Labor Parlamentaria
Diario de sesiones
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Índice
- DOCUMENTO
- PORTADA
- I. ASISTENCIA
- II. APERTURA DE LA SESIÓN
- III.
ORDEN DEL DÍA
- SANCIONES POR MALTRATO DE OBRA Y AMENENAZA A FUNCIONARIOS DE GENDARMERÍA EN SERVICIO
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Alberto Espina Otero
- INTERVENCIÓN : Carlos Antonio Karim Bianchi Chelech
- INTERVENCIÓN : Andres Pio Bernardino Chadwick Pinera
- INTERVENCIÓN : Jovino Novoa Vasquez
-
MODIFICACIÓN DE LEY DE CONCESIONES DE OBRAS PÚBLICAS Y DE OTRAS NORMATIVAS
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Jose Garcia Ruminot
- INTERVENCIÓN : Antonio Horvath Kiss
- INTERVENCIÓN : Sergio Mariano Ruiz Esquide Jara
- INTERVENCIÓN : Sergio Romero Pizarro
- INTERVENCIÓN : Hosain Sabag Castillo
- INTERVENCIÓN : Victor Perez Varela
- INTERVENCIÓN : Carlos Ignacio Kuschel Silva
- INTERVENCIÓN : Juan Pablo Letelier Morel
- INTERVENCIÓN : Alejandro Navarro Brain
- INTERVENCIÓN : Pablo Longueira Montes
- INTERVENCIÓN : Guido Girardi Lavin
- DEBATE
- CIERRE DE LA SESIÓN
- SANCIONES POR MALTRATO DE OBRA Y AMENENAZA A FUNCIONARIOS DE GENDARMERÍA EN SERVICIO
Notas aclaratorias
- Debido a que muchos de estos documentos han sido adquiridos desde un ejemplar en papel, procesados por digitalización y posterior reconocimiento óptico de caracteres (OCR), es que pueden presentar errores tipográficos menores que no dificultan la correcta comprensión de su contenido.
- Para priorizar la vizualización del contenido relevante, y dada su extensión, se ha omitido la sección "Indice" de los documentos.
REPÚBLICA DE CHILE
DIARIO DE SESIONES DEL SENADO
PUBLICACIÓN OFICIAL
LEGISLATURA 355ª
Sesión 42ª, en martes 14 de agosto de 2007
Especial
(De 12:17 a 13:57)
PRESIDENCIA DEL SEÑOR EDUARDO FREI RUIZ-TAGLE, PRESIDENTE
SECRETARIO, EL SEÑOR CARLOS HOFFMANN CONTRERAS, TITULAR
____________________
Í N D I C E
Versión Taquigráfica
Pág.
I. ASISTENCIA.........................................................................................................
II. APERTURA DE LA SESIÓN...............................................................................
III. ORDEN DEL DÍA:
Proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, que sanciona maltrato de obra y amenaza a funcionarios de Gendarmería en servicio (4816-07) (se aprueba en particular)¿¿¿¿
Proyecto de ley, en primer trámite constitucional, que modifica la Ley de Concesiones de Obras Públicas y otras normas que indica (5172-09) (se aprueba en general)¿¿¿¿¿..
I. ASISTENCIA
Asistieron los señores:
--Allamand Zavala, Andrés
--Alvear Valenzuela, Soledad
--Arancibia Reyes, Jorge
--Ávila Contreras, Nelson
--Bianchi Chelech, Carlos
--Cantero Ojeda, Carlos
--Chadwick Piñera, Andrés
--Coloma Correa, Juan Antonio
--Escalona Medina, Camilo
--Espina Otero, Alberto
--Flores Labra, Fernando
--Frei Ruiz-Tagle, Eduardo
--García Ruminot, José
--Gazmuri Mujica, Jaime
--Girardi Lavín, Guido
--Horvath Kiss, Antonio
--Kuschel Silva, Carlos
--Larraín Fernández, Hernán
--Letelier Morel, Juan Pablo
--Longueira Montes, Pablo
--Matthei Fornet, Evelyn
--Muñoz Aburto, Pedro
--Muñoz Barra, Roberto
--Naranjo Ortiz, Jaime
--Navarro Brain, Alejandro
--Novoa Vásquez, Jovino
--Núñez Muñoz, Ricardo
--Ominami Pascual, Carlos
--Orpis Bouchón, Jaime
--Pérez Varela, Victor
--Pizarro Soto, Jorge
--Prokurica Prokurica, Baldo
--Romero Pizarro, Sergio
--Ruiz-Esquide Jara, Mariano
--Sabag Castillo, Hosaín
--Vásquez Úbeda, Guillermo
--Zaldívar Larraín, Adolfo
Concurrieron, además, los señores Ministros de Justicia , don Carlos Maldonado Curtis; del Trabajo y Previsión Social, don Osvaldo Andrade Lara; de Obras Públicas, don Eduardo Bitrán Colodro, y de Transportes y Telecomunicaciones, don René Cortázar Sanz.
Actuó de Secretario el señor Carlos Hoffmann Contreras, y de Prosecretario, el señor José Luis Alliende Leiva.
II. APERTURA DE LA SESIÓN
--Se abrió la sesión a las 12:17, en presencia de 15 señores Senadores.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
En el nombre de Dios, se abre la sesión.
III. ORDEN DEL DÍA
SANCIONES POR MALTRATO DE OBRA Y AMENENAZA A FUNCIONARIOS DE GENDARMERÍA EN SERVICIO
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
Proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, que sanciona el maltrato de obra y amenaza a funcionarios de Gendarmería en servicio, con segundo informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, y urgencia calificada de "simple".
--Los antecedentes sobre el proyecto (4816-07) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 24ª, en 12 de junio de 2007.
Informes de Comisión:
Constitución, sesión 29ª, en 3 de julio de 2007.
Constitución (segundo), sesión 40ª, en 7 de agosto de 2007.
Discusión:
Sesión 30ª, en 4 de julio de 2007 (se aprueba en general).
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor HOFFMANN ( Secretario General ).-
El proyecto fue aprobado en general en sesión de 4 de julio último y cuenta con segundo informe de la Comisión de Constitución, donde se consignan diversas constancias reglamentarias.
La Comisión describe en aquel documento las modificaciones efectuadas al proyecto aprobado en general, todas las cuales fueron acordadas por unanimidad.
En consecuencia, de acuerdo con el Reglamento, deben ser votadas sin debate, salvo que algún señor Senador solicite discutirlas o que existan indicaciones renovadas.
Sus Señorías tienen a la vista un boletín comparado dividido en tres columnas, que transcriben el proyecto aprobado en general, las modificaciones propuestas por la Comisión de Constitución y el texto que resultaría de ser aprobadas dichas enmiendas.
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
Como no hay debate, procederemos a votar.
El señor ESPINA.-
Pido la palabra.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Puede hacer uso de ella, Su Señoría.
El señor ESPINA.-
Señor Presidente , no pretendo discutir si corresponde o no que haya debate.
Sin embargo, la Sala debería comprender por lo menos en qué consisten los dos cambios introducidos, los cuales fueron aprobados por unanimidad y son bastante simples. Sólo se trata de informar al respecto.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Está bien, señor Senador. Puede hacer uso de la palabra por cinco minutos.
El señor ESPINA.-
Señor Presidente , los dos cambios acordados por la Comisión de Constitución son muy sencillos. Y es bueno que quede constancia de ellos en las actas de esta sesión y que los conozcan los señores Senadores.
El primero consiste en precisar las circunstancias en que debe encontrarse un gendarme cuando es asesinado o se atente contra él, para que se produzca la elevación de la pena establecida en este proyecto de ley. Dicha sanción se iguala a la aplicada a quien matare a un funcionario policial. Y ello, tanto a la Comisión como a esta Corporación, les pareció de absoluta justicia.
Mediante la precisión hecha en el artículo 15 A, que señala: "El que matare a un miembro de Gendarmería de Chile durante el desempeño de sus funciones o en razón de ellas,", quedan cubiertas todas las hipótesis posibles en que un gendarme pueda ser víctima de un atentado. Y esa redacción adoptada por la Comisión de Constitución puede ser aplicable a los gendarmes, a los carabineros y, más adelante, incluirla en el proyecto de los fiscales.
El segundo cambio efectuado también persigue igualar las penas en el caso de las amenazas.
El artículo 15 D aprobado en general por la Sala castigaba la amenaza a un gendarme solo cuando se hacía con armas. Y no imponía sanciones especiales en el caso de que él o su familia fueren verbalmente amenazados de muerte, o golpeados sin el empleo de armas.
Por lo tanto, lo que hace el nuevo artículo 15 D es corregir tal situación al disponer que las amenazas a un miembro de Gendarmería, en los términos establecidos en los artículos 296 y 297 del Código Penal, se regularán de la misma forma que si fueran proferidas contra un funcionario policial, a fin de que el gendarme no quede en condición de menoscabo cuando sea amenazado.
Esos son los dos únicos cambios efectuados por la Comisión de Constitución al texto aprobado en general, los cuales fueron aprobados en forma unánime por esta. Y, tal como lo expresó el señor Secretario , corresponde votarlos sin debate. Sin embargo, era bueno que la Sala supiera en qué consistían.
He dicho.
El señor BIANCHI.-
Pido la palabra.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Puede hacer uso de ella, Su Señoría.
El señor BIANCHI.-
Señor Presidente , según entiendo, para tratar una indicación se requiere la unanimidad de la Sala. Por tanto, le pido recabar el asentimiento de esta para agregar, a continuación del punto final del inciso segundo de la letra a) del artículo 7º del decreto ley Nº 2.859, del año 1979, que modifica este proyecto de ley, lo siguiente: "En especial, la atención sicológica y asesoría jurídica para el personal que haya sufrido maltrato de obra o amenazas en actos de servicio".
En consecuencia -reitero-, solicito recabar la unanimidad de la Sala para tal efecto.
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
Si no hay inconveniente, se aprobará
El señor CHADWICK.-
¿En qué parte del comparado se encuentra el artículo mencionado?
El señor ESPINA.-
Pido la palabra.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Puede hacer uso de ella, Su Señoría.
El señor ESPINA.-
Señor Presidente, en principio, pareciera correcta la petición. Sin embargo, es preciso saber lo que dice la norma a la cual se propone agregar el inciso.
El señor HOFFMANN ( Secretario General ).-
Señor Senador, tengo la impresión de que el artículo a que usted hace referencia no fue modificado de ninguna forma por el proyecto. ¿Verdad?
El señor BIANCHI.-
Por eso pido
El señor HOFFMANN ( Secretario General ).-
Hasta este momento, me refiero Su Señoría.
El señor CHADWICK.-
¿Me permite, señor Presidente?
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Chadwick.
El señor CHADWICK.-
Señor Presidente , lo planteado por el Senador señor Bianchi lo analizamos en la Comisión y nos pareció una buena idea. No obstante, estimamos que dicha materia correspondía a la iniciativa exclusiva del Presidente de la República , toda vez que se otorga una nueva atribución a un servicio.
A nuestro juicio, la frase que Su Señoría propone agregar es muy apropiada, pero el Ejecutivo no la patrocinó en su momento.
El señor BIANCHI.-
Entonces, señor Presidente , ruego a usted solicitar el patrocinio del Ejecutivo para la indicación que he formulado.
En la propia Comisión de Constitución hubo acuerdo unánime sobre el particular.
Por lo tanto, se podría pedir el asentimiento de la Sala para acoger la indicación, y luego, escuchar al señor Ministro -presente en la Sala-, para saber si es o no posible incorporar la frase a que hice mención.
Me parece que hay unanimidad en cuanto a que lo planteado resulta absolutamente necesario para resguardar la salud mental y física de los funcionarios de Gendarmería.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor MALDONADO (Ministro de Justicia).-
Señor Presidente, señores Senadores, sin duda, coincidimos en la conveniencia de la propuesta.
En alguna medida, dicha atención se materializa actualmente a través de las instancias regulares de la Institución.
En todo caso, yo no puedo otorgar el patrocinio del Ejecutivo si ello implica incremento de dotaciones. Pero si se incluye solo como una obligación de Gendarmería, con los recursos de que dispone hoy, por cierto que la proposición sería factible de llevar a cabo y el Gobierno estaría en condiciones de dar el acuerdo.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Novoa.
El señor NOVOA.-
Señor Presidente , a mi juicio, lo que corresponde es que el Ejecutivo suscriba una moción al respecto, por cuanto su patrocinio no puede significar una declaración ni en la Sala ni en la Comisión.
Por lo tanto ¿reitero-, la indicación planteada por el Senador señor Bianchi debería transformarse en una moción patrocinada por aquel. No procede en este momento someterla a discusión y después a votación.
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
Entonces, el señor Ministro tendría que presentar una moción...
La señora ALVEAR.-
¿Me permite, señor Presidente?
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra Su Señoría.
La señora ALVEAR.-
Entiendo que vamos a acoger el proyecto tal como se aprobó en la Comisión de Constitución y que el Honorable señor Bianchi formulará una moción y solicitará el patrocinio del Ejecutivo.
El señor BIANCHI.-
Así es.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Efectivamente, señora Senadora.
La señora ALVEAR.-
Gracias.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Si le parece a la Sala, se aprobará la iniciativa.
--Se aprueba en particular el proyecto y queda despachado en este trámite.
MODIFICACIÓN DE LEY DE CONCESIONES DE OBRAS PÚBLICAS Y DE OTRAS NORMATIVAS
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
Proyecto de ley, en primer trámite constitucional, que modifica la Ley de Concesiones de Obras Públicas y otras normas que indica, con informe de la Comisión de Obras Públicas y urgencia calificada de "simple".
--Los antecedentes sobre el proyecto (5172-09) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En primer trámite, sesión 30ª, en 4 de julio de 2007.
Informe de Comisión:
Obras Públicas, sesión 40ª, en 7 de agosto de 2007.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor HOFFMANN ( Secretario General ).-
La iniciativa tiene por objeto alcanzar el cumplimiento de determinados niveles de servicio y estándares técnicos en las obras públicas; aumentar la transparencia de los contratos de concesión; perfeccionar el mecanismo de resolución de las controversias que pudieren suscitarse entre el Estado y las sociedades concesionarias, y, por último, dotar a aquel de herramientas más eficientes para resguardar el interés fiscal.
La Comisión de Obras Públicas discutió la iniciativa solamente en general y le dio su aprobación por la unanimidad de sus miembros presentes (Honorables señores Kuschel, Letelier, Romero y Ruiz-Esquide), y consigna su texto en la parte pertinente del primer informe.
Corresponde señalar que el número 4) del artículo 3º y los artículos 4º y 5º tienen el carácter de normas orgánicas constitucionales, por lo que requieren para su aprobación el voto conforme de 22 señores Senadores.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
En discusión general el proyecto.
Tiene la palabra el Honorable señor García.
El señor GARCÍA.-
Señor Presidente , tengo una inquietud en relación con las modificaciones a la Ley de Concesiones de Obras Públicas, por lo que deseo formular una consulta a los integrantes de la Comisión.
Se trata del pago de la patente municipal que las empresas concesionarias de distintas obras públicas deberían efectuar a los respectivos municipios. Digo esto porque, cuando se concesiona un nuevo aeropuerto, la municipalidad pertinente ha de asumir diversos costos, por ejemplo, la iluminación de los accesos que se hallan fuera del área de concesión, el diseño e implementación de jardines, la pavimentación de avenidas que conduzcan a ese nuevo aeródromo, etcétera.
En definitiva, se debe incurrir en costos que los municipios pequeños normalmente no están en condiciones de solventar.
Por lo tanto, la concesión de una nueva obra pública, no obstante todas las externalidades positivas que ello involucra, le representa a la entidad edilicia cierta carga financiera, un aumento de sus gastos, sin que esta cuente con los ingresos necesarios para tal fin.
En tal virtud, deseo saber si en las modificaciones propuestas a la Ley de Concesiones de Obras Públicas se ha contemplado la forma en que dichas empresas podrían realizar un aporte, una contribución, como corresponde a toda actividad productiva que debe pagar la respectiva patente comercial.
Esa es mi consulta.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Horvath.
El señor HORVATH.-
Señor Presidente , son conocidas las dificultades que ha experimentado el Ministerio de Obras Públicas a través de sus distintas obras entregadas en concesión.
El sistema de concesión viene de la década de los 80. Bajo el primer Gobierno de la Concertación, con el Ministro señor Carlos Hurtado , se perfeccionó la normativa y se dieron más garantías, de manera que las diferentes empresas pudiesen acceder a los proyectos que el Estado, el Ministerio del ramo en particular, y otros servicios sometían a dicho mecanismo de participación, a fin de que la operación y los gastos asociados se financiaran por la vía del peaje y otros medios, incluso por el uso de terrenos aledaños.
En esa perspectiva, en la Cámara de Diputados incluimos la posibilidad de que, conforme a iniciativas privadas, se sometieran obras públicas al sistema de concesión, abriendo así un espacio bastante más amplio para la creatividad.
Ello, finalmente, ha dado buen resultado y ha sido ejemplo a nivel internacional. Sin embargo, son conocidas por todos las malas prácticas que se entronizaron en el Ministerio de Obras Públicas y que motivaron procesos judiciales, como también el hecho de que muchas obras por las que se llamó a concesión no contaban con proyectos perfeccionados y terminaron en el peor de los escenarios: su judicialización.
Es así como la actual dirección de esa Secretaría de Estado recibe una pesada herencia de muchos fallos que le han resultado adversos, correspondientes a situaciones que no estaban completamente consideradas en sus proyectos originales: ampliación de obras, aumentos de plazo, proceso de expropiaciones, en fin.
Y es en esa materia donde la iniciativa pretende establecer una mejor regulación.
En tal virtud, dado que estamos en la discusión general, resulta conveniente tener en cuenta también algunos elementos relacionados con la naturaleza del sistema.
No existe obra pública que guarde perfecta sintonía con un proyecto. Sea cual fuere este, aun cuando se cuente con las mejores opciones: estudios de terreno, sistema de modelación mediante computación, ciertamente, la realidad siempre lo supera.
Por eso es imposible concebir una obra pública que no vaya a ser objeto de algunos ajustes.
¿Por qué digo esto? Porque si traspasamos todos esos riesgos a la persona que obtiene la concesión, esta va a aumentar los costos para asegurarse, los cuales finalmente serán transferidos a los usuarios. Y eso, justamente, hay que tratar de evitar.
Ahora bien, el Gobierno pretende que toda esa imprevisión, todos esos elementos de riesgo sean traspasados. Pero consideramos que, para el sistema de concesiones, no es conveniente su eliminación, porque se refieren a situaciones que pueden sobrevenir y que no estaban contempladas en el contrato de concesión original. Eso afecta el equilibrio económico y financiero de este, toda vez que se trata de circunstancias que no pudieron preverse al momento de su celebración.
La eliminación de tales eventos aumenta el riesgo de los inversionistas y finalmente, según he manifestado, el costo se traspasa a los usuarios.
Estimamos conveniente legislar respecto de esta materia para corregir el sistema. Sin embargo, como viene presentado el proyecto que la Comisión aprobó en general, será necesario perfeccionarlo por la vía de las indicaciones.
He dicho.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor BITRÁN ( Ministro de Obras Públicas ).-
Señor Presidente , en 1995 se inició un programa de concesiones de obras públicas y se modificó y perfeccionó el marco jurídico pertinente. Y tuvimos un período muy importante, durante el cual, sin lugar a dudas, nuestro país ocupó a ese respecto una posición de liderazgo mundial.
Con ese mecanismo fuimos capaces de terminar la doble vía desde La Serena hasta Puerto Montt, y además, de construir las principales rutas transversales que permiten el acceso eficiente a los puertos claves para la competitividad de nuestros sectores exportadores, y también, para los requerimientos de insumos importados.
Por lo tanto, como país, debemos felicitarnos de haber tenido la visión de desarrollar un programa que ha posibilitado resolver los cuellos de botella generados en obras públicas durante más de una década, en que la inversión del Estado fue muy inferior a la necesaria. Ello, además, en el contexto de una nación que crecía a tasas de 7 por ciento anual y donde la demanda por servicios de infraestructura aumentaba en forma significativa.
En tal sentido, pudimos evitar cuellos de botella en el proceso de crecimiento económico que ha permitido a Chile alcanzar logros importantes en los últimos 20 años.
Sin embargo, para mantener el liderazgo mundial en este ámbito siempre es necesario analizar qué aspectos pueden ser perfeccionados, dónde han surgido dificultades.
A partir del año 2002 existe un esfuerzo notable por expandir el área de las concesiones, las cuales habían funcionado extraordinariamente bien en el ámbito interurbano, a campos más complejos. Por ejemplo, hacia áreas públicas donde existe un componente de inversión, pero también uno de servicios muy relevante. Es el caso de las cárceles o el de las autopistas urbanas, en que la interacción con la ciudad, los problemas ambientales y los efectos sobre las comunidades son bastante más complejos.
Ahora, han surgido dificultades que han generado mayores costos en términos de proyectos con demoras más allá de lo razonable, conflictos ambientales, multiplicidad de litigios.
En todo caso, lo interesante, como en toda obra humana, es aprender lecciones de las experiencias exitosas y también de los problemas.
Señor Presidente , queremos seguir siendo líderes en materia de concesiones. Deseamos continuar expandiendo el modelo al sistema de salud -a los hospitales, por ejemplo-; al ámbito aduanero, donde hay que hacer inversiones cuantiosas en pasos fronterizos. Y quién sabe si a futuro podemos pensar también en el área educacional, en que también se requieren inversiones voluminosas.
Pero para seguir siendo líderes en términos del uso del mecanismo de las concesiones en los ámbitos más diversos de la infraestructura pública debemos hacer algunos perfeccionamientos. Y por eso presentamos esta iniciativa de ley, que busca avanzar en un conjunto de normas que, sin duda, permiten asegurar eficiencia económica en el desarrollo de distintos proyectos y procuran una mejor distribución de riesgos.
El Estado no pretende asignar al sector privado riesgos que el aparato fiscal maneja bien. Su propósito es generar un esquema muy claro, no ambiguo, transparente y preciso sobre qué riesgos va a asumir el Estado y cuáles los particulares.
En esta materia, la experiencia internacional es bastante clara. Debemos tratar de que el sector privado asuma, esencialmente, riesgos comerciales, porque está más capacitado para evaluarlos, e incluso, para internalizarlos. Y el Estado tiene mayor capacidad para internalizar y corregir riesgos de política.
Por cierto, proyectos de infraestructura complejos que interactúan con ámbitos locales específicos se hallan sujetos a riesgos políticos.
También a veces, en la medida que hay mercados de seguros imperfectos, el Estado puede compartir riesgos de la naturaleza. Nos parece razonable que en determinadas circunstancias pueda compartir, por ejemplo, riesgos de una catástrofe que destruya una infraestructura. Eso es perfectamente lógico. En definitiva, el mecanismo de compartir riesgos permite bajar los costos al usuario.
Nos parece razonable asimismo -aunque no ocurre en todos los sectores de la economía-, dado el largo tiempo de maduración de este tipo de inversiones, que el Estado pueda compartir riesgos macroeconómicos. Por ejemplo, es sabido que en períodos de recesión el tráfico de vehículos cae dramáticamente; y eso afecta los ingresos de los concesionarios. Por ende, se ha generado -y seguirá siendo práctica del Ministerio en todos los casos en que sea necesario- un mecanismo de mitigación de este tipo de riesgos macroeconómicos por la vía de las garantías de ingreso mínimo, de tráfico mínimo.
En consecuencia, no hay acá ninguna pretensión de hacer una transferencia adicional de riesgos al sector privado. Se trata, sí, de clarificar sin ambigüedades cuáles son los que asume el Estado.
Porque la ley actual establece, por medio de un par de palabras, un concepto extremadamente general, vago. Señala que el Estado podría tener que compensar al concesionario por causas sobrevinientes.
En un mecanismo de arbitraje amigable componedor, con un texto de tal ambigüedad se abre espacio a cualquier tipo de demanda. La teoría de la imprevisión, en su expresión máxima, podría verse reflejada aquí. Y sabemos bien que nuestra estructura jurídica no acepta ese tipo de conceptos.
Obviamente, en el ámbito de las obras públicas, nos interesa que exista mucha transparencia. Pero no ayuda a ella el dejar en un cuerpo legal esa clase de ambigüedades, que abren la posibilidad a cualquier tipo de renegociación contractual futura. Porque las causas sobrevinientes pueden ser imputables a cualquiera. Y lo que nosotros pretendemos es que en los contratos y en el marco jurídico haya mucha claridad respecto a cuáles son los riesgos que asume el Estado y cuáles los que razonablemente debe asumir el sector privado.
Consideramos que ese es un punto fundamental, una piedra angular de esta iniciativa legal, que se mueve en el sentido de la claridad, de la certidumbre jurídica, de la transparencia y, también, de la eficiencia. Porque cuando uno tiene un marco demasiado ambiguo existe un riesgo de selección adversa en que se termina escogiendo a los concesionarios con mayor capacidad de moverse en la ambigüedad y no necesariamente a aquellos que disponen de mejor tecnología y de más posibilidades de financiamiento.
Por lo tanto, creemos que resolver este aspecto tan menor en términos del texto pero tan importante en cuanto a sus consecuencias será muy significativo para la eficiencia; para la transparencia; para la buena y clara asignación de riesgos comerciales al sector privado y de riesgos políticos o de la naturaleza compartidos por el Estado, y para la certeza jurídica.
Esos son objetivos fundamentales de este proyecto de ley.
Señor Presidente , nos interesa también, dentro de esta iniciativa, enmendar el texto actual, que se estructuró básicamente para hacer carreteras -en estas se efectúa una inversión al principio y después esta es bastante menor; el nivel de servicio no afecta mucho la demanda, en fin-, para ir hacia un esquema donde se construirán, por ejemplo, hospitales, cárceles, en que el servicio es un componente muy importante de la concesión. Y uno no puede fijar ese componente a veinte, a treinta años; tiene que haber mecanismos para modificarlo a los cinco años. Es necesario generar en el propio sistema de concesión los procesos de ajuste de los servicios. Y ello ocurre en otros servicios regulados: agua potable, electricidad, etcétera.
A la vez, para obtener mayor certidumbre jurídica, queremos perfeccionar los procedimientos para la resolución de controversias. Es sabido que en la actualidad existe un sistema de arbitraje de amigable componedor. Y de la experiencia hemos concluido que es una la persona que resuelve. Normalmente se nombra un árbitro de común acuerdo; el MOP designa otro (entre comillas, su representante), y el concesionario, un tercero (representante suyo).
Hemos concluido que el resultado de ese tipo de arbitraje es bastante impredecible. Con bastante frecuencia ocurre que los fallos alteran sustancialmente las bases de licitación y el contrato. Y cuando se registra un fenómeno de esas características uno se pregunta: ¿No estaremos de alguna manera afectando el propio proceso de licitación, donde hubo empresas que quedaron excluidas en función de ciertas condiciones? ¿Y qué ocurre cuando estas son modificadas en forma sustancial por los árbitros? ¿No existe ahí algo que está afectando la propia integridad del proceso de licitación?
Nos interesa que los fallos sean conforme a Derecho. ¿Qué significa eso? Que las bases de licitación, el contrato y la ley constituyan un marco para la relación contractual, que se va a establecer por muchos años. Y si ha de cambiarse el contrato porque es necesario mejorar el nivel de servicio, no existe ninguna dificultad. El artículo 19 permite hacerlo, obviamente disponiendo ciertas condiciones, de modo que no se use la modificación de aquel para, por ejemplo, resarcir al concesionario de pérdidas pasadas.
Entonces, en el proyecto están presentes todos los elementos: de garantía, de equidad, de transparencia.
Ahora, debo puntualizar que en la discusión que sostuvimos con la industria antes de ingresar la iniciativa al Senado tuvimos la oportunidad de generar un panel de expertos, de abogados, para debatir la materia. Obviamente, existieron opiniones diversas. Y en dicha instancia se nos señaló que un país había tenido una experiencia positiva con el mecanismo del arbitraje de amigable componedor: El Salvador.
Hace pocos meses, a propósito de la visita a Chile del Presidente de El Salvador , conversé con su Ministro de Obras Públicas. Y, en efecto, ese era el único país del mundo que, para resolver litigios en el ámbito de las obras públicas, utilizaba aquel mecanismo. Y ese Secretario de Estado de la referida nación, la cual tiene un Gobierno de Centroderecha, me manifestó textualmente que el arbitraje de amigable componedor había sido una catástrofe fiscal y que, por tanto, debieron reemplazarlo por un esquema de fallo en Derecho, que es precisamente lo que tratamos de hacer hoy en Chile.
En consecuencia, el único ejemplo que existía en el mundo fue corregido después de constatarse que generó una catástrofe fiscal. Y ello nos reforzó en la idea de perseverar con el cambio legal en comento.
Al efecto, mantenemos dos o tres elementos de flexibilidad de los juicios arbitrales que son muy importantes.
Por un lado, el procedimiento es libre. Lo establecen las partes. En el fondo, se trata de un arbitraje mixto.
En segundo lugar, el cómo se evalúa la prueba. Uno puede evaluarla en conciencia. También, conforme a Derecho; por ende, debe ir a la ley y ver todos los elementos. O bien, según la sana crítica.
Consideramos que el mecanismo más adecuado -y ello fue concordado con la industria- es el de la sana crítica, porque implica -y corríjanme los señores abogados presentes si estoy equivocado- considerar la lógica, la ciencia, la experiencia al momento de juzgar la prueba. Eso nos parece razonable. No queremos rigidizar. Hay avances tecnológicos que no fueron previstos en las leyes. Entonces, deben ser incorporados dentro de las pruebas.
Creemos que de esa manera mantenemos un sistema muy adaptable y flexible, señor Presidente.
De modo adicional, conservamos en la ley el elemento central: renunciar a los recursos a que dé origen el juicio arbitral. Obviamente, se mantienen solo los irrenunciables, como el recurso de queja o el de casación en la forma. Evidentemente, no hay ley que pueda modificarlos, porque, según entiendo, emanan de un derecho consagrado en la Constitución.
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
Terminó su tiempo, señor Ministro.
El señor BITRÁN ( Ministro de Obras Públicas ).-
En consecuencia, mantenemos todas las virtudes de un sistema flexible, rápido, donde las partes se ponen de acuerdo. Pero estamos generando un marco que otorga mayor certidumbre jurídica, lo que nos parece fundamental en el ámbito en que está trabajando el Estado.
Es claro que eso reduce el riesgo de todos los actores. Y también disminuye el riesgo del Fisco al involucrarse en este tipo de proyectos concesionados, que queremos expandir a fin de mantener el liderazgo mundial en la materia.
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
Concluyó su tiempo, señor Ministro.
El señor BITRÁN ( Ministro de Obras Públicas ).-
Termino enseguida, señor Presidente.
También pretendemos modificar algunos elementos del artículo 42 de la Ley de Concesiones de Obras Públicas en lo que dice relación a mecanismos de cobro de tarifa y a perfeccionamientos en materia de infracciones.
Sin embargo, producto de mociones de la Honorable señora Alvear y de los Senadores señores Frei y Naranjo , se ha concordado legislar en forma separada acerca de dicho precepto. Entiendo que el proyecto pertinente se encuentra en el siguiente punto de la tabla de esta sesión, por lo que será tratado más adelante.
Por las razones expuestas, invito a los señores Senadores a apoyar la iniciativa en debate, mediante la cual se permite mantener nuestro liderazgo en el sistema de concesiones de obras públicas, que es la pretensión del Ejecutivo.
Muchas gracias.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Ruiz-Esquide.
El señor RUIZ-ESQUIDE.-
Señor Presidente , fuera de repetir algunas ideas y con el objeto de clarificar al máximo el sentido y alcance del texto sometido a nuestra consideración, parto señalando que este proyecto se orienta, mediante enmiendas a la Ley de Concesiones de Obras Públicas, a alcanzar y garantizar, como objetivo de política pública, el cumplimiento de determinados niveles de servicio y estándares técnicos en las obras concesionadas; a aumentar la transparencia de los contratos de concesión, velando simultáneamente por las condiciones de libre competencia y equidad en su adjudicación; a perfeccionar el mecanismo de resolución de controversias entre las sociedades concesionarias y el Estado, y a dotar a este de herramientas más eficientes para resguardar el interés fiscal.
A fin de alcanzar esos objetivos, el Ministerio de Obras Públicas ha considerado necesario:
a) Proponer la creación de un Consejo de Concesiones, cuya principal función será la de orientar las políticas de concesiones de obras públicas, consistente con el crecimiento del país.
b) Consagrar la factibilidad de efectuar procesos de precalificación de los postulantes a un proyecto en función de requisitos objetivos y razonables establecidos en las bases de licitación. También se franquea la posibilidad de que sean las empresas precalificadas las que en su conjunto financien los estudios de ingeniería.
c) Señalar con mayor claridad y precisión las hipótesis en que el concesionario tendrá derecho a compensación económica por concepto de inversiones no contempladas en el contrato original, como, asimismo, incorporar criterios económicos para la determinación del monto de dichas compensaciones.
d) Establecer que si, durante la etapa de explotación, el valor de las inversiones adicionales requeridas excede de cinco por ciento del presupuesto oficial de la obra y es igual o superior a una suma equivalente a cien mil unidades de fomento, la realización debe ser licitada por el concesionario bajo la supervisión del Ministerio de Obras Públicas.
e) Introducir modificaciones que tienen por finalidad garantizar la continuidad en la operación o prestación del servicio en el caso de transferencia de la concesión a un acreedor prendario.
f) Requerir que los contratos de los contratistas y subcontratistas se encuentren firmados, como requisito para iniciar las obras, y que estos últimos deban estar inscritos en el registro de contratistas del Ministerio de Obras Públicas.
En forma adicional, se propone que las controversias entre el concesionario y los contratistas sean materia de arbitraje obligatorio, como lo ha consignado el señor Ministro.
g) Eliminar el tope fijado para las multas que puede imponer directamente el Ministerio de Obras Públicas, sin perjuicio de que sea posible reclamar de ellas ante la Comisión Conciliadora.
h) Respecto del mecanismo de resolución de controversias, por una parte, introducir modificaciones a la composición de la Comisión Conciliadora; y por otra, se propone que la Comisión Arbitral actúe de acuerdo a las normas fijadas para los árbitros mixtos, con fallo en derecho y apreciación de la prueba conforme a la sana crítica, y con la obligación de fundar la sentencia.
Asimismo, el proyecto contempla enmiendas al artículo 118 bis de la ley Nº 18.290, de Tránsito, relativas al sistema electrónico de cobro de las tarifas, con la finalidad de fortalecer su funcionamiento por medio de procedimientos eficaces y sanciones proporcionales.
La iniciativa modifica, además, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades -como se ha manifestado aquí- y la Ley de Procedimiento ante los Juzgados de Policía Local, en el sentido de establecer que, de los montos recaudados por concepto de multas impuestas por infracción a la prohibición de circular en las vías concesionadas donde opera el cobro electrónico de tarifas sin contar con el dispositivo pertinente u otro sistema complementario que permita recaudarlo, solo cincuenta por ciento de esa cantidad ingresará al Fondo Común Municipal, pasando la mitad restante a beneficio de la municipalidad donde tenga asiento el juzgado de policía local que aplicó la infracción.
Señor Presidente, por estas razones -al menos, en lo personal-, voy a votar a favor.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Romero.
El señor ROMERO.-
Señor Presidente, juzgo que estamos tratando un asunto de la mayor importancia, porque no cabe la menor duda de que el sistema de concesiones ha tenido en Chile -y en el mundo, en general- un resultado extraordinario. Y, como es obvio, perfeccionar una normativa de tal naturaleza conlleva un compromiso de hacerlo de modo correcto. El riesgo radica en realizar la tarea en forma errada y que, en vez de alentar e incentivar la continuación de ese procedimiento, lo detengamos.
Por eso, mi primer pensamiento apunta a decir que sí a legislar en general sobre la materia, pero no sin advertir algunas situaciones que nos parece que debiéramos trabajar de manera muy objetiva, muy técnica y, en particular, mirando los intereses del país.
Hoy día, el Estado planifica, fiscaliza, controla, ejecuta. Eso implica una serie de aspectos que hacen muy difícil -por no decir imposible- desarrollar una buena labor, desde el punto de vista del Ministerio.
Creo que nosotros, de un modo bastante racional, podemos buscar cómo planificar y racionalizar un esquema que en el pasado ha registrado una serie de inconvenientes relacionados con la concentración en una sola mano de todo el devenir y el desarrollo de las obras públicas.
En primer término, quiero resaltar la participación de destacados profesionales en la Comisión. Pienso que las audiencias concretadas por el Presidente del órgano técnico, Senador señor Carlos Kuschel , fueron muy importantes. Porque, al margen de escuchar la opinión fundada de los concesionarios, también se recibió la de expertos de la Cámara Chilena de la Construcción, de ingenieros, de economistas, de abogados de distintos sectores, quienes nos ilustraron acerca de cómo estaban viendo las circunstancias en que se desenvuelven las concesiones.
La trayectoria de estas últimas, como lo expresó el señor Ministro , ha sido exitosa, sin duda.
Recuerdo cuando en 1991 ó 1992 se discutió en el Senado la modificación de la ley -existía una normativa que databa de la década de los ochenta-, enmienda que el Ministro de Obras Públicas de entonces, don Carlos Hurtado , impulsó con mucha fuerza. Y luego, en 1995, según tengo entendido, se realizó otra enmienda con el objeto de perfeccionarla.
Hoy, después de bastantes años (cerca de 15 ó 16) de haberse dictado el cuerpo legal, nos parece una ocasión adecuada para efectuar un análisis retrospectivo en cuanto a cómo se desarrolló el mecanismo y cuáles fueron los inconvenientes que se tradujeron, en algunos casos, en baches importantes.
Por ejemplo, nuestra experiencia revela que en la definición de la concesión ha mediado, de algún modo, una situación extraña que no nos permite tener una definición compartida. Muchas de las obras planteadas se han debido rectificar, porque, en definitiva, en su elaboración, en su diseño, no se tuvo una visión clara y específica de qué se quería edificar. Como decía por ahí un señor Senador: alguien determina un proyecto y después le pregunta a la familia si acaso desea formularle observaciones. Y resulta que, al final, estas cambian de tal forma lo definido por el dueño de casa que, en la práctica, el pobre arquitecto y el pobre financista se encuentran absoluta y claramente ante una situación muchas veces inabordable.
Y ello es muy frecuente.
No deseo destacar aquí lo sucedido con la ruta 5 Norte, en cuanto a todas las rectificaciones que hemos tenido que convenir con el señor Ministro porque en el diseño original había comunas que quedaban sin acceso, lo que constituye algo insólito. A Nogales, por ejemplo, se debe llegar por La Calera ; y para entrar a Llaillay se debe usar una vía que da una vuelta totalmente loca. Ello provoca un entorpecimiento en la vida de la gente, una pérdida en su calidad y que, en definitiva, surjan dificultades muy delicadas.
No me referiré en esta oportunidad a lo ocurrido con la ruta 60 CH, respecto de la cual hemos debido escuchar con algunos señores Senadores -como el Honorable señor Ávila - a muchos vecinos que, después de que se les informó que estaba definido el trayecto por el borde del río, se encuentran ahora con una propuesta diferente, fruto de una diversidad de planteamientos.
En este momento no entraré a ese debate. Solo quiero decir que no es posible que enfrentemos un escenario de tal naturaleza.
Tampoco lo es que algunas concesiones, en la práctica, dependan de expropiaciones que muchas veces no se hacen en forma oportuna, lo cual, por tanto, causa retrasos. Y entonces surge la teoría de la imprevisión, con una fuerza arrolladora. A menudo, el Gobierno, el Estado, los chilenos, no sospechaban en qué iba a terminar el costo final.
A mi juicio, todas estas materias también tienen un correlato en cuanto a si serán retroactivas. Porque, como es natural, quienes establecieron su normativa de acuerdo con una determinada legislación están preocupados de saber qué va a ocurrir, en la práctica, si se modifican las reglas del juego respecto de situaciones con las que coincidieron en un minuto.
Esas son cuestiones sobre las cuales vamos a tener que legislar con mucho detenimiento, con mucha preocupación y, en especial, con mucha prolijidad.
Me parece que los intereses permanentes de Chile se deben poner por encima de cualquier otra consideración, porque no me cabe la menor duda de que aquí está en juego el interés nacional y no los de alguien en particular.
Coincido con el señor Ministro en que estos procesos deben caracterizarse por una total transparencia. Porque no cabe la menor duda de que no se puede seguir renegociando contratos entre cuatro paredes. Muchas veces se desconoce la razón para hacerlo.
Con frecuencia se postula para adjudicarse una concesión y después vienen las obras complementarias, consiguiéndose la utilidad en estas y no necesariamente en la licitación misma. En efecto, se utiliza toda una "técnica", en virtud de la cual algunos levantan la mano y anuncian estar dispuestos a adjudicarse la obra por tal cantidad, pero luego se plantean obras complementarias -repito- que les permiten obtener una utilidad no sólo razonable, sino, muchas veces, sospechosa.
Creo que no podemos estar bajo sospecha en ninguna de nuestras actividades. Lo que debemos hacer es establecer parámetros de transparencia, que, a esta altura del debate, deben ser coherentes con lo que se ha sostenido siempre, y que incluso la Constitución Política señala en su artículo 8º, en cuanto a la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado.
Aquí se ha mencionado también el arbitraje. No cabe la menor duda de que asimismo es preciso analizarlo. Porque, con frecuencia, las obras no son objeto de una discusión jurídica, sino de una visión desde el ámbito de la ingeniería, por ejemplo, que en ocasiones escapa al buen criterio que probablemente tienen bastantes arbitradores, quienes no son lo suficientemente universales, desde luego, como para comprender metodologías y enfoques dados por otras profesiones.
Por eso, vamos a mirar con mucha atención la propuesta de un arbitraje mixto, la cual sin duda altera -porque es preciso reconocerlo- los términos respecto de las obras ya concesionadas. Y será preciso buscar la manera de evitar la retroactividad.
Podría continuar señalando muchos otros aspectos, pero deseo terminar haciendo presente que aquí debe haber transparencia, certeza jurídica, porque no cabe la menor duda de que quien ingresa a un sistema de esta naturaleza debe conocer los marcos de referencia en que desarrollará su actividad. Esta última debe ser lo suficientemente objetiva e incentivadora como para permitir de verdad la presentación de interesados en participar, pues el mecanismo que nos ocupa ha sido exitoso, en general, para nuestro desarrollo.
Votaré afirmativamente la idea de legislar.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Sabag.
El señor SABAG.-
Señor Presidente , la modificación de la Ley de Concesiones de Obras Públicas da la oportunidad de realizar un breve análisis acerca de lo que ha significado esa normativa para nuestro país.
Resulta evidente que ha sido una de las cosas muy acertadas que se han realizado, habiendo partido en el Gobierno del Presidente Aylwin, habiéndose incrementado y modificado en el del Presidente Frei, y habiéndose desarrollado en su integridad, posteriormente, en el del Presidente Lagos.
Constituye el instrumento que ha permitido efectuar inversiones por cerca de 8 mil 200 millones de dólares, encontrándose en operación 29 obras en concesión.
Nuestro sistema ha sido reconocido en todas partes del mundo por la forma en que se ha desarrollado y en que se han cumplido los diversos contratos hasta el día de hoy.
Sin embargo, siempre se critica que las cosas no son tan claras y transparentes.
Deseo consignar que en todas las obras de magnitud es imposible establecer con exactitud sus costos. Y ello ocurre tanto en el sector público como en el privado. El proyecto Pascua-Lama -para citar un caso-,absolutamente de privados, partió con una inversión de 800 millones de dólares ¡y ya va en 2 mil 400 millones!
En cuanto a los 8 mil 200 millones de dólares invertidos, quiero señalar que se ha registrado un aumento de 15,48 por ciento en obras. ¿En cuáles? En colectores de aguas lluvias, que no estaban contemplados. El Gobierno los pidió y se agregaron a las concesionarias: 200 millones de dólares. Y se logró un gran éxito, porque muchos de los lugares intervenidos en el Gran Santiago hoy ya no se inundan.
Igualmente, se invirtió en el cambio de los servicios urbanos -tampoco estaban contemplados-, es decir, de cables y de postes de alumbrado. Hubo que negociar con cada una de las empresas, favorecidas con condiciones leoninas. Ello significó 190 millones de dólares adicionales.
Además, se debieron realizar y modificar obras en el Metro, ascendentes a 93 millones de dólares.
Y los pagos por fallos arbitrales importaron 85 millones de dólares, a los que se sumaron otras indemnizaciones, especialmente por la habilitación anticipada de obras.
Repito que he hecho referencia al 15,48 por ciento.
Por lo tanto, aquí se ha actuado con transparencia y en forma correcta, teniendo presente la magnitud de las obras en cuestión.
Deseo reiterar lo que dije en una sesión pasada: en 2004 se invirtieron mil 150 millones de dólares en el sistema de concesiones; en 2005, mil millones de dólares, y en 2006, producto de las obras en desarrollo, 650 millones de dólares.
Eso es irrefutable, señor Ministro , porque por tales cantidades se pagó el IVA correspondiente. Entonces, ¿están haciendo leso al Fisco? Se trata de inversiones privadas materializadas y auditadas, habiéndose pagado el IVA correspondiente a cada una de ellas.
Por eso, cuando hoy día hablamos de modificaciones del sistema de concesiones, debemos tomar el asunto con mucha calma, con mucha prudencia. Es evidente que se trata de materias delicadas.
Como es obvio, tenemos soberanía para legislar sobre lo que queramos. Y fijemos las reglas del juego. ¿Pero alguien va a participar mañana en la licitación de alguna de las concesiones a las que se llame?
El sistema ha sido, a mi juicio, muy confiable. Y han llegado de todas partes del mundo a invertir en nuestro país. Pero hoy visualizo que, si no somos claros y prudentes en cada una de las enmiendas, se detendrán las inversiones.
Y, por supuesto, cualquiera de los cambios no puede regir para las concesiones ya materializadas con la ley vigente.
Existen muchas modificaciones que es posible analizar, pero se corre el riesgo de cambiar un sistema probadamente exitoso. La importancia de una distribución apropiada de los riesgos; la necesidad de adaptar adecuadamente a nuevas circunstancias los contratos de largo plazo; los mecanismos de solución de controversias; el riesgo de contradicciones entre los estándares técnicos y de servicios; las limitaciones a la competencia, en fin, son todas materias que, sumadas a otras, inciden en la caja fiscal y, también, en el pago que los usuarios pueden hacer el día de mañana.
Estoy de acuerdo en que es necesario legislar, sobre lo cual corresponde pronunciarse ahora, pero resulta evidente que en las indicaciones y aprobaciones posteriores deberemos tener mucho cuidado, porque no podemos matar una industria exitosa, reconocida en todas partes del mundo. A ello se agrega el hecho de que todavía podemos continuar construyendo mucho más en nuestro país.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Pérez Varela.
El señor PÉREZ VARELA.-
Señor Presidente , considero muy relevante uno de los conceptos utilizados por el Honorable señor Sabag , en el sentido de que es claro que debemos analizar con mucha prudencia y madurez la materia en discusión.
En otro orden de ideas, también resulta nítido que la actual Ley de Concesiones de Obras Públicas significó un impacto importante para el desarrollo del país. Y ahí está el conjunto de obras -carreteras y aeropuertos, principalmente- que demuestran que fue un instrumento adecuado. Pero, en el desarrollo general de la aplicación de dicha normativa, sin duda se registran falencias que necesariamente debemos asumir, enfrentar y resolver.
Pienso que el proyecto avanza en esa dirección de una manera correcta. Porque se podrá valorar, en mayor o menor medida, algunas de las disposiciones que el Ministerio de Obras Públicas ha puesto sobre la mesa. Sin embargo, es innegable que la iniciativa se halla orientada, en términos generales, en el sentido apropiado.
Asimismo, hay que considerar que, además de las falencias que la Ley de Concesiones ha evidenciado en ciertos aspectos que explicitaré someramente más adelante, en la actualidad todos los proyectos de concesión que podríamos denominar "de segunda generación" presentan un mayor grado de complejidad. Es indudable que utilizar el sistema contemplado en la ley para construir un hospital producirá un nivel de dificultad muy distinto del que significó llevar adelante la Ruta 5 Sur o la Ruta 5 Norte. Y por eso es necesario introducirle adecuaciones que recojan dicha realidad y que, igualmente, mejoren la competitividad y la transparencia y establezcan normas claras para todos en el futuro.
Adelanto que uno de los puntos que deberemos abordar con bastante rigor y precisión en la discusión particular se refiere a la solución de controversias. Ello, porque estimo que el mecanismo de la Comisión Conciliadora no ha permitido resolver adecuadamente las discrepancias que se han presentado entre los concesionarios y el Estado, en este caso el Ministerio de Obras Públicas. Y así lo demuestra la gran mayoría de los casos sometidos al sistema vigente.
Hasta TRIBASA, para citar solo un ejemplo, ganó uno de esos procesos de resolución de controversias. ¡Hasta TRIBASA, empresa a la cual jamás se le debieron haber otorgado contratos! Y, sin embargo, se le adjudicaron tres, por alrededor de 600 millones de dólares, de los cuales hubo que quitarle uno (el de Santiago-Los Vilos), abandonó otro (el de Chillán-Collipulli), y un tercero registró una serie de irregularidades (el del acceso norte a Concepción).
El actual sistema, entonces, ha permitido que incluso una empresa como TRIBASA le haya ganado al Fisco millones de dólares.
Por eso, el asunto de la resolución de controversias resulta fundamental. En mi concepto, es indispensable incorporar normas que, cualquiera que sea el mecanismo que se instaure (Comisión Arbitral, Comisión Conciliadora , panel de expertos), obliguen a fallar en Derecho. Es un punto que deberemos analizar con mucha precisión.
Ahora bien, aquí se va a producir una disyuntiva no fácil de zanjar, relacionada con la manera de solucionar las controversias en los contratos ya existentes -más simple es hacerlo con los que se firmen a futuro-, lo cual requerirá de la madurez y la prudencia mencionadas por el Honorable señor Sabag en su discurso.
Ese es, por lo menos para el Senador que habla, uno de los elementos verdaderamente trascendentales en el debate de este proyecto de ley.
En segundo lugar, me parece que la iniciativa avanza muy tímidamente en lo relativo a la amplitud de las atribuciones del Ministerio de Obras Públicas. El Senador señor Romero algo dijo al respecto y es una materia en la cual deberemos trabajar con bastante ahínco. En efecto, dicha Cartera actúa prácticamente en todas y cada una de las etapas del proceso de licitación, lo cual genera debilidades en el sistema, ya que es el Estado el que debe inspeccionar los proyectos y el cumplimiento de las normas.
Así, cuando se modifica sustancialmente el contrato de una empresa que ha obtenido una concesión para extenderle tanto las obras como el plazo, la mayoría de las veces no hay transparencia y el Ministerio interviene planificando, controlando, haciendo todo. Por lo tanto, no se da una adecuada fiscalización de la eficiencia de los proyectos que se aprueban.
La Ley de Concesiones ha permitido el desarrollo del país, pero tiene esa mancha, ese elemento negativo, en cuanto ha posibilitado la renegociación de contratos y la ampliación de obras con bastante discrecionalidad. La autorización de grandes y millonarias extensiones de obras acordada entre cuatro paredes ha generado todas las dificultades que Chile conoce sobre el mal uso de dicha legislación.
A mi juicio, tal situación debe ser enfrentada en dos aspectos: primero, las atribuciones del Ministerio de Obras Públicas, y segundo, una mayor transparencia en la renegociación y ampliación de los contratos.
En definitiva, señor Presidente , son dos, a mi entender, los elementos fundamentales del proyecto: uno, el relativo a la solución de controversias, y el otro, las facultades del Ministerio y la manera de enfrentar la renegociación de los contratos. Y creo que en ellos se va a centrar la discusión particular.
La idea es contar con una Ley de Concesiones que cada día sea mejor, que atraiga a gran cantidad de inversionistas, pero que a la vez tenga la suficiente transparencia para que la ciudadanía sienta verdaderamente que las obras que se realizan forman parte de un proyecto común y no están destinadas, como a veces ha sucedido, a enriquecer a algunos y favorecer a otros, máxime si se considera que los recursos involucrados en ellas son cuantiosos.
Lo importante es que, aprobado un proyecto, la planificación responda en forma adecuada a lo que se quiere, a fin de evitar en el futuro ampliaciones de obras autorizadas -reitero- con poca transparencia y que no reflejan realmente lo que la ciudadanía espera en contratos de semejante naturaleza.
Por último, señor Presidente , me referiré en forma muy somera a la denominada "teoría de la imprevisión".
Sin duda, se trata también de una materia compleja, tal como bien lo expresó el señor Ministro de Obras Públicas en su exposición. Y creo que las normas vigentes sobre la materia no abordan el tema de manera apropiada.
Muchas veces las decisiones públicas generan problemas y dificultades en la aplicación de los contratos. Y coincido con el señor Ministro en que una decisión meramente comercial debe ser asumida por el concesionario. Pero debemos tener claro que las resoluciones u opciones que adopte el Estado en alguna materia vinculada al proyecto de que se trate va a producir inconvenientes. Y eso tiene que quedar nítidamente establecido en la presente normativa, a fin de que el día de mañana no existan dificultades adicionales y no se inhiba la inversión, a través de la Ley de Concesiones, que haga posible la construcción de hospitales, cárceles y otras obras muy necesarias para el desarrollo del país.
Por lo tanto, señor Presidente, junto con anunciar nuestro voto favorable a la idea de legislar, es preciso señalar que, a mi juicio, la discusión particular de la iniciativa debe centrarse en los puntos mencionados.
He dicho.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Kuschel.
El señor KUSCHEL.-
Señor Presidente , en mi calidad de titular de la Comisión de Obras Públicas, quiero agradecer a cada una de las personas que concurrieron a sus sesiones (profesores, especialistas, ingenieros, abogados, autoridades del Ministerio del ramo y de otras reparticiones, representantes de empresas concesionarias y de institutos), pues permitieron ilustrar a sus integrantes acerca de las fortalezas y debilidades del mecanismo de concesiones, el cual, como sabemos, permite a nuestro país enfrentar obras de gran envergadura sin necesidad de contar con los recursos necesarios para llevarlas a cabo. Estos últimos se obtienen a través de una empresa privada que, a partir de una licitación, adquiere el derecho a construir una obra y a recuperar la inversión realizada mediante el cobro de un peaje, de una tarifa o de lo que se halle definido en el contrato. O sea, el país no requiere acumular recursos antes para pagar al contado determinada infraestructura, sino que esta se financia con el beneficio que se obtiene por su uso.
Y justo ahí, donde se halla la fortaleza del sistema, se advierte también cierta debilidad, porque el interés de las empresas y del Gobierno se concentra en las zonas principales, en las que existe mayor tráfico o uso de carretera, de agua, de aeropuerto, de salud, en detrimento de obras y empresas regionales, que por ello quedan postergadas.
En la actualidad, quienes se adjudican las licitaciones son, fundamentalmente, los grandes consorcios, por la envergadura de los proyectos, y no se encaran obras más pequeñas, pero muy necesarias para las Regiones, que podrían realizarse con el mismo sistema de concesiones.
En la zona que represento, por ejemplo, existen numerosas empresas contratistas y constructoras que trabajan como subcontratistas de empresas concesionarias internacionales y que perfectamente podrían coordinarse para llevar a cabo proyectos de menor entidad. No sé cuál es el problema. Como dije en la Comisión, me gustaría que se pudieran formar consorcios regionales o comunales con ese propósito.
Cuando se licitó la doble calzada de Valdivia a Puerto Montt, se dijo que quedarían recursos para construir caminos secundarios y de inferior relevancia. Pero, en general, ello no es así. Ahora se ha anunciado que para el financiamiento del viaducto sobre el canal de Dalcahue habrá que pagar peaje, cosa que no sucede en los múltiples puentes levantados sobre los ríos Mapocho, Biobío , Calle-Calle e incluso sobre el Rahue.
Estimo necesario mejorar considerablemente la iniciativa en ese aspecto, con el fin de permitir que el Gobierno subsidie obras de menor tráfico, pero de gran rentabilidad para zonas siempre postergadas. Hoy, por ejemplo, para llegar a la isla de Quinchao se debe atravesar, primero, el canal de Chacao, y después, el de Dalcahue. O sea, es una isla de otra isla.
En fin, se trata de observaciones relativamente menores.
En mi opinión, nuestro sistema de concesiones, que ha sido muy importante, puede alcanzar un potencial mucho mayor, lo cual espero que se concrete cuando la ley en proyecto sea discutida artículo por artículo.
He dicho.
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
Voy a proceder a abrir la votación, por cuanto la aprobación de la iniciativa requiere el pronunciamiento favorable de 22 señores Senadores.
En votación la idea de legislar.
--(Durante la votación).
El señor LETELIER.-
Señor Presidente , no cabe duda de que el sistema de concesiones creado en los años 90 ha sido uno de los instrumentos más eficaces para dar un salto cualitativo en la infraestructura de Chile y producir, de norte a sur, una verdadera revolución en la materia. Realmente, logró cambiar el rostro de nuestro país. Y quien no quiera asumirlo, en verdad actúa de mala fe.
En ese contexto, quiero destacar que tanto el Gobierno que Su Señoría encabezó como el del Presidente Ricardo Lagos fueron los responsables de iniciar una etapa de nuestra historia donde se apostó a tener un marco regulatorio que permitiera el comienzo del proceso, conscientes de que habría imperfecciones y de que se necesitaba avanzar en la ejecución de obras aun sin estar listos los diseños y la ingeniería de detalle de cada uno de los proyectos.
Que eso generó dificultades, sin duda, pero ellas son bastante menores comparadas con el tremendo éxito logrado en el mejoramiento de nuestra infraestructura, requisito indispensable, aunque no suficiente, para que Chile diera un salto adelante en sus tasas de crecimiento económico y de desarrollo.
Hoy podemos discutir esta reforma a la Ley de Concesiones de Obras Públicas gracias a la experiencia acumulada, pero, principalmente, gracias a los éxitos obtenidos.
No voy a entrar en el detalle de todo lo que abarca el texto sometido a nuestra consideración, sino solo a destacar un par de puntos.
Como se sabe, esta iniciativa tiene como desafío incrementar la eficiencia económica en el diseño y selección de los proyectos. Y quiero mencionar lo bueno y lo malo que presenta en este ámbito en particular.
En la actualidad, se discute si la extensión de Vespucio Oriente, en la Región Metropolitana, debe efectuarse por superficie o por vía subterránea. Pues bien, es en situaciones como esa donde queremos que la ley dé mejores señales. Por nuestra parte, somos partidarios de que la eficiencia económica sea tomada en cuenta desde el momento del diseño, para que no se traspasen costos a terceros o se dé lugar a subsidios cruzados donde no corresponde.
En el caso recién citado, los alcaldes solicitan que la autopista se haga por vía subterránea. Y se puede hacer, pero ha de tenerse claro que, en tal evento, si solo fueran los usuarios quienes debieran asumir el costo, la tarifa sería altísima, y que si únicamente fueran algunos los que pudieran pagarla, se produciría una segregación de la ciudad muy peculiar. Si los alcaldes y ciudadanos del sector están dispuestos a pagar el costo adicional, bueno, es una opción. Pero lo importante es el incremento de la eficiencia económica en el diseño y selección de los proyectos, a fin de asegurarse de que estos tendrán una estructura de costos aceptable para todos y no terminarán con subsidios cruzados, como ocurre con algunos.
En nuestro esquema tarifario, señor Presidente , existen subsidios cruzados escondidos. Y creo que el señor Ministro está consciente de ello. En mi opinión, deberían evitarse los subsidios cruzados de personas de menores ingresos hacia ciertas empresas, como sucede en la actualidad. Porque hoy los automovilistas que utilizan la carretera Norte-Sur pagan un subsidio a los camioneros de nuestro país, en desmedro de Ferrocarriles. Y, sin duda, si se hiciera un estudio más minucioso de las tarifas -es lo que queremos-, el día de mañana podrían sincerarse los costos para cada uno de los usuarios con el objeto de prevenir este tipo de subsidios.
Señor Presidente, el proyecto, que mejora la competitividad en los procesos de licitación, aborda un tema muy importante, como es lo relativo a la ampliación de obras.
Hoy en día existe un panorama inadecuado -por decir lo menos- en materia de obras complementarias, ya que se fijan criterios de costo -a veces, por parte de la misma empresa concesionaria- que hacen que el Estado o los usuarios terminen pagando precios exorbitantes. Y se producen discusiones técnicas. Recuerdo que tiempo atrás, en el norte de esta Región, algunas obras quedaron con dificultades debido al valor de los pedraplenes. Y se entró en un análisis de costo que llevó la situación a un punto tal que permitió que a las concesionarias les fuera muy bien, y al Estado, no tan bien.
Por consiguiente, resulta fundamental regular en mejor forma las obras complementarias, hacerlas más transparentes y establecer procesos de licitación cuando ellas superen cierto monto. Y creo que ese es uno de los grandes avances del proyecto.
La iniciativa, además, toca un tema que, a mi juicio, es el central: los mecanismos de resolución de conflictos.
Estoy seguro de que quienes promovieron la legislación actual pensaron en el bien del país y buscaron un sistema que no entorpeciera la ejecución de las obras. Pero la verdad es que el mecanismo de arbitraje que tenemos hoy ha resultado inadecuado, poco feliz para los intereses del Estado y tremendamente conveniente para las empresas concesionarias, al punto de que el Estado ha terminado siendo rehén de ellas en varias ocasiones, llegándose incluso a situaciones escandalosas.
El mecanismo establecido en la ley -basado en un árbitro arbitrador o árbitro amigable componedor- ha sido la peor solución hasta ahora.
Se han debatido dos alternativas de arbitraje: una de árbitros que fallen en derecho y otra basada en un panel de expertos. En la Comisión de Obras Públicas escuchamos opiniones en un sentido y en otro. No obstante, hay consenso en la necesidad de modificar el actual sistema.
Asimismo, esperamos reducir el riesgo de captura regulatoria que existe en el esquema vigente y mejorar la calidad del servicio en las futuras concesiones.
Señor Presidente, queremos establecer criterios distintos para esta nueva etapa.
Al terminar mis palabras -y anuncio que votaremos a favor de la iniciativa-, planteo algunas inquietudes.
Señor Presidente, no se puede concesionar todo.
Si bien se creará el Consejo de Concesiones -integrado por expertos-, que orientará las políticas a seguir, tengo mis dudas en cuanto a la concesión de un área específica: la de los tranques de acumulación de agua.
La experiencia en la Sexta Región abre una serie de interrogantes -este asunto lo discutimos con el Senador señor Chadwick - respecto de si es una buena decisión concesionar obras como el embalse Convento Viejo. Hoy esa construcción está subsidiada en más del 85 por ciento.
Existen costos asociados al precio de acumular agua, los cuales generan tremendas dificultades para la agricultura que depende de derrames. Los agricultores de ese sector sufrirán gravemente con tal estructura de concesiones. Además, habrá áreas que se incorporen al riego que carecerán de derechos de aguas, por lo que muchos usuarios tendrán que comprarlos.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Ha concluido su tiempo, señor Senador.
El señor LETELIER.-
Y es factible que ese precio cambie cuando las inversiones en dicha zona hayan sido realizadas.
Por lo tanto, no todas las obras pueden ser concesionadas.
Ese es un asunto que debemos debatir. En el futuro habrá que acotar en qué áreas será posible avanzar con este tipo de instrumento y en cuáles no.
Voto que sí.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Navarro.
El señor NAVARRO.-
Señor Presidente , el proyecto que nos ocupa es deseable, necesario y urgente. La pregunta es por qué no pudimos responder con premura a una situación ostensiblemente lesiva para los intereses del Estado y de los contratistas nacionales, cuando estas obras eran captadas por empresas internacionales a través de licitaciones.
Me alegro mucho de que alguien haya "tomado el toro por las astas" para que la Ley de Concesiones, que le ha hecho bien al país, también sea beneficiosa para el Ministerio de Obras Públicas, para la credibilidad y la transparencia.
El actual sistema de concesiones no es transparente ni el que el país necesita.
El escándalo de los tres grupos de cárceles concesionadas así lo revela, lo que terminó en una situación conocida por todos: el MOP fue demandado por Besalco por la suma de 107 millones de dólares adicionales.
Hemos terminado en una lógica donde, por ejemplo, una obra del Grupo II de cárceles (Antofagasta y Concepción), licitada y adjudicada a una empresa por 21,5 millones de dólares, es pagada por el Ministerio de Obras Públicas por una suma de 67 millones de dólares, con un 43 por ciento de avance en la construcción. Esto se produjo porque esa Cartera se halla con las manos atadas, es rehén de las concesionarias.
Se ha llegado a un punto donde se requiere una reforma profunda o no será posible, con la actual ley, efectuar ningún proceso de licitación o de concesión.
Las lecciones que nos ha dejado el problema de las cárceles concesionadas seguirán golpeando al país y al MOP por largo tiempo.
Existe una larga lista de empresas chilenas que han debido pagar los costos de una legislación que da toda la razón, siempre y a todo título, sí o sí, a las empresas que ganan las concesiones. Un considerable número de personas y de familias se ha visto perjudicado frente al enorme avance de aquellas.
Quiero expresarle al Ministro Bitrán que cuenta con el apoyo de la bancada socialista, en particular del Senador que habla, para la aprobación de la iniciativa. Pero debemos hacer un esfuerzo para elaborar una nueva Ley de Concesiones que vuelva irrepetibles los hechos sucedidos, especialmente, con las construcciones de cárceles, porque los montos involucrados y el proceso desarrollado son de antología.
Señor Ministro , con fecha 21 de junio del año en curso le pedí formalmente, a través de la Jefa del Departamento de Registro de Contratistas y Consultores de la Cartera a su cargo, señora Érika Vélez Peñaloza , que se pusiera fin a la calidad de contratista de Besalco. ¿Y cuál fue la respuesta que nos dieron? Que ello no era posible.
A dicha empresa, a pesar de haber presentado demandas millonarias en contra del Fisco, durante este año se le asignaron miles y miles de millones de pesos nuevamente. Es decir, una empresa desafía al Ministerio de Obras Públicas, comete graves irregularidades -los cobros que hace están absolutamente al margen de todo proceso de credibilidad jurídica y, por último, de justicia y ética-, y dicha Secretaría de Estado se ve obligada a seguir entregándole concesiones, no obstante que la calificación que se ha formado del comportamiento ético de aquella y también de la realización de sus obras es extremadamente negativa.
Ello, porque, según la legislación vigente, la Dirección General de Obras Públicas califica la gestión del contratista con relación a la obra ejecutada, mediante mecanismos que no dicen relación a los elementos que hemos debatido. Si eso cambia, señor Ministro -y tengo la certeza de que así ocurrirá con esta normativa-, contaremos con una verdadera Ley de Concesiones.
Por lo tanto, se trata de mirar hacia adelante, pero sin dejar atrás a quienes han salido lesionados y perjudicados en este proceso. Ellos son un medio centenar de empresarios nacionales cuyas familias están al borde de la paradoja: trabajaron en la construcción de las cárceles, las pintaron, instalaron la electricidad, levantaron los muros, y hoy día son los primeros candidatos a ocupar esos recintos, debido a las demandas que han presentado sus trabajadores como consecuencia del abandono por parte de las empresas madres.
Yo espero que el Ministerio de Obras Públicas use los mecanismos que tiene a su disposición -entiendo que existen- para pagarles lo adeudado a esas empresas subcontratistas. Entre ellas figuran HISA, RT Limitada , Grúas Zamorano , Montero Ingeniería Limitada , Transporte y Grúas Pino , Mazu Limitada , Aneses Limitada , Pronto Per, Universidad del Norte, Marta Arzic , Cristina Azócar , Constructora Pahuén , Constructora Constanzo , Tray System Ingeniería.
¡Un enorme número de empresas a lo largo de todo Chile: en Antofagasta, Concepción , Puerto Montt , Santiago!
Estos subcontratistas tenían muchos trabajadores y ejecutaron sus obras, las cuales fueron constatadas, recibidas y formalizadas por el MOP. Sin embargo, las constructoras Besalco y Vinci se negaron a cancelarles. Y les dijeron: "Demándenme. Yo sé que las obras se hicieron".
La nueva normativa sobre concesiones no debe permitir que la "ley del embudo" opere con los contratistas. La empresa madre debe garantizar que las obras realizadas se paguen. Si no, al final estas empresas viven de la estafa y del abuso.
Esperamos que el proyecto concluya su tramitación sin modificaciones sustanciales, que le quiten su sentido original, pues ya hemos tenido experiencias de iniciativas legales que entran al Congreso Nacional para establecer una fiscalización adecuada y terminan total y absolutamente diluidas.
Estoy a favor de una Ley de Concesiones que atraiga inversiones. ¡Qué bueno que lleguen los empresarios! Pero que respeten los derechos de las personas, de los subcontratistas y también de los ciudadanos, expresados a través del Ministerio de Obras Públicas. Porque los 107 millones de dólares que estamos obligados a pagar -ojalá me equivocara- dan cuenta de que el actual sistema de concesiones se ha construido sobre bases que sólo favorecen a las concesionarias en serio desmedro y lesión del interés de los usuarios y del Estado.
Espero, señor Ministro, que demos la pelea hasta el final para evitar el pago de esa cantidad.
Me queda una sola inquietud, señor Presidente.
El juez arbitrador designado por el MOP hace un año y medio propuso que dicha Cartera pagara el 50 por ciento de lo demandado. Y se la jugó por eso. Luego planteó el 80 por ciento, y terminó fallando a favor de cancelar más del ciento por ciento. ¡Una persona así no merece mantener la calidad de árbitro nombrado por el Ministerio de Obras Públicas!
Por eso, soy partidario de que se dispongan todas las condiciones para que en la nueva ley esos árbitros representen los intereses del Estado y no se conviertan -como ocurrió con el caso señalado- en su verdugo.
El señor ÁVILA.-
¡Al final, todos terminan arrullados en los brazos de las concesionarias!
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Longueira.
El señor LONGUEIRA.-
Señor Presidente , cualquier proyecto que perfeccione la Ley de Concesiones de Obras Públicas es bienvenido para el país. Todos concordamos en que este instrumento legal ha permitido un gran desarrollo de la infraestructura nacional.
Cuando integré la Comisión de Obras Públicas de la Cámara de Diputados, me cupo un rol protagónico en la redacción de la normativa que hoy nos rige. Me tocó trabajar con el entonces Ministro de Obras Públicas , don Ricardo Lagos , y su equipo en la elaboración de la iniciativa pertinente.
En términos generales, se dictó una gran legislación, que ha introducido cambios sustanciales en la infraestructura del país; ha dado estabilidad en el largo plazo a un sector de inversionistas, y ha atraído capitales, lo que no era fácil. El Estado ahora puede destinar recursos a la red secundaria de caminos o a la red social. Por lo tanto, se trata de una herramienta que ha permitido liberar miles de millones de dólares para objetivos sociales.
El gran problema que ha presentado la aplicación de este instrumento se debe a que las autoridades han actuado, en muchos casos, en forma ilegal. En la práctica, yo no sé cómo lograron sortear un artículo que fue largamente debatido por nuestros equipos asesores y por los del Ministerio. Me refiero a la norma que impedía que una concesión, una vez licitada y adjudicada, fuese modificada con posterioridad en forma sustancial.
La mayor fuente de conflictos entre el MOP y las concesionarias ha sido que el costo de las obras complementarias excedió el máximo permitido, de 15 por ciento, llegando en algunos casos a superar el cien por ciento del presupuesto inicial.
Y no sé cómo la Contraloría General de la República aceptó la tramitación de cambios sustanciales a la concesión original.
En el caso de Vespucio Sur, las inversiones adicionales excedieron el cien por ciento del monto del proyecto. Cabe hacer presente que en la licitación participaron muchas empresas -por cierto, algunas perdieron-; pero otras no postularon dadas las condiciones estipuladas inicialmente. Lo mismo ocurrió con las cárceles. La consecuencia de esto es que el Fisco debe enfrentar litigios, conforme a las normas vigentes.
La discusión que tuvimos en esa época nos llevó a aceptar ese 15 por ciento, porque no era posible establecer con rigidez absoluta que una concesión no fuera objeto de modificaciones posteriores. Consideramos que ese porcentaje era razonable, atendida la magnitud de las concesiones. Eso permitía, en la medida en que aquellas se fueran implementando, construyendo o explotando, dar flexibilidad al MOP.
Pero, en verdad, se ha abusado de esta normativa, lo cual constituye la causa de los conflictos.
Hay que decirlo de forma muy clara: esta es una norma fundamental en materia de probidad y, antes que nada, debemos velar por ella.
Cuando una autoridad posee la facultad de modificar contratos en forma unilateral por 600 millones de dólares en rangos de 15 a 100 por ciento -en una etapa donde ya no hay competidores ni licitaciones-, se abre un "bolsillo de payaso" de proporciones enormes para la corrupción y las prácticas irregulares.
Por lo tanto, así como se están perfeccionando algunos artículos -en buena hora, porque al mejorar este instrumento se pueden atraer aún más recursos para avanzar en infraestructuras (de riego, de cárceles, de hospitales, de carreteras), muchas de las cuales, a lo mejor, es factible licitar con menor subsidio estatal-, resulta esencial resguardar una norma que es el eje de la transparencia, el eje de la eliminación de la conflictividad: que no se puede exceder cierto porcentaje respecto del presupuesto original de la obra.
Entiendo que la disposición se mantiene; pero, por desgracia, no se ha cumplido.
Precisamente esta situación es la que ha llevado a arbitrajes por cifras cuantiosas, según nos hemos impuesto por la prensa. Se concesionan cárceles o autopistas de cierta magnitud, bajo determinados requisitos técnicos, pero después se modifican las condiciones en forma unilateral. Por ello, cuando se solicitan los pagos respectivos por los cambios realizados, surgen los conflictos.
Señor Presidente , considero muy positiva la iniciativa en debate, porque perfecciona la normativa vigente.
Recordemos que este es el cuarto cambio que experimenta la Ley de Concesiones. Durante el período en que estuvo como Ministro de Obras Públicas el señor Carlos Hurtado , se dictó la primera legislación sobre la materia. Si bien no tuvo un efecto muy poderoso, fue el inicio de esta herramienta. Después se introdujeron otras modificaciones. Por último, en una tercera iniciativa, se crearon instrumentos más eficaces para garantizar en el tiempo la estabilidad de los flujos e ingresos de capitales en este sector.
Ahora bien, así como he sido muy claro y muy crítico respecto de la ilegalidad de exceder el porcentaje que establece la norma, creo que aquí también se ha cometido un grave error al sobregarantizar los flujos a muchas de las concesionarias. Debemos reconocer que en esto hubo una obsesión por pasar a la historia como el gran realizador de obras. Para ello, en algunas concesiones se aseguraron flujos, se establecieron tarifas de saturación y se comprometieron ingresos que permitían una excesiva rentabilidad o seguridad.
Pienso que este debe ser un negocio, al igual que muchos otros. Pero el Estado ha garantizado estabilidad y rentabilidad en exceso con relación al riesgo natural que conlleva una actividad de este tipo.
Debemos legislar bien, para que los inversionistas tengan la tranquilidad de que las reglas del juego van a ser claras. Por eso, todos los aspectos que apunten a perfeccionar el instrumento actual nos permitirán dar un segundo gran impulso para desarrollar la infraestructura que el país necesita.
He dicho.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Girardi.
El señor GIRARDI.-
Señor Presidente , no cabe ninguna duda de que el avance en materia de concesiones ha permitido a Chile obtener importantes logros en infraestructura y, también, destinar recursos a los más pobres.
Pero creo que estamos en un punto crucial.
Tal como se ha señalado aquí, la excesiva rentabilidad, la sobregarantía del Estado, los inmensos negocios desarrollados muchas veces en desmedro de los usuarios están llevando esta política a un estado de conflicto, por la falta de legitimidad ciudadana, por la carencia de credibilidad y por la sospecha que se despierta.
Por lo tanto, si queremos viabilizar las concesiones a futuro, es fundamental efectuar esta reforma al margen de los intereses económicos y de los lobbys.
Estoy muy contento de que exista voluntad casi unánime, de todos los sectores, para avanzar en esta materia. Me gustaría ver si en la discusión particular todos mantendrán la misma postura acerca de la necesidad de terminar con estos abusos, que muchas veces dañan la credibilidad y ponen en cuestión el prestigio de las instituciones públicas.
Hay algunos temas que deseo señalar en particular al señor Ministro.
Las empresas en cuestión no están obligadas a desarrollar estudios de impacto ambiental respecto de las obras que realizan. Es decir, las carreteras concesionadas se empiezan a construir sin este tipo de estudios, los que sí se exigen para todas las demás actividades. Finalmente, esto va en desmedro de los usuarios, de la ciudadanía y, en particular, de los vecinos, quienes son afectados por la ejecución de los proyectos viales pertinentes.
La iniciativa que nos ocupa no debiera ser aprobada por el Congreso sin antes establecer la obligatoriedad, como la tiene cualquier otra actividad económica, de llevar a cabo estudios de impacto ambiental. De lo contrario, serán los chilenos los que subsidien la no incorporación de las externalidades ambientales.
En segundo lugar, se debe hacer un esfuerzo mayor para exigir calidad del servicio, independiente de las acciones del MOP (sé que se va a crear una superintendencia). Ello, porque las concesionarias se han desarrollado sobre la base de mantener cobros abusivos y de cometer irregularidades en estos y en materias de seguridad y de conservación de infraestructura sin cumplir los estándares suficientes y adecuados de calidad de servicio. Por lo tanto, aquí hay una cuestión que ha de ser central en la discusión que vamos a llevar a cabo.
Una última materia, que me parece que debiera abrigar consenso, dice relación a que los mecanismos arbitrales, de amigable componedor, en el ciento por ciento de los casos han permitido la reclamación y, en consecuencia, la renegociación, por lo que han subido los costos de estas obras de una manera absolutamente incomprensible e inaceptable. Y, sin duda, tienen al sistema público, al Ministerio de Obras Públicas, rehenes de una situación del todo inadmisible y que debe resolverse de una vez por todas a través de fallos en Derecho.
Señor Presidente , a mi juicio, lo que vamos a avanzar es muy importante para el país. Veremos si en la discusión en particular se mantienen todos estos ánimos de velar por un mejor sistema, más justo, más equilibrado, con menos abusos, que no permita rentabilidades millonarias, excesivas y -como se señaló- la sobregarantía del Estado. Se trata de trabajos que perfectamente pueden hacerse como cualquier otra actividad económica, en la lógica de un mercado transparente, claro, pero sin las ventajas, ni privilegios que ha tenido este sistema.
Voto que sí.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Chadwick.
El señor CHADIWICK.-
Señor Presidente, yo no he votado, y quisiera que se consignara que no lo he hecho porque me considero inhabilitado para pronunciarme con respecto a este proyecto de ley.
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
Se dejará testimonio de ello en la Versión Oficial, señor Senador.
Terminada la votación.
--Se aprueba en general el proyecto (34 votos), dejándose constancia de que se cumplió con el quórum constitucional requerido.
Votaron la señora Alvear y los señores Arancibia, Ávila, Bianchi, Cantero, Coloma, Escalona, Espina, Flores, Frei, García, Gazmuri, Girardi, Horvath, Kuschel, Larraín, Letelier, Longueira, Matthei, Muñoz Aburto, Muñoz Barra, Naranjo, Navarro, Novoa, Núñez, Ominami, Orpis, Pérez Varela, Pizarro, Prokurica, Romero, Ruiz-Esquide, Sabag y Vásquez.
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
Si le parece a la Sala, se fijará el 3 de septiembre como plazo para formular indicaciones.
El señor ROMERO.-
No, señor Presidente.
El señor FREI, don Eduardo ( Presidente ).-
¿Les parece a Sus Señorías el 10 de septiembre?
El señor NOVOA.-
Sí, señor Presidente.
El señor FREI, don Eduardo (Presidente).-
Entonces, se fijará como plazo para presentar indicaciones el 10 de septiembre, a las 12.
Acordado.
Restan 3 minutos para terminar la presente sesión. De modo que el proyecto que correspondía tratar a continuación, signado con el número 3 del Orden del Día, quedará para la tabla de la sesión de la tarde.
Se levanta la sesión.
--Se levantó a las 13:57.
Manuel Ocaña Vergara,
Jefe de la Redacción