorio del Régimen de Transición.
En el ámbito de aplicación personal (artículo 3°), se establece que este instrumento, conforme al principio de la igualdad de trato, se aplicará:
A los nacionales de Chile y de Ecuador, o a nacionales de un tercer país, que estén o hayan estado sujetos a la legislación señalada, y a quienes deriven derechos de dichas personas (letras a), b) y c) de artículo 3º).
En virtud del principio de la igualdad de trato los nacionales de ambos países que residan o permanezcan en el territorio de una Parte Contratante, tendrán las mismas obligaciones y beneficios establecidos en la legislación de esa Parte Contratante, para sus nacionales (artículo 4°); y conforme al principio de la exportación de pensiones , las pensiones de invalidez, vejez y sobrevivencia que se paguen de acuerdo con la legislación de una Parte Contratante no podrán estar sujetas a reducción, modificación, suspensión o retención por el hecho de que el beneficiario se encuentre o resida en la otra Parte (N° 1 de artículo 5°).
Cabe hacer notar que el mensaje señala que esta posibilidad de la exportación de pensiones reviste enorme importancia ya que permitirá a nuestros nacionales que se hubieren pensionado o que se pensionen en el futuro en Ecuador, percibir en Chile -o en un tercer Estado- sus pensiones sin exigencia de residencia en aquel país, y sin reducciones por este concepto.
Agrega que en esta materia, Chile jamás ha sujetado el goce de los derechos previsionales al requisito de la residencia, a diferencia de lo que acontece en la gran mayoría de los otros Estados, en que si bien, el derecho se adquiere, su percepción resulta condicionada a la residencia en el territorio del ente otorgante del beneficio. Lo mismo ocurre respecto del monto de la pensión a ser percibida, el que tampoco está afecto a reducciones por tal circunstancia, como ocurre en numerosos países, según lo informa el mensaje.
La regla general es que la procedencia de las prestaciones previstas en estos Convenios, se determine por la legislación del Estado en cuyo territorio se realiza la actividad laboral (artículo 6°), con excepción de los casos de los trabajadores desplazados (artículo 7°); de los trabajadores al servicio del Estado y del Personal Diplomático y Consular (artículo 8°); de los trabajadores a bordo de una nave o aeronave (artículo 9°), y la del personal acompañante (artículo 10).
En el caso de los desplazados temporalmente, la legislación aplicable será la del país de la empresa en la que el trabajador se desempeña en forma permanente, siempre que la duración previsible del trabajo no exceda de tres años; pero, eventualmente extensible por dos años con la autorización de la Parte Contratante del país en que el trabajador se desempeña temporalmente (artículo 7°).
El personal diplomático y consular se regirá por las respectivas Convenciones de Viena y el funcionario público seguirá, sin límite de tiempo, sometido a la legislación de la Parte que lo envía (N°s. 1 y 2 de artículo 8°).
Los trabajadores dependientes a bordo de una nave estarán sometidos a la legislación del pabellón que enarbole la nave; pero el de carga, descarga y reparación de naves o de vigilancia en un puerto u otro, estará sujeto a la legislación del puerto; pero el del personal itinerante estará sujeto a la legislación del país donde la empresa tenga su oficina principal, a menos que el personal resida en el territorio de la otra Parte, caso en el que se regirá por la legislación de ésta (artículo 9°).
Por su parte, los familiares del personal acompañante, que no realicen actividades laborales propias, se regirán por la ley a que esté sujeto el trabajador (artículo 10°).
En cuanto a las prestaciones de salud se establece que las prestaciones de salud para pensionados serán otorgadas unilateralmente por nuestro país, a las personas que residan en Chile y perciban pensiones conforme a la legislación del Ecuador (artículo 12°); debido a que en dicho país los pensionados no cotizan para salud, y un eventual descuento por este concepto a pensionados chilenos residentes en Ecuador significaría infringir su Constitución, debido a que en ese Texto Fundamental la salud para pensionados es gratuita; de manera que si así no se hubiere pactado, el Convenio habría sido inconstitucional para el orden jurídico ecuatoriano.
El mensaje precisa que esto no significa que los pensionados chilenos en Ecuador queden desprovistos de la obtención de prestaciones de salud, por cuanto podrán acceder gratuitamente al sistema de salud ecuatoriano, dado que ello es un derecho constitucional consagrado en el artículo 43 de su Carta Fundamental.
La totalización de los períodos de seguro para los efectos de las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia que podrán recibir quienes obtengan el reconocimiento de sus períodos de cotización alcanzados en el otro país, se regirán por la ley de la Parte que para cada caso se indica (artículos 13° a 18°).
La tramitación de solicitudes (artículo 19°); la asistencia recíproca entre las Autoridades y Organismos e Instituciones de los Estados Partes (artículo 20°); la exención de impuestos, derechos y exigencia de legalización respecto de los certificados y documentos que se expidan en la aplicación de este Convenio (artículo 23°); y la solución de controversias (artículo 26), corresponden a normas usuales en este tipo de tratados.
Las autoridades nacionales competentes para la aplicación de este Convenio serán, en Chile, el Ministro del Trabajo y Previsión Social , y en Ecuador el Director General del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (letra b) del artículo 1°).
Las controversias que se produzcan deberán ser resueltas mediante negociaciones entre las Autoridades Competentes. Para el caso en que tales negociaciones no dieren resultados, se contempla, el sometimiento de la controversia a una comisión arbitral, cuya decisión será definitiva y obligatoria (artículo 26º).
Entre las disposiciones transitorias, se dispone que este Convenio se podrá aplicar a contingencias producidas antes de su entrada en vigencia; pero el pago de las prestaciones sólo procederá a partir de la vigencia (artículo 28º).
Las disposiciones finales son las propias de todo tratado, en las que se regula su revisión, vigencia indefinida, denuncia y ratificación.
IV. DECISIÓN DE LA COMISIÓN.
A) Personas escuchadas por la Comisión.
Como está dicho, en el estudio de este proyecto, la Comisión escuchó a la Subsecretaria de Previsión Social, señora Lissete García Bustamante , quien informó que los trabajadores beneficiados con este Convenio serían, aproximadamente, 14.700 chilenos, y 11.000 ecuatorianos.
Además, como dato distintivo de este Convenio, reafirmó que las prestaciones de salud para pensionados serán otorgadas en forma unilateral por nuestro país a las personas que residan en el país y perciban pensiones conforme a la legislación de Ecuador. La razón de ello está dada por la diferencia en el sistema de financiamiento de la salud para pensionados, puesto que en Chile el aporte para salud del 7% es obligatorio para todos los pensionados residentes en nuestro país, mientras que en Ecuador los pensionados no cotizan para salud, y un eventual descuento de salud para pensionados chilenos en ese país, significaría infringir su Constitución, porque de acuerdo a ella, la salud para pensionados es gratuita.
Ahora bien, sostuvo que lo expuesto no significa que los pensionados chilenos en Ecuador queden desprovistos de la protección de salud, por cuanto podrán acceder gratuitamente al sistema público de salud ecuatoriano, dado que ello es un derecho constitucional.
Por último, indicó que los beneficios reparatorios por gracia otorgados en Chile, con ocasión de la violación a los derechos humanos o de la violencia política y a los exonerados políticos durante el período comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990, no se considerarán ingresos para los efectos de este Convenio,
Precisó que la norma correspondiente, artículo 17 del Convenio, permite los chilenos beneficiarios en los casos señalados puedan acceder a las prestaciones establecidos en este Convenio, tanto en Chile como en Ecuador, sin restricciones por causa de recibir tales pensiones de reparación. Señaló, además, que análoga disposición ha sido contemplada en los Convenios con Australia y Suecia.
B) Aprobación del proyecto de acuerdo.
En mérito de los antecedentes expuestos y atendido el contenido normativo de la Convención en trámite, la Comisión decidió proponer a la H. Cámara que le preste su aprobación al artículo único del proyecto con modificaciones formales de menor entidad que no se detallan por cuanto se superan con el texto sustitutivo siguiente:
"Artículo único.- Apruébanse el Convenio de Seguridad Social entre la República de Chile y la República del Ecuador suscrito en Santiago el 23 de enero de 2006 y el Acuerdo que lo corrige, adoptado por las Partes mediante intercambio de notas, fechadas en Santiago el 25 y 29 de mayo de 2006.".
-o-
Discutido y despachado en sesiones del 2 y 9 de enero de 2007, con la asistencia del señor Diputado Tarud Daccarett, don Jorge ( Presidente de la Comisión ); de la señora Diputada Allende Bussi , doña Isabel , y de los señores Diputados Álvarez-Salamanca Büchi, don Pedro
^@#@ ^Pablo ; Delmastro Naso, don Roberto ; Díaz Díaz, don Marcelo ; Forni Lobos, don Marcelo ; Fuentealba Vildósola, don Renán ; Jarpa Wevar, don Carlos Abel ; León Ramírez, don Roberto ; Masferrer Pellizzari, don Juan ; Moreira Flores, don Iván ; Palma Flores, don Osvaldo ; Quintana Leal, don Jaime , y Verdugo Soto, don Germán .
Sala de la comisión, a 9 de enero de 2007.
(Fdo.): FEDERICO VALLEJOS DE LA BARRA, Abogado Secretario de la Comisión”.
Informe de la Visita de una delegación de diputados integrantes del grupo interparlamentario chileno-francés a la Asamblea Nacional de Francia, entre el 27 de noviembre y el 2 de diciembre de 2006.
Honorable Cámara:
Invitada por el Grupo de Amistad Francia-Chile de la Asamblea Nacional de Francia, presidido por el H. diputado de Gers , señor Gérard Dubrac , una delegación de diputados integrantes del Grupo Interparlamentario Chileno-Francés efectuó una visita oficial a París y a la Región del Mediodía-Pirineos, desde el 27 de noviembre al 2 de diciembre de 2006.
La delegación estuvo dirigida por el H. diputado Marco Enríquez-Ominami Gumucio , presidente del Grupo Interparlamentario Chileno-Francés , e integrada por los HH. Diputados Guido Girardi Briere ; Manuel Rojas Molina y Alejandro Sule Fernández .
Los principales objetivos de la visita fueron analizar con diputados y autoridades del gobierno francés los temas siguientes:
-Evaluación de los métodos de enseñanza en el sistema educativo francés, la formación de profesores y la participación de la televisión en la enseñanza;
-Las fuentes de energía eléctrica alternativas, especialmente la energía nuclear;
-El financiamiento de la vida política y la organización de los espacios radiales y televisados reservados a los candidatos en los períodos de campaña electoral, y
-El estado de los proyectos de la cooperación descentralizada y las modalidades previsibles de otras asociaciones.
En la Asamblea Nacional, la delegación se entrevistó con los vicepresidentes Yves Bur y Eric Raoult ; con los diputados del Grupo de Amistad Francia-Chile y los HH. Diputados Jean-Marc Ayrault , presidente del Grupo Socialista ; Hervé Morin , presidente del Grupo UDF ; Marc Laffineur , vicepresidente del Grupo UMP y Claude Birraux , presidente de la Oficina Parlamentaria de las Opciones Científicas y Tecnológicas. Además, fue recibida por el Canal de Televisión Parlamentaria de la Asamblea Nacional, donde pudo informarse de los servicios de la Asamblea sobre la legislación francesa relativa al financiamiento de los partidos políticos y de las campañas electorales.
La delegación también sostuvo entrevistas con el H. diputado Francois Hollande , Primer Secretario del Partido Socialista ; con el señor Xavier Darcos , representante de permanente de Francia en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (Ocde); con el señor Dominique Baudis , presidente del consejo superior del Audiovisual, comprendida una visita al Instituto Nacional del Audiovisual. Además, con los directivos responsables de la Agencia del Medioambiente y de la Central para la Economía de Energía. Por último, ella fue recibida por el Consejo Regional de la Isla de Francia, co-financiador del proyecto de creación de la Universidad del Trabajador en Cerro Navia, en los alrededores de Santiago.
En la embajada de Chile en Francia, la delegación fue recibida por la embajadora señora María Pilar Armanet , quien organizó, además, un encuentro con la comunidad chilena residente.
Valparaíso, 19 de diciembre de 2006.
(Fdo.): MARCO ENRÍQUEZ-OMINAMI GUMUCIO, diputado Presidente del Grupo Interparlamentario Chileno-Francés ; FEDERICO VALLEJOS DE LA BARRA, abogado secretario del grupo”.
Moción de los diputados señores Delmastro , Becker , Bertolino , Galilea , García , Vargas , y de las diputadas señoras Herrera , doña Amelia e Isasi , doña Marta .
Modifica el artículo 12 de la ley N° 19.419, del Tabaco. (boletín N° 4831-11)
“Considerando:
1. Que, en junio del año 2005 se promulga en nuestro país el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco, al que nuestro país adhirió en 2003.
2. Que, mediante mensaje del Ejecutivo , en abril del año 2005, se inicia la tramitación de un proyecto de ley para modificar la ley Nº 19.419, el que dio origen a la ley N° 20.105, por la cual se aumentaron las prohibiciones respecto al consumo y publicidad de productos derivados del tabaco.
3. Que, si bien existe claro consenso que dicha ley introdujo importantes modificaciones para proteger especialmente a los no fumadores, existe en la ley, específicamente en su artículo 12, una situación abiertamente arbitraria que perjudica gravemente a los dueños de restoranes.
4. Que, el inciso primero establece que los restoranes, pubs, discotecas, cabarés, casinos de juego y otros lugares de juego legalmente autorizados de más de 100 metros para permitir fumar en su interior deberán separar ambientes, lo que significa indudablemente una carga pecuniaria que muchos de ellos no podrán asumir, quedándoles como alternativa solamente declararse no fumador. Decimos arbitraria, ya que los establecimientos similares, pero de menos de 100 metros, pueden optar en ser fumador o no fumador, posibilidad que no tienen los establecimientos de más de 100 metros.
5. Que, igualmente, la norma no permite que los establecimientos de menos de 100 metros puedan adecuar ambientes separados lo que también es arbitrario, ya que es perfectamente posible separar ambiente en un espacio menor.
6. Que, dicha norma vulnera lo establecido en la Constitución Política de la República, la cual asegura en su artículo 19 número 22, la no discriminación arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia económica.
7. Que, la ley permite a los dueños de restoranes, bares y otros establecimientos enumerados en el artículo 12, cuya superficie destinada a la atención de público sea igual o inferior a los 100 metros, poder optar en orden a ser habilitados como lugares para fumadores o bien para la atención de no fumadores.
Considerando que la ley no establece ninguna exigencia específica y explícita para que un local que esté en una determinada condición (fumador o no fumador) pueda cambiar a la otra condición, se entiende que los establecimientos pueden manejar algunas flexibilidades, de acuerdo a las particularidades que ellos estimen convenientes. Dichas flexibilidades dicen relación con horarios o días de atención a público bajo la condición de locales para fumadores o no fumadores. Lo anterior, respetando las disposiciones de la ley en cuanto a una clara señalización al público de la condición del local, condiciones adecuadas de ventilación y limpieza del aire, y prohibición de ingreso a menores.
8. Que, proponemos modificar el artículo 12, estableciendo, sin diferencia de metraje, que estos establecimientos puedan optar en ser establecimientos con áreas separadas para fumadores y no fumadores, declararse fumador o no fumador, como también establecer flexibilidad en la opción elegida, la cual no podrá ser por un lapso menor a seis horas, todo ello, dando por cierto cumplimiento a los requisitos establecidos en el artículo 13.
Por tanto,
Venimos en proponer el siguiente
Proyecto de Ley
Artículo Único: Modifíquese la ley N° 19.419, ley del Tabaco, de la siguiente forma:
“Reemplácese el actual artículo 12, por el siguiente artículo 12 nuevo:
Artículo 12.- Los restoranes, bares, pubs, discotecas, cabarés, casinos de juego y otros lugares de juego legalmente autorizados, y demás establecimientos similares, podrán optar por ser un lugar para fumadores, para no fumadores y de espacios separados para fumadores y no fumadores, de lo que deberá informarse en su acceso. En caso de optar por ser fumador o no fumador la opción ejercida deberá ser implementada por a lo menos 6 horas continuas.
En aquellos lugares señalados en el inciso anterior, que opten por separar ambientes para fumadores y para no fumadores, el espacio reservado a estos últimos no podrá representar menos del 60 % del espacio total destinado a atención de público.
Según la opción elegida, se aplicará, en lo que corresponda, lo dispuesto en el artículo siguiente.”
13. Oficio del Tribunal Constitucional.
? Santiago , 12 de enero de 2007.
Oficio N° 691
Excelentísimo señor
Presidente de la Cámara de Diputados:
Tengo el honor de remitir a V.E. copia autorizada de la sentencia dictada por este Tribunal, del requerimiento de inconstitucionalidad formulado por 31 señores diputados para que el Tribunal declare la inconstitucionalidad de la Resolución Exenta N° 584 (Ministerio de Salud), fechada el 1° de septiembre de 2006, la cual aprueba Normas Nacionales sobre Regulación de la Fertilidad.
Dios guarde a V.E.
(Fdo.): JUAN COLOMBO CAMPBELL , Presidente (S); RAFAEL LARRAÍN CRUZ , Secretario
Santiago , once de enero de dos mil siete.
Vistos:
Con fecha treinta de septiembre de dos mil seis, treinta y un diputados, en número superior a la cuarta parte de los miembros en ejercicio de la respectiva rama del Congreso Nacional, dentro del plazo constitucional y ejerciendo la facultad prevista en el artículo 93 inciso primero N° 16 de la Constitución, han requerido de este Tribunal que declare la inconstitucionalidad de la Resolución Exenta N° 584 (Ministerio de Salud), fechada el 1º de septiembre de 2006, la cual aprueba Normas Nacionales sobre Regulación de la Fertilidad. Señalan que ella autoriza, por una parte, el otorgamiento de consejería a menores a partir de los 14 años de edad sin el consentimiento ni el conocimiento de sus padres y, por otra, la utilización de la llamada Píldora del Día Después, en los Servicios de Salud Municipalizados del país, bajo la modalidad de libre disposición. Invocan como vulnerado el artículo 19 en sus números 1, 2, 10 inciso tercero y 26 en relación con los artículos 6 incisos primero y segundo, 7 incisos primero y segundo y 32 N° 6, todos de la Carta Fundamental. Piden que esta Magistratura declare inconstitucional tal acto administrativo y que, en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 94 inciso tercero de la Constitución, lo deje sin efecto de pleno derecho.
Señalan los parlamentarios requirentes que la Resolución mencionada aprobó las Normas Nacionales sobre Regulación de la Fertilidad, cuya copia acompañan, y en las cuales se contempla, de modo perentorio para los servicios de atención pública y su personal, que presten atención a los menores de edad desde los 14 años bajo la modalidad de confidencialidad, esto es, sin el consentimiento y conocimiento de sus padres; y que entreguen, abierta y gratuitamente, la llamada contracepción de emergencia a través de la píldora de progestina pura o a través de píldoras combinadas.
Plantean, como asunto de previo y especial pronunciamiento, que el instrumento impugnado, desde un punto de vista formal, ha sido calificado por el Ministerio de Salud como una Resolución Exenta, es decir, con el carácter de instrumento normativo de índole administrativa, el cual posee la más baja calificación jerárquica en el sistema jurídico y que elude, para su aplicación inmediata, el mecanismo de control previo que incumbe ejercer a la Contraloría General de la República a través del trámite constitucional de Toma de Razón. Agregan que, al proceder en esta forma, se agota toda posibilidad de que el asunto pueda llegar al conocimiento de este Tribunal, ya que el artículo 99 de la Carta Fundamental, en relación con el artículo 93 inciso primero número 9 de ella, opera sobre la base de que el decreto o resolución haya sido representado por inconstitucionalidad en el trámite nombrado. Así, puntualizan, al no practicarse la Toma de Razón, tampoco puede dicho órgano de control representar la Resolución por la razón señalada. Por eso, en tal evento, aquel acto administrativo no podría llegar al conocimiento de este Tribunal, quedando el asunto marginado del Código Supremo, conclusión que no ha podido ser el razonamiento del Poder Constituyente . Aducen, a mayor abundamiento, que lo anterior ocurre hallándose en juego derechos asegurados por la Carta Fundamental a todas las personas, como son el derecho a la vida, la igualdad ante la ley, en fin, el derecho y el deber preferente de los padres de educar a sus hijos.
Sostienen que la calificación jurídica del instrumento normativo que debe regular un asunto depende de la materia en cuestión. En este caso, el primero de los derechos que está en juego es el derecho a la vida, siendo indudable para los requirentes que tal atributo no puede ser regulado por un instrumento administrativo, como lo es una Resolución Exenta. Puntualizan que lo mismo vale para el derecho preferente de los padres a educar a sus hijos.
En apoyo de su tesis invocan, además, el artículo 64 de la Constitución, el cual prohíbe que materias comprendidas en las garantías constitucionales sean reguladas por decretos con fuerza de ley. Argumentan que siendo así, con mayor razón se aplica idéntico criterio cuando el instrumento normativo que pretende regular las mismas materias es de índole administrativa y de la más baja categoría como ocurre con la Resolución Exenta individualizada.
Prosiguen argumentando que el órgano a quien le corresponde calificar este asunto es, necesariamente, el encargado del control jurídico, sin que exista, en definitiva, otro superior a este Tribunal. Invocan, consecuentemente, el artículo 6º de la Constitución y el principio de supremacía constitucional o de sujeción a sus principios y normas, mencionando los preceptos que garantizan el derecho a la vida, a la igualdad, en fin, tanto el derecho como el deber preferente de los padres de educar a sus hijos. Insisten en que el órgano jurisdiccional por excelencia para conocer de estas materias es el Tribunal Constitucional, pues posee jurisdicción para pronunciarse sobre la constitucionalidad de ciertos preceptos fundamentales que, si bien no se refieren por su nombre a ciertos actos administrativos, como son las resoluciones, ello tampoco implica que se las margine del control constitucional que incumbe servir a esta Magistratura. Finalizan invocando el principio de inexcusabilidad, común a todo tribunal en el ejercicio pleno de la jurisdicción que le otorga e impone desempeñar el Código Político.
En síntesis, sostienen los requirentes que el Ejecutivo , a través del Ministerio de Salud, ha dictado formalmente una resolución exenta que, desde el punto de vista de su materialidad, es un decreto supremo, pues expresa o manifiesta la facultad reconocida al Presidente de la República en el artículo 32 número 6 de la Constitución. De ello desprenden que tal acto administrativo se halla sujeto a la jurisdicción de esta Magistratura.
Para los Diputados requirentes, la Resolución Exenta objetada es una normativa reglamentaria, dictada sin habilitación legal previa, completa y suficiente. Observan que esa Resolución afecta el derecho a la vida garantizado a todas las personas, incluidos los que están por nacer, a quienes de un modo particular quiso el Poder Constituyente amparar.
Se refieren al principio pro vida y a la forma en que la actividad del Ministerio de Salud vulnera la garantía del derecho a la vida del que está por nacer y la igualdad ante la ley, insertando jurisprudencia nacional, extranjera e internacional en el tema.
Por último, se refieren al derecho y deber de los padres a educar a sus hijos y a lo que estiman es la acción ilegítima de los Órganos de Salud de otorgar consejería a menores adolescentes sin el consentimiento ni conocimiento previo de sus progenitores. Sostienen que ello pugna con lo dispuesto en el artículo 19 Nº 10 inciso tercero de la Constitución.
Piden, en definitiva, que esta Magistratura pronuncie la inconstitucionalidad de la Resolución Exenta (Ministerio de Salud) Nº 584, de 1º de septiembre de 2006, y que, además, declare como un ilícito constitucional que el Estado, a través de cualquiera de sus organismos, autorice el uso, la distribución, la comercialización o la entrega de la llamada Píldora del Día Después, elaborada sobre la base del fármaco Levonorgestrel en la dosis de 0,75 mg., cualquiera sea su denominación de fantasía, disponiéndolo así esta sentencia, ordenando el registro de la misma ante la Contraloría General de la República y su publicación en el Diario Oficial.
El 17 de octubre del presente año, el Tribunal admitió a tramitación el requerimiento, desechadas que fueron una indicación para no admitir a tramitación el requerimiento por incompetencia del Tribunal formulada por los ministros señores Hernán Vodanovic , Jorge Correa y Francisco Fernández ; y otra indicación, de la Ministra Señora . Marisol Peña , para no admitir a tramitación el requerimiento por defectuoso, en conformidad a los artículos 39 y 42 de la Ley N°17.997.
Se confirió traslado a los órganos constitucionales interesados.
Por escrito de fecha 27 de octubre de 2006, suscrito doña Paulina Veloso Valenzuela, Ministra Secretaria General de la Presidencia, posteriormente ratificado por S.E. el Vicepresidente de la República, se formularon las observaciones del Presidente de la República al requerimiento de los Diputados.
Se dividen estas observaciones en tres partes. En la primera se refiere a los antecedentes que permiten entender, adecuadamente, la litis (Capítulos I al V); en la segunda (Capítulo VI), expone argumentos relativos a la improcedencia del requerimiento, toda vez que se ha admitido a tramitación respecto de una mera resolución, en circunstancias que la competencia del Tribunal Constitucional, definida por la Carta Fundamental, sólo alcanza los decretos supremos. Añade que dicha cuestión previa se funda también en que lo verdaderamente atacado por el requerimiento es el registro sanitario de la denominada Píldora del Día Después. Por tal motivo, estima que el libelo es extemporáneo, toda vez que los registros de los medicamentos aludidos son de los años 2001, 2003 y de mayo y agosto de 2006. A mayor abundamiento, afirma que dicha cuestión previa se funda en que la controversia habría sido resuelta ya por la Corte Suprema en un fallo de 2001.
En la tercera parte de sus observaciones (Capítulos VII a X), el Ejecutivo se hace cargo de lo manifestado por los requirentes. Al respecto, aduce que el registro de medicamentos supone que en Chile no se puede comercializar, importar ni fabricar medicamento alguno sin que antes haya sido registrado en el Instituto de Salud Pública. En los medicamentos, agrega, ese Instituto está obligado a evaluar, positiva o negativamente, el impacto que puede producir en la salud la distribución, venta o expendio de determinados fármacos. Para ello, el Instituto sigue un procedimiento reglado, el cual comienza con la petición de registrar cierto producto farmacéutico.
Señala que el artículo 4º del Reglamento del Sistema Nacional de Control de Productos Farmacéuticos, define el Registro Sanitario . Puntualiza que es necesaria la inscripción en tal Registro para comercializar un producto farmacéutico, lo cual se inscribe entre las técnicas o facultades de intervención que la ley otorga a la autoridad administrativa con fines de ordenación de la actividad de los sujetos privados. Añade que, en este caso, la técnica empleada es la autorización. Precisa que éste es el acto mediante el cual la Administración permite que un sujeto particular realice determinada actividad, tras comprobar que cumple las exigencias de la normativa aplicable. Agrega que, otorgada la autorización, ésta crea derechos. Prosigue precisando que la autorización que otorga el Instituto para la comercialización de fármacos es reglada, porque el poder de decisión de la Administración se encuentra condicionado; es de funcionamiento, pues se refiere a una actividad privada que se desarrolla de manera continuada, de tal forma que se integra el régimen jurídico de realización de dicha actividad, manteniendo su vigencia el mismo tiempo que la actividad sobre la que recae; y es, finalmente, real ya que recae sobre un bien determinado.
Observa el Ejecutivo que, el solo hecho de haber sido dictada la resolución que autoriza la venta, fabricación, importación o circulación del fármaco, lleva implícito un examen favorable por parte de la autoridad sanitaria. Sin embargo, a fin de evitar el mal uso o suministro indiscriminado de ciertos medicamentos, el Instituto establece, expresamente y como condición habilitante para la venta, que ésta pueda tener lugar, únicamente, bajo receta médica retenida en establecimientos tipo A, lo que trae aparejadas las consecuencias que detalla.
Acto seguido, indica que, desde 2001 hasta la fecha, el Instituto ha otorgado cinco registros sanitarios para la píldora del día después. Sin embargo, sólo dos de ellos se encuentran vigentes, pues uno fue cancelado por sentencia de la Corte Suprema (“Postinal”); y otro se halla cancelado a solicitud del titular (“Postinor 2”).
Se aboca después al análisis de las políticas sobre regulación de la fertilidad, proporcionando información estadística acerca del impacto del control de la natalidad y de los desafíos que suponen los Objetivos Sanitarios Específicos en el ámbito de la Regulación de la Fertilidad. En consecuencia, dice, no ha sido por capricho que se ha contemplado la entrega de anticoncepción hormonal de emergencia para los adolescentes, pues ha sido secuela del estudio y actuación responsable ante la realidad nacional que, en ese asunto, aqueja al país. Incluso, afirma, una actitud pasiva de la autoridad sería arbitraria, al no hacerse cargo de la situación que existe, de hecho, en perjuicio de las adolescentes de bajo nivel socio-económico.
Tras pormenorizar antecedentes relativos al Registro Sanitario de la anticoncepción de emergencia y de las políticas de regulación de la fertilidad en Chile, el Ejecutivo se detiene en el análisis de la Resolución Exenta Nº 584 ya citada.
Al respecto, sostiene que ese acto administrativo contiene tres tipos de normas fundantes: primero, una norma legal, cual es el D.F.L. (Ministerio de Salud) Nº 1 de 2005, artículos 1 y 4; segundo, el decreto supremo (del mismo Ministerio) Nº 136 de 2004, en sus artículos 5, 6, 8, 9, 25 y 27; y tercero la Resolución Nº 520 de la Contraloría General de la República. Luego analiza el sentido y alcance de la normativa citada.
Prosigue ocupándose de los considerandos de la Resolución Exenta impugnada, manifestando que se basan en los objetivos sanitarios para la década 2000-2010; y en el imperativo de incorporar correcciones destinadas a superar las desigualdades existentes entre hombres y mujeres respecto del control y ejercicio de la salud sexual y reproductiva, así como en la necesidad de aumentar la participación y responsabilidad masculina en ese mismo ámbito.
Revisa el contenido de la Resolución Exenta Nº 584, manifestando que establece tres mandatos normativos: en primer lugar, la aprobación de las Normas Nacionales sobre Regulación de la Fertilidad; en segundo lugar, la precisión en el sentido de que las normas que se aprueban constan en un documento de 171 páginas; y en tercer lugar, la orden de remitir un ejemplar a los Servicios de Salud, a los Establecimientos Experimentales de Salud y a las Secretarías Regionales de esa Secretaría de Estado para el cumplimiento de rigor.
Hace notar que en parte alguna de la Resolución requerida ni del texto que ésta aprueba, se autoriza la fabricación, importación o venta de los denominados anticonceptivos de emergencia, conocidos como Píldora del Día Después. Ello, por cuanto el acto administrativo que autorizó el registro sanitario y, por tanto, permitió la comercialización, distribución y consumo de determinados anticonceptivos de esa índole, existía antes que fuera dictada la Resolución referida.
Desprende de lo dicho que considerar que tal Resolución vulnera el derecho a la vida, la igualdad ante la ley, el derecho a la educación y la esencia de los derechos, por cuanto estaría permitiendo la entrega de sustancias ilegales, prohibidas y dañinas, carece de todo fundamento. Basa esta aseveración en que ni la Resolución ni el texto que aprueba, tienen por fin autorizar o registrar determinados anticonceptivos. Esto, agrega, se habría efectuado antes de ser dictado el acto impugnado, en una decisión separada y no vinculada con la Resolución Exenta Nº 584.
Prosigue explicando que la normativa aprobada por tal acto administrativo se vincula con el artículo 3º de la Ley orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, el cual señala que la Administración tiene dos maneras de promover el bien común: por un lado, atendiendo las necesidades públicas de forma continua y permanente; y por otro, fomentando el desarrollo del país. A su vez, aquella función de fomento del desarrollo se realiza de dos maneras: una, a través del ejercicio de las atribuciones que a la Administración le confieren la Constitución y las leyes; y otra, por medio de la aprobación, ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal.
Sostiene que la Presidenta de la República no está sola en el cumplimiento de esta tarea fundamental de gobernar y administrar el Estado, pues para cumplirla cuenta con la colaboración de los Ministros de Estado, quienes, según el artículo 33 inciso primero de la Constitución, son sus colaboradores directos e inmediatos.
Añade que los Ministerios son órganos de dirección, porque diseñan políticas y planes en conformidad a las instrucciones que les imparte el Presidente de la República ; pero quienes las ejecutan son los servicios públicos. Sólo en casos calificados por la ley los Ministerios pueden obrar como órganos administrativos de ejecución.
Entre las características que el Ejecutivo destaca en las Normas impugnadas está su singularidad. Fundamenta tal carácter diciendo que no revisten la forma tradicional de una norma jurídica, en el sentido de establecer mandatos, prohibiciones o posibilidad de realizar algo. Tampoco se ciñen a la estructura típica de esa especie de norma, como es su organización articulada. Enseguida, se trata de una normativa que se explica a sí misma, porque contiene principios, definiciones y conceptos suficientes para ser implementada. Agrega que posee contenido técnico, pues describe tecnologías anticonceptivas, indicando las propiedades de los fármacos respectivos y sus métodos de declaración y aplicación. Corrobora tal complejidad la información incluida en los anexos, como la relativa a los anticonceptivos hormonales disponibles en Chile.
Continúa manifestando que la ley faculta al Ministerio de Salud para dictar normas generales sobre materias técnicas, obligatorias para los integrantes del sector Salud. También lo habilita para velar por el cumplimiento de tales disposiciones.
Añade que la anticoncepción de emergencia de manera alguna es un acto impositivo del Estado, pues se funda en la voluntad personal, es decir, en una decisión libre y que debe adoptarse informadamente, respetando la opción religiosa de cada cual y sin excluir a su familia.
Más adelante, se aboca al análisis de los criterios de interpretación que este Tribunal Constitucional ha establecido al examinar una cuestión de constitucionalidad y la relevancia de los mismos.
Se refiere también a la improcedencia del requerimiento, recordando para ello que el Tribunal Constitucional es también un órgano del Estado y, como tal, tiene sus competencias fijadas en el artículo 93 de la Constitución, las cuales lo facultan para conocer de numerosos vicios de inconstitucionalidad pero no de todos los reproches de esa índole que puedan ocurrir en nuestro sistema jurídico. Afirma que, entre las competencias otorgadas en el artículo 93 de la Ley Suprema, no se halla la de pronunciarse sobre el mérito constitucional de una Resolución Exenta.
A mayor abundamiento, afirma que la norma invocada en el requerimiento, esto es, el artículo 93 inciso primero Nº 16 de la Constitución, y los artículos 38 y siguientes de la Ley orgánica constitucional de esta Magistratura, se refieren únicamente a los decretos supremos y no a las resoluciones.
Observa que la potestad reglamentaria tiene rango constitucional sólo tratándose de las autoridades facultadas para ejercerla por el Código Político. Así sucede con la del Presidente de la República , al tenor del artículo 32 Nº 6 de la Carta Política. Pero puntualiza que esa reserva de dicha especie de potestad no empece a que la mayoría de esas potestades revista rango sólo legal.
Desprende de esa distinción los dos efectos siguientes: de un lado, cuando es meramente legal, la potestad reglamentaria está subordinada a la homónima radicada en el Presidente de la República ; y del otro, que la ley es, en los demás casos, la habilitada para definir la naturaleza de la potestad y los trámites a los que debe someterse en su ejercicio.
Agrega que la Ley Nº 19.880 de 2003, Ley de Bases Generales de los Procedimientos Administrativos, traza diferencias entre el decreto y la resolución, definiendo a uno y a otra.
Asevera que el Ministerio de Salud se halla habilitado para dictar las normas inherentes a la potestad reglamentaria especial, atribuida de modo expreso por la ley al Ministro del ramo. Trátase de una facultad diferente de la del Presidente de la República, la cual es de rango constitucional, siendo su propósito ejecutar la ley o abordar materias no comprendidas en el dominio de ella.
Concluye que una Resolución Exenta en la forma y en el fondo, como la impugnada en el requerimiento, se halla fuera de la competencia de este Tribunal, al cual, en el ámbito de la potestad aludida, sólo le corresponde conocer de la constitucionalidad de los decretos supremos.
A mayor abundamiento, el Ejecutivo se refiere a los argumentos sustantivos de inconstitucionalidad esgrimidos por los requirentes, dando las razones en atención a las cuales la Resolución Exenta no vulnera la Constitución en relación con el derecho a la vida, la igualdad ante la ley y el derecho de los padres de educar a sus hijos.
Culmina pidiendo que se tengan por evacuadas las observaciones de la Presidencia de la República al requerimiento deducido en contra de la Resolución Exenta Nº 584, solicitando declarar su improcedencia o, en subsidio, rechazarlo en todas sus partes por no quebrantar norma alguna de la Carta Fundamental.
Prosigue esta relación expositiva señalando que nueve Senadores solicitaron tener presente sus consideraciones acerca de los vicios de constitucionalidad del acto administrativo objetado por el requerimiento, como asimismo los argumentos que los llevan a sostener la competencia de este Tribunal para conocer de él.
En relación al primero de tales planteamientos, los parlamentarios hacen presente que la Resolución Exenta Nº 584 fue dictada por un órgano incompetente para actuar en el ámbito material específico al que tal acto administrativo se refiere; que siendo, en realidad, un reglamento de ejecución de la ley, infringe la normativa legal habilitante al extenderse a materias comprendidas en las garantías constitucionales; y, finalmente, que adolece de vicios de forma en cuanto a su denominación y tramitación.
En ligamen con el segundo punto, los Senadores invocan el principio de realidad jurídica, con sujeción al cual el verdadero propósito y finalidad del artículo 93 inciso primero Nº 16 de la Constitución radica en el control efectivo de la potestad reglamentaria del Presidente de la República por este Tribunal, prescindiendo de elementos adjetivos que lo califiquen, restrinjan o dejen sin aplicación. Manifiestan, además, que tal predicamento ha sido acogido por la jurisprudencia de esta Magistratura, citando al efecto el considerando sexto de la sentencia rol Nº 254 de 1997.
Evacuando el traslado de rigor, don Gastón Astorquiza Altaner , Contralor General de la República Subrogante , manifestó que el requerimiento en examen fue formulado en contra de la Resolución Exenta N° 584, sin expresar a cabalidad de qué manera dichas normas violentan las garantías que se estiman vulneradas. Sobre esa base general, pasa a impugnar cada una de las alegaciones de inconstitucionalidad esgrimidas por los parlamentarios requirentes.
Reproduce ciertas Normas Nacionales sobre Regulación de la Fertilidad para concluir que ellas contienen disposiciones que permiten la libre entrega, a mujeres adultas y adolescentes menores de edad, de métodos anticonceptivos hormonales de emergencia, del tipo de los aludidos en el requerimiento, así como también la entrega a los adolescentes de orientación y consejería sobre regulación de la fertilidad, en ambas situaciones sin el consentimiento ni conocimiento de los padres de las personas menores de edad.
Manifiesta que al Estado le asiste el deber constitucional de asegurar a todas las personas, incluidas las menores de edad, el libre e igualitario acceso a las acciones de salud, entre las cuales corresponde considerar aquellas relacionadas con el control de la fertilidad. Se detiene en el Decreto Supremo N° 136 (Ministerio de Salud) Nº 136 de 2004, Reglamento Orgánico de dicha Secretaría de Estado, para reiterar que el Ministro de Salud tiene, entre otras, la atribución de dictar normas generales sobre materias técnicas, administrativas y financieras a las que deberán ceñirse los organismos y entidades del Sistema en la ejecución de las acciones de salud pública pertinentes, así como para la aprobación de los planes y programas generales del rubro.
Agrega la autoridad de control mencionada que, al dictar normas relativas a la atención que solicita un adolescente en materia de regulación de su fertilidad, la Ministra de Salud tampoco vulnera el derecho preferente de los padres a educar a su prole sino que sólo establece la forma de prestar los servicios sanitarios de consejería, orientación y control de la fertilidad que los mismos adolescentes, por iniciativa propia, han requerido y que el Estado, en virtud del imperativo constitucional pertinente, no puede negar.
Por último, el Contralor General Subrogante hace presente que las resoluciones ministeriales, por regla general, se encuentran afectas a toma de razón, en la medida que, atendida la materia en que inciden, el órgano contralor, en ejercicio de sus atribuciones, no haya dispuesto la exención de dicho trámite. Puntualiza que, en el caso sub lite, examinado el ordenamiento legal y lo dispuesto en la Resolución N° 520 de 1996, de la misma Contraloría General, que establece reglas de exención del trámite de toma de razón, cabe colegir que las Normas Técnicas y Guías Clínicas sobre Regulación de la Fertilidad se refieren a materias que no están sometidas al indicado control preventivo de juridicidad y, en consecuencia, han podido ser aprobadas a través de una resolución exenta.
Por otra parte, don José Fernando Correa Madrid , estudiante, invocando el derecho de petición y lo dispuesto en el artículo 4.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, denominada Pacto de San José de Costa Rica, solicitó declarar, con el mérito de los argumentos aducidos, que la Resolución Exenta Nº 584 y la autorización para distribuir la píldora de contracepción de emergencia son contrarias a la Constitución. Pidió también tener por acompañados los documentos que indica, los cuales se mandaron tener presentes y rolan agregados a estos actos.
Invocando igual derecho, don Patricio Zapata Larraín solicitó de esta Magistratura que fuera recibido y considerado su estudio titulado Potestad Reglamentaria Presidencial , Resoluciones Ministeriales y Tribunal Constitucional. Tras desarrollar razonamientos sustantivos y formales en el tópico, el profesor nombrado concluye que esta Magistratura tiene competencia para conocer y decidir el asunto planteado por este requerimiento. El Tribunal ordenó tenerlo presente.
Don Carlos Williamson Benaprés , Rector Subrogante de la Pontificia Universidad Católica de Chile, acompañó copias del documento que recoge cuatro estudios realizados por académicos de dicha Universidad en ligamen con las normas nacionales sobre regulación de la fertilidad. Entre tales estudios se halla uno dedicado a los aspectos jurídicos, coordinado por la profesora Carmen Domínguez Hidalgo . El Sr. Williamson pidió a esta Magistratura tener presentes dichos estudios en el análisis sobre el mérito constitucional de la Resolución Exenta Nº 584. Así lo dispuso el Tribunal.
A mayor abundamiento, los parlamentarios requirentes solicitaron también tener por acompañado el informe médico-biológico sobre la píldora del día después, evacuado por el profesor Fernando Orrego Vicuña . Pidieron, además, que esta Magistratura tuviera presente el Informe en Derecho de los profesores Alejandro Silva Bascuñán y Francisco Cumplido Cereceda , el Informe en Derecho de don José Joaquín Ugarte Godoy y el Informe en Derecho de don Jorge Precht Pizarro. Pertinente es señalar que los tres estudios mencionados concluyen que, efectuada una interpretación sistemática, orgánica y finalista del artículo 93 inciso primero Nº 16 de la Constitución, esta Magistratura goza de competencia para ejercer el control de constitucionalidad de toda normativa proveniente del ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República , en especial de las resoluciones exentas, con el objeto que tal preceptiva no se inmiscuya en el dominio legal ni viole de otro modo a la Carta Fundamental. El Tribunal ordenó tenerlos presentes.
Finalmente, en un escrito que se mandó tener presente por el Tribunal, el profesor emérito de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, don Enrique Silva Cimma , en su doble condición de ex Contralor General de la República y ex Presidente del Tribunal Constitucional, ejerciendo el derecho de petición, solicitó tener presente que, cumpliendo un deber ético y jurídico, había estudiado junto con el Senador señor Nelson Ávila la situación real de los denominados decretos y resoluciones exentas, materia vinculada específicamente con la cuestión que motiva este requerimiento y que, por revestir tanta relevancia jurídica, no puede ser desconocida o ignorada por el Tribunal.
Tras exponer su punto de vista en el asunto, el profesor Silva Cimma concluye que es claro, de claridad absoluta, que la referida Resolución Exenta no solamente infringe las disposiciones del artículo 10 de la Ley orgánica constitucional de la Contraloría General de la República sino que, además, quebranta las normas que atribuyen tal materia a la potestad especial del Presidente de la República y que, por lo tanto, no pueden ser objeto ni de decreto exento ni mucho menos de resolución de tal índole. Asevera lo anterior sin perjuicio de expresar que, en principio, podría estar de acuerdo con el contenido perseguido por tal Resolución pero que, deplorablemente, en un Estado de Derecho resulta elementalísimo que se respeten las normas de legalidad que la Constitución contempla en sus artículos 6º y 7º a efectos de que pueda estimarse que tales preceptivas se conforman a esa especie de organización político-jurídica.
Se trajeron los autos en relación.
En forma previa a la vista, el Ministro don Raúl Bertelsen Repetto y el Ministro señor Enrique Navarro Beltrán hicieron presente una situación que podría ser constitutiva de implicancia para conocer y decidir el requerimiento de autos. El Tribunal, por la unanimidad de todos sus miembros, excluidos los nombrados, y obrando con sujeción a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Nº 17.997, desestimó tal hipotético motivo de implicancia, y
Considerando:
I. IDENTIFICACIÓN DE LA CONTROVERSIA SOMETIDA A LA DECISIÓN DE ESTE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
PRIMERO: Que, como se ha indicado en la parte expositiva de esta sentencia, 31 diputados, que constituyen más de la cuarta parte de los miembros en ejercicio de la Cámara de Diputados, invocando la facultad consagrada en el N°16 del artículo 93 de la Constitución, han requerido de este Tribunal Constitucional la declaración de inconstitucionalidad de la Resolución Exenta N°584, del Ministerio de Salud, de 1º de septiembre de 2006, que aprueba “Normas Nacionales sobre Regulación de la Fertilidad”.
Como cuestión previa plantean que aunque el acto administrativo impugnado ha sido caratulado como resolución exenta de toma de razón por la Contraloría General de la República, lo que no exige su publicación en el Diario Oficial, es, en realidad, un reglamento supremo, sujeto a las aludidas exigencias y, además, al control jurisdiccional de esta Magistratura, por lo que procede precisar su naturaleza jurídica como la de un reglamento, que es la que realmente tiene, a juicio de los requirentes.
Por su parte, el Ejecutivo, junto con exponer las razones por las que, a su juicio, debe desecharse el requerimiento, sostiene que las resoluciones exentas, como la impugnada, han sido sustraídas de la competencia de este Tribunal, al cual le corresponde conocer únicamente de la constitucionalidad de los decretos supremos, planteando, de esta forma, una cuestión de incompetencia de este Tribunal.
Al efecto debe consignarse aquí que el inciso primero, N°16, del artículo 93 de la Constitución establece que es atribución del Tribunal Constitucional:
“16°. Resolver sobre la constitucionalidad de los decretos supremos, cualquiera sea el vicio invocado, incluyendo aquéllos que fueren dictados en ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma del Presidente de la República cuando se refieran a materias que pudieran estar reservadas a la ley por mandato del artículo 63.”.
A su vez, el inciso decimonoveno de la norma citada dispone lo siguiente:
“En el caso del N°16, el Tribunal sólo podrá conocer de la materia a requerimiento de cualquiera de las Cámaras efectuado dentro de los treinta días siguientes a la publicación o notificación del texto impugnado. En el caso de vicios que no se refieran a decretos que excedan la potestad reglamentaria autónoma del Presidente de la República también podrá una cuarta parte de los miembros en ejercicio deducir dicho requerimiento.”;
SEGUNDO: Que de lo relacionado en el considerando anterior se desprende, con nitidez, que nos encontramos frente a una discrepancia de orden constitucional entre una interpretación que es sostenida por una minoría legitimada de una de las Cámaras del Congreso Nacional frente a la tesis del Poder Ejecutivo . Esta divergencia de relevancia jurídica reside en la calificación del acto administrativo impugnado, en la suficiencia de la competencia de este Tribunal para conocer del requerimiento y, en definitiva, en la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto administrativo cuestionado;
TERCERO: Que antes de entrar al examen de la cuestión planteada forzoso es tener presente que, desde 1970, el ordenamiento constitucional chileno ha previsto un sistema de solución de conflictos constitucionales -recientemente reforzado con la reforma de 2005- que está radicado en este Tribunal Constitucional, al cual se ha encomendado la interpretación definitiva e inapelable de la Constitución, interpretación que debe desarrollarse en forma integral, esto es, considerando tanto la letra como los valores, principios y espíritu de la Carta Fundamental, a fin de asegurar la vigencia efectiva de la supremacía constitucional, que es la que garantiza, en definitiva, la eficacia del Estado constitucional de Derecho y el respeto de los derechos fundamentales de las personas.
Lo dicho significa que tal como esta Magistratura, titular de este sistema de solución de conflictos, no podría permanecer indiferente si el Presidente de la República le planteara que una simple ley ha incursionado en materias propias del Poder Constituyente Derivado o que el Congreso está amagando su iniciativa legal exclusiva; o si el Congreso sostuviese que un reglamento presidencial ha invadido materias de reserva legal o desconocido el Poder Ejecutivo , mediante un acto administrativo, atribuciones exclusivas de las Cámaras o del Congreso, tampoco podrá hacerlo en esta ocasión, en que una cuarta parte de los miembros en ejercicio de la Cámara de Diputados -cuya legitimación activa para ejercer acciones tendientes a que la minoría parlamentaria pueda controlar que los actos administrativos mediante los cuales el Poder Ejecutivo desarrolla su programa de gobierno se sujeten a la Constitución, encuentra su fundamento en el sistema democrático, proclamado y consagrado en el artículo 4° de la Carta Fundamental- denuncia que una resolución exenta dictada por un Ministro de Estado ha regulado materias propias de un reglamento supremo propio del Presidente de la República . Aún más si se imputan a ella graves vicios de constitucionalidad que involucran, entre otros, valores y principios constitucionales fundamentales como la dignidad intrínseca de la persona humana, instituida como base esencial y primigenia de nuestro sistema constitucional por el artículo 1° de la Ley Suprema.
Es, en consecuencia, deber de esta Magistratura examinar la cuestión que se le plantea, verificando la calificación jurídica del acto administrativo impugnado y, si concluye que se cuenta entre las materias de su competencia, resolver el conflicto, mediante un debido proceso constitucional, restableciendo la supremacía de la Constitución, en caso de que ella haya sido quebrantada. Proceder de otra manera careciendo de una justificación más allá de toda duda razonable para hacerlo, dejando este conflicto sin resolverse, significaría abdicar gravemente de la primera responsabilidad que cabe al titular del sistema de solución de conflictos de constitucionalidad que ha previsto nuestra Carta Fundamental, además de constituir un incumplimiento inexcusable del deber que el artículo 6° de la Constitución impone a todo órgano del Estado de garantizar el orden institucional de la República;
CUARTO: Que en relación con la naturaleza de este conflicto y la necesidad de que sea atendido por esta Magistratura, viene al caso recordar lo expresado, hace más de tres décadas, por el ex ministro del Tribunal Constitucional , don Adolfo Veloso Figueroa , en su disidencia de la sentencia de 30 de mayo de 1973, rol 15, en que estuvo por desechar una excepción de incompetencia del Tribunal interpuesta por el Senado y la Cámara de Diputados en un requerimiento deducido por el Presidente de la República , por discrepancias surgidas durante la tramitación de un proyecto de reforma constitucional (la que fue acogida por la mayoría del Tribunal). Sostuvo entonces el ministro Veloso que de los antecedentes fidedignos de la reforma constitucional de 1970, que creó el primer Tribunal Constitucional, “aparece una clara diferenciación entre conflictos jurídicos y conflictos políticos producidos en torno a la Constitución Política: los primeros se configuran como controversias interpretativas del texto constitucional y, los segundos, delinéanse como discrepancias de las voluntades que ejercitan poder soberano en cuanto al contenido de proyectadas normas constitucionales. Con la finalidad de dirimir los conflictos jurídicos –concluye- es creado el Tribunal Constitucional.” (Motivo séptimo de la disidencia).
Agrega más adelante el citado ex ministro : “Los antecedentes históricos consignados en motivos anteriores, son congruentes con la interpretación dada en este voto. El poder constituyente se propuso crear un mecanismo de solución jurisdiccional de ‘los conflictos jurídicos. . .’, de ‘las discrepancias surgidas. . .’, de ‘los diversos problemas de tipo constitucional. . .’, con la finalidad de asegurar la supremacía de la Carta Fundamental. En ningún momento aparece la intención de limitar, reducir o estrechar el ámbito de esos posibles problemas. Hay, en cambio, como ya se vio, antecedentes para concluir lo contrario. . .” (Motivo Decimoquinto).
Más recientemente, con ocasión de un requerimiento de veinte Senadores, que representaban más de la cuarta parte de los miembros en ejercicio del Senado, que recurrieron a este Tribunal para que se declarara inconstitucional el Decreto Supremo N° 20 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, de fecha 22 de enero de 2001, rol 325, el Tribunal tuvo oportunidad de profundizar en la trascendencia de esta materia, pues el Contralor General de la República, en sus observaciones al requerimiento, impugnó tanto la legitimación activa de los senadores como la competencia del Tribunal para conocer del asunto.
Señaló esta Magistratura en la sentencia respectiva, considerandos 5° y 6°:
“5º. Que, sin embargo, como podrá apreciarse, la resolución de este asunto no se circunscribe sólo a un simple problema de legitimación procesal, sino que es de vastas proyecciones en el ordenamiento constitucional, porque la tesis que se sustente importará un pronunciamiento sobre las facultades de las minorías parlamentarias para ejercer acciones tendientes a controlar que los actos del Poder Ejecutivo se ajusten a la Constitución y el verdadero alcance de su participación en nuestro sistema democrático que consagra el artículo 4° de nuestra Carta Fundamental.
Al propio tiempo, la decisión también se extiende sobre uno de los pilares básicos de nuestro Estado de Derecho, cual es el ámbito de las atribuciones de este Tribunal para velar por el fiel cumplimiento del principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 6° del Capítulo I sobre Bases de la Institucionalidad.
El Tribunal Constitucional es uno de los órganos esenciales que debe custodiar aquel principio y frente a la trascendencia de sus funciones no puede ni debe, actuando dentro de su competencia, dejar de ejercer sus atribuciones por las razones que se invocan por la Contraloría, omitiendo, así, un pronunciamiento sobre normas que forman parte de nuestro ordenamiento jurídico y que han sido cuestionadas por veinte Senadores por estimar que adolecen de severos vicios de inconstitucionalidad relacionados con la libertad y otros derechos fundamentales de la persona humana;
6º. Que, a propósito de lo sostenido en el considerando anterior, es importante y muy oportuno tener presente en la debida resolución del problema en examen, una regla de interpretación constitucional compartida por la unanimidad de la doctrina y de las magistraturas constitucionales del mundo actual. La resume con magistral claridad el profesor Segundo Linares Quintana en su Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional en los siguientes términos: “En la interpretación constitucional debe siempre prevalecer el contenido teleológico de la Constitución, que si es instrumento de gobierno, también y principalmente es restricción de poderes en amparo de la libertad individual. La finalidad suprema y última de la norma constitucional es la protección y la garantía de la libertad y la dignidad del hombre. Por consecuencia, la interpretación de la ley fundamental debe orientarse siempre hacia aquella meta suprema. Y en caso de aparente conflicto entre la libertad y el interés del gobierno, aquélla debe primar siempre sobre este último, porque no se concibe que la acción estatal manifestada a través de los cauces constitucionales pueda resultar incompatible con la libertad, que es el fin último del Estado, ...” (Ob. cit. Tomo III, página 654)”;
QUINTO: Que, en refuerzo de los razonamientos transcritos, la sentencia citada formula, en sus considerandos 10° al 13°, inclusive, las siguientes precisiones: “no es dable suponer que la Carta Política incluya en su texto normas superfluas o reiterativas que lejos de regular en forma clara la convivencia política y pacífica de un pueblo en sociedad, confunda o dé cabida a interpretaciones que permiten vulnerar la esencia de los principios y valores en que ella descansa, o hacer ambiguo o confuso lo que para el Constituyente es claro e inequívoco”... “los preceptos en estudio, en los términos en que han sido concebidos por la Contraloría, carecen de ‘ratio legis’ dentro del contexto del artículo 82, ya que ello importa privar a las minorías parlamentarias, sin justificación razonable, de ejercer un recurso que la Constitución ha previsto para resguardar el principio de supremacía constitucional que deben respetar los actos de la Administración.”. . . “la Justicia Constitucional no puede resignarse frente a interpretaciones fáciles que conduzcan a estos resultados y es su deber esforzarse en buscar aquella otra que efectivamente demuestre que los numerales del artículo 82 que se examinan, tienen su razón de ser dentro de la preceptiva constitucional, sin forzar o contradecir los principios y valores que le sirven de sustento. Seguir este camino concuerda, además, con la sabiduría que debemos atribuir al Poder Constituyente , sea originario o derivado, en beneficio de la certeza jurídica”. . . “es una norma de lógica interpretación constitucional muy aconsejable de seguir en situaciones como la que enfrentamos, aquella que nos previene que en los casos en que las palabras o las expresiones de un precepto puedan tener un significado o un alcance distinto, siempre debe preferirse aquel que mejor se aviene con la finalidad perseguida por la norma, obtenida del contexto de la Constitución o de los antecedentes que se tuvieron en vista para establecerla, cuidando siempre que ella armonice con principios tan fundamentales como los contenidos en los artículos 1°, 4°, 5°, 6° y 7° de nuestra Carta Fundamental que, como lo expresara este Tribunal en sentencia de 5 de abril de 1988, Rol N° 53, son preceptos normativos que reflejan la filosofía que inspira nuestra Constitución”;
SEXTO: Que para concluir estas reflexiones es también pertinente citar al ministro de este Tribunal, don Juan Colombo Campbell , en su obra “El debido proceso constitucional”, cuando afirma que “la interpretación constitucional ha de orientarse a mantener el principio de la seguridad jurídica y la vigencia del estado de derecho”. (Pág. 73);
SÉPTIMO: Que, una vez precisadas las características del conflicto constitucional sometido a la decisión de esta Magistratura y las razones que exigen que sea atendido por ella, se procederá -siguiendo el plan que resulta más lógico y eficaz- a demostrar, primero, la competencia del Tribunal Constitucional para pronunciarse sobre el requerimiento. A continuación se analizará la naturaleza del acto administrativo cuestionado y, en particular, la de los reglamentos supremos, para, luego, realizar el escrutinio de la constitucionalidad de la Resolución Exenta Nº 584 impugnada por los requirentes;
II. ACERCA DE LA COMPETENCIA DE ESTE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PARA PRONUNCIARSE SOBRE EL REQUERIMIENTO.
OCTAVO.- Que en relación a la cuestión planteada en el título anterior sobre la competencia, se debe reiterar que este Tribunal Constitucional es el llamado a decidir los conflictos constitucionales, mas dentro del sistema concentrado y compartido sólo le corresponde decidir aquellos que estén expresamente entregados a su competencia. Louis Favoreu precisa este concepto al expresar que: “Un Tribunal Constitucional es una jurisdicción creada para conocer especial y exclusivamente en materia de lo contencioso constitucional” y debe velar por el derecho fundamental a la integridad y primacía de la Constitución. Debe igualmente considerarse que las normas que articulan la jurisdicción constitucional deben interpretarse de manera que potencien al máximo su defensa y cumplimiento. En este orden de ideas, la jurisdicción constitucional tiene un significado esencial para el perfeccionamiento y la vigencia del Estado constitucional de Derecho, la división y equilibrio de las ramas del poder público, la distinción entre poder constituyente y poderes constituidos, la división vertical del poder del Estado y el respeto de los derechos fundamentales.
También debe tenerse en cuenta que esta ampliación de la jurisdicción permite a los Tribunales Constitucionales desempeñar una función esencial de adaptación de la Constitución y de los textos que la complementan a la realidad nacional, en los casos en que su rigidez provoque problemas en la aplicación de sus normas o una alteración de las garantías en su esencia.
La jurisdicción constitucional se proyecta así como una de las garantías básicas del Estado constitucional de Derecho. El poder público en todas sus manifestaciones -Estado legislador, Estado administrador y Estado juez- debe someter su quehacer a la Constitución. La jurisdicción constitucional debe asegurar que, efectivamente, todas las autoridades públicas sujeten sus actos (aquí quedan comprendidos, entre otros, las leyes, las sentencias y los actos administrativos) a las normas, valores y principios constitucionales, de modo que cada una de las funciones estatales se desarrolle dentro de un ámbito correcto y de legítimo ejercicio de la función constitucional que les compete.
No obstante, es restringida y sólo se refiere a las materias relativas a los conflictos tipificados por la Constitución Política de cada país y sus leyes complementarias y que sean de competencia de los tribunales constitucionales. Norbert Lösing , en su trabajo “Sobre la Jurisdicción Constitucional en Europa”, plantea que no es de extrañar que la justicia constitucional como sistema ya no es puesta en duda. En cambio, sostiene que hay numerosas voces que advierten sobre los límites de la misma, que están formados por las competencias que se le asignan, el parámetro de control reducido de la Constitución y el ordenamiento procesal de la actuación del tribunal”;
NOVENO: Que constituye un elemento esencial de este análisis la consideración que lleva a concluir que la competencia constitucional limita en el mérito de la norma sometida a revisión de constitucionalidad. Ello implica que su competencia excluye un pronunciamiento acerca de lo que se denomina el mérito del acto impugnado o controlado. Con esta doctrina coinciden la jurisprudencia de los Tribunales Constitucionales de Francia, Alemania, Italia, España y Chile y la comparten las opiniones de distinguidos procesalistas y constitucionalistas.
Su aplicación se traduce en que el Tribunal Constitucional no legisla ni administra, ni entra a calificar la bondad de las disposiciones legales o administrativas sometidas a su control. Sólo debe resolver si dichos actos se ajustan o no a los preceptos constitucionales. De una parte, debe velar por que la ley o el decreto no vulnere los límites constitucionales y, de otra, no puede inmiscuirse en la esencia del ejercicio de la función pública que le corresponde al Congreso Nacional, al Presidente de la República o a los otros tribunales de la organización de justicia.
En efecto, al resolver, dentro del concepto chiovendano, el Tribunal sustituye la voluntad de los sujetos involucrados en el conflicto, haciendo prevalecer su voluntad por sobre la del órgano controlado. En otros términos, el Tribunal Constitucional sustituye la voluntad de los parlamentarios o la del Presidente de la República.
Lo expresado demuestra la gravedad de la decisión y la consiguiente necesidad de contar con reglas claras y precisas de competencia.
Tanto el legislador como el administrador se encuentran sujetos al marco que fija la propia Carta Fundamental. El Tribunal Constitucional es el principal órgano encargado de velar por que la ley o el acto administrativo, efectivamente, no vulnere los límites constitucionales.
En el caso del legislador, tal esfera de autonomía comprende, básicamente, el conjunto de apreciaciones de mérito y oportunidad que llevan a la adopción de una u otra fórmula normativa. Sólo cuando el Parlamento exceda su ámbito de competencia, infringiendo los márgenes contemplados en la Constitución, o violente el proceso de formación de la ley, el Tribunal Constitucional puede intervenir para reparar los vicios de inconstitucionalidad en que éste haya incurrido.
El principio que se ha descrito constituye un criterio interpretativo adoptado explícitamente por los más importantes Tribunales Constitucionales del mundo.
En concordancia con este orden de ideas, el Consejo Constitucional Francés ha declarado su incompetencia para emitir pronunciamientos sobre cuestiones de mérito. En efecto, con ocasión de un requerimiento que impugnaba un proyecto de ley que creaba y aumentaba penas, el Consejo galo decidió: “... la Constitución no le confiere al Consejo Constitucional un poder general para juzgar y decidir idéntico a aquél del Parlamento. Sólo le entrega competencia para decidir si una ley sometida a su control es consistente o no con la Constitución”.
En el caso jurisprudencial descrito, los requirentes fundamentaban la impugnación de la ley sobre penas en el artículo 8º de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, según el cual: “... la ley no debe establecer otras penas que las estricta y evidentemente necesarias...”. En su resolución, el Consejo Constitucional francés afirmó: “Dentro de los márgenes de su misión, no le cabe al Consejo Constitucional reemplazar el juicio del Parlamento por el propio con respecto a la necesidad de las penas impuestas a los delitos...".
El Tribunal Constitucional español, por su parte, ha considerado que: “La Constitución, como marco normativo, suele dejar al legislador márgenes más o menos amplios dentro de los cuales aquél puede convertir en ley sus preferencias ideológicas, sus opciones políticas y sus juicios de oportunidad”.
Explicando dicho espacio de libertad legislativa, el Tribunal hispano ha añadido: “Como ya dijimos en una de nuestras primeras sentencias (STC 11/1981.FJ7) ‘la Constitución es un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones políticas de muy diferentes signos”. El legislador es libre, dentro de los límites que la Constitución establece, para elegir la regulación de tal o cual derecho o institución jurídica que considere más adecuada a sus preferencias políticas. Quien no puede dejarse llevar a este terreno es el Tribunal Constitucional”.
Por último, en el caso de Italia, el principio de la autonomía legislativa ha sido reconocido expresamente por la normativa que reglamenta las funciones del Tribunal Constitucional. En tal sentido, el artículo 28 de la ley 87, del 11 de marzo de 1953, veda al Tribunal “cualquier valoración de naturaleza política y cualquier control sobre el uso del poder discrecional del Parlamento”.
En el modelo chileno, revisando su jurisprudencia, puede afirmarse que el Tribunal no hace consideraciones acerca del mérito de las normas que le corresponde conocer, como se desprende especialmente de sus sentencias roles Nºs. 141, 231, 242 y 247.
Si en un proceso el Tribunal Constitucional, en uso de su competencia, requiere interpretar la Constitución, al hacerlo debe regirse por las reglas propias de la hermenéutica constitucional, que son especiales, diferentes a las del derecho privado y ya vastamente conocidas, por la amplia cobertura que tienen en la justicia constitucional.
De esta manera, interpretar la Constitución es interpretar una norma jurídica, pero de especiales características, vinculadas siempre a situaciones particulares de cada etapa histórica determinante en la organización política de un país.
En este entendido, la interpretación constitucional ha de orientarse a mantener el principio de la seguridad jurídica y la vigencia del estado de derecho.
Esto obliga al intérprete a lograr un equilibrio capaz de evitar el sacrificio de la Constitución como norma jurídica ante las condiciones de la realidad, así como una excesiva consideración formalista de las normas ajenas a ella.
Como dijo el Chief of Justice John Marshall en el proceso Mac Culloch vs. Maryland en 1819, “nunca debemos olvidar que lo que estamos interpretando es una Constitución”.
Al enunciar este presupuesto, lo reenviamos a lo expuesto por los distinguidos juristas que lo han tratado con precisión e intensidad como Torsten Stein , Francisco Rubio Llorente , Germán Bidart Campos , Segundo Linares Quintana , Eduardo Couture , Héctor Fix Zamudio , Néstor Pedro Sagüés , Mauro Cappelletti , Paolo Biscaretti y, últimamente, Marcos Gerardo Monroy Cabra .
Todos ellos coinciden en que existen principios informadores que son propios de la hermenéutica constitucional y que deben ser especialmente aplicados por los tribunales constitucionales.
Por la importancia que tiene, transcribiremos el resumen que hace nuestro juez constitucional, profesor José Luis Cea , en su obra El Derecho Constitucional Chileno, que se refiere a la materia, señalando que:
“Primero, aunque toda la Constitución es parte de un sistema jurídico y, como tal, susceptible de ser interpretada según los cánones comunes de la hermenéutica jurídica, también es cierto que toda Constitución no es igual a las demás normas integrantes de aquel sistema, porque es única, básica o fundamental; suprema o máxima; escueta o general; teleológica y no sólo declarativa; auto aplicativa o de fuerza normativa propia e inmediata, etc. Por esas cualidades exclusivas, razonable resulta no interpretar la Constitución como cualquier precepto de un ordenamiento jurídico, sea una ley, un código o reglamento.
“Segundo, de aquellas propiedades que la convierten en una normativa exclusiva fluye, igualmente, la hermenéutica delicada y prolija, prudente y visionaria, cautelosa y previsora, flexible y adaptadora que ha de buscarse para acertar con una recta interpretación de las reglas constitucionales. Cierto es que dichas cualidades podrían ser requeridas de todo intérprete enfrentado a cualquier precepto jurídico, pero nos parece exagerado sostenerlo así, como una regla general, esto sin perjuicio del inusitado trabajo que demandaría, v. gr., hacerlo ante cuestiones reglamentarias o aun legales, pero rutinarias, adjetivas o administrativas. Jamás, en cambio, de la hermenéutica constitucional podrá con acierto ser dicho que ella es sencilla en su realización, corriente en sus efectos, intrascendente en su consecuencia, repetitiva, accesoria o con otros rasgos parecidos.
“Tercero y último, el texto de la Constitución es breve, denso en principios y normas, abundante de historia interna o fidedigna en sus disposiciones de historia externa o de los procesos vividos por el país, integrador del Derecho con otras disciplinas, texto en el que se trata de resolver, de la mejor manera posible, las tensiones inevitables que surgen al conciliar el pretérito, el presente y el futuro de la convivencia nacional. Todo ello y mucho más torna indiscutible que el intérprete de la Carta Fundamental no puede ser nada más que un hábil jurista. Por el contrario, su rol principal es pensar la Constitución a largo plazo, con la agudeza y la profundidad, con la originalidad y la lucidez, con la firmeza a la vez que la prudencia del estadista o, más modestamente, del gobernante juicioso, del magistrado justo, del político coherente con sus principios, en fin, del profesor que vive y siente los valores que infunden dirección a la Carta Fundamental...”.
“... algunas normas de la Constitución que deben servir de criterios matrices en la interpretación de todo su articulado.
“Primera, interpretar siempre de buena fe la Constitución, sea que el intérprete esté o no de acuerdo con su contenido, comparta o disienta de lo preceptuado en él, haga o no suyos los valores fundamentales del ordenamiento jurídico articulados en su texto. La buena fe, entonces, quiere decir aquí aceptación transparente de lo mandado por la Carta Fundamental, actitud que lleva a respetarla o acatarla, a cumplir fiel y celosamente sus mandatos, sin caer en resquicios, manipulaciones o tergiversaciones movidas por designios ideológicos, partidistas, sectarios, de oportunidad o conveniencia, etc.
“Segunda, comprender la Constitución, como explica Willhelm Dilthey en su Teoría Hermenéutica, desentramando el significado de ella, sus conexiones de sentido, sobre la base de los valores que propugna, con cuya realización se compromete el Poder Constituyente y que prefiguran el Proyecto Máximo, el supremo objetivo de la comunidad nacional. Buscar esos valores, descubrirlos en los principios y normas en que aparecen articulados, para después comprenderlos y tratar de ponerlos en práctica, ésa es la cláusula que propugnamos. Dignidad y derechos inalienables del hombre, libertad e igualdad, seguridad humana y orden público, solidaridad y equidad, justicia en sus diversas especies, bien común, subsidiariedad estatal, etc., son valores que, una vez localizados en las disposiciones constitucionales, posibilitan después determinar el correcto sentido y alcance de ellas, o sea, efectuar su legítima hermenéutica.
“Finalmente, y en tercer lugar, reconocer que todo precepto constitucional es expresión de un valor, pero que, al mismo tiempo, hay disposiciones con capacidad integradora en un sistema coherente, cuya profundidad y amplitud conceptual son más amplias que las restantes, de manera que el intérprete hallará siempre en ellas los criterios maestros orientadores de su labor, desentrañándola del espíritu manifestado imperfectamente en el contexto y, más débilmente todavía, en el texto de una cláusula aislada, de un pasaje breve o de un solo precepto.”;
DÉCIMO: Que dentro del marco normativo constitucional y la doctrina recopilada debe decidirse si está dentro de la competencia del Tribunal Constitucional el recalificar los actos administrativos como una forma de atraerlos a la esfera de su competencia, o si, por el contrario, el sistema contempla otras vías constitucionales que logren dicho propósito. Entre éstas podría citarse el artículo 52 de la Carta Fundamental, y además el artículo 20, que establece el amparo de garantías constitucionales;
UNDÉCIMO: Que, acercándonos definitivamente a una conclusión, puede decirse que resolución es un acto administrativo dictado por un jefe de servicio en materias de su competencia.
Si el Ministro de Salud , en este caso, extralimitó sus facultades, estaríamos en presencia de un acto administrativo inconstitucional; por el contrario, si actuó dentro de la esfera de sus atribuciones, la resolución tendría suficiente respaldo normativo;
DECIMOSEGUNDO: Que igualmente debe tenerse presente que la Constitución, considerada en su preceptiva, valores y principios, y con un tribunal especializado dedicado a protegerla resolviendo los conflictos de constitucionalidad, debe necesariamente facultar a éste para decidir si los órganos públicos actúan dentro de su competencia, lo que se traduce en que tanto el legislador, el administrador, como los jueces deben actuar sólo en las materias que les son asignadas por la Constitución o la ley, de acuerdo al principio de juridicidad y supremacía de la Constitución contenido en los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental;
DECIMOTERCERO: Que, en este contexto, una resolución que contiene materias propias de un reglamento, cualquiera que sea el nombre que se le coloque, es de competencia privativa del Presidente de la República , y así deberá declararlo esta Magistratura;
III. NATURALEZA JURIDICA Y CARACTERISTICAS DE LAS RESOLUCIONES.
DECIMOCUARTO: Que, como corolario de lo razonado en el capítulo precedente, la calificación jurídica de un acto administrativo determinado, cuya adecuación a la Carta Fundamental ha sido planteada a esta Magistratura para que ejerza el control de supremacía correspondiente, es, sin duda, un elemento intrínseco de la competencia que la Carta Fundamental le ha conferido para velar por el imperio, formal y sustantivo, de sus valores, principios y normas. Sostener la tesis contraria resulta absurdo, desde que presupone excluir del examen constitucional aludido cualquier norma que, sobre la base de la propia nomenclatura utilizada, decida sustraer el propio órgano sometido al control referido -cualquiera sea éste, la circunstancia o el motivo invocado- aun cuando dicha norma abarque materias que, precisamente, el Constituyente ha querido someter al control de esta Magistratura.
Estando así comprobado, fuera de toda duda, que al Tribunal Constitucional es a quien el Poder Constituyente ha confiado pronunciarse, en grado máximo y final, acerca de la calificación referida, se pasará ahora a analizar la naturaleza jurídica y características de las resoluciones, a fin de determinar si nos encontramos o no ante la situación que afirman los requirentes;
DECIMOQUINTO: Que el artículo 32 Nº 6 de la Constitución señala que es atribución del Presidente de la República “ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea conveniente para la ejecución de las leyes”. A su vez, desde un punto de vista formal, debe tenerse presente lo dispuesto en el artículo 35 de la Carta Fundamental, conforme al cual “Los reglamentos y decretos del Presidente de la República deberán firmarse por el Ministro respectivo y no serán obedecidos sin este esencial requisito. Los decretos e instrucciones podrán expedirse con la sola firma del Ministro respectivo, por orden del Presidente de la República , en conformidad a las normas que al efecto establezca la ley.”;
DECIMOSEXTO: Que en relación a la clasificación de los actos administrativos, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley Nº 19.880, éstos toman la forma de decretos supremos y resoluciones. El decreto supremo, señala la disposición, “es la orden escrita que dicta el Presidente de la República o un Ministro ‘por orden del Presidente de la República ’ sobre asuntos propios de su competencia”. Por su parte, las resoluciones “son los actos de análoga naturaleza que dictan las autoridades administrativas dotadas de poder de decisión”;
DECIMOSÉPTIMO: Que, vinculado con los preceptos reproducidos se halla el artículo 33 inciso primero de la Constitución, según el cual: “Los Ministros de Estado son los colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la República en el gobierno y administración del Estado.”. La disposición transcrita debe ser asociada con el artículo 22 incisos segundo y tercero, de la Ley Nº 18.575, Ley orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, preceptos que, luego de reiterar lo prescrito en el artículo 33, inciso primero, de la Carta Fundamental, agregan lo siguiente: “Para tales efectos, deberán proponer y evaluar las políticas y planes correspondientes, estudiar y proponer las normas aplicables a los sectores a su cargo, velar por el cumplimiento de las normas dictadas, asignar recursos y fiscalizar las actividades del respectivo sector. En circunstancias excepcionales, la ley podrá encomendar algunas de las funciones señaladas en el inciso anterior a los servicios públicos. Asimismo, en los casos calificados que determine la ley, un Ministerio podrá actuar como órgano administrativo de ejecución.”;
DECIMOCTAVO: Que el gobierno y la administración del Estado le corresponden al Presidente de la República , quien es el Jefe del Estado , tal como lo señala el artículo 24 de la Constitución Política de la República. La función administrativa supone un conjunto de atribuciones que se orientan a la consecución de los objetivos de poder público en materia de desarrollo. En materia regional, como lo expresa el artículo 113 de la Constitución Política de la República, le corresponde al consejo regional “aprobar los planes de desarrollo de la región y el proyecto de presupuesto del gobierno regional, ajustados a la política nacional de desarrollo y al presupuesto de la nación”. Las municipalidades, a su turno, deberán actuar “dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulen la respectiva actividad” (artículo 9º de la Ley orgánica constitucional de Municipalidades, cuyo texto refundido se encuentra en el Decreto con Fuerza de Ley 1-19.704, de 2002). Como puede apreciarse, le corresponde al Presidente de la República la determinación de las políticas nacionales;
DECIMONOVENO: Que, en concordancia con lo anterior, esta misma Magistratura ha señalado que son atribuciones privativas del Presidente de la República , “entre otras, la de fijar la política tributaria, arancelaria, presupuestaria, de fijación de precios, de remuneraciones, de creación de servicios públicos, de recaudación de las rentas públicas y de su inversión conforme a la ley, de seguridad social y negociación colectiva; la política minera, agropecuaria, forestal, pesquera, etc.” (Rol Nº 78, 20 de septiembre de 1989, considerando 16º). Esclarecedora resulta la opinión sustentada por la doctrina autorizada, para quien: “Como puede apreciarse, la Constitución Política no dispone expresamente que corresponda al Presidente de la República aprobar la política nacional de desarrollo. Sin embargo, de acuerdo con los criterios de interpretación del Código Político unánimemente aceptados, cabe entender que todas aquellas materias que no sean propias de ley, según lo dispuesto en el artículo 60, son de la competencia del Primer Mandatario , por aplicación del artículo 32, Nº 8, que confía al Presidente de la República la regulación de todos los asuntos que no sean propios del dominio de la ley. De estas normas se desprende que la fijación de las políticas y planes nacionales es una materia propia de la competencia exclusiva del Presidente de la República , precisamente al no estar contemplada dentro del artículo 60 como propia del legislador”. ( Rolando Pantoja Bauzá , La organización administrativa del Estado, p. 368);
VIGÉSIMO: Que fluye de los preceptos referidos o transcritos una serie de conclusiones, las cuales aparecen resumidas a continuación: Primera, la Constitución radica, única y excluyentemente, en el Presidente de la República el ejercicio de la potestad reglamentaria, prohibiendo delegar tal ejercicio cuando se trate de reglamentos o decretos supremos reglamentarios; segunda, la Carta Fundamental permite al Primer Mandatario , cuando así lo disponga por escrito y previamente, delegar el desempeño de esa potestad, pero sólo tratándose de decretos supremos e instrucciones, nunca de reglamentos; tercera, tal delegación cabe siempre que sea efectuada de conformidad con las normas que la ley establezca para ese efecto, de modo que se trata de una decisión reglada y no discrecional, y cuarto, que a los Ministros de Estado les corresponde proponer las políticas nacionales, las que en todo caso deberán ser de competencia final del Presidente de la República ;
VIGESIMOPRIMERO: Que la doctrina nacional se ha encargado de señalar las características fundamentales que presentan los decretos y las resoluciones. Así, Patricio Aylwin Azócar señala que “los decretos, resoluciones y acuerdos (en) su aspecto formal (son) órdenes escritas emanadas de una autoridad administrativa. Si la autoridad es unipersonal, se llama decreto o resolución y si, por el contrario, el órgano administrativo que la dicta es colegiado, se llamará acuerdo” (Derecho Administrativo, Tomo I, 1961, p. 53). Enrique Silva Cimma , por su lado, explica que “en términos generales, entendemos por decreto la resolución dictada por cualquier autoridad sobre los asuntos o negocios de su competencia. Cuando esta resolución es dictada por el Presidente de la República , toma el nombre de Decreto Supremo, que según sea mayor o menor generalidad se denomina Decreto Reglamentario o simple Decreto Supremo. Cuando lo dictan los jefes de servicios, en nuestro derecho se denomina habitualmente resolución” (Derecho Administrativo Chileno y Comparado. Introducción y Fuentes, 1996, p. 176). A su turno, aAlejandroSilva Bascuñán precisa que “aun cuando las resoluciones no cabe entenderlas típicamente dentro del ámbito de la potestad reglamentaria propia, ya que no derivan del administrador supremo, como sucede con los decretos, reglamentos e instrucciones comprendidos en ella y, por otra parte, entran en el ámbito de la actividad administrativa, no puede dejar de tenerse en cuenta, tanto por estar mencionadas en el propio texto constitucional, como sometidas a análogo régimen de control de juridicidad. Pues bien, cabe entender como resoluciones las decisiones de carácter general o particular adoptadas por los jefes de servicio, en ejercicio de facultades y funciones entregadas a la competencia del respectivo organismo para la satisfacción de sus propios objetivos. Según la ley orgánica de la Contraloría, algunas resoluciones, de acuerdo con su naturaleza y contenido, han de someterse al trámite de toma de razón” (Tratado de Derecho Constitucional, Tomo IX, 2000, p. 128). Emilio Pfeffer Urquiaga explica que “se entiende por decreto todo mandato u orden dictado por cualquier autoridad sobre asuntos o negocios de su competencia. Cuando esa resolución es dictada por el Presidente de la República , toma el nombre de decreto supremo y según sea su mayor o menor generalidad, se llamará decreto reglamentario o simple decreto supremo. El carácter general o permanente cualifica el reglamento, mientras que la especialidad y particularidad es esencial del decreto” ( Manual de Derecho Constitucional , Tomo II, 1990, p. 80). Por último Carlos Carmona Santander concluye que “se reserva el nombre decreto a las órdenes de las autoridades políticas y administrativas. Esto es importante de destacar, por una parte, porque la ley es también una orden escrita, sólo que del legislador; y el juez también da órdenes escritas. Por la otra, porque no sólo el Presidente de la República dentro de la Administración dicta órdenes, sino también otras autoridades vinculadas a él, como los jefes de servicios. Pero las órdenes de ellos se llaman resoluciones. Ahora, cuando el decreto es dictado por el Presidente , toma el nombre de decreto supremo” (Las formas de actuación de la administración, Las normas administrativas, 2004, p. 121)”; de modo que “la resolución es la concreción de la potestad reglamentaria de los jefes de servicio. Consiste en una orden escrita dictada por el jefe de servicio, de carácter obligatorio, en el ámbito de su competencia. La Ley Nº 19.880 la define señalando que es “una orden escrita que dictan las autoridades administrativas dotadas de poder de decisión” (Ibid., p. 193). El profesor Hugo Caldera Delgado señala también que “uno de los rasgos distintivos tanto de la ley como del reglamento consiste en que las disposiciones de estas normas no están referidas a personas o situaciones concretas o específicas sobre las que recaigan exclusiva y excluyentemente (…) Por el contrario, la generalidad como característica de la ley y del reglamento consiste en que estas categorías normativas son aplicables a un número indeterminado de personas y situaciones que queden comprendidas dentro de los requisitos y circunstancias previstos por aquéllas” ( Tratado de Derecho Administrativo , 2001, Tomo II, p. 199). Recientemente el profesor Germán Bolona Nelly precisa que los reglamentos “son medidas de incidencia general e impersonal, obligatorias, permanentes y expedidas por órganos administrativos, de índole presidencial o ministerial”. (El acto administrativo, 2005, p. 61);
VIGESIMOSEGUNDO: Que, de este modo, ciertamente se presentan diferencias entre los reglamentos y otros actos de carácter administrativo. Así, este Tribunal, en los autos rol N° 153, tuvo ocasión de pronunciarse acerca de las características que determinan que un determinado acto administrativo deba ser calificado de reglamento y, consecuentemente, sobre las exigencias que la Carta Fundamental impone para la validez o nulidad del mismo. En dicha oportunidad, la sentencia resolvió un requerimiento declarando inconstitucional el acto impugnado, el cual aparecía firmado por el Ministro de Vivienda y Urbanismo, “Por orden del Presidente de la República ”. Tras constatar, en su considerando 4°, que la Ley General de Urbanismo y Construcciones ha indicado cómo está compuesto el plan regulador intercomunal, los organismos que lo confeccionan y la autoridad y el tipo de norma que han de aprobarlo, destacó que: “el plan regulador deberá contener una ordenanza de carácter reglamentario y, según lo establece el D.F.L. N° 458 de 1975, aprobarse por decreto supremo dictado por orden del Presidente de la República .” Luego, la sentencia se pronunció sobre las características y naturaleza jurídica de los reglamentos al razonar, en sus considerandos quinto a undécimo, en los términos siguientes: “Que los decretos supremos, sean simples o reglamentarios, deben cumplir con la Constitución vigente no sólo en su aspecto sustantivo, sino también en su parte formal. Corresponde, en consecuencia, examinar, previamente, la naturaleza jurídica del Decreto que se impugna y si éste cumple con los requisitos de forma que al respecto señala la Constitución de 1980; (…) Que, entre las características fundamentales de los decretos dictados por el Presidente de la República o decretos supremos, cabe señalar las siguientes: pueden referirse tanto a materias de general aplicación como a casos particulares. De acuerdo con lo expresado por el profesor don Alejandro Silva Bascuñán , decreto supremo es aquella disposición de gobierno o administración del Estado que, fundada en la Constitución o en la ley, dicta el Presidente de la República con carácter especial y particular. Si el decreto reviste un carácter general y permanente, con el objeto de favorecer la ejecución de la ley o el ejercicio de alguna de las funciones de Administración o de gobierno, toma el nombre de reglamento; que en el mismo sentido se pronuncia el profesor Patricio Aylwin Azócar , diciendo que el reglamento es un decreto supremo que contiene un conjunto de disposiciones armónicas destinadas a facilitar la ejecución de la ley. De esta definición desprende el autor los elementos que integran el reglamento: A) el reglamento es un decreto supremo; B) este decreto supremo contiene un conjunto de disposiciones armónicas. Esta es su particularidad como decreto: es un decreto de carácter general. A lo anterior podríamos agregar como característica del reglamento que, por su carácter general, no se agota con su cumplimiento como sucede con el simple decreto; (…) Que de lo expuesto resulta que los planes intercomunales contenidos en una ordenanza municipal, constituyen verdaderos reglamentos, especialmente por ser de general aplicación, por lo que debemos entender que el Decreto Supremo N° 66, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 1992, es un reglamento y no un decreto simple”.
VIGESIMOTERCERO: Que, a mayor abundamiento, la sentencia comentada se ocupa de precisar, en sus considerandos decimosexto y decimoséptimo, los “Requisitos de forma de los decretos supremos”. Recuerda, al efecto, “como se desprende con toda claridad del artículo 35 de la Carta Fundamental, que el Constituyente ha hecho una clara distinción entre los requisitos de forma que deben tener los reglamentos, los decretos y las instrucciones, de tal manera que los decretos e instrucciones pueden expedirse con la sola firma del Ministro respectivo ‘por orden del Presidente de la República ’ y previa autorización legal”. Afirma, a continuación que: “de la sola lectura del artículo 35 de la Constitución es dable concluir que los reglamentos han sido excluidos de la posibilidad de la delegación de firma y, necesariamente deben ser suscritos por el Presidente de la República y, además, por el Ministro respectivo” y que “del examen del Decreto impugnado se concluye, con toda nitidez que se trata de un reglamento y no de un simple decreto, por lo que para que sea válido debe cumplir con las formalidades legales, según lo prescribe el artículo 7, inciso primero de la Constitución”. Por último y como consecuencia de lo indicado, en el considerando decimoctavo de la sentencia se deja constancia que: “es evidente que el Decreto objeto del requerimiento no cumple con las formalidades que exige la Constitución, pues se trata de un reglamento que no aparece firmado por el Presidente de la República , por lo que debe concluirse que el acto está viciado en la forma y adolece de nulidad, en conformidad con las disposiciones indicadas en el considerando anterior”.
Más aún, la sentencia que citamos se hizo cargo de la existencia de una norma legal expresa que faculta al Ministerio de Vivienda y Urbanismo para aprobar los planes reguladores intercomunales por decreto dictado “Por orden del Presidente de la República ”, lo cual no consideró un obstáculo para hacer prevalecer el principio de supremacía constitucional por sobre toda otra norma jurídica. En efecto, expresa en su considerando 22°:
“22. Que lo consignado en el artículo 37 de la citada Ley General de Urbanismo y Construcciones en la parte en que dispone que los planes reguladores intercomunales serán aprobados por decreto supremo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, dictado por orden del Presidente de la República , en nada altera la conclusión a que se ha arribado, porque si bien este Tribunal no tiene atribución alguna que ejercer respecto de una ley vigente, es su deber aplicar en las materias sometidas a su decisión el principio de la supremacía constitucional sobre todas las otras normas jurídicas que conforman nuestro ordenamiento positivo”;
VIGESIMOCUARTO: Que, por último, los actos administrativos explicados se hallan sometidos a controles diversos según su jerarquía. Así, los decretos reglamentarios deben ser siempre revisados mediante el control preventivo denominado toma de razón, practicado por la Contraloría General de la República. En cambio, los simples decretos supremos, las resoluciones y las instrucciones pueden ser eximidos de ese trámite, con las exigencias de resguardo previstas en la ley, esto es, en el artículo 10 de la Ley orgánica constitucional de la Contraloría General de la República.
VIGESIMOQUINTO: Que finalmente, en relación a la naturaleza de las normas jurídicas, es menester recordar que el intérprete debe ir más allá del mero literalismo, de modo de determinar el sentido y alcance a través de una hermenéutica sistemática y finalista. En tal sentido resultan muy claras las explicaciones del ex Presidente Patricio Aylwin , quien nos recuerda que “las cosas en derecho son lo que son, y no como se las llame. El Presidente dicta decretos, resoluciones e instrucciones (artículo 32 número 8, de la Constitución Política). Además, toda orden debe ser firmada por el Ministro respectivo (artículo 35, inciso primero). Luego, la orden no podrá ser verbal, sino debe ser escrita. Y estas órdenes escritas, firmadas por el Ministro , son decretos jurídicamente y están sujetos a las reglas de ellos, aunque se los llame de otra manera” ( Manual de Derecho Administrativo , 1966, p. 88).
Por eso, la doctrina italiana, por ejemplo, suele hablar incluso de ?le false circolari? o ?la circolari regolamento? ( Francesco Caringella , Corso di Diritto Administrativo , p. 313).
VIGESIMOSEXTO: Que la aplicación del principio de primacía de la realidad por sobre el nominalismo, al que alude el Profesor Aylwin en la cita del considerando precedente, no es ajena a la interpretación constitucional, habiendo sido empleado en reiteradas ocasiones por esta Magistratura, entre otras, para determinar el real contenido de una pretensión, para desentrañar la verdadera naturaleza jurídica de un acto y, consecuentemente, los requisitos para su validez, o para precisar el genuino sentido de una norma.
Por ejemplo, en el mismo rol 153 que hemos citado en considerandos anteriores, tuvo ocasión este Tribunal de aplicar precisamente este principio para determinar la verdadera naturaleza jurídica de un acto de la Administración, recalificándolo, comprobando que no había cumplido con los requisitos necesarios para su validez. Así, como ya se dijera, al resolver un requerimiento para que declarara la inconstitucionalidad del Decreto Supremo N° 66, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 19 de junio de 1992, que aprueba el Plan Regulador Intercomunal La Serena-Coquimbo, la sentencia decidió (considerando 9°) que “en lo que dice relación con la naturaleza jurídica del Decreto Supremo N° 66, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 1992, que aprueba el Plan Regulador Intercomunal La Serena-Coquimbo, es evidente que éste constituye un decreto supremo de carácter reglamentario, pues reúne todas las características de este tipo de normas, a saber: emana del órgano ejecutivo, es de general aplicación, es obligatorio, de carácter permanente y no se agota con su cumplimiento. . .”. Ello lleva a concluir al Tribunal, en el considerando 11, “que el Decreto Supremo N° 66, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 1992, es un reglamento y no un decreto simple”;
IV. NATURALEZA JURIDICA DE REGLAMENTO DE LA NORMA QUE SE IMPUGNA
VIGESIMOSÉPTIMO: Que los requirentes impugnan la constitucionalidad de la Resolución Exenta (Ministerio de Salud) Nº 584, de 1 de diciembre de 2006, no publicada en el Diario Oficial, mediante la cual se aprueba las “Normas Nacionales sobre Regulación de la Fertilidad”, las que constan en un documento de ciento setenta y una páginas. Los tópicos esenciales que incluye dicho instrumento dicen relación con: a) políticas y programas de la regulación de la fertilidad en Chile (incorporación de la planificación familiar en las políticas de la salud pública y el impacto de las actividades de la regulación de la fertilidad en Chile); b) marco conceptual (ética y anticoncepción, consideraciones de género y calidad de la atención); c) tecnología anticonceptiva (propiedades de los anticonceptivos, recomendaciones para el uso de anticonceptivos por la OMS, anticoncepción hormonal y métodos anticonceptivos -anticonceptivos combinados de estrógenos y progestágeno, progestágeno solo y anticoncepción de emergencia- anticoncepción no hormonal); d) anticoncepción en poblaciones específicas (adolescentes y mujeres); y e) anexos (anticonceptivos hormonales disponibles en Chile y bibliografía).
VIGESIMOCTAVO: Que, en relación con el sentido y alcance de tales “Normas”, pertinente es observar que son de aplicación general para los órganos públicos y la población involucrada, rasgo que debe ser asociado a la índole imperativa u obligatoria que tienen para los destinatarios de ellas, siendo menester añadir la agrupación sistemática de la multitud de disposiciones incluidas en el extenso texto que las contiene y sus anexos.
VIGESIMONOVENO: Que, desde el ángulo únicamente formal, fluye, con claridad inequívoca, que la Resolución Exenta Nº 584, ya citada, fue dictada para establecer un conjunto de Normas Nacionales, cuyas características formales pueden ser sintetizadas afirmando que, si bien no aparecen enunciadas en artículos ni ordenadas según numerales, tampoco cabe duda que son prescripciones de conducta, reunidas metódicamente y para otorgarles aplicación general, permanente y vinculante en las materias o asuntos regulados por ellas.
Lo señalado resulta comprobado, además, por las propias observaciones del Gobierno al requerimiento, que al describir el contenido de la resolución impugnada (Capítulo III) señala:
“La parte más relevante de la resolución 584, es la aprobación de las Normas Nacionales sobre Regulación de la Fertilidad.
“El acto aprobatorio se explica, por una parte, porque las normas tienen un alto componente técnico. Por lo mismo, son hechas por expertos. La resolución lo que hace es hacerla suya, y disponer su obligatoriedad.”.
TRIGÉSIMO: Que el carácter reglamentario de la resolución impugnada por el requerimiento lo confirman versadas opiniones de juristas, que fueran acompañadas a estos autos y tenidas presentes por el Tribunal. Así, el ex Presidente del Tribunal Constitucional y ex Contralor General de la República , don Enrique Silva Cimma , al referirse a la Resolución Exenta Nº 584 consigna que “la sola mención de las materias que se contienen en tal resolución pareciera bastar para concluir en la improcedencia del camino seguido para aprobarlas. En efecto: normas nacionales sobre regulación... Es decir, disposiciones de carácter general destinadas a regular la materia y que han de tener una vigencia nacional, o sea, aplicables en todo el país. Si esto emana de un órgano del Ejecutivo , bastaría tan sólo con tener presente el artículo 32 Nº 6 de la Constitución Política de la República para observar que es atribución especial del Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal ¿Puede entonces concebirse que un acto que aprueba normas nacionales sobre regulación . . . emane de un órgano distinto al Presidente de la República y que, formalmente, constituya simplemente una resolución? Porque si esas normas no son propias de una ley obviamente lo serán de un reglamento y el reglamento es potestad especial del Presidente de la República a menos que una ley especial le otorgue una potestad reglamentaria especialmente reglada a un jefe de servicio. Pero ello en los casos específicamente mencionados por la ley respectiva. Pero en el caso de autos esto no es así. Es efectivo que el Ministro de Salud en los casos de los artículos 1,4 y 6 de la ley orgánica de ese ministerio cuyo texto refundido se contiene en el decreto con fuerza de ley 1 del año 2005, se establece que a dicho Ministerio corresponde ejercer la función que compete al Estado de garantizar las acciones y promoción de la salud, de formular, fijar y controlar la política de salud, atribuciones entre las que se menciona la de dictar normas sobre materias técnicas, administrativas y financieras, etc. Pero es preciso no olvidar que de conformidad con el artículo 24 de la Constitución Política de la República el gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República y que según el artículo 33 del mismo texto constitucional los Ministros de Estado son los colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la República en el gobierno y la administración del Estado. No puede pues entenderse, como al parecer lo han creído en el Ministerio mencionado que las disposiciones que se invocaban en la ley orgánica de dicho Ministerio entreguen al Ministro potestades normativas o reguladoras diferentes de aquellas a las que la Constitución asigna una autoría específica en su ejercicio, el cual no puede ser omitido”. Concluyendo luego, de manera categórica, que la resolución “infringe las normas mencionadas que atribuyen tal materia a la potestad especial del Presidente de la República y que, por lo tanto, no puede ser objeto ni de decreto exento ni mucho menos de resolución exenta”.
Por otra parte, resulta igualmente concluyente la opinión de los profesores Alejandro Silva Bascuñán y Francisco Cumplido Cereceda , que también están contestes en esta materia, asegurando de manera terminante en su Informe que “el acto impugnado a través del requerimiento referido, es un decreto supremo reglamentario -y por ende susceptible de control por el Tribunal Constitucional-”. En otros términos “la resolución objeto de la impugnación por los Diputados no es una resolución, sino que un reglamento, pues contiene normas generales, impersonales y obligatorias”. De esta manera “como la norma impugnada es materialmente un reglamento firmado sólo por una ministra, aparece de manifiesto una primera inconstitucionalidad de forma, cual es, la de no haber sido dictada por la Presidente de la República , con la concurrencia de la firma de la ministra. La norma objeto del requerimiento infringe así, a nuestro juicio, los artículos 6 y 7 con relación al artículo 35 de la Constitución”.
A similar conclusión de que la nominada resolución exenta impugnada por los requirentes es, en realidad, un reglamento supremo, arriban los profesores señores Jorge Precht , José Joaquín Ugarte y Patricio Zapata en sus respectivas opiniones vertidas en estos autos y que fueron mandadas tener presentes por el Tribunal;
V. MÉRITO CONSTITUCIONAL DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA
TRIGESIMOPRIMERO: Que, a la luz de los razonamientos precedentes, procede que esta Magistratura se pronuncie sobre el mérito constitucional de la Resolución Exenta Nº 584, ya individualizada, cuya adecuación a la Carta Fundamental vigente ha sido objetada por los parlamentarios requirentes; invocando éstos la facultad que le ha sido conferida en el artículo 93 inciso primero Nº 16 de la Constitución;
TRIGESIMOSEGUNDO: Que, tal como se anunciara en el considerando séptimo, en una primera etapa este pronunciamiento se limitará al ángulo estricta y únicamente formal o externo del acto administrativo objetado. Sólo si el acto impugnado supera esta primera etapa podrá el Tribunal entrar a decidir sobre el fondo del asunto, sin que proceda antes de ello pronunciamiento alguno respecto de otros vicios de fondo invocados en el requerimiento. Se actuará de esta manera siguiendo la práctica invariable de esta Magistratura, que obedece a un principio de lógica elemental, la cual ha sido examinar en primer término si el precepto o acto impugnado adolece de vicios formales para, sólo una vez desestimados éstos, entrar a examinar su conformidad de fondo con la Constitución.
La conveniencia y necesidad de proceder de esta manera, que se ha manifestado en numerosos fallos de esta Magistratura, fue expuesta extensamente en sentencia de 5 de septiembre de 2003, rol 383, en sus considerandos sexto a octavo inclusive. En ellos se explicó que “para resolver lo planteado en el requerimiento, se considera indispensable efectuar una distinción, la cual es tan elemental y universalmente reconocida como esencial. En efecto, trátase de diferenciar la infracción a la Carta Fundamental de forma o procedimiento en que puede incurrir el órgano habilitado por ella para ejercer una potestad, de un lado, del quebrantamiento de fondo, material o sustantivo del Código Supremo en que ese órgano puede también incurrir, de otro...”. “Evidentemente -se añade- la justificación de aquella diferencia yace en que, siendo transgresiones distintas, constatado que sea un vicio de forma en un precepto en tramitación, éste ya no es tal y, por lo mismo, carece de todo sentido avanzar a su examen sustantivo o de fondo”.
La sentencia precisa, también, que el control de la supremacía constitucional debe ser completo, es decir, abarcar tanto el aspecto formal como sustantivo, ya que ambos presupuestos han de concurrir para que pueda considerarse respetado cuanto implica ese principio.
Luego de recordar la sentencia citada que el principio de supremacía de la Constitución reviste cualidad esencial en relación con el imperio, real o efectivo, de la Constitución en cuanto ordenamiento máximo de nuestro sistema jurídico, como lo ordenan, en términos de significado inequívoco y con jerarquía de Base de la Institucionalidad, los artículos 6º, inciso segundo y 7º de la Carta Fundamental, precisa que en cumplimiento, cabal y riguroso, de la función de control de la supremacía de la Carta Política, esta Magistratura debe examinar, en primer lugar, si la norma cuyo mérito constitucional ha sido objetado en el requerimiento, fue o no generada por los órganos competentes para ello, cumpliendo los trámites y -en su caso- con el quórum que la Ley Fundamental ha establecido a los efectos que se integre válidamente al régimen jurídico en vigor.
TRIGESIMOTERCERO: Que lo razonado en considerandos anteriores, incluidas las opiniones de destacados tratadistas que forman parte de este proceso, y de la simple lectura de la resolución exenta impugnada, es posible concluir que, en realidad, reúne los elementos configurativos de un decreto supremo reglamentario, pero sin cumplir con las exigencias que la Constitución ha previsto para que sea tal.
En efecto, ese acto administrativo contiene un conjunto de normas; cuyo alcance es nacional o de aplicación general a todos los destinatarios de ellas; y dotadas de carácter permanente, es decir, que no agotan o pierden vigencia por su aplicación en un caso determinado. Sin embargo, tal Resolución Exenta carece de las demás exigencias que la Constitución contempla para los decretos supremos reglamentarios, porque fue dictada por la Ministra de Salud , en circunstancias que hacerlo se halla prohibido, pues correspondía que fuese suscrita por la Presidente de la República y, además, debió ser sometida previamente al trámite de toma de razón en la Contraloría General de la República, atendida su naturaleza esencialmente reglamentaria. Habiéndose omitido estos dos requisitos esenciales para la formación válida de un reglamento, fuerza es concluir que la Resolución Exenta Nº 584 quebranta la Constitución, en su aspecto formal, lo que así será declarado por este Tribunal.
De este modo la referida resolución resulta ser más bien, desde un punto de vista material, esto en cuanto a su contenido, como señala la doctrina italiana, una “falsa resolución” o más propiamente una “resolución de carácter reglamentaria”, y
Vistos:
Lo dispuesto en los artículos 1º, 4º, 6º, 7º, 32 Nº 6, 33 inciso primero, 35, 93 inciso primero, Nº 16, e inciso decimonoveno, 98 y 99 de la Constitución, y las disposiciones de la ley Nº 17.997, orgánica constitucional del Tribunal Constitucional,
Se resuelve:
1° Que se acoge en lo principal el requerimiento que rola a fojas uno y, en consecuencia, se declara que la Resolución Exenta Nº 584 del Ministerio de Salud, de 1 de Septiembre de 2006, es inconstitucional.
2° Que, habiéndose declarado que la resolución exenta N°584 adolece de un vicio de forma que acarrea como consecuencia su inconstitucionalidad formal, este Tribunal no emite pronunciamiento sobre otras eventuales inconstitucionalidades planteadas en el requerimiento, y
3º Que se desechan las demás peticiones formuladas en el requerimiento.
Se previene que el Ministro señor José Luis Cea Egaña , concurre al acuerdo de mayoría que acoge el requerimiento de autos, teniendo además presente las consideraciones siguientes:
1º Que en relación con la amplitud o extensión de la potestad reglamentaria del Jefe del Estado , al tenor de los artículos 32 Nº 6 y 35 ya reproducidos en el fallo, se infiere que se trata de una atribución genérica, dentro de la cual se insertan diversas especies de actos administrativos como son los decretos reglamentarios, los simples decretos supremos, las resoluciones y las instrucciones impartidas a los funcionarios de entes y servicios públicos. Consiguientemente, la locución “potestad reglamentaria” del Presidente de la República abarca los cuatro tipos de actos administrativos mencionados, siendo menester colegir que, donde la Carta Fundamental alude a ella sin restringir su alcance, entonces y lógicamente los absorbe a todos sin exclusión alguna. Ese es, exactamente, el sentido y alcance de la locución que aparece en el artículo 32 Nº 6, el cual tiene que entenderse armónicamente con lo preceptuado en el artículo 93 inciso primero Nº 9 y Nº 16 de la Constitución;
2º Es conocido ampliamente y sin discrepancia el concepto de cada una de las cuatro especies de actos administrativos mencionados en el razonamiento precedente, bastando, para coincidir en ello, leer la doctrina citada en los Informes en Derecho acompañados a estos autos. En idéntico sentido, imperativo es tener presente lo explicado por este Tribunal en los considerandos quinto y siguientes de la sentencia enrolada con el número 153 y pronunciada el 25 de enero de 1993. Las circunstancias expuestas justifican, consecuentemente, omitir aquí la repetición de aquellos conceptos;
3º Por su parte, y en lo que respecta al rango en que se ubican los actos administrativos aludidos, asunto que es importante dilucidar puesto que difieren entre sí y esto tiene consecuencias jurídicas importantes. Desde tal punto de vista y con sujeción a las características de cada uno de esos actos, resulta que la secuencia jerárquica referida se inicia con el decreto reglamentario, desciende al simple decreto supremo y finaliza, en el nivel más bajo, con las resoluciones y las instrucciones, sucesivamente. Obviamente, la jerarquía explicada ha sido establecida por la Constitución para que sea respetada, rasgo capital cuya inobservancia conlleva el quebrantamiento de las reglas sobre distribución de competencias previstas en la Carta Fundamental, con las secuelas jurídicas de rigor;
4º Como es lógico en el Estado Constitucional de Derecho que rige en Chile, los actos administrativos explicados se hallan sometidos a controles diversos según su jerarquía. Así, los decretos reglamentarios deben ser siempre revisados mediante el control preventivo denominado toma de razón, practicado por la Contraloría General de la República. En cambio, los simples decretos supremos, las resoluciones y las instrucciones pueden ser eximidos de ese trámite, cuándo y con las exigencias de resguardo previstas en la ley, esto es, en el artículo 10 de la Ley orgánica constitucional de la Contraloría General de la República.
Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Juan Colombo Campbell , Hernán Vodanovic Schnake , Jorge Correa Sutil y Francisco Fernández Fredes , quienes estuvieron por desestimar el requerimiento.
A) El Ministro señor Juan Colombo Campbell rechaza el requerimiento en su parte resolutiva y la parte considerativa, salvo en el Titulo II, por las siguientes consideraciones:
PRIMERO.- Que de la simple lectura de las normas del DFL Nº 1 y de la ley Nº 19.880 reproducidas anteriormente, se infiere con nitidez que el Ministerio de Salud sólo se ha limitado a actuar dentro del marco dispuesto por dichas normas legales, a fin de que éstas pueda producir plenos efectos jurídicos mediante su ejecución por la autoridad antes señalada. En esta forma la actividad del Órgano Gubernamental aparece enmarcada dentro de las atribuciones denominadas por el artículo 32, Nº 6, de la Carta Fundamental como "Potestad Reglamentaria de Ejecución". De esta manera una -la ley- y otro -el acto administrativo de ejecución de la misma- conforman un solo todo jurídicamente armónico, están indisolublemente unidos y en conjunto versan sobre la materia relativa a la dictación de normas técnicas y fijación de políticas de salud reproductiva. Pretender desvincular las normas habilitantes de las normas reglamentarias objetadas, es negar una realidad jurídica evidente.
Esta realidad normativa, el intérprete de la Constitución no puede ignorarla, pues se impone como una absoluta necesidad para resolver adecuadamente sobre la constitucionalidad de los preceptos en juego, a la luz de las disposiciones constitucionales.
SEGUNDO.- Que, sin embargo, esta tesis no es absoluta, pues en el evento que el acto administrativo sometido a control se apartara de las normas legales habilitantes conforme a las cuales se dicta, se produce la desvinculación de uno y otra, ya que dejan de constituir un todo concordante y sistemático para transformarse en partes de una relación ley acto administrativo que se contrastan y se repudian por exceder el acto del marco legal que lo hace nacer, violándose, en ese caso, los artículos 6º y 7º de la Carta Fundamental, al dictarse un acto que excede la normativa habilitante. En este hipótesis, desaparece el fundamento de la tesis que se ha venido desarrollando y, por ende, se exceptúa de ella, porque en ese caso el acto administrativo puede ser objetado, en conformidad con lo prescrito en el artículo 93, Nº 16, de la Carta Fundamental, ya que su enjuiciamiento constitucional se efectuaría sin que ello importe una intromisión de este Tribunal en un acto legislativo que no ha sido llamado a controlar de conformidad a sus atribuciones.
TERCERO.- Que, en consecuencia, es menester examinar el contenido de las fuentes legales más relevantes, que habrían facultado la dictación del acto administrativo cuestionado, con el propósito de establecer si el mismo contiene o no la correspondiente contrapartida de habilitación legal, previa y suficiente, que exige la Carta Fundamental en relación con el dominio legal, por una parte, y la potestad reglamentaria del Presidente de la República que lo habilite para ejecutarlas, por la otra;
Que en este orden de cosas, el artículo 3 de la ley Nº 19.880, puede ser considerado como norma habilitante, al definir el marco y extensión de lo que es un acto administrativo en general, y en particular una resolución. Por otra parte, y en concordancia con la aludida norma, el DFL Nº 1, en sus preceptos ya citados, otorga al Ministerio de Salud el poder de decisión aludido por la Ley Nº 19.880 en su artículo 3, y en específico otorga potestades al Ministerio de Salud, en tanto cuanto autoridad administrativa, para fijar políticas, normas de carácter técnico, planes y protocolos de atención;
CUARTO.- Cabe señalar, que de conformidad al artículo 35 de la Carta fundamental, y en concordancia con el artículo 3 de la Ley Nº 19.880, las potestades señaladas se entregan al Ministerio, sin intervención ni orden del Presidente de la República , por lo cual el acto administrativo e ejecución que se impugna tiene efectivamente los caracteres de una resolución y no de un decreto, de conformidad con sus normas habilitantes;
QUINTO.- Que contrastando el acto administrativo con la normativa legal en que se enmarca, cabe concluir que se encuentra acorde con la misma, en armonía y concordancia con ella.
SEXTO.- Que con estos antecedentes cabe concluir entonces que el acto administrativo impugnado es un mero acto de ejecución del DFL 1, enmarcado dentro del mismo, y que no es contrario a la constitución, quedando de manifiesto entonces que si la impugnación de constitucionalidad de este proceso sobrevive a dicho análisis, lo que en realidad se estaría impugnando entonces es el conjunto de preceptos legales que habilitan a la autoridad competente para dictar el acto impugnado.
SÉPTIMO.- Que si bien la reforma constitucional de la ley Nº 20.050, confirió a este Tribunal competencias para controlar la constitucionalidad de leyes vigentes, esta Magistratura se encuentra afecta al principio de juridicidad contenido en los artículos 6º y 7º de la Carta Fundamental, por lo cual sólo puede ejercer dichas competencias en los casos y formas establecidas por la Constitución y las leyes. Es por ello que, en sede de control de actos administrativos y habiéndose arribado a las conclusiones antes señaladas respecto de la concordancia entre el acto impugnado y su normativa legal habilitante, el entrar a calificar la constitucionalidad de la preceptiva legal que rodea al acto impugnado implica una extralimitación de funciones y una intromisión en un acto legislativo, manifestación de voluntad de los órganos representantes del pueblo soberano, cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada ante esta Magistratura de acuerdo a lo dispuesto por la Carta Fundamental.
OCTAVO.- Que el criterio de análisis de constitucionalidad de actos administrativos antes reseñado ha sido seguido y aplicado de forma constante por esta Magistratura en sus sentencias, viniendo al caso citar por ejemplo los roles 124, 254, 282, 370 y 388.
B) Los Ministros señores Hernán Vodanovic Schnake , Jorge Correa Sutil y Francisco Fernandez Fredes , estuvieron por desestimar el requerimiento, en razón de las siguientes consideraciones:
Que las señoras y señores Diputados requirentes solicitan a esta Magistratura declarar inconstitucional una resolución suscrita por la sra. Ministra de Salud . Ni en el numeral 16 del artículo 93 de la Constitución, que invocan los requirentes, ni en ningún otro precepto, la Carta Fundamental ha otorgado competencia a este Tribunal para pronunciarse respecto de la constitucionalidad de resoluciones a requerimiento de parlamentarios. En consecuencia, a este Tribunal le está vedado decidir sobre esta materia. Los argumentos que se han dado para sostener que la resolución impugnada es, en verdad, un decreto supremo, carecen de fundamento, según se analizan, uno a uno, en este voto disidente. Las imputaciones que hacen los requirentes respecto a que el contenido de la resolución vulnera derechos fundamentales, como son el derecho a la vida y el derecho preferente de los padres a la educación de sus hijos, constituyen cuestiones relevantes al imperio de la Constitución; pero el mismo orden institucional exige que los órganos del Estado, incluido este Tribunal, se mantengan dentro de su competencia, aun en el caso de existir circunstancias extraordinarias. El hecho de no haber funcionado otros controles preventivos, previstos por el ordenamiento jurídico para el examen de juridicidad de las resoluciones, tampoco habilita a esta magistratura para emprender tareas que no le corresponden. Las deficiencias que puedan existir en el sistema jurídico para alcanzar el pleno respeto de la Constitución no pueden corregirse por la vía de que este Tribunal, garante de la Constitución, exorbite su competencia, pues ello infringe la Constitución que se trata de resguardar. Las normas sobre competencias no constituyen una formalidad, ni pueden ser despreciadas como un literalismo, pues son el modo en que se distribuye y limita el poder en el Estado. Sin esas reglas de competencia el poder se concentra, en riesgo de la libertad. Convencidos como estamos, por las razones que se exponen en los considerandos siguientes, que no tenemos competencia para entrar en esta materia, consideramos nuestro deber atenernos nosotros mismos a la Constitución. El celo por procurar que otros respeten la Constitución no nos permite hacer declaraciones para las que no somos competentes.
1. Lo que se pide revisar es una resolución y las resoluciones no se transforman en decretos supremos por su falta de juridicidad.
2. La Constitución y la ley distinguen con claridad los decretos supremos y las resoluciones. Si bien la Constitución no define estos términos, claramente no los confunde. Algunas normas ocupan términos genéricos que los incluyen a ambos (v. gr. artículos 12 y 20). En otros casos, la Constitución establece preceptos que sólo se refieren o regulan los decretos supremos (como son el artículo 35, inciso primero, y, precisamente, el artículo 93 Nº 16, invocado en este caso para pretender la competencia del Tribunal), aunque también en otras disposiciones, como los artículos 93 Nº 9, 99, incisos primero y tercero, y 100, la Constitución alude separadamente a los decretos y las resoluciones. En consecuencia, la Carta Fundamental nos obliga a no confundir la potestad reglamentaria con las diversas normas en que su ejercicio se manifiesta y, específicamente, a distinguir entre decretos y resoluciones. Al no estar definidas constitucionalmente estas fuentes, no podemos apoyarnos en la Carta Fundamental para decir cuál sea una y cuál otra. Por su parte, la ley define los decretos supremos y las resoluciones en una norma que no aparece contraria a la Constitución y a la cual debe atenerse este Tribunal. El artículo 3º de la Ley Nº 19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, define el decreto supremo como la orden escrita que dicta el Presidente de la República o un Ministro “Por orden del Presidente de la República ”, sobre asuntos propios de su competencia, y a la resolución como el acto de análoga naturaleza que dictan las autoridades administrativas dotadas de poder de decisión. La norma es clara: la distinción entre los decretos y las resoluciones no radica en el contenido de ellos, ni en su naturaleza (análoga según el propio precepto), sino en quién los suscribe. Es el ente emisor el que hace la distinción entre las resoluciones y los decretos. La Resolución Nº 584/2006 del Ministerio de Salud (en adelante la Resolución 584) que se impugna no está suscrita ni por el Presidente de la República , ni por orden de éste, por lo que no es un decreto supremo. Este mismo criterio para diferenciar decretos supremos y resoluciones, basado únicamente en la autoridad de la que emana la norma, es el que utiliza la unanimidad de la más consultada doctrina anterior a la dictación de la ley aludida, toda la cual define, caracteriza y distingue los decretos supremos (sean estos simples o reglamentarios) por estar suscritos por el Presidente de la República o por un Ministro “por orden” del Presidente . (Nos referimos a Enrique Silva Cimma , Derecho Administrativo Chileno y Comparado, Introducción y Fuentes, págs. 176 y 180; Patricio Aylwin , Derecho Administrativo, Tomo I, págs. 53 y 54; Alejandro Silva Bascuñán , Tratado de Derecho Constitucional, Tomo V, págs. 135 y 137, y Tomo IX, pág. 128; Carlos Carmona , Derecho Administrativo , Las formas de actuación de la Administración, Las normas administrativas, pág. 100; Emilio Pfeffer Urquiaga , Manual de Derecho Constitucional, Tomo II, pág. 80, y a Guillermo Varas C., Derecho Administrativo , págs. 43 y 44; todos los cuales caracterizan al Decreto Supremo como aquel suscrito por el Presidente de la República o por un Ministro actuando “por orden” de aquél).
Se ha dicho que este Tribunal, superando apariencias formales y literalismos, debe considerar la Resolución 584 como un decreto supremo. El mérito de cada una de las razones que se dan a favor de esa tesis será considerado en los razonamientos que siguen, pero ninguna de ellas debe hacer olvidar dos cosas esenciales: la primera es que si bien la diferencia que la ley y la doctrina hacen entre decretos supremos y resoluciones es una de forma, relativa a la autoridad que emite la norma, atenerse a esa distinción no es una formalidad, sino una obligación del intérprete del derecho vigente.
En segundo lugar, debe tenerse presente que si la Resolución 584 se excede, en razón de su materia, de lo que el derecho permite a una resolución o está suscrita por quien no tiene facultades para dictarla o de cualquier otro modo vulnera la Constitución o las leyes que debe respetar, eso no cambia su carácter de resolución, la que, en conformidad a derecho, viene dada únicamente por la autoridad que la suscribe. Esto no quiere decir que, por medio de esta norma, llamada resolución, pueda regularse cualquier materia y sin límite de contenido; quiere decir simplemente que las resoluciones ilegales o inconstitucionales no dejan de ser resoluciones. Pueden, en tal evento, ser anuladas, dejadas sin efecto, preteridas en su aplicación por los Tribunales de Justicia a favor de normas de mayor jerarquía, pero no se transforman en otra cosa y si no dejan de ser resoluciones, a esta Magistratura no le corresponde pronunciarse acerca de su constitucionalidad. Lo dicho no es una formalidad, sino una regla elemental y general para entender el sistema jurídico: así, una ley contraria a la Constitución no es, bajo la teoría de la realidad, una reforma constitucional, sino que sigue siendo una ley, sólo que invalidable y anulable; una sentencia ilegal no se transforma en ley, sigue siendo una sentencia, sólo que anulable por la vía de recursos; aun cuando intentara efectos generales, tampoco se transforma en ley; un contrato celebrado con dolo no pasa a ser una ley encubierta que modifica el Código Civil; sigue siendo un contrato, sólo que anulable. De igual modo, aun si la Resolución 584, que nos ocupa, fuere ilegal o inconstitucional, por tratar materias no aptas para ser abordadas por una resolución o por estar suscrita por una autoridad incompetente para dictarla, no por ello deja de ser una resolución; sólo ocurre que debe ser anulada, pero no es este Tribunal sino la justicia ordinaria la competente para hacerlo, pues a este Tribunal no le ha sido otorgada competencia para anular resoluciones contrarias a la Constitución, salvo el caso de que se verifiquen las condiciones indicadas en el numeral 9º del artículo 93 de la Carta Fundamental, que nadie podría afirmar ni afirma se encuentren presentes en esta causa.
En suma, la teoría de la realidad, empleada por el fallo del que disentimos, siendo una herramienta útil del derecho, no sirve para cualquier fin. Desde luego, no sirve para cambiar el rótulo de una categoría jurídica o continente de normas que no se define por el contenido de la norma ni por sus características, sino por el órgano del que emana. En segundo lugar, no sirve para transformar en otra norma a aquellas que contienen preceptos que van más allá de lo permitido, pues ello implica desconocer que el derecho establece otros efectos (inaplicabilidad o invalidación) para las normas que se dictan excediendo los marcos formales o materiales establecidos para ellas por normas de superior jerarquía. Las nulidades sólo pueden ser declaradas por Tribunales competentes, que son diversos para cada tipo de normas.
II. Las resoluciones no se transforman en decretos supremos si limitan derechos constitucionales.
Que, aun cuando decidiéramos atenernos a la teoría de la realidad, tampoco podríamos considerar la Resolución 584 como un decreto supremo en razón de los argumentos contenidos en el requerimiento o en los informes en derecho de los profesores Precht y Zapata. En suma, en ellos se arguye que la Resolución 584 no es en verdad tal porque limita garantías constitucionales, campo que le está vedado a las resoluciones. Es cierto que las resoluciones no pueden limitar por sí derechos garantidos en la Constitución. Pero tampoco los decretos supremos pueden hacerlo. Por ende, si se aceptara reconvertir la Resolución 584 en otra norma jurídica, en atención a su contenido, y se afirmara que éste limita derechos constitucionales (que son los supuestos del requerimiento), entonces debe entenderse que la Resolución 584 es una ley, pero no que es un decreto supremo, que es lo que se necesita concluir para legitimar la competencia de este Tribunal Constitucional.
El fallo del que disentimos ilustra la inconveniencia de suponer que una resolución es un decreto en razón de su materia. Afirmarlo así, como hace el fallo, supone lógica y necesariamente afirmar que el precepto no contiene materias propias de ley, lo que resulta incompatible con las afirmaciones de los recurrentes contestes en que su contenido limita garantías constitucionales.
III. Las resoluciones no se transforman en decretos si tienen carácter general y abstracto.
Tampoco procede considerar la Resolución 584 como un decreto supremo en virtud de que los preceptos que contiene y pone en vigencia tienen carácter general y abstracto, que no se agota con su cumplimiento, generando derechos permanentes para los particulares, como argumenta el fallo del que disentimos y, en su informe en derecho el profesor Francisco Cumplido . Con igual argumento, podría decirse que la Resolución 584 es, en verdad, una norma constitucional, una ley o un auto acordado. En efecto, muchas son las fuentes jurídicas que producen normas generales y abstractas y no se transforman por ese hecho en reglamentos supremos. Más importante aún, las resoluciones sí tienen muchas veces carácter general y abstracto. La generalidad y la abstracción no son características ajenas a las resoluciones, pues las que contienen instrucciones, como es la que examinamos, típicamente tienen esas características. Lo que diferencia las resoluciones y decretos no es su naturaleza -la que es análoga, según la califican la ley y la doctrina- sino el órgano del cual una y otra emanan.
La Resolución 584 que examinamos contiene instrucciones, bajo la modalidad de normas técnicas, que deben seguir los profesionales del sistema público de salud en la atención de pacientes. La Resolución 584 se impugna precisamente porque instruye a los profesionales de la salud que atienden pacientes en el sistema público a poner a disposición de éstos diversos mecanismos anticonceptivos, entre ellos la llamada “píldora del día después”, que los requirentes consideran abortiva. Este tipo de instrucciones, dirigidas a agentes públicos con carácter de generalidad y permanencia son típicas de las resoluciones. Cuando los funcionarios de los servicios públicos son instruidos, como ocurre en la especie, no se obliga a los particulares; sin embargo, tales instrucciones producen para los usuarios de los servicios ciertos derechos. Así, cuando una resolución instruye a los agentes públicos a atender a los usuarios en determinadas horas o para interpretar el derecho de una determinada manera o para conceder una prestación o beneficio, tales normas crean, para los particulares usuarios de tales servicios, derechos a una determinada prestación, a ser atendidos de una determinada forma o a que se interprete el derecho de ese particular modo. Ese es un efecto típico de las resoluciones que contienen instrucciones y ninguna de esas resoluciones deja de ser tal por contener preceptos de carácter general y abstracto, por producir efectos generales en la población usuaria del servicio, ni por no agotarse con su ejecución.
Discrepamos también del fallo en cuanto para calificar de inconstitucional la resolución exenta Nº 584 afirma que en su contenido regula materias propias de un decreto reglamentario que debe, en consecuencia, suscribir el Presidente de la República y no un ministro . Los decretos supremos reglamentarios, como bien recuerda el fallo, se caracterizan por ser de aplicación general, por prescribir para un número indeterminado de sujetos y por tener carácter permanente. La Resolución 584 no reúne esas características. Ella no contiene normas que obliguen a la población usuaria de los sistemas de salud. En virtud de lo prescrito en la Resolución 584 ningún usuario del sistema de salud queda obligado a emplear la llamada píldora del día después, a usar preservativo o sistema alguno de prevención del embarazo. En rigor, los usuarios del sistema de salud no son obligados a conducta alguna en virtud de la Resolución 584, pues esa Resolución sólo obliga a los profesionales de dicho sistema a desempeñar sus funciones públicas de un determinado modo. Instruir a los funcionarios públicos a actuar de un determinado modo, naturalmente, afecta a la población usuaria del servicio. Pero ello no transforma la instrucción en un reglamento. Las instrucciones son tipos de normas jurídicas que, desde siempre en nuestro sistema jurídico, han dictado jefes de servicios y autoridades inferiores al Presidente de la República . Suponer que del Presidente de la República debe emanar toda instrucción que afecte a la población en general implicaría un cambio sustantivo antijurídico y paralizador del sistema público, pues concentraría en su autoridad los cientos de instrucciones que, cotidianamente, decretan los directores de servicios como son el de Impuestos Internos, del Trabajo y demás ministerios y servicios, con el fin de organizar el quehacer de esas reparticiones públicas. Cuestión diversa es sostener que una determinada instrucción, contenida correctamente en la resolución de un ministro o jefe de servicio, viola la Constitución. Eso es posible, pero no le compete examinarlo a este tribunal.
Lo resuelto por esta Magistratura en la causa rol 153 no sirve de precedente para lo discutido en ésta, por tratarse de una materia enteramente diversa. En efecto, en dicha causa, el Tribunal concluyó que un decreto supremo tenía carácter de reglamento, dado que la norma emanaba del órgano ejecutivo, era obligatoria, de general aplicación, de carácter permanente y no se agotaba con su cumplimiento. De lo que se trataba allí era de distinguir un simple decreto supremo de un reglamento. El criterio de distinción entre ambas fuentes del derecho no era ni podía ser el del sujeto emisor, ya que ambos decretos son supremos. La generalidad y permanencia son precisamente criterios aptos para distinguir los decretos particulares de los reglamentos y de allí que el Tribunal haya podido dar estos argumentos y citar doctrina para hacer esa distinción; pero esos criterios de generalidad y permanencia no son aptos para distinguir los decretos de las resoluciones, pues, tal como se ha visto, ambos pueden compartir tales rasgos. Lo resuelto en esa causa sirve para distinguir los decretos particulares de los reglamentos, pero no los reglamentos de las instrucciones, ya que, como se ha reiterado, lo que distingue a unos y a otros no son estos caracteres, no es su naturaleza, calificada de análoga por la ley y la doctrina, sino la autoridad de la que emanan.
No decimos con todo esto que la Resolución 584, en particular, sea legal o ilegal; constitucional o inconstitucional, pues no le compete a esta Magistratura hacer esas calificaciones respecto de este tipo de normas. Sólo decimos que es una resolución, aunque se concluya que tiene carácter general y abstracto, que emana del Ejecutivo y que no se agota con su cumplimiento, pues estas no son características exclusivas de los decretos reglamentarios y, sobre todo, porque éstas son características típicas de ciertas resoluciones, como son las instrucciones. La teoría de la realidad tampoco permite, entonces, reconvertir la Resolución 584 en un decreto supremo, fundándose en que tiene carácter general y abstracto o en que concede derechos permanentes a los particulares que se atienden en un servicio público. Ninguna de esas características permite afirmar que la Resolución 584 sea un decreto y por ende, no es correcto argumentar así para intentar legitimar la competencia de este Tribunal.
IV. Las resoluciones no dejan de ser tales si tratan materias para las que son incompetentes quienes las emiten.
Tampoco es posible considerar que la Resolución 584 sea un decreto supremo en razón de que los ministros de Estado no tengan competencia para dictar resoluciones o no la tengan para dictarlas con el contenido o con las características propias de la resolución impugnada. Esta argumentación llevaría a considerar que la Resolución 584 es nula. Pero este Tribunal no es el llamado a declarar la nulidad de derecho público, pues para ello el sistema jurídico ha dado competencia a otras jurisdicciones.
V. El Tribunal Constitucional no es competente para conocer de la inconstitucionalidad de resoluciones.
De los considerandos anteriores se colige que ni por su forma, ni por el órgano que la dictó, ni por su contenido, ni por sus características, ni por ninguna otra razón que se nos haya dado o que podamos imaginar, es posible considerar la Resolución 584 como un decreto supremo. El Tribunal Constitucional carece de competencia para pronunciarse acerca de su constitucionalidad, a requerimiento de los señores Diputados, porque la Constitución no le confiere esa atribución y los órganos del Estado, incluido este Tribunal, deben actuar siempre en la esfera de su competencia. El Tribunal Constitucional, a diferencia de otros tribunales, tiene atribuciones que le han sido asignadas taxativamente por el artículo 93 de la Constitución Política de la República y no tiene competencia residual para salir en resguardo de la Carta Fundamental en otros casos. El numeral 16º de ese artículo, que se ha invocado para argumentar la competencia de este Tribunal, le encarga resolver sobre la constitucionalidad de los decretos supremos y no de resoluciones. Tratándose de resoluciones, la Constitución sólo ha previsto la intervención de este Tribunal cuando sea requerido por el Presidente de la República , en caso que la Contraloría haya representado una de tales normas y el Presidente no se conforme, lo que no ha ocurrido en este caso.
Que este Tribunal siempre entendió, hasta la dictación de este fallo, que su competencia estaba limitada a los decretos supremos suscritos por el Presidente de la República o dictados por orden suya, como se sigue, por ejemplo, de la lectura de los considerandos 23, 28 y 30 de la sentencia pronunciada en la causa Rol 325 y de la parte resolutiva consignada en el numeral 1º de la sentencia dictada en la causa Rol 253. También ha sido doctrina invariable del Tribunal que no abdica de sus atribuciones al negarse a actuar en casos que están fuera de su competencia (así, por ejemplo, se dijo en los fallos en las causas Rol 253, particularmente en su considerando 7º, y rol 282, particularmente en su considerando 28.
VI. Las circunstancias extraordinarias del caso no permiten a esta Magistratura exceder su competencia, ni aun para defender la Constitución.
Se nos ha hecho ver que esta causa está revestida de circunstancias extraordinarias. La primera de ellas es que a través de esta resolución se estaría atentando en contra de garantías constitucionales; entre ellas, nada menos que el derecho a la vida del que está por nacer. Este Tribunal está llamado a ser garante de la Constitución; pero sólo en los casos y siempre que se den las circunstancias precisas descritas en el artículo 93 de la Constitución Política del Estado, las que, por las razones expuestas, a juicio de estos disidentes, no se reúnen en la especie.
Una segunda circunstancia extraordinaria que se nos ha invocado es la falta de control que ha padecido la Resolución 584, por cuanto la Contraloría General de la República la ha eximido del trámite de toma de razón. Si en el caso sometido a examen de este Tribunal la Resolución Nº 584 no fue objeto de control de constitucionalidad y legalidad por parte de la Contraloría General de la República, al estar exenta del trámite de toma de razón en función de lo dispuesto en la resolución del propio órgano contralor alusiva a esta materia (Resolución Nº 520, de 1996, dictada con fundamento en la atribución conferida por el artículo 10 de la Ley Nº 10.336, orgánica constitucional de esa institución fiscalizadora), dicha falta de control -cuya gravedad ha sido tan bien expuesta en el escrito de téngase presente suscrito por don Enrique Silva Cimma - es atribuible a las imperfecciones de la aludida norma de la Contraloría, que podría ser del caso someter a las rectificaciones pertinentes, pero en modo alguno dicha situación es susceptible de enfrentarse por la vía de que este Tribunal se avoque a examinar derechamente la inconstitucionalidad pretendida respecto del acto normativo impugnado, sobrepasando con ello el marco de competencias que de modo tasado y exhaustivo le ha fijado el artículo 93 de la Constitución.
Compartimos con el fallo que es obligación de este Tribunal interpretar las normas constitucionales tratando de maximizar la realización de los principios inspiradores de la propia Carta Fundamental. También compartimos que entre tales principios se encuentra el control jurídico de los actos públicos y la defensa de las garantías constitucionales. A nuestro juicio, sin embargo, el uso de esos recursos interpretativo no permiten alterar el sentido claro de reglas constitucionales relativas a la competencia de los órganos del Estado, porque ello implica ir en contra de otro principio constitucional fundamental, como es que las autoridades públicas, incluida esta Magistratura, no tienen competencias o poderes ilimitados, sino sólo aquellos que la Constitución y la ley les confieren. Este Tribunal no está exento de poder infringir el principio de legalidad, contenido en el artículo 7º de la Constitución, lo que lo obliga a ser extremadamente cuidadoso de no sustituir la esfera privativa de atribuciones de los restantes órganos estatales, máxime si sus resoluciones no son susceptibles de revisión jurídica alguna. Dar eficacia a importantes principios constitucionales no puede ni debe ser razón suficiente para que esta Magistratura se extralimite de las competencias específicas que la Constitución le asigna. Los órganos de control, incluso los órganos de control constitucional, están particularmente obligados por el principio de legalidad, pilar fundamental del Estado de Derecho, y la competencia de este Tribunal no es más ni otra que la conferida por la Constitución. No estamos tampoco ante el caso, que podría ser bastante dramático, de enfrentar definitiva e insoslayablemente los principios del control de los actos públicos y la vigencia de las garantías constitucionales, por una parte, con la división de poderes (de control constitucional) y la competencia limitada, por la otra, pues la Resolución 584 puede ser objeto de otros controles jurisdiccionales, algunos de los cuales, como es la acción de protección, se han intentado y se encuentran pendientes de sentencia definitiva ante la Justicia Ordinaria.
Las reglas de competencia establecidas en la Constitución Política no constituyen una formalidad de menor entidad. Ellas son el modo en que se distribuye el poder en el Estado. De ese modo se evita la concentración del mismo. Tal división del poder es el modo primigenio y más característico del constitucionalismo para resguardar las libertades de las personas. Los órganos de control jurisdiccional tampoco están concentrados y cada uno tiene una esfera de competencia determinada. La del Tribunal Constitucional no le permite enjuiciar la constitucionalidad de la Resolución 584, como hace el fallo del que disentimos.
Redactaron la sentencia los Ministros que la suscriben, con excepción de su Título II, que fundamenta la competencia del Tribunal, el cual fue redactado por el Ministro señor Juan Colombo Campbell.
La prevención fue redactada por su autor.
La disidencia del Ministro Colombo por su autor, y la de los Ministros Vodanovic, Correa y Fernández Fredes por el Ministro señor Correa .
Notifíquese, regístrese y archívese.
Rol Nº 591-06.
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente don José Luis Cea Egaña y los ministros señores Juan Colombo Campbell , Raúl Bertelsen Repetto , Hernán Vodanovic Schnake , Mario Fernández Baeza , Jorge Correa Sutil , Marcelo Venegas Palacios , señora Marisol Peña Torres , Enrique Navarro Beltrán , Francisco Fernández Fredes .
Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional , don Rafael Larraín Cruz .
AL EXCELENTÍSIMO SEÑOR
PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
DON ANTONIO LEAL LABRÍN
HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS
PRESENTE”.
14. Oficio del Tribunal Constitucional.
? Santiago , 12 de enero de 2007-01-29
Oficio N° 696
Excelentísimo señor
Presidente de la Cámara de Diputados:
Tengo el honor de poner en conocimiento de V.E. copia autorizada de la sentencia de fecha 12 de enero de 2007, Rol N° 568-2006, recurso de inaplicabilidad presentado por el diputado don Rodrigo González Torres , que incide en la causa RIT N° 6230-06 del Tribunal de Garantía de Viña del Mar, solicitando se declare inaplicable el artículo 416 inciso N° 2° del Código de Procedimiento Penal.
Saluda atentamente a V.E.
(Fdo.): JUAN COLOMBO CAMPBELL , Presidente (S); RAFAEL LARRAÍN CRUZ , Secretario .
Santiago , doce de enero de dos mil siete.
Vistos:
Con fecha 6 de septiembre de 2006, el diputado Rodrigo González Torres ha formulado una acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad en relación al procedimiento de formalización en la causa penal seguida por el Ministerio Público de Viña del Mar, ante el Tribunal de Garantía de esa ciudad.
Señala que se ha informado que el Ministerio Público de la V Región ha solicitado la comparecencia, formalización e intervención pasiva en la causa individualizada, sin necesidad de desafuero previo en calidad de imputado y querellado.
Explica que el Ministerio Público hace aplicación del artículo 416 inciso segundo del Código Procesal Penal, por el cual intenta formalizar sin desafuero a un parlamentario en ejercicio, argumentando que no se pedirán medidas cautelares, lo que vulnera el artículo 19 Nº 3, de la Constitución, que garantiza la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos.
El procedimiento contemplado en el artículo 416 inciso segundo, del Código Procesal Penal, en una investigación penal, que faculta formalizar a un parlamentario sin previo desafuero, carece de las características constitucionales para que ese procedimiento y la investigación sean racionales y justos.
Esa norma está contemplada en el párrafo 1º del Título IV del Código, “Procedimiento relativo a personas que gozan de fuero constitucional”, por lo que no hay duda que regula un procedimiento dentro del estatuto de desafuero, prescindiendo de él, pues permite que la formalización de un aforado sin solicitar medidas cautelares, se realice exenta de la declaración de desafuero.
La formalización es definida por el artículo 229 del Código, como la comunicación que hace la Fiscalía al imputado de la acusación genérica de haber antecedentes de la existencia de un delito que se investiga y de que permiten presumir fundadamente que el informado ha tenido participación como autor, cómplice o encubridor.
A su vez el artículo 231 del mismo Código señala que se comunica al imputado que se le cita con “indicación del delito que se le atribuye”.
La citación es una medida restrictiva de derechos y garantías, según el artículo 5º del Código, que debe interpretarse restrictivamente. Practicada la “comunicación” -como una verdadera y precisa acusación-, el imputado debe fijar domicilio sin poder variarlo, lo que implica una clara limitación a su libertad de movimiento y amenaza a su seguridad jurídica.
Además, al tenor del artículo 230 del Código, la Fiscalía actúa en el momento “que considere oportuno”, es decir, las razones de oportunidad se transforman en razones estratégicas.
Lo anterior no es racional ni justo, ni armónico con el sistema y funcionamiento del fin protectivo del fuero.
Además, señala el requirente, que se ha vulnerado el artículo 61 de la Carta Fundamental, que garantiza a los parlamentarios la imposibilidad que desde el día de su elección o juramento, pueda ser acusado, o privado de libertad si el tribunal de alzada de la jurisdicción respectiva no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a la formación de causa.
La norma impugnada, en un sentido amplio permite acusar a un parlamentario, sin previo desafuero, lo que es inconstitucional, especialmente cuando la seriedad y gravedad de los fundamentos para atribuir participación en un hecho delictuoso a una persona aforada no pueden ser revisados por un tribunal de alzada, lo que refuerza que tal procedimiento no es ni racional ni justo. Las citaciones a que está obligado se constituyen en verdaderas medidas cautelares al asegurar la comparecencia ante el Fiscal no respetando el fuero.
Expresa que también se desconoce el artículo 5º de la Constitución que reconoce como límite a la soberanía el respeto de los derechos fundamentales, lo que todos los órganos del Estado deben siempre respetar y promover.
Añade que al citar a una audiencia para formalizar a una persona aforada, sin pedir medidas cautelares, se esta contraviniendo la presunción de inocencia. De igual forma, se está restringiendo la libertad personal y de movimiento del aforado y afectando sus garantías.
Esta situación representa una verdadera contradicción fundamental y sistemática entre el artículo 416 inciso segundo del Código Procesal Penal y los artículos 61 y 5° de la Carta y de su aplicación material en los artículos 4° y 5° del mismo Código, afectando la armonía lógica del sistema normativo nacional, pues se somete a una persona aforada a un procedimiento que a su respecto no es justo ni razonable; se vulnera la presunción de inocencia usando la formalización como herramienta estratégica de persecución y se borra la garantía fundamental del artículo 61 de la Constitución, que se le asegura a los parlamentarios.
Además, claramente el sistema establecido por la norma impugnada deja absolutamente ausente a la prueba y a la defensa penal efectiva.
De esta forma, la norma que autoriza la formación de causa con la formalización, se instituye en una verdadera acusación en sentido amplio, ya que el título de imputación penal y probanzas son sólo antecedentes que expone el Fiscal, sin ser analizados por un tribunal de alzada que califique su gravedad y seriedad, violentando por tanto el artículo 61 de la Carta, transformando la formalización y la querella por si sola en un acto jurídico procesal unilateral de graves consecuencias que perturba en su esencia la independencia de los Poderes Públicos.
Señala que la norma impugnada es decisoria respecto del proceso, toda vez que es ella la que se esgrime como fundante de la petición del Ministerio Público y es apoyo de los querellantes, siendo esta disposición, además, la que establece la posibilidad de acusar genéricamente a una persona aforada.
Con fecha 27 de septiembre la Primera Sala de esta Magistratura declaró admisible el requerimiento, suspendiéndose el procedimiento, y dándosele curso al procedimiento en el Pleno.
Con fecha 28 de noviembre, María Teresa Muñoz , abogado procurador fiscal de Santiago del Consejo de Defensa del Estado, por el Fisco de Chile, evacua traslado, indicando como cuestión previa, que del contenido y conclusiones del requerimiento se desprende inequívocamente que no se dirige en realidad a una supuesta pugna entre el artículo 416 inciso segundo del Código Procesal Penal y los preceptos constitucionales señalados, sino que propiamente a una pretendida interpretación del Fiscal. Aquí se estaría aplicando erróneamente la norma impugnada al intentar formalizar una investigación sin haber solicitado previamente el desafuero. Toda la argumentación está centrada en que el artículo 416 inciso segundo del Código exigiría desafuero previo para formalizar una investigación respecto de un parlamentario.
Así las cosas, la acción se reduce a una cuestión de interpretación de la ley formal, lo que debió atacarse por otros medios, no en esta sede constitucional.
Se indica que la disposición impugnada no es contraria a la Constitución, ya que según el precepto señalado, está precisamente contemplando la exigencia de desafuero, que es la misma que exige el texto constitucional. Sin embargo, tanto la Constitución como el Código Procesal Penal exigen desafuero previo cuando el Fiscal quisiere solicitar una medida cautelar, lo que no ha sucedido en la especie.
Sin embargo, al considerar el inciso primero del artículo 416, que concretamente no exige desafuero previo a la simple formalización de la investigación, tampoco pugna con el artículo 61 de la Carta, sino que guarda armonía con ella, ya que el texto constitucional, como el Código, pide el desafuero sólo para “acusar” y solicitar “prisión preventiva” u otra medida cautelar.
Por tanto, solo para formalizar la investigación, sin solicitar cautelares, no es necesario el desafuero previo, siendo claros los conceptos de acusación y privación de libertad.
Además, ambos incisos del artículo 416 no contradicen la Carta en las otras disposiciones constitucionales invocadas por el recurrente, ya que la citación realizada para formalizar la investigación no limitan en forma alguna las garantías constitucionales, ni afectan el debido proceso.
La formalización sólo tiene tres efectos: suspende el curso de la prescripción de la acción penal; comienza a correr el plazo de 2 años para declarar el cierre de la investigación y el Ministerio Público pierde la facultad de archivar provisionalmente el procedimiento.
Por lo tanto, la sola formalización de la investigación no puede constituir el evento que motive una petición de desafuero, porque no entorpece la función parlamentaria que es el fundamento del fuero.
Así, la norma impugnada no puede vulnerar el debido proceso si justamente está protegiendo al imputado de dictación de medidas cautelares sin previo desafuero.
Respecto a las otras infracciones constitucionales alegadas, no se advierte cómo la norma impugnada podría afectarlas.
Con fecha 5 de diciembre, María Eugenia Manaud Tapia , por el Ministerio Público, formula sus observaciones al requerimiento, señalando que el artículo 416 inciso segundo del Código tiene plena concordancia de texto y, conceptualmente, con lo dispuesto en el artículo 61 de la Carta, que contempla la exigencia de desafuero previo para solicitar la presión preventiva u otras medidas cautelares respecto de los aforados. Los mandatos legales y constitucionales son plenamente coincidentes, lo que emana de su solo tenor literal.
La norma constitucional exige desafuero sólo para proceder a acusar o privar de libertad a un parlamentario, en tanto que la norma procidentamental lo extiende a cualquier medida cautelar, en consecuencia, ya que el Ministerio Público no ha pretendido medidas cautelares, la aplicación en la especie del inciso segundo de la norma impugnada no resulta decisiva, de modo que el requerimiento no debiera ser admitido a tramitación, por no cumplir con las exigencias del artículo 93 inciso décimo primero de la Constitución.
La norma decisioria es el inciso primero del artículo 416, no impugnado, que establece la oportunidad procesal en que se hace exigible el trámite de desafuero. Es esta la norma que ampara la actuación del Ministerio Público al pretender formalizar la investigación criminal en contra del requirente sin solicitar medidas cautelares. La Carta Fundamental previene que el levantamiento de la prerrogativa sólo es necesaria para proceder a acusar y requerir presión preventiva a los aforados.
Por tanto, ya que la norma impugnada no es decisoria del asunto sub lite y la que lo es, el inciso primero, no ha sido cuestionada, procede por tanto declarar su inadmisibilidad o rechazo absoluto de la pretensión.
En cuanto al fondo del requerimiento, éste denota confusión conceptual tanto de la naturaleza jurídica y efectos del trámite procesal de la formalización, como del desarrollo del nuevo procedimiento penal, desatendiendo el sentido del inciso segundo del artículo 61 de la Carta, que determina precisamente el momento en que se hace exigible el trámite de desafuero en las investigaciones en el nuevo sistema.
La norma constitucional indica que ningún parlamentario puede ser “acusado o privado de libertad” si el tribunal de alzada de la jurisdicción respectiva en pleno no autoriza la acusación declarando haber lugar a formación de causa.
Se estableció que ningún parlamentario puede ser acusado, mientras el Tribunal de alzada no autorice la acusación.
La norma impugnada lo que hace es exigir el desafuero previo para proceder a la acusación, así como a la privación de la libertad y solicitud de medidas cautelares de aquellos que gozan de fuero.
La acepción técnica de acusación en el procedimiento penal vigente está conceptualizada legalmente y en forma clara en la doctrina, en tanto trámite o etapa que sucede al cierre de la investigación y es el presupuesto necesario para pasar a la preparación del juicio propiamente tal. Será en esta etapa cuando recién se determina el objeto de los hechos a debatir y las pruebas a rendir, contenidos justamente en la acusación.
El concepto técnico de formalización es definido por el artículo 229 del Código como “la comunicación que el fiscal efectúa al imputado, en presencia del juez de garantía, de que desarrolla actualmente una investigación en su contra respecto de uno o más delitos determinados”. No es, por tanto, una imputación genérica como se sostiene.
Este trámite no representa la iniciación del juicio penal, sino tan solo la primera actuación judicial del Ministerio Público en el juicio ordinario, y sus efectos están previstos en el artículo 233 del mismo Código: suspender la prescripción de la acción penal; corre el plazo de 2 años para declarar el cierre de la investigación; y se pierde la facultad de archivar provisionalmente el procedimiento.
Lo anterior no representa vulneración alguna a las garantías constitucionales, y solo reflejan el derecho-deber de investigar previamente los hechos que revisten caracteres de delito para su posterior enjuiciamiento, y sólo en el evento de establecerse mérito suficiente para formular la acusación, será el momento en que se ejerce la acción pública y se da inicio al juicio penal, propiamente tal.
Así, la formalización no puede asimilarse a la acusación, ni da comienzo al juicio penal, ni da lugar a un debate que culmine en una sentencia que dirima la controversia jurídica.
Respecto a los principios y garantías constitucionales que serían vulnerados por la norma impugnada, señala el Ministerio Público que:
Respecto a la igualdad ante la ley, éste no se ve afectado ya que el procedimiento de formalización es el mismo para todas las personas y para los parlamentarios.
Respecto al debido proceso previo, se incurre en el error de entender que la formalización constituye el juicio penal. El procedimiento previo al juicio penal se encuentra resguardado de principios recogidos por el Código Procesal Penal.
En relación al principio de inocencia e indefensión, los artículos 4º, 8º y 93 del Código establecen los resguardos necesarios que impiden absolutamente su atropello. De esta forma, la mera comunicación que efectúa el Ministerio Público de la audiencia de formalización de encontrarse investigado determinado hecho por revestir caracteres de delito no afecta en nada el principio de inocencia, porque si así fuera, nadie podría ser formalizado ya que este principio rige para todos y no solo a los parlamentarios.
La norma impugnada se relaciona con el artículo 61 de la Carta, que exige el trámite de desafuero previo a la acusación, sin distinguir entre la naturaleza de las acciones penales.
Finalmente señala el Ministerio Público que la suspensión de las funciones del parlamentario se produce desde que queda firme la sentencia del tribunal pleno que da lugar a la formación de causa, la que se dictará solamente después de cerrada la investigación.
Además se tuvieron presente un escrito de fecha 23 de noviembre de los querellantes señores Sergio Romero Pizarro y Baldo Prokurica Prokurica y un estudio sobre la materia del profesor Raúl Tavolari Oliveros , acompañada por el Ministerio Público.
Se trajeron los autos en relación escuchando las alegaciones de los abogados de las partes, con fecha 14 de diciembre de dos mil seis.
Considerando:
PRIMERO: Que el artículo 93 Nº 6 de la Constitución Política de la República dispone que es atribución del Tribunal Constitucional “resolver, por la mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”;
SEGUNDO: Que la misma norma constitucional expresa, en su inciso décimo primero, que, en este caso, “la cuestión podrá ser planteada por cualquiera de las partes o por el juez que conoce del asunto” y agrega que “corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal declarar, sin ulterior recurso, la admisibilidad de la cuestión siempre que verifique la existencia de una gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial, que la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto, que la impugnación esté fundada razonablemente y se cumplan los demás requisitos que establezca la ley”;
TERCERO: Que, como se ha señalado en la parte expositiva, en el presente requerimiento se solicita la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 416 inciso segundo del Código Procesal Penal en la instancia correspondiente a los autos seguidos ante el Tribunal de Garantía de Viña del Mar, RIT Nº 6.230-2006 (RUC Nº 0600049971-2), siendo ésta, precisamente, la gestión en un proceso pendiente seguida ante un tribunal ordinario o especial, que faculta a esta Magistratura Constitucional para pronunciarse sobre la acción entablada por Rodrigo González Torres ;
CUARTO: Que el citado precepto legal, ubicado en el Título IV, “Procedimiento relativo a personas que gozan de fuero constitucional”, Párrafo 1º, “Personas que tienen el fuero del artículo 58 (hoy artículo 61) de la Constitución Política”, Libro IV del Código Procesal Penal, dispone: “Igual declaración requerirá si, durante la investigación, el fiscal quisiere solicitar al juez de garantía la prisión preventiva del aforado u otra medida cautelar en su contra”;
QUINTO: Que, como ya se expresó en esta sentencia, las normas constitucionales que se estiman infringidas por el requirente son el artículo 19 Nº 3, el artículo 61 y el artículo 5º, todas de la Constitución Política de la República, artículos de tratados internacionales que se citan y los artículos 4º y 5º del Código Procesal Penal, que por tratarse de normas de rango legal no son susceptibles de ser consideradas como parámetro de este control.
El artículo 19º Nº 3 de la Constitución consagra la “igualdad ante la justicia” y, en particular, en su inciso quinto, la garantía del debido proceso legal, al disponer: “Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos”.
Por su parte, el artículo 5º de la Constitución consagra en su inciso primero el principio de soberanía de la democracia constitucional y en su inciso segundo la función limitativa del ejercicio de la soberanía que cumplen los derechos fundamentales en particular y los derechos humanos en general, y al mismo tiempo consagra una garantía institucional de respeto y promoción de tales derechos por los órganos del Estado; disponiendo así en el citado inciso segundo lo siguiente: “El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”;
A su vez, el artículo 61 de la Ley Fundamental prescribe que:
“Los diputados y senadores sólo son inviolables por las opiniones que manifiesten y los votos que emitan en el desempeño de sus cargos, en sesiones de sala o de comisión”.
“Ningún diputado o senador, desde el día de su elección o desde su juramento, según el caso, puede ser acusado o privado de su libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el Tribunal de Alzada de la jurisdicción respectiva, en pleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a formación de causa. De esta resolución podrá apelarse para ante la Corte Suprema”.
“En caso de ser arrestado algún diputado o senador por delito flagrante, será puesto inmediatamente a disposición del Tribunal de Alzada respectivo, con la información sumaria correspondiente. El Tribunal procederá, entonces, conforme a lo dispuesto en el inciso anterior.
Desde el momento en que se declare, por resolución firme, haber lugar a formación de causa, queda el diputado o senador imputado suspendido de su cargo y sujeto al juez competente”.
La norma transcrita consagra el llamado fuero penal, privilegio parlamentario consistente en una garantía procesal que protege al diputado o senador de una persecución criminal infundada y que inhiba o entorpezca el cumplimiento adecuado de sus funciones. Posee, a pesar de ser el privilegio parlamentario una excepción al principio de igualdad, una finalidad garantista de la función pública parlamentaria, en particular la protección de la dignidad, dedicación e independencia en el ejercicio del cargo, y un fundamento claramente político, asociado al resguardo de la autonomía de los órganos legislativos y al principio de la separación de poderes -valores esenciales del Estado de Derecho-, y cuya justificación mediata es el pleno ejercicio de la soberanía popular.
Los antecedentes históricos del fuero se pueden encontrar en la Constitución de 1818, que daba a los senadores el trato de Excelencia, proclamaba su inviolabilidad y declaraba que sólo serían juzgados por una comisión que nombrará el propio Senado, normas que son desarrolladas por la Carta de 1822, que dispone que a los diputados no podrá reconvenírseles por sus opiniones, ni demandárseles por deudas, y que en lo criminal serían juzgados por un Tribunal especial, estableciendo una norma similar posteriormente la Carta de 1823, agregando que las causas criminales en contra de senadores serán juzgadas por la Suprema Corte, previa declaración de haber lugar a la formación de causa por el propio Senado.
En el mismo orden, la Constitución de 1833 atribuyó a las propias cámaras parlamentarias la potestad de autorizar la imputación penal a sus miembros y en la Carta Política de 1925 se transfirió dicha facultad a la Corte de Apelaciones de la jurisdicción respectiva, al señalar en su artículo 33 que “Ningún diputado o senador, desde el día de su elección, puede ser acusado, perseguido o arrestado, salvo el caso de delito flagrante, si la Corte de Apelaciones de la jurisdicción respectiva, en Tribunal Pleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a la formación de causa”.
A nivel legal, el Código de Procedimiento Penal señalaba que “tan pronto como de los antecedentes del proceso o de la información rendida, a petición de parte, aparezcan contra un diputado o senador, datos que podrían bastar para decretar la detención de un inculpado” el juez elevará los autos al Tribunal de Alzada correspondiente, a fin de que declare si ha o no lugar a formación de causa.
Posteriormente, la Constitución de 1980 introdujo una variación esencial en la comprensión del fuero parlamentario. En efecto, su artículo 58 (actual 61), dispuso que “ningún diputado o senador, desde el día de su elección o designación, o desde su incorporación, según el caso, puede ser procesado o privado de su libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el Tribunal de Alzada de la jurisdicción respectiva, en pleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a formación de causa. De esta resolución podrá apelarse para ante la Corte Suprema”, norma modificada recientemente por la Ley Nº 20.050, ley promulgatoria de la reforma constitucional de 2005, a efectos de adecuar el texto constitucional con el nuevo procedimiento penal que estatuyó el Código correspondiente, reemplazando la locución “procesada” por “acusada”; observándose que el término procesada corresponde a un régimen de procedimiento penal que quedó desfasado;
SEXTO: Que el requirente invoca como normas constitucionales infringidas las reglas relativas a presunción de inocencia establecidas en fuentes del ordenamiento infraconstitucionales, como los artículos 4º y 5º del Código Procesal Penal. Esta Magistratura Constitucional, que posee una competencia tasada como órgano de control de constitucionalidad de normas y actos estatales en los términos del artículo 93 de la Constitución, debe precisar que las normas de fuentes del ordenamiento infraconstitucionales no constituyen derecho material, que sirva de parámetro para construir el juicio de constitucionalidad en un proceso; sin perjuicio de la importancia que tienen tales fuentes como niveles de protección de derechos de las personas en el ordenamiento jurídico, y que reflejan el grado de desarrollo que adquieren los valores, principios y bienes jurídicos iusfundamentales;
SÉPTIMO: Que este Tribunal, en sentencias anteriormente expedidas en sede de inaplicabilidad, ha precisado el alcance del privilegio parlamentario del fuero penal y las características del desafuero, y en especial el alcance que posee la modificación al artículo 61 inciso segundo y siguientes de la Carta con motivo de la reforma constitucional promulgada mediante la Ley Nº 20.050, por lo que se estima innecesario reproducir sus términos (sentencia de 8 de agosto de 2006, del Tribunal Constitucional, Rol Nº 478-2006, considerandos 1º a 7º);
OCTAVO: Que el artículo 416 inciso segundo del Código Procesal Penal, en caso de que se pretendiera aplicar al procedimiento con ocasión del cual se ha interpuesto la acción de inaplicabilidad, no produciría efecto alguno contrario a la Constitución. Ello, porque el mencionado precepto, lejos de producir una vulneración en los derechos, garantías o privilegios de los diputados o senadores, asegura el respeto del fuero de que gozan los parlamentarios. En efecto, ello se logra al exigir que el tribunal de alzada de la jurisdicción respectiva declare haber lugar a la formación de causa si, durante la investigación, el fiscal quisiere solicitar al juez de garantía la prisión preventiva del aforado u otra medida cautelar en su contra, el precepto en cuestión no limita, sino que realiza y completa el fuero establecido en la Carta Fundamental para el nuevo proceso penal;
NOVENO: Que lo razonado en el considerando anterior resulta evidente y suficiente para rechazar la acción impetrada si se tiene presente que, de accederse a ella y declarar inaplicable el precepto impugnado, el diputado o senador aforado, durante la investigación y antes de la acusación, podría ser objeto de medidas cautelares, incluyendo la privación de su libertad, sin que antes se le hubiere desaforado. De ello se sigue, de manera palmaria que el inciso que se ha impugnado en este requerimiento no puede, en caso de aplicarse, resultar contrario a la Constitución. Lo que resultaría contradictorio a la Carta Fundamental sería que el diputado o senador pudiere ser objeto de las medidas allí señaladas, sin previo desafuero;
DÉCIMO: Que, una cuestión diversa a la planteada y que no dice relación con los efectos que puede tener la aplicación del inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal, es la relativa a determinar si un diputado aforado puede ser objeto de formalización de la investigación, sin que previamente se decrete su desafuero. Esa es una cuestión debatible y compleja; pero no requiere ser resuelta en esta sentencia; pues cualquiera sea la respuesta que ella tenga, no incide en la aplicabilidad del precepto impugnado.
Y visto lo prescrito en los artículos 5º, 19 Nº 3, 61, incisos segundo y siguientes, y 93 Nº 6 e inciso décimo primero de la Constitución Política de la República y artículo 31 de la Ley Nº 17.997, orgánica constitucional del Tribunal Constitucional,
Se declara que se niega lugar al requerimiento de inaplicabilidad deducido a fojas 1. déjese sin efecto la suspensión del procedimiento decretada.
Se previene que los Ministros señores Juan Colombo Campbell , Hernán Vodanovic Schnake , Marcelo Venegas Palacios y Enrique Navarro Beltrán concurren a la parte resolutiva de esta sentencia, pero los tres primeros no comparten el considerando décimo, por las razones que a continuación se señalarán:
A) Los Ministros previnientes señores Juan Colombo Campbell , Hernán Vodanovic Schnake y Marcelo Venegas Palacios , tienen en su lugar presente las siguientes consideraciones:
1. Que el ya invocado inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal exige un proceso previo de desafuero si durante la investigación el fiscal quisiere solicitar al juez de garantía alguna medida cautelar en contra de un parlamentario. En efecto, entre el ejercicio de la acción penal y el parlamentario se encuentra el instituto del desafuero previo, sin el cual no puede procederse jurisdiccionalmente en contra del aforado.
2. Que el citado Código se refiere a la citación en el título II, párrafo cuarto, bajo el título “Notificaciones y citaciones judiciales”. En concreto, el artículo 33 expresa que cuando fuere necesario citar a alguna persona para llevar a cabo una actuación ante el tribunal, se le notificará la resolución que ordenare su comparecencia. El inciso tercero se refiere precisamente a la citación del imputado y señala que si éste no comparece injustificadamente, el tribunal podrá ordenar que sea detenido o sometido a prisión preventiva hasta la realización de la actuación respectiva.
3. Que, además, en forma literal y categórica, el Código Procesal Penal incluye la medida cautelar de citación del imputado en el título V del libro I, en su párrafo II, expresando en su artículo 123 que cuando fuere necesaria la presencia del imputado ante el tribunal, éste dispondrá su citación de acuerdo a lo previsto en el artículo 33 antes citado.
4. Que, por su parte, el artículo 7º, ubicado dentro de las disposiciones generales, principios básicos, no define al imputado, sino que se refiere a la “calidad” de imputado, describiéndosele como la persona “a quien se atribuyere participación en un hecho punible desde la primera actuación del procedimiento -léase proceso- en su contra”. Y agrega que, para este efecto, se entenderá por primera actuación del procedimiento “cualquiera diligencia o gestión, sea de investigación, de carácter cautelar o de otra especie, que se realizare por o ante un tribunal con competencia en lo criminal, el Ministerio Público o la policía, en la que se atribuyere a una persona responsabilidad en un hecho punible”.
De la redacción del artículo 7º se desprende nítidamente y sin lugar a dudas que puede imputar el Ministerio Público, para efectos de la investigación de los hechos, o para accionar ante el tribunal competente, o la Policía, y cabe concluir entonces que mientras no se formalice la investigación, es decir, mientras investigue extrajudicialmente, no se requiere desafuero.
5. Que el título V del libro I del Código en comento, se refiere a las medidas cautelares personales, señalando como principio general que serán decretadas por medio de resolución judicial fundada.
Tiene especial importancia en este caso tener presente que el párrafo 2º del citado título incluye expresamente a la citación entre las medidas cautelares personales.
6. Que para precisar los fundamentos de esta sentencia, resulta indispensable fijar el marco en que se desarrolla la citación en el ámbito del Derecho Procesal Penal.
La citación procesal es un acto jurisdiccional -resolución judicial- que ordena la comparecencia de una persona al tribunal para que preste declaración.
Ella puede tener dos finalidades:
que el simple sospechoso concurra al tribunal a prestar declaración sobre los hechos punibles en que se supone ha participado.
Cuando el tribunal requiera de la declaración de cualquier persona, que no tenga el carácter de imputado, cuyo caso más frecuente es el de los testigos, peritos, o autoridades que puedan tener antecedentes útiles al proceso.
7. Que no obstante que el Código Procesal Penal se refiere al imputado fundamentalmente para reconocerle sus derechos y garantías en los artículos 93 a 107, como se recordó, no lo define como sujeto procesal, por lo que resulta necesario acudir a la doctrina para precisar su identificación jurídica.
En nuestra disciplina, el concepto de imputado surge nítidamente cuando se examina la convicción del juez en torno a la existencia del hecho punible y de los participantes en su comisión. En este ámbito el imputado, también denominado simple imputado, es aquel que aparece o es sindicado como simple sospechoso de haber participado en la comisión de un hecho punible.
En el sistema del Código de Procedimiento Penal, ésta convicción se la formaba el juez de acuerdo al mérito del sumario, que arroja datos que hagan presumir su responsabilidad penal.
En el sistema del Código Procesal Penal, determinar esta primera fase de responsabilidad es de competencia del Ministerio Público, de acuerdo a los artículos 166 inciso segundo de dicho Código y 83 de la Constitución Política.
En concordancia con el artículo 83 de la Carta Fundamental, esta imputación le permite al Ministerio Público iniciar la investigación no jurisdiccional del hecho ocurrido.
Resulta importante destacar, para la mejor comprensión de este requerimiento y su acertada resolución, que las actuaciones del Ministerio Público que priven al imputado de los derechos que la Constitución asegura, o los restrinjan o los perturben, requerirán siempre de aprobación judicial previa, estableciendo la propia Carta que, en el caso de los parlamentarios, el tribunal competente a que se refiere la disposición citada para autorizar la formación de causa es la Corte de Apelaciones respectiva.
8. Que retomando el concepto de imputado debe señalarse que incorporado a un Proceso Penal, y una vez que haya prestado declaración, la convicción del juez podrá definirse en tres situaciones diferentes:
se mantiene la simple sospecha: sigue en su situación de imputado con todos sus derechos y deberes.
desaparece la simple sospecha: sale del proceso.
A simple sospecha se transforma en fundada sospecha o presunción grave de participación: el imputado pasa a ser inculpado y puede ser sometido a detención, prisión preventiva u otras medidas cautelares.
9. Que también debe tenerse muy especialmente presente el artículo 231 del Código Procesal Penal, que a propósito de la formalización de la investigación que hace el Ministerio Público respecto de un imputado, expresa “a esta audiencia se citará al imputado” y naturalmente que ha de entenderse que esta citación se refiere a la medida cautelar del título V párrafo 2º del citado Código.
10. Que del tenor literal de las disposiciones legales y constitucionales citadas, la formalización implica el ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público, dirigida al juez competente, que en este caso es el juez de garantía. Su natural efecto es que, afectado por una medida cautelar, debe el imputado concurrir al tribunal en carácter de sospechoso de haber participado en un hecho punible, facultad que choca frontalmente con la disposición constitucional y legal que exige el desafuero previo para que un senador o diputado pueda ser objeto de tales medidas cautelares.
Por lo tanto, la formalización de un parlamentario requiere de un desafuero previo.
11. Que precisado lo anterior, cabe ahora considerar si en este marco, el artículo 416 inciso segundo debe ser declarado inaplicable por vicio de inconstitucionalidad al caso de autos.
Sobre este punto, los previnientes, concordando con la mayoría, consideran que justamente la norma que le asegura en el Código Procesal Penal la garantía del fuero al parlamentario es, precisamente, el precepto legal que se impugna, en cuanto expresa que el fiscal que ha logrado convicción en torno al cumplimiento de los requisitos legales que habilitan para formalizar la investigación ante el juez de garantía, si quisiere solicitarle a éste una medida cautelar en su contra debe remitir, como lo ordena el inciso primero del artículo 416, la querella y los antecedentes a la Corte de Apelaciones, a fin de que, si ésta hallare mérito, declare haber lugar a la formación de causa.
En tales circunstancias no se ve ningún reproche de inconstitucionalidad respecto del inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal y queda demostrado que la aplicación del precepto legal impugnado no resulta, en este caso, contraria a la Constitución, pues es su aplicación la que asegurará, precisamente, el respeto de lo establecido en el inciso final del artículo 61 de la Carta Fundamental, de conformidad con el cual el parlamentario a quien se atribuye un delito queda a disposición del juez competente sólo desde que se declara, por resolución firme, que hay lugar a la formación de causa en su contra, y nunca antes de que ello ocurra. Para hacer más evidente esta conclusión basta cotejar el primer efecto de la formalización, consignado en la letra a) del artículo 233 del Código Procesal Penal, que consiste en suspender el curso de la prescripción de la acción penal “en conformidad a lo dispuesto en el artículo 96 del Código Penal”, con el texto de esta última norma, el cual establece que ello ocurrirá “desde que el procedimiento se dirige en contra” del parlamentario imputado, esto es, desde que éste queda a disposición del juez de garantía.
B) El Ministro previniente señor Juan Colombo Campbell , además tiene en consideración las siguientes argumentaciones:
PRIMERO.- Que las modificaciones introducidas al artículo 16 de la Constitución por la Ley Nº 20.050, sobre Reforma Constitucional, en lo que interesa a este conflicto de constitucionalidad, tuvieron básicamente por objeto correlacionar el texto constitucional con el nuevo procedimiento penal que estatuyó el Código correspondiente. Así se deduce, indirecta pero inequívocamente –a propósito de la suspensión del derecho de sufragio-, del veto Nº 1 del Ejecutivo , que propuso modificar el Nº 2 del artículo 16 a fin de reemplazar la locución “procesada” por “acusada”; observándose que el término procesada corresponde a un régimen de procedimiento penal que quedó desfasado y que la expresión acusada, si bien no es sinónimo del mismo estadio procesal, se corresponde con la figura actual y es acorde con los términos del Código Procesal Penal. La acusación, en vez del procesamiento, es ahora la referencia para el desafuero.
SEGUNDO.- Que la sustitución de la voz “procesado” por “acusado” no tiene otro entendimiento que incorporar constitucionalmente un concepto propio del nuevo sistema procesal penal, excluyendo aquél que deja de tener vigencia.
Según se consigna en el Mensaje del Ejecutivo que inicia el proyecto de Ley sobre Código Procesal Penal, “la formulación de cargos debiera constituirse en un adecuado sustituto del sometimiento a proceso, manteniendo de éste el contenido de garantía, en cuanto permite al afectado conocer la imputación y facilita su defensa y en cuanto limita el ámbito de la persecución y de la eventual acusación a los cargos formalmente planteados, impidiendo que se sorprenda al imputado; pero mitigando todos los elementos negativos del sistema vigente”.
TERCERO.- Que, el Código Procesal Penal instituye el desafuero en su libro cuarto, sobre los que denomina “Procedimientos especiales”, estableciendo en su título IV el “Procedimiento relativo a personas que gozan de fuero constitucional”.
CUARTO.- Que acorde con ello, la resolución que concede o deniega el desafuero es una sentencia que dirime un conflicto de relevancia jurídica, y como tal es la culminación de un proceso, previo y autónomo, en el cual se discute si hay mérito suficiente para dar lugar a la formación de causa en contra de un aforado, y por ende, si procede o no privarlo del fuero para ser enjuiciado en ese sólo caso. Es en ese orden que el Código Procesal Penal conceptúa el desafuero como un juicio especial, sin el cual el aforado no puede ser enjuiciado por un hecho que revista caracteres de delito.
QUINTO.- Que al ser la resolución que concede o deniega un desafuero una sentencia, la misma queda afecta a la garantía constitucional del artículo 19 número 3 de la Carta Fundamental, en orden a que debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado, que debe contar además con las garantías del racional y justo procedimiento. Es del caso señalar que de la redacción y finalidad de la citada garantía se deduce inequívocamente que toda sentencia y todo proceso se encuentra cubierto por dicha garantía, resultando inoficioso cuestionar o debilitarla en el juicio de desafuero en la medida en que no admite cuestionamiento el carácter de sentencia de la resolución que se pronuncia sobre el mismo.
SEXTO.- Que como la ha señalado en su jurisprudencia este Tribunal, conforme a la doctrina nacional, el derecho a un proceso previo, legalmente tramitado, racional y justo, que la Constitución asegura a todas las personas, debe contemplar las siguientes garantías: la publicidad de los actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno conocimiento de ella por la parte contraria, el emplazamiento, adecuada asesoría y defensa con abogados, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y objeción de la evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad de interponer recursos para revisar las sentencias dictadas por tribunales inferiores.
SÉPTIMO.- Que en el análisis de estos fundamentos debe tenerse especialmente en cuenta que los requerimientos resueltos en las sentencias precedentemente citadas se refieren al inciso tercero del artículo 416 del Código Procesal Penal y, por lo tanto, la situación procesal en cuanto al desafuero es completamente diferente, puesto que, como lo dice el texto de la ley procesal penal, y su natural interpretación, en los delitos de acción pública existe una investigación preliminar del Ministerio Público que no se da en el procedimiento establecido para la sustanciación en los casos de delitos de acción privada.
OCTAVO.- Que las consideraciones expresadas por el Ministro que previene corresponden al caso sub lite y, por lo tanto, deben entenderse en el contexto del examen de esta acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.
NOVENO.- Que el artículo 416 del Código Procesal Penal establece que en delitos de acción pública el desafuero sólo se podrá solicitar una vez agotada la investigación por parte del fiscal, dejando en claro que la misma no afecta ni el fuero ni el ejercicio del cargo por el aforado. En efecto, como lo declarara con anterioridad este Tribunal (sentencias roles Nº 478 y Nº 533), el sentido y alcance del artículo 61 de la Constitución determina que, para autorizar previamente la acusación y dar lugar a la formación de causa, es necesario que se compruebe la existencia del delito y de presunciones fundadas de participación en él, o que la investigación proporcione fundamentos serios para el enjuiciamiento del imputado. Por lo tanto, cabe concluir que antes de ello el desafuero sólo debe solicitarse si durante la etapa de investigación se solicitaren medidas cautelares en contra del aforado.
DÉCIMO.- Que, no obstante todo lo considerado precedentemente, deberá decidirse que el precepto legal impugnado cumple en el caso sub lite con las exigencias señaladas en el considerando anterior, y no merece reproche de inconstitucionalidad.
C) El Ministro previniente señor Hernán Vodanovic Schnake estima, asimismo, que en la gestión correspondiente no existe un conflicto de constitucionalidad, sino de aplicación de normas procesales penales por el juez de garantía, cuya resolución está sujeta al recurso previsto en el artículo 362 del Código del ramo.
D) El Ministro previniente señor Marcelo Venegas Palacios estima, además, que los motivos expresados en la prevención contribuyen más directamente a la vigencia efectiva del estatuto constitucional de los parlamentarios, que se ve amagado en la actualidad por las razones que señala el Ministro disidente señor Mario Fernández Baeza , que este previniente en gran medida comparte.
E) Se previene que el Ministro señor Enrique Navarro Beltrán , concurre al fallo y tiene especialmente presente, además, las siguientes motivaciones:
PRIMERO: Que para que sea procedente la acción de inaplicabilidad es menester en primer lugar que exista una gestión pendiente que se siga ante otro tribunal ordinario o especial, lo que en este caso se da como consecuencia de la tramitación de los autos RIT Nº 6.230-2006 (RUC Nº 0600049971-2), seguidos ante el Tribunal de Garantía de Viña del Mar.
SEGUNDO: Que, en segundo lugar, es necesario que la petición de inaplicabilidad sea formulada por el juez o por alguna de las partes del juicio, esto último se ha producido en el caso de autos habida consideración de la condición jurídica de imputado del requirente de inaplicabilidad.
TERCERO: Que, debe también invocarse un precepto legal determinado, en la especie el inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal, conforme al cual es menester solicitar el desafuero de un parlamentario si, durante la investigación, el fiscal quisiere solicitar al juez de garantía la prisión preventiva del aforado u otra medida cautelar en su contra.
CUARTO: Que, en cuarto lugar, debe fundarse la contravención de la norma legal con la Carta Fundamental, que en esta sede se formula en relación a los artículos 5, 19 Nº 3 y 61 de la Constitución Política de la República.
QUINTO: Que adicionalmente es menester que la aplicación del precepto legal resulte contraria a la Constitución, siendo decisivo en la decisión de un asunto, lo que constituye una modificación relevante de la Carta Fundamental en relación a la antigua acción de inaplicabilidad.
SEXTO: Que, en efecto, como señala el artículo 93 Nº 6 de la Constitución Política de la República de lo que se trata en esta sede jurisdiccional es resolver la inaplicabilidad de un precepto legal “cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”. En otras palabras, como se ha encargado de señalar esta misma Magistratura “en sede de inaplicabilidad, el Tribunal está llamado a determinar si la aplicación del precepto en la gestión específica resulta contraria a la Constitución. Lo que el Tribunal debe practicar es un examen concreto de si el precepto legal, invocado en una gestión judicial pendiente y correctamente interpretado producirá efectos o resultados contrarios a la Constitución” (sentencia de 27 de julio de 2006, Rol 480, considerando 27).
SÉPTIMO: Que en el caso de autos no ha existido una aplicación que resulte contraria a la Constitución Política de la República, habida consideración que precisamente la normativa contemplada en el inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal pretende circunscribirse a los términos de la prerrogativa del fuero parlamentario, a que alude el artículo 61 de la Carta Fundamental, de modo de no privar de la libertad a un diputado o senador democráticamente elegido sin previa autorización previa del tribunal de alzada de la respectiva jurisdicción. Por el contrario, de la lectura del requerimiento de inaplicabilidad más bien parece que lo que se solicita es la aplicación del precepto legal en cuestión, lo que ciertamente excede los márgenes propios del inaplicabilidad por inconstitucionalidad en los términos a que alude el artículo 93 Nº 6 de la Constitución Política de la República. Por lo demás inaplicar la referida norma legal importaría sí producir un efecto inconstitucional, desde que supondría en el hecho adoptar medidas privativas de libertad o cautelares por parte del juez de garantía sin previo desafuero en abierta contradicción con el artículo 61 de la Ley Suprema. Así las cosas, la exigencia del desafuero -y las consecuentes garantías del debido proceso- en relación a los presupuestos del inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal resulta indiscutible, por lo que no cabe sino negar lugar a la petición de inaplicabilidad.
Acordada con el voto en contra del Ministro señor Mario Fernández Baeza , quien estuvo por acoger la acción de inaplicabilidad deducida en mérito de las siguientes consideraciones:
PRIMERO. Que el desafuero es la excepción a la norma que establece una inmunidad parlamentaria, de antigua data en las democracias más prestigiadas del mundo y de plena vigencia en ellas, cuyo propósito no es tender un manto de impunidad sobre sus titulares, sino protegerlos de acusaciones infundadas, tendientes a su descrédito político y a distorsionar la representatividad soberana que en ellos recae. Se elige de la doctrina una definición de “fuero”, como se conoce en Chile esta inmunidad, muy atingente al caso de autos: “Llamose en la técnica inglesa freedom from arrest, y suele llamársele “inviolabilidad” en las obras francesas, consistiendo su esencia en que los parlamentarios no pueden ser detenidos ni procesados durante el período de sesiones sino cuando sean sorprendidos in fraganti a menos que lo autorice la Cámara respectiva, a la que en todo caso deberá comunicarse la detención o procesamiento lo antes posible. Es un privilegio que ampara al representante en Cortes por actos ajenos a su función, ejecutados por lo general fuera del recinto parlamentario y que solamente debe otorgar la protección indispensable para evitar que la pasión política o la intriga de los particulares arranque de su escaño al Senador o Diputado , so pretexto de infracciones punibles cuya persecución no se inspire en móviles de pureza y de corrección legal.” ( Nicolás Pérez Serrano : Tratado de Derecho Político, Civitas, Madrid , 2ª ed., 1984, p.781).
SEGUNDO. Que hasta 1925 la facultad de retirar el fuero parlamentario en Chile recaía en la Cámara respectiva, siguiendo un modelo vigente hasta hoy en varias de las más prestigiadas, antiguas y estables democracias del mundo, cuyo ejercicio el Congreso chileno reguló, estableciendo los requisitos para declarar lugar que haya lugar a formación de causa contra uno de sus miembros. Don Jorge Huneeus , redactor del informe respectivo lo describe en su famosa obra “La Constitución ante el Congreso”, con su proverbial elocuencia y precisión conceptual: ”¿Bastará el sólo hecho de presentarse alguien acusándolos?. Pensamos que no, y así se ha resuelto prácticamente la cuestión”. “En sesión de 29 de julio de 1844, después de una discusión entre el señor don Manuel Montt y el señor don Pedro Palazuelos en que aquel sostuvo, y con mucha razón, que para desaforrar a un Diputado era menester “que la acción se presentara al primer aspecto fundada, que el hecho denunciado apareciera con carácter de delito”, la Cámara de Diputados desechó por veintiún votos contra trece, la solicitud de desafuero que ante ella pendía contra el señor Diputado don Rafael Gatica .” Y agrega don Jorge Huneeus detallando el informe sobre el tema, aprobado el 27 de noviembre de 1875 por la Cámara de Diputados: ”Según ese informe, una Cámara no debe autorizar una acusación contra uno de sus miembros, sino cuando concurran copulativamente dos circunstancias: 1ª, la existencia plenamente probada de un hecho que constituya delito o que se presente con carácter de tal; 2ª, que aparezca semi-plenamente (sic) probado que es el Senador o Diputado cuyo desafuero se pretende el autor responsable, cómplice o encubridor de ese hecho.” ( Jorge Huneeus : La Constitución ante el Congreso, Edición Nacional, Imprenta Cervantes , Santiago de Chile, 1890, Tomo Primero, pp. 131-132).
TERCERO. Que el desaparecimiento de esta atribución parlamentaria con la dictación de la Constitución de 1925, de fuerte impronta anti-parlamentarista, situó a Chile como un caso extraño en esta materia, pues tal derecho de los parlamentos ha continuado vigente hasta nuestros días en la mayoría de las grandes democracias del mundo. Así lo señala la doctrina: ”El caso chileno constituye una excepción a la regla general, ya que es un órgano de administración de justicia ordinaria quien determina el desafuero.” ( Mario Verdugo , Emilio Pfeffer y Humberto Nogueira : Derecho Constitucional, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1994, Tomo II, p. 143).
CUARTO. Que el parlamento, institución que en Chile lleva la denominación de Congreso Nacional, es una institución fundamental en toda organización jurídico-política civilizada. Como lo señala un texto especializado reciente: “El gobierno democrático en unidades políticas de cualquier magnitud requiere de un parlamento en el cual los ciudadanos estén representados y donde las políticas públicas puedan ser debatidas y decididas” (en: Samuel C. Patterson & Antonhy Mughan (eds.): Senates. Bicameralism in the Contemporany World, Ohio State University Press, Columbus, 1999, XI). Por otra parte, el parlamento no es un artificio moderno, sino una institución inherente a la organización social desde tiempos remotos: “Cuando se habla de parlamento y de parlamentarismo normalmente se hace referencia a fenómenos políticos cuyo desarrollo histórico está comprendido en el arco temporal que va desde la revolución francesa hasta nuestros días. Sin embargo, en los siglos precedentes, en casi todos los países europeos se han tenido instituciones políticas designadas con el nombre genérico de parlamento (aunque algunas veces hayan sido llamadas “estados generales”, “cortes”, “estamentos”, etcétera).” (Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino (eds.): Diccionario de Política, Siglo Veintiuno Editores, México, 1977, 10ª ed., p. 1122).
QUINTO. Que en el ordenamiento constitucional chileno el Congreso ocupa un sitial preeminente, pues está facultado para cumplir la clásica función legislativa y la fundamental atribución de ejercer el poder constituyente derivado. En efecto, por una parte, el artículo 46 de la Constitución dispone: ”El Congreso Nacional se compone de dos ramas: La Cámara de Diputados y el Senado. Ambas concurren a la formación de las leyes en conformidad a esta Constitución y tienen las demás atribuciones que ella establece.” En esta formulación queda de manifiesto que la función legislativa es la principal misión del Congreso. Por otra parte, el Capítulo XV del mismo cuerpo jurídico-político, destinado a la reforma de la Constitución, dispone atribuciones de los miembros del Congreso así como de las Cámaras en las distintas instancias de tal alto cometido jurídico político. La importancia de esta función constituyente tuvo una demostración elocuente en la gran reforma constitucional promulgada en 2005, originada en dos iniciativas de senadores de gobierno y de oposición presentadas en el año 2000, y debatida durante un lustro en ambas Cámaras con singular prolijidad y patriotismo.
SEXTO. Que teniendo a la vista la envergadura de la posición de los miembros del Congreso Nacional y el rol que nuestras leyes les llaman a cumplir, es evidente que los procedimientos establecidos para levantar el fuero parlamentario deben revestirse de normas diáfanas, inequívocas, apegadas a las exigencias del justo y debido proceso. No siendo así, se produce una falta de proporción inaceptable dentro de un sistema jurídico coherente entre el tipo de procedimiento y los efectos que su aplicación produce, si se acepta que el ordenamiento jurídico es un todo coherente, lo que se denomina un sistema jurídico. Como lo señala la doctrina: “La presentación sistemática de un conjunto de normas le concede ciertos rasgos de racionalidad. Un conjunto asistemático sería, en algún modo, irracional” ( Eduardo Caracciolo : Sistema Jurídico, en: Ernesto Garzón Valdés y Francisco J. Laporta (eds.): El Derecho y la Justicia, Ed. Trotta , Madrid , 1996, p.162).
SÉPTIMO. Que, consecuentemente, dentro de nuestro ordenamiento jurídico, el estatuto normativo de los parlamentarios conforma también un conjunto sistémico, compuesto por normas diseminadas en varios cuerpos: la Constitución desde luego, especialmente el capítulo V destinado al Congreso Nacional, pero también por normas ubicadas en las bases de la Institucionalidad, entre los artículos 4º y 7º, destacando el artículo 5º, inciso primero, que señala:” La soberanía reside esencialmente en la Nación. Su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas y, también, por las autoridades que esta Constitución establece. Ningún sector del pueblo ni individuo puede atribuirse su ejercicio.”. Dicho estatuto parlamentario, además, se extiende a vastos articulados de las leyes orgánicas constitucionales del Congreso Nacional (Nº 18.918), sobre Votaciones Nacionales y Escrutinios (Nº 18.700), y sobre Partidos Políticos (Nº 18.603). Y, sin duda, forma parte de este amplio estatuto parlamentario la concatenación formada por el artículo 61 de la Constitución y el propio artículo 416 del Código Procesal Penal. En suma, resulta incoherente con una interpretación sistémica, esto es, integral y moderna, de la Constitución, el tratar este último precepto procesal sin relación armónica y estrecha con el conjunto de normas de toda jerarquía ya citado.
OCTAVO. Que, aun cuando regula tres situaciones, el artículo 416 del Código Procesal Penal, impugnado en la especie, debe entenderse completo como un solo precepto legal, en tanto establece los procedimientos necesarios para solicitar el desafuero de los parlamentarios, bajo el título “solicitud de desafuero”. Trátese de delitos de acción pública aludidos implícitamente en sus incisos primero y segundo, como de acción privada mencionados expresamente en su inciso tercero, el propósito del artículo 416 del Código Procesal Penal es único: Permitir la situación prevista en los incisos segundo y cuarto del artículo 61 de la Constitución Política de la República, esto es, poder acusar o privar de libertad a un Senador o Diputado , suspendiéndolo de su cargo y dejándolo sujeto al juez competente. Desagregar los tres incisos conduce a consecuencias paradójicas, como la de rechazar la inaplicabilidad del inciso segundo pues al acogerla el aforado se encontraría desprotegido frente a la petición de una medida cautelar en su contra, en circunstancias que manteniendo su aplicación puede permanecer largo tiempo en la situación de descrédito público como formalizado sin acusación, según fluye del inciso primero del mencionado artículo.
NOVENO. Que el artículo 416 del Código Procesal Penal constituye un solo precepto legal no sólo por el argumento del considerando anterior, sino por su intrínseca unidad de incoherencia. En este artículo se confunden dos mecanismos procesales sustantivos, en los incisos primero y tercero, con un mecanismo procesal operativo, el del inciso segundo, el que, en consecuencia, no puede ser apreciado separadamente de los dos anteriores, especialmente del primero. ¿Cómo puede ser posible que el fiscal quisiera “solicitar al juez la prisión preventiva del aforado u otra medida cautelar en su contra”, sin cerrar la investigación, supuesto este último imprescindible para solicitar el desafuero según el inciso primero? ¿Es posible admitir dentro de la filosofía del debido proceso y de la impronta garantista de las cuales se impregna el reformado enjuiciamiento criminal chileno, la prisión preventiva u otra medida cautelar antes de terminar con la investigación, y por lo tanto, haberse formado convicción sobre la responsabilidad del aforado bajo investigación?. Debiéramos concluir que este inciso segundo del mencionado artículo 416 no sólo debe ser declarado inaplicable, sino, en una confrontación abstracta con las normas constitucionales del debido proceso, innecesario e indeseable dentro del espíritu que animó la dictación del Código que le otorga abrigo.
DÉCIMO. Que las reservas existentes en la doctrina y en alguna jurisprudencia ordinaria y constitucional respecto a considerar un artículo completo como un precepto, habiendo sido sólo un inciso impugnado y, por lo tanto, no extender el conocimiento de esta Magistratura a incisos no incorporados en el requerimiento que conoce, no pueden entenderse como absolutas y excluyentes. Y esto no sólo por los argumentos sustantivos entregados en los considerandos anteriores respecto del caso que nos ocupa, sino por antecedentes de cultura jurídica que se pasan a exponer. El reputado tratadista don Alejandro Silva Bascuñán , refiriéndose a la acción de inaplicabilidad sita en la Corte Suprema, señaló en las dos versiones de su Tratado de Derecho Constitucional, que “la Corte Suprema no tiene atribuciones para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de preceptos que no son aplicables al caso en que se plantea la cuestión”, pero agrega: ”pero las circunstancias de que las partes no se hayan apoyado precisamente en un precepto determinado, en el juicio que siguen, no restringe la facultad de la Corte si dentro del procedimiento los tribunales llamados a conocer del asunto deben dar aplicación a la norma legal objetada porque regula cuestiones debatidas en el pleito (C. Sup., 28 sep. 1950, R.T. 47, sec. 1ª, p. 431; y 16 nov. 1950, t.47, sec. 1ª, p. 485). Basta que exista la posibilidad, no certeza, de que la ley pueda aplicarse. No puede acogerse alegación de que el precepto no tiene aplicación porque el actor no lo ha invocado (C. Sup. 15-XII-55, R.t. 52, sec. 1ª, p. 399)” (Citados en: Alejandro Silva Bascuñán : a) Tratado de Derecho Constitucional , Ed. Jurídica de Chile, Santiago , 1963, Tomo III, p.437); b) Tratado de Derecho Constitucional, Ed. Jurídica de Chile, Santiago , 2002, Tomo VIII, pp. 178-179).
DÉCIMO PRIMERO. Que por precepto legal pueden entenderse tanto un artículo de una ley como un inciso de un artículo. El mismo tratadista Sr. Silva Bascuñán lo precisa en la segunda versión de su Tratado de Derecho Constitucional ya citado (Tomo VIII, p. 177-178):” Debe entenderse como precepto legal un artículo, inciso, acápite u oración que exprese una manifestación de voluntad categórica del legislador no de modo separado un elemento simplemente integrante de la norma, que no importe regla aisladamente considerada por sí sola.”, agregando que la Corte Suprema en fallo de 1978, señaló “que el término precepto legal que utiliza dicha disposición (art. 80) es indicativo de una norma o artículo de algún cuerpo legal, esto es de una regla que debe ajustarse a la conducta humana y que, como tal constituye un sistema lógico en sí mismo, cuyo sentido se expresa en palabras que guardan correspondencia y armonía con el precepto legal al que pertenecen y con el conjunto de disposiciones que regulan determinada área de actividad y cuya validez está dada por la necesidad de satisfacer los requisitos de una sociedad organizada en un período histórico determinado.”
DÉCIMO SEGUNDO. Que en cuanto al sentido usual y etimológico de la expresión, precepto legal no se presenta como un término preciso y unívoco. Por el contrario, sorprendentemente, los diccionarios jurídicos internacionales le dan un significado diverso al que se le otorga en el lenguaje usual nacional, cuando se le otorga alguno. El Diccionario Jurídico Espasa, probablemente el más completo de su género en lengua española, no considera el vocablo precepto en sus 1010 páginas (Ed. Espasa-Calpe, Madrid , 1991). El Diccionario Jurídico Bilingüe Español- Inglés de Guillermo Cabanellas y Eleanor C. Hoague define precepto legal como “orden, orden o mandamiento judicial” (Ed. Heliasta, Buenos Aires , 1998, Tomo I p.588). Por su parte, el Vocabulario Jurídico, dirigido por Gérard Cornu , (Asociación Henri Capitant , Temis , Bogotá, 1995), define precepto: “del latin praeceptum, enseñanza, instauración, recomendación. Termino doctrinal empleado para designar en forma de lección, que se refiere a valores eminentes, no sólo fuera del derecho (precepto moral, precepto religioso) sino al orden jurídico mismo. Por ejemplo, el respeto filial, el principio de la buena fe, son verdaderos preceptos. Por último, el Diccionario Jurídico en Cuatro Idiomas, editado por Edgard de Docte (Civitas, Madrid , 1987), no considera el término precepto.
DÉCIMO TERCERO. Que en este marco de examen jurídico es atendible la argumentación de la parte requirente de autos, destinada a equiparar, para el caso de los parlamentarios por su especial función sometida al escrutinio público, la formalización del nuevo proceso penal con el auto de procesamiento del antiguo procedimiento penal o con la propia acusación en el proceso vigente. La abstención de solicitar o decretar medidas cautelares, que es el caso de autos hasta ahora, que obligarían a la petición de desafuero, no alteran la situación de descrédito público en que queda un parlamentario ya formalizado durante todo el tiempo antes de la eventual acusación, que puede ser prolongado.
DÉCIMO CUARTO. Que el concepto de formalización de la investigación está definido en el artículo 229 del CPP como “la comunicación que el fiscal efectúa al imputado, en presencia del juez de garantía, de que desarrolla actualmente una investigación en su contra respecto de uno o más delitos determinados.” Sus efectos se encuentran enumerados en el artículo 233 del mismo cuerpo legal: “a) Suspenderá el curso de la prescripción de la acción penal en conformidad a lo dispuesto en el artículo 96 del Código Penal; b) Comenzará a correr el plazo previsto en el artículo 247 (para declarar el cierre de la investigación), y c) el ministerio público perderá la facultad de archivar provisionalmente el procedimiento.”
DÉCIMO QUINTO. Que la formalización produce efectos jurídicos y extra-jurídicos que exceden la enumeración señalada. Los autores Cristián Riego y Mauricio Duce , de notoria participación en la elaboración de la reforma procesal penal, así lo expresan en una obra publicada en los inicios de su aplicación en el año 2000: “Más allá de los efectos legales de la formalización, la audiencia en la que ésta se produce constituye un hito central del nuevo procedimiento. A partir de la formalización, en la misma audiencia se pueden adoptar decisiones fundamentales para el curso del proceso tales como: la procedencia de medidas cautelares, la fijación de un plazo al Ministerio Público para finalizar su investigación, la continuación del proceso en la modalidad de juicio inmediato, el acuerdo de proceder de conformidad a un procedimiento abreviado, solicitar ambas cosas a la vez (proceder conforme al juicio inmediato y al procedimiento abreviado), solicitar la suspensión condicional de procedimiento, presentar las partes acuerdos reparatorios para su aprobación, entre otras. Por lo mismo, es posible pensar que en una buena cantidad de casos la audiencia de la formalización de la investigación debiera constituir la instancia donde se resuelve en definitiva un caso. (letras negritas del Ministro disidente ) Consecuentemente, el Ministerio Público deberá evaluar al formalizar la investigación en un caso determinado las posibilidades de resolver este caso desde este momento en el proceso sin necesidad de tener que alargar la tramitación de la etapa de investigación cuando ello no sea necesario. Lo mismo deberá ocurrir con jueces y defensores.” (Cristián Riego y Mauricio Duce : “La etapa de investigación en el nuevo proceso penal”, en: Varios autores: “Nuevo Proceso Penal”, Editorial Jurídica ConoSur Limitada, 2000, p. 121.).
DÉCIMO SEXTO. Que la descripción legal de la formalización de la investigación, las solemnidades de que está revestida la audiencia en que ella se verifica y los efectos jurídicos y generales que produce, configuran lo que la Constitución Política describe en su artículo 61 como “sujeto al juez competente” al parlamentario que ha sido desaforado habiéndose declarado por resolución firme la formación de causa en su contra. Recordemos que la definición legal de formalización ya transcrita establece que aquella es “la comunicación que el fiscal efectúa al inculpado, en presencia del juez de garantía, de que desarrolla actualmente una investigación en su contra respecto de uno o más delitos determinados.”. ¿Puede caber dudas de que tal situación no significa “estar sujeto al juez competente”, como prescribe la Constitución para los ya desaforados?. Si a un parlamentario se le comunica formalmente, públicamente, ante un juez, que está siendo investigado por la perpetración de uno o más delitos, ¿puede caber dudas de que se produce un abierto menoscabo de su crédito personal, que lo inhabilita moralmente para desarrollar normalmente sus tareas parlamentarias?. ¿Puede afirmarse seriamente que tal condición no exige el previo desafuero, pues en los hechos, aun cuando no estrictamente en el derecho procesal penal, se está ante un tipo de acusación?
DÉCIMO SÉPTIMO. Que, consecuentemente, sin entrar en el examen abstracto de constitucionalidad de la norma impugnada, que no es materia de la especie, al Ministro que disiente le asiste la convicción de que la aplicación del precepto legal impugnado, entiéndase por tal el artículo 416 completo del Código Procesal Penal resulta contraria a la Constitución, y en consecuencia debe declararse inaplicable en la especie de autos en conformidad con lo dispuesto en el numeral 6º del inciso primero del artículo 93 de la Constitución Política de Chile.
Redactaron la sentencia los Ministros que la suscriben, las prevenciones sus autores y el voto en contra su autor.
Notifíquese, regístrese y archívese.
Rol Nº 568-2006.-
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente (S) don Juan Colombo Campbell y los ministros señores, Raúl Bertelsen Repetto , Hernán Vodanovic Schnake , Mario Fernández Baeza , Jorge Correa Sutil , Marcelo Venegas Palacios , señora Marisol Peña Torres , Enrique Navarro Beltrán y Francisco Fernández Fredes . Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional , don Rafael Larraín Cruz .
Conforme con su original.
AL SEÑOR PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
DON ANTONIO LEAL LABRÍN
CÁMARA DE DIPUTADOS
PRESENTE”.
15. Oficio del Tribunal Constitucional.
? Santiago , 12 de enero de 2007.
Oficio N° 699
Excelentísimo señor
Presidente de la Cámara de Diputados
Tengo el honor de remitir a V.E. copia autorizada de la sentencia dictada por este Tribunal, del requerimiento de inconstitucionalidad formulado por la diputada doña Laura Filomena Soto González para que el Tribunal declare la inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal, en la causa RIT N° 7.202-06 del Tribunal de Garantía de Viña del Mar.
Rol N° 661-06.
Dios guarde a V.E.
(Fdo.): JUAN COLOMBO CAMPBELL , Presidente (S); RAFAEL LARRAÍN CRUZ , Secretario
Santiago , doce de enero de dos mil siete.
Vistos:
Con fecha 20 de noviembre de 2006, la diputada doña Laura Filomena Soto González ha deducido una acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal, en relación al procedimiento de formalización que se intenta en su contra por el Ministerio Público de la ciudad de Valparaíso, en los autos seguidos ante el Tribunal de Garantía de la misma ciudad, RIT Nº 7.202-2006.
Con fecha 22 de noviembre de 2006, la Primera Sala de esta Magistratura declaró admisible la presentación, acogiendo la suspensión del procedimiento pedida. Luego, con fecha 26 de diciembre del mismo año se le dio la tramitación correspondiente en el Pleno del Tribunal, notificándose a los órganos constitucionales interesados, al Ministerio Público y al Consejo de Defensa del Estado. Estos últimos Organismos, evacuaron sus observaciones al requerimiento, con fecha 5 de enero del año en curso.
Luego de una extensa exposición acerca de cómo se ha involucrado en supuestas ilicitudes o irregularidades detectadas y denunciadas en el ámbito de los Programas de Generación de Empleo que tuvieron lugar en la segunda mitad del año 2005 y enfatiza el hecho que, con fecha 4 de septiembre de 2006, solicitó, por intermedio de su abogado, al Tribunal de Garantía de Valparaíso, que fijara una audiencia de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 4, 7, 8, 10, 12 y 93 letras a) y e), todos del Código Procesal Penal, con el objeto de resguardar en lo inmediato sus garantías, derechos y facultades de actuación, indicándose por parte del Ministerio Público si actualmente dirigía pesquisas específicas en su contra y si intentaba su formalización.
Agrega la requirente que, con fecha 11 de noviembre de 2006, el Fiscal Regional de la Vª Región solicitó ante el referido Tribunal de Garantía, que se fijara una audiencia para formalizar la investigación penal en su contra, en calidad de imputada y supuesta autora de los delitos de fraude al Fisco y estafa, tipificados en los artículos 239 y 470 Nº 8 del Código Penal. Según relata, el mencionado Tribunal le dio curso y fijó fecha para la audiencia de formalización el día 4 de diciembre del año recién pasado.
Expresa la requirente que el Ministerio Público, haciendo aplicación de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal, intenta formalizarla sin previa declaración de desafuero, argumentando que no necesita de dicha declaración en el entendido que no tiene intención de pedir medidas cautelares en su contra.
Tal como expone la peticionaria, la norma cuestionada dispone lo siguiente: “Igual declaración requerirá (se refiere a la declaración de la Corte de Apelaciones respectiva para que declare que ha lugar a la formación de causa en contra de un parlamentario) si el fiscal quisiere solicitar al juez de garantía la prisión preventiva del aforado u otra medida cautelar en su contra”.
Por otra parte, se aduce que la norma impugnada es decisoria respecto del proceso en que este requerimiento incide, toda vez que es ella la que se esgrime como fundante de la petición del Ministerio Público y es la que sirve de apoyo a los querellantes que han adherido a la actuación de aquél, siendo esta disposición, además, la que establece la posibilidad de acusar genéricamente a una persona aforada, sin previo desafuero declarado por el tribunal que corresponde constitucionalmente.
La aplicación de dicho precepto en la gestión pendiente de que se trata y en la forma descrita, a juicio de la actora, vulnera las siguientes disposiciones de la Carta Fundamental:
El Artículo 19 Nº 3, que garantiza la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, agregando que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado y dotado siempre con las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos.
Para fundar la forma en que dicho precepto constitucional es vulnerado en la especie la actora argumenta lo siguiente:
En primer lugar, se indica que el procedimiento contemplado en el precepto legal que impugna se encuentra inmerso en una investigación penal y permite formalizar a un Diputado o a un Senador de la República sin previo desafuero, por lo que carece de las características constitucionales para que tanto ese procedimiento como la investigación misma que se lleva adelante por el Ministerio Público sean racionales y justos.
No debería caber duda alguna del hecho que esta disposición regula un procedimiento dentro del estatuto del desafuero, pero aparentemente se prescinde de él en caso que el respectivo Fiscal del Ministerio Público estimare oportuna la formalización del aforado y no solicite medidas cautelares en su contra. En otras palabras, dados estos supuestos, el Fiscal estaría exento del deber de obtener previamente de parte de un Tribunal, la declaración de haber mérito para formar causa en contra del parlamentario.
En seguida la requirente expresa que la formalización está definida por el artículo 229 del Código Procesal Penal como la comunicación que hace la Fiscalía al imputado, de la acusación genérica acerca de la existencia de la comisión de un delito que se investiga y, de la existencia de antecedentes que permiten presumir fundadamente que el informado ha tenido participación como autor, cómplice o encubridor. No se trata, de esta forma, de una comunicación inocua, neutra o carente de sentido, de momento que como lo dice el artículo 231 del mismo Código, lo que se le comunica al imputado que es citado al efecto es “… la indicación del delito que se le atribuyere…”.
La citación que se practica al imputado para oir tal declaración genérica, a juicio de quien deduce el presente requerimiento, constituye una medida restrictiva de derechos y garantías, por cuanto: “practicada la “comunicación” – que en este caso es una verdadera y precisa acusación, en sentido amplio…” o “una acusación anticipada”, el imputado que es formalizado debe fijar domicilio sin poder variarlo, lo que implica una clara limitación a su libertad de movimiento y una amenaza a su seguridad jurídica.
Además, según estima la requirente, la oportunidad para restringir los derechos del imputado es calificada por el propio Fiscal, conforme el artículo 230 del Código, por lo que las razones que funden tal decisión pueden ser “meramente estratégicas”, y por ende, mirar solo al interés de la persecución.
Lo anterior no es, en palabras de la Diputada Laura Soto, racional ni justo, ni armónico con el sistema y funcionamiento del fin protectivo del fuero que la ampara, ni con las capacidades de actuación del imputado para imponer un control real a los actos de su acusador.
Por último, se efectúan referencias a las recientes sentencias dictadas por esta Magistratura en los casos en que se declaró inaplicable el inciso tercero del artículo 416 del Código Procesal Penal, destacando que si el Tribunal Constitucional ha sostenido que el concepto de acusación a que se refiere el artículo 61 de la Ley Fundamental debe tomarse en un sentido amplio y no en el estricto del artículo 259 del Código Procesal Penal y que, además, “El desafuero concierne…, a toda clase de delitos, independientemente de los titulares y de la modalidad de ejercicio de la acción…”, entonces, cuando se sostiene la acción penal pública en una formalización, ambas deben sustentarse y ser medidas judicialmente, con capacidad “adversarial” real y eficaz, de manera de permitir el control judicial efectivo de los tribunales superiores de justicia, y ello sólo se logra imponiendo la obligación de desafuero previo a la formalización.
También la recurrente estima que la norma legal cuya inaplicabilidad solicita, violenta la garantía prevista para los parlamentarios en el Artículo 61 de la Ley Fundamental: Esta disposición constitucional garantiza al Diputado o Senador desde el día de su elección o juramento, según sea el caso, que pueda ser acusado o privado de su libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el Tribunal de Alzada de la jurisdicción respectiva no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a la formación de causa en su contra.
No obstante lo dispuesto en aquél precepto constitucional, la actora insiste en afirmar que el inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal, en un sentido amplio, permite que se la acuse sin el previo desafuero, lo cual es inconstitucional, especialmente cuando los fundamentos para atribuir a una Diputada en ejercicio su participación en un hecho delictuoso, como es su caso particular, no pueden ser revisados por un Tribunal de Alzada. Agrega que la situación a la que se ha visto expuesta se asemeja al hecho de haber sido sujeto de medidas cautelares tendientes a asegurar la comparecencia en el proceso, ya que se le ha privado de su libertad de movimiento, de decisión y de fijación de domicilio. Además, la citación a la que se ha visto expuesta la distrae de las funciones para las que fue elegida como parlamentaria y, lo que sería peor, no está en condiciones procesales de poder controvertir nada.
El precepto cuya inaplicabilidad se pide en autos, a juicio de quien recurre, también contraviene el artículo 5º de la Constitución, que reconoce como límite a la soberanía el respeto de los derechos fundamentales, lo que todos los órganos del Estado, incluido el Ministerio Público, deben siempre respetar y promover.
Como fundamento de lo afirmado, se aduce que al citar a una persona aforada a una audiencia para formalizarla, sin pedir medidas cautelares, se esta contraviniendo la presunción de inocencia que se encuentra materializada en el referido precepto constitucional y en los artículos 19 Nº 3, 7º y 80-A de la misma Carta Fundamental y, en los artículos 4º y 5º del Código Procesal Penal, todos los cuales se fundan, a su vez, en el artículo 8º Nº 2 del Pacto de San José de Costa Rica y en el artículo 14 Nº 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Concretamente la actora expresa que el precepto impugnado restringe ipso facto la libertad personal y de movimiento del aforado, y esta situación sólo puede ser remediada por este Excmo. Tribunal en su calidad de garante de la Constitución.
La recurrente afirma también, que todo lo que ha expuesto en su presentación reafirma que la formalización es una verdadera acusación y de las más eficaces, esto es, de aquéllas contra las que no hay espacio para la defensa. Añade que en verdad y únicamente por declarados “fines estratégicos” de la persecución penal, en el fondo se la quiere acusar genéricamente de supuestos hechos penales y alejarla del trabajo parlamentario o dejarla con un ámbito de acción muy reducido, lo cual no se condice con su sostenido perfil político de probidad a ultranza y de entrega total por la defensa de los derechos fundamentales de los más necesitados. En esta línea argumentativa, hace presente, además, que dirigentes políticos del partido político al que pertenece, han expresado públicamente que en caso de ser formalizada arriesga la suspensión de su militancia o, incluso, su expulsión de la colectividad.
Adicionalmente y para finalizar su presentación, formula consideraciones acerca de las dudas que le merece la efectividad del procedimiento de reclamo administrativo ante el Fiscal Regional que podría deducir en contra la formalización abusiva de la que pueda ser sujeto de no acogerse la presente petición de inaplicabilidad.
Con fecha 5 de enero Del año en curso, doña María Teresa Muñoz , Abogado Procurador Fiscal de Santiago del Consejo de Defensa del Estado , por el Fisco de Chile, evacua el traslado del requerimiento conferido por el Tribunal, solicitando el total rechazo del mismo, fundado en las consideraciones que expone.
Como cuestión previa, se sostiene que del contenido y conclusiones del mismo recurso se desprende, inequívocamente, que éste no se dirige, en realidad, a cuestionar una supuesta pugna entre el artículo 416 inciso segundo del Código Procesal Penal y los preceptos constitucionales que se han mencionado, sino que propiamente plantea una “pretendida -aunque inexistente- mala interpretación que habría hecho el Fiscal del Ministerio Público”. Específicamente se dice que el Fiscal a cargo de la investigación de la especie estaría aplicando erróneamente la norma contenida en el inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal, al intentar formalizar una investigación en contra de la requirente sin haber solicitado previamente su desafuero.
Indica el Organismo de Defensa Fiscal que, la argumentación que contiene el recurso se centra en sostener la tesis según la cual: el citado artículo 416 exigiría desafuero previo para formalizar una investigación respecto de un parlamentario, por tal razón, la acción intentada se reduce a una cuestión de interpretación de la ley formal, y que por ende, debió atacarse por otros medios, y no en esta Sede Constitucional.
Se indica, por otra parte, que la disposición impugnada no es contraria a la Constitución, ya que es, precisamente aquélla la que contempla la exigencia de desafuero previo de los parlamentarios cuando el Fiscal quisiere solicitar una medida cautelar, pero destaca, que es justamente esto último lo que no ha sucedido en la especie.
Continúa su argumentación señalando que tanto el texto constitucional como el Código Procesal referido, exigen el desafuero sólo para “acusar” y solicitar la “prisión preventiva” u otra medida cautelar, por tanto, es posible obviar el trámite del desafuero para formalizar la investigación y siempre que no se soliciten medidas cautelares, como es del caso.
Además, según se indica, los incisos primero y segundo del artículo 416 no contradicen la Carta Fundamental en las disposiciones invocadas por la recurrente, ya que la citación realizada para formalizar la investigación no limita en forma alguna las garantías constitucionales, por ende, tampoco afectan el debido proceso.
En síntesis se expresa que: la formalización sólo tiene tres efectos: suspende el curso de la prescripción de la acción penal; comienza a correr el plazo de 2 años para declarar el cierre de la investigación y, el Ministerio Público pierde la facultad de archivar provisionalmente el procedimiento.
Por consiguiente, la sola formalización de la investigación no puede constituir el evento que motive una petición de desafuero, porque no entorpece la función parlamentaria que es, precisamente, el fundamento del fuero constitucionalmente previsto para los parlamentarios.
Siendo ello así, la norma impugnada, a juicio del Consejo de Defensa del Estado, no puede vulnerar el debido proceso si justamente está protegiendo al imputado de la dictación de medidas cautelares sin previo desafuero.
Por su parte, con fecha 5 de enero de 2007, don Hernán Fernández Aracena , por el Ministerio Público, que se hizo parte en autos a fs. 94, formula sus observaciones al requerimiento, solicitando expresamente declararlo inadmisible o desestimarlo, por no reunir los requisitos que al efecto contempla el artículo 93 inciso 11 del texto, o en su caso, por adolecer de manifiesta falta de fundamentos.
Comienza el Organismo señalando que el artículo 416 inciso segundo del Código Procesal Penal tiene plena concordancia conceptual y de texto con lo dispuesto en el artículo 61 de la Carta Fundamental, que contempla la exigencia de desafuero previo para solicitar la presión preventiva u otras medidas cautelares respecto de los aforados.
Expresa luego que, de momento que el Ministerio Público no ha pretendido medidas cautelares en contra de la requirente, la aplicación del inciso segundo de la norma impugnada en la especie, no resulta decisiva, de modo que la presentación no debiera ser admitida a tramitación, por no cumplir con las exigencias del artículo 93 inciso décimo primero de la Constitución.
En esta materia, el informante afirma que en la especie, la norma decisioria es el inciso primero del articulo 416, pero ésta no ha sido impugnada. En efecto, se señala que es aquella la disposición legal que ampara la actuación del Ministerio Público al pretender formalizar la investigación criminal en contra de la requirente sin solicitar medidas cautelares.
En cuanto al fondo de la cuestión, a juicio del Ministerio Público informante, el requerimiento denota confusión conceptual tanto respecto de la naturaleza jurídica, de los efectos del trámite procesal de la formalización, como del desarrollo del nuevo procedimiento penal, desatendiendo el sentido del inciso segundo del artículo 61 de la Constitución que determina, precisamente, el momento en que se hace exigible el trámite de desafuero en las investigaciones que se siguen conforme al nuevo sistema de enjuiciamiento criminal.
Con el fin de aclarar la situación, se indica que la norma constitucional citada precedentemente dispone que ningún parlamentario puede ser “acusado o privado de libertad” si el Tribunal de Alzada de la jurisdicción respectiva en pleno no autoriza la acusación declarando haber lugar a formación de causa.
De esta forma, se estableció que ningún parlamentario puede ser acusado, mientras el Tribunal de alzada no autorice tal acusación.
Ahora bien, lo que hace la norma que la requirente impugna es exigir el desafuero previo para proceder a la acusación, así como a la privación de la libertad y a la solicitud de medidas cautelares de aquellos que gozan de fuero.
En seguida indica que la acepción técnica de acusación en el procedimiento penal vigente está contenida en la ley y también ha sido desarrollada en forma clara por la Doctrina, en tanto se trata de un trámite o etapa que sucede al cierre de la investigación y que es el presupuesto necesario para pasar a la preparación del juicio propiamente tal. Será en esta etapa cuando recién se determina el objeto de los hechos a debatir y las pruebas a rendir, contenidos justamente en la acusación.
Por su parte, el concepto técnico de formalización se encuentra en el artículo 229 del Código, que reza como sigue: “la comunicación que el fiscal efectúa al imputado, en presencia del juez de garantía, de que desarrolla actualmente una investigación en su contra respecto de uno o más delitos determinados”. No es, por tanto, una imputación genérica como se sostiene por la requirente. Este trámite no representa la iniciación del juicio penal, sino tan sólo la primera actuación judicial del Ministerio Público en el juicio ordinario, y sus efectos están previstos de manera precisa en el artículo 233 del mismo Código, en los términos que ya se han expuesto.
Lo anterior, en conclusión, no representa vulneración alguna a las garantías constitucionales que se citan en el recurso, y sólo reflejan el derecho-deber que le asiste al Ministerio Público de investigar previamente los hechos que revisten caracteres de delito para que se proceda al posterior enjuiciamiento.
Agrega el Organismo que:
En cuanto a la garantía constitucional de igualdad, ésta no se ve afectada en la especie, toda vez que el procedimiento de formalización se aplica por igual a todas las personas y por ende, a los parlamentarios. Se añade que, justamente, en el fuero la discriminación se produce a favor de los parlamentarios, afectando la igualdad ante la ley, por excepción y por razones de interés político superior, para garantizarles su independencia y con ella la del Poder Legislativo , exigiendo levantamiento previo de la inmunidad sólo para acusarlos y arrastrarlos al juicio criminal.
Respecto al debido proceso previo de desafuero previsto en el artículo 61 de la Carta Fundamental, el informante hace presente que la recurrente incurre en el error de entender que la formalización constituye en sí, el juicio penal. Para aclarar la confusión señala que los principios del procedimiento previo al juicio penal se encuentran resguardados en el Código Procesal Penal, durante toda su secuela, y entre ellos se mencionan: el derecho de recabar la intervención del juez de garantía en cualquier momento de la investigación para que cautele sus garantías si considera que no está en condiciones de ejercer sus derechos; el derecho a guardar silencio; el derecho a no ser privado de libertad sino como último recurso, etc.
Se señala, asimismo, que la obligación de señalar domicilio no constituye un atentado a la libertad individual de desplazamiento como ha estimado la Diputada requirente, y no implica, tampoco, una medida cautelar de ninguna especie. En efecto, aquélla, en el caso concreto de los parlamentarios, está prevista en interés que ellos mismos pueden tener para mantenerse informados del desarrollo de la investigación y de las actuaciones que puedan practicarse.
Finalmente, en relación al supuesto quebrantamiento del principio de inocencia que la norma impugnada provocaría según ha denunciado la requirente, el Ministerio Público informa que en los artículos 4º, 8º y 93 del Código Procesal Penal se establecen los resguardos necesarios para impedir, precisamente, el atropello de aquella garantía.
Se argumenta que la mera comunicación que efectúa el Ministerio Público en la audiencia de formalización, sobre el hecho de encontrarse investigando determinado hecho por revestir caracteres de delito, no afecta en nada el principio de inocencia, porque si así no se entendiese, nadie podría ser formalizado desde que la presunción de inocencia rige para todos y no solamente para los parlamentarios.
Para finalizar sus observaciones, el Ministerio Público hace presente que lo planteado hasta este punto en el informe, no guarda relación con la situación que se produce en materia de querellas de particulares que implican el ejercicio de acciones privadas a que se refiere el inciso final del citado artículo 416, mismo que ya ha sido declarado inaplicable por sentencias de este Excmo. Tribunal.
Aduce en la materia que, tratándose del ejercicio de la acción pública, el antejuicio de desafuero como presupuesto procesal para el ejercicio de la acción, solamente tiene lugar al cierre de la investigación, esto es, una vez que se cuenta con todos los elementos probatorios necesarios para que el Tribunal de Alzada pueda ponderar la existencia de un fundamento serio sobre el mérito para formar causa, y ello lo ha señalado reiteradamente esta misma Magistratura en sentencias dictadas en las causas Rol 478, 533 y 599. En dichos pronunciamientos, según se afirma, se ha dado un reconocimiento explícito a que en los procesos de acción pública, la oportunidad del desafuero es posterior a la formalización, existiendo la garantía para el imputado y la posibilidad para la Corte de Apelaciones de que haya existido una investigación previa que le permita ponderar los elementos básicos para tomar la decisión de desaforar a un parlamentario.
En seguida, y con la intención de desvirtuar ciertas inexactitudes que se contienen en el requerimiento en cuanto a la actuación de ese Organismo en este caso específico, el informante aduce que el “Ministerio Público no actúa por motivaciones deleznables”, y, por otra parte, que la suspensión de las funciones de los parlamentarios solamente se produce desde que queda firme la sentencia que adopta en pleno la Corte de Apelaciones, y que declara haber lugar a la formación de causa, porque así lo dispone expresamente el artículo 61 de la Constitución.
Se trajeron los autos en relación escuchando las alegaciones de los abogados de las partes, con fecha 11 de enero de dos mil siete.
Considerando:
PRIMERO: Que el artículo 93 Nº 6 de la Constitución Política de la República dispone que es atribución del Tribunal Constitucional “resolver, por la mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”;
SEGUNDO: Que la misma norma constitucional expresa, en su inciso décimo primero, que, en este caso, “la cuestión podrá ser planteada por cualquiera de las partes o por el juez que conoce del asunto” y agrega que “corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal declarar, sin ulterior recurso, la admisibilidad de la cuestión siempre que verifique la existencia de una gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial, que la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto, que la impugnación esté fundada razonablemente y se cumplan los demás requisitos que establezca la ley”;
TERCERO: Que, como se ha señalado en la parte expositiva, en el presente requerimiento se solicita la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 416 inciso segundo del Código Procesal Penal en la instancia correspondiente a los autos seguidos ante el Tribunal de Garantía de Valparaíso, RIT Nº 7.202-2006, siendo ésta, precisamente, la gestión en un proceso pendiente seguida ante un tribunal ordinario o especial, que faculta a esta Magistratura Constitucional para pronunciarse sobre la acción entablada por Laura Soto González ;
CUARTO: Que el citado precepto legal, ubicado en el Título IV, “Procedimiento relativo a personas que gozan de fuero constitucional”, Párrafo 1º, “Personas que tienen el fuero del artículo 58 (hoy artículo 61) de la Constitución Política”, Libro IV del Código Procesal Penal, dispone: “Igual declaración requerirá si, durante la investigación, el fiscal quisiere solicitar al juez de garantía la prisión preventiva del aforado u otra medida cautelar en su contra”;
QUINTO: Que, como ya se expresó en esta sentencia, las normas constitucionales que se estiman infringidas por el requirente son el artículo 19 Nº 3, el artículo 61 y el artículo 5º, todas de la Constitución Política de la República, artículos de tratados internacionales que se citan y los artículos 4º y 5º del Código Procesal Penal, que por tratarse de normas de rango legal no son susceptibles de ser consideradas como parámetro de este control.
El artículo 19º Nº 3 de la Constitución consagra la “igualdad ante la justicia” y, en particular, en su inciso quinto, la garantía del debido proceso legal, al disponer: “Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos”.
Por su parte, el artículo 5º de la Constitución consagra en su inciso primero el principio de soberanía de la democracia constitucional y en su inciso segundo la función limitativa del ejercicio de la soberanía que cumplen los derechos fundamentales en particular y los derechos humanos en general, y al mismo tiempo consagra una garantía institucional de respeto y promoción de tales derechos por los órganos del Estado; disponiendo así en el citado inciso segundo lo siguiente: “El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”;
A su vez, el artículo 61 de la Ley Fundamental prescribe que:
“Los diputados y senadores sólo son inviolables por las opiniones que manifiesten y los votos que emitan en el desempeño de sus cargos, en sesiones de sala o de comisión”.
“Ningún diputado o senador, desde el día de su elección o desde su juramento, según el caso, puede ser acusado o privado de su libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el Tribunal de Alzada de la jurisdicción respectiva, en pleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a formación de causa. De esta resolución podrá apelarse para ante la Corte Suprema”.
“En caso de ser arrestado algún diputado o senador por delito flagrante, será puesto inmediatamente a disposición del Tribunal de Alzada respectivo, con la información sumaria correspondiente. El Tribunal procederá, entonces, conforme a lo dispuesto en el inciso anterior.
Desde el momento en que se declare, por resolución firme, haber lugar a formación de causa, queda el diputado o senador imputado suspendido de su cargo y sujeto al juez competente”.
La norma transcrita consagra el llamado fuero penal, privilegio parlamentario consistente en una garantía procesal que protege al diputado o senador de una persecución criminal infundada y que inhiba o entorpezca el cumplimiento adecuado de sus funciones. Posee, a pesar de ser el privilegio parlamentario una excepción al principio de igualdad, una finalidad garantista de la función pública parlamentaria, en particular la protección de la dignidad, dedicación e independencia en el ejercicio del cargo, y un fundamento claramente político, asociado al resguardo de la autonomía de los órganos legislativos y al principio de la separación de poderes -valores esenciales del Estado de Derecho-, y cuya justificación mediata es el pleno ejercicio de la soberanía popular.
Los antecedentes históricos del fuero se pueden encontrar en la Constitución de 1818, que daba a los senadores el trato de Excelencia, proclamaba su inviolabilidad y declaraba que sólo serían juzgados por una comisión que nombrará el propio Senado, normas que son desarrolladas por la Carta de 1822, que dispone que a los diputados no podrá reconvenírseles por sus opiniones, ni demandárseles por deudas, y que en lo criminal serían juzgados por un Tribunal especial, estableciendo una norma similar posteriormente la Carta de 1823, agregando que las causas criminales en contra de senadores serán juzgadas por la Suprema Corte, previa declaración de haber lugar a la formación de causa por el propio Senado.
En el mismo orden, la Constitución de 1833 atribuyó a las propias cámaras parlamentarias la potestad de autorizar la imputación penal a sus miembros y en la Carta Política de 1925 se transfirió dicha facultad a la Corte de Apelaciones de la jurisdicción respectiva, al señalar en su artículo 33 que “Ningún diputado o senador, desde el día de su elección, puede ser acusado, perseguido o arrestado, salvo el caso de delito flagrante, si la Corte de Apelaciones de la jurisdicción respectiva, en Tribunal Pleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a la formación de causa”.
A nivel legal, el Código de Procedimiento Penal señalaba que “tan pronto como de los antecedentes del proceso o de la información rendida, a petición de parte, aparezcan contra un diputado o senador, datos que podrían bastar para decretar la detención de un inculpado” el juez elevará los autos al Tribunal de Alzada correspondiente, a fin de que declare si ha o no lugar a formación de causa.
Posteriormente, la Constitución de 1980 introdujo una variación esencial en la comprensión del fuero parlamentario. En efecto, su artículo 58 (actual 61), dispuso que “ningún diputado o senador, desde el día de su elección o designación, o desde su incorporación, según el caso, puede ser procesado o privado de su libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el Tribunal de Alzada de la jurisdicción respectiva, en pleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a formación de causa. De esta resolución podrá apelarse para ante la Corte Suprema”, norma modificada recientemente por la Ley Nº 20.050, ley promulgatoria de la reforma constitucional de 2005, a efectos de adecuar el texto constitucional con el nuevo procedimiento penal que estatuyó el Código correspondiente, reemplazando la locución “procesada” por “acusada”; observándose que el término procesada corresponde a un régimen de procedimiento penal que quedó desfasado;
SEXTO: Que el requirente invoca como normas constitucionales infringidas las reglas relativas a presunción de inocencia establecidas en fuentes del ordenamiento infraconstitucionales, como los artículos 4º y 5º del Código Procesal Penal. Esta Magistratura Constitucional, que posee una competencia tasada como órgano de control de constitucionalidad de normas y actos estatales en los términos del artículo 93 de la Constitución, debe precisar que las normas de fuentes del ordenamiento infraconstitucionales no constituyen derecho material, que sirva de parámetro para construir el juicio de constitucionalidad en un proceso; sin perjuicio de la importancia que tienen tales fuentes como niveles de protección de derechos de las personas en el ordenamiento jurídico, y que reflejan el grado de desarrollo que adquieren los valores, principios y bienes jurídicos iusfundamentales;
SÉPTIMO: Que este Tribunal, en sentencias anteriormente expedidas en sede de inaplicabilidad, ha precisado el alcance del privilegio parlamentario del fuero penal y las características del desafuero, y en especial el alcance que posee la modificación al artículo 61 inciso segundo y siguientes de la Carta con motivo de la reforma constitucional promulgada mediante la Ley Nº 20.050, por lo que se estima innecesario reproducir sus términos (sentencia de 8 de agosto de 2006, del Tribunal Constitucional, Rol Nº 478-2006, considerandos 1º a 7º);
OCTAVO: Que el artículo 416 inciso segundo del Código Procesal Penal, en caso de que se pretendiera aplicar al procedimiento con ocasión del cual se ha interpuesto la acción de inaplicabilidad, no produciría efecto alguno contrario a la Constitución. Ello, porque el mencionado precepto, lejos de producir una vulneración en los derechos, garantías o privilegios de los diputados o senadores, asegura el respeto del fuero de que gozan los parlamentarios. En efecto, ello se logra al exigir que el tribunal de alzada de la jurisdicción respectiva declare haber lugar a la formación de causa si, durante la investigación, el fiscal quisiere solicitar al juez de garantía la prisión preventiva del aforado u otra medida cautelar en su contra, el precepto en cuestión no limita, sino que realiza y completa el fuero establecido en la Carta Fundamental para el nuevo proceso penal;
NOVENO: Que lo razonado en el considerando anterior resulta evidente y suficiente para rechazar la acción impetrada si se tiene presente que, de accederse a ella y declarar inaplicable el precepto impugnado, el diputado o senador aforado, durante la investigación y antes de la acusación, podría ser objeto de medidas cautelares, incluyendo la privación de su libertad, sin que antes se le hubiere desaforado. De ello se sigue, de manera palmaria que el inciso que se ha impugnado en este requerimiento no puede, en caso de aplicarse, resultar contrario a la Constitución. Lo que resultaría contradictorio a la Carta Fundamental sería que el diputado o senador pudiere ser objeto de las medidas allí señaladas, sin previo desafuero;
DÉCIMO: Que, una cuestión diversa a la planteada y que no dice relación con los efectos que puede tener la aplicación del inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal, es la relativa a determinar si un diputado aforado puede ser objeto de formalización de la investigación, sin que previamente se decrete su desafuero. Esa es una cuestión debatible y compleja; pero no requiere ser resuelta en esta sentencia; pues cualquiera sea la respuesta que ella tenga, no incide en la aplicabilidad del precepto impugnado.
Y visto lo prescrito en los artículos 5º, 19 Nº 3, 61, incisos segundo y siguientes, y 93 Nº 6 e inciso décimo primero de la Constitución Política de la República y artículo 31 de la Ley Nº 17.997, orgánica constitucional del Tribunal Constitucional,
Se declara que se niega lugar al requerimiento de inaplicabilidad deducido a fojas 1. Déjese sin efecto la suspensión del procedimiento decretada.
Se previene que los Ministros señores Juan Colombo Campbell , Hernán Vodanovic Schnake , Marcelo Venegas Palacios y Enrique Navarro Beltrán concurren a la parte resolutiva de esta sentencia, pero los tres primeros no comparten el considerando décimo, por las razones que a continuación se señalarán:
A) Los Ministros previnientes señores Juan Colombo Campbell , Hernán Vodanovic Schnake y Marcelo Venegas Palacios , tienen en su lugar presente las siguientes consideraciones:
1. Que el ya invocado inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal exige un proceso previo de desafuero si durante la investigación el fiscal quisiere solicitar al juez de garantía alguna medida cautelar en contra de un parlamentario. En efecto, entre el ejercicio de la acción penal y el parlamentario se encuentra el instituto del desafuero previo, sin el cual no puede procederse jurisdiccionalmente en contra del aforado.
2. Que el citado Código se refiere a la citación en el título II, párrafo cuarto, bajo el título “Notificaciones y citaciones judiciales”. En concreto, el artículo 33 expresa que cuando fuere necesario citar a alguna persona para llevar a cabo una actuación ante el tribunal, se le notificará la resolución que ordenare su comparecencia. El inciso tercero se refiere precisamente a la citación del imputado y señala que si éste no comparece injustificadamente, el tribunal podrá ordenar que sea detenido o sometido a prisión preventiva hasta la realización de la actuación respectiva.
3. Que, además, en forma literal y categórica, el Código Procesal Penal incluye la medida cautelar de citación del imputado en el título V del libro I, en su párrafo II, expresando en su artículo 123 que cuando fuere necesaria la presencia del imputado ante el tribunal, éste dispondrá su citación de acuerdo a lo previsto en el artículo 33 antes citado.
4. Que, por su parte, el artículo 7º, ubicado dentro de las disposiciones generales, principios básicos, no define al imputado, sino que se refiere a la “calidad” de imputado, describiéndosele como la persona “a quien se atribuyere participación en un hecho punible desde la primera actuación del procedimiento -léase proceso- en su contra”. Y agrega que, para este efecto, se entenderá por primera actuación del procedimiento “cualquiera diligencia o gestión, sea de investigación, de carácter cautelar o de otra especie, que se realizare por o ante un tribunal con competencia en lo criminal, el Ministerio Público o la policía, en la que se atribuyere a una persona responsabilidad en un hecho punible”.
De la redacción del artículo 7º se desprende nítidamente y sin lugar a dudas que puede imputar el Ministerio Público, para efectos de la investigación de los hechos, o para accionar ante el tribunal competente, o la Policía, y cabe concluir entonces que mientras no se formalice la investigación, es decir, mientras investigue extrajudicialmente, no se requiere desafuero.
5. Que el título V del libro I del Código en comento, se refiere a las medidas cautelares personales, señalando como principio general que serán decretadas por medio de resolución judicial fundada.
Tiene especial importancia en este caso tener presente que el párrafo 2º del citado título incluye expresamente a la citación entre las medidas cautelares personales.
6. Que para precisar los fundamentos de esta sentencia, resulta indispensable fijar el marco en que se desarrolla la citación en el ámbito del Derecho Procesal Penal.
La citación procesal es un acto jurisdiccional –resolución judicial- que ordena la comparecencia de una persona al tribunal para que preste declaración.
Ella puede tener dos finalidades:
que el simple sospechoso concurra al tribunal a prestar declaración sobre los hechos punibles en que se supone ha participado.
Cuando el tribunal requiera de la declaración de cualquier persona, que no tenga el carácter de imputado, cuyo caso más frecuente es el de los testigos, peritos, o autoridades que puedan tener antecedentes útiles al proceso.
7. Que no obstante que el Código Procesal Penal se refiere al imputado fundamentalmente para reconocerle sus derechos y garantías en los artículos 93 a 107, como se recordó, no lo define como sujeto procesal por lo que resulta necesario acudir a la doctrina para precisar su identificación jurídica.
En nuestra disciplina, el concepto de imputado surge nítidamente cuando se examina la convicción del juez en torno a la existencia del hecho punible y de los participantes en su comisión. En este ámbito el imputado, también denominado simple imputado, es aquel que aparece o es sindicado como simple sospechoso de haber participado en la comisión de un hecho punible.
En el sistema del Código de Procedimiento Penal, ésta convicción se la formaba el juez de acuerdo al mérito del sumario, que arroja datos que hagan presumir su responsabilidad penal.
En el sistema del Código Procesal Penal, determinar esta primera fase de responsabilidad es de competencia del Ministerio Público, de acuerdo a los artículos 166 inciso segundo de dicho Código y 83 de la Constitución Política.
En concordancia con el artículo 83 de la Carta Fundamental, esta imputación le permite al Ministerio Público iniciar la investigación no jurisdiccional del hecho ocurrido.
Resulta importante destacar, para la mejor comprensión de este requerimiento y su acertada resolución, que las actuaciones del Ministerio Público que priven al imputado de los derechos que la Constitución asegura, o los restrinjan o los perturben, requerirán siempre de aprobación judicial previa, estableciendo la propia Carta que, en el caso de los parlamentarios, el tribunal competente a que se refiere la disposición citada para autorizar la formación de causa es la Corte de Apelaciones respectiva.
8. Que retomando el concepto de imputado debe señalarse que incorporado a un Proceso Penal, y una vez que haya prestado declaración, la convicción del juez podrá definirse en tres situaciones diferentes:
se mantiene la simple sospecha: sigue en su situación de imputado con todos sus derechos y deberes.
desaparece la simple sospecha: sale del proceso.
A simple sospecha se transforma en fundada sospecha o presunción grave de participación: el imputado pasa a ser inculpado y puede ser sometido a detención, prisión preventiva u otras medidas cautelares.
9. Que también debe tenerse muy especialmente presente el artículo 231 del Código Procesal Penal, que a propósito de la formalización de la investigación que hace el Ministerio Público respecto de un imputado, expresa “a esta audiencia se citará al imputado” y naturalmente que ha de entenderse que esta citación se refiere a la medida cautelar del título V párrafo 2º del citado Código.
10. Que del tenor literal de las disposiciones legales y constitucionales citadas, la formalización implica el ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público, dirigida al juez competente, que en este caso es el juez de garantía. Su natural efecto es que, afectado por una medida cautelar, debe el imputado concurrir al tribunal en carácter de sospechoso de haber participado en un hecho punible, facultad que choca frontalmente con la disposición constitucional y legal que exige el desafuero previo para que un senador o diputado pueda ser objeto de tales medidas cautelares.
Por lo tanto, la formalización de un parlamentario requiere de un desafuero previo.
11. Que precisado lo anterior, cabe ahora considerar si en este marco, el artículo 416 inciso segundo debe ser declarado inaplicable por vicio de inconstitucionalidad al caso de autos.
Sobre este punto, los previnientes, concordando con la mayoría, consideran que justamente la norma que le asegura en el Código Procesal Penal la garantía del fuero al parlamentario es, precisamente, el precepto legal que se impugna, en cuanto expresa que el fiscal que ha logrado convicción en torno al cumplimiento de los requisitos legales que habilitan para formalizar la investigación ante el juez de garantía, si quisiere solicitarle a éste una medida cautelar en su contra debe remitir, como lo ordena el inciso primero del artículo 416, la querella y los antecedentes a la Corte de Apelaciones, a fin de que, si ésta hallare mérito, declare haber lugar a la formación de causa.
En tales circunstancias no se ve ningún reproche de inconstitucionalidad respecto del inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal y queda demostrado que la aplicación del precepto legal impugnado no resulta, en este caso, contraria a la Constitución, pues es su aplicación la que asegurará, precisamente, el respeto de lo establecido en el inciso final del artículo 61 de la Carta Fundamental, de conformidad con el cual el parlamentario a quien se atribuye un delito queda a disposición del juez competente sólo desde que se declara, por resolución firme, que hay lugar a la formación de causa en su contra, y nunca antes de que ello ocurra. Para hacer más evidente esta conclusión basta cotejar el primer efecto de la formalización, consignado en la letra a) del artículo 233 del Código Procesal Penal, que consiste en suspender el curso de la prescripción de la acción penal “en conformidad a lo dispuesto en el artículo 96 del Código Penal”, con el texto de esta última norma, el cual establece que ello ocurrirá “desde que el procedimiento se dirige en contra” del parlamentario imputado, esto es, desde que éste queda a disposición del juez de garantía.
B) El Ministro previniente señor Juan Colombo Campbell , además tiene en consideración las siguientes argumentaciones:
PRIMERO.- Que las modificaciones introducidas al artículo 16 de la Constitución por la Ley Nº 20.050, sobre Reforma Constitucional, en lo que interesa a este conflicto de constitucionalidad, tuvieron básicamente por objeto correlacionar el texto constitucional con el nuevo procedimiento penal que estatuyó el Código correspondiente. Así se deduce, indirecta pero inequívocamente –a propósito de la suspensión del derecho de sufragio-, del veto Nº 1 del Ejecutivo , que propuso modificar el Nº 2 del artículo 16 a fin de reemplazar la locución “procesada” por “acusada”; observándose que el término procesada corresponde a un régimen de procedimiento penal que quedó desfasado y que la expresión acusada, si bien no es sinónimo del mismo estadio procesal, se corresponde con la figura actual y es acorde con los términos del Código Procesal Penal. La acusación, en vez del procesamiento, es ahora la referencia para el desafuero.
SEGUNDO.- Que la sustitución de la voz “procesado” por “acusado” no tiene otro entendimiento que incorporar constitucionalmente un concepto propio del nuevo sistema procesal penal, excluyendo aquél que deja de tener vigencia.
Según se consigna en el Mensaje del Ejecutivo que inicia el proyecto de Ley sobre Código Procesal Penal, “la formulación de cargos debiera constituirse en un adecuado sustituto del sometimiento a proceso, manteniendo de éste el contenido de garantía, en cuanto permite al afectado conocer la imputación y facilita su defensa y en cuanto limita el ámbito de la persecución y de la eventual acusación a los cargos formalmente planteados, impidiendo que se sorprenda al imputado; pero mitigando todos los elementos negativos del sistema vigente”.
TERCERO.- Que, el Código Procesal Penal instituye el desafuero en su libro cuarto, sobre los que denomina “Procedimientos especiales”, estableciendo en su título IV el “Procedimiento relativo a personas que gozan de fuero constitucional”.
CUARTO.- Que acorde con ello, la resolución que concede o deniega el desafuero es una sentencia que dirime un conflicto de relevancia jurídica, y como tal es la culminación de un proceso, previo y autónomo, en el cual se discute si hay mérito suficiente para dar lugar a la formación de causa en contra de un aforado, y por ende, si procede o no privarlo del fuero para ser enjuiciado en ese sólo caso. Es en ese orden que el Código Procesal Penal conceptúa el desafuero como un juicio especial, sin el cual el aforado no puede ser enjuiciado por un hecho que revista caracteres de delito.
QUINTO.- Que al ser la resolución que concede o deniega un desafuero una sentencia, la misma queda afecta a la garantía constitucional del artículo 19 número 3 de la Carta Fundamental, en orden a que debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado, que debe contar además con las garantías del racional y justo procedimiento. Es del caso señalar que de la redacción y finalidad de la citada garantía se deduce inequívocamente que toda sentencia y todo proceso se encuentra cubierto por dicha garantía, resultando inoficioso cuestionar o debilitarla en el juicio de desafuero en la medida en que no admite cuestionamiento el carácter de sentencia de la resolución que se pronuncia sobre el mismo.
SEXTO.- Que como la ha señalado en su jurisprudencia este Tribunal, conforme a la doctrina nacional, el derecho a un proceso previo, legalmente tramitado, racional y justo, que la Constitución asegura a todas las personas, debe contemplar las siguientes garantías: la publicidad de los actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno conocimiento de ella por la parte contraria, el emplazamiento, adecuada asesoría y defensa con abogados, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y objeción de la evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad de interponer recursos para revisar las sentencias dictadas por tribunales inferiores.
SÉPTIMO.- Que en el análisis de estos fundamentos debe tenerse especialmente en cuenta que los requerimientos resueltos en las sentencias precedentemente citadas se refieren al inciso tercero del artículo 416 del Código Procesal Penal y, por lo tanto, la situación procesal en cuanto al desafuero es completamente diferente, puesto que, como lo dice el texto de la ley procesal penal, y su natural interpretación, en los delitos de acción pública existe una investigación preliminar del Ministerio Público que no se da en el procedimiento establecido para la sustanciación en los casos de delitos de acción privada.
OCTAVO.- Que las consideraciones expresadas por el Ministro que previene corresponden al caso sub lite y, por lo tanto, deben entenderse en el contexto del examen de esta acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.
NOVENO.- Que el artículo 416 del Código Procesal Penal establece que en delitos de acción pública el desafuero sólo se podrá solicitar una vez agotada la investigación por parte del fiscal, dejando en claro que la misma no afecta ni el fuero ni el ejercicio del cargo por el aforado. En efecto, como lo declarara con anterioridad este Tribunal (sentencias roles Nº 478 y Nº 533), el sentido y alcance del artículo 61 de la Constitución determina que, para autorizar previamente la acusación y dar lugar a la formación de causa, es necesario que se compruebe la existencia del delito y de presunciones fundadas de participación en él, o que la investigación proporcione fundamentos serios para el enjuiciamiento del imputado. Por lo tanto, cabe concluir que antes de ello el desafuero sólo debe solicitarse si durante la etapa de investigación se solicitaren medidas cautelares en contra del aforado.
DÉCIMO.- Que, no obstante todo lo considerado precedentemente, deberá decidirse que el precepto legal impugnado cumple en el caso sub lite con las exigencias señaladas en el considerando anterior, y no merece reproche de inconstitucionalidad.
C) El Ministro previniente señor Hernán Vodanovic Schnake estima, asimismo, que en la gestión correspondiente no existe un conflicto de constitucionalidad, sino de aplicación de normas procesales penales por el juez de garantía, cuya resolución está sujeta al recurso previsto en el artículo 362 del Código del ramo.
D) El Ministro previniente señor Marcelo Venegas Palacios estima, además, que los motivos expresados en la prevención contribuyen más directamente a la vigencia efectiva del estatuto constitucional de los parlamentarios, que se ve amagado en la actualidad por las razones que señala el Ministro disidente señor Mario Fernández Baeza , que este previniente en gran medida comparte.
E) Se previene que el Ministro señor Enrique Navarro Beltrán , concurre al fallo y tiene especialmente presente, además, las siguientes motivaciones:
PRIMERO: Que para que sea procedente la acción de inaplicabilidad es menester en primer lugar que exista una gestión pendiente que se siga ante otro tribunal ordinario o especial, lo que en este caso se da como consecuencia de la tramitación de los autos RIT Nº 7.202-2006, seguidos ante el Tribunal de Garantía de Valparaíso.
SEGUNDO: Que, en segundo lugar, es necesario que la petición de inaplicabilidad sea formulada por el juez o por alguna de las partes del juicio, esto último se ha producido en el caso de autos habida consideración de la condición jurídica de imputado del requirente de inaplicabilidad.
TERCERO: Que, debe también invocarse un precepto legal determinado, en la especie el inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal, conforme al cual es menester solicitar el desafuero de un parlamentario si, durante la investigación, el fiscal quisiere solicitar al juez de garantía la prisión preventiva del aforado u otra medida cautelar en su contra.
CUARTO: Que, en cuarto lugar, debe fundarse la contravención de la norma legal con la Carta Fundamental, que en esta sede se formula en relación a los artículos 5, 19 Nº 3 y 61 de la Constitución Política de la República.
QUINTO: Que adicionalmente es menester que la aplicación del precepto legal resulte contraria a la Constitución, siendo decisivo en la decisión de un asunto, lo que constituye una modificación relevante de la Carta Fundamental en relación a la antigua acción de inaplicabilidad.
SEXTO: Que, en efecto, como señala el artículo 93 Nº 6 de la Constitución Política de la República de lo que se trata en esta sede jurisdiccional es resolver la inaplicabilidad de un precepto legal “cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”. En otras palabras, como se ha encargado de señalar esta misma Magistratura “en sede de inaplicabilidad, el Tribunal está llamado a determinar si la aplicación del precepto en la gestión específica resulta contraria a la Constitución. Lo que el Tribunal debe practicar es un examen concreto de si el precepto legal, invocado en una gestión judicial pendiente y correctamente interpretado producirá efectos o resultados contrarios a la Constitución” (sentencia de 27 de julio de 2006, Rol 480, considerando 27).
SÉPTIMO: Que en el caso de autos no ha existido una aplicación que resulte contraria a la Constitución Política de la República, habida consideración que precisamente la normativa contemplada en el inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal pretende circunscribirse a los términos de la prerrogativa del fuero parlamentario, a que alude el artículo 61 de la Carta Fundamental, de modo de no privar de la libertad a un diputado o senador democráticamente elegido sin previa autorización previa del tribunal de alzada de la respectiva jurisdicción. Por el contrario, de la lectura del requerimiento de inaplicabilidad más bien parece que lo que se solicita es la aplicación del precepto legal en cuestión, lo que ciertamente excede los márgenes propios del inaplicabilidad por inconstitucionalidad en los términos a que alude el artículo 93 Nº 6 de la Constitución Política de la República. Por lo demás inaplicar la referida norma legal importaría sí producir un efecto inconstitucional, desde que supondría en el hecho adoptar medidas privativas de libertad o cautelares por parte del juez de garantía sin previo desafuero en abierta contradicción con el artículo 61 de la Ley Suprema. Así las cosas, la exigencia del desafuero -y las consecuentes garantías del debido proceso- en relación a los presupuestos del inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal resulta indiscutible, por lo que no cabe sino negar lugar a la petición de inaplicabilidad.
Acordada con el voto en contra del Ministro señor Mario Fernández Baeza , quien estuvo por acoger la acción de inaplicabilidad deducida en mérito de las siguientes consideraciones:
PRIMERO. Que el desafuero es la excepción a la norma que establece una inmunidad parlamentaria, de antigua data en las democracias más prestigiadas del mundo y de plena vigencia en ellas, cuyo propósito no es tender un manto de impunidad sobre sus titulares, sino protegerlos de acusaciones infundadas, tendientes a su descrédito político y a distorsionar la representatividad soberana que en ellos recae. Se elige de la doctrina una definición de “fuero”, como se conoce en Chile esta inmunidad, muy atingente al caso de autos: “Llamose en la técnica inglesa freedom from arrest, y suele llamársele “inviolabilidad” en las obras francesas, consistiendo su esencia en que los parlamentarios no pueden ser detenidos ni procesados durante el período de sesiones sino cuando sean sorprendidos in fraganti a menos que lo autorice la Cámara respectiva, a la que en todo caso deberá comunicarse la detención o procesamiento lo antes posible. Es un privilegio que ampara al representante en Cortes por actos ajenos a su función, ejecutados por lo general fuera del recinto parlamentario y que solamente debe otorgar la protección indispensable para evitar que la pasión política o la intriga de los particulares arranque de su escaño al Senador o Diputado , so pretexto de infracciones punibles cuya persecución no se inspire en móviles de pureza y de corrección legal.” ( Nicolás Pérez Serrano : Tratado de Derecho Político, Civitas, Madrid , 2ª ed., 1984, p.781).
SEGUNDO. Que hasta 1925 la facultad de retirar el fuero parlamentario en Chile recaía en la Cámara respectiva, siguiendo un modelo vigente hasta hoy en varias de las más prestigiadas, antiguas y estables democracias del mundo, cuyo ejercicio el Congreso chileno reguló, estableciendo los requisitos para declarar lugar que haya lugar a formación de causa contra uno de sus miembros. Don Jorge Huneeus , redactor del informe respectivo lo describe en su famosa obra “La Constitución ante el Congreso”, con su proverbial elocuencia y precisión conceptual: ”¿Bastará el sólo hecho de presentarse alguien acusándolos?. Pensamos que no, y así se ha resuelto prácticamente la cuestión”. “En sesión de 29 de julio de 1844, después de una discusión entre el señor don Manuel Montt y el señor don Pedro Palazuelos en que aquel sostuvo, y con mucha razón, que para desaforrar a un Diputado era menester “que la acción se presentara al primer aspecto fundada, que el hecho denunciado apareciera con carácter de delito”, la Cámara de Diputados desechó por veintiún votos contra trece, la solicitud de desafuero que ante ella pendía contra el señor Diputado don Rafael Gatica .” Y agrega don Jorge Huneeus detallando el informe sobre el tema, aprobado el 27 de noviembre de 1875 por la Cámara de Diputados: ”Según ese informe, una Cámara no debe autorizar una acusación contra uno de sus miembros, sino cuando concurran copulativamente dos circunstancias: 1ª, la existencia plenamente probada de un hecho que constituya delito o que se presente con carácter de tal; 2ª, que aparezca semi-plenamente (sic) probado que es el Senador o Diputado cuyo desafuero se pretende el autor responsable, cómplice o encubridor de ese hecho.” ( Jorge Huneeus : La Constitución ante el Congreso, Edición Nacional, Imprenta Cervantes , Santiago de Chile, 1890, Tomo Primero, pp. 131-132).
TERCERO. Que el desaparecimiento de esta atribución parlamentaria con la dictación de la Constitución de 1925, de fuerte impronta anti-parlamentarista, situó a Chile como un caso extraño en esta materia, pues tal derecho de los parlamentos ha continuado vigente hasta nuestros días en la mayoría de las grandes democracias del mundo. Así lo señala la doctrina: ”El caso chileno constituye una excepción a la regla general, ya que es un órgano de administración de justicia ordinaria quien determina el desafuero.” ( Mario Verdugo , Emilio Pfeffer y Humberto Nogueira : Derecho Constitucional, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1994, Tomo II, p. 143).
CUARTO. Que el parlamento, institución que en Chile lleva la denominación de Congreso Nacional, es una institución fundamental en toda organización jurídico-política civilizada. Como lo señala un texto especializado reciente: “El gobierno democrático en unidades políticas de cualquier magnitud requiere de un parlamento en el cual los ciudadanos estén representados y donde las políticas públicas puedan ser debatidas y decididas” (en: Samuel C. Patterson & Antonhy Mughan (eds.): Senates. Bicameralism in the Contemporany World, Ohio State University Press, Columbus, 1999, XI). Por otra parte, el parlamento no es un artificio moderno, sino una institución inherente a la organización social desde tiempos remotos: “Cuando se habla de parlamento y de parlamentarismo normalmente se hace referencia a fenómenos políticos cuyo desarrollo histórico está comprendido en el arco temporal que va desde la revolución francesa hasta nuestros días. Sin embargo, en los siglos precedentes, en casi todos los países europeos se han tenido instituciones políticas designadas con el nombre genérico de parlamento (aunque algunas veces hayan sido llamadas “estados generales”, “cortes”, “estamentos”, etcétera).” (Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino (eds.): Diccionario de Política, Siglo Veintiuno Editores, México, 1977, 10ª ed., p. 1122).
QUINTO. Que en el ordenamiento constitucional chileno el Congreso ocupa un sitial preeminente, pues está facultado para cumplir la clásica función legislativa y la fundamental atribución de ejercer el poder constituyente derivado. En efecto, por una parte, el artículo 46 de la Constitución dispone: ”El Congreso Nacional se compone de dos ramas: La Cámara de Diputados y el Senado. Ambas concurren a la formación de las leyes en conformidad a esta Constitución y tienen las demás atribuciones que ella establece.” En esta formulación queda de manifiesto que la función legislativa es la principal misión del Congreso. Por otra parte, el Capítulo XV del mismo cuerpo jurídico-político, destinado a la reforma de la Constitución, dispone atribuciones de los miembros del Congreso así como de las Cámaras en las distintas instancias de tal alto cometido jurídico político. La importancia de esta función constituyente tuvo una demostración elocuente en la gran reforma constitucional promulgada en 2005, originada en dos iniciativas de senadores de gobierno y de oposición presentadas en el año 2000, y debatida durante un lustro en ambas Cámaras con singular prolijidad y patriotismo.
SEXTO. Que teniendo a la vista la envergadura de la posición de los miembros del Congreso Nacional y el rol que nuestras leyes les llaman a cumplir, es evidente que los procedimientos establecidos para levantar el fuero parlamentario deben revestirse de normas diáfanas, inequívocas, apegadas a las exigencias del justo y debido proceso. No siendo así, se produce una falta de proporción inaceptable dentro de un sistema jurídico coherente entre el tipo de procedimiento y los efectos que su aplicación produce, si se acepta que el ordenamiento jurídico es un todo coherente, lo que se denomina un sistema jurídico. Como lo señala la doctrina: “La presentación sistemática de un conjunto de normas le concede ciertos rasgos de racionalidad. Un conjunto asistemático sería, en algún modo, irracional” ( Eduardo Caracciolo : Sistema Jurídico, en: Ernesto Garzón Valdés y Francisco J. Laporta (eds.): El Derecho y la Justicia, Ed. Trotta , Madrid , 1996, p.162).
SÉPTIMO. Que, consecuentemente, dentro de nuestro ordenamiento jurídico, el estatuto normativo de los parlamentarios conforma también un conjunto sistémico, compuesto por normas diseminadas en varios cuerpos: la Constitución desde luego, especialmente el capítulo V destinado al Congreso Nacional, pero también por normas ubicadas en las bases de la Institucionalidad, entre los artículos 4º y 7º, destacando el artículo 5º, inciso primero, que señala:” La soberanía reside esencialmente en la Nación. Su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas y, también, por las autoridades que esta Constitución establece. Ningún sector del pueblo ni individuo puede atribuirse su ejercicio.”. Dicho estatuto parlamentario, además, se extiende a vastos articulados de las leyes orgánicas constitucionales del Congreso Nacional (Nº 18.918), sobre Votaciones Nacionales y Escrutinios (Nº 18.700), y sobre Partidos Políticos (Nº 18.603). Y, sin duda, forma parte de este amplio estatuto parlamentario la concatenación formada por el artículo 61 de la Constitución y el propio artículo 416 del Código Procesal Penal. En suma, resulta incoherente con una interpretación sistémica, esto es, integral y moderna, de la Constitución, el tratar este último precepto procesal sin relación armónica y estrecha con el conjunto de normas de toda jerarquía ya citado.
OCTAVO. Que, aun cuando regula tres situaciones, el artículo 416 del Código Procesal Penal, impugnado en la especie, debe entenderse completo como un solo precepto legal, en tanto establece los procedimientos necesarios para solicitar el desafuero de los parlamentarios, bajo el título “solicitud de desafuero”. Trátese de delitos de acción pública aludidos implícitamente en sus incisos primero y segundo, como de acción privada mencionados expresamente en su inciso tercero, el propósito del artículo 416 del Código Procesal Penal es único: Permitir la situación prevista en los incisos segundo y cuarto del artículo 61 de la Constitución Política de la República, esto es, poder acusar o privar de libertad a un Senador o Diputado , suspendiéndolo de su cargo y dejándolo sujeto al juez competente. Desagregar los tres incisos conduce a consecuencias paradójicas, como la de rechazar la inaplicabilidad del inciso segundo pues al acogerla el aforado se encontraría desprotegido frente a la petición de una medida cautelar en su contra, en circunstancias que manteniendo su aplicación puede permanecer largo tiempo en la situación de descrédito público como formalizado sin acusación, según fluye del inciso primero del mencionado artículo.
NOVENO. Que el artículo 416 del Código Procesal Penal constituye un solo precepto legal no sólo por el argumento del considerando anterior, sino por su intrínseca unidad de incoherencia. En este artículo se confunden dos mecanismos procesales sustantivos, en los incisos primero y tercero, con un mecanismo procesal operativo, el del inciso segundo, el que, en consecuencia, no puede ser apreciado separadamente de los dos anteriores, especialmente del primero. ¿Cómo puede ser posible que el fiscal quisiera “solicitar al juez la prisión preventiva del aforado u otra medida cautelar en su contra”, sin cerrar la investigación, supuesto este último imprescindible para solicitar el desafuero según el inciso primero? ¿Es posible admitir dentro de la filosofía del debido proceso y de la impronta garantista de las cuales se impregna el reformado enjuiciamiento criminal chileno, la prisión preventiva u otra medida cautelar antes de terminar con la investigación, y por lo tanto, haberse formado convicción sobre la responsabilidad del aforado bajo investigación?. Debiéramos concluir que este inciso segundo del mencionado artículo 416 no sólo debe ser declarado inaplicable, sino, en una confrontación abstracta con las normas constitucionales del debido proceso, innecesario e indeseable dentro del espíritu que animó la dictación del Código que le otorga abrigo.
DÉCIMO. Que las reservas existentes en la doctrina y en alguna jurisprudencia ordinaria y constitucional respecto a considerar un artículo completo como un precepto, habiendo sido sólo un inciso impugnado y, por lo tanto, no extender el conocimiento de esta Magistratura a incisos no incorporados en el requerimiento que conoce, no pueden entenderse como absolutas y excluyentes. Y esto no sólo por los argumentos sustantivos entregados en los considerandos anteriores respecto del caso que nos ocupa, sino por antecedentes de cultura jurídica que se pasan a exponer. El reputado tratadista don Alejandro Silva Bascuñán , refiriéndose a la acción de inaplicabilidad sita en la Corte Suprema, señaló en las dos versiones de su Tratado de Derecho Constitucional, que “la Corte Suprema no tiene atribuciones para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de preceptos que no son aplicables al caso en que se plantea la cuestión”, pero agrega: ”pero las circunstancias de que las partes no se hayan apoyado precisamente en un precepto determinado, en el juicio que siguen, no restringe la facultad de la Corte si dentro del procedimiento los tribunales llamados a conocer del asunto deben dar aplicación a la norma legal objetada porque regula cuestiones debatidas en el pleito (C. Sup., 28 sep. 1950, R.T. 47, sec. 1ª, p. 431; y 16 nov. 1950, t.47, sec. 1ª, p. 485). Basta que exista la posibilidad, no certeza, de que la ley pueda aplicarse. No puede acogerse alegación de que el precepto no tiene aplicación porque el actor no lo ha invocado (C. Sup. 15-XII-55, R.t. 52, sec. 1ª, p. 399)” (Citados en: Alejandro Silva Bascuñán : a) Tratado de Derecho Constitucional , Ed. Jurídica de Chile, Santiago , 1963, Tomo III, p.437); b) Tratado de Derecho Constitucional, Ed. Jurídica de Chile, Santiago , 2002, Tomo VIII, pp. 178-179).
DÉCIMO PRIMERO. Que por precepto legal pueden entenderse tanto un artículo de una ley como un inciso de un artículo. El mismo tratadista Sr. Silva Bascuñán lo precisa en la segunda versión de su Tratado de Derecho Constitucional ya citado (Tomo VIII, p. 177-178):” Debe entenderse como precepto legal un artículo, inciso, acápite u oración que exprese una manifestación de voluntad categórica del legislador no de modo separado un elemento simplemente integrante de la norma, que no importe regla aisladamente considerada por sí sola.”, agregando que la Corte Suprema en fallo de 1978, señaló “que el término precepto legal que utiliza dicha disposición (art. 80) es indicativo de una norma o artículo de algún cuerpo legal, esto es de una regla que debe ajustarse a la conducta humana y que, como tal constituye un sistema lógico en sí mismo, cuyo sentido se expresa en palabras que guardan correspondencia y armonía con el precepto legal al que pertenecen y con el conjunto de disposiciones que regulan determinada área de actividad y cuya validez está dada por la necesidad de satisfacer los requisitos de una sociedad organizada en un período histórico determinado.”
DÉCIMO SEGUNDO. Que en cuanto al sentido usual y etimológico de la expresión, precepto legal no se presenta como un término preciso y unívoco. Por el contrario, sorprendentemente, los diccionarios jurídicos internacionales le dan un significado diverso al que se le otorga en el lenguaje usual nacional, cuando se le otorga alguno. El Diccionario Jurídico Espasa, probablemente el más completo de su género en lengua española, no considera el vocablo precepto en sus 1010 páginas (Ed. Espasa-Calpe, Madrid , 1991). El Diccionario Jurídico Bilingüe Español- Inglés de Guillermo Cabanellas y Eleanor C. Hoague define precepto legal como “orden, orden o mandamiento judicial” (Ed. Heliasta, Buenos Aires , 1998, Tomo I p.588). Por su parte, el Vocabulario Jurídico, dirigido por Gérard Cornu , (Asociación Henri Capitant , Temis , Bogotá, 1995), define precepto: “del latin praeceptum, enseñanza, instauración, recomendación. Termino doctrinal empleado para designar en forma de lección, que se refiere a valores eminentes, no sólo fuera del derecho (precepto moral, precepto religioso) sino al orden jurídico mismo. Por ejemplo, el respeto filial, el principio de la buena fé, son verdaderos preceptos. Por último, el Diccionario Jurídico en Cuatro Idiomas, editado por Edgard de Docte (Civitas, Madrid , 1987), no considera el término precepto.
DÉCIMO TERCERO. Que en este marco de examen jurídico es atendible la argumentación de la parte requirente de autos, destinada a equiparar, para el caso de los parlamentarios por su especial función sometida al escrutinio público, la formalización del nuevo proceso penal con el auto de procesamiento del antiguo procedimiento penal o con la propia acusación en el proceso vigente. La abstención de solicitar o decretar medidas cautelares, que es el caso de autos hasta ahora, que obligarían a la petición de desafuero, no alteran la situación de descrédito público en que queda un parlamentario ya formalizado durante todo el tiempo antes de la eventual acusación, que puede ser prolongado.
DÉCIMO CUARTO. Que el concepto de formalización de la investigación está definido en el artículo 229 del CPP como “la comunicación que el fiscal efectúa al imputado, en presencia del juez de garantía, de que desarrolla actualmente una investigación en su contra respecto de uno o más delitos determinados.” Sus efectos se encuentran enumerados en el artículo 233 del mismo cuerpo legal: “a) Suspenderá el curso de la prescripción de la acción penal en conformidad a lo dispuesto en el artículo 96 del Código Penal; b) Comenzará a correr el plazo previsto en el artículo 247 (para declarar el cierre de la investigación), y c) el ministerio público perderá la facultad de archivar provisionalmente el procedimiento.”
DÉCIMO QUINTO. Que la formalización produce efectos jurídicos y extra-jurídicos que exceden la enumeración señalada. Los autores Cristián Riego y Mauricio Duce , de notoria participación en la elaboración de la reforma procesal penal, así lo expresan en una obra publicada en los inicios de su aplicación en el año 2000: “Más allá de los efectos legales de la formalización, la audiencia en la que ésta se produce constituye un hito central del nuevo procedimiento. A partir de la formalización, en la misma audiencia se pueden adoptar decisiones fundamentales para el curso del proceso tales como: la procedencia de medidas cautelares, la fijación de un plazo al Ministerio Público para finalizar su investigación, la continuación del proceso en la modalidad de juicio inmediato, el acuerdo de proceder de conformidad a un procedimiento abreviado, solicitar ambas cosas a la vez (proceder conforme al juicio inmediato y al procedimiento abreviado), solicitar la suspensión condicional de procedimiento, presentar las partes acuerdos reparatorios para su aprobación, entre otras. Por lo mismo, es posible pensar que en una buena cantidad de casos la audiencia de la formalización de la investigación debiera constituir la instancia donde se resuelve en definitiva un caso. (letras negritas del Ministro disidente ) Consecuentemente, el Ministerio Público deberá evaluar al formalizar la investigación en un caso determinado las posibilidades de resolver este caso desde este momento en el proceso sin necesidad de tener que alargar la tramitación de la etapa de investigación cuando ello no sea necesario. Lo mismo deberá ocurrir con jueces y defensores.” (Cristián Riego y Mauricio Duce : “La etapa de investigación en el nuevo proceso penal”, en: Varios autores: “Nuevo Proceso Penal”, Editorial Jurídica ConoSur Limitada, 2000, p. 121.).
DÉCIMO SEXTO. Que la descripción legal de la formalización de la investigación, las solemnidades de que está revestida la audiencia en que ella se verifica y los efectos jurídicos y generales que produce, configuran lo que la Constitución Política describe en su artículo 61 como “sujeto al juez competente” al parlamentario que ha sido desaforado habiéndose declarado por resolución firme la formación de causa en su contra. Recordemos que la definición legal de formalización ya transcrita establece que aquella es “la comunicación que el fiscal efectúa al inculpado, en presencia del juez de garantía, de que desarrolla actualmente una investigación en su contra respecto de uno o más delitos determinados.”. ¿Puede caber dudas de que tal situación no significa “estar sujeto al juez competente”, como prescribe la Constitución para los ya desaforados?. Si a un parlamentario se le comunica formalmente, públicamente, ante un juez, que está siendo investigado por la perpetración de uno o más delitos, ¿puede caber dudas de que se produce un abierto menoscabo de su crédito personal, que lo inhabilita moralmente para desarrollar normalmente sus tareas parlamentarias?. ¿Puede afirmarse seriamente que tal condición no exige el previo desafuero, pues en los hechos, aun cuando no estrictamente en el derecho procesal penal, se está ante un tipo de acusación?.
DÉCIMO SÉPTIMO. Que, consecuentemente, sin entrar en el examen abstracto de constitucionalidad de la norma impugnada, que no es materia de la especie, al Ministro que disiente le asiste la convicción de que la aplicación del precepto legal impugnado, entiéndase por tal el artículo 416 completo del Código Procesal Penal resulta contraria a la Constitución, y en consecuencia debe declararse inaplicable en la especie de autos en conformidad con lo dispuesto en el numeral 6º del inciso primero del artículo 93 de la Constitución Política de Chile.
Redactaron la sentencia los Ministros que la suscriben.
Redactaron las prevenciones y la disidencia, sus autores.
Notifíquese, regístrese y archívese.
Rol Nº 661-2006.-
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente (S) don Juan Colombo Campbell y los ministros señores, Raúl Bertelsen Repetto , Hernán Vodanovic Schnake , Mario Fernández Baeza , Jorge Correa Sutil , Marcelo Venegas Palacios , señora Marisol Peña Torres , Enrique Navarro Beltrán y Francisco Fernández Fredes . Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional , don Rafael Larraín Cruz .
Conforme con su original.
AL SEÑOR PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
DON ANTONIO LEAL LABRÍN
CÁMARA DE DIPUTADOS
PRESENTE”.
16. Oficio del Tribunal Constitucional.
? Santiago , 12 de enero de 2007-01-29
Oficio N° 702
Excelentísimo señor
Presidente de la Cámara de Diputados:
Tengo el honor de remitir a V.E. copia autorizada de la sentencia dictada por este Tribunal, en los autos Rol N° 561-2006 del requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad formulado por la diputada María Amelia Herrera Silva en contra del artículo 416 inciso segundo del Código Procesal Penal, en la causa criminal RIT N° 474-05 (RUC N° 0500073760-9) por los delitos de fraude al Fisco y estafa.
Dios guarde a V.E.
(Fdo.): JUAN COLOMBO CAMPBELL , Presidente (S); RAFAEL LARRAÍN CRUZ , Secretario ).
Santiago , doce de enero de dos mil siete.
Vistos:
Con fecha 23 de agosto de 2006, la diputada María Amelia Herrera Silva ha formulado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad en contra del artículo 416, inciso segundo, del Código Procesal Penal, en la causa criminal RIT Nº 474-05 (RUC Nº 0500073760-9) por los delitos de fraude al Fisco y estafa.
La disposición citada señala en su inciso primero que “Una vez cerrada la investigación, si el fiscal estimare que procediere formular acusación por crimen o simple delito en contra de una persona que tenga el fuero a que se refieren los incisos segundo a cuarto del artículo 58 de la Constitución Política, remitirá los antecedentes a la Corte de Apelaciones correspondiente, a fin de que, si hallare mérito, declare que ha lugar a formación de causa.
El inciso segundo, impugnado, indica: “Igual declaración (de desafuero) requerirá si, durante la investigación, el fiscal quisiere solicitar al juez de garantía la prisión preventiva del aforado u otra medida cautelar en su contra”.
Señala que en la especie se intenta formalizar, sin desafuero, a un parlamentario en ejercicio, a pretexto de que no se necesita dicha declaración previa en este momento procesal.
El procedimiento que contempla el artículo 416 inciso segundo del Código Procesal Penal, que permite formalizar a un parlamentario sin previo desafuero, carece de las características constitucionales para que tanto ese procedimiento como la investigación misma sean racionales y justos, de la forma en que lo consagra el artículo 19 Nº 3 de la Constitución.
Por su parte, el artículo 61 de la Carta Fundamental garantiza a todo parlamentario la imposibilidad de que desde el día de su juramento o elección pueda ser acusado o privado de su libertad, salvo delito flagrante, si el tribunal de alzada de la jurisdicción respectiva, en pleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a la formación de causa.
De esta forma y a su juicio, el citado artículo 416, inciso segundo, infringe justamente el artículo 61 de la Constitución porque, en sentido amplio, permite acusar a un Diputado en ejercicio, sin previo desafuero, siendo, por tanto, inconstitucional.
Aduce luego que el artículo 5º reconoce como límite a la soberanía el respeto a los derechos humanos, lo que todos los órganos del Estado deben siempre respetar. En el caso sub lite, el artículo 416 impugnado permite al tribunal de garantía citar a una audiencia para formalizar a una persona aforada y al Ministerio Público informar a dicha persona que la investiga formalmente como supuesta partícipe de un delito, violentando la garantía fundamental del fuero de un parlamentario y contraviniendo el principio de inocencia, que señalan los artículos 5º, 19 Nºs. 3 y 7 y 83 de la Carta.
En la forma en que se está aplicando la norma, da lugar, a juicio de la requirente, a que se lleve a cabo una acusación genérica, cuyos fundamentos reales y serios para dejar interdicto en la práctica a un parlamentario no han sido objeto del escrutinio de mérito a que debe dedicarse un tribunal superior, de acuerdo al mecanismo previsto en el artículo 61 de la Constitución, para conocer los supuestos materiales de la participación y del hecho criminoso que se atribuye en la formalización.
Afirma que esto representa una contradicción fundamental entre el artículo 416, inciso segundo, del Código con los artículos 61 y 5º de la Constitución afectando la armonía lógica del sistema normativo, ya que somete a una persona aforada a un procedimiento a cuyo respecto no es justo ni razonable, vulnerándose de facto el principio de inocencia y dejando sin aplicar el artículo 61 de la Carta. En el procedimiento establecido por el artículo 416, inciso segundo, la prueba está absolutamente ausente y la defensa penal efectiva y técnica gravemente limitada al punto de no poder hacer uso de las garantías comprometidas ni formular alegaciones respecto del fondo del asunto.
Al permitir que se autorice la formación de causa con la formalización, se instituye una verdadera acusación en sentido amplio, ya que la imputación penal y probanzas son sólo los antecedentes que expone el Fiscal, sin que un tribunal superior pueda revisar la gravedad y seriedad de ellas que fluyen de una disputa.
Así -añade la requirente-, se transforma la formalización y la querella por sí sola en un acto jurídico procesal unilateral con graves consecuencias, que perturba en su esencia la independencia de los poderes públicos.
El fuero de que goza un parlamentario tiene por objeto que éste pueda ejercer la representación ciudadana sin alteraciones. Sin embargo, lo que se pretende aquí es precisamente alterar el mandato ciudadano, así como las mayorías parlamentarias, afectando por tanto el principio de la separación de los poderes del Estado, lo que contraría el espíritu de la Constitución.
Con fecha 23 de agosto, la Primera Sala de esta Magistratura declaró la admisibilidad del requerimiento, suspendiéndose el procedimiento respectivo y dándosele la tramitación correspondiente en el Pleno.
Con fecha 23 de octubre, el Ministerio Público formuló sus observaciones al requerimiento, señalando que el hecho en que el mismo descansa es la investigación criminal efectuada por el Fiscal Local de Quilpué por estimar que los hechos pesquisados revisten caracteres propios de los delitos de fraude al Fisco y estafa, en que habrían tenido participación funcionarios de la municipalidad de esa ciudad y la alcaldesa de la época, la recurrente María Amelia Herrera Silva , sin solicitar medidas cautelares y sin recabar en forma previa su desafuero.
Señala que el requerimiento denota confusión conceptual tanto respecto de la naturaleza jurídica y efectos del trámite procesal de la formalización, como del desarrollo del nuevo procedimiento penal, desatendiendo el sentido del inciso segundo del artículo 61 de la Carta, que determina precisamente el momento en que se hace exigible el trámite de desafuero en las investigaciones en el nuevo sistema.
La norma constitucional indica que ningún parlamentario puede ser “acusado o privado de libertad” si el tribunal de alzada de la jurisdicción respectiva en pleno no autoriza la acusación declarando haber lugar a formación de causa.
De la historia de su reforma resulta que se hace concordar o adecuar aquella exigencia al nuevo procedimiento penal. Es por ello que se estableció que ningún parlamentario puede ser acusado mientras el tribunal de alzada no autorice la acusación.
Al suprimirse el trámite del procesamiento y quedar entregado a la investigación penal del Ministerio Público y el enjuiciamiento de los tribunales orales, se evidencia la intención declarada de no gravar anticipada e innecesariamente a los imputados con un juicio penal, el que sólo comienza a partir del trámite de la acusación. Es por el respeto a la presunción de inocencia que la formalización no tiene la relevancia ni los efectos que tenía antiguamente el sometimiento a proceso.
La norma impugnada lo que hace es exigir el desafuero previo para proceder a la acusación, así como a la privación de la libertad y solicitud de medidas cautelares de aquellos que gozan de fuero.
La acepción técnica de acusación en el procedimiento penal vigente está conceptualizada legalmente y en forma clara en la doctrina, en tanto trámite o etapa que sucede al cierre de la investigación y es el presupuesto necesario para pasar a la preparación del juicio propiamente tal. Será en esta etapa cuando recién se determine el objeto de los hechos a debatir y las pruebas a rendir, contenidos justamente en la acusación.
El concepto técnico de formalización es definido por el artículo 229 del Código como “la comunicación que el fiscal efectúa al imputado, en presencia del juez de garantía, de que desarrolla actualmente una investigación en su contra respecto de uno o más delitos determinados”. No es, por tanto, una imputación genérica como se sostiene.
Este trámite no representa la iniciación del juicio penal, sino tan sólo la primera actuación judicial del Ministerio Público en el juicio ordinario, y sus efectos están previstos en el artículo 233 del mismo Código.
Lo anterior no representa vulneración alguna a las garantías constitucionales y sólo refleja el derecho-deber de investigar previamente los hechos que revisten caracteres de delito para su posterior enjuiciamiento, y sólo en el evento de establecerse mérito suficiente para formular la acusación, será el momento en que se ejerce la acción pública y se da inicio al juicio penal, propiamente tal.
Así, la formalización no puede asimilarse a la acusación, ni da comienzo al juicio penal, ni da lugar a un debate que culmine en una sentencia que dirima la controversia jurídica.
Respecto a los principios y garantías constitucionales que serían vulnerados por la norma impugnada, señala el Ministerio Público que:
Respecto a la igualdad ante la ley, ésta no se ve afectada ya que el procedimiento de formalización es el mismo para todas las personas y para los parlamentarios.
Respecto al debido proceso previo, se incurre en el error de entender que la formalización constituye el inicio del juicio penal. El procedimiento previo al juicio penal se encuentra resguardado por principios recogidos por el Código Procesal Penal. Por ello es que la formalización no es una amenaza de futura vulneración de garantías constitucionales ya que el procedimiento previo está regulado, y para la solicitud de prisión preventiva y medidas cautelares se exige expresa e imperativamente del previo desafuero, contemplado en el impugnado artículo 416.
En relación al principio de inocencia e indefensión, los artículos 4º, 8º y 93 del Código establecen los resguardos necesarios que impiden absolutamente su atropello. De esta forma, la mera comunicación que efectúa el Ministerio Público en la audiencia de formalización de encontrarse investigando determinado hecho por revestir caracteres de delito, no afecta en nada el principio de inocencia, porque si así fuera, nadie podría ser formalizado ya que este principio rige para todos y no sólo para los parlamentarios.
La norma impugnada se relaciona con el artículo 61 de la Carta, que exige el trámite de desafuero previo a la acusación, sin distinguir entre la naturaleza de las acciones penales.
Finalmente señala el Ministerio Público que la suspensión de las funciones del parlamentario se produce desde que queda firme la sentencia del tribunal pleno que da lugar a la formación de causa, la que se dictará solamente después de cerrada la investigación.
Con fecha 24 de octubre, María Teresa Muñoz Ortúzar , Abogado Procurador Fiscal de Santiago del Consejo de Defensa del Estado , evacúa el traslado conferido, exponiendo como cuestión previa que el recurso de inaplicabilidad tiene por objeto único velar por la constitucionalidad de fondo de los preceptos de la ley formal, es decir, debe limitarse a constatar si conceptualmente hay pugna en cualquier forma entre el precepto legal cuestionado de inconstitucionalidad y alguna norma de la Constitución. En consecuencia, de la acción intentada por la requirente se desprende inequívocamente que no se dirige a una supuesta pugna entre el artículo 416, inciso segundo, del Código Procesal Penal y los preceptos constitucionales mencionados, sino que a la interpretación del Fiscal del Ministerio Público respecto de que la norma impugnada se estaría aplicando erróneamente al intentar formalizar una investigación sin haber solicitado previamente el desafuero.
Por tanto, lo que plantea el recurso es una cuestión de interpretación de la ley formal que debió atacarse por otros medios, pero no por la presente acción de inaplicabilidad.
El artículo 416, inciso segundo, del Código Procesal Penal, señala el Consejo, es plenamente coincidente con lo preceptuado en el artículo 61 de la Constitución, ya que si el fiscal quisiere solicitar al juez de garantía la prisión preventiva u otra medida cautelar, remitirá las antecedentes a la Corte de Apelaciones a fin de que si ésta hallare mérito, declare que ha lugar a la formación de causa, coincidiendo en todas sus partes el texto legal con los términos de la norma constitucional.
Si se considerara que se está impugnando el inciso primero del artículo 416, igualmente no sólo no pugna con el artículo 61 de la Carta, sino que guarda completa armonía con éste, como lo hace el inciso segundo de la disposición impugnada.
Así, sólo para “acusar” y para solicitar la “prisión preventiva” u otra medida cautelar se requiere desafuero de un parlamentario. Por tanto, para formalizar la investigación, sin que se soliciten cautelares, no es necesario el previo desafuero.
Respecto a las normas constitucionales que se señalan vulneradas, indica:
No hay pugna con el artículo 19 Nº 3 de la Constitución, ya que la formalización de la investigación no es “acusación”, sino tan sólo la comunicación formulada por el Fiscal a una persona, en presencia del juez de garantía, de que se desarrolla una investigación en su contra por uno o más delitos, de modo que no se limitan garantías constitucionales. No hay una relación directa entre la ley que se invoca como inconstitucional y su aplicabilidad en la decisión del conflicto. En todo caso, la formalización no importa una decisión jurisdiccional, siendo una garantía para el imputado. De igual forma, esta formalización no puede constituir una motivación a la petición de desafuero, toda vez que no entorpece de manera alguna la función parlamentaria que es el fundamento de la institución del fuero.
Respecto del artículo 5º de la Constitución, el Consejo no divisa cómo puede la norma impugnada infringirlo.
En relación al atentado contra el principio de inocencia, carece de sustento ya que tal principio no tiene relación alguna con la naturaleza y contenido de la formalización.
La requirente, al referirse a la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de agosto pasado, sobre el artículo 416, debió reparar en que estaba relacionada con el inciso tercero de dicha norma, es decir, con los delitos de acción privada, contemplados en el inciso tercero, que no es aplicable en la especie.
Finaliza señalando que no es necesario el previo desafuero para que el fiscal de la causa de acción pública formalice la investigación respecto de la diputada Amelia Herrera .
Con fecha 24 de octubre, la Municipalidad de Quilpué evacúa el traslado conferido en autos señalando que el artículo 416, inciso segundo, del Código Procesal Penal plantea la situación de desafuero cuando durante la investigación el Fiscal pretenda en contra del aforado la prisión preventiva u otra medida cautelar, lo que no ha sucedido en la especie.
Señala que hay una errada interpretación del concepto de formalización de la investigación, que simplemente es el acto de la comunicación que efectúa el fiscal al imputado en presencia del juez de garantía acerca de que se desarrolla una investigación en su contra respecto de ciertos delitos determinados. Sin embargo, este acto dista mucho de la acusación penal, la que se contempla en el párrafo relativo a la Conclusión de la Investigación del Código Procesal Penal, en especial en el artículo 249, letra b), que señala que se debe formular acusación cuando estimare que la investigación proporciona fundamento serio para el enjuiciamiento del imputado contra quien se hubiere formalizado la misma.
Así, la diferencia entre formalización de la investigación y la acusación no sólo es evidente en la etapa de la investigación (la primera cuando se encuentra vigente, la segunda, cuando está cerrada), sino que además en los aspectos procesales y consecuencias de cada una de ellas.
No se altera el principio de inocencia con la mera formalización pues dentro de los principios del nuevo sistema procesal penal el artículo 4º consagra la presunción de inocencia del imputado, en armonía con el artículo 19 Nº 3 de la Carta.
Respecto a que la formalización entraña una acusación en sentido amplio provocando un juicio público previo de consecuencias jurídico políticas, ello no guarda relación con la materia debatida por la aplicación del artículo 416, inciso segundo, y el procedimiento llevado a cabo ante el Tribunal de Garantía respecto de un parlamentario.
La solicitud de desafuero de los parlamentarios a que alude el artículo 61 de la Constitución sólo es aplicable en el supuesto de que se pretenda acusar, solicitar una medida cautelar relativa a privación de libertad o en caso de delito flagrante, que no es la situación aquí analizada.
La formalización que se pretende no vulnera las garantías constitucionales del debido proceso ni el principio de inocencia, ya que con ella nace la certeza jurídica para el pleno ejercicio de los derechos a defensa dentro de un justo y debido proceso.
Finalmente se ha dado lugar a la solicitud de ser tenido como parte, formulada por Alejandro César Molina Gálvez .
Se trajeron los autos en relación, escuchando las alegaciones de los abogados de las partes con fecha veintitrés de noviembre de dos mil seis.
Considerando:
PRIMERO: Que el artículo 93 Nº 6 de la Constitución Política de la República dispone que es atribución del Tribunal Constitucional “resolver, por la mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”;
SEGUNDO: Que la misma norma constitucional expresa, en su inciso décimo primero, que, en este caso, “la cuestión podrá ser planteada por cualquiera de las partes o por el juez que conoce del asunto” y agrega que “corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal declarar, sin ulterior recurso, la admisibilidad de la cuestión siempre que verifique la existencia de una gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial, que la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto, que la impugnación esté fundada razonablemente y se cumplan los demás requisitos que establezca la ley”;
TERCERO: Que, como se ha señalado en la parte expositiva, en el presente requerimiento se solicita la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 416, inciso segundo, del Código Procesal Penal en la instancia correspondiente a los autos RIT Nº 474-05 (RUC Nº 0500073760-9), del Tribunal de Garantía de Quilpué, siendo ésta, precisamente, la gestión en un proceso pendiente seguida ante un tribunal ordinario o especial, que faculta a esta Magistratura Constitucional para pronunciarse sobre la acción entablada por María Amelia Herrera Silva ;
CUARTO: Que el citado precepto legal, ubicado en el Título IV, “Procedimiento relativo a personas que gozan de fuero constitucional”, Párrafo 1º, “Personas que tienen el fuero del artículo 58 (hoy artículo 61) de la Constitución Política”, Libro IV del Código Procesal Penal, dispone: “Igual declaración requerirá si, durante la investigación, el fiscal quisiere solicitar al juez de garantía la prisión preventiva del aforado u otra medida cautelar en su contra”;
QUINTO: Que, como ya se expresó en esta sentencia, las normas constitucionales que se estiman infringidas por el requirente son el artículo 19 Nº 3, el artículo 61 y el artículo 5º, todas de la Constitución Política de la República, artículos de tratados internacionales que se citan y los artículos 4º y 5º del Código Procesal Penal, normas estas últimas que por ser de rango legal no son susceptibles de ser consideradas como parámetro de este control.
El artículo 19º Nº 3 de la Constitución consagra la “igualdad ante la justicia” y, en particular, en su inciso quinto, la garantía del debido proceso legal, al disponer: “Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos”.
Por su parte, el artículo 5º de la Constitución consagra en su inciso primero el principio de soberanía de la democracia constitucional y en su inciso segundo la función limitativa del ejercicio de la soberanía que cumplen los derechos fundamentales en particular y los derechos humanos en general, y al mismo tiempo consagra una garantía institucional de respeto y promoción de tales derechos por los órganos del Estado; disponiendo así en el citado inciso segundo lo siguiente: “El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”.
A su vez, el artículo 61 de la Ley Fundamental prescribe que:
“Los diputados y senadores sólo son inviolables por las opiniones que manifiesten y los votos que emitan en el desempeño de sus cargos, en sesiones de sala o de comisión”.
“Ningún diputado o senador, desde el día de su elección o desde su juramento, según el caso, puede ser acusado o privado de su libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el Tribunal de Alzada de la jurisdicción respectiva, en pleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a formación de causa. De esta resolución podrá apelarse para ante la Corte Suprema”.
“En caso de ser arrestado algún diputado o senador por delito flagrante, será puesto inmediatamente a disposición del Tribunal de Alzada respectivo, con la información sumaria correspondiente. El Tribunal procederá, entonces, conforme a lo dispuesto en el inciso anterior.
Desde el momento en que se declare, por resolución firme, haber lugar a formación de causa, queda el diputado o senador imputado suspendido de su cargo y sujeto al juez competente”.
La norma transcrita consagra el llamado fuero penal, privilegio parlamentario consistente en una garantía procesal que protege al diputado o senador de una persecución criminal infundada y que inhiba o entorpezca el cumplimiento adecuado de sus funciones. Posee, a pesar de ser el privilegio parlamentario una excepción al principio de igualdad, una finalidad garantista de la función pública parlamentaria, en particular la protección de la dignidad, dedicación e independencia en el ejercicio del cargo, y un fundamento claramente político, asociado al resguardo de la autonomía de los órganos legislativos y al principio de la separación de poderes -valores esenciales del Estado de Derecho-, cuya justificación mediata es el pleno ejercicio de la soberanía popular.
Los antecedentes históricos del fuero se pueden encontrar en la Constitución de 1818, que daba a los senadores el trato de Excelencia, proclamaba su inviolabilidad y declaraba que sólo serían juzgados por una comisión que nombrara el propio Senado, normas que son desarrolladas por la Carta de 1822, que a los diputados no podrá reconvenírseles por sus opiniones, ni demandárseles por deudas, y que en lo criminal serían juzgados por un Tribunal especial, estableciendo una norma similar posteriormente la Carta de 1823, la que agregó que las causas criminales en contra de senadores serían juzgadas por la Suprema Corte, previa declaración de haber lugar a la formación de causa por el propio Senado.
En el mismo orden, la Constitución de 1833 atribuyó a las propias cámaras parlamentarias la potestad de autorizar la imputación penal a sus miembros y en la Carta Política de 1925 se transfirió dicha facultad a la Corte de Apelaciones de la jurisdicción respectiva, al señalar en su artículo 33 que “Ningún diputado o senador, desde el día de su elección, puede ser acusado, perseguido o arrestado, salvo el caso de delito flagrante, si la Corte de Apelaciones de la jurisdicción respectiva, en Tribunal Pleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a la formación de causa”.
A nivel legal, el Código de Procedimiento Penal señalaba que “tan pronto como de los antecedentes del proceso o de la información rendida, a petición de parte, aparezcan contra un diputado o senador, datos que podrían bastar para decretar la detención de un inculpado”, el juez elevará los autos al Tribunal de Alzada correspondiente, a fin de que declare si ha o no lugar a formación de causa.
Posteriormente, la Constitución de 1980 introdujo una variación esencial en la comprensión del fuero parlamentario. En efecto, su artículo 58 (actual 61) dispuso que “ningún diputado o senador, desde el día de su elección o designación, o desde su incorporación, según el caso, puede ser procesado o privado de su libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el Tribunal de Alzada de la jurisdicción respectiva, en pleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a formación de causa. De esta resolución podrá apelarse para ante la Corte Suprema”, norma modificada recientemente por la Ley Nº 20.050, ley promulgatoria de la reforma constitucional de 2005, a efectos de adecuar el texto constitucional con el nuevo procedimiento penal que estatuyó el Código correspondiente, reemplazando la locución “procesada” por “acusada” ya que se observó que el término procesada correspondía a un régimen de procedimiento penal que quedó desfasado;
SEXTO: Que el requirente invoca como normas constitucionales infringidas las reglas relativas a presunción de inocencia establecidas en fuentes del ordenamiento infraconstitucionales, como los artículos 4º y 5º del Código Procesal Penal. Esta Magistratura Constitucional, que posee una competencia tasada como órgano de control de constitucionalidad de normas y actos estatales en los términos del artículo 93 de la Constitución, debe precisar que las normas de fuentes del ordenamiento infraconstitucionales no constituyen derecho material que sirva de parámetro para construir el juicio de constitucionalidad en un proceso, sin perjuicio de la importancia que tienen tales fuentes como niveles de protección de derechos de las personas en el ordenamiento jurídico y de que reflejen el grado de desarrollo que adquieren los valores, principios y bienes jurídicos iusfundamentales;
SÉPTIMO: Que este Tribunal, en sentencias anteriormente expedidas en sede de inaplicabilidad, ha precisado el alcance del privilegio parlamentario del fuero penal y las características del desafuero, y en especial el alcance que posee la modificación al artículo 61, inciso segundo, y siguientes de la Carta con motivo de la reforma constitucional promulgada mediante la Ley Nº 20.050, por lo que se estima innecesario reproducir sus términos (sentencia de 8 de agosto de 2006, del Tribunal Constitucional, Rol Nº 478-2006, considerandos 1º a 7º);
OCTAVO: Que el artículo 416, inciso segundo, del Código Procesal Penal, en caso de que se pretendiera aplicar al procedimiento con ocasión del cual se ha interpuesto la acción de inaplicabilidad, no produciría efecto alguno contrario a la Constitución. Esto, porque el mencionado precepto, lejos de producir una vulneración en los derechos, garantías o privilegios de los diputados o senadores, asegura el respeto del fuero de que gozan los parlamentarios. En efecto, ello se logra al exigir que el tribunal de alzada de la jurisdicción respectiva declare haber lugar a la formación de causa si, durante la investigación, el fiscal quisiere solicitar al juez de garantía la prisión preventiva del aforado u otra medida cautelar en su contra, el precepto en cuestión no limita, sino que realiza y completa el fuero establecido en la Carta Fundamental para el nuevo proceso penal;
NOVENO: Que lo razonado en el considerando anterior resulta evidente y suficiente para rechazar la acción impetrada si se tiene presente que, de accederse a ella y declarar inaplicable el precepto impugnado, el diputado o senador aforado, durante la investigación y antes de la acusación, podría ser objeto de medidas cautelares, incluyendo la privación de su libertad, sin que antes se le hubiere desaforado. De ello se sigue, de manera palmaria, que el inciso que se ha impugnado en este requerimiento no puede, en caso de aplicarse, resultar contrario a la Constitución. Lo que resultaría contradictorio a la Carta Fundamental sería que el diputado o senador pudiere ser objeto de las medidas allí señaladas, sin previo desafuero;
DÉCIMO: Que una cuestión diversa a la planteada y que no dice relación con los efectos que puede tener la aplicación del inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal, es la relativa a determinar si un diputado aforado puede ser objeto de formalización de la investigación, sin que previamente se decrete su desafuero. Esa es una cuestión debatible y compleja; pero no requiere ser resuelta en esta sentencia, pues cualquiera sea la respuesta que ella tenga, no incide en la aplicabilidad del precepto impugnado.
Y visto lo prescrito en los artículos 5º, 19 Nº 3, 61, incisos segundo y siguientes, y 93 Nº 6 e inciso décimo primero de la Constitución Política de la República y en el artículo 31 de la Ley Nº 17.997, orgánica constitucional del Tribunal Constitucional,
Se declara que se niega lugar al requerimiento de inaplicabilidad deducido a fojas 1. Déjese sin efecto la suspensión del procedimiento decretada.
A) Se previene que los Ministros señores Hernán Vodanovic Schnake y Marcelo Venegas Palacios concurren a la parte resolutiva de esta sentencia, pero no comparten el considerando décimo, teniendo en su lugar presente los siguientes motivos:
1. Que el ya invocado inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal exige un proceso previo de desafuero si durante la investigación el fiscal quisiere solicitar al juez de garantía alguna medida cautelar en contra de un parlamentario. En efecto, entre la acción penal y el parlamentario se encuentra el instituto del desafuero previo, sin el cual no puede procederse en contra del aforado.
2. Que el citado Código se refiere a la citación en el título II, párrafo cuarto, bajo el título “Notificaciones y citaciones judiciales”. En concreto, el artículo 33 expresa que cuando fuere necesario citar a alguna persona para llevar a cabo una actuación ante el tribunal, se le notificará la resolución que ordenare su comparecencia. El inciso tercero se refiere precisamente a la citación del imputado y señala que si este no comparece injustificadamente, el tribunal podrá ordenar que sea detenido o sometido a prisión preventiva hasta la realización de la actuación respectiva.
3. Que, además, en forma literal y categórica, el Código Procesal Penal incluye la medida cautelar de citación del imputado en el título V del libro I, en su párrafo II, expresando en su artículo 123 que cuando fuere necesaria la presencia del imputado ante el tribunal, este dispondrá su citación de acuerdo a lo previsto en el artículo 33 antes citado.
4. Que por su parte el artículo 7º, ubicado dentro de las disposiciones generales, principios básicos, no define al imputado, sino que se refiere a la “calidad” de imputado, describiéndosele como la persona “a quien se atribuyere participación en un hecho punible desde la primera actuación del procedimiento -léase proceso- en su contra”. Y agrega que para este efecto, se entenderá por primera actuación del procedimiento “cualquiera diligencia o gestión, sea de investigación, de carácter cautelar o de otra especie, que se realizare por o ante un tribunal con competencia en lo criminal, el Ministerio Público o la policía, en la que se atribuyere a una persona responsabilidad en un hecho punible”.
De la redacción del artículo 7º se desprende nítidamente y sin lugar a dudas que puede imputar el Ministerio Público, para efectos de la investigación de los hechos, o para accionar ante el tribunal competente, o la Policía, y cabe concluir entonces que mientras no se formalice la investigación, es decir, mientras investigue extrajudicialmente, no se requiere desafuero.
5. Que el título V del libro I del Código en comento, se refiere a las medidas cautelares personales, señalando como principio general que serán decretadas por medio de resolución judicial fundada.
Tiene especial importancia en este caso tener presente que el párrafo 2º del citado título incluye expresamente a la citación entre las medidas cautelares personales.
6. Que para precisar los fundamentos de esta sentencia, resulta indispensable fijar el marco en que se desarrolla la citación en el ámbito del Derecho Procesal Penal.
La citación procesal es un acto jurisdiccional -resolución judicial- que ordena la comparecencia de una persona al tribunal para que preste declaración.
Ella puede tener dos finalidades:
que el simple sospechoso concurra al tribunal a prestar declaración sobre los hechos punibles en que se supone ha participado.
Cuando el tribunal requiera de la declaración de cualquier persona, que no tenga el carácter de imputado, cuyo caso más frecuente es el de los testigos, peritos, o autoridades que puedan tener antecedentes útiles al proceso.
7. Que no obstante que el Código Procesal Penal se refiere al imputado fundamentalmente para reconocerle sus derechos y garantías en los artículos 93 a 107, no lo define como sujeto procesal, por lo que resulta necesario acudir a la doctrina para precisar su identificación jurídica.
En nuestra disciplina el concepto de imputado surge nítidamente cuando se examina la convicción del juez en torno a la existencia del hecho punible y de los participantes en su comisión. En este ámbito el imputado, también denominado simple imputado, es aquel que aparece o es sindicado como simple sospechoso de haber participado en la comisión de un hecho punible.
En el sistema del Código de Procedimiento Penal, ésta convicción se la formaba el juez de acuerdo al mérito del sumario, que arroja datos que hagan presumir su responsabilidad penal.
En el sistema del Código Procesal Penal, determinar esta primera fase de responsabilidad es de competencia del Ministerio Público, de acuerdo a los artículos 166 inciso segundo de dicho Código y 83 de la Constitución Política.
En concordancia con el artículo 83 de la Carta Fundametal, esta imputación le permite al Ministerio Público iniciar la investigación no jurisdiccional del hecho ocurrido.
Resulta importante destacar, para la mejor comprensión de este requerimiento y su acertada resolución, que las actuaciones del Ministerio Público que priven al imputado de los derechos que la Constitución asegura, o los restrinjan o los perturben, requerirán siempre de aprobación judicial previa, estableciendo la propia Carta que en el caso de los parlamentarios el tribunal competente a que se refiere la disposición citada para autorizar la formación de causa es la Corte de Apelaciones respectiva.
8. Que retomando el concepto de imputado debe señalarse que incorporado a un Proceso Penal, y una vez que haya prestado declaración, la convicción del juez podrá definirse en tres situaciones diferentes:
se mantiene la simple sospecha: sigue en su situación de imputado con todos sus derechos y deberes.
desaparece la simple sospecha: sale del proceso.
A simple sospecha se transforma en fundada sospecha o presunción grave de participación: el imputado pasa a ser inculpado y puede ser sometido a detención, prisión preventiva u otras medidas cautelares.
9. Que también debe tenerse muy especialmente presente el artículo 231 del Código Procesal Penal, que a propósito de la formalización de la investigación que hace el Ministerio Público respecto de un imputado, expresa “a esta audiencia se citará al imputado” y naturalmente que ha de entenderse que esta citación se refiere a la medida cautelar del título V párrafo 2º del citado Código.
10. Que del tenor literal de las disposiciones legales y constitucionales citadas, la formalización implica el ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público, dirigida al juez competente, que en este caso es el juez de garantía. Su natural efecto es que, afectado por una medida cautelar, debe el imputado concurrir al tribunal en carácter de sospechoso de haber participado en un hecho punible, facultad que choca frontalmente con la disposición constitucional y legal que exige el desafuero previo para que un senador o diputado pueda ser objeto de tales medidas cautelares.
Por lo tanto, la formalización de un parlamentario requiere de un desafuero previo.
11. Que precisado lo anterior, cabe ahora considerar si en este marco, el artículo 416 inciso segundo debe ser declarado inaplicable por vicio de inconstitucionalidad al caso de autos.
Sobre este punto, los previnientes consideran que justamente la norma que le asegura en el Código Procesal Penal la garantía del fuero al parlamentario es, precisamente, el precepto legal que se impugna, en cuanto expresa que el fiscal que ha logrado convicción en torno al cumplimiento de los requisitos legales que habilitan para formalizar la investigación ante el juez de garantía, si quisiere solicitarle a éste una medida cautelar en su contra debe remitir, como lo ordena el inciso primero del artículo 416, la querella y los antecedentes a la Corte de Apelaciones, a fin de que, si ésta hallare mérito, declare haber lugar a la formación de causa.
En tales circunstancias, no se ve ningún reproche de inconstitucionalidad respecto del inciso segundo del artículo 416 del Código Procesal Penal y queda demostrado que la aplicación del precepto legal impugnado no resulta, en este caso, contraria a la Constitución, pues es su aplicación la que asegurará, precisamente, el respeto de lo establecido en el inciso final del artículo 61 de la Carta Fundamental, de conformidad con el cual el parlamentario a quien se atribuye un delito queda a disposición del juez competente sólo desde que se declara, por resolución firme, que hay lugar a la formación de causa en su contra, y nunca antes de que ello ocurra. Para hacer más evidente esta conclusión basta cotejar el primer efecto de la formalización, consignado en la letra a) del artículo 233 del Código Procesal Penal, que consiste en suspender el curso de la prescripción de la acción penal “en conformidad a lo dispuesto en el artículo 96 del Código Penal”, con el texto de esta última norma, el cual establece que ello ocurrirá “desde que el procedimiento se dirige en contra” del parlamentario imputado, esto es, desde que éste queda a disposición del juez de garantía.
B) El Ministro previniente señor Hernán Vodanovic Schnake estima, asimismo, que en la gestión correspondiente no existe un conflicto de constitucionalidad, sino de aplicación de normas procesales penales por el juez de garantía, cuya resolución está sujeta al recurso previsto en el artículo 362 del Código del ramo.
C) El Ministro previniente señor Marcelo Venegas Palacios estima, además, que los motivos expresados en la prevención contribuyen más directamente a la vigencia efectiva del estatuto constitucional de los parlamentarios, que se ve amagado en la actualidad por las razones que señala el Ministro disidente señor Mario Fernández Baeza , que este previniente en gran medida comparte.
Acordada con el voto en contra del Ministro señor Mario Fernández Baeza , quien estuvo por acoger la acción de inaplicabilidad deducida en mérito de las siguientes consideraciones:
PRIMERO. Que el desafuero es la excepción a la norma que establece una inmunidad parlamentaria, de antigua data en las democracias más prestigiadas del mundo y de plena vigencia en ellas, cuyo propósito no es tender un manto de impunidad sobre sus titulares, sino protegerlos de acusaciones infundadas, tendientes a su descrédito político y a distorsionar la representatividad soberana que en ellos recae. Se elige de la doctrina una definición de “fuero”, como se conoce en Chile esta inmunidad, muy atingente al caso de autos: “Llamose en la técnica inglesa freedom from arrest, y suele llamársele “inviolabilidad” en las obras francesas, consistiendo su esencia en que los parlamentarios no pueden ser detenidos ni procesados durante el período de sesiones sino cuando sean sorprendidos in fraganti a menos que lo autorice la Cámara respectiva, a la que en todo caso deberá comunicarse la detención o procesamiento lo antes posible. Es un privilegio que ampara al representante en Cortes por actos ajenos a su función, ejecutados por lo general fuera del recinto parlamentario y que solamente debe otorgar la protección indispensable para evitar que la pasión política o la intriga de los particulares arranque de su escaño al Senador o Diputado , so pretexto de infracciones punibles cuya persecución no se inspire en móviles de pureza y de corrección legal.” ( Nicolás Pérez Serrano : Tratado de Derecho Político, Civitas, Madrid , 2ª ed., 1984, p. 781).
SEGUNDO. Que hasta 1925 la facultad de retirar el fuero parlamentario en Chile recaía en la Cámara respectiva, siguiendo un modelo vigente hasta hoy en varias de las más prestigiadas, antiguas y estables democracias del mundo, cuyo ejercicio el Congreso chileno reguló, estableciendo los requisitos para declarar lugar que haya lugar a formación de causa contra uno de sus miembros. Don Jorge Huneeus , redactor del informe respectivo lo describe en su famosa obra “La Constitución ante el Congreso”, con su proverbial elocuencia y precisión conceptual: ”¿Bastará el sólo hecho de presentarse alguien acusándolos?. Pensamos que no, y así se ha resuelto prácticamente la cuestión”. “En sesión de 29 de julio de 1844, después de una discusión entre el señor don Manuel Montt y el señor don Pedro Palazuelos en que aquel sostuvo, y con mucha razón, que para desaforrar a un Diputado era menester “que la acción se presentara al primer aspecto fundada, que el hecho denunciado apareciera con carácter de delito”, la Cámara de Diputados desechó por veintiún votos contra trece, la solicitud de desafuero que ante ella pendía contra el señor Diputado don Rafael Gatica .” Y agrega don Jorge Huneeus detallando el informe sobre el tema, aprobado el 27 de noviembre de 1875 por la Cámara de Diputados:” Según ese informe, una Cámara no debe autorizar una acusación contra uno de sus miembros, sino cuando concurran copulativamente dos circunstancias: 1ª, la existencia plenamente probada de un hecho que constituya delito o que se presente con carácter de tal; 2ª, que aparezca semi-plenamente (sic) probado que es el Senador o Diputado cuyo desafuero se pretende el autor responsable, cómplice o encubridor de ese hecho.” ( Jorge Huneeus : La Constitución ante el Congreso, Edición Nacional, Imprenta Cervantes , Santiago de Chile, 1890, Tomo Primero, pp. 131-132).
TERCERO. Que el desaparecimiento de esta atribución parlamentaria con la dictación de la Constitución de 1925, de fuerte impronta anti-parlamentarista, situó a Chile como un caso extraño en esta materia, pues tal derecho de los parlamentos ha continuado vigente hasta nuestros días en la mayoría de las grandes democracias del mundo. Así lo señala la doctrina: ”El caso chileno constituye una excepción a la regla general, ya que es un órgano de administración de justicia ordinaria quien determina el desafuero.” ( Mario Verdugo , Emilio Pfeffer y Humberto Nogueira : Derecho Constitucional, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1994, Tomo II, p. 143).
CUARTO. Que el parlamento, institución que en Chile lleva la denominación de Congreso Nacional, es una institución fundamental en toda organización jurídico-política civilizada. Como lo señala un texto especializado reciente: “El gobierno democrático en unidades políticas de cualquier magnitud requiere de un parlamento en el cual los ciudadanos estén representados y donde las políticas públicas puedan ser debatidas y decididas” (en: Samuel C. Patterson & Antonhy Mughan (eds.): Senates. Bicameralism in the Contemporany World, Ohio State University Press, Columbus, 1999, XI). Por otra parte, el parlamento no es un artificio moderno, sino una institución inherente a la organización social desde tiempos remotos: “Cuando se habla de parlamento y de parlamentarismo normalmente se hace referencia a fenómenos políticos cuyo desarrollo histórico está comprendido en el arco temporal que va desde la revolución francesa hasta nuestros días. Sin embargo, en los siglos precedentes, en casi todos los países europeos se han tenido instituciones políticas designadas con el nombre genérico de parlamento (aunque algunas veces hayan sido llamadas “estados generales”, “cortes”, “estamentos”, etcétera).” (Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino (eds.): Diccionario de Política, Siglo Veintiuno Editores, México, 1977, 10ª ed., p. 1122).
QUINTO. Que en el ordenamiento constitucional chileno el Congreso ocupa un sitial preeminente, pues está facultado para cumplir la clásica función legislativa y la fundamental atribución de ejercer el poder constituyente derivado. En efecto, por una parte, el artículo 46 de la Constitución dispone:”El Congreso Nacional se compone de dos ramas: La Cámara de Diputados y el Senado. Ambas concurren a la formación de las leyes en conformidad a esta Constitución y tienen las demás atribuciones que ella establece.” En esta formulación queda de manifiesto que la función legislativa es la principal misión del Congreso. Por otra parte, el Capítulo XV del mismo cuerpo jurídico-político, destinado a la reforma de la Constitución, dispone atribuciones de los miembros del Congreso así como de las Cámaras en las distintas instancias de tal alto cometido jurídico político. La importancia de esta función constituyente tuvo una demostración elocuente en la gran reforma constitucional promulgada en 2005, originada en dos iniciativas de senadores de gobierno y de oposición presentadas en el año 2000, y debatida durante un lustro en ambas Cámaras con singular prolijidad y patriotismo.
SEXTO. Que teniendo a la vista la envergadura de la posición de los miembros del Congreso Nacional y el rol que nuestras leyes les llaman a cumplir, es evidente que los procedimientos establecidos para levantar el fuero parlamentario deben revestirse de normas diáfanas, inequívocas, apegadas a las exigencias del justo y debido proceso. No siendo así, se produce una falta de proporción inaceptable dentro de un sistema jurídico coherente entre el tipo de procedimiento y los efectos que su aplicación produce, si se acepta que el ordenamiento jurídico es un todo coherente, lo que se denomina un sistema jurídico. Como lo señala la doctrina: “La presentación sistemática de un conjunto de normas le concede ciertos rasgos de racionalidad. Un conjunto asistemático sería, en algún modo, irracional” ( Eduardo Caracciolo : Sistema Jurídico, en: Ernesto Garzón Valdés y Francisco J. Laporta (eds.): El Derecho y la Justicia, Ed. Trotta , Madrid , 1996, p.162).
SÉPTIMO. Que, consecuentemente, dentro de nuestro ordenamiento jurídico, el estatuto normativo de los parlamentarios conforma también un conjunto sistémico, compuesto por normas diseminadas en varios cuerpos: la Constitución desde luego, especialmente el capítulo V destinado al Congreso Nacional, pero también por normas ubicadas en las bases de la Institucionalidad, entre los artículos 4º y 7º, destacando el artículo 5º, inciso primero, que señala:” La soberanía reside esencialmente en la Nación. Su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas y, también, por las autoridades que esta Constitución establece. Ningún sector del pueblo ni individuo puede atribuirse su ejercicio.”. Dicho estatuto parlamentario, además, se extiende a vastos articulados de las leyes orgánicas constitucionales del Congreso Nacional (Nº 18.918), sobre Votaciones Nacionales y Escrutinios (Nº 18.700), y sobre Partidos Políticos (Nº 18.603). Y, sin duda, forma parte de este amplio estatuto parlamentario la concatenación formada por el artículo 61 de la Constitución y el propio artículo 416 del Código Procesal Penal. En suma, resulta incoherente con una interpretación sistémica, esto es, integral y moderna, de la Constitución, el tratar este último precepto procesal sin relación armónica y estrecha con el conjunto de normas de toda jerarquía ya citado.
OCTAVO. Que, aun cuando regula tres situaciones, el artículo 416 del Código Procesal Penal, impugnado en la especie, debe entenderse completo como un solo precepto legal, en tanto establece los procedimientos necesarios para solicitar el desafuero de los parlamentarios, bajo el título “solicitud de desafuero”. Trátese de delitos de acción pública aludidos implícitamente en sus incisos primero y segundo, como de acción privada mencionados expresamente en su inciso tercero, el propósito del artículo 416 del Código Procesal Penal es único: Permitir la situación prevista en los incisos segundo y cuarto del artículo 61 de la Constitución Política de la República, esto es, poder acusar o privar de libertad a un Senador o Diputado , suspendiéndolo de su cargo y dejándolo sujeto al juez competente. Desagregar los tres incisos conduce a consecuencias paradójicas, como la de rechazar la inaplicabilidad del inciso segundo pues al acogerla el aforado se encontraría desprotegido frente a la petición de una medida cautelar en su contra, en circunstancias que manteniendo su aplicación puede permanecer largo tiempo en la situación de descrédito público como formalizado sin acusación, según fluye del inciso primero del mencionado artículo.
NOVENO. Que el artículo 416 del Código Procesal Penal constituye un solo precepto legal no sólo por el argumento del considerando anterior, sino por su intrínseca unidad de incoherencia. En este artículo se confunden dos mecanismos procesales sustantivos, en los incisos primero y tercero, con un mecanismo procesal operativo, el del inciso segundo, el que, en consecuencia, no puede ser apreciado separadamente de los dos anteriores, especialmente del primero. ¿Cómo puede ser posible que el fiscal quisiera “solicitar al juez la prisión preventiva del aforado u otra medida cautelar en su contra”, sin cerrar la investigación, supuesto este último imprescindible para solicitar el desafuero según el inciso primero? ¿Es posible admitir dentro de la filosofía del debido proceso y de la impronta garantista de las cuales se impregna el reformado enjuiciamiento criminal chileno, la prisión preventiva u otra medida cautelar antes de terminar con la investigación, y por lo tanto, haberse formado convicción sobre la responsabilidad del aforado bajo investigación?. Debiéramos concluir que este inciso segundo del mencionado artículo 416 no sólo debe ser declarado inaplicable, sino, en una confrontación abstracta con las normas constitucionales del debido proceso, innecesario e indeseable dentro del espíritu que animó la dictación del Código que le otorga abrigo.
DÉCIMO. Que las reservas existentes en la doctrina y en alguna jurisprudencia ordinaria y constitucional respecto a considerar un artículo completo como un precepto, habiendo sido sólo un inciso impugnado y, por lo tanto, no extender el conocimiento de esta Magistratura a incisos no incorporados en el requerimiento que conoce, no pueden entenderse como absolutas y excluyentes. Y esto no sólo por los argumentos sustantivos entregados en los considerandos anteriores respecto del caso que nos ocupa, sino por antecedentes de cultura jurídica que se pasan a exponer. El reputado tratadista don Alejandro Silva Bascuñán , refiriéndose a la acción de inaplicabilidad sita en la Corte Suprema, señaló en las dos versiones de su Tratado de Derecho Constitucional, que “la Corte Suprema no tiene atribuciones para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de preceptos que no son aplicables al caso en que se plantea la cuestión”, pero agrega: ”pero las circunstancias de que las partes no se hayan apoyado precisamente en un precepto determinado, en el juicio que siguen, no restringe la facultad de la Corte si dentro del procedimiento los tribunales llamados a conocer del asunto deben dar aplicación a la norma legal objetada porque regula cuestiones debatidas en el pleito (C. Sup., 28 sep. 1950, R.T. 47, sec. 1ª, p. 431; y 16 nov. 1950, t.47, sec. 1ª, p.485). Basta que exista la posibilidad, no certeza, de que la ley pueda aplicarse. No puede acogerse alegación de que el precepto no tiene aplicación porque el actor no lo ha invocado (C. Sup. 15-XII-55, R.t. 52, sec. 1ª, p. 399)” (Citados en: Alejandro Silva Bascuñán : a) Tratado de Derecho Constitucional , Ed. Jurídica de Chile, Santiago , 1963, Tomo III, p. 437); b) Tratado de Derecho Constitucional, Ed. Jurídica de Chile, Santiago , 2002, Tomo VIII, pp. 178-179).
DÉCIMO PRIMERO. Que por precepto legal pueden entenderse tanto un artículo de una ley como un inciso de un artículo. El mismo tratadista Sr. Silva Bascuñán lo precisa en la segunda versión de su Tratado de Derecho Constitucional ya citado (Tomo VIII, p. 177-178):” Debe entenderse como precepto legal un artículo, inciso, acápite u oración que exprese una manifestación de voluntad categórica del legislador no de modo separado un elemento simplemente integrante de la norma, que no importe regla aisladamente considerada por sí sola.”, agregando que la Corte Suprema en fallo de 1978, señaló “que el término precepto legal que utiliza dicha disposición (art. 80) es indicativo de una norma o artículo de algún cuerpo legal, esto es de una regla que debe ajustarse a la conducta humana y que, como tal constituye un sistema lógico en sí mismo, cuyo sentido se expresa en palabras que guardan correspondencia y armonía con el precepto legal al que pertenecen y con el conjunto de disposiciones que regulan determinada área de actividad y cuya validez está dada por la necesidad de satisfacer los requisitos de una sociedad organizada en un período histórico determinado.”
DÉCIMO SEGUNDO. Que en cuanto al sentido usual y etimológico de la expresión, precepto legal no se presenta como un término preciso y unívoco. Por el contrario, sorprendentemente los diccionarios jurídicos internacionales le dan un significado diverso al que se le otorga en el lenguaje usual nacional, cuando se le otorga alguno. El Diccionario Jurídico Espasa, probablemente el más completo de su género en lengua española, no considera el vocablo precepto en sus 1010 páginas (Ed. Espasa-Calpe, Madrid , 1991).El Diccionario Jurídico Bilingüe Español- Inglés de Guillermo Cabanellas y Eleanor C. Hoague define precepto legal como “orden, orden o mandamiento judicial” (Ed. Heliasta, Buenos Aires , 1998, Tomo I, p. 588). Por su parte, el Vocabulario Jurídico, dirigido por Gérard Cornu , (Asociación Henri Capitant , Temis , Bogotá, 1995), define precepto: “del latin praeceptum, enseñanza, instauración, recomendación. Termino doctrinal empleado para designar en forma de lección, que se refiere a valores eminentes, no sólo fuera del derecho (precepto moral, precepto religioso) sino al orden jurídico mismo. Por ejemplo, el respeto filial, el principio de la buena fé, son verdaderos preceptos. Por último, el Diccionario Jurídico en Cuatro Idiomas, editado por Edgard de Docte (Civitas, Madrid , 1987), no considera el término precepto.
DÉCIMO TERCERO. Que en este marco de examen jurídico es atendible la argumentación de la parte requirente de autos, destinada a equiparar, para el caso de los parlamentarios por su especial función sometida al escrutinio público, la formalización del nuevo proceso penal con el auto de procesamiento del antiguo procedimiento penal o con la propia acusación en el proceso vigente. La abstención de solicitar o decretar medidas cautelares, que es el caso de autos hasta ahora, que obligarían a la petición de desafuero, no alteran la situación de descrédito público en que queda un parlamentario ya formalizado durante todo el tiempo antes de la eventual acusación, que puede ser prolongado.
DÉCIMO CUARTO. Que el concepto de formalización de la investigación está definido en el artículo 229 del CPP como “la comunicación que el fiscal efectúa al imputado, en presencia del juez de garantía, de que desarrolla actualmente una investigación en su contra respecto de uno o más delitos determinados.” Sus efectos se encuentran enumerados en el artículo 233 del mismo cuerpo legal: “a) Suspenderá el curso de la prescripción de la acción penal en conformidad a lo dispuesto en el artículo 96 del Código Penal; b) Comenzará a correr el plazo previsto en el artículo 247 (para declarar el cierre de la investigación), y c) el ministerio público perderá la facultad de archivar provisionalmente el procedimiento.”
DÉCIMO QUINTO. Que la formalización produce efectos jurídicos y extra-jurídicos que exceden la enumeración señalada. Los autores Cristián Riego y Mauricio Duce , de notoria participación en la elaboración de la reforma procesal penal, así lo expresan en una obra publicada en los inicios de su aplicación en el año 2000: “Más allá de los efectos legales de la formalización, la audiencia en la que ésta se produce constituye un hito central del nuevo procedimiento. A partir de la formalización, en la misma audiencia se pueden adoptar decisiones fundamentales para el curso del proceso tales como: la procedencia de medidas cautelares, la fijación de un plazo al Ministerio Público para finalizar su investigación, la continuación del proceso en la modalidad de juicio inmediato, el acuerdo de proceder de conformidad a un procedimiento abreviado, solicitar ambas cosas a la vez (proceder conforme al juicio inmediato y al procedimiento abreviado), solicitar la suspensión condicional de procedimiento, presentar las partes acuerdos reparatorios para su aprobación, entre otras. Por lo mismo, es posible pensar que en una buena cantidad de casos la audiencia de la formalización de la investigación debiera constituir la instancia donde se resuelve en definitiva un caso. (letras negritas del Ministro disidente ) Consecuentemente, el Ministerio Público deberá evaluar al formalizar la investigación en un caso determinado las posibilidades de resolver este caso desde este momento en el proceso sin necesidad de tener que alargar la tramitación de la etapa de investigación cuando ello no sea necesario. Lo mismo deberá ocurrir con jueces y defensores.” (Cristián Riego y Mauricio Duce : “La etapa de investigación en el nuevo proceso penal”, en: Varios autores: “Nuevo Proceso Penal”, Editorial Jurídica ConoSur Limitada, 2000, p. 121.).
DÉCIMO SEXTO. Que la descripción legal de la formalización de la investigación, las solemnidades de que está revestida la audiencia en que ella se verifica y los efectos jurídicos y generales que produce, configuran lo que la Constitución Política describe en su artículo 61 como “sujeto al juez competente” al parlamentario que ha sido desaforado habiéndose declarado por resolución firme la formación de causa en su contra. Recordemos que la definición legal de formalización ya transcrita establece que aquella es “la comunicación que el fiscal efectúa al inculpado, en presencia del juez de garantía, de que desarrolla actualmente una investigación en su contra respecto de uno o más delitos determinados.”. ¿Puede caber dudas de que tal situación no significa “estar sujeto al juez competente”, como prescribe la Constitución para los ya desaforados?. Si a un parlamentario se le comunica formalmente, públicamente, ante un juez, que está siendo investigado por la perpetración de uno o más delitos, ¿puede caber dudas de que se produce un abierto menoscabo de su crédito personal, que lo inhabilita moralmente para desarrollar normalmente sus tareas parlamentarias?. ¿Puede afirmarse seriamente que tal condición no exige el previo desafuero, pues en los hechos, aun cuando no estrictamente en el derecho procesal penal, se está ante un tipo de acusación?
DÉCIMO SÉPTIMO. Que, consecuentemente, sin entrar en el examen abstracto de constitucionalidad de la norma impugnada, que no es materia de la especie, al Ministro que disiente le asiste la convicción de que la aplicación del precepto legal impugnado, entiéndase por tal el artículo 416 completo del Código Procesal Penal resulta contraria a la Constitución, y en consecuencia debe declararse inaplicable en la especie de autos en conformidad con lo dispuesto en el numeral 6º del inciso primero del artículo 93 de la Constitución Política de Chile.
Redactaron la sentencia los Ministros y el abogado integrante que la suscriben.
Redactaron las prevenciones y la disidencia, sus autores.
Notifíquese, regístrese y archívese.
Rol Nº 561-2006.-
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente (S) don Raúl Bertelsen Repetto , y los ministros señores, Hernán Vodanovic Schnake , Mario Fernández Baeza , Jorge Correa Sutil , Marcelo Venegas Palacios , señora Marisol Peña Torres , Enrique Navarro Beltrán y Francisco Fernández Fredes y el abogado integrante don Francisco Zúñiga Urbina . Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional , don Rafael Larraín Cruz .
Conforme con su original.
AL EXCELENTÍSIMO SEÑOR
PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
DON ANTONIO LEAL LABRÍN
HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS
PRESENTE”.