Labor Parlamentaria
Diario de sesiones
- Alto contraste
Disponemos de documentos desde el año 1965 a la fecha
Índice
- DOCUMENTO
- PORTADA
- OTROS DOCUMENTOS DE LA CUENTA
- DEBATE
- INTEGRACIÓN
- Marcelo Diaz Diaz
- INTEGRACIÓN
- DEBATE
- LICENCIA MÉDICA
- Juan Masferrer Pellizzari
- LICENCIA MÉDICA
- DEBATE
- I. ASISTENCIA
- ASISTENCIA A SESIÓN DE SALA
- Juan Pablo Letelier Morel
- Pedro Hector Munoz Aburto
- Jaime Naranjo Ortiz
- Ricardo Nunez Munoz
- ASISTENCIA A SESIÓN DE SALA
- II. APERTURA DE LA SESIÓN
- III. ACTAS
- IV. CUENTA
- JURAMENTO O PROMESA DE ESTILO DE SEÑOR MARCELO SCHILLING .
- JURAMENTO
- Marcelo Schilling Rodriguez
- JURAMENTO
- JURAMENTO O PROMESA DE ESTILO DE SEÑOR MARCELO SCHILLING .
- V. OBJETO DE LA SESIÓN
- EFICACIA DE LA LEGISLACIÓN MUNICIPAL. Proyectos de acuerdo.
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Carlos Montes Cisternas
- INTERVENCIÓN : Felipe Ward Edwards
- INTERVENCIÓN : Rene Aedo Ormeno
- INTERVENCIÓN : Esteban Valenzuela Van Treek
- INTERVENCIÓN : Patricio Alejandro Hales Dib
- INTERVENCIÓN : Ivan Paredes Fierro
- INTERVENCIÓN : Manuel Rojas Molina
- INTERVENCIÓN : Maria Antonieta Saa Diaz
- ANTECEDENTE
- PRESENTACIÓN PROYECTO DE ACUERDO
- Felipe Ward Edwards
- Nicolas Monckeberg Diaz
- Claudio Alvarado Andrade
- Gaston Von Muhlenbrock Zamora
- Patricio Melero Abaroa
- Osvaldo Palma Flores
- Eugenio Bauer Jouanne
- Joaquin Godoy Ibanez
- Ignacio Urrutia Bonilla
- Manuel Rojas Molina
- Marisol Turres Figueroa
- Francisco Chahuan Chahuan
- PRESENTACIÓN PROYECTO DE ACUERDO
- DEBATE
- ANTECEDENTE
- ANTECEDENTE
- PRESENTACIÓN PROYECTO DE ACUERDO
- Carlos Montes Cisternas
- Eduardo Saffirio Suarez
- Fidel Edgardo Espinoza Sandoval
- Jaime Quintana Leal
- Marco Antonio Enriquez-ominami Gumucio
- Marcelo Schilling Rodriguez
- Gabriel Ascencio Mansilla
- Fernando Meza Moncada
- Eugenio Tuma Zedan
- Guillermo Ceroni Fuentes
- Denise Pascal Allende
- PRESENTACIÓN PROYECTO DE ACUERDO
- DEBATE
- ANTECEDENTE
- EFICACIA DE LA LEGISLACIÓN MUNICIPAL. Proyectos de acuerdo.
- CIERRE DE LA SESIÓN
- DOCUMENTOS DE LA CUENTA
- DEBATE
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Maria Antonieta Saa Diaz
- Adriana Munoz D'albora
- Carolina Toha Morales
- Guillermo Ceroni Fuentes
- Alvaro Escobar Rufatt
- Patricio Alejandro Hales Dib
- Jorge Insunza Gregorio De Las Heras
- Carlos Montes Cisternas
- Jaime Quintana Leal
- Gabriel Silber Romo
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- DEBATE
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Marisol Turres Figueroa
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- DEBATE
Notas aclaratorias
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REPÚBLICA DE CHILE
CÁMARA DE DIPUTADOS
LEGISLATURA 356ªSesión 61ª, en martes 12 de agosto de 2008
(Especial, de 18.10 a 19.49 horas)
Presidencia del señor Ceroni Fuentes, don Guillermo.
Secretario, el señor Loyola Opazo, don Carlos.
Prosecretario, el señor Álvarez Álvarez, don Adrián.
ÍNDICE
ÍNDICE GENERAL
Pág.
I.Asistencia5
II.Apertura de la sesión9
III.Actas9
IV.Cuenta9
Juramento o promesa de estilo del señor Marcelo Schilling9
V.Objeto de la sesión.
Eficacia de la legislación municipal. Proyectos de acuerdo9
VI.Documentos de la Cuenta.
1.Mensaje de S. E. la Presidenta de la República por el cual da inicio a la tramitación de un proyecto que “modifica la ley N° 18.556, orgánica constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, para permitir el voto de los habitantes de la localidad de Chaitén en las elecciones municipales 2008”. (boletín N° 602706)
2.Proyecto iniciado en moción de las Diputadas señoras Saa, doña MaríaAntonieta; Muñoz, doña Adriana; Tohá, doña Carolina, y de los Diputados señores Ceroni; Escobar; Hales; Insunza; Montes; Quintana y Silber, que “modifica normas en la ley de matrimonio civil”. (boletín N° 600818)
3.Proyecto iniciado en moción de la Diputada señora Turres, doña Marisol, que “elimina el delito de infanticidio establecido en el artículo 394, del
Código Penal”. (boletín N° 591307)
VII.Otros documentos de la Cuenta.
1.Comunicación.
Comunicación del Jefe de Bancada de Diputados Socialistas por la cual informa que el Diputado señor Díaz, don Marcelo, reemplazará en forma permanente al Diputado señor Bustos, don Juan, como miembro de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia.
2.Oficio.
Oficio del Partido Socialista de Chile por el cual comunica que ha designado al ciudadano Marcelo Gastón Schilling Rodríguez para proveer la vacante dejada por el Honorable Diputado señor Juan Bustos Ramírez, en el Distrito N° 12.
Del mismo modo, acompaña los siguientes documentos: Certificado de nacimiento; Certificado de Licencia Secundaria, Copia del Registro de Inscripción Electoral; Certificado del Servicio de Registro Electoral que da cuenta de su afiliación política vigente en el Partido Socialista de Chile y contrato de arrendamiento de inmueble ubicado en la V Región, por mas de dos años.
3.Licencia médica.
Licencia médica acompañada por el diputado señor Masferrer por la cual acredita que deberá permanecer en reposo por un plazo de cinco días a contar del 11 de agosto en curso.
I. ASISTENCIA
Asistieron los siguientes señores diputados: (110)
--Accorsi Opazo, Enrique
--Aedo Ormeño, René
--Aguiló Melo, Sergio
--Alinco Bustos, René
--Allende Bussi, Isabel
--Alvarado Andrade, Claudio
--Álvarez-Salamanca Büchi, Pedro
--Álvarez Zenteno, Rodrigo
--Araya Guerrero, Pedro
--Arenas Hödar, Gonzalo
--Ascencio Mansilla, Gabriel
--Barros Montero, Ramón
--Bauer Jouanne, Eugenio
--Becker Alvear, Germán
--Bertolino Rendic, Mario
--Bobadilla Muñoz, Sergio
--Burgos Varela, Jorge
--Bustos Ramírez, Juan
--Cardemil Herrera, Alberto
--Ceroni Fuentes, Guillermo
--Correa De la Cerda, Sergio
--Cristi Marfil, María Angélica
--Cubillos Sigall, Marcela
--Chahuán Chahuán, Francisco
--De Urresti Longton, Alfonso
--Delmastro Naso, Roberto
--Díaz Díaz, Marcelo
--Dittborn Cordua, Julio
--Duarte Leiva, Gonzalo
--Egaña Respaldiza, Andrés
--Encina Moriamez, Francisco
--EnríquezOminami Gumucio, Marco
--Errázuriz Eguiguren, Maximiano
--Escobar Rufatt, Álvaro
--Espinosa Monardes, Marcos
--Espinoza Sandoval, Fidel
--Estay Peñaloza, Enrique
--Farías Ponce, Ramón
--Forni Lobos, Marcelo
--Fuentealba Vildósola, Renán
--Galilea Carrillo, Pablo
--GarcíaHuidobro Sanfuentes, Alejandro
--Girardi Briere, Guido
--Godoy Ibáñez, Joaquín
--Goic Boroevic, Carolina
--González Torres, Rodrigo
--Hales Dib, Patricio
--Hernández Hernández, Javier
--Insunza Gregorio De Las Heras, Jorge
--Isasi Barbieri, Marta
--Jaramillo Becker, Enrique
--Jarpa Wevar, Carlos Abel
--Jiménez Fuentes, Tucapel
--Kast Rist, José Antonio--Latorre Carmona, Juan Carlos
--Leal Labrín, Antonio
--Lobos Krause, Juan
--Lorenzini Basso, Pablo
--Martínez Labbé, Rosauro
--Melero Abaroa, Patricio
--Meza Moncada, Fernando
--Monckeberg Bruner, Cristián
--Monckeberg Díaz, Nicolás
--Monsalve Benavides, Manuel
--Montes Cisternas, Carlos
--Moreira Barros, Iván
--Mulet Martínez, Jaime
--Muñoz D'Albora, Adriana
--Norambuena Farías, Iván
--Núñez Lozano, Marco Antonio
--Ojeda Uribe, Sergio
--Olivares Zepeda, Carlos
--Ortiz Novoa, José Miguel
--Pacheco Rivas, Clemira
--Palma Flores, Osvaldo
--Paredes Fierro, Iván
--Pascal Allende, Denise
--Paya Mira, Darío
--Pérez Arriagada, José
--Quintana Leal, Jaime
--Recondo Lavanderos, Carlos
--Robles Pantoja, Alberto
--Rojas Molina, Manuel
--Rossi Ciocca, Fulvio
--Saa Díaz, María Antonieta
--Sabag Villalobos, Jorge
--Saffirio Suárez, Eduardo
--Salaberry Soto, Felipe
--Sepúlveda Orbenes, Alejandra
--Silber Romo, Gabriel
--Sule Fernández, Alejandro
--Súnico Galdames, Raúl
--Tarud Daccarett, Jorge
--Tohá Morales, Carolina
--Tuma Zedan, Eugenio
--Turres Figueroa, Marisol
--Ulloa Aguillón, Jorge
--Uriarte Herrera, Gonzalo
--Urrutia Bonilla, Ignacio
--Valcarce Becerra, Ximena
--Valenzuela Van Treek, Esteban
--Vallespín López, Patricio
--Vargas Lyng, Alfonso
--Venegas Cárdenas, Mario
--Venegas Rubio, Samuel
--Verdugo Soto, Germán
--Vidal Lázaro, Ximena
--Von Mühlenbrock Zamora, Gastón
--Walker Prieto, Patricio
--Ward Edwards, Felipe
Asistieron, además, los ministros del Interior, señor Edmundo Pérez Yoma, del Trabajo y Previsión Social, señor Osvaldo Andrade Lara, y de la secretaría general de la Presidencia, señor Juan Antonio VieraGallo.
Concurrieron, también, los senadores Juan Pablo Letelier, Pedro Muñoz Aburto, Jaime Naranjo Ortiz y Ricardo Núñez Muñoz.
II.APERTURA DE LA SESIÓN
Se abrió la sesión a las 18.10 horas.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).- En el nombre de Dios y de la Patria, se abre la sesión.
III.ACTAS
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).- El acta de la sesión 56ª se declara aprobada.
El acta de la sesión 57ª queda a disposición de las señoras diputadas y de los señores diputados.
IV.CUENTA
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).- El señor Prosecretario va a dar lectura a la Cuenta.
El señor ÁLVAREZ (Prosecretario) da lectura a la Cuenta.
JURAMENTO O PROMESA DE ESTILO DE SEÑOR MARCELO SCHILLING .
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Señores diputados, de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 51, inciso tercero, de la Constitución Política de la República y 32 del Reglamento de la Corporación, y en consideración a la notificación efectuada por el presidente del Partido Socialista, señor Camilo Escalona , mediante la cual comunica a esta Corporación el nombre del ciudadano que proveerá la vacante dejada por el señor Juan Bustos Ramírez , recientemente fallecido, procederé a tomar el juramento o promesa de estilo al señor Marcelo Schilling Rodríguez.
Ruego al señor Secretario que haga ingresar al señor Schilling a la Sala de la Cámara de Diputados.
(Hace ingreso a la Sala el señor Marcelo Schilling) .
(Aplausos)
Ruego a las señoras diputadas, a los señores diputados, funcionarios y asistentes en las tribunas ponerse de pie.
Señor Marcelo Schilling Rodríguez , ¿juráis o prometéis guardar la Constitución Política, desempeñar fiel y legalmente el cargo que os ha confiado la Nación, consultar en el ejercicio de vuestras funciones sus verdaderos intereses y guardar sigilo acerca de lo que se trate en sesiones secretas?
El señor SCHILLING.-
Sí, prometo.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Quedáis incorporado a la Cámara de Diputados.
Aplausos.
V. OBJETO DE LA SESIÓN
EFICACIA DE LA LEGISLACIÓN MUNICIPAL. Proyectos de acuerdo.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Esta sesión, motivada en una presentación suscrita por 46 honorables diputadas y diputados, tiene por objeto “analizar la pertinencia y eficacia de la actual legislación para enfrentar situaciones irregulares como las que se han conocido en algunos municipios del país y explorar la posibilidad de acercar posiciones con el objeto de fortalecer las municipalidades como órgano de gobierno local, favorecer la eficiencia y transparencia en su gestión y modificar las disposiciones vigentes con el propósito de promover la austeridad en el gasto y la mayor transparencia acerca del origen de los recursos que se utilizarán con fines electorales en los próximos comicios municipales”.
A esta sesión han sido citados el ministro del Interior, señor Edmundo Pérez Yoma , y el contralor general de la República, señor Ramiro Mendoza Zúñiga .
Solicito el asentimiento de los señores diputados para que ingrese a la Sala la subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, señora Claudia Serrano Madrid.
¿Habría acuerdo?
Acordado.
En el tiempo previo de 15 minutos, que corresponde al Partido Socialista, tiene la palabra el diputado señor Carlos Montes .
El señor MONTES.-
Señor Presidente, el municipio es una institución muy importante en nuestra vida republicana, se vincula directamente con las personas y desarrolla funciones indispensables en lo social y urbano. Es muy importante que ellos cuenten con una estructura de poder local representativa que les permita ser motores dinámicos de desarrollo local, con recursos suficientes, probos en su utilización, eficientes y transparentes.
Los hechos que la opinión pública ha conocido en las últimas semanas en municipios como los de Recoleta, Arica, Huechuraba , Viña del Mar, entre otros, han generado gran inquietud y nos han llevado a pedir la convocatoria de esta sesión especial.
En primer lugar, es necesario destacar la gravedad de los actos que se cuestionan: negociación incompatible en contratación de empresas y personas vinculadas a alcaldes, pago de servicios a precios superiores a lo razonable y usual, vulneración de las normas sobre transparencia, pago por servicios cuya efectiva realización no se comprueba y rendiciones insuficientes. No se nos escapa que varios de los hechos tienen un hilo conductor vinculado con una empresa privada contratada en diversos municipios.
La convocatoria a esta sesión no está motivada por un espíritu de revancha o vendetta política. ¡Qué diferente ha sido la actitud de la Concertación en relación a la de los diputados de la Alianza, en particular del diputado Nicolás Monckeberg , quien ha hecho del escándalo su arma de debate político! Por ejemplo, a propósito de hechos ocurridos en el ministerio del Trabajo levantó un gran escándalo que se disolvió en la primera sesión de la Comisión que estudió esa materia. Otro diputado homenajeó a la alcaldesa de Viña del Mar por haber golpeado a concejales que fueron a denunciarla a los tribunales.
Con actos ajenos a la probidad nadie gana, todos perdemos. Pierde la política y los políticos, que pasan a ser símbolos de la corrupción; pierde la democracia y sus instituciones, que se deslegitiman ante los ciudadanos, y pierden los habitantes de las comunas.
Los hechos demuestran que la probidad y la transparencia no son patrimonio de nadie. Los que ayer apuntaban con el dedo, hoy han debido reconocer, aunque con tibieza, la existencia de hechos irregulares en municipios que dirigen. Los mismos que exigían sanciones con el sólo mérito de informes preliminares o fallos judiciales de instancias iniciales, hoy piden esperar es el caso del senador Larraín pronunciamientos definitivos.
Las defensas corporativas, directas o indirectas, de funcionarios envueltos en hechos irregulares en nada ayudan. Es inaceptable que una senadora de la Derecha, como la señora Matthei , descalifique y suponga intenciones, sin ningún pudor, a la Contraloría General de la República y al Ministerio Público. Exigimos la mayor transparencia para esclarecer estas situaciones y sancionar a los responsables, pero no queremos quedarnos en la discusión política de corto plazo. Tenemos que ir al fondo del sistema. Aprovechemos esta situación para realizar una postergada y necesaria evaluación acerca de la realidad del sistema municipal chileno y de sus imperfecciones administrativas y legales que permiten estos hechos irregulares.
Desde esta perspectiva, me referiré a dos materias. Por una parte, al diseño institucional del municipio chileno que condiciona la existencia de este tipo de situaciones y, por otra, a los modelos de gestión de los servicios municipales. El tema vinculado con la transparencia y control del gasto electoral ya fue abordado en la discusión del proyecto de ley sobre el particular.
La estructura del poder local debe ser revisada y replanteada, pues existe una gran desconfianza en ella y no es coherente con una institución permanente de la República. El modelo municipal se caracteriza por un predominio absoluto y sin equilibrios efectivos. Los concejos, pequeños y débiles con que contamos, además de dificultar la creación de nuevos liderazgos y la participación de la comunidad, imposibilitan la fiscalización. Si un alcalde ejerce influencia en tres, cuatro o cinco concejales, según el caso, se asegura un poder muy fuerte que le permite eludir toda discusión y rendición efectiva de cuentas.
Varios diputados somos partidarios de analizar la modificación a la estructura del poder local, ampliar significativamente los concejos, en especial en las comunas más pobladas y nombrar vicealcaldes en áreas determinadas. No debemos temer a concejos de cuarenta o cincuenta miembros en las comunas más grandes. Ello permitiría una participación más amplia, con necesidad de formar alianzas y discutir temas comunales, con capacidad de exigir cuentas y proponer fórmulas alternativas, sin imponer soluciones con sólo el apoyo de unos pocos.
Se necesita un modelo que permita configurar un gabinete con la existencia de vicealcaldes entre los concejales, que asuman responsabilidades en determinados temas o zonas geográficas. Ello permitirá generar canales más adecuados y rápidos para solucionar problemas. Es imposible que el alcalde de una comuna de 100 mil, 200 mil, 300 mil ó 400 mil habitantes esté al tanto de todos los temas y de todas las situaciones. Ello es insuficiente, poco práctico y campo propicio para irregularidades. Países con municipios modernos, dinámicos y sólidos institucionalmente tienen estructuras de poder de este tipo.
Por otro lado, la manera de gestionar los servicios locales y de desarrollo urbano también requiere revisiones a fondo. La discusión no se centra sólo en el fracaso en la administración municipal de la educación, como dice hoy el alcalde de Santiago, por cuanto el resto de los servicios también requieren un replanteo.
Hay problemas en el manejo de los bienes nacionales de uso público, los permisos de construcción, la basura, el aseo y el ornato, el deporte y la cultura. Hay áreas donde las responsabilidades municipales no son claras, por ejemplo, en fomento productivo y pobreza.
Los municipios chilenos no tienen posibilidad efectiva de contar con modalidades de gestión más amplias. Por ejemplo, los municipios españoles tienen ocho instrumentos jurídicos para diversificar la forma de gestionar sus distintas tareas.
Tenemos un modelo municipal con escasa flexibilidad, mínima representación en el concejo, carente de instrumentos de gestión, con todo el poder concentrado en los alcaldes, todo lo cual es un campo fértil para la ineficiencia y situaciones anómalas, alianza de pocos, sin proyectos reales de gobierno local.
Además, el modelo municipal, en los hechos, no cumple con la legislación municipal. Pregunto a la subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo y al contralor general de la República qué pasa con las auditorías contables y de gestión. Existe la obligación legal de hacer auditorías contables y de gestión cada cierto tiempo. ¿Cuántos municipios en el país han cumplido con ello? ¿Qué pasa con la publicación mensual de todos los pagos, que la ley obliga efectuar? ¿Qué pasa con las unidades de control? ¿Efectivamente llevan a cabo su tarea? ¿Qué pasa con la transparencia de los pasivos? Lo pregunto porque no sabemos nada ellos ¿Qué pasa con la obligación efectiva de generar ingresos? Numerosas adquisiciones de bienes y servicios terminan haciéndose sin licitación. Por otra parte, en muchos casos los concursos para llenar cargos de planta son poco creíbles.
Las normas referidas a la transparencia en la gestión, control y participación ciudadana, aprobadas por este Parlamento, son subutilizadas o, derechamente, burladas.
En materia de control social, hay muchos casos de vulneración. ¿Qué pasa con las cuentas públicas en los municipios? ¿Qué pasa con las audiencias públicas? Muchas de ellas se llevan a cabo, pero nadie se preocupa de los acuerdos que allí se adoptan. ¿Qué pasa con el debate público, entre el 5 de octubre y el 15 de diciembre, sobre los pladeco y el presupuesto municipal? ¿Qué pasa con los padem?
El rol fiscalizador de los concejales y de otras entidades públicas tampoco funcionan adecuadamente, salvo excepciones. Los concejales cuentan con escasa información acerca del funcionamiento del municipio. La Subdere transfiere recursos sin medidas eficaces de control sobre esas autoridades y sin un sistema de evaluación de programas, como sí existe a nivel nacional.
La Contraloría General de la República no siempre desarrolla oportunamente su labor, en parte porque carece de facultades e instrumentos suficientes. Tengo en mi poder un caso, presentado hace exactamente un año a la Contraloría, acerca del pago adicional de 179 millones de pesos en la municipalidad de La Florida. Después de un año, lo único que he recibido es un oficio que señala que se solicitará la información al municipio. Es importante ver la forma de fortalecer esos controles.
Sin duda, hay vacíos legislativos. ¿Cómo es posible que se pueda contratar a un concejal en el municipio del lado? Por ejemplo, el actual alcalde de la comuna de La Florida contrata a un concejal de la comuna de Macul; hay empresas de personas vinculadas o que han incumplido contratos; modalidades de distribución de recursos tremendamente arbitrarias que se saltan, muchas veces, los propios presupuestos. El manejo de donaciones es muy poco transparente.
No nos referiremos a la ley de transparencia y control de gastos electorales que, por lo que decía, es bastante mala y el tema ya se debatió el otro día.
Los hechos que la opinión pública ha conocido son muy graves, por la naturaleza de los actos que se investigan, por las redes que se han conocido y por la oportunidad en que han tenido lugar. No caeremos en el estilo irresponsable, que lleva al desprestigio de las instituciones democráticas, para sacar pequeñas ventajas políticas a corto plazo. El objetivo de este debate es buscar corregir las raíces de los problemas que dicen relación con la estructura del poder local y la forma de gestionar. Es impulsar transformaciones de fondo en diversos ámbitos.
En primer lugar como planteamos en un proyecto de acuerdo, estamos por asumir la necesidad de evaluar a fondo el modelo municipal chileno, el cual lleva quince años de funcionamiento. Es necesario, a estas alturas, tener un programa de reformas, ojalá, muy consensuado que reconozca, además, la diversidad de las comunas a lo largo del país.
En segundo lugar, creemos que hay que garantizar la aplicación de la ley eficazmente para avanzar hacia más transparencia. La Subdere y la Contraloría deben realizar una labor velando por el cumplimiento de las disposiciones legales, especialmente en la adquisición de bienes y servicios y en contrataciones, evitando diferentes resquicios y vulneraciones.
El municipio no toma en cuenta en absoluto ni las ordenanzas municipales de participación. Dicta y no respeta sus propias ordenanzas. Aquí requerimos que las normas se cumplan. Esta situación no se puede generalizar; pero ocurre en una parte importante de los municipios.
En tercer lugar, es indispensable mejorar los sistemas de control de la gestión y realizar evaluaciones de los programas y auditorías oportunas y de calidad.
A partir de la experiencia inglesa de la audit commission, incorporamos a la ley la realización de un seguimiento y acumulación de información y análisis sobre lo que ocurría en los municipios, hoy, ¿cuántos municipios hicieron auditorías de gestión? ¿Cuántos han hecho auditorías contables y acumulación de análisis y de experiencias? Muy pocos.
Estamos por hacer un cambio más estructural, de manera que la unidad de control de las municipalidades dependa técnicamente, a lo menos, de la Contraloría General de la República. Si dicha unidad pasa a depender del contralor, habrá un seguimiento de tantas funciones importantes que allí se desarrollan.
Además, la Subdere debe fortalecer programas de modernización de la estructura política, de la forma de gestión y de la transparencia de toda la acción legal.
Hemos estado concentrados en el debate sobre el alcance del artículo 121 de la Constitución, pero la discusión sobre los problemas municipales es mucho más amplia y, desgraciadamente, no ha habido iniciativas en ese sentido.
Uno se pregunta por qué no se ha avanzado suficientemente en las auditorías; qué ha estado fallando al respecto. Bueno, esto es parte de lo que queremos oír del Ejecutivo.
Esperamos que este debate se oriente a reflexionar sobre los actos irregulares; pero, especialmente, profundice en la raíz de muchos problemas. Estamos convencidos de que ello evitará situaciones como las que hemos visto en los municipios señalados y, probablemente, en muchos otros que todavía no se conocen.
El Congreso debe asumir la responsabilidad de fortalecer y modernizar los municipios. Debe conversar sobre la materia con alcaldes, con representantes de centros de investigación, con quien sea; pero, reitero, tenemos la responsabilidad de su fortalecimiento y modernización. Este tema debe convocarnos, unirnos, a fin de que el municipio sea mucho más permanente, más allá de quien lo gobierne. Tenemos el desafío de hacernos cargo de la necesidad de una nueva reforma municipal. Los hechos de las comunas señaladas y de otras nos deben llevar a sacar conclusiones y permitirnos lograr un municipio mucho más fuerte. Esto ya se planteó cuando ocurrió lo del municipio de Valparaíso, donde aparecieron diez mil millones de pesos o más de déficit. Hoy, necesariamente lo proponemos en nuestro proyecto de acuerdo, debemos pedirle a la Subdere y a la Contraloría que, por lo menos, antes de las elecciones de octubre podamos dimensionar el pasivo de cada uno de los municipios del país. Que los ciudadanos, al ir a votar, conozcan cuál es el pasivo completo, real, de su municipio; no el puramente contable y formal. Eso permitirá, en definitiva, saber si hubo o no hubo buena gestión, si hubo transparencia.
Ojalá que esta sesión sea lo más constructiva posible y que nos permita perfilar, desde las distintas visiones y puntos de vista, un municipio más fuerte, más moderno y más acorde con los tiempos actuales.
He dicho.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Tiene la palabra el diputado Felipe Ward.
El señor WARD.-
Señor Presidente, hace algunos minutos, se leyó el objeto de esta sesión especial. El diputado Montes hizo alusión a su motivación y, al menos, entiendo que va a haber un par de proyectos de acuerdo que van a ser sometidos a consideración de la Sala, con el fin de poder sacar algo concreto.
Han sido invitados el ministro del Interior quien, además, fue invitado a la Comisión de Gobierno Interior y el contralor general de la República. Lo interesante sería, por tanto, que los proyectos de acuerdo que se presenten ojalá contengan un propósito concreto y sean aprobados en función de su contenido.
En una parte de su intervención, el diputado Montes se refirió a casos particulares que, obviamente, también forman parte de la motivación de algunos que solicitaron esta sesión especial para conversar sobre la realidad municipal nacional.
Efectivamente, hay muchos temas que abordar. Los municipios funcionan con grandes carencias. El rol fiscalizador de los concejales, sin duda alguna, requiere de parte nuestra un apoyo material práctico, concreto, y es necesario distinguir, porque aquí el petitorio de esta sesión señala: “analizar la pertinencia y eficacia de la actual legislación para enfrentar situaciones irregulares como las que se han conocido en algunos municipios del país y explorar la posibilidad de acercar posiciones con el objeto de fortalecer a las municipalidades como órganos de gobierno local,...” Ése es un punto central. Concordamos con el diputado Montes y con quienes han comprendido que el concepto de gobierno local debe ser de la esencia del municipio, ya que, hoy, en algunos casos, y de acuerdo con las facultades que les confiere su ley orgánica, son meros administradores de recursos. Sus atribuciones y funciones no son adecuados ni suficientes.
Hemos propuesto está contemplado en el proyecto de acuerdo que presentamos entregar más atribuciones a los municipios urbanos en materia de gestión de ciudades; transferirles directamente los recursos que en la actualidad son administrados por el gobierno central y que financian obras de infraestructura local; otorgarles mayores atribuciones en materia de determinación de impuestos locales, especialmente en relación con el impuesto territorial; rediseñar el Fondo Común Municipal, cerrando todos los espacios de discrecionalidad en la distribución de los recursos por parte de la autoridad central.
Asimismo, entregar información respecto de los programas del gobierno central, que son implementados por los municipios, y concederles a éstos mayores atribuciones en su ejecución.
Estimamos, además, que es muy importante reducir los espacios que eventualmente permitan prácticas corruptas o que admitan el clientelismo. Para ello se deben perfeccionar los mecanismos de control del municipio, tanto internos como externos.
En el caso de los concejales, se debe reforzar su rol fiscalizador.
De la misma manera, para evitar formas de clientismo, se debería hacer público el listado de los beneficiarios de los diversos programas sociales, así como los criterios que se utilizan para su asignación.
Formo parte de la Comisión de Gobierno Interior y allí hemos tenido la oportunidad de analizar algunos de estos temas. Hay que reconocer que el Ejecutivo ha hecho algunos esfuerzos también por implementar medidas concretas que vayan en la dirección que planteamos y una parte de la intervención del diputado Montes, aquella que se refiere justamente al petitorio de esta sesión especial no a las situaciones particulares que, por lo demás, no viene al caso analizar ahora, me parece fundamental y por eso quise intervenir en primer lugar. Espero que el debate sea beneficioso, porque, a veces, el riesgo de las sesiones especiales es terminar con proyectos de acuerdo que implican cero aporte, cero propuesta nueva, no avanzar en la dirección que requieren, en este caso, las municipalidades. Hay proyectos que están en las Comisiones de Gobierno Interior del Senado y de la Cámara de Diputados. Desde la perspectiva que señalo, me sumo a la última parte de la intervención del diputado Montes, en el sentido de tener un debate a la altura de las circunstancias. Hoy estamos analizando el mundo de las municipalidades y, naturalmente, se precisan avances significativos. En la Comisión de Gobierno Interior tuvimos la oportunidad de conversar con funcionarios que representan a las asociaciones de municipalidades y hemos conocido, de primera fuente, cuáles son los requerimientos que han planteado, los que deben plasmarse en lo que podríamos denominar una “agenda pro municipalidad”.
Hoy tenemos la oportunidad de optar entre hacer propuestas concretas o dedicarnos a la politiquería barata, a perder el tiempo y referirnos a situaciones que a nada nos conducirán.
Uno de los defectos de nuestro accionar parlamentario es creer que todo lo que ocurre en este hemiciclo tiene repercusión o es seguido atentamente por la ciudadanía.
A través del canal de la Cámara de Diputados se difunde el debate de la Sala y de algunas Comisiones; por eso, tenemos doble responsabilidad de aprovechar bien el tiempo, sobre todo si hemos pedido al ministro del Interior y al contralor general de la República que asistan a esta sesión. Por eso, esperamos que estas autoridades y las personas que siguen el debate a través del canal de la Cámara y que están conociendo el contenido de lo que estamos analizando, se lleven una impresión razonablemente positiva de lo que aquí hacemos.
Hoy tenemos dos opciones: hacer politiquería barata y destacar situaciones que están siendo investigadas, como los casos a que aludía el diputado señor Montes, naturalmente que no afectan a los municipios de la Concertación, o dedicarnos a analizar el tema en serio; a elaborar propuestas para solicitarle a la Presidenta de la República una agenda pro municipalidades. Sentémonos a conversar; formemos una mesa de trabajo, pero con propuestas concretas, y logremos un acuerdo transversal.
Insisto, están presentes el ministro del Interior y el contralor general de la República. Aprovechemos bien el tiempo y saquemos partido a su presencia.
He dicho.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Tiene la palabra el diputado señor René Aedo .
El señor AEDO.-
Señor Presidente, las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, y manejan ingentes recursos económicos para satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas. Obtienen los recursos de la comunidad y la del Estado, a través de diferentes medios. Pero esta tarea encuentra enormes escollos en el camino, como mala gestión, falta de recursos técnicos y humanos, y, uno de los más temibles, corrupción.
Muchas veces, lo que es menos deseable y probable, ocurre. En el ultimo tiempo, en diferentes municipios, sus alcaldes, que representan a la comunidad y tienen funciones exclusivas y privativas, propias de ese cargo de elección popular, se han apartado en su accionar de la probidad y también de la legalidad. De ello se deriva la importancia del rol de los concejales y de la Contraloría General de la República, organismo que tiene por objeto fiscalizar el debido ingreso e inversión y gasto de los fondos fiscales y municipales, verificar el examen y juzgamiento de las cuentas que deben rendir las personas o entidades que tengan a su cargo fondos o bienes de Estado y pronunciarse sobre la legalidad de las resoluciones.
Por eso, se hace necesario que los municipios respondan eficientemente a las observaciones que les hace el órgano contralor y realicen las correcciones necesarias. Los municipios deben actuar con extrema cautela y probidad, con apego a la legalidad vigente y con mayor transparencia, amén de someterse al examen de la opinión pública. Cuando esto no ocurre, se ocasiona daño o menoscabo, con consecuencias serias en la ejecución de las políticas públicas en salud, educación, obras públicas, etcétera, que muchas veces desarrollan las municipalidades.
No puede ser que las autoridades edilicias desafíen los pronunciamientos y dictámenes del máximo órgano contralor; por el contrario, deben acatar las resoluciones y corregir las anomalías cuando ellas sean susceptibles de ser subsanadas o enmendadas.
En mi distrito, el alcalde de la comuna de Copiapó ha incurrido en múltiples irregularidades durante su gestión, las que he denunciado a la Contraloría Regional, al Consejo de Defensa del Estado y al Ministerio Público. Actualmente se encuentran en trámite sumarios administrativos e investigaciones penales referidos a su actuación edilicia. Sin embargo, ese alcalde, lejos de aceptar las conclusiones de la Contraloría, amén de cuestionar sus decisiones, se resiste al cumplimiento de sus dictámenes, que no tienen otro objeto sino corregir las situaciones anómalas detectadas, actitud con la desafía abiertamente la institucionalidad que rige a los organismos públicos y municipales.
Es un hecho indubitado la ocurrencia de diversas irregularidades en algunas municipalidades, aunque sólo se publiciten las de comunas de la Región Metropolitana y de grandes ciudades.
Por lo tanto, se hace necesario que los alcaldes respeten siempre la legalidad vigente en sus actuaciones, para lo cual deben contar con asesores jurídicos eficientes y honestos, ojalá independientes. Asimismo, es indispensable que los concejales ejerzan la labor fiscalizadora que la ley les confiere, sin que su función sea obstruida o amenazada por presión alguna. Eso demanda el país para no seguir presenciando espectáculos como los que hemos visto en el último tiempo.
Las municipalidades manejan importantes recursos del Estado, por lo cual se hace necesario que sus autoridades actúen con estricto apego a la ley y a la probidad. Por lo mismo, resulta de extraordinaria importancia que los estamentos fiscalizadores cumplan rigurosamente su labor.
Tenemos una Contraloría General de la República que ejerce su función a cabalidad, y en la medida en que sus recursos y estructura lo hacen posible. También están los concejales, cuya labor fiscalizadora muchas veces es casi inexistente cuando adquieren compromisos con los alcaldes, que es a quienes deben fiscalizar. No pocas veces, municipios otorgan prebendas a concejales, que se traducen en viajes, viáticos o cursos innecesarios, con lo cual se limita seriamente su independencia y se impide el ejercicio de su labor fiscalizadora. Otros sucumben ante el poder político de la primera autoridad municipal, que ejerce presión local en el estamento político. Cuando los concejales obtienen cargos públicos entregados por la autoridad de turno y pertenecen a la misma agrupación política del alcalde, pierden independencia y, de fiscalizadores, se convierten en comparsa del alcalde.
Otro elemento que hay que erradicar de la práctica de los municipios es la intervención electoral, toda vez que sus integrantes se ven tentados a utilizar recursos municipales con fines electorales, muchas veces para ser reelegidos, es decir, para uso propio. Esto se refleja, por ejemplo, mediante las inauguraciones de último minuto, ad portas de la elección, y con la entrega de obras municipales, de subsidios, de alimentos, etcétera.
La sociedad toda debiera rechazar y repudiar tales actos, no dejarse influir por esas detestables malas prácticas y contar con entidades independientes que fiscalicen e impidan la ocurrencia de tales hechos.
He dicho.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Tiene la palabra el diputado señor Esteban Valenzuela .
El señor VALENZUELA.-
Señor Presidente, reconozco que hay problemas en la gestión municipal, pero, por su intermedio, deseo expresar al diputado señor Montes que no se trata del Apocalipsis.
Es cierto que cuando los sistemas funcionan, se descubre corrupción, lo que no ocurre, por su opacidad, con los regímenes autoritarios o totalitarios, en los que tales hechos no se conocen. Es verdad que estamos ante un problema, pero no se debe asociar corrupción con entes subnacionales o con algún municipio en particular.
Los sistemas de control funcionan gracias a una Contraloría mucho más activa, labor en la que ha tenido enorme mérito el nuevo contralor, don Ramiro Mendoza , hoy presente en la Sala; al rol de los concejales, ya que no todos son comprados con viajecitos, sino que la mayoría cumple su rol fiscalizador, y a la ciudadanía, que ejerce sus derechos y posibilita, con sus presentaciones, que se investiguen situaciones dolosas en los municipios.
Sin embargo, hay problemas. A mi juicio, los cuatro fundamentales son los siguientes:
En primer lugar, el grave endeudamiento de los municipios. En esta materia, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y la Contraloría no han hecho todo lo posible. Faltan sanciones, porque la ley establece que no es posible el endeudamiento municipal, pero se está convirtiendo en algo demasiado común que los nuevos administradores reciban los municipios con 1.500 millones o 1.800 millones de pesos de deuda. Además, en este aspecto ha existido un muy mal precedente del Gobierno, ya que siempre hay salvatajes para los municipios hiperendeudados, lo que se puede realizar mediante resquicios, como cuando la administración central compra las canchas municipales, que siguen siendo públicas. Es decir, se van apagando incendios, porque no hay una reacción fuerte para controlar el endeudamiento municipal ilegítimo. Soy partidario de que exista endeudamiento municipal, pero como sucede en las grandes democracias, en las que tiene que ver con proyectos de inversión, con acuerdo amplio de los concejos, evaluado rentablemente y con emisión de bonos en algunos casos. Aquí me refiero al endeudamiento originado por una gestión que sobrecarga la administración municipal, que muchas veces sobrepasa el 35 por ciento establecido por ley, el que se soluciona chutando el pago de los servicios a la comunidad y generando malas prácticas. A eso hay que poner atajo, tiene que haber sanción para eso. En mi región de O´Higgins hay numerosas municipalidades, como la de Rancagua, entre otras, que tienen un endeudamiento jamás visto en su historia.
En segundo lugar, están las leyes muertas. La Subdere y la Contraloría no han aplicado sanciones ejemplificadoras para hacer cumplir las leyes.
Hace algunos días se dio a conocer un estudio que mostraba que el 90 por ciento de los municipios que bueno que también esté en la Sala el ministro del Interior no están cumpliendo las ordenanzas de participación ciudadana. Recordemos que a comienzos de los 90 existían los codecos, que fueron reemplazados porque cada municipio dictó su ordenanza de participación ciudadana, que dice relación con la consulta de ciertas materias a la comunidad, la rendición de cuentas en forma adecuada, etcétera. Esas ordenanzas son letra muerta, ya que no funcionan, pues no se han constituido las instancias de participación y de consultas.
El diputado Montes tiene razón, dado que no puede haber un municipio con un alcalde y seis concejales que realizan prácticas de cooptación entre ellos. Tiene que haber una instancia más amplia de participación. Se esperaba que esta figura de participación vía ley, con ordenanza autónoma en cada municipio, permitiría ampliar el ámbito de participación, de transparencia y de mejoramiento de la gestión.
En tercer lugar, hay un problema en relación con la información. Hemos ido relajándola. Algunos municipios no informan a la Subdere ni a la Contraloría, lo que es muy grave. Un municipio no puede dejar de informar como corresponde a esos organismos. De hecho, la propia Subdere se ha ido inhibiendo en los últimos años de la práctica que tuvo a fines de los 90, cual era publicar indicadores de gestión de los municipios o reclamos de algunos alcaldes. Algunos técnicos y directivos intermedios me han informado que no pueden hacer los indicadores porque no existe la información correspondiente de los municipios.
Por lo tanto, solicitamos, por intermedio del señor Presidente, al ministro del Interior y al señor Contralor que se mejoren esas áreas, es decir, el endeudamiento, la información de los municipios y la ordenanza de participación ciudadana, lo que permitirá mejorar la fiscalización municipal.
He dicho.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Tiene la palabra el diputado señor Patricio Hales .
El señor HALES.-
Señor Presidente, la convocatoria de esta sesión me hace evocar los últimos hechos que han ocurrido en la municipalidad de Recoleta, del distrito que represento, ya que habla de la necesidad de fortalecer las municipalidades como órgano de gobierno local, la eficiencia y transparencia en su gestión, promover la austeridad en el gasto y la mayor transparencia acerca del origen de los recursos que se utilizarán con fines electorales en las próximas comicios municipales.
En esa preocupación hay casi una paradoja, porque el informe que entregó el diputado Montes muestra la realidad que viven nuestros municipios y su concejo, y las dificultades que tiene el ciudadano para conocer la forma como se ejerce la fiscalización. La paradoja estriba en que el hecho que detonó la convocatoria de esta sesión, que coloca en primer lugar la dificultad para fiscalizar, fue justamente un buen acto de fiscalización.
Por lo tanto, más valor que el hecho de que la Cámara de Diputados convocara a una sesión especial por las dificultades que existen para realizar la fiscalización de los municipios, es lo que hicieron Francisca Zaldívar , Jadille Baza y Fernando Pacheco en la municipalidad de Recoleta. A pesar de lo que señala el informe del diputado Montes, que suscribo, y de las denuncias que hacen algunos diputados sobre las dificultades para fiscalizar y controlar el comportamiento de los municipios, Zaldívar , Baza y Pacheco lograron que la Contraloría, en un trabajo muy eficiente, desarrollase una investigación que dio origen a un preinforme de observaciones y que terminó con las conclusiones que dieron inicio a la investigación de responsabilidades administrativas de los funcionarios de la municipalidad de Recoleta por los hechos irregulares que se advierten en ese informe.
Reitero, es muy valioso lo logrado por esos concejales, porque son enormes las dificultades y la ausencia de poder y de fuerza de los concejales de todos los municipios. Mientras, el grado de autoridad que otorga la ley a los alcaldes es casi omnímodo, ya que pueden hacer casi lo que quieran, lo que va provocando en los concejales un estado de abandono, de desinterés y de poca invitación a la acción, ya que no tienen esperanza alguna de que sus denuncias e investigaciones servirán para esclarecer los hechos que consideran irregulares.
Asimismo, valoro el serio trabajo de la Contraloría, que está plasmado en el informe final y en las conclusiones sobre la fiscalización efectuada a la municipalidad de Recoleta.
Vale la pena destacar estos hechos en una sesión como ésta.
El informe es muy delicado, como el capítulo dedicado a los vínculos entre ex funcionarios de la municipalidad de Recoleta y su alcalde, el que a su vez es socio de una ex funcionaria en una empresa distinta a la que contrata, pero socio al fin de la propia ex funcionaria. Así lo expresa la Contraloría.
La Cámara ha tenido una extraordinaria prudencia y respeto en relación con la función de concejales y alcaldes, y ha cumplido con la ley. Más aun, los concejales de la municipalidad de Recoleta que nombré desarrollaron por su cuenta esta denuncia y lograron que la Contraloría redactare este informe lapidario, muy duro y claro sobre esa materia, lo que no podemos dejar de mencionar.
El alcalde Gonzalo Cornejo figura en el informe como socio de la empresa Rush S.A., en la que también es socia doña Jenny Acevedo , que acababa de renunciar como funcionaria de municipalidad de Recoleta y que se desempeñó además como jefa de su gabinete. A pesar de ser socia del alcalde, termina siendo contratada por otra empresa, por la propia alcaldía, en uno de los casos, por un millón y medio de pesos mensuales, y en el otro, el período de servicio ascendía a alrededor de 190 millones de pesos.
¿Qué dice la Contraloría General de la República? (Insisto en el cuidado que, al respecto, han tenido la Cámara y todos sus diputados, quienes han esperado el accionar de los concejales, de manera de ver cómo se desempeñan, y lo que concluye la Contraloría). De manera lapidaria, expresa: “De los antecedentes expuestos en los párrafos precedentes, el preinforme concluyó que el alcalde de la Municipalidad de Recoleta, don Gonzalo Cornejo Chávez , aparecía como socio de la ex funcionaria municipal y gerente general de GMA S.A., doña Jenny Acevedo Sepúlveda , en momentos en que suscribió y aprobó los contratos de prestación de servicios”.
Aunque alguien determinara que está dentro de la legalidad, no ofrece garantías para el buen funcionamiento de los municipios ni para la tranquilidad de la población.
Después, hace mención a los incumplimientos respecto del retiro de miembros de las sociedades. La Contraloría lo señala con toda claridad y objeta no sólo los vínculos entre el alcalde y la ex funcionaria, ampliamente conocidos a través de la prensa.
Lo anterior refleja que en los municipios hay un pequeño poder desde el cual se puede hacer cualquier cosa. No hago mención de partidos políticos. En el caso de Recoleta, se trata de un alcalde de la UDI, pero son situaciones que también ocurren en otros municipios, en los que hay militantes de la Concertación. No tengo dudas de que en alguna de las 345 comunas debe de haber casos en que la situación, incluso, puede ser peor.
El informe de Contraloría, que motiva esta sesión, entrega un examen de cuentas efectuado a los distintos pagos cursados, y los objeta, por cuanto no contaron con el visto bueno de la Dirección de Control. Entonces, señor Presidente, ¿para qué es la Dirección de Control? Agrega que resultaba necesario someterlos a control previo de la unidad municipal, y eso no se cumplió.
La Contraloría cita entre comillas la barbaridad que contesta la señora Patricia Caballero , directora de Secplac, cuando le preguntaron respecto de las facturas que debía visar y de los informes. Dijo: “Las facturas las visaba yo. En cuanto a los informes, es un tema tan poco tangible”. ¡Tan poco tangible!
Y la Contraloría dice: “Quien debía visar las mismas, consideraba aquel tema tan poco tangible”.
Asimismo, expresa que no se efectuaron los procedimientos, adjuntándose a las especificaciones técnicas de las adquisiciones.
Concluye que los contratos no se ajustaron a las normas de las compras públicas vigentes.
Además, agrega que las contrataciones directas no fueron justificadas y que deberían haberse hecho licitaciones públicas.
Señor Presidente, si se trata de profesionales de abogados, en el caso de Recoleta, de gente muy preparada, que ha demostrado capacidad cultural y conocimientos, ¿por qué se llega a esto? ¿Por qué se llega a prescindir de controles establecidos en la norma y en la jurisprudencia?
Algo pasa, más allá de la ausencia o dificultades en materia de fiscalización por parte de los concejales. Por lo menos en este caso lograron un informe.
¿En cuántos municipios hay desinterés de los concejales, porque parten de la base de que todo va a concluir en nada?
Revisen las páginas 16, 18 y 19 del informe de la Contraloría, que insiste en que no se designaron los inspectores técnicos, no se llamó a licitación, hubo falta del mecanismo de registro y control para vigilar el cumplimiento de los fines del contrato.
Concluye que las respuestas no permiten dar por desvirtuadas las observaciones formuladas.
Más adelante, declara inconveniente haber centrado la información en un servidor externo, a propósito de la contratación de servicios informáticos. Como dije, el informe se refiere a un conjunto de observaciones, como que no se designó inspectores técnicos, no se vigilaron los contratos, no hubo apoyo y capacitación permanentes. Ni siquiera consta que se hayan realizado actividades destinadas al cumplimiento de la obligación pactada.
Como si fuera poco, dice que no se encontraron antecedentes que acreditaran los requerimientos que las direcciones respectivas necesitaban. De esa manera, se restó transparencia a los contratos. Ni siquiera si acreditó que los contratos fueran en los términos de la supervisión que se debía hacer. Además, no se precisaron los detalles, no estaban establecidos los requerimientos, estaban malas las bases administrativas y no se definieron los objetivos generales.
¡Caramba! Este listado hace referencia a cómo funcionan nuestros municipios. Apenas estoy leyendo un ejemplo, de un municipio, de lo que me ha tocado conocer gracias al esfuerzo de los concejales que mencioné.
Además, señala que no se pudieron determinar los beneficios para los cuales se gastaron los dineros. Ni siquiera permite acreditar mejoras en la eficiencia de la gestión como consecuencia de lo que se contrató. ¡Es muy lapidario lo que aquí se dice!
Alguien podrá rebatirme diciendo que eso no significa que los responsables vayan a la cárcel o paguen multas; que, a lo más, se ganarán una reconvención.
¡Caramba! Aunque así fuera, señor Presidente. ¿Para qué existen los municipios y la fiscalización si vamos a terminar con que las explicaciones son adecuadas?
Lo sucedido en el municipio de Recoleta motivó la citación a esta sesión. No es posible omitir lo que allí sucedió. No se puede dejar de pensar en esto cuando surgen informes con listados tan grandes de faltas cometidas, ni se puede aceptar que alguien diga que allí no se ha comprobado nada que merezca cárcel ni multa.
En suma, me interesa que la labor para la cual existen los municipios se cumpla a cabalidad en todos ellos a lo largo de Chile.
He dicho.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Tiene la palabra el diputado señor Iván Paredes .
El señor PAREDES.-
Señor Presidente, no creo exagerar si digo que más del 70 por ciento de los hechos de corrupción del aparato público se desarrollan en los municipios.
Evidentemente, existe la necesidad objetiva de modernizar el funcionamiento de las municipalidades, pero, también, el sistema de control de los recursos que éstos administran.
Aprovechando la presencia en la Sala del contralor general de la República, quiero dar a conocer un ejemplo, a propósito de lo que sucede en Arica.
Tras denuncias formuladas por la contraloría regional, la fiscalía inició la investigación de dos contratos en dicho municipio, uno por 1.800 millones de pesos y otro por 2.200 millones de pesos.
Hace poco, estuvo a punto de firmarse un contrato con un privado por 4.300 millones de pesos, comprometiendo tres períodos municipales. Esto hoy es permitido por las normas que rigen el funcionamiento de los municipios.
La posibilidad de que el alcalde pueda contratar con privados, por más de uno o dos períodos, comprometiendo presupuestos que no han sido aprobados por el respectivo concejo, es una realidad objetiva.
El alcalde tiene la facultad discrecional para resolver, de una terna, contratos multimillonarios como los que acabo de mencionar. Lo curioso es que esa terna fluye de una comisión de estudios en la que los funcionarios que hacen la selección de las tres propuestas son, normalmente, personas de confianza del alcalde o funcionarios de planta del municipio que, obviamente, son sus subalternos. Evidentemente, esas prácticas otorgan posibilidades reales y ciertas de generación de hechos de corrupción, como coimas multimillonarias.
Los concejos no fiscalizan o fiscalizan muy poco. Las más de las veces, tras la obtención de prebendas, sus integrantes terminan comprometiéndose con los alcaldes y no cumplen su labor fiscalizadora.
Por lo tanto, si hay algo que se debiera modificar es que los concejos municipales, o los concejales, de manera individual, reciban sanciones más drásticas por renunciar al cumplimiento de la obligación para la cual fueron elegidos: fiscalizar.
Las normas son bastante permisivas. Dadas las bajas penas establecidas en nuestro Código Penal para el delito de fraude al fisco, no es malo plantearse, por ejemplo, la siguiente contradicción: algunos alcaldes, no obstante haber sido condenados por fraude al fisco, pueden ser candidatos a diputados o a senadores. La ley no se lo impide, porque basta que se baje la pena en un grado, por irreprochable conducta anterior, para que esa persona pueda llegar a la Cámara de Diputados o al Senado, aunque antes haya defraudado al fisco.
Otro antecedente digno de considerar es que los fraudes en las municipalidades siempre tienen relación con contratos de mantención de áreas verdes, parques, jardines y vertederos municipales, actividades que son difíciles de fiscalizar para los funcionarios de la Contraloría General de la República.
El propio sistema de fiscalización ex post que todos conocemos conspira contra una adecuada fiscalización de los recursos municipales, porque cuando ésta se realiza de manera aleatoria, no se saca nada con terminar enjuiciando al alcalde o a concejales que no desarrollaron bien su trabajo si, al final, a pesar del perjuicio producido al patrimonio municipal, no existe ningún tipo de sanción.
Además, es necesario puntualizar que, en la mayoría de los casos, las empresas que participan en estos negociados son creadas, de manera sospechosa, exclusivamente para prestar servicios al municipio. En efecto, al revisar el historial de empresas que normalmente son favorecidas con esos multimillonarios contratos, nos encontramos con que ellas no tienen otro cliente que no sea el municipio; es decir, se constituyen para defraudar. Aclaro que me refiero a municipios dirigidos por alcaldes de todos los sectores políticos.
Hace algún tiempo presenté un proyecto, que después fue archivado, pero que reactivamos, con el respaldo de un conjunto importante de diputados el señor contralor general de la República conoce su texto, que busca resolver una cuestión que parece insólita: de todos los organismos públicos que administran recursos fiscales y que contratan con privados, los municipios son los únicos que pueden celebrar contratos por miles de millones de pesos e, incluso, comprometer dos o tres períodos sin contar con el respectivo trámite de toma de razón por parte de la Contraloría.
Efectuar cambios en esa materia sería una forma no la única de empezar a frenar los fraudes por la vía de revisar, previamente y con minuciosidad, los contratos que comprometen miles de millones de pesos, como ocurre en los casos que denuncié respecto de Arica.
Por ejemplo, los contratos a honorarios que celebran discrecional y masivamente los alcaldes, que normalmente y de manera sospechosa aumentan en forma considerable en tiempos cercanos a campañas electorales municipales, no siempre responden a los criterios técnicos establecidos en la norma que permite el contrato de un funcionario externo a la planta municipal.
Por lo tanto, entre otras medidas, propongo que la Contraloría General de la República efectúe un seguimiento más acucioso de las denuncias que realiza el propio órgano contralor, porque muchas veces presenta la denuncia en la fiscalía correspondiente o en el tribunal de garantía respectivo y deja que ese proceso fluya por sí solo. Por lo tanto, muchas de esas denuncias terminan archivadas y no siempre llegan a buen fin, porque no se hace un seguimiento y no se supervigila que esas causas se investiguen.
Asimismo, me interesa proponer una modificación de la facultad de los alcaldes para resolver respecto de las ternas propuestas por la comisión de estudios, normalmente constituida por funcionarios subalternos, lo que, evidentemente, significa un caldo de cultivo para la corrupción.
Igualmente, es necesario aumentar las sanciones a los concejos que no fiscalizan y proponer que ningún alcalde pueda endeudar al municipio más allá de su período y del correspondiente presupuesto. Ésa práctica se ha convertido en un vicio que termina comprometiendo hasta tres períodos alcaldicios, con contratos por 4 mil millones o 5 mil millones de pesos.
Puede parecer un exceso, pero lo que acabo de mencionar se puede verificar sin ningún problema en el caso de Arica.
Me interesa resaltar la importancia que hoy tiene el municipio en la vida cotidiana de los ciudadanos. No es posible que los recursos que entrega el Estado para mejorar la calidad de vida de los habitantes de la comuna terminen beneficiando a inescrupulosos, a empresarios corruptos que, generalmente, llegan de otra parte, con empresas creadas exclusivamente para celebrar contratos con la municipalidad, y no tienen vinculación ni prestan servicio a ningún otro organismo público o privado.
Hay mucho por hacer, especialmente para mejorar la fiscalización.
Para terminar, solicito al contralor general de la República que nos haga llegar su opinión sobre el proyecto que le presentamos hace un tiempo, con el fin de que podamos darle curso en el Congreso Nacional, para que por lo menos reduzcamos el riesgo de actos de corrupción por la vía de la fiscalización posterior, cuando ya se ha producido el perjuicio patrimonial al municipio, hechos que tienen penas tan ínfimas que los responsables finalmente no son sancionados adecuadamente y los recursos nunca son recuperados.
He dicho.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Tiene la palabra el diputado señor Manuel Rojas .
El señor ROJAS.-
Señor Presidente, agradezco la presencia del ministro del Interior y del contralor general de la República.
He escuchado con atención a los colegas que me antecedieron en el uso de la palabra.
Si bien el problema ha tenido una mayor connotación en algunos municipios, como Recoleta y otros, por el efecto comunicacional que conlleva, también es válido señalar, no con un afán de empate, que en el municipio de Antofagasta, dirigido por una persona de la Concertación, el alcalde se encuentra desaforado por fraude al fisco.
Como señalé, mi ánimo no es pretender empatar, hacer comparaciones o una búsqueda de testimonios que avalen lo que cada cual señala.
El tema en análisis es trascendental para lo que sucederá a futuro. Lamentablemente, los municipios han adquirido muchas responsabilidades digo lamentablemente, porque las han asumido sin contar con mayores recursos, lo que ha traído como consecuencia los problemas que hoy queremos solucionar.
Es necesario entender quiero que la discusión vaya en esa dirección que hoy los municipios no son iguales en todo el territorio nacional. Un municipio de Colchane, Ollagüe o San Pedro de Atacama es muy diferente al de Antofagasta o al de Las Condes. Si bien en teoría tienen las mismas responsabilidades, de acuerdo con la ley, en el desempeño concreto de sus funciones son muy diferentes. No todos pueden realizar lo que quisieran, porque, repito, no son iguales.
Lo anterior trae consigo otro problema adicional, relacionado con materias que también han estado presentes en la discusión: la educación municipal y la atención primaria en salud. Se supone que la gente de Ollagüe, en mi región, tiene los mismos derechos en educación que la de cualquier otro municipio, pero en realidad no puede disfrutar de tales beneficios como quisiera, porque el municipio no dispone de los recursos necesarios.
En ese sentido, nos debemos abocar al análisis de cómo aprovechar las voluntades políticas de todos los sectores para elaborar una nueva agenda, a fin de contar con un municipio moderno y actualizado.
En el Senado se está realizando una discusión sobre el artículo 110, relacionado con las plantas municipales y respecto del cual ha habido un cuestionamiento claro, preciso y real. Si ese artículo se aprueba, el alcalde tendrá potestad para administrar y manejar las plantas municipales de acuerdo con su realidad.
Pero, ¿cuál es el problema? En este sentido, hay que comprender a los funcionarios municipales de carrera, porque, lamentablemente, los alcaldes de cualquier corriente política han generado problemas de credibilidad y confianza, porque entran por la ventana a sus amigos, clientes y votantes, con lo cual echan a perder el sistema.
A nuestro juicio, lo principal sería lo señaló el diputado Ward aunar las voluntades para que haya una agenda pro municipio moderno, con el objeto de que respondan realmente a lo que se espera de ellos, y que los alcaldes entiendan lo que significa tener autonomía. Fui alcalde durante diez años. Sin embargo, he sentido que a juicio de amigos alcaldes de mi región, el término autonomía les da libertad poco menos que para hacer y deshacer lo que estimen conveniente. Pero eso no es así.
En ese sentido, buscando acciones futuras, lo que debiera darse acá es una mayor potestad para que la Contraloría trabaje con más independencia en el ejercicio de su acción fiscalizadora y así lograr los efectos que se esperan de ella y también para emitir un informe al respecto para que luego el concejo asuma su responsabilidad y vea si debe hacer las denuncias ante los tribunales correspondientes o las acusaciones de notable abandono de deberes en contra de los alcaldes. Al término de la fiscalización, si se advierte la comisión de un delito, la Contraloría debería ser la primera en denunciar dicha irregularidad para que se sancione a quienes corresponda.
Pero no nos podemos olvidar de los municipios pequeños, en los cuales se generan muchos problemas con la exigencia que se les hace, por ejemplo, de Chilecompra. ¿Cómo hacen los municipios que están alejados para ingresar a Chilecompra, como lo establece la ley? Ciertamente, debemos buscar los mecanismos para que esos municipios tengan la posibilidad de acceder para saciar una necesidad de acuerdo con su realidad. No les podemos exigir que todo se haga a través de Chilecompra. Tenemos que asumir la realidad de cada municipio y buscar otros mecanismos que produzcan un fortalecimiento al interior del municipio a través de la unidad de fiscalización, pero también hay que darle mayor potestad fiscalizadora y las responsabilidades correspondientes a los concejales. En la medida en que eso se logre y mirando un futuro municipio moderno, podremos encontrar solución a los problemas que se han producido en los distintos municipios y de los cuales hemos sido testigos.
Sería muy interesante que, a través de los proyectos de acuerdo que hemos presentado, pudiéramos caminar mancomunadamente en la búsqueda de lo que queremos en el municipio moderno del futuro.
He dicho.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Tiene la palabra la diputada señora María Antonieta Saa .
La señora SAA (doña María Antonieta) .-
Señor Presidente, concuerdo con lo señalado por el diputado Carlos Montes , en el sentido de que en los municipios no existen poderes balanceados. Por ello, nos encontramos con un concejo con un poder muy disminuido, que no les permite ejercer su función fiscalizadora en forma efectiva, debido al elevado poder y gran aparataje municipal con que cuentan los alcaldes. Por ejemplo, en el municipio de Renca los concejales no tienen oficina ni secretaria, como ocurre en otros municipios.
Es muy importante aumentar el número de concejales. Hay países como Suecia que tienen un número mayor, lo que les permite ser una especie de parlamento municipal y, además, lograr mayor participación de la comunidad. En Chile, hemos tratado de hacerlo a través de un organismo que es meramente decorativo, el Consejo Económico y Social, sin función real alguna. Sin embargo, si tuviésemos un concejo con mayor número de concejales, habría mayor participación ciudadana y más posibilidades de control, de transparencia y de avanzar hacia una gestión municipal mucho más participativa y transparente.
Es muy importante que exista transparencia hacia la comunidad. La mayoría de los ciudadanos no conocen los presupuestos municipales de sus comunas. Cuando le cuento, por ejemplo, a los vecinos de Huechuraba que el municipio tiene casi 17 mil millones de pesos al año de presupuesto, no alcanzan a dimensionar esa cifra, ya que en las obras municipales no se ven programas para los niños, para las mujeres, para los adultos mayores, y sólo hay gastos mayores en infraestructura. Pero la gente no sabe en qué se ocupan esos 17 mil millones de pesos.
Por lo tanto, es muy importante dejar establecida en la ley la obligación de que la ciudadanía tome conocimiento de los ingresos y de los gastos anuales de su municipio; es preciso que participe en la definición del gasto, en el establecimiento de los presupuestos participativos, de manera de hacer de los municipios verdaderos gobiernos locales y con participación…
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Ha terminado su tiempo, señora diputada. No obstante, creo que no habría inconveniente para darle unos minutos más.
¿Habría acuerdo?
Acordado.
Puede continuar, señora diputada.
La señora SAA (doña María Antonieta) .-
Muchas gracias.
En los municipios ocurren cosas increíbles. Por ejemplo, en estos cinco meses, en el municipio de Renca se gastaron más de 66 millones de pesos en publicidad y propaganda. No hay farol ni poste donde no encontremos un retrato de la primera autoridad de la comuna. Lo mismo sucede en Huechuraba. Eso ocurre todos los años. ¿Es posible que un municipio realice ese gasto? Hay que limitar el gasto en autopropaganda municipal. ¿Qué mayor intervención electoral puede haber cuando hasta los papeles y los sobres municipales llevan el retrato de la alcaldesa? Eso no puede seguir ocurriendo.
Por último, por diversas causas, se han realizado numerosas adquisiciones fuera del sistema de licitaciones. Creo que eso también lo deberíamos limitar. Por ejemplo, se invocan urgencias que muchas veces no existen, para efectuar negociaciones directas. Hay compras parceladas para reducir los precios; arrendamientos que, a poco andar, a través del desahucio del contrato se transforman en adquisición de bienes. Hace años, por vía arrendamiento, en varios municipios se compraban verdaderas flotas de automóviles que no pasaban por el concejo; en las bases de las licitaciones se hacen tales exigencias que sólo son cumplidas por una empresa; algunas renovaciones y concesiones son presentadas apresuradamente al concejo. En fin, hay una serie de factores que hacen que las adquisiciones queden entregadas a la decisión de los alcaldes.
Por último, quiero felicitar al contralor, presente en la Sala, porque hoy la Contraloría General de la República está teniendo un activo rol investigador, que es muy importante. Creo que deberíamos dar unos pasos más en relación con el control, materia que está incluida en el proyecto de acuerdo que vamos a votar.
Considero que las unidades de control municipal deberían ser independientes de los municipios y estar muy relacionadas con la Contraloría. Debemos avanzar en ese aspecto, porque es muy necesario que en esta materia exista una instancia externa a los municipios. No es posible que el contralor municipal sea nombrado por el alcalde, o sea, que de alguna manera sea un funcionario de su confianza. Es necesario entregar más atribuciones a los concejales para tener un municipio ágil, pero también debe ser un control ajeno a los municipios el que indique los pasos a seguir.
He dicho.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Tiene la palabra el contralor general de la República, señor Ramiro Mendoza Zúñiga .
El señor MENDOZA (contralor general de la República).-
Señor Presidente, aprovecho esta oportunidad para saludar y agradecer a la Cámara la invitación de que fui objeto.
Quiero referirme brevemente a algunos aspectos que considero importantes y que se han mencionado durante el debate, en especial, a la labor que lleva a cabo la Contraloría General de la República y a las dificultades que debemos enfrentar. No sé si las sugerencias que haré serán un paliativo; pero, en todo caso, deben ser tomadas en cuenta, atendida nuestra experiencia.
Hay algunos datos duros que creo que la mayoría de los señores diputados conoce; pero, a veces, es bueno insistir en ellos. ¿A qué datos duros me refiero? Por ejemplo, a lo que significa el número de municipios existentes en el país: 345 52 en la Región Metropolitana y 133 servicios municipales. Para la Región Metropolitana, la Contraloría tiene 25 fiscalizadores y tres camionetas. Ésta es una muestra de la potencia de la fiscalización que puede llevar a cabo la Contraloría General de la República.
Desde el punto de vista de nuestras funciones, en la Región Metropolitana tenemos a cargo las labores de registro de 31.531 funcionarios, sobre la base de un contexto bastante complejo de diversos estatutos jurídicos: la ley Nº 18.833, sobre función municipal; la Nº 19.070, de Educación, y la
Nº 19.378, de Salud.
Debemos fiscalizar a 150 mil funcionarios entre personal de planta, a contrata y a honorarios, y recursos financieros que ascienden a 53.000 millones de dólares.
¿Qué hay detrás de todo esto? Una decisión, que es muy importante que sea ponderada por los señores diputados. El ordenamiento jurídico es como la música, es igual que una partitura. En realidad, Benjamín Constant , allá por 1777 creó la idea del poder municipal y materializó la idea de las municipalidades como contexto e hizo que el municipalismo entrara, como estructura, dentro de la Casa de los Habsburgos, desde donde es recogido por la corona española. Y así nacen las municipalidades en este continente.
Creo que hay algo que debe ser tomado en cuenta; pero es una decisión de ustedes, no mía. Yo les voy a plantear los problemas que tenemos, pero la decisión es de ustedes.
¿Qué municipalidades quieren? ¿Qué música quieren tocar? Aquí, la cosa es bien sencilla. Una partitura puede ser ejecutada por diferentes orquestas y sonar pésimo. Una partitura puede tener un alto y un bajo y sonar de distinta forma, o puede ser cambiada y sonar de manera muy diferente.
¿Por qué les pongo el ejemplo de la música? Porque creo que, de una u otra forma, aquí ha habido una especie de sinfonía mal tocada, desde el punto de vista de las opciones: una, la de 1854, primera ley de municipalidades en Chile; otra, la de 1891, la ley de la comuna autónoma; todo iba a ser municipal, todo iba a ser administrado por la comuna, todo iba a estar a cargo de los alcaldes. Ustedes saben lo que pasó después de 1891: viene el retroceso del municipalismo, 1925 a 1951.
Después llega el despertar del municipalismo: decreto ley Nº 1.286, de 1976; ley
Nº 18.695, orgánica constitucional de Municipalidades, y más y más reformas legales. La pregunta es qué música quieren tocar, a quiénes quieren hacer tocar y cómo quieren que toquen. Creo que ésa es la cuestión.
Uno podría hacer una especie de fagocitosis intelectual y generar más y más normas. Nosotros tenemos la sensación de que tenemos suficientes normas, pero necesitan ajustes. No queremos que la Contraloría General de la República se transforme en un ente de control mal entendido, en el gran hermano. Queremos que controle y cumpla su rol constitucional de manera predictiva, unitaria, clara, coherente y como ustedes lo han dicho varias veces de manera pertinente en el tiempo. No queremos que la Contraloría evacue informes uno, dos o cuatro años después; creemos que la sociedad civil tiene derecho a tener una tutela administrativa de control oportuno, y eso pasa por que hagamos un buen trabajo de fiscalización y en tiempo razonable.
Se ha tocado una serie de situaciones, pero no quiero darles una lata, desde el punto de vista teórico; sólo deseo decirles cuáles son nuestras dificultades.
Respecto de las observaciones que han formulado, la Contraloría General de la República se encuentra materializando, en razón de la ejecución presupuestaria de 2008, una serie de cursos de capacitación en materia de probidad y control público. ¿A quiénes? A los alcaldes, a los concejales, a los diversos servicios públicos. Lo estamos haciendo en forma independiente, con nuestros propios recursos, pero de manera coordinada, consistente y vinculada con la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. Hemos podido dictar una serie de cursos, porque creemos que lo que está pasando en el sector municipal obedece a esta cantidad exorbitante de normas, de reglas técnicas, que les cuesta entender y cumplir a los funcionarios que deben aplicarlas.
En consecuencia, creo que hay aquí una buena noticia: la Contraloría General de la República, en conjunto con la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, está materializando el conocimiento, la difusión y el desarrollo de buenas prácticas en materia de rendición de cuentas y de probidad y transparencia.
Hay un tema que también debemos poner en conocimiento de esta honorable Cámara. ¿Cuál es nuestro problema principal? Lo han dicho algunos de los expositores. Uno de nuestros principales problemas son las unidades de control. Mientras no tengan autonomía, dependencia técnica normativa directa y dependencia administrativa funcional de nosotros, carecen de idoneidad, desde el punto de vista de un buen control. La unidad de control que no se sustente de manera autónoma frente al ente controlado no tiene posibilidades de hacer un buen trabajo de control. Por eso, estamos sugiriendo es una alternativa que es necesario potenciar las unidades de control, que esta referencia del artículo 29 de la ley orgánica constitucional de Municipalidades tenga una estructura, una dependencia técnica y administrativa que diga relación con la calificación, con su permanencia y con su selección, con un rol activo de la Contraloría General de la República.
Otra situación que también consideramos importante poner a vuestra consideración es el tema a que aludía el diputado señor Paredes, relacionado con la puesta en conocimiento de la Contraloría General de la República de una modificación al artículo 53 de la ley Nº 18.695.
Efectivamente, el rol de unidad de control jurídico lo realiza la Contraloría General. Piensen los señores diputados que el único ente que tiene potestades “interpretativas vinculantes” para los 345 municipios de todo el país, desde el punto de vista del control y de la interpretación del derecho, es la Contraloría General de la República. Es lo que evita, desde el punto de vista de la buena práctica, el surgimiento y nacimiento de caudillos, que le hacen mal a la sociedad civil.
Ello requiere, necesariamente, una medida de control que vaya más allá de la posibilidad de emitir dictámenes, que no son estrictamente vinculantes y que también deben ser solucionados por la ley. Eso se refiere, fundamentalmente, a que algunas materias deben ser objeto de toma de razón, de manera excepcional, para no dilatar ni entorpecer la gestión municipal.
Un grupo de diputados puso a disposición de la Contraloría General un proyecto. La Contraloría, por los conductos regulares, hará las proposiciones y sugerencias que le merezca dicho proyecto.
Un tema que también ha sido puesto en conocimiento de la Sala dice relación con el control de las ordenanzas y reglamentos municipales. Estas son instituciones jurídicas que pueden afectar los derechos de las personas y que carecen de un control que no sea el control jurisdiccional complejo que supone el ejercicio de la acción, o comúnmente denominado el reclamo de ilegalidad municipal.
Se sugiere que esas ordenanzas, en cuanto digan relación con materias que se vinculan con los derechos de los ciudadanos, tengan un control preventivo que dé cuenta de una revisión previa a su ingreso al ordenamiento jurídico.
También es bueno hacer presente que la Contraloría General de la República encuentra pertinente sugerir y poner en conocimiento de la honorable Sala la necesidad de que sus informes sean puestos a disposición de los tribunales electorales regionales, para los efectos de decidir las inhabilidades de los alcaldes, sin perjuicio de que, en muchas materias, la Contraloría General necesita no en todas, pues no quiere transformarse en un coadministrador, ni mucho menos, de la administración activa municipal ni de la administración activa central o descentralizada que sus dictámenes y algunas de sus decisiones tengan imperio para el correcto funcionamiento del estado de derecho.
Muchas gracias.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Cerrado el debate.
El señor Secretario va a dar lectura a los proyectos de acuerdo que se han presentado.
El señor LOYOLA (Secretario).-
Proyecto de acuerdo Nº 622, suscrito por los diputados señores Ward , Monckeberg, don Nicolás ; Alvarado , Von Mühlenbrock , Melero , Palma, Bauer , Godoy , Urrutia , Rojas; diputada señora Turres , doña Marisol , y señor Chahuán , que en su parte resolutiva dice:
“La Cámara de Diputados acuerda:
Solicitar a S.E. la Presidenta de la República que envíe al Congreso Nacional un proyecto de ley que constituya una reforma integral en el área de las municipalidades, en cuyo contenido se reconozca al municipio como un verdadero gobierno local, además de definir con claridad el rol del Alcalde y del Concejo, otorgando al municipio efectiva autonomía financiera, flexibilizando las disposiciones legales para la adecuada participación ciudadana y reconociendo las necesarias facultades al jefe comunal, para entregar, en consecuencia, un servicio de calidad a los habitantes de la comuna”.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
En votación.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
Votó por la negativa el diputado señor
Se abstuvieron los diputados señores:
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
El señor Secretario va a dar lectura al siguiente proyecto de acuerdo.
El señor LOYOLA (Secretario).-
Proyecto de acuerdo Nº 623, suscrito por los diputados señores Montes, Saffirio , Espinoza, don Fidel ; Quintana , Enríquez-Ominami , Schilling , Ascencio , Meza , Tuma , Ceroni y diputada señora Pascal , doña Denise , que en su parte resolutiva dice:
“La Cámara de Diputados acuerda:
1. Hacer un especial llamado a los Alcaldes y Concejos a través del Presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades a respetar irrestrictamente la ley en todas las materias concernientes a la administración comunal y, particularmente, en los procedimientos de adquisición y contratación de bienes y servicios.
2. Solicitar:
2.1. Al Contralor General de la República y a la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo en el ámbito de sus respectivas competencias realizar los máximos esfuerzos para velar por el cumplimiento de todas las normas legales y reglamentarias vigentes en materia municipal.
2.2. A los Alcaldes y Concejales en ejercicio a través del Presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades poner a disposición de la comunidad para información de los votantes, antes del inicio del período de campaña electoral próximo, un balance actualizado y fidedigno respecto del estado financiero de los municipios, con especial énfasis en el detalle de las obligaciones contraídas durante la actual administración.
2.3. La máxima colaboración del Contralor General de la República y de la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo en aportar a la comunidad todos los antecedentes con que cuenten respecto de la realidad económica de los municipios del país.
2.4. Al ministro de Hacienda y al Director de Presupuestos considerar para el Presupuesto de la Nación 2009 la destinación de recursos orientados a:
Establecer mecanismos de control de la gestión y evaluación de los programas implementados por los municipios del país.
Crear un banco de buenas prácticas municipales que esté a disposición de los alcaldes y concejales del país y contribuya a premiar y replicar experiencias exitosas.
Capacitar a los Concejales electos en octubre próximo acerca de las herramientas de fiscalización de que disponen en el uso de sus cargos.
Financiar la realización de auditorías externas a los municipios, al objeto de que las nuevas autoridades que lo requieran puedan disponer de antecedentes objetivos acerca de sus comunas.
2.5. Al Presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades la elaboración de un completo diagnóstico del sistema de administración municipal vigente, que precise las correcciones institucionales y legislativas que crea necesarias para dar mayor eficacia y participación a los gobiernos comunales.
3. Expresar la necesidad de fortalecer las atribuciones de la Contraloría General de la República en materia de control de la gestión municipal, especialmente, en lo que se refiere a:
Disponer el control de todas las inversiones y gastos comunales dirigidos a la adquisición o cualquier otra forma de contratación de bienes y servicios, cuyo valor sea significativo, evitando toda clase de excepciones y sancionando severamente las acciones irregulares destinadas a eludir esta fiscalización.
Poner bajo su dirección técnica las Unidades de Control existentes en los municipios”.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
En votación.
El señor CERONI (Presidente en ejercicio).-
Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
Votó por la negativa el diputado señor
Se abstuvieron los diputados señores:
Barros
Los textos íntegros de los proyectos de acuerdo figuran en la página de internet de la Cámara de Diputados, cuya dirección es: www.camara.cl/pacuerdo/
El señor CERONI (Presidente accidental).-
Por haber cumplido con su objeto, se levanta la sesión.
Se levantó la sesión a las 19.49 horas.
TOMÁS PALOMINOS BESOAÍN ,
Jefe de la Redacción de Sesiones Subrogante
DOCUMENTOS DE LA CUENTA
Proyecto iniciado en moción de las Diputadas señoras Saa, doña María Antonieta; Muñoz, doña Adriana; Tohá, doña Carolina, y de los Diputados señores Ceroni; Escobar; Hales; Insunza; Montes; Quintana y Silber. Modifica normas en la ley de matrimonio civil. (boletín N° 6008-18)
ANTECEDENTE HISTÓRICO JURÍDICO
En el tercer milenio AC, las diversas ciudades del Indo cuya cultura dravidiana se caracterizaba por un sistema matriigualitario, en que la mujer o el hombre podían poner término a la relación, contrastaba con el de las ciudades de Mesopotamia y China, donde el patriarcado permitía el repudio del marido.
Durante el segundo mileno AC; en Babilonia, en caso de que los cónyuges desearen poner fin a la relación matrimonial, la ley permitía a marido repudiar a la mujer, no obstante bajo ciertas circunstancias, podía la mujer repudiar al marido. Egipto tenía normativas similares. El patriarcado, por principio, permitía el repudio del marido, pero el carácter sagrado del matrimonio hacía que no fuera fácil su disolución; era el caso de en Israel, al igual que entre los arios de la India, Persia y en China, de igual manera en los pueblos aqueos de Grecia: Micenas, Esparta, entre otros. El sistema patriarcal de la familia, esto es, descendencia por línea masculina, y la autoridad asignada al hombre, podía el matrimonio basarse en la monogamia, (un hombre casado con una mujer) o en la poliginia, esto es, un hombre podía casarse con una o más mujeres en forma simultánea o sucesiva, aun cuando la mayoría se basaba en la monogamia. Para celebrar el matrimonio era determinante la decisión de los padres en la elección de los contrayentes, cuyas consideraciones eran de tipo económicas y conveniencia mutua para ambas familias, indispensable para autorizar el vínculo. Distinta era la situación entre los pueblos protoceltas o túmulos, ubicados en la noroeste de Europa, así como los pueblos íberos/as en el suroeste del mismo continente, y también en los reducidos territorios de la India del sur y noreste donde aún subsiste la cultura dravidiana. En todos ellos se regían por un sistema matriigualitario de la familia, descendencia por línea femenina e igualdad entre mujeres y hombres, donde el término de la convivencia formal o vínculo matrimonial era posible a solicitud de la mujer y también del marido.
Durante el primer milenio AC; sociedades con sistemas matriigualitarios, como el de Finia (Escandinavia), Bretaña y demás pueblos celtas, Etruria, Iberia, donde imperaba la igualdad de derechos entre mujeres y hombres, eran ellas las que perpetuaban la descendencia. La mujer así como tenía la iniciativa de elegir al hombre con el que deseaba convivir, podía también despedirlo y terminar con la convivencia, facultad que también tenía el hombre respecto de la mujer. Lo propio sucedía en Cantabria que se acercaba más a un sistema matriarcal.
Los pueblos señalados precedentemente estaban basados en la monogamia, esto es unión de una mujer y un hombre, pero en algunos de ellos en la poliandria, esto es, unión de una mujer con dos o mas hombres que pueden o no ser hermanos entre sí. Esparta (ahora pueblo dorio) y Egipto destacaban por una peculiar situación: habían evolucionado desde un sistema patriarcal hacia un sistema familiar de tipo semiigualitario, esto es, un pasado patriarcal en siglos anteriores, pero con una creciente participación de las mujeres en el momento presente (el divorcio era un derecho que lo podía ejercer tanto la mujer como el marido).
En Roma, que se caracterizaba por un sistema patriarcal de la familia, el matrimonio tenía un sentido religioso. Los contrayentes para casarse requerían el consentimiento de todos los ascendientes varones. Y si bien el marido tenía la facultad de repudiar a la mujer especialmente si incurría en adulterio, la disolución del matrimonio era muy poco frecuente. Atenas en sus primeros tiempos, tenía normas similares basadas en el patriarcado; no obstante a contar del siglo IV AC, el divorcio tenía reconocimiento legal, en virtud de la cual el marido podía repudiar a su consorte, estando obligado en caso de adulterio de la mujer o si ella no era ciudadana ateniense. La mujer, por su parte, podía solicitar el divorcio en caso de malos tratos o intento de corromperla y debía solicitarlo si el marido no tenía la calidad de ciudadano ateniense. En Roma, a contar del siglo III AC, los divorcios comenzaron a hacerse mas frecuentes, y podían ejercer ese derecho ya no sólo el marido, sino también la mujer (divorcio proviene del latín divortere y se decía divorsum).
En los comienzos de la Alta Edad Media, hacia el siglo VI DC, en Bizancio, Grecia, y los dominios Orientales del Imperio, que incluye Numidia y Egipto, se estableció como causales, además de las anteriores: adulterio de la mujer o del marido si éste tuviere concubina en el hogar o en el pueblo, atentado contra la vida del otro, tentativa para prostituir a la mujer, crimen contra la seguridad del Estado, locura de uno u otro cónyuge, entre otras (se elimina la causal de mutuo acuerdo, pero después se reestablece). En los países germanos existía a posibilidad de divorciarse con más facilidad, que entre otras causales estaba la de mutuo consentimiento, y podía ser solicitado por el marido o la mujer. El punto en común de las sociedades occidentales era que, no obstante la estructura patriarcal de la familia, el matrimonio se basaba en la monogamia, esto es, entre un hombre y una mujer (se permitía el divorcio según el país o lugar, con causales mas amplias o más restringidas según el caso).
En esa época, en países como Arabia tenía el marido amplias facultades para repudiar a la mujer, esto es, poner término al matrimonio sin expresar causa. En países como India, China y Japón, el marido tenía homólogas facultades, aunque en la práctica era menos frecuente el término del matrimonio por voluntad marital, pero en todos ellos imperaba una rígida estructura patriarcal de la familia. La excepción era el Tibet, cuyo sistema matri igualitario permitía incluso la poliandria, o sea una mujer casada con varios hombres, muchas veces hermanos entre ellos, en ese contexto, la mujer podía poder término a la relación.
Un siglo después en el siglo VII DC en Arabia, se instaura la ley musulmana la que se extiende a Egipto, así como en el resto de norte de Africa, como también en Persia, el matrimonio estaba basado en la poliginia, un hombre podía casarse con varias mujeres eso sí limitado hasta cuatro, pero precisamente se estableció que frente a las facultades del marido para repudiar a su consorte, podía la mujer en forma excepcional solicitar el divorcio invocando una causal específica, que podía ser malos tratos.
En la Alta Edad Media; en Europa, la mayoría de las sociedades estaban normadas dentro de un contexto familiar patriarcal, no obstante las diversas disposiciones legales que comprenden las normativas civiles y de familia del derecho comparado, el divorcio como expresión de disolución del vínculo matrimonial era permitido, siempre que lo fuere por causales específicas en las legislaciones occidentales; sin perjuicio de la permanente oposición de la Iglesia Católica a que los tribunales civiles tuvieran la facultad de disolver el vínculo matrimonial, dado que a este vínculo se le consideraba un sacramento, aceptando únicamente las causales de nulidad matrimonial canónicas y sin perjuicio de la separación de cuerpos; a diferencia de lo que sucedía en los países orientales bajo influencia musulmana, donde el repudio del marido era la regla general.
En la Baja Edad Media; en Europa a contar del siglo XII y que se consolida en el siglo XIII, el derecho matrimonial pasa a ser parte de la jurisdicción eclesiástica católica, lo que significa que el matrimonio ante la ley por ser un sacramento se define como indisoluble, teniendo los cónyuges la facultad de solicitar la separación de cuerpos, llamada también separación de lecho y mesa, cuyo efecto significaba que la mujer tenía derecho a su dote, pero el marido continuaba administrando los bienes de ella, podía dictaminarse una pensión alimenticia a favor de la mujer, la que dependía de la culpabilidad o inocencia de las partes y de la situación económica del marido, no podían los cónyuges tener una conducta impropia, ni tampoco volver a casarse; excepcionalmente podía solicitarse también la nulidad de matrimonio, siempre que la causal invocada estuviere contemplado en el derecho canónico, la que de ser declarada, se consideraba que el matrimonio no había existido; tanto la separación como la nulidad tenían competencia para resolver los Tribunales Eclesiásticos.
En la Post Edad Media (denominada por otros autores como Tiempos Modernos); a contar del siglo XVI, en Turquía se mantenía la legislación musulmana facultando al marido para repudiar a su mujer. En países como Francia, Austria, los Estados Italianos, España, Portugal e Irlanda, se rigen por las normas canónicas ya señaladas, las que también se implementan con la extensión de la legislación hispana y portuguesa al continente autóctono que se conquista y que pasa a denominarse América, las que vienen a reafirmarse por el Concilio celebrado en Trento en 1563 que confirma la doctrina de la Iglesia Católica relativo a que el matrimonio es un sacramento, razón por la cual debe regir la indisolubilidad del matrimonio, conforme a las disposiciones del derecho canónico. No obstante, en Suecia, Dinamarca, Prusia, Suiza, ente otros, que siguieron la Reforma desde un punto de vista religioso, aceptaron como causal de divorcio el adulterio y el abandono del otro cónyuge. En Inglaterra se permitió el divorcio por adulterio, pero con posterioridad se revirtió autorizándolo solo como causal de separación de cuerpos; situación que se vuelve a revertir a contar de la segunda mitad del siglo XVII en 1666, al poder obtener los cónyuges el divorcio por medio de un Acta del Parlamento británico. Contrasta esta realidad con la existente en otras culturas como es el caso de las Islas Polinésicas, donde imperaba un sistema matriigualitario, en las cuales se podía disolver la unión afectiva de dos personas.
En la Época Contemporánea; en las Provincias de Nueva Escocia en 1758 y de New Brunswick o Nueva Brunswick en 1791 ambas de Canadá (dependiente de Gran Bretaña), se estableció el divorcio vincular; al igual que en 1785 en el Estado de Pennsylvania de Estados Unidos (ya independiente de Gran Bretaña), podía solicitarse la separación de cuerpos como el divorcio; coincide también con la legalización del divorcio en Austria aunque por corto tiempo. Francia a contar de 1792, suprimió la separación de cuerpos y se establecieron causales para el divorcio vincular por: mutuo consentimiento, locura, crimen, sevicia o injuria de un cónyuge al otro, incompatibilidad de temperamento, condena a pena aflictiva, abandono por dos años, ausencia por cinco años sin noticias de donde se encuentra. Similar reforma se llevó a cabo en Italia en 1795. En Francia en 1803, se restableció la separación de cuerpos por las mismas causales que el divorcio, una y otra eran: sevicias, injurias graves, excesos, adulterio de la mujer o del marido si tuviere concubina en su casa, condenación de uno u otro cónyuge a pena aflictiva. A contar de 1815 en Italia y 1816 en Francia, se prohibió el divorcio, admitiendo solo la separación de cuerpos. Así en la primera mitad del siglo XIX las legislaciones europeas contemplaban la posibilidad de solicitar el divorcio vincular en los países escandinavos y anglosajones, salvo Austria y los latinos, sea que éstos fueren europeos, sudamericanos o centroamericanos, con la excepción de Haití y Panamá donde sí se contemplaba esa forma de disolución matrimonial. En consecuencia, en la Europa Mediterránea y en Hispano Luso América, las legislaciones referentes al matrimonio eran regidas por las normas de derecho canónico, siendo competente para ver esas materias los Tribunales Eclesiásticos y era la propia Iglesia Católica la que oficiaba de Servicio de Registro Civil, y por tal motivo era la parroquia del lugar respectivo, la que tenía competencia legal para otorgar los certificados de nacimiento, matrimonio y defunción, entre otros.
En la segunda mitad del siglo XIX, a contar de 1857 en Inglaterra, Escocia y Gales, se permitió el divorcio ya no sólo como Acta del Parlamento, sino además otorgado por los tribunales en caso de: adultero de la mujer o del marido, siempre que respecto de éste último fuere calificado, bigamia, rapto, sevicia, sodomía o si uno u otro tenía relaciones sexuales con animales; similares disposiciones regían en Canadá para 1867 (año de su primer gobierno autónomo), con la excepción de Quebec.
En México se instaura el matrimonio civil en 1859, esto es, el Estado crea una institución que regula sus disposiciones, es lo que se denomina la secularización del matrimonio, aunque solo admite la separación de cuerpos, no el divorcio. Idéntica disposición a la de México, se implementó en: Venezuela en 1873, Chile en 1884, Uruguay en 1885, Nicaragua en 1895, Paraguay en 1897, Argentina en 1888, Brasil en 1890, Ecuador en 1894, creándose en todos ellos el Servicio de Registro Civil, permitiéndose la separación de cuerpos pero no el divorcio. En Chile a la fecha señalada, las causales de separación, al que también se le denomina divorcio pero que no disuelve el vínculo son: adulterio de la mujer o el marido, malos tratamientos graves y repetidos de obra o de palabra; ser uno de los cónyuges autor, instigador o cómplice en la perpetración o preparación de un delito contra los bienes, la honra o la vida del otro cónyuge; tentativa del marido para prostituir a la mujer; avaricia del marido si llega a privar a su mujer de lo necesario para la vida atendidas sus facultades; negarse la mujer sin causa legal a seguir a su marido; abandono del hogar común o resistencia a cumplir las obligaciones conyugales sin causa justificada; ausencia sin justa causa por más de tres años; vicio arraigado de juego, embriaguez o disipación; enfermedad grave, incurable y contagiosa; condenación de uno de los cónyuges por crimen o simple delito.
En Francia por su parte a contar de 1884, se restaura el divorcio que lo permite en caso de: sevicias, injurias graves, condenación a pena aflictiva y separación corporal por más de tres años. Por su parte se estableció el divorcio vincular en: Costa Rica 1886, El Salvador y Guatemala 1894, Japón 1897, Honduras 1898, República Dominicana y Puerto Rico 1899.
En Europa hacia fines del siglo XIX; en Suecia, Dinamarca, Alemania, Rusia, Holanda, Bélgica, Luxemburgo, Suiza, Gran Bretaña, Canadá y la mayoría de los Estados de Estados Unidos, cuentan con legislaciones donde se permite el divorcio. Lo propio sucede en Turquía mediante el repudio del marido. En cambio en: Italia, San Marino, Andorra, España, Portugal, Brasil, Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia, Paraguay, Uruguay, Argentina, Chile, no lo contempla en la respectiva legislación. Austria, y Liechtenstein, no permitían el divorcio, salvo respecto de los no católicos.
En los últimos años del siglo XIX en 1896 en Japón, 1897 en República Dominicana y 1899 en Puerto Rico se legalizó el divorcio.
En el siglo XX en Nicaragua se legalizó divorcio pero admitiendo como única causal el adulterio de la mujer. Con la independencia de Noruega se aplican las normas de la legislación sueca. En Uruguay en 1907 se permitió el divorcio por las siguientes causales: adulterio, tentativa de uno de los cónyuges contra la vida del otro, sevicias, propuesta del marido para prostituir a la mujer o conato para prostituir a los hijos, riñas y disputas continuas, condenación de uno de los cónyuges a pena penitenciaria a mas de diez años, abandono voluntario del hogar por uno de los cónyuges, separación de cuerpos judicialmente declarada y siempre que hayan transcurrido mas de tres años de la sentencia de separación, mutuo acuerdo de los cónyuges, y a contar de 1913 por la sola voluntad de la mujer. En 1910 se legalizó también en Portugal, que contemplaba las siguientes causales: adulterio de la mujer o el marido, sevicias o injurias graves, abandono del domicilio conyugal por un tiempo no inferior a tres años, ausencia sin motivo por más de cuatro años, locura incurable, separación de facto libremente consentida por diez años consecutivos, vicio de juego de azar, condenación a uno de los cónyuges, enfermedad incurable y contagiosa de carácter sexual, y por mutuo consentimiento entre los cónyuges.
Hacia fines de la Primera Guerra Mundial, en Rusia desde 1917 el divorcio se concede por sentencia de un tribunal y se crea el Registro de los Actos del Estado Civil, al igual que Finlandia mantuvo dicha legislación al independizarse de Rusia. En tanto en Panamá en 1916 y Cuba en 1918, se legalizó el divorcio. En Chile, la jurisprudencia aceptó como causal de nulidad de matrimonio la incompetencia del Oficial del Registro Civil, siempre que ambos estuvieren de acuerdo, siendo esa la causal invocada mas frecuente, sin perjuicio de haber también otras. En Turquía en 1926, bajo la inspiración de la legislación suiza, se derogó la facultad de repudio por parte del marido, la que se reemplazó por causales de divorcio que podían ser solicitadas por el marido o la mujer, entre las que se cuenta: adulterio, tentativa de asesinato, extrema crueldad, locura incurable, abandono voluntario, incompatibilidad de caracteres, sin perjuicio de conceder la separación sin disolver el vínculo. Por esa época lo tenían contemplado Hungría y Rumania, también Perú en 1930; Bolivia y España en 1932; Austria en 1938; pero en España en 1939 se dictó una legislación con efecto retroactivo, esto es, quedaron nulos todos los divorcios decretados en ese país desde 1932; y en Portugal también se derogó la legislación que contemplaba el divorcio en 1940, año que se celebró un Concordato entre éste y el Vaticano, eso sí sin efecto retroactivo para los matrimonios celebrados con anterioridad.
Después de la Segunda Guerra Mundial, el divorcio estaba legalizado en Europa Occidental, salvo Irlanda, Italia, España, Portugal, Andorra; en tanto en la Europa Oriental se había legalizado en aquellos que aún no lo estaba como es el caso de Polonia, Checoslovaquia y Bulgaria. A contar de 1945 el divorcio estaba legalizado en todos los países de la Europa Oriental. En Estados Unidos, por su parte, el Estado de Carolina del Sur fue el último de ese país en legalizarlo en 1949. En Argentina por su parte se legalizó el 30 de Diciembre de 1954, tuvo vigencia solo hasta el 1 de Marzo de 1956, fecha en que nuevamente se prohibió.
En 1970 se aprobó en Italia la ley N° 898 de 1 de diciembre de ese año sobre materias de casos de Disolución del Matrimonio; con la oposición de la Iglesia Católica, institución que solicitó su derogación mediante referéndum, el cual una vez efectuado el resultado le fue adverso, quedando firme la legislación en ese país al contemplar el divorcio como una de las formas de disolución del matrimonio. En Brasil se aprobó la ley N° 6.515 de 26 de diciembre de 1977 sobre Divorcio. En España la ley N° 30 de 7 de julio de 1981 sobre Divorcio. En Argentina la ley N° 23.515 de 3 de junio de 1987 sobre Divorcio Vincular. Finalmente en Chile la ley N° 19.947 de 17 de mayo de 2004 establece una Nueva Ley de Matrimonio Civil. En la actualidad es el Estado del Vaticano el único estado occidental que no acepta el divorcio vincular.
En Chile, permite la terminación del matrimonio en los siguientes casos:
Por muerte de uno de los cónyuges.
Por muerte presunta de uno de los cónyuges, cuando hayan transcurridos diez años desde la fecha de las últimas noticias, o cinco años si el desaparecido tiene más de setenta años.
Por sentencia firme de nulidad. Puede el matrimonio ser declarado nulo por causales que hubiesen existido al tiempo de su celebración: si los contrayentes no han consentido en forma libre y espontánea, y lo será si hay error acerca de la identidad del otro contrayente, o error en cuanto a sus cualidades personales atendida la naturaleza y fines del matrimonio o si ha habido fuerza (física o psicológica) en la que incluye también el rapto; si estuviere privado del uso de la razón; el que careciere del suficiente juicio o discernimiento para comprender o comprometerse con los derechos y deberes escenciales del matrimonio, incluye a lo menos las causales señaladas para el divorcio (violencia intrafamiliar, abandono sin justa causa, delitos sexuales y otros, adulterio reiterado); si los contrayentes no son legalmente capaces o tienen menos de dieciseis años; o si siendo legalmente capaces y tienen más del mínimo legal exigido no pudiere expresar claramente su voluntad en forma oral escrita o por lenguaje de señas; si existiere vínculo matrimonial anterior no disuelto. Impedimento que se extiende también entre ascendiente y descendiente consanguíneos o afines, entre hermanos y por el vínculo de adopción; ni tampoco entre el cónyuge sobreviviente y el imputado formalizado o condenado como autor, cómplice o encubridor de homicidio.
Por sentencia firme de divorcio. Puede otorgarse por voluntad unilateral, siempre que se haya producido el cese de la convivencia conyugal de a lo menos 3 años; por acuerdo de las partes, siempre que haya producido el cese de la convivencia conyugal de a lo menos 1 año; solicitud de uno de los cónyuges por falta imputable al otro, las que se refiere a las siguientes causales: atentar en contra de la vida o malos tratos en contra del otro cónyuge o hijos; trasgresión a los deberes de socorro y fidelidad, comprendiendo dentro de éstos el abandono continuo o reiterado del hogar común; condena ejecutoriada por la comisión de crímenes o simples delitos contra el orden de las familias, la moralidad pública y contra las personas; tentativa para prostituir al otro cónyuge a los hijos; drogadicción o alcoholismo que constituya impedimento grave para la convivencia armoniosa entre cónyuges o entre éstos e hijos; conducta homosexual;
En Occidente, los diversos países han implementado tribunales de familia, en tanto en Chile fueron creados por ley N° 19.968 publicada el 23 de Agosto de 2005, y que comenzaron a funcionar el 1° de Octubre el mismo año.
ANÁLISIS SOCIOJURÍDICO
Un factor fuertemente condicionante, es el socio económico, cuando las sociedades tienen estructuras económicas preferentemente agrarias (y lo es en muchas de la Época Antigua, en las distintas fases de la Edad Media y también Post Edad Media), la división o partición de la propiedad se hace más difícil, la cual incluso tiene esa indivisión un reconocimiento legal a través del mayorazgo (transmisión de la herencia de la propiedad a través del hijo mayor), cuya realidad es aplicable tanto para los grandes terratenientes como para los campesinos. En este contexto social, si se produce un quiebre matrimonial por ejemplo por sevicia, entendida ésta como la violencia ejercida por uno de los cónyuges en contra del otro o contra los hijos, abandono o adulterio del otro cónyuge; por la razón antes expuesta, la separación es más difícil. Ahora bien, como el tipo de familia es patriarcal, el hombre es socializado para ser el proveedor, además está asociado al mayorazgo (herencia que se transmite en favor del hijo hombre primogénito), así como la descendencia del apellido paterno y el ejercicio de la patria potestad que la tiene el padre, se produce entonces una situación de hecho en que a la mujer se le pone una dificultad para solicitar la separación o el divorcio en el evento que éste fuere legal; cuando se produce violencia marital a la que jurídicamente se le denomina sevicia, y como consecuencia de esta sevicia el marido muchas veces mata a la mujer o hace que ella ingrese a un convento alegando que ella ha incurrido en abandono o adulterio, implica que por razones multicausales propias de una cultura machista la mujer se ve desprotegida. Aunque la regla general en este tipo de sociedades solo contemplen en la respectiva legislación matrimonial la separación de cuerpos y no del divorcio, pero si éste último fuere contemplado en la legislación como causal de disolución del vínculo matrimonial, por las razones antes expuestas en el hecho la separación o el divorcio, según el caso, tenderán a ser invocados con poca frecuencia por parte de la mujer.
A medida que en las sociedades, se produce un proceso de urbanización y con mayor razón el posterior proceso de industrialización, la división o partición de la propiedad se hace más fácil, el mayorazgo deja de tener razón de ser, por cuanto el adquirir bienes raíces o muebles de significación entre los que se cuentan las acciones de sociedades anónimas, la venta, compra, constituir en hipoteca o prenda según el caso, pasan a ser hechos más cotidianos; en caso de un quiebre matrimonial por las mismas causas señaladas precedentemente u otras, es más factible en este nuevo contexto social, solicitar la separación o el divorcio. Ahora bien, si el tipo de familia sigue siendo patriarcal, por la dependencia económica de la mujer, será el marido quien tendrá en el hecho mayor facilidad para hacer efectiva la separación como también la nulidad de matrimonio eclesiástica, o el divorcio si fuere legalmente admitido, tenderá a ser más frecuente en comparación con la situación descrita para las sociedades agrarias.
Si en las sociedades preferentemente urbano industriales, el tipo de familia en vez de ser patriarcal pasa a ser transicional, esto es con una participación de la mujer cada vez más creciente, dentro de un contexto teóricamente más igualitario, la mujer tendrá más posibilidades reales para solicitar la separación o el divorcio por las causales legalmente señaladas, además de la nulidad de matrimonio si fuere pertinente. De alguna manera, se hace la situación más equivalente a las sociedades matri igualitarias, propias de una fase primaria o si se prefiere la primera expresión de la naturaleza humana.
Un factor interviniente lo constituyen las Instituciones Religiosas que han sido parte del proceso intrasocietal e intersocietal señalado precedentemente, pero en el caso de la Iglesia Católica ha sido opositora a cualquier forma de divorcio en el matrimonio; y solo a contar de un determinado período histórico que en Occidente abarca desde la Baja Edad Media hasta parte de la Época Contemporánea, logra implementar y mantener el concepto de indisolubilidad del matrimonio incorporada como política de Estado, sin perjuicio de aceptar regladamente la separación de cuerpos y la nulidad; todo ello sustentado en un conjunto de disposiciones legales que otorga a la Iglesia Católica competencia en lo concerniente a los nacimientos, matrimonios y defunción de las personas.
Si se aprecia desde una amplia perspectiva a lo largo del tiempo y de las épocas, considerando los milenios en la cual se está inserto, la materialización efectiva de la postura eclesiástica católica de establecer jurídicamente la indisolubilidad matrimonial, es una situación de excepción, por cuanto el período de seis a siete siglos en que ésta ejerce un amplio poder punitivo tanto de tipo familiar como penal es más bien corto.
Las demás Iglesias occidentales protestantes, esto es, Anglicana, Luterana, Calvinista, Reformada, Metodista, Evangélica, entre otras, así como la Ortodoxa, tienen posturas en mayor o menor grado restrictivas respecto a la disolubilidad del matrimonio, pero es la Iglesia Católica la que históricamente impetra una posición irrestricta en favor de la indisolubilidad del matrimonio establecida con rango legal.
Si se considera la perspectiva histórica retroactiva en el tiempo, esto es desde sus inicios, pasando por las distintas épocas o etapas; las diversas sociedades aun con sus controles religiosos, cualquiera que fuere el sistema familiar imperante o tipo de matrimonio; han permitido: en mayor o menor grado, en forma muy amplia o muy restringida, con mayor o menor facultad a uno u otro sexo; el término de la relación, repudio, divorcio o cualquier otra denominación que signifique la finalización de la unión o la disolución del matrimonio.
La Época Contemporánea se caracteriza por la aparición de un proceso de cambio social y económico, el cual como parte de éste incluye la urbanización e industrialización, y ese componente estructural rompe la rigidez de las sociedades agrarias donde predomina el mayor control social ejercido por obispos y sacerdotes, significa por ese concepto que al interior de las sociedades se produce una mayor movilidad social, a la vez ésta tiende a ser menos jerárquica, se hace más dinámica, flexible y permeable en cuestiones religiosas y familiares, todo lo cual posibilita también cambios políticos que implican una mayor democratización.
La mayor apertura política que se produce en la Epoca Contemporánea, constituye uno de los factores que posibilita que en las sociedades occidentales gradualmente amplíen las causales o hagan más expedito el procedimiento en sus legislaciones sobre el divorcio, como es el caso del grupo de países agrupados en la Europa Anglo Germana (países europeos escandinavos, germanos, anglosajones, eslavos), así como Anglo América (Canadá, Estados Unidos), homóloga legislación aprobada básicamente en el siglo XX en América Latina y la Europa Latina o Mediterránea (países europeos latinos).
Ahora bien, una vez que se ha aprobado una legislación sobre el divorcio, la Jerarquía de Iglesia Católica mantiene una oposición a las normas jurídicas que lo regulan, la que solo acepta regladamente la separación de cuerpos y la nulidad de matrimonio contemplada en la legislación canónica. Es importante considerar que la población católica que contrae matrimonio civil, también se casa ante el sacerdote de la parroquia respectiva, reflejando con ello la influencia que aún mantiene en la población la Iglesia Católica, pero que a su vez contrasta con los altos porcentajes de esa misma población católica que manifiesta su opinión favorable a una legislación sobre divorcio que incluya: cuando los cónyuges están de común acuerdo, si se constata el hecho de la cesación de la convivencia conyugal, y por causales diversas, entre las que se cuenta violencia, abandono o infidelidad.
De lo anterior, permite establecer diversos factores a considerar: los factores socioeconómicos, hoy en día el tipo de sociedades se caracteriza por ser predominantemente urbano industrial, lo cual hace más flexible el traslado y la comunicación de las personas de un lugar a otro y por ende separarse y rehacer su vida con una nueva relación; el factor religioso, por el motivo señalado la Iglesia tiene menos control sobre la vida de las personas, a su vez ésta flexibiliza las causales de nulidad de matrimonio contempladas en el derecho canónico o legislación eclesiástica, aunque sin reconocer por ello el divorcio; el factor político, en un sistema democrático con independencia de poderes, donde el Parlamento pasa a tener un rol preponderante, el Gobierno se seculariza, y a su vez la Alta Jerarquía de la Iglesia Católica tiende a reducir su grado de influencia en las políticas de Estado. Son todos estos factores macrosociales, los que ponen de manifiesto que la existencia de una legislación sobre matrimonio civil que incluya el divorcio además de la separación, genera una dinámica y relaciones al interior de la sociedad mucho más funcional a que si dicha legislación no existiera.
Existe también la perspectiva de la persona o el individuo, lo que sucede en mujeres y hombres frente al quiebre de una relación de pareja constituida en matrimonio, cuyas razones más frecuentes son las de: el fin del amor, incompatibilidad de caracteres, abandono al otro cónyuge o a los hijos, infidelidad o adulterio del otro cónyuge, violencia intrafamiliar, violación, abuso sexual, tentativa para prostituir al otro cónyuge o a los hijos o la comisión de cualquier otro delito de carácter sexual, atentar en contra de la vida o la integridad física o psíquica del otro cónyuge o los hijos; son situaciones que en menor o mayor grado producen fuerte menoscabo en la relación de pareja y justifican la separación de cuerpos, postura con la cual coincide la Iglesia Católica; pero además quienes con anterioridad tuvieron una relación, tienen un cese de la convivencia conyugal, puede suceder y con frecuencia es así, que se relacionan sentimentalmente con otra persona, lo que constituye una realidad de hecho, más allá si el derecho permite o no la disolución matrimonial por voluntad de las partes, y debido a ello es que pasa a constituir un imperativo social reglar jurídicamente esta nueva situación, y es a esta nueva situación la que se denomina divorcio vincular en las diversas legislaciones. Este es un factor microsocial que aconseja contemplar en la legislación de familia correspondiente la separación y el divorcio.
FUNDAMENTOS DE ASPECTOS SUSTANTIVOS
Celebración de Matrimonio Civil antes que el Matrimonio Religioso
Antes de la dictación de la primera ley de matrimonio civil en la legislación chilena, tenía competencia para efectuar los matrimonios la parroquia respectiva y celebrada en ésta tenía valor legal. Con la entrada en vigencia de la primera ley de matrimonio civil, establecía que debía efectuarse primero el matrimonio civil y luego el religioso, esto con la finalidad de otorgar certeza jurídica ala relación, toda vez que es ahora el Estado por intermedio del Servicio de Registro Civil, el que pasa a tener competencia en esa materia y por ende en el otorgamiento de certificados de nacimiento, matrimonio y defunción.
El propósito de la actual ley sobre matrimonio civil en la legislación chilena, fue darle valor legal al matrimonio religioso, no obstante, ello es plenamente posible si primero se contrae ante el Oficial de Registro Civil, lo que en la actualidad sucede en forma mayoritaria, siguiendo una tradición histórica, por cuanto ese era el orden de precedencia. Sin embargo, la ley vigente permite también contraer el matrimonio religioso antes que el matrimonio civil, siempre que se contraiga también ante el Oficial del Registro Civil dentro de plazo de ocho días (artículo 20). El problema que se puede suscitar es que quienes lo hagan pueden ignorar la norma de inscribir el matrimonio civil y estar en la creencia que ya están casados, lo que significaría consecuencias por sus efectos para quienes creen detentar un estado civil que no tienen. Si la ley exige que el matrimonio religioso para su validez legal, se contraiga también ante el Oficial de Registro Civil, debe entonces establecerse los resguardos necesarios para preservar ese matrimonio y no mediante un subterfugio que podría ser la ignorancia de los novios verse envueltos en una situación que no desean, y precisamente la forma de resguardar a los contrayentes en el sentido de asegurar la efectividad de su matrimonio es que se casen primero ante el Servicio de Registro Civil y después lo hagan ante el credo religioso respectivo, sea parroquia, sinagoga, mezquita o templo religioso.
Requisitos de validez para la celebración del matrimonio
No pueden contraer matrimonio: Los que se hallaren ligados por vínculo anterior, menores de dieciséis años, los privados de razón, los que por trastorno o anomalía psíquica sean incapaces para formar matrimonio, los que carecieren de discernimiento para comprender los derechos y deberes del matrimonio (artículo 4); tampoco entre ascendientes y descendiente por consaguinidad o afinidad, ni colaterales consanguíneos hasta el segundo grado, los impedidos por adopción (artículo 6); ni tampoco el cónyuge sobreviviente puede contraerlo con el imputado o condenado como autor, cómplice o encubridor de homicidio de su mujer o marido (artículo 7). Falta el consentimiento libre y espontáneo en caso de: error acerca de la identidad del otro contrayente, error acerca de las cualidades personales del otro contrayente y fuerza capaz de producir una impresión fuerte en la persona ocasionada por otro o por una circunstancia externa, siempre que fuere determinante (artículo 8).
Rapto de Fuerza como Vicio del Consentimiento
En la antigua ley de matrimonio civil, el vicio del consentimiento era: error o fuerza de una persona y rapto de una mujer, el cual debería decirse persona, toda vez que tanto un hombre puede raptar a una mujer como una mujer puede raptar a un hombre.
La nueva ley de matrimonio civil en la legislación chilena, estable que falta el consentimiento libre y espontáneo en caso de: error acerca de la identidad del otro contrayente, error acerca de las cualidades personales del otro contrayente y fuerza capaz de producir una impresión fuerte en la persona ocasionada por otro o por una circunstancia externa, siempre que fuere determinante (artículo 8).
Ahora bien el rapto de fuerza consiste en privar a una persona de su libertad personal teniendo el hechor una finalidad sexual; si bien puede ser visto como poco frecuente, no por ello inexistente, el que puede darse por ejemplo en sectores rurales más o menos apartados o en subculturas indígenas o de inmigrantes. Si bien el rapto debiera interpretarse como incluido en una circunstancia externa de la fuerza, quedando subsumido en esa figura, la de la fuerza; una argumentación en contra de su inclusión sería el siguiente: que como antecedente a considerar, el temor reverencial (acceder a un requerimiento ante el temor de ser víctima de fuerza por parte de quien ejerce autoridad) no vicia el consentimiento, además el rapto implica fuerza en la comisión del hecho, pero podría no haberla al momento del matrimonio mismo, aun cuando subsistiera la privación de libertad, entonces el consentimiento en esa situación no sería forzado.
Debido a lo señalado precedentemente, hace necesario incluir en forma explícita que el rapto de fuerza es parte de la fuerza, se ejerza ésta o no en el momento mismo del matrimonio, y por ello constituye un vicio del consentimiento para contraer matrimonio.
Reiterando lo antes expuesto, para evitar el vacío legal, sería conveniente precisar que se considera circunstancia externa el rapto de una persona, por cuanto la privación de libertad, si bien puede ser cometida por un hombre en contra de una mujer, así como también puede ser ejercida por parte de una mujer en contra de un hombre, dado que así ha sido establecida en algunas legislaciones extranjeras penales, las que constatan una realidad.
Disposición General en la Tramitación de Separación, Nulidad o Divorcio
La disposición general que hace mención a la tramitación de la separación, divorcio o nulidad de matrimonio se regirá por la leyes que le resulten aplicables del modo que parezca más conforme con la paz y concordia entre los miembros de la familia afectada, y si hubieren menores se deberá considerar el interés superior del niño requiere agregar o niña, debiendo ser oído según su edad y madurez, pudiendo a su vez adoptar el juez las medidas para el cumplimiento de lo anterior (artículo 85).
La referencia anterior al interés de la familia desde una interpretación tradicional, puede significar el mantenimiento de situaciones que vayan en desmedro de el o la cónyuge económicamente más débil, hay que tener presente que dicha normativa que es de principio, pero precisamente porque es una cuestión de principio y por tratarse de un involucramiento de los cónyuges, resulta indispensable en este contexto establecer que debe tenerse presente la situación de desmedro físico psíquico de el o la cónyuge económicamente más débil, en orden a no afectar sus derechos, debido a ello es que frente a la facultad del juez de tomar las medidas necesarias, se reconozca en forma expresa que ello implica una facultad que en ningún caso puede afectar los derechos del cónyuge más vulnerable o económicamente más débil a la fecha del divorcio; esto debido al principio de equidad que debe inspirar las legislaciones, debe además ser concordante también con el compromiso que tiene el Estado de Chile en los Convenios y Tratados que éste ha firmado y ratificado que confirman la orientación de una equiparación de uno y otro cónyuge en caso de matrimonio, durante éste y en caso de disolución.
Causales de Separación Judicial
Las causales de separación contemplan: Falta imputable al otro cónyuge si constituye violación grave de los deberes que les impone el matrimonio o para con los hijos que torne intolerable la vida en común. No podrá invocarse el adulterio si existe separación de hecho consentida por ambos cónyuges (artículo 26). También podrá invocarse si hubiese cesado la convivencia entre ambos cónyuges (artículo 27).
Las causales establecidas en el texto de separación de acuerdo a lo señalado precedentemente son genéricas, sin embargo en el hecho son las mismas que las establecidas para el divorcio, la adecuada concordancia entre una y otra exige que en la disposición legal se establezca la equivalencia entre separación y divorcio, que en todo caso al mencionarse no son taxativas, esto significa que pueden incluirse otras.
Si se comparan dos causales el de atentar en contra de la vida o de la integridad física o psíquica, señala que los malos tratamientos deben ser graves, en cambio al referirse a la transgresión de los deberes de convivencia, socorro y fidelidad, agrega solo en éste último la exigencia de reiterada, esto es dos o más veces o tres o más veces, genera un problema de tipo cuantitativo, cuando en este tipo de causales se debe estar más a lo cualitativo, es decir, calificar en su mérito la causal, en este caso no debiera ser la reiteración, sino la gravedad, adicionalmente establece una norma diferenciada comparativamente entre ambas, lo cual de suyo la hace contradictoria.
Si se compara la expresión atentado a la integridad física o psíquica con violencia intrafamiliar, el primero es más amplio que el segundo en cuanto al ámbito de aplicación, por cuanto el segundo se restringe a ciertos parientes es también más restrictivo en cuanto al tiempo de su vigencia, ya que la causal por violencia intrafamiliar será considerada únicamente por hechos desde la entrada en vigencia de dicha ley; son estos dos motivos por los que amerita referirse a la causal desde términos propios del bien jurídico protegido, cuya casual es más amplia.
Sin perjuicio también de agregar la integridad sexual como principio en los atentados contra la vida, la integridad física y psíquica, además de agregar aquellas conductas viciosas que estaban contempladas en la antigua ley de matrimonio civil, como son el alcoholismo, drogadicción, que constituyan impedimento grave, además la enfermedad grave, incurable y contagiosa, toda vez que la vida en común puede significar el contagio para el otro cónyuge.
De esta manera las causales de separación mantienen el carácter de genéricas, sin perjuicio de una enumeración no taxativa como las que se señalan a continuación:
1° Atentado contra la vida o la integridad sexual, malos tratamientos contra la integridad física o psíquica del otro cónyuge o alguno de los hijos o de otra persona que viva en la misma morada;
2° Tentativa para prostituir al otro cónyuge o a los hijos;
3° Avaricia de uno de los cónyuges, si llega a privar al otro o a los hijos de lo necesario para la vida, atendidas sus facultades;
4° Transgresión grave de los derechos de convivencia, socorro y fidelidad propios del matrimonio. El abandono del hogar común, es una forma de transgresión grave de los deberes del matrimonio;
5° Condena ejecutoriada por la comisión de alguno de los crímenes o simples delitos contra el orden de las familias, contra la moralidad pública o la integridad sexual o contra las personas;
6° Alcoholismo o drogadicción que constituya un impedimento para la convivencia armoniosa entre los cónyuges o entre éstos y los hijos;
7° Juego o disipación que constituya un impedimento para la convivencia armoniosa entre los cónyuges o entre éstos y los hijos;
8° Enfermedad grave, incurable y contagiosa de uno de los cónyuges;
9° Conducta homosexual de uno de los cónyuges.
Causales de Divorcio
Tomando en cuenta que la agrupación de causales (artículo 54), deben estar relacionadas entre sí en orden descendente, ciertamente que la ubicada en el sexto lugar referida a la tentativa de prostituir se relacionan con las del primer lugar, dado que todas ellas se refieren a formas de violencia intrafamiliar. De esta manera quedaría como sigue: la número 1, atentado en contra de la vida o malos tratamientos graves contra la integridad física o psíquica del cónyuge o de algunos de los hijos; pasa a ser atentado contra la vida o actos de violencia intrafamiliar en contra del cónyuge o de alguno de los hijos o de quienes vivan en la misma morada; y número 2, tentativa para prostituir al otro cónyuge o a los hijos; implica reordenar en cuanto a número los que se colocan los que a continuación siguen en un número posterior.
La causal 3 nueva pasa a ser avaricia de uno de los cónyuges, si llega a privar al otro o a los hijos de lo necesario para la vida, atendidas sus facultades.
La causal número 2 que pasa a ser 4, se refiere a la transgresión grave de los deberes de convivencia, socorro y fidelidad, la que de suyo puede causar daño psicológico y también físico, y por ende ser causal por si sola sin necesidad de además agregar el requisito de reiterada, como lo contempla la actual legislación chilena, toda vez que ello plantea un límite sutil y difuso que en la práctica no es posible precisar, además es de difícil prueba, toda vez que no hay criterio uniforme de que es lo que se entiende por reiterada; más aun si no se exige el requisito de reiteración en los atentados contra la vida o contra la integridad física o psíquica, que afecta a bienes jurídicos de mayor entidad, no hay razón para que se exija para el deber de socorro que comparativamente afecta a bienes jurídicos de menor entidad en relación a los primeros.
La causal número 3 que pasa a ser S, se refiere a la condena ejecutoriada por la comisión de algunos de los crímenes o simples delitos contra de las personas; así como en contra el orden de las familias, contra la moralidad pública y debiera agregarse contra la integridad sexual, por cuanto esa fue la modificación posterior en el Título correspondiente en el Código Penal, y debe ser concordante ambas disposiciones legales.
En general las causales que aparecen mencionadas no son taxativas, pero por el hecho de explicitarse grafican la gravedad de la respectiva causal; desde ese punto de vista sería aconsejable agregar todas aquellas que fueren de suficiente gravedad, las que estaban contempladas en la anterior ley de matrimonio civil como divorcio no vincular y serían: avaricia de uno de los cónyuges, si llega a privar al otro de lo necesario para la vida, atendidas sus facultades; juego o disipación de uno de los cónyuges; enfermedad grave, incurable y contagiosa de uno de los cónyuges, son todas ellas que por su contenido ameritan un número específico.
Se agrega una causal 6 la del alcoholismo o drogadicción que constituya un impedimento para la convivencia armoniosa entre los cónyuges o entre éstos y los hijos.
Se agrega una causal 7 la de juego o disipación que constituya un impedimento para la convivencia armoniosa entre los cónyuges o entre éstos y los hijos.
Se agrega una causal 8 la de enfermedad grave, incurable y contagiosa.
Se desplaza a la causal 9 la conducta homosexual de uno de los cónyuges.
Las causales precedentemente mencionadas no son taxativas, esto es pueden incluirse otras, pero se destacan por su mayor relevancia disvalórica, y ello es necesario para visualizar de mejor manera la situación de indefensión, vulnerabilidad o desamparo en que se encuentra la víctima expresada en las causales ya descritas.
Compensaciones Económicas
De acuerdo a lo señalado en la antigua ley chilena de matrimonio civil, el divorcio no era vincular, entonces los cónyuges optaban por la nulidad de matrimonio invocando la causal de incompetencia del Oficial del Registro Civil, requiriendo hacerlo de común acuerdo. El interesado en anular el matrimonio por regla general era el cónyuge económicamente más fuerte, por regla general el hombre, como contrapartida el o la cónyuge económicamente más débil, por reglas general la mujer, exigía una compensación económica que le asegurara una situación económica más o menos estable, toda vez que dejaba de obtener beneficios de salud o provisionales y una vez satisfecha su exigencia, que en todo caso era una cuestión de hecho otorgaba a contar de ese momento su consentimiento para interponer la acción de nulidad de matrimonio.
De conformidad a lo dispuesto en la actual ley de matrimonio civil, una vez efectuado los trámites del juicio de divorcio, con la sentencia deben establecerse las compensaciones económicas en favor de el o la cónyuge económicamente más débil por regla general la mujer, deberá otorgar el otro cónyuge por regla general el marido las respectivas compensaciones de acuerdo a su situación, pero en el actual contexto transicional, podría ser también el hombre quien tuviere menos medios económicos, y será entonces la, mujer la que deberá las antedichas compensaciones. En todo caso, toca a la parte interesada en recibir la compensación probar la capacidad económica del cónyuge aportante, lo cual en los hechos no siempre es factible.
La compensaciones económicas están establecidas, con el criterio de que el cónyuge económicamente más débil no quede en una indefensión tal que ante la perspectiva de poder solicitar el divorcio, lo cual ante la ley es un derecho irrenunciable no opte por esa alternativa frente al riesgo de no poder tener sustento el resto de su vida. El espíritu del legislador reforzado en diversas Convenciones o Tratados Internacionales, como las referidas a la Declaración Universal de Derechos Humanos que consagra la igualdad de derechos entre hombre y mujer en cuanto al matrimonio, durante el matrimonio y en caso de disolución del matrimonio, lo mismo la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación en contra de la Mujer y la Convención para Prevenir, Erradicar y Sancionar la Violencia en Contra la Mujer; tienden todas ellas a valorar el rol de la maternidad y que la situación de la mujer por el solo hecho de disolver su matrimonio no tiene porqué quedar en una situación de desmedro económico.
Para calcular el menoscabo, se le puede atribuir un valor económico a la actividad desarrollada al cuidado del hogar y de los hijos comunes y de los del otro cónyuge también. Es esto lo que se pretende compensar ese menoscabo.
El monto es otro elemento de la institución relacionado con la entidad del menoscabo y la capacidad patrimonial del compensante.
La compensación económica, monto y forma de pago pueden ser convenidos por los cónyuges mayores de edad, mediante acuerdo que debe constar en escritura pública o acta de avenimiento que debe ser aprobada por el tribunal (artículo 63). A falta de acuerdo es el juez quien debe determinar la procedencia y el monto de la compensación económica (artículo 64).
En conformidad a lo señalado precedentemente, constituye un derecho que el o la cónyuge económicamente más débil, se le compense el menoscabo económico por haberse dedicado al cuidado de los hijos o a las labores propias del hogar común, no pudo desarrollar una actividad remunerada o lucrativa durante el matrimonio; y para determinar la cuantía entre otros factores está la situación patrimonial de los cónyuges y duración del matrimonio.
Si bien la legislación chilena (artículo 61) contempla la compensación, dicha normativa exige al o a la cónyuge una dedicación preferente al hogar y a los hijos para optar a ese derecho y no pudo desarrollar una actividad remunerativa, o lo hizo en menor medida de lo que podía y quena. Ahora bien, probar lo que hubiera podido dedicarse a trabajar fuera del hogar es en todo caso de muy difícil prueba, por tratarse de una hipótesis de lo que hubiera ocurrido, en este punto hay una muy escasa jurisprudencia porque mayoritariamente se niega lugar a la compensación económica.
Por ello la institución de la compensación económica debe ser reforzada en conformidad a los Tratados y Convenciones ya indicados, y debe adecuarse en orden a precisar que se trata de una circunstancia de haber trabajado en forma remunerada o desarrollado una actividad lucrativa, en jornada completa o parcial, fuera o dentro del hogar y formal o informalmente y llevado a cabo en forma prioritaria las tareas remuneradas o domésticas según el caso, se considere muy especialmente la doble función realizada por uno de los cónyuges. Lo que se pretende es ampliar el ámbito de circunstancias para que el juez tenga más elementos a considerar para determinar la procedencia de la compensación económica.
La legislación chilena (artículo 62) contempla que para determinar la existencia del menoscabo económico y la cuantía de la compensación se considerará especialmente la duración del matrimonio y de la vida en común, edad, además de la situación patrimonial de ambos. Debe en todo caso flexibilizarse la norma para agregar también la circunstancia de haber o no existido apoyo económico del otro cónyuge, su participación en el cuidado de los hijos brindado por el cónyuge que no los tuvo a su cargo prioritariamente durante el matrimonio o durante el cese de la vida en común, el estímulo o apoyo del cónyuge demandado para el desarrollo profesional o de las capacidades o aptitudes y generación de oportunidades laborales brindados al cónyuge demandante del beneficio; esto es, considerar circunstancias específicas que tienen que ver con el apoyo al trabajo remunerado y/o doméstico del otro cónyuge, si lo tenido o no y peor aun si lo ha entorpecido, de ser así el menoscabo sería mayor; significa entonces que debe ser un antecedente a considerar para el menoscabo económico y la cuantía de la compensación.
En la sentencia (artículo 65), el juez determinará la forma de pago, en base a dos modalidades:
primera, entrega de una suma de dinero, acciones de sociedades anónimas u otros bienes;
segunda, constitución de derechos de usufructo, uso o habitación respecto de bienes que sean de propiedad del cónyuge deudor, siempre que no perjudique a los acreedores del cónyuge acreedor, ni permita a éstos aprovecharse de los derechos del cónyuge beneficiario.
Sin embargo, no obstante lo dispuesto precedentemente, se supone que uno de los cónyuges se dedica únicamente o preferentemente a las labores domésticas en la práctica por regla general la mujer y más excepcionalmente el hombre , cuando es la mujer quien se dedica a esas labores tenía derecho al sistema de salud y previsión a través del montepío si quedaba viuda, no así el hombre que al quedar viudo no tenía derecho a montepío, lo que se corrige con una reciente reforma. Así el matrimonio da certeza jurídica y económica para el o la cónyuge si éste o ésta es carga del otro, pero en caso de sentencia de divorcio como a su vez son escasas las sentencias de compensación económica, implica que en la mayoría de los casos se produce un empobrecimiento para el o la cónyuge demandante, debido a que deja de ser beneficiaria/o de los sistemas de salud y previsión del cónyuge aportante. Debido a ello es que se propone agregar una nueva tercera modalidad:
tercera, la mantención de los derechos existentes del cónyuge beneficiario en los sistemas de salud del titular de quien es carga, a la fecha de la demanda; debiera incluirse también el sistema previsional.
La legislación chilena contempla (artículo 66) que si el deudor no tuviere bienes suficientes para pagar el monto de la compensación, el juez podrá dividirlo en las cuotas que fuere necesario, considerando en éstas los alimentos y en su defecto otras garantías para su efectivo cumplimiento. Rige en este caso el principio de que quien alega el patrimonio del otro cónyuge debe probarlo; sin embargo, puede suceder que en la práctica sea imposible por múltiples razones acreditar el patrimonio del cónyuge demandado, además si en la práctica hay un cónyuge económicamente más fuerte y otro más débil y tomando en cuenta que las más de las veces involucra también a terceras personas que son los hijos/as comunes, en ese contexto el principio de exigir a quien lo alega el peso de la prueba, significa que al o a la cónyuge económicamente más débil se le impone un peso adicional a su condición jurídica; como cuestión accesoria es necesario tener presente que no es posible aplicar mecánicamente una norma civil donde impera teóricamente una cierta igualdad entre los litigantes con las normas de familia que por definición impera una desigualdad en mayor o menor grado entre los cónyuges. Considerando que la tendencia moderna en materia procesal es el desplazamiento del peso o carga de la prueba hacia el que la tiene tendencia que pone de manifiesto en materia laboral, se hace necesario que sea el o la cónyuge demandado quien tenga la obligación de acreditar su patrimonio y si lo ocultare se presuma la mala fe teniéndose por acreditado si se produjere.
Como la compensación económica proviene del patrimonio del otro cónyuge o de la sociedad conyugal en su caso, respecto de las cuales se han pagado los impuestos y cargas correspondientes, siguiendo la lógica de la argumentación precedente, se propone (un nuevo artículo 67), que contemple que la compensación económica en ningún caso sea considerada renta y que esté libre de impuesto u otra carga pública.
Como cuestión general, deberá el juez tener las más amplias facultades para determinar la capacidad económica de los cónyuges, y de esa manera proceder con las compensaciones económicas.
FUNDAMENTOS DE ASPECTOS PROCESALES
Consideraciones Generales
Un nuevo factor interviniente es el de tipo procesal, esto es, que si se reconoce en la ley el derecho que tienen las personas para obtener una sentencia de divorcio, éste debe ser concordante con un procedimiento que permita el ejercicio efectivo de ese derecho, de lo contrario se incurre en un contrasentido, en una anomia jurídica, esto es, reconocer el derecho, pero se ponen trabas o dilaciones en el proceso, que en la práctica hacen muy difícil el ejercicio del derecho en cuestión.
En la actualidad, la casi totalidad de las legislaciones extranjeras contempla la posibilidad de disolver el matrimonio, tiene algunas variaciones en cuanto a la amplitud de las causales, ciertos procedimientos, y respecto de quien puede solicitarlo y bajo que circunstancias. Ahora bien, si una legislación específica como la chilena lo permite, significa que ese principio es el que le rige y por lo tanto debe adecuarse ese criterio tanto en su aspecto de fondo como de forma; implica entonces que el procedimiento debe también ser concordante con el principio que inspira la legislación.
A más de tres años de aplicación de la nueva ley de matrimonio civil N° 19.947, vigente desde el 18 de Noviembre de 2004, tanto por los tribunales civiles como por los de familia, ya se puede evaluar con claridad las dificultades, problemas y obstáculos en su aplicación.
El punto central en relación a la actual disposición legal es si el procedimiento que regula la implementación del divorcio es funcional o no al objetivo establecido en la ley, o sea si dicho procedimiento permite que se respete la voluntad real de quienes han contraído el vínculo matrimonial y desean terminarlo.
En la práctica en la mayoría de los casos, el divorcio se solicita por mutuo acuerdo de los cónyuges o por voluntad unilateral de la mujer o el marido en ese orden; y si el mayor porcentaje se agrupa en estas categorías legales, será entonces respecto de éstas donde tiene que establecerse la adecuación que corresponda en lo que se refiere al procedimiento.
En cualquiera de los tres casos, conforme a la legislación chilena, se requiere de una audiencia especial de conciliación, audiencia preparatoria y audiencia de juicio.
Competencia y Procedimiento
Será competente para conocer de las acciones de separación, nulidad de matrimonio o divorcio, el juzgado de familia correspondiente al domicilio del demandado (artículo 87).
Los juicios de separación, nulidad de matrimonio o divorcio se tramitarán conforme al procedimiento señalado en la ley de tribunales de familia (artículo 88).
No obstante lo señalado precedentemente, al procedimiento se aplicarán reglas especiales las que tengan por objeto regular el régimen de alimentos, cuidado personal de los hijos la relación que mantendrá con ellos aquel de los padres que no los tenga bajo su cuidado debiendo decir el padre o madre por cuanto se trata de terminología discriminatoria contra la mujer, la que se subsana mencionando expresamente la frase padre o madre, los asuntos relativos al régimen de bienes que no hubieren sido resueltas en forma previa a la presentación de la demanda de separación, nulidad o divorcio; deberán deducirse en forma conjunta en la demanda o en la reconvención que es la contrademanda que interpone el demandado en contra de demandante y resolverse tan pronto queden es estado, de acuerdo al procedimiento aplicable (artículo 89), se refiere a que estas otras materias ven en paralelo a la cuestión principal, lo cual es muy formalista y contrario al principio de desformalización y obliga a aplicar distintos procedimientos.
El problema que suscita la norma precedente referido a los asuntos ya señalados, es que establece una estructura muy rígida, sin que se pueda resolver en otras instancias, que en el caso de los alimentos si bien se otorgan con carácter provisorio, éstos son insuficientes en relación a las reales necesidades de la familia, dilatando innecesariamente en el tiempo, lo que en la practica constituye que no se otorga en forma oportuna la justicia.
Para corregir lo anterior, debe establecerse una norma legal que permita resolver en diversas instancias incluso si las circunstancias lo ameritan en forma previa a la materia principal, eso sí dejando a su vez diversas opciones que permitan al juez decidir si lo hace en forma provisoria o definitiva los alimentos, cuidado de los hijos, régimen de bienes o si éstos se resuelven conjuntamente con la materia principal en la sentencia definitiva. Desde un punto de vista procesal, al ser accesoria a la materia principal, se puede liquidar en una de las audiencias del procedimiento u otra especia lo de plano.
No se pretende imponer que deba resolverse anticipadamente a la materia principal, sino que permitir que dentro de las diversas opciones como las ya descritas se encuentre ésta.
Primera Audiencia
La primera audiencia se exige la comparencia personal de las partes, esto en práctica permite el funcionamiento, en la medida que los cónyuges efectivamente se encuentren en el lugar, el problema que se suscita cuando las partes no se encuentran en el lugar por múltiples razones, si uno de ellos está fuera del país, incluso no necesariamente ubicable, o si lo está no puede viajar para comparecer, pueden ambos estar en el país pero en ciudades distintas y lejanas y no necesariamente uno saber donde está el otro, podría uno de ellos encontrarse imposibilitado de asistir por enfermedad u otra causa, son todas estas situaciones reales y cotidianas que impiden cumplir con el perentorio requisito legal de estar presente en la primera audiencia, lo que implica en el hecho una dilación significativa, a la vez que innecesaria, por cuanto en cualquier juicio se puede comparecer mediante apoderado o mandatario habilitado para ello, debiendo ser esa la exigencia de comparecencia, sin que ello signifique en la práctica no poder ejercer ese derecho.
Reserva o Publicidad como Regla General
El proceso será reservado a menos que el juez, fundadamente y a petición expresa de los cónyuges resuelva lo contrario (artículo 86).
La reserva del juicio como regla general, está establecida debido porque institucionalmente se considera un asunto privado entre las partes y además porque puede haber causales que impliquen situaciones íntimas que una u otra parte estime inadecuado hacerlas públicas. Sin embargo, hay que tener presente una cuestión de fondo, que se trata de un asunto de interés público como regla general; y como cuestión de forma, la mayoría de los juicios se trata de un divorcio de común acuerdo, por lo que en este caso no debiera importar el que se de a conocer, más aun cuando los medios de comunicación lo consideran como noticia tratándose de personas públicas, lo propio sucede con la causal de cesación de la vida conyugal por más de tres años; razón por la cual en estos dos casos no se justifica la reserva, debiendo ser el proceso público. Si se tratare de un divorcio causado, es entendible una norma expresando reserva, según la causal de que se trate, no obstante aun en ese caso es loable fuere pública, dado que los conflictos familiares son de interés público, podría entonces aplicarse una norma similar a la existente en las disposiciones sobre delitos sexuales, esto es, si se solicita reserva, se exceptúa para fines estadísticos.
Procedimiento No Contencioso en Separación o Divorcio de Común Acuerdo
El procedimiento de acuerdo a la naturaleza del juicio de que se trate, puede ser contencioso o no contencioso; será contencioso cuando las partes tienen un litigio con interés contrapuesto la una de la otra; en tanto será no contencioso cuando hay una sola parte o aun cuando hayan dos partes éstas tienen interés coincidente en el juicio.
Tratándose de una separación o divorcio de común acuerdo, el acuerdo que deben acompañar los cónyuges que regulen en forma completa y suficiente sus relaciones mutuas y contemplar a lo menos el régimen aplicable a los alimentos, el régimen de bienes en el matrimonio; si hubiere hijos también a lo menos deberá referirse a los alimentos, el cuidado personal, y la relación directa que mantendrá con los hijos aquel de los padres que no los tuviere bajo su cuidado, esta frase aquel de los padres desde un punto de vista terminológico es machista y discriminatoria en contra de la mujer a quien se le subsume como parte de una expresión típicamente masculina, y por tal motivo hace necesario corregir dicha frase por el padre o madre que no los tuviere bajo su cuidado; debiendo en todo caso respetarse siempre los derechos conferidos con carácter de irrenunciable (artículo 21 referido a la separación de hecho, complementado con el artículo 27 referido a la separación judicial en concordancia con artículo 55 incisos primero y segundo referido al divorcio).
El acuerdo que conste por escrito otorgará fecha cierta al cese de la convivencia en alguno de los siguientes instrumentos:
a. escritura pública o acta extendida y protocolizada ante notario público; b. acta extendida ante un Oficial de Registro Civil;
c. transacción aprobada judicialmente.
(artículo 22 inciso primero).
Respecto de lo anterior, esto es, la fecha cierta del cese de la convivencia, si se requiere de inscripción o subinscripción, será ésta la que otorga la fecha cierta del cese de la convivencia (artículo 22 inciso segundo) y no la señalada en el instrumento precedente (artículo 22 inciso primero).
Ahora bien, hay que tener presente como se está frente a una separación o divorcio de común acuerdo basta el instrumento señalado precedentemente donde conste el acuerdo, y por ende la fecha cierta del cese de la convivencia; resulta entonces dilatorio, engorroso y sobretodo de mayor costo económico para los cónyuges establecer una exigencia legal de que la fecha cierta del cese de la convivencia sea la inscripción o subinscripción en un registro público.
Además es importante considerar que si bien respecto de los actos jurídicos en materia de derecho civil, se justifica la inscripción de un registro público, en ningún caso es extrapolable a esta materia propia de derecho de familia para agregar tal exigencia, más aun cuando de lo que se está señalando es la constancia del cese de la convivencia, ello es sin perjuicio de las inscripciones o subinscripciones que correspondan, debido a ello se propone la derogación del inciso segundo respectivo, pasando el tercero a ser segundo.
Hay que tener presente que la misma disposición (artículo 22 inciso tercero que pasa a ser ahora inciso segundo), establece que la declaración de nulidad de uno o más de las cláusulas de un acuerdo que consten en uno de los instrumentos señalados no afecta el mérito para que éste sea fecha cierta de la convivencia; es adicionalmente un motivo más que reafirma la validez del instrumento para determinar el cese de la convivencia.
Tratándose de un juicio de separación o divorcio de común acuerdo, por definición se trata de un asunto no contencioso, y debiera por ende regirse por ese procedimiento, y bastará con una sola audiencia, una vez evacuada se debe dictar sentencia, y solo si falta algunos de los requisitos que la ley establece para el acuerdo, deberá oír a los interesados para que concurran éstos con todos sus antecedentes a fin de resolver en la audiencia el asunto no contencioso presentado a su consideración, esto es, la separación o divorcio de común acuerdo (artículo 27 inciso tercero propuesto y artículo 55 inciso tercero propuesto ambos en concordancia con el artículo 102 de la Ley de tribunales de Familia).
Sin perjuicio de todo lo anterior, el cese de la convivencia podrá acreditarse por cualquier medio de prueba, lo que viene a adicionar a la escritura, acta o transacción que dan cuenta en forma fehaciente de la existencia del hecho, los demás medios de prueba podrían no dar cuenta en forma fehaciente, pero permiten al juez analizar conforme a las reglas de la sana crítica (artículo 22 inciso segundo intercalado).
La separación o divorcio de común acuerdo no son controversiales, razón por la cual el procedimiento de los actos judiciales no contenciosos contemplados en el artículo 102 de la ley de Tribunales de Familia, se refiere a que si las partes están de acuerdo y presentan una solicitud con los medios de prueba correspondientes, el juez tendrá la facultad de resolver de plano, en caso contrario, esto es, si no aportan los medios de prueba necesarios o aportándolos el juez aun en ese caso considera relevante oír a los interesados, entonces tiene el juez la facultad para citar audiencia. Se justifica la remisión al artículo antes citado para los procedimientos a los actos judiciales no contenciosos (artículo 27 inciso tercero propuesto y artículo 55 inciso tercero propuesto).
Procedimiento Contencioso de Separación Judicial o Divorcio
En un procedimiento contencioso, existe controversia entre las partes, que en el caso de la separación o divorcio lo es cuando es causado o con expresión de causales o por el divorcio unilateral, esto es cese de la convivencia por más de tres años.
En el caso de un divorcio solicitado unilateralmente por uno de los cónyuges, por cese de la convivencia durante más de tres años, el o la cónyuge demandante será por regla general el marido y el o la cónyuge demandado/a, será por regla general la mujer, quien puede oponer la excepción de incumplimiento reiterado de la obligación de alimentos del demandante respecto de el o la cónyuge demandado/a y de los hijos comunes pudiendo hacerlo (artículo 55 inciso tercero que pasa a ser cuarto).
Sin embargo, la práctica judicial (no está en la ley) para que se pruebe esta excepción referida al hecho del incumplimiento exige acreditar que ha habido una sentencia condenatoria ejecutoriada de pago de alimentos en contra del cónyuge alimentante o demandante por regla general el marido y que además el o la cónyuge alimentario/a por regla general la mujer haya exigido el cumplimiento forzado de la obligación, esto es, exigir se le imponga al otro cónyuge multas o arrestos cada vez que no paga o se atrasa en los pagos, significa que para que opere la excepción debe el o la cónyuge demandado/a haber accionado judicialmente por la vía del apremio. Esto significa también que si el o la cónyuge demandado/a por regla general la mujer ha intentado buscar otras soluciones que no sean las judiciales, como la solidaridad de familiares, amigos/as o conocidos/as, entonces los tribunales le niegan la posibilidad de oponer la excepción al demandante; peor aún si tampoco se le permite a la parte demandada utilizar otros medios de prueba, lo que agrava su situación.
Si se analiza desde un punto de vista empírico, importa una sanción para aquella persona que es conciliadora y que ha tratado diligentemente de resolver el problema por otras vías que no sea la judicial, sea porque esa ha sido su voluntad o también porque ha sido conminada coercitivamente a ello; entonces no resulta justo un tratamiento discriminatorio en su contra, debiendo entonces permitírsele oponer dicha excepción haya o no interpuesto las acciones y apremios judiciales ya señalados.
En la práctica judicial se ha establecido un standard altísimo probatorio, aparte de tener que probar el no cumplimiento que es un hecho negativo, lo cual es casi imposible de probar; en cambio, lo que corresponde es que el obligado al pago de la pensión alimenticia pruebe el cumplimiento.
Por todo lo señalado precedentemente, se propone agregar la siguiente oración final al inciso tercero que pasa a ser cuarto del artículo 55. Para oponer la excepción, el cónyuge demandado no requiere de sentencia judicial condenatoria en juicio de alimentos. El cumplimiento íntegro y oportuno de la obligación legal deberá ser acreditado por el cónyuge demandante.
Eliminación de la Conciliación en juicio de Divorcio
La conciliación es el llamado que hace el juez para que las partes logren un arreglo, que en este caso se refiere a que las partes en vez de separarse o divorciarse vuelvan a hacer vida conyugal. Este llamado es estimado como esencial del procedimiento, por lo que su ausencia es causal de anulación del fallo.
Al tratarse de un divorcio de común acuerdo, las partes que acuden al tribunal debido a que hay un quiebre en la relación, tienen ya tomada su decisión, no solo en lo que se refiere a no continuar juntos haciendo vida conyugal, sino que además también debe haber un acuerdo completo y suficiente en las cuestiones accesorias si hay hijos/as, esto es, las materias sobre: alimentos, quien lo tendrá a su cuidado, patria potestad, y visitas, así como respecto de las compensaciones económicas entre los cónyuges; desde un punto de vista procesal, el solo hecho de citar a audiencia de conciliación, importa un considerable retardo, en la práctica es un mero trámite, toda vez que entre audiencia y audiencia transcurre mucho tiempo, si a esto se le suma que por razones más diversas una de las partes no asiste puede significar ya no un mero retardo sino una prolongada dilación, por el encarecimiento para las partes y mayor entrabamiento al funcionamiento judicial con el consiguiente costo económico innecesario para el Estado. Por las razones señaladas, la conciliación no se justifica como trámite escencial, primero porque los cónyuges ya tienen una decisión tomada de no continuar juntos al existir un quiebre irreversible en el matrimonio, y segundo, porque el acuerdo alcanza también a las cuestiones accesorias; hacen aconsejable que no se aplique la conciliación en este caso.
Tratándose de un juicio de divorcio de común acuerdo, de conformidad a lo señalado precedentemente, por definición se trata de un asunto no contencioso, esto es no hay controversia en el asunto a tratar, y debiera por ende regirse por ese procedimiento, y bastará con una sola audiencia, una vez evacuada se debe dictar sentencia.
Si hubiere ánimo de reiniciar la vida en común, no será necesario recurrir a los tribunales, y aun en el improbable caso de que habiendo interpuesta una acción de divorcio, si las partes desearen volver a juntarse simplemente no continúan el procedimiento, en cualquier caso esa debe ser una decisión de los propios cónyuges.
Si hay un cese de la convivencia conyugal de a lo menos 3 años, o si se tratare de una solicitud de divorcio por alguna de las causales establecidas en la ley: atentado en contra de la vida, sevicias que significa malos tratamientos que afecten la integridad física o psíquica, tentativa de prostituir al otro cónyuge o a los hijos, drogadicción o alcoholismo, abandono de uno de los cónyuges, no socorrer al otro cónyuge o a los hijos debiendo hacerlo, infidelidad o adulterio, condena por delitos de carácter sexual, contra la familia o contra las personas, conducta homosexual; son causales que tienen gravedad.
Específicamente las referidas a aquellas que involucran violencia intrafamiliar, esto es atentar en contra de la vida, integridad física o psíquica o tentativa para prostituir al otro cónyuge o a los hijos/as; el llamado a conciliación lo realiza el juez. Al respecto hay que considerar que una persona que ha sido víctima de esa violencia, esa persona no está psicológicamente preparada para prestar su voluntad, y si ella consintiere en reiniciar la vida en común bajo situación de violencia, esa violencia va a continuar y se va a acrecentar, dado que eso es lo que sucedía con la aplicación de la ley de violencia intrafamiliar cuando tenían competencia los tribunales civiles, por ello en vez de impedir la relación de violencia, la conciliación la retroalimenta, y por ende reinicia el ciclo de violencia, generalmente con mayor gravedad que el anterior.
En lo concerniente a las demás causales no incluidas en las mencionadas precedentemente, también importa necesariamente un quiebre en la relación de pareja, y tampoco en estos casos justifica la intervención judicial frente a una decisión ya tomada por parte de quien ya no desea continuar la vida en común.
Coincidente con lo anterior, la conciliación que siendo una institución propia del derecho civil, esto es en el ámbito patrimonial, puede en ese contexto ser necesaria, pero ello no significa que sea mecánicamente extrapolable al derecho de familia, ni menos si éste último tiene implicancias penales, como es el caso de la violencia intrafamiliar, cuyas características particulares lo diferencian uno de otro.
Tratándose de un divorcio por cese de la convivencia conyugal por más de tres años o de un divorcio por causales establecidas en la ley; la conciliación puede ser necesaria en lo concerniente a fijar los alimentos entre los cónyuges y para los hijos, su cuidado personal, la relación que mantendrá con ellos el padre o madre que no los tenga bajo su cuidado y el ejercicio de la patria potestad, puede resultar una institución necesaria para esa situación específica; de lo cual se colige que sólo en ese caso uno u otro cónyuge puedan solicitar la conciliación, pero que en ningún caso sea obligatoria impuesta por la ley.
Por definición en estos casos se trata de un asunto contencioso, debiendo aplicarse los procedimientos que correspondan a estas materias.
La implementación misma de los tribunales de familia significó que el total de éstos no han podido satisfacer la real demanda de la población, esto implica que los tribunales de familia creados están muy por debajo en cantidad de los que debieran ser; lo que por esa circunstancia ha significado una retardo en la administración de justicia, si a esto se le suma dilación procesal que significa la existencia de la conciliación, respecto de los divorcios de común acuerdo, por ese solo hecho al no haber rapidez ni oportunidad, ha generado un problema dramático por la denegación de justicia que ello implica, no cumpliendo el Estado de Chile con una de sus obligaciones básicas.
Sin perjuicio de todo lo anterior, la conciliación podría sólo respecto a los alimentos debidos entre los cónyuges y para los hijos, su cuidado personal, la relación directa y regular que mantendrá con ellos el padre o la madre que no los tenga bajo su cuidado, y el ejercicio de la patria potestad.
Efectos de la Sentencia Ejecutoriada de Separación Judicial, Nulidad de Matrimonio y Divorcio
El efecto de la sentencia ejecutoriada que dicta la separación judicial es que deja subsistentes todos los derechos y obligaciones personales que existan entre los cónyuges, por ejemplo incluye la pensión de alimentos que se deban, adquieren la calidad de separados pero no pueden contraer nuevo vínculo; exceptuando los derechos y obligaciones que sean incompatibles con la vida separada de ambos, lo que significa que no rige la obligación de cohabitar, ni de guardarse fidelidad (artículo 33), adquieren la calidad de separados y no pueden contraer nuevo vínculo; es requisito subinscribir la sentencia al margen de la respectiva inscripción matrimonial, siendo desde ese momento oponible a terceros (artículo 32).
El efecto de la sentencia ejecutoriada que declara la nulidad de matrimonio es retrotraer a los cónyuges al momento de contraer el vínculo, esto es, quedan en calidad de solteros y pueden contraer nuevo vínculo; es requisito subinscribir la sentencia al margen de la respectiva inscripción matrimonial y desde ese momento será oponible a terceros (artículo 50).
El efecto de la sentencia ejecutoriada que declara el divorcio disuelve el vínculo matrimonial entre los cónyuges, éstos adquieren la calidad de divorciados y pueden volver a contraer uno nuevo; es requisito subinscribir la sentencia al margen de la respectiva inscripción matrimonial y desde ese momento será oponible a terceros (artículo 59).
El divorcio pone fin a las obligaciones y derechos de carácter patrimonial, cuya titularidad y ejercicio se funda la existencia del matrimonio, como los derechos sucesorios recíprocos y el derecho de alimentos, sin perjuicio de las compensaciones económicas que procedieren (artículo 60).
Ahora bien, es importante tener presente que no obstante lo señalado precedentemente, esto es, el término de las obligaciones patrimoniales entre cónyuges divorciados, ello no obsta a que los cónyuges voluntariamente acuerden mantener dichas obligaciones independiente si el procedimiento en juicio de divorcio fue contencioso o no contencioso, la ley permite acuerdos entre los cónyuges, como el acuerdo completo y suficiente de sus relaciones mutuas y respecto de sus hijos a que se refiere el artículo 55, inciso segundo en relación al artículo 21 y en la compensación económica del artículo 63, que se refiere a al acuerdo de los cónyuges sobre su procedencia, monto y forma de pago.
Siguiendo el principio de la autonomía de la voluntad, los cónyuges pueden establecer cláusulas, pactos, estipulaciones en relación con materias patrimoniales de aquellas que cesarían por efectos o a consecuencia del divorcio, como por ejemplo mantener una pensión vitalicia o no vitalicia por un cierto número de años, financiar un seguro de salud temporal o vitalicio a favor de el o la cónyuge económicamente más débil.
En el artículo 60 se señala que los cónyuges pueden hacer pactos de orden patrimonial en las compensaciones económicas, pero nada dice respecto al acuerdo completo y suficiente referido al divorcio de común acuerdo que señala el artículo 55, inciso segundo.
Específicamente al mencionar el artículo 60 referido a que el divorcio pone fin a las obligaciones y derechos de carácter patrimonial y al colocar en dicho artículo como ejemplo el derecho de alimentos, se ha generado un conflicto interpretativo que obstaculiza el que los cónyuges puedan voluntariamente pactar alimentos para después del divorcio.
Lo que se pretende con esta modificación es que sea claro que aún después del divorcio uno de ellos pueda continuar brindando alimentos al otro.
En lo que respecta a los derechos sucesorios, la interpretación es que éstos si terminan con el divorcio, sobre ello no ha habido problemas en la práctica, lo que justifica su no inclusión en el artículo 60.
Improcedencia de la Consulta de Sentencias de la Separación Judicial, Nulidad de Matrimonio y Divorcio, salvo Excepciones
La consulta es la revisión que hace de oficio un tribunal superior, en este caso la Corte de Apelaciones, en relación a una resolución judicial dictada por un tribunal inferior, en este caso juez de familia.
La legislación chilena en este caso señala: si la sentencia que da lugar a la separación judicial, a la nulidad o al divorcio, no sea apelada, deberá elevarse en consulta al tribunal superior, y si éste estima dudosa la legalidad del fallo consultado, retendrá el conocimiento del asunto y procederá como si se hubiere interpuesto apelación en su oportunidad. En caso contrario aprobará la sentencia.
En lo que se refiere a la consulta, cuando las partes no apelan, el asunto es visto de oficio por un tribunal superior, el cual debe pronunciarse sobre cuestiones de hecho o si hubiere errores de derecho, que en el caso de divorcio de común acuerdo, por definición las partes actúan de consuno, no obstante lo cual el tribunal recibe la prueba ofrecida tendiente a acreditar la causal invocada. Ahora bien, si dicha institución se ha establecido para aquellas situaciones cuyo asunto sea de relevancia para el derecho y siempre y cuando ello no implique una innecesaria dilación, si el tribunal solo verifica que los cónyuges desean divorciarse, ciertamente que en este contexto, se trata de una norma meramente dilatoria tratándose de un divorcio de común acuerdo. En el hecho entorpece la acción de la justicia, perdiendo su razón de ser la institución de la consulta en esta situación específica propia del ámbito de la familia.
Lo que señala la ley es que el tribunal superior aun cuando no hubiere apelación debe actuar como si la hubiera, pero tratándose de un fallo de primera instancia donde no se ha llamado a audiencia de conciliación, procede en este caso anulando el fallo del tribunal inferior.
En directa relación a lo señalado precedentemente cuando los tribunales de familia por razones de economía procesal o porque una mayor rapidez importa una justicia más oportuna han omitido el trámite de la conciliación, como es obligatorio el trámite de la consulta a la Corte de Apelaciones, este tribunal superior ha invalidado de oficio el fallo del tribunal de familia que concedió el divorcio, debiendo procederse a reiniciar el trámite nuevamente. Esto aun cuando la ley señala que la Corte de Apelaciones debe proceder como si se tratare de apelación aunque las partes no hayan apelado, pudiendo aun en ese caso aprobar la sentencia de primera instancia, el tribunal superior simplemente no lo hace y actúa como si se tratare de una casación de oficio en relación a la sentencia de divorcio por mutuo acuerdo. Se trata por ende de dos procedimientos dilatorios la consulta en sí misma y que se anule el fallo anterior por no haber observado el procedimiento de la conciliación. Si la Corte actuara como lo señala la ley confirmando o rechazando la sentencia de divorcio, sería menos dispendioso para las partes, en vez de ello se recurre a un subterfugio procesal meramente dilatorio, ocasionando mayores costos al Estado.
En esta situación específica, se hace más gravosa, por cuanto los costos humanos, psicológicos y económicos lo son por partida doble por constituir dilaciones innecesarias que afectan gravemente la vida cotidiana de las personas.
La situación antes descrita también afecta a las causas que tiene competencia los tribunales de familia y que no se refieren a divorcio o nulidad de matrimonio, toda vez que retardan también estas últimas.
En base a lo señalado precedentemente, el trámite de la consulta implica en el hecho un entorpecimiento al proceso de divorcio, razón por la cual debe eliminarse.
No obstante lo anterior, la única excepción que podría contemplarse si la sentencia de primera instancia deniega la demanda de divorcio por algunas de las causales que impliquen atentado contra la vida, la libertad sexual, la integridad fisica o psíquica, conducta viciosa, infidelidad, entre otras establecidas en el artículo 54, o en el caso del articulo 55 inciso cuarto cuando se ha rechazado la oposición por parte del alimentario o cuando se rechace en todo o parte la demanda de compensación económica., por cuanto en este caso las sentencias van en detrimento de el o la cónyuge económicamente más débil.
Sentencia de Divorcio Dictada en el Extranjero
En la antigua ley de matrimonio civil de la legislación chilena, respecto de las sentencias de divorcio dictadas en el extranjero, se consideraba divorciado en Chile, pero éste era un divorcio que no disolvía el vínculo, por lo que al no haber divorcio vincular debía entonces anular el matrimonio en Chile.
En la actual ley de matrimonio civil de la legislación chilena, señala que el divorcio estará sujeto la ley aplicable a la relación matrimonial al tiempo de interponerse la acción (artículo 83).
Las sentencias de divorcio y nulidad de matrimonio dictadas por un tribunal extranjero, serán reconocidas en Chile conforme a las reglas generales establecidas en el. Código de Procedimiento Civil, siempre que sea dictado por resolución judicial y no se oponga al orden público chileno (artículo 83 incisos segundo y tercero).
Las sentencias de divorcio dictadas por tribunal extranjero con anterioridad al inicio de la vigencia de la nueva ley de matrimonio civil chilena, ha sido interpretado por la jurisprudencia chilena en orden a no reconocer el divorcio vincular de esas sentencias en Chile, lo cual genera en ese caso una discriminación en torno a las sentencias dictadas con anterioridad y con posterioridad a dicha vigencia, por cuanto se debe en ese caso estar a cual es la norma que está más conforme al principio de equidad, ciertamente no lo es aquella que discrimina una situación por el factor meramente temporal; entonces constituye un imperativo de justicia adecuarla en orden a permitir una norma paritaria independiente de cual fue el momento de dictación de la sentencia de divorcio por parte del tribunal extranjero.
Las sentencias de divorcio de un tribunal extranjero, si han sido dictadas con anterioridad a la fecha de vigencia de la nueva ley de matrimonio civil, respecto de los matrimonios inscritos en Chile, aun después de la vigencia de la nueva ley de matrimonio civil, no permite que en Chile se disuelva el vínculo, por cuanto la interpretación de la jurisprudencia es que a esa fecha regía un divorcio no vincular equivalente a la actual separación judicial, por lo tanto se aplica una disposición con efecto retroactivo.
Cuando se ha contraído un matrimonio en el extranjero, se presume que los cónyuges tienen la voluntad de regirse por la ley del lugar en que se contrajo, y si bien debe ser concordante con la de la legislación chilena, tampoco debe anteponerse arbitrariamente, pueden no necesariamente estar disponibles para viajar a Chile con los costos que ello implica, y será el caso si uno de ellos o ambos trabajan en el extranjero y que por alguna circunstancia también se casaron en Chile. En consecuencia dicha norma ocasiona una dilación en el procedimiento con el consiguiente perjuicio para las personas.
La vida actual hace que las personas se trasladen de un lugar a otro con bastante frecuencia dentro de un país, pero también a otro país, eso genera una transnacionalización de las relaciones tanto familiares, como económicas e incluso políticas; en este contexto imponer que no obstante el divorcio en el extranjero tengan también que divorciarse en Chile, con todo el procedimiento establecido en este país, no se condice con el acontecer de la época actual, más aun cuando a lo que se tiende es a una cierta uniformidad en las legislaciones, precisamente por el flujo entre los países, sobretodo si se considera que las normas sustantivas de divorcio son más o menos equivalentes con las de el resto de los países. Por ello es una condición sine quanom que si hay una sentencia de separación, divorcio o nulidad de matrimonio dictada por un tribunal extranjero, entonces se aplique también una homologación de dicha norma en Chile.
En conformidad a lo señalado precedentemente, constituye un procedimiento dilatorio no reconocer una sentencia de divorcio en el extranjero con anterioridad a la vigencia de la ley, toda vez que si ésta se ha concedido por un tribunal extranjero, debiera entonces ser reconocido también en Chile, para lo cual por la temporalidad de la disposición se le da ese carácter en el artículo correspondiente (artículo 8° transitorio propuesto).
.Excepciona la disposición precedente, si los cónyuges hubieren tenido domicilio en Chile durante cualquiera de los tres años anteriores a la sentencia que se pretende ejecutar, presumiéndose en ese caso fraude a la ley, la que extiende incluso cuando ambos cónyuges aceptan que la convivencia ha cesado en ese lapso o hasta cinco años anteriores a la sentencia.
No es acorde con el principio de buena fe procesal, imputar a priori el fraude a la ley por el solo hecho de cesar la convivencia de hasta cinco años anteriores a la sentencia extranjera que se pretende ejecutar; si hay cese de convivencia y se han casado en el extranjero, lo lógico es que también se divorcien en el extranjero, si el matrimonio ha fracasado. En definitiva, cualquiera que fuere el tribunal que dicte una sentencia de divorcio, es requisito suficiente, la regla general establecida para el derecho chileno.
A Manera de Resumen
Si se analiza en términos globales, los aspectos procesales, entre los que se cuentan: la exigencia de comparecencia personal en la primera audiencia; que tratándose de un divorcio de común acuerdo se considere un procedimiento contencioso; la existencia misma de la conciliación y consulta que en si mismas son dilatorias; si a ello se le agrega la negación de reconocer en Chile una sentencia de divorcio dictada en el extranjero; constituye una normativa procesal en que las partes se ven expuestas a un entrabamiento y dilación innecesario que ocasiona graves perjuicios económicos a quienes tienen la pretensión de divorciarse, pero además son costos altísimos para el Estado, tanto en forma directa referido al caso específico como indirecto por cuanto al no haber celeridad en la situación anterior también produce un retardo en las demás causas; peor aún si circunstancialmente los tribunales de familia actuales son insuficientes para enfrentar la demanda, lo que implica una doble o triple violación de los derechos de las personas. En consecuencia, la actual ley de matrimonio civil conocida también como ley de divorcio, no hay concordancia entre los aspectos sustantivos que lo inspiran con los de procedimiento a aplicar, y por ello es que urge una reforma en este sentido.
El presente proyecto de ley contó con la elaboración del asesor legislativo Leonardo Estradé Brancoli; contó también con la valiosa colaboración de la abogada y Magister en Derecho, Marta Jimena Pinto y de la abogada Magíster en Estudios Legales e Internacionales con Especialización en Género y Derecho, Luz Rioseco Ortega.
En conformidad a todo lo antes expuesto, venimos a presentar el siguiente:
PROYECTO DE LEY
ARTÍCULO UNICO: Introdúcense las siguientes modificaciones a la Ley de Matrimonio Civil Número 19.947:
En el número 3° del artículo 8°, después del punto aparte (.) que pasa ser seguido, agrégase la siguiente frase: “Se considerará como circunstancia externa el rapto de una persona.”
“El acta que otorgue la entidad religiosa en que se acredite la celebración del matrimonio y el cumplimiento de las exigencias que la ley establece para su validez, como el nombre y edad de los contrayentes, los testigos, y la fecha de su celebración, la que deberá en todo caso ser posterior a la celebración del matrimonio ante Oficial de Registro Civil. Si el matrimonio religioso se inscribiere con anterioridad no producirá efecto civil alguno”.
En el artículo 21, sustitúyase la frase “aquel de los padres” por “el padre o
En el artículo 22, reemplázase el inciso segundo por el siguiente:
Sin perjuicio de lo anterior, el cese de la convivencia podrá acreditarse por cualquier medio de prueba.
En el artículo 26, intercálase el siguiente inciso segundo:
“Se incurre en dicha causal, entre otros casos, cuando ocurre cualquiera de los siguientes hechos, sin que la enumeración sea taxativa:
1° Atentado contra la vida o la integridad sexual, malos tratamientos contra la integridad física o psíquica del otro cónyuge o alguno de los hijos o de otra persona que viva en la misma morada;
2° Tentativa para prostituir al otro cónyuge o a los hijos;
3° Avaricia de uno de los cónyuges, si llega a privar al otro o a los hijos de lo necesario para la vida, atendidas sus facultades;
4° Transgresión grave de los derechos de convivencia, socorro y fidelidad propios del matrimonio. El abandono del hogar común, es una forma de transgresión grave de los deberes del matrimonio;
5° Condena ejecutoriada por la comisión de alguno de los crímenes o simples delitos contra el orden de las familias, contra la moralidad pública o la integridad sexual o contra las personas;
6° Alcoholismo o drogadicción que constituya un impedimento para la convivencia armoniosa entre los cónyuges o entre éstos y los hijos;
7° Juego o disipación que constituya un impedimento para la convivencia armoniosa entre los cónyuges o entre éstos y los hijos;
8° Enfermedad grave, incurable y contagiosa de uno de los cónyuges;
9° Conducta homosexual de uno de los cónyuges.”.
Agrégase el siguiente inciso tercero al artículo 27:
“La separación solicitada de común acuerdo, se tramitará conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de Tribunales de Familia.
Introdúcense en el artículo 54 las siguientes modificaciones:
En el inciso segundo después de la palabra “hechos”, colóquese una coma (,) y agrégase la siguiente frase: “sin que la enumeración sea taxativa”.
Sustitúyese el N° 1 del artículo 54 por el siguiente:
“1° Atentado contra la vida o la integridad sexual, malos tratamientos contra la integridad física o psíquica del otro cónyuge o alguno de los hijos o de otra persona que viva en la misma morada”.
El número 6° del artículo 54, pasa ser número 2°
Agrégase el siguiente nuevo número 3° al artículo 54:
“3° Avaricia de uno de los cónyuges, si llega a privar al otro o a los hijos de lo necesario para la vida, atendidas sus facultades;”.
El número 2° del artículo 54 pasa a ser 4°, sustitúyase por el siguiente:
“4. Transgresión grave de los derechos de convivencia, socorro y fidelidad propios del matrimonio. El abandono del hogar común, es una forma de transgresión grave de los deberes del matrimonio;”.
El número 3° del artículo 54 pasa a ser 5°, sustitúyase por el siguiente:
“5° Condena ejecutoriada por la comisión de alguno de los crímenes o simples delitos contra el orden de las familias, contra la moralidad pública o la integridad sexual o contra las personas;”
Sustitúyase el número 6° del artículo 54 por el siguiente:
“6° Alcoholismo o drogadicción que constituya un impedimento para la convivencia armoniosa entre los cónyuges o entre éstos y los hijos;”.
Agrégase el siguiente número 7° al artículo 54:
“7° Juego o disipación que constituya un impedimento para la convivencia armoniosa entre los cónyuges o entre éstos y los hijos;”.
Agrégase el siguiente número 8° al artículo 54:
“8° Enfermedad grave, incurable y contagiosa de uno del os cónyuges.”.
Agrégase el siguiente número 9° al artículo 54:
“9°. Conducta homosexual de uno de los cónyuges”.
En el artículo 55, introdúcense las siguientes modificaciones:
a. Intercálase el siguiente inciso tercero:
“El divorcio solicitado de común acuerdo, se tramitará conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de Tribunales de Familia.
b. Los actuales incisos tercero y cuarto pasan a ser los incisos cuarto y quinto.
c. En el inciso tercero que pasa a ser cuarto, después de la palabra “hacerlo'' punto aparte (.) pasa a ser seguido, agrégase la siguiente oración final:
“Para oponer la excepción, el cónyuge demandado no requiere de sentencia condenatoria en juicio de alimentos. El cumplimiento íntegro y oportuno de la obligación legal deberá ser acreditado por el cónyuge demandante”.
En el artículo 60, después de la palabra “matrimonio” la coma (,) pasa a ser punto seguido (.) y sustitúyase la oración “como los derechos sucesorios recíprocos y el derecho de alimentos, sin perjuicio de lo dispuesto en el Párrafo 1 del Capítulo siguiente”, por “Sin perjuicio de los acuerdos de las partes en el caso del artículo 55 inciso primero y de lo dispuesto en el Párrafo 1 del Capítulo siguiente”.
Reemplázase el artículo 61 por el siguiente:
“Artículo 61. El cónyuge a quien haya correspondido prioritariamente en relación al otro, el cuidado de los hijos o las labores propias del hogar común, ya sea por decisión conjunta o unilateral de alguno de ellos y en consecuencia, no haya desarrollado una actividad remunerada o lucrativa durante el matrimonio o lo haya hecho en menor medida de lo que hubiera podido o querido, sin esas circunstancias, tendrá derecho a que, cuando se produzca el divorcio o se declare la nulidad del matrimonio, se le compense el menoscabo económico sufrido por esta causa.
Será tenida en especial consideración la circunstancia de haber trabajado en forma remunerada o desarrollado una actividad lucrativa, en jornada completa o parcial, fuera o dentro del hogar y formal o informalmente y llevado a cabo en forma prioritaria las tareas a que se refiere el inciso precedente, ponderando el esfuerzo de la doble función.”.
Intercálase el siguiente inciso segundo al artículo 62:
“Se tomará también en consideración el apoyo económico y el cuidado de los hijos brindado por el cónyuge que no los tuvo a su cargo prioritariamente durante el matrimonio o durante el cese de la vida en común. Además el estímulo y el apoyo del cónyuge demandado, para el desarrollo profesional o de las capacidades o aptitudes y generación de oportunidades laborales brindados al cónyuge demandante del beneficio”.
En el inciso tercero del artículo 64 sustitúyase la frase “en escrito complementario de la demanda o en la reconvención” por la frase “en la contestación, en escrito complementario de una u otra o en la reconvención”.
En el artículo 65, agrégase el siguiente número 3:
“3. La mantención de los derechos existentes del cónyuge beneficiario en los sistemas de salud del titular de quien es carga, a la fecha de la demanda.”.
Introdúcense en el artículo 66 las siguientes modificaciones:
a. En el inciso primero sustitúyase la palabra “solucionar” por “pagar”.
b. Agrégase el siguiente el siguiente inciso tercero:
“El cónyuge demandado tendrá la obligación de acreditar la totalidad de su patrimonio. La ocultación de pruebas o la omisión de esta obligación será constitutiva de mala fe y se tendrá por acreditado el patrimonio que le atribuya el otro cónyuge”.
Reemplázase el artículo 67 por el siguiente:
“Artículo 67. La compensación económica en ningún caso podrá ser considerada renta y estará libre de impuestos o cualquier otra carga pública.”.
Reemplázase el artículo 68 por el siguiente:
“Artículo 68. Solicitada la separación o el divorcio, el juez podrá citar a las partes a una audiencia especial de conciliación, sólo respecto a los alimentos debidos entre los cónyuges y para los hijos, su cuidado personal, la relación directa y regular que mantendrá con ellos el padre o la madre que no los tenga bajo su cuidado, y el ejercicio de la patria potestad.”.
En el artículo 70 elimínese la frase: “inciso segundo del” y sustitúyase el guarismo “67” por “68”.
En el artículo 83, en su inciso segundo, entre las palabras “extranjeros” y “serán”, intercálase la frase “antes o después del inicio de la vigencia de la ley 19.947”
Introdúcense en el artículo 85 las siguientes modificaciones:
a. En el inciso primero, después de la palabra “niño”, agrégase la frase “o niña”.
b. En el inciso tercero, el punto aparte (.) pasa a ser coma (,), y agrégase la siguiente oración final: “sin afectar los derechos del cónyuge más vulnerable o económicamente más débil a la fecha del divorcio”.
Reemplázase el artículo 86 por el siguiente:
“Artículo 86. El proceso será público, a menos que tratándose de un divorcio con expresión de causa, el juez a petición de uno o ambos cónyuges, resuelva sea reservado.
Con todo, los antecedentes estarán disponibles para efectos estadísticos”.
Introdúcense en el artículo 89 las siguientes modificaciones:
a. En el inciso primero sustitúyase la frase “aquel de los padres” por “el padre o madre”.
b. En el inciso primero reemplázase la frase “resolverse tan pronto queden en estado, de acuerdo al procedimiento aplicable” por la frase “podrán resolverse anticipadamente a la materia principal, si fuere posible, en forma provisoria o definitiva, o conjuntamente con ésta en la sentencia definitiva”.
Reemplázase el artículo 90 por el siguiente:
“Artículo 90. En el llamado a conciliación a que se refiere el artículo 68, se regirá conforme a lo dispuesto en el artículo precedente.”.
En el artículo 92, sustitúyase la oración: “si él estima dudosa la legalidad del fallo consultado, retendrá el conocimiento del asunto y procederá como si se hubiera interpuesto apelación en su oportunidad. En caso contrario, aprobará la sentencia” por la siguiente: “procederá como si se hubiere interpuesto apelación en su oportunidad, si la sentencia de primera instancia deniega la demanda de divorcio en los casos del artículo 54, o en el caso del artículo 55 inciso cuarto cuando se ha rechazado la oposición por parte del alimentario o cuando se rechace en todo o parte la demanda de compensación económica”
EN ARTÍCULOS TRANSITORIOS
Agrégase el siguiente artículo 8° transitorio:
“Artículo 8° Las sentencias de separación, divorcio o nulidad de matrimonio dictadas por tribunales extranjeros con anterioridad a la vigencia de la ley número 19.947, serán reconocidas en Chile en conformidad a lo dispuesto a la presente ley y a las reglas generales que establece el Código de Procedimiento Civil.”.
El Artículo 8° Transitorio pasa a ser el Artículo 9° Transitorio nuevo.
Proyecto iniciado en moción de la Diputada señora Turres, doña Marisol. Elimina el delito de infanticidio establecido en el artículo 394, del Código Penal. (boletín N° 5913-07)
ANTECEDENTES:
1. El artículo 394 del Código Penal establece el tipo penal de infanticidio, cometido por el padre, madre o los demás ascendientes que dentro de las cuarenta y ocho horas después del parto matan al hijo o descendiente.
2. Se trataría de homicidio privilegiado o de una figura atenuada del parricidio, en consideración a la “deshonra de la madre” y/o de la familia. Tal fundamento hoy día no justifica la permanencia de este tipo penal, teniendo en consideración que actualmente los hijos nacidos fuera del matrimonio bordean el 60% cada año, por lo que podríamos estar privilegiando el homicidio de la mayoría de los neonatos dentro de sus dos primeros días de vida.
3. Por lo anterior, la doctrina y la legislación comparada ha tendido a eliminar esta figura o al menos a disminuir los sujetos activos del tipo, dejando sólo a la madre, atendido que la psiquiatría reconoce actualmente que entre el 15% y el 20% de las nuevas madres sufre de depresión post parto y una o dos de cada mil experimentaría síntomas sicóticos.
No obstante lo anterior, es discutible dejar vigente esta norma que subvalora el derecho a la vida, durante las primeras cuarenta y ocho horas de vida, de un ser indefenso que muere en manos de quien naturalmente tiene el deber no sólo de respetar su vida, sino de protegerlo y amarlo. Es una norma objetiva que no entra a distinguir las razones o motivaciones al momento de cometer este delito.
Por ello, sin dejar de reconocer la existencia de la depresión post parto y los casos de algunos síntomas sicóticos, éstos no son la regla general, al contrario, son siempre excepcionales, y no necesariamente se presentarán dentro de las primeras 48 horas después del parto, por lo que la permanencia de la norma en los mismos términos, beneficiando con una menor pena a la madre que dé muerte a su hijo recién nacido no parece justificarse.
Es más, para el caso en que la muerte de un neonato, incluso después de la 48 horas, sea consecuencia del cuadro psiquiátrico antes descrito, pueden ser aplicadas diversas atenuantes que contempla nuestra legislación en el artículo 11 como la excepción incompleta del N° 1, en relación con el N° 1 del artículo 10° o la del N° 5, todas normas del Código Penal.
6. De este modo, parece del todo razonable dejar a la doctrina y a la jurisprudencia de nuestros tribunales el análisis de cada caso en particular, sin dejar de proteger el derecho más importante del ser humano, como es el derecho a la vida.
7. Por lo expuesto, habida consideración de la doctrina y de la regulación existente en la legislación comparada, el presente proyecto de ley propone la eliminación de nuestro Código Penal del tipo del infanticidio.
PROYECTO DE LEY
Artículo único: Elíminese el artículo 394 del Código Penal