Labor Parlamentaria
Diario de sesiones
- Alto contraste
Disponemos de documentos desde el año 1965 a la fecha
Índice
- DOCUMENTO
- PORTADA
- OTROS DOCUMENTOS DE LA CUENTA
- I. ASISTENCIA
- II. APERTURA DE LA SESIÓN
- III. ACTAS
- IV. CUENTA
- V. FÁCIL DESPACHO
- AMPLIACIÓN DE PLAZO FIJADO EN EL ARTÍCULO 1º DE LA LEY Nº 20.059, SOBRE ENCASILLAMIENTO DE PERSONAL DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN. Primer trámite constitucional.
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Ximena Vidal Lazaro
- INTERVENCIÓN : Jose Miguel Ortiz Novoa
- DEBATE
- AMPLIACIÓN DE PLAZO FIJADO EN EL ARTÍCULO 1º DE LA LEY Nº 20.059, SOBRE ENCASILLAMIENTO DE PERSONAL DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN. Primer trámite constitucional.
- VI. ORDEN DEL DÍA
- ESTABLECIMIENTO DE PRINCIPIO PROPORCIONAL Y REPRESENTATIVO EN EL SISTEMA ELECTORAL. Reforma constitucional. Primer trámite constitucional.
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Laura Soto Gonzalez
- INTERVENCIÓN : Eduardo Saffirio Suarez
- INTERVENCIÓN : Maria Pia Guzman Mena
- INTERVENCIÓN : Antonio Leal Labrin
- INTERVENCIÓN : Julio Dittborn Cordua
- INTERVENCIÓN : Maria Isabel Allende Bussi
- INTERVENCIÓN : Alberto Eugenio Cardemil Herrera
- INTERVENCIÓN : Edgardo Riveros Marin
- INTERVENCIÓN : Guillermo Ceroni Fuentes
- INTERVENCIÓN : Gonzalo Uriarte Herrera
- INTERVENCIÓN : Camilo Escalona Medina
- INTERVENCIÓN : Jorge Burgos Varela
- INTERVENCIÓN : Dario Paya Mira
- INTERVENCIÓN : Patricio Alejandro Hales Dib
- INTERVENCIÓN : Enrique Accorsi Opazo
- INTERVENCIÓN : Sergio Ojeda Uribe
- DEBATE
- ESTABLECIMIENTO DE PRINCIPIO PROPORCIONAL Y REPRESENTATIVO EN EL SISTEMA ELECTORAL. Reforma constitucional. Primer trámite constitucional.
- SUSPENSIÓN DE TRATAMIENTO DE PROYECTOS DE ACUERDO.
- VII. INCIDENTES
- ANTECEDENTES SOBRE SISTEMA DE SUBCONTRATACIÓN LABORAL. Oficios.
- ANTECEDENTES SOBRE LA FALTA DE MATRÍCULAS EN LA OCTAVA REGIÓN. Oficio.
- PODER COMPRADOR DE TRIGO EN PROVINCIA DE ÑUBLE. RECONOCIMIENTO POR APOYO A LABOR PARLAMENTARIA. Oficios.
- ADHESION
- Alejandro Navarro Brain
- Jose Miguel Ortiz Novoa
- ADHESION
- CIERRE DE LA SESIÓN
- VIII. DOCUMENTOS DE LA CUENTA
- Informe de la Comisión especial de la Pequeña y Mediana Empresa acerca de los resultados que ha arrojado en materia de capacitación la utilización de la franquicia Sence y las gestiones de los organismos públicos competentes en ayuda de los beneficiarios afectados.
- AUTOR DE INFORME DE COMISIÓN INVESTIGADORA
- Rodrigo Gonzalez Torres
- Jose Miguel Ortiz Novoa
- Eduardo Saffirio Suarez
- Eugenio Tuma Zedan
- AUTOR DE INFORME DE COMISIÓN INVESTIGADORA
- Eliana Caraball Martinez
- Jose Antonio Kast Rist
- Rodrigo Gonzalez Torres
- Carlos Hidalgo Gonzalez
- Pablo Longueira Montes
- Juan Masferrer Pellizzari
- Carlos Montes Cisternas
- Jose Miguel Ortiz Novoa
- Eugenio Tuma Zedan
- Ignacio Urrutia Bonilla
- Samuel Venegas Rubio
- AUTOR DE INFORME DE COMISIÓN INVESTIGADORA
- Informe de la Comisión especial de la Pequeña y Mediana Empresa acerca de los resultados que ha arrojado en materia de capacitación la utilización de la franquicia Sence y las gestiones de los organismos públicos competentes en ayuda de los beneficiarios afectados.
Notas aclaratorias
- Debido a que muchos de estos documentos han sido adquiridos desde un ejemplar en papel, procesados por digitalización y posterior reconocimiento óptico de caracteres (OCR), es que pueden presentar errores tipográficos menores que no dificultan la correcta comprensión de su contenido.
- Para priorizar la vizualización del contenido relevante, y dada su extensión, se ha omitido la sección "Indice" de los documentos.
REPÚBLICA DE CHILE
CÁMARA DE DIPUTADOS
LEGISLATURA 353ª, ORDINARIA
Sesión 64ª, en miércoles 21 de diciembre de 2005
(Ordinaria, de 10.42 a 13.48 horas)
Presidencia de los señores Ascencio Mansilla, don Gabriel; y Robles Pantoja, don Alberto.
Presidencia accidental del señor Ortiz Novoa, don José Miguel; y Muñoz D’Albora, doña Adriana.
Secretario, el señor Loyola Opazo, don Carlos.
Prosecretario , el señor Álvarez Álvarez, don Adrián.
ÍNDICE
I.- ASISTENCIA
II.- APERTURA DE LA SESIÓN
III.- ACTAS
IV.- CUENTA
V.- FÁCIL DESPACHO
VI.- ORDEN DEL DÍA
VII.- INCIDENTES
VIII.- DOCUMENTOS DE LA CUENTA
IX.- OTROS DOCUMENTOS DE LA CUENTA
ÍNDICE GENERAL
Pág.
I. Asistencia 6
II. Apertura de la sesión 9
III. Actas 9
IV. Cuenta 9
V. Fácil Despacho.
- Ampliación de plazo fijado en el artículo 1° de la ley N° 20.059, sobre encasillamiento de personal del Ministerio de Educación. Primer trámite constitucional 9
VI. Orden del Día.
- Establecimiento de principio proporcional y representativo en el sistema electoral. Reforma constitucional. Primer trámite constitucional 11
- Suspensión de tratamiento de proyectos de acuerdo 43
VII. Incidentes 43
- Antecedentes sobre sistema de subcontratación laboral. Oficios 43
- Antecedentes sobre la falta de matrículas en la Octava Región. Oficio 45
- Poder comprador de trigo en provincia de Ñuble. Reconocimiento por apoyo a labor parlamentaria. Oficios 45
VIII. Documentos de la Cuenta.
1. Mensaje de S. E. el Presidente de la República por el cual da inicio a la tramitación de un proyecto que “concede una bonificación por retiro voluntario a los funcionarios municipales que indica”. (boletín N° 4064-05) 48
2. Oficio de S.E. el Presidente de la República por el cual comunica que ha resuelto retirar la urgencia que hiciera presente para el despacho del proyecto que introduce en la ley orgánica constitucional del Congreso Nacional, las adecuaciones necesarias para adaptarla a la ley N° 20.050, que reformó la constitución Política de la República. (boletín N° 3962-07) 52
3. Certificado de la Comisión de Educación, Cultura, Deportes y Recreación recaído en el proyecto, con urgencia “suma”, que “modifica el artículo 1° de la ley N° 20.059, sobre modernización del Ministerio de Educación”. (boletín N° 4062-04) 52
Pág.
4. Informe de la Comisión de Relaciones Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integración latinoamericana recaído en el “proyecto de acuerdo Aprobatorio del Convenio entre Chile y la República Federal de Alemania sobre Cooperación Financiera, suscrito en Santiago el 4 de julio de 2005”. (boletín N° 4010-04) 53
5. Informe de la Comisión de Hacienda recaído en el “proyecto de acuerdo Aprobatorio del Convenio entre Chile y la República Federal de Alemania sobre Cooperación Financiera, suscrito en Santiago el 4 de julio de 2005”. (boletín 4010-04) 56
6. Informe de la Comisión Especial de la Pequeña y Mediana Empresa acerca de los “resultados que ha arrojado en materia de capacitación la utilización de la franquicia Sence, y las gestiones de los organismos públicos competentes en ayuda de los beneficiarios afectados” 58
IX. Otros documentos de la Cuenta.
1. Oficios:
Contraloría General de la República:
- Diputado Martínez, investigación de deuda histórica a profesores municipalizados de Chillán.
- Diputado Navarro, irregularidades escuela Grumete Cortes de Quirihue.
- Diputado Martínez, investigación detallada sobre asesoría de la Empresa de Servicios Sanitarios del Biobío, Essbio, a Comités y Cooperativas de agua potable rural.
Ministerio de Justicia:
- Diputado García, antecedentes por demora en autopsia de menor contaminado con virus hanta, localidad de La Paz, comuna de Loncoche.
Ministerio de Defensa Nacional:
- Diputado Navarro, información sobre tasa de accidentalidad anual años 2000-2005 para Talcahuano.
- Diputado Delmastro, reinstalación de retén de carabineros en comuna de Collico, Valdivia.
- Diputado Burgos, adquisiciones realizadas por el Ejército con cargo a ley reservada del cobre.
Ministerio de Obras Públicas:
- Diputado Navarro, agua potable para Menque, comuna de Tomé.
Ministerio de Bienes Nacionales:
- Diputado HIdalgo, información sobre cancha entregada al Club Deportivo Santa Bárbara de la comuna de Casablanca.
Ministerio de Vivienda y Urbanismo:
- Diputado Correa, información de población “El Manzano”.
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones:
- Diputado Ojeda, obras peatonales en nuevo ferrocarril a Puerto Montt.
- Diputado Hernández, congestión vehicular por remodelación de principal arteria de ciudad de Osorno, comienzo de las obras y su financiamiento.
- Diputado Delmastro, plan de inversiones especiales para comuna de Corral.
- Diputado Jarpa, información sobre suspensión de servicio de ferrocarriles.
- Diputado Navarro, problemas de seguridad y daños en viviendas por tránsito de camiones de gran tonelaje por población Gaete, comuna de Talcahuano.
Ministerio Secretaría General de la Presidencia:
- Diputado Robles, apoyo de las autoridades a proyecto de empresa Agrosuper en Huasco.
- Diputado Ibañez, don Gonzalo, traslado de material de relleno depositado en Estero Marga-Marga, Quinta Región.
Televisión Nacional de Chile:
- Diputado Burgos, condiciones de viaje de profesionales a España y otros antecedentes en relación con el Consorcio Español Dragados.
I. ASISTENCIA
-Asistieron los siguientes señores diputados: (102)
Accorsi Opazo, Enrique PPD RM 24
Aguiló Melo, Sergio PS VII 37
Alvarado Andrade, Claudio UDI X 58
Álvarez-Salamanca Büchi, Pedro RN VII 38
Allende Bussi, Isabel PS RM 29
Araya Guerrero, Pedro PDC II 4
Ascencio Mansilla, Gabriel PDC X 58
Barros Montero, Ramón UDI VI 35
Bauer Jouanne, Eugenio UDI VI 33
Becker Alvear, Germán RN IX 50
Bertolino Rendic, Mario RN IV 7
Burgos Varela, Jorge PDC RM 21
Bustos Ramírez, Juan PS V 12
Caraball Martínez, Eliana PDC RM 27
Cardemil Herrera, Alberto RN RM 22
Ceroni Fuentes, Guillermo PPD VII 40
Correa De la Cerda, Sergio UDI VII 36
Cristi Marfil, María Angélica IND-UDI RM 24
Cubillos Sigall, Marcela UDI RM 21
Delmastro Naso, Roberto IND-RN IX 53
Díaz Del Río, Eduardo UDI IX 51
Dittborn Cordua, Julio UDI RM 23
Egaña Respaldiza, Andrés UDI VIII 44
Encina Moriamez, Francisco PS IV 8
Escalona Medina, Camilo PS VIII 46
Espinoza Sandoval, Fidel PS X 56
Forni Lobos, Marcelo UDI V 11
Galilea Carrillo, Pablo RN XI 59
Galilea Vidaurre, José Antonio RN IX 49
García García, René Manuel RN IX 52
García-Huidobro Sanfuentes, Alejandro UDI VI 32
Girardi Lavín, Guido PPD RM 18
González Román, Rosa UDI I 1
González Torres, Rodrigo PPD V 14
Guzmán Mena, Pía RN RM 23
Hales Dib, Patricio PPD RM 19
Hernández Hernández, Javier UDI X 55
Hidalgo González, Carlos IND-RN V 15
Jaramillo Becker, Enrique PPD X 54
Jarpa Wevar, Carlos Abel PRSD VIII 41
Jeame Barrueto, Víctor PPD VIII 43
Kast Rist, José Antonio UDI RM 30
Kuschel Silva, Carlos Ignacio RN X 57
Leal Labrín, Antonio PPD III 5
Leay Morán, Cristián UDI RM 19
Letelier Morel, Juan Pablo PS VI 33
Letelier Norambuena, Felipe PPD VIII 42
Longton Guerrero, Arturo RN V 12
Lorenzini Basso, Pablo PDC VII 38
Luksic Sandoval, Zarko PDC RM 16
Martínez Labbé, Rosauro RN VIII 41
Masferrer Pellizzari, Juan UDI VI 34
Melero Abaroa, Patricio UDI RM 16
Mella Gajardo, María Eugenia PDC V 10
Meza Moncada, Fernando PRSD IX 52
Molina Sanhueza, Darío UDI IV 9
Montes Cisternas, Carlos PS RM 26
Mora Longa, Waldo PDC II 3
Moreira Barros, Iván UDI RM 27
Mulet Martínez, Jaime PDC III 6
Muñoz Aburto, Pedro PS XII 60
Muñoz D'Albora, Adriana PPD IV 9
Navarro Brain, Alejandro PS VIII 45
Norambuena Farías, Iván UDI VIII 46
Ojeda Uribe, Sergio PDC X 55
Olivares Zepeda, Carlos PDC RM 18
Ortiz Novoa, José Miguel PDC VIII 44
Palma Flores, Osvaldo RN VII 39
Paredes Fierro, Iván IND-PS I 1
Paya Mira, Darío UDI RM 28
Pérez Arriagada, José PRSD VIII 47
Pérez Lobos, Aníbal PPD VI 35
Prieto Lorca, Pablo IND-UDI VII 37
Quintana Leal, Jaime PPD IX 49
Recondo Lavanderos, Carlos UDI X 56
Riveros Marín, Edgardo PDC RM 30
Robles Pantoja, Alberto PRSD III 6
Rossi Ciocca, Fulvio PS I 2
Saa Díaz, María Antonieta PPD RM 17
Saffirio Suárez, Eduardo PDC IX 50
Salaberry Soto, Felipe UDI RM 25
Salas De la Fuente, Edmundo PDC VIII 45
Sánchez Grunert, Leopoldo PPD XI 59
Seguel Molina, Rodolfo PDC RM 28
Sepúlveda Orbenes, Alejandra PDC VI 34
Silva Ortiz, Exequiel PDC X 53
Soto González, Laura PPD V 13
Tapia Martínez, Boris PDC VII 36
Tarud Daccarett, Jorge PPD VII 39
Tohá Morales, Carolina PPD RM 22
Tuma Zedan, Eugenio PPD IX 51
Ulloa Aguillón, Jorge UDI VIII 43
Uriarte Herrera, Gonzalo UDI RM 31
Urrutia Bonilla, Ignacio UDI VII 40
Valenzuela Van Treek, Esteban PPD VI 32
Vargas Lyng, Alfonso RN V 10
Venegas Rubio, Samuel PRSD V 15
Vidal Lázaro, Ximena PPD RM 25
Vilches Guzmán, Carlos IND-RN III 5
Villouta Concha, Edmundo PDC IX 48
Von Mühlenbrock Zamora, Gastón UDI X 54
Walker Prieto, Patricio PDC IV 8
Asistieron, además, los ministros secretario general de la Presidencia y de Hacienda , señores Eduardo Dockendorff y Nicolás Eyzaguirre, respectivamente.-
II. APERTURA DE LA SESIÓN
-Se abrió la sesión a las 10.42 horas.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
En el nombre de Dios y de la Patria, se abre la sesión.
III. ACTAS
El señor ASCENCIO (Presidente).-
El acta de la sesión 59ª se declara aprobada.
El acta de la sesión 60ª se encuentra a disposición de las señoras y de los señores diputados.
IV. CUENTA
El señor ASCENCIO (Presidente).-
El señor Prosecretario va a dar lectura a la Cuenta.
-El señor ÁLVAREZ ( Prosecretario ) da lectura a la Cuenta.
V. FÁCIL DESPACHO
AMPLIACIÓN DE PLAZO FIJADO EN EL ARTÍCULO 1º DE LA LEY Nº 20.059, SOBRE ENCASILLAMIENTO DE PERSONAL DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN. Primer trámite constitucional.
El señor ASCENCIO ( Presidente ).-
Corresponde conocer, en primer trámite constitucional, el proyecto de ley que modifica el artículo 1º de la ley Nº 20.059, sobre modernización del Ministerio de Educación, con urgencia calificada de suma.
Diputada informante de la Comisión de Educación , Cultura, Deportes y Recreación es la señora Ximena Vidal.
Antecedentes:
-Mensaje, boletín Nº 4062-04, sesión 63ª, en 20 de diciembre de 2005. Documentos de la Cuenta Nº 2.
-Certificado de la Comisión de Educación. Documentos de la Cuenta Nº 3, de esta sesión.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Tiene la palabra la diputada informante.
La señora VIDAL (doña Ximena).-
Señor Presidente, cabe recordar que, a través de la ley Nº 20.059, se facultó al Presidente de la República para que, en el plazo contado desde la publicación de la ley, esto es desde el 1 de octubre de 2005 hasta el 10 marzo de 2006, mediante uno o más decretos con fuerza de ley expedidos por intermedio del Ministerio de Educación y suscritos por el de Hacienda, sustituya el decreto con fuerza de ley Nº 4 de 1992, del Ministerio de Educación, que fija la planta del personal de dicha Secretaría de Estado.
La ley propone fundamentalmente crear una estructura y una organización institucional capaz de sustentar y conducir un proceso de modernización y eficiencia del Ministerio de Educación. La facultad otorgada al Presidente de la República para dictar uno o más decretos con fuerza de ley tiene como fin fijar la nueva planta del Ministerio de Educación, con el objeto de adaptar la actual a los cambios que se están produciendo y a los que deberán producirse con la aplicación integral de su proceso de modernización. En ese sentido, el referido plazo de delegación concedido por la ley Nº 20.059 resulta insuficiente para llevar a cabo una tarea técnica que requiere de mucha acuciosidad y detalle. Fijar una nueva planta implica un trabajo técnico de alta complejidad, por lo que es necesario un plazo superior al establecido.
Por las razones expuestas, la Comisión de Educación aprobó el proyecto en general y en particular, por la unanimidad de sus miembros presentes, y recomienda a la Sala que proceda de igual forma.
La iniciativa contiene un artículo único que sustituye en el inciso primero del artículo 1º de la ley Nº 20.059 la expresión “10 de marzo de 2006” por “30 de junio de 2006”. La idea es aumentar el plazo de delegación de facultades concedido al Presidente de la República para sustituir el decreto con fuerza de ley Nº 4, de 1992, del Ministerio de Educación, que fija las plantas de personal de dicha Secretaría de Estado.
Es todo cuando puedo informar.
He dicho.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor José Miguel Ortiz.
El señor ORTIZ.-
Señor Presidente, me parece muy conveniente el proyecto que estamos tratando con urgencia calificada de suma, porque es imposible que en el plazo fijado originalmente, que vence el 10 de marzo del próximo año, el Presidente de la República pueda hacer uso de las facultades que le fueron delegadas en virtud de la ley Nº 20.059.
Cuando se analizó el proyecto de ley de presupuestos de 2006, el diputado Carlos Montes y quien habla solicitamos al ministro de Hacienda y al director de Presupuestos que consideraran la posibilidad de destinar recursos para el llamado a concurso, a fin de proveer más de 600 cargos en el Ministerio de Educación. Existía preocupación en el gremio de funcionarios del Ministerio de Educación, que no son más de 3.560 en el país, distribuidos entre el Ministerio propiamente tal, las secretarías regionales ministeriales de educación y las direcciones provinciales de educación, pues existía la posibilidad de que se hicieran hasta 150 llamados a concurso. En conversación de pasillo logré que el director de Presupuestos , Mario Marcel , recibiera a la directiva del gremio de funcionarios del Ministerio de Educación. El señor Marcel asumió el compromiso de estudiar el caso rápidamente. Es así como a raíz de la carta oficial que le enviaron el ministro de Educación de la época, Sergio Bitar , y el subsecretario de Educación , Pedro Montt , el director de Presupuestos destinó fondos para llamar a concurso en el Ministerio de Educación. Quiero destacarlo porque muchas veces se pregunta qué hacen los diputados y los senadores. Éstas son las cosas concretas que hacemos. Lamentablemente, los dirigentes gremiales no las comunican y tienen un concepto medio errado de lo que es la vida cívica en el país, pues creen que ellos son los parlamentarios, en circunstancias de que cuesta mucho llegar a ocupar este cargo, como pudimos comprobarlo en la última elección.
Quiero dejar claramente establecido -reitero- que se cumplió la petición que hicimos con el diputado Carlos Montes durante la discusión del proyecto de ley de presupuestos de 2006, pues se destinarán fondos para el llamado a concurso en el Ministerio de Educación. Ello implica la implementación de la planta definitiva de dicha cartera, lo cual es un gran avance, muy positivo, que redunda en el reconocimiento a los profesionales y funcionarios que la integran.
Por lo expuesto, en nombre de la bancada de la Democracia Cristiana, anuncio nuestro voto favorable al proyecto, cuyo artículo único es de gran relevancia.
He dicho.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
-Con posterioridad, la Sala se pronunció sobre este proyecto en los siguientes términos:
El señor ASCENCIO ( Presidente ).-
Solicito la unanimidad de la Sala para aprobar en general el proyecto de ley que modifica el artículo 1º de la ley Nº 20.059, sobre modernización del Ministerio de Educación.
¿Habría acuerdo?
Aprobado.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Por no haber sido objeto de indicaciones, se declara aprobado en particular.
Despachado el proyecto.
VI. ORDEN DEL DÍA
ESTABLECIMIENTO DE PRINCIPIO PROPORCIONAL Y REPRESENTATIVO EN EL SISTEMA ELECTORAL. Reforma constitucional. Primer trámite constitucional.
El señor ASCENCIO ( Presidente ).-
Corresponde conocer, en primer trámite constitucional y con urgencia calificada de suma, el proyecto de reforma constitucional, originada en mensaje, que establece un principio proporcional y representativo en el sistema electoral.
Diputada informante de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia es la señora Laura Soto.
Antecedentes:
-Mensaje, boletín Nº 4061-07, sesión 62ª, en 20 de diciembre de 2005. Documentos de la Cuenta Nº 2.
-Certificado de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, sesión 63ª, en 20 de diciembre de 2005. Documentos de la Cuenta Nº 4.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Tiene la palabra la diputada informante.
La señora SOTO (doña Laura).-
Señor Presidente, en representación de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia paso a informar el proyecto de reforma constitucional que establece un principio proporcional y representativo en el sistema electoral.
Como se recordará, durante la tramitación de la reciente reforma constitucional, traducida en la ley Nº 20.050, no se alcanzó acuerdo para modificar el actual sistema electoral. Si bien se lograron importantes avances -expresados en cuestiones tales como la supresión de los senadores designados y vitalicios y la facultad presidencial para nombrar y remover libremente a los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y al General Director de Carabineros-, en esta materia sólo se consiguió sacar de la Constitución la regulación del sistema y remitirlo a una ley orgánica constitucional para cuya modificación se requeriría de un quórum más elevado que el exigido para modificar leyes de dicha naturaleza.
Como bien se sabe, la modificación del sistema binominal que nos rige ha sido una aspiración histórica de la Concertación, como lo demuestran los proyectos sometidos a tramitación legislativa por los presidentes señores Aylwin y Frei en junio de 1992 y en noviembre de 1997, respectivamente; incluso, en el último proyecto de reforma constitucional, una indicación presentada en dicho sentido no encontró acogida en el Senado y fue rechazada por estrecho márgen.
El sistema binominal regulado en la ley Nº 18.700, sobre votaciones populares y escrutinios, contempla sesenta distritos en el caso de los diputados, cada uno de los cuales elige dos representantes. Para el Senado, divide al país en circunscripciones senatoriales, cada una de las cuales elige a dos senadores.
Refiriéndome sólo a las situaciones de más común ocurrencia dentro del sistema, el mecanismo que establece se basa en una fórmula que permite declarar elegidos senadores o diputados a los dos candidatos de una misma lista cuando ésta alcanzare el mayor número de sufragios y tuviere un total de votos que excediere el doble de los que obtuviere la lista que le siguiere en el número de preferencias. Si ninguna lista obtiene la mayoría de votos totales de nómina, se proclamará a aquellos candidatos que dentro de cada lista obtuvieron las más altas mayorías.
Si para el segundo cargo dos o más listas aparecieren con igual derecho, resultará elegido aquel candidato que reuniere la mayor cantidad preferencias individuales.
Este sistema, mirado desde el prisma de los principios democráticos, presenta importantes defectos, pudiendo señalarse, como los de mayor entidad, el hecho de generar una representación desigual y excluyente y una distorsión de proporcionalidad entre las distintas corrientes existentes en la sociedad y su expresión política representada en el Congreso Nacional.
La desigualdad de la representación se produce por cuanto la primera y la segunda mayoría pueden alcanzar igual representación -un parlamentario por distrito o circunscripción- aunque la votación obtenida por ellas arroje una diferencia entre el 63 y el 33 por ciento de los votos. A su vez, el carácter excluyente se expresa en el hecho de que minorías significativas, que pueden llegar a alcanzar un tercio de la votación, quedan sin representación alguna.
Estas dos características, sin duda negativas, alteran la correcta correspondencia que debe existir entre la voluntad ciudadana y la composición de los órganos del poder político, afectando el principio de la soberanía popular, base de todo régimen democrático.
El principio de mayoría que inspira el sistema binominal se orienta más bien a la formación de gobiernos en regímenes parlamentarios bipartidistas. Por el contrario, el principio de proporcionalidad busca la expresión pluralista de la sociedad, sea en regímenes parlamentarios o presidenciales, pero basados en el multipartidismo.
Esta última es la situación que corresponde a la tradición chilena, en la que siempre han existido seis u ocho agrupaciones partidistas, con una adhesión ciudadana superior al 5 por ciento, porcentaje que en otras democracias estables se traduce en representación parlamentaria.
Por último, cabe señalar que la estabilidad institucional que se suele atribuir al sistema binominal, obedece no al sistema mismo, sino a la falta de polarización política e ideológica y a la convergencia programática, características que, si no se dieran, impedirían todo consenso e, incluso, harían imposible la gobernabilidad, por cuanto la mayoría no podría ejercer las atribuciones de gobierno que le corresponderían.
Por todo lo anterior, el artículo único del proyecto pretende, en su número 1), salvar la falencia que se percibe en el artículo 18 de la Carta Política, el que sólo consagra, en materia electoral, el principio de la plena igualdad entre los independientes y los miembros de los partidos políticos. Nada dice acerca de un sistema electoral.
El Ejecutivo , basando en el texto que se presentara en la última reforma constitucional y que, como ya se dijo, no se acogiera, propone agregar un inciso tercero que encomienda a la ley, en primer lugar, el establecimiento de un sistema electoral igual para diputados y senadores; en segundo lugar, que dicho procedimiento asegure una efectiva proporcionalidad en la votación popular, sin excluir a quienes alcancen una votación adecuada que justifique tener una representación y, en tercer lugar, que garantice una correcta representación de las regiones del país.
La Comisión aprobó dicha proposición sólo con adecuaciones de forma.
El número 2) pretende subsanar la asimetría que se observa en el artículo 47 de la Constitución Política, el que, al referirse al Senado, señala que estará conformado por miembros elegidos en votación directa, por circunscripciones electorales, en consideración a las regiones del país. En cambio, al referirse a la Cámara de Diputados, señala que estará integrada por 120 diputados.
Además de tratarse de una diferencia sin mayor base, ello constituye una traba para el establecimiento de un sistema proporcional y representativo que pueda introducir el legislador y que podría traducirse en un aumento de dicha cifra, circunstancia que requeriría una reforma constitucional previa.
Por ello, se propone suprimir la referencia al número de diputados, lo cual fue aprobado en iguales términos, por mayoría de votos.
El número 3), producto de una indicación de los diputados señores Bustos , Ceroni y Saffirio y de la diputada señora Laura Soto, introduce una modificación a la disposición decimotercera transitoria con el objeto de que el quórum de aprobación para la modificación del sistema electoral, el número de senadores y las circunscripciones existentes sólo exija el voto conforme de las cuatro séptimas partes de los diputados y senadores en ejercicio y no las tres quintas partes actuales. Como las materias electorales se rigen por la ley Nº 18.700, sobre Votaciones Populares y Escrutinios, de naturaleza orgánico constitucional, parece adecuado exigir respecto de su modificación el quórum correspondiente a dicha naturaleza y no el propio de una reforma constitucional.
Esta proposición se aprobó por mayoría de votos.
El número 4), acorde con las modificaciones que el número 1) introduce al artículo 18 de la Constitución, para incorporar al sistema electoral los principios de proporcionalidad y representación, establece el plazo de un año para que el legislador concrete dichas modificaciones, a fin de evitar que ello se postergue en beneficio de otras prioridades, lo que hace posible que las próximas elecciones parlamentarias se realicen al amparo del nuevo sistema. Sin embargo, la Comisión estimó más adecuado ampliar el plazo a dos años. El resto del número fue aprobado sólo con adecuaciones de forma, por mayoría de votos.
En consecuencia, la Comisión recomienda aprobar el proyecto conforme al texto que se propone.
He dicho.
El señor ASCENCIO ( Presidente ).-
Recuerdo a los señores diputados y diputadas que este proyecto tiene urgencia calificada de “suma”. Por lo tanto, se destinarán cinco minutos para el primer discurso y cinco minutos para el segundo discurso de cada diputado .
El proyecto se votará al término del Orden del Día. El procedimiento para la votación no está resuelto, porque los tableros no están funcionando, cuestión que se solucionará durante el desarrollo de la sesión.
En discusión el proyecto.
Tiene la palabra el diputado señor Eduardo Saffirio.
El señor SAFFIRIO.-
Señor Presidente, antes de entrar al fondo del tema, quiero señalar que en la guerrilla política de estos días, para ocultar los problemas que provoca la discusión de este tema al interior de las fuerzas dispares de Renovación Nacional y la UDI, han dicho que ésta es una maniobra de última hora inventada por la Concertación para enfrentar la segunda vuelta.
Ello es falso, porque el cambio del sistema binominal ha estado en todos los programas de gobierno de la Concertación. En mi caso particular, escribí un artículo que se publicó el 5 de septiembre de 1994 -hace once años-, en el diario “La Época”, y en el cual basaré mi intervención sobre el debate de fondo.
En primer lugar, el sistema binominal es una creación exótica más de la dictadura militar de Pinochet. Este sistema electoral no existe en ningún lugar del mundo, salvo en Senegal, país africano con una muy baja tradición democrática. Incluso, dicho sistema tiene correcciones que no posee el sistema electoral chileno para los efectos de dar representación a las minorías.
En segundo lugar, tal como se mintió sistemáticamente en este país durante más de una década y media, hablando de “democracia protegida”, en circunstancias de que lo que teníamos era una dictadura, o de “economía social de mercado”, en circunstancias de que lo que teníamos era un sistema económico neoliberal de capitalismo salvaje, se ha ocultado sistemáticamente el objetivo central del sistema binominal chileno, que es -como lo dice un libro escrito por el profesor Mario Fernández Baeza , en 1989-, simplemente en todas las elecciones en democracia se privilegian en forma sistemática a la segunda mayoría electoral: la Derecha.
En tercer lugar, este sistema ha buscado excluir a sectores significativos de representación política de la sociedad, a través de un mecanismo que no se usa en democracias avanzadas. Aquí no se ha puesto una cláusula de exclusión o barrera legal -como ocurre en el caso alemán con el 5 por ciento- para dejar fuera, por ejemplo, al Partido Comunista o a otras fuerzas políticas que no alcancen una representación minoritaria básica, sino que se ha diseñado un sistema electoral que, por ejemplo, en 1989, desintegró a la Unión de Centro Centro, a pesar de la votación obtenida por el entonces candidato señor Francisco Javier Errázuriz , porque no le permitió tener representación parlamentaria, y en el caso del Partido Comunista, en todas las elecciones que se han efectuado, nunca ha sido una fuerza política significativa, aun cuando en alianza en algún momento llegó a cerca del 10 por ciento.
En cuarto lugar, éste no es un sistema electoral mayoritario. Ésa es una mentira que se señala simplemente para justificar la sobrerrepresentación de la Derecha en ambas Cámaras. De ser así, la lista más votada obtendría dos escaños, y eso no ocurre. Una lista puede reunir el 65 por ciento de los votos, pero obtiene sólo un representante, si la otra logra el 33 por ciento de los votos. Si la lógica era crear un sistema mayoritario, ¿por qué durante tres gobiernos democráticos alteraron la representación política por la vía de los senadores designados? Recién ahora, en la quinta elección parlamentaria, la Concertación obtuvo mayoría en el Senado.
El señor ASCENCIO ( Presidente ).-
Diputado Saffirio , el diputado Cardemil le solicita una interrupción.
El señor SAFFIRIO.-
No se la concedo. Él tendrá derecho a usar de la palabra en su momento, al igual que todos nosotros.
En quinto lugar, se dice que este sistema ha favorecido la estabilidad. Eso no es efectivo. Pequeñas variaciones en las votaciones electorales pueden llevar a cambios muy relevantes en el caso de los bloques. Esa fue la situación, por ejemplo, de la Democracia Cristiana y de Renovación Nacional, partidos políticos que en un primer momento fueron beneficiados por el sistema electoral binominal, pero por variaciones en los apoyos electorales relativamente poco significativos han sido perjudicados en las últimas elecciones. Eso demuestra que la estabilidad no es un componente esencial del sistema binominal, sino que, por el contrario, es altamente volátil desde el punto de vista de los pequeños cambios en el electorado versus la representación en los escaños.
Se ha dicho también que el sistema binominal fortalece al centro político. En verdad, lo que ha pasado en Chile es que, por razones mucho más complejas, se ha producido una moderación en la política chilena. Tiene que ver más bien con el derrumbe del comunismo, con la renovación socialista, con la autocrítica democratacristiana por las tesis del camino propio. En el caso de la Derecha, por razones de táctica electoral, debido a cómo ha terminado la imagen del pinochetismo, hoy existe conciencia de lo que implican las violaciones de los derechos humanos y de los peculados del propio dictador, de los que hemos sabido en el último año y medio.
Por último, se ha criticado el hecho de por qué ahora se presenta esta reforma. Porque ahora es el momento. Es la única manera de enfrentar la ley de hierro de las oligarquías. Ahora, cuando se ha elegido a los nuevos representantes en el Senado y en la Cámara de Diputados y cuando estamos a cuatro años de una nueva elección parlamentaria, es posible discutir un cambio al sistema electoral, lo que significará afectar los incentivos de las reglas del juego de todos quienes representamos a nuestros electores en ambas Cámaras. Éste es el momento; de lo contrario, será imposible alterar este sistema. Pensar que a seis o siete meses de una elección parlamentaria se puede cambiar este sistema es no entender nada, porque quienes debemos tomar la decisión estaremos a meses de una elección en la que muchos intereses personales y no sólo partidistas estarán directamente afectados.
Por eso, celebro este proyecto de reforma constitucional. He dado las razones de fondo por las cuales debe cambiar esto hacia un sistema de proporcionalidad que supere estos problemas y nos permita, entre otras cosas, dejar atrás el último enclave autoritario que nos legó la dictadura de Pinochet, cual es el sistema electoral binominal.
He dicho.
El señor ASCENCIO ( Presidente ).-
Tiene la palabra la diputada señora Pía Guzmán .
La señora GUZMÁN (doña María Pía).-
Señor Presidente, por su intermedio, quiero preguntar en esta Cámara cuánto vale la palabra del Presidente de la República, señor Ricardo Lagos. El 6 de octubre de 2004, con la firma del entonces ministro del Interior, señor José Miguel Insulza, el Gobierno participó de un gran acuerdo político constitucional y dio su asentimiento y comprometió su voluntad para asegurar los contenidos de dicho acuerdo durante su tramitación en el Congreso Nacional.
Ese acuerdo establece que todas las modificaciones a la ley orgánica constitucional sobre votaciones populares y escrutinios, especialmente lo que dice relación con el sistema electoral vigente, será materia de esa ley y requerirá el voto favorable de las tres quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio.
Ayer el Gobierno de la Concertación rompió dos veces ese compromiso, porque presentó un proyecto de reforma constitucional que devuelve el sistema de elección de senadores y diputados a la Constitución y porque, por dicha causa, pretende cambiar el quórum para modificar las normas de la ley orgánica constitucional sobre votaciones populares y escrutinios, recientemente elevado.
Entonces, ese acuerdo político pasó a ser nada.
Nuestro candidato presidencial, líder de la nueva coalición que proponemos, ha dicho: “nos sentamos a conversar sobre este tema donde y cuando el Presidente de la República quiera,...
El señor HALES .-
Acá.
La señora GUZMÁN (doña Pía).-
...en La Moneda o acá.”, pero sobre el tema de fondo y con respeto a los acuerdos alcanzados y a la palabra comprometida.
Voy a hacerme cargo de las palabras pronunciadas por el Presidente Lagos el 17 de septiembre pasado, en un acto solemne realizado en La Moneda al que mucho de nosotros asistimos. Dijo: “Firmamos solemnemente la Constitución democrática”. Agregó: “Chile merecía y merece una Constitución democrática de acuerdo a los actuales estándares internacionales de la democracia en el mundo”. Más adelante, citando un discurso pronunciado por don Andrés Bello en 1848, señaló: “El origen de una norma se encuentra en el espíritu mismo de la sociedad y no en las ideas, en las pasiones, en los intereses de un partido o de una fracción social.” Y tenía razón, porque, en definitiva, el origen de la Constitución se encuentra en los grandes consensos, en los grandes acuerdos políticos, en los grandes acuerdos de Estado.
Y continuaba el Presidente Lagos en aquella ocasión: “Como bien sabemos, hay aspectos que salieron del ordenamiento constitucional, como el sistema electoral, que en opinión de este Presidente debe ser modificado.”
Ésa es también la opinión de nuestro candidato presidencial, de nuestro líder y nuestra opinión: debemos perfeccionar el sistema electoral, porque aún tenemos esa deuda con el país. Pero, tal como señaló el Presidente de la República en ese discurso: “Esa tarea será para quienes conduzcan mañana la continuidad de nuestra vida republicana.”
Para la gente de la Concertación la responsable de esa tarea será la candidata Bachelet , para nosotros, con seguridad, será Sebastián Piñera .
El Presidente de la República y sus ministros del área política se comportan cual cuatro mosqueteros: D’Artagnan, Atos, Portos y Aramís , ya que con lanzas en ristre pretenden salvar a la candidata Bachelet , que no puede lograr lo que por sí mismo consiguió Ricardo Lagos en su oportunidad: los votos del Partido Comunista. Digamos las cosas como son.
El problema está en que Lagos consiguió por sí solo los votos del Partido Comunista para ganar en la segunda vuelta electoral, pero la candidata Bachelet necesita que estos cuatro mosqueteros: los tres ministros políticos y el Presidente de la República , cual jefes de campaña, salgan a salvarla y a conseguir los votos del Partido Comunista, que ni siquiera están asegurados, porque ayer el señor Tellier , secretario general de esa colectividad, dijo que lo hecho por la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia es sólo un proyecto que va en la dirección correcta, pero que no lo satisface plenamente.
En definitiva, ¿quién va a conducir mañana? ¿Quién va a cumplir con su compromiso?
El señor Ascencio , Presidente de esta Corporación , había presentado un proyecto de ley para modificar el sistema binominal y contaba con el acuerdo del Presidente del Senado , pero ¡Por Dios! no contaba con el acuerdo de esta Concertación, cada día más desconcertada, situación que se manifiesta en las palabras del diputado Sergio Aguiló , que no se encuentra presente, al señalar a la prensa: “ Gabriel Ascencio , más allá de este hecho -es decir, su proyecto de ley-, que es una buena intención, a todos los partidos de la Concertación les parece malo, incluyendo a la Democracia Cristiana, debido -asegura- a que no modifica el sistema binominal; lo corrige, lo mantiene.” A nadie le gusta este proyecto, salvo al propio Ascencio . ¡Por Dios!, están dejando solo al Presidente de la Cámara de Diputados, electo por ustedes, con su mayoría.
-(Hablan varios señores diputados a la vez).
Pero lo más divertido de todo es que Nelson Ávila señala que el proyecto de Ascencio es un lifting al binominalismo.
Pues bien, quiero hacer notar que nosotros tenemos un nuevo líder en la coalición, que ayer le dijo al Presidente de la República que estaba disponible para conversar con la Concertación y con el Presidente Lagos , en el lugar y en la fecha que lo estimaran conveniente. ¿Qué sucedió? Que el Presidente le cerró la puerta en las narices. De manera que no vamos a poder sentarnos a hablar a fondo sobre el tema. Estoy de acuerdo con muchas cosas técnicas que se han dicho aquí, pero no quiero entrar en eso, porque sé que este proyecto es una cuestión política, una movida política, para lograr que el Partido Comunista le dé sus votos a la Bachelet.
Creo que hay que tener presente lo sucedido en Italia. Fíjense ustedes que el Presidente Berlusconi propuso una ley para que el sistema mixto mayoritario y proporcional pasara a ser de proporcionalidad absoluta, es decir, considerando los votos por partido político. ¿Y saben quiénes se opusieron? Precisamente, los partidos de izquierda. ¿Por qué? Porque los porcentajes conocidos perjudicaban a los partidos de izquierda más pequeños. Le quiero decir al Partido Comunista que con un sistema absolutamente proporcional, por lista, tampoco van a quedar adentro.
Por eso, tenemos que llegar a un gran acuerdo que nos asegure representatividad de la voluntad popular, gobernabilidad y estabilidad.
Sabemos que este proyecto es una jugada política y que no hay interés en tratar el problema de fondo. Como le decía ayer al ministro Dockendorff : “No nos saquemos la suerte entre gitanos y hablemos realmente sobre lo que importa.”
Es hora de que el país sepa quién va a mandar en un eventual gobierno de la señora Bachelet . ¿Va a mandar el Partido Comunista o ella? Le pido al Presidente Lagos que cumpla su palabra y haga fe del compromiso de honor que el ministro Insulza firmó en el Senado el 6 de octubre de 2004 y que fue refrendado por la Cámara en forma unánime en septiembre de este año.
He dicho.
-Aplausos.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Antonio Leal.
El señor LEAL.-
Señor Presidente, lo que busca el proyecto de reforma constitucional del Gobierno es, en primer lugar, establecer los principios de la proporcionalidad y de la representatividad. Con posterioridad, debatiremos una eventual modificación de la ley -así está acordado- a fin de cambiar el sistema electoral binominal mayoritario, para lo cual se considerarán diversas fórmulas: la presentada por el Presidente de la Cámara y otras, que nos permitan definir el asunto.
Pero lo que está en juego aquí es la posibilidad de incorporar en la Constitución Política los principios de la proporcionalidad y de la representatividad. Eso es lo que debemos votar hoy día. Para nosotros éste no es un tema baladí o banal, como se desprende de las opiniones de diputados de la Derecha, sino algo que la Concertación ha perseguido durante largo tiempo.
A raíz de la intervención de la honorable diputada Pía Guzmán , quiero recordar que los primeros proyectos sobre esta materia fueron presentados durante el Gobierno del ex Presidente Aylwin y, por lo tanto, no tiene que ver con el Partido Comunista, sino con que los parlamentarios de la Concertación no somos partidarios de la exclusión de ningún sector que tenga votos en la sociedad chilena. Yo sería bastante más cuidadoso que Pía Guzmán al hablar del Partido Comunista, porque durante el régimen que ella apoyó los comunistas fueron asesinados y desaparecidos.
En definitiva, se trata de poner fin a uno de los enclaves autoritarios que aún subsisten en nuestra legislación, porque el sistema electoral binominal mayoritario tiende a vulnerar, no sólo en Chile, sino en cualquier lugar donde ha existido por períodos muy pequeños, la soberanía popular y, sobre todo, deprecia las mayorías políticas. No es un estándar de democracia ni de estabilidad, como aquí se ha señalado: fue pensado para que la Derecha controlara la mitad del Parlamento con un tercio de los votos. Incluso, los distritos fueron organizados de manera ridícula. Por ejemplo, en la Región de Atacama, las comunas de Tierra Amarilla y Caldera , que están al lado de Copiapó y forman parte de esa provincia, pertenecen a un distrito cuya capital se encuentra a 180 kilómetros. Es decir, fueron organizados así por el régimen militar y por los civiles que formaban parte de ese gobierno y que hoy apoyan a Sebastián Piñera , con el objeto de construir un determinado tipo de electorado e impedir que la Concertación, el bloque político democrático, pudiera elegir más diputados.
De manera que dividieron geográficamente en forma artificial los distritos. Pero también lo hicieron para que quienes tienen un tercio de la votación elijan un diputado en cada distrito y quienes tienen más del 60 por ciento también tengan un diputado en ese distrito. Fue así como en Copiapó alcanzamos el 60 por ciento y vamos a tener un diputado , y la Derecha también va a tener uno, con el 30 y tanto por ciento.
Pues bien, esto es injusto desde el punto de vista de las mayorías políticas, porque lo que se hace es depreciarlas, es no respetar la soberanía de los electores de Copiapó y de la Región de Atacama, como también ocurre en otros lugares del país. Esto significa que el 30,5 por ciento es lo mismo que el 60.
Pero el sistema binominal no sólo tergiversa la voluntad ciudadana y, por lo tanto, es antidemocrático, sino que, además crea la figura de los diputados y senadores binominales, de aquellos que son elegidos con cifras minoritarias, simplemente porque la Concertación o el bloque político de mayoría no logra doblar la votación. Hay sistemas mayoritarios y binominales en el mundo, pero, salvo Senegal , no hay ningún país donde exista un sistema mayoritario y binominal a la vez, precisamente porque dicho sistema, junto con privilegiar a las grandes alianzas, genera el deprecio de las mayorías políticas. Por último, es un sistema excluyente. Y eso le hace mal a la democracia, porque en ningún país las fuerzas que tienen sobre el 5 por ciento del electorado quedan fuera del Parlamento.
Se citó el sistema electoral existente en Italia, que ha sido modificado muchas veces, el cual permite que mediante la proporcionalidad los partidos que tienen el 5 por ciento ingresen al Parlamento en virtud de un sistema de votación nacional.
Se pueden discutir muchas fórmulas, pero debemos coincidir en que el sistema electoral chileno es excluyente: deja fuera a sectores importantes de la vida política, lo cual genera ostracismo, discriminación y aislamiento de determinados sectores políticos que han jugado un rol histórico en la sociedad chilena. A los ojos de cualquier analista político, político, o demócrata, no puede ser bueno un sistema electoral que es, objetivamente, excluyente. Conjuntamente con eso, este sistema electoral impide que haya un real pluralismo y competencia.
Miren lo que pasó en una de las circunscripciones donde estaban elegidos, antes de llevarse a cabo las elecciones, los senadores Frei y Allamand . En la práctica, son las directivas de los partidos políticos las que eligen a los parlamentarios, porque no hay competencia, porque se compite más con el compañero de lista que con el oponente.
Entonces, desde el punto de vista del pluralismo, de la competencia, del derecho de los ciudadanos a elegir entre diversos rostros, voluntades y sensibilidades, este sistema empobrece nuestro sistema político.
Por eso, debemos caminar hacia un sistema proporcional, que podría ser un sistema proporcional corregido. No es cierto lo que decía la diputada Pía Guzmán ; no leyó bien la noticia de Italia. Lo que Berlusconi propuso fue profundizar, mejorar el sistema proporcional, pero manteniendo colegios en los cuales se elige de manera distinta, precisamente, para evitar que los sectores que tienen más del 5 por ciento de los votos queden fuera del sistema político italiano.
Por eso, me parece que hay que cambiar en términos efectivos el sistema electoral, pues está empobreciendo la vida política y la calidad de la representación democrática del Congreso Nacional.
Venimos saliendo de una reforma constitucional que, si bien no es completa -no es lo que hubiésemos querido- termina con los senadores designados y vitalicios, instituciones que perjudicaron gravemente el prestigio del Congreso Nacional y limitaron el carácter democrático de nuestro sistema político y del Senado de la República.
Lo que falta ahora es terminar con los senadores y diputados binominales; lo que falta ahora es crear un sistema donde no haya “subsidio electoral”. Si la Derecha tiene los votos que dice tener, no necesita el “subsidio electoral”. Si los diputados de la derecha son liberales en economía y contrarios a los subsidios, entonces que no permitan que el sistema político les siga entregando el subsidio que recibían al inicio de los gobiernos democráticos, cuando tenían menos votos que hoy, no deberían permitir que el sistema electoral los siga premiando y permitiéndoles elegir parlamentarios que no ganan a través de elecciones porque, como lo dijimos, con ello se tergiversa la soberanía y la voluntad de los ciudadanos.
Llamo a terminar con un sistema que, a fin de cuentas, creará el alejamiento de la política de diversos sectores de la sociedad chilena y mayor desconfianza en un Congreso Nacional que no es representativo del voto popular. Por tanto, completemos la reforma constitucional llevada a cabo en los meses pasados, de manera que nos permita vivir en un sistema plenamente democrático, con un sistema electoral que no excluya y que resguarde el voto de los ciudadanos. Se trata de que si una persona o un grupo de electores elige a un parlamentario y le dan a su coalición el 60 por ciento de los votos, eso se vea expresado en la Cámara; de que si alguien obtiene el 30 por ciento, que eso también se vea expresado en la Cámara, pero de manera distinta, porque las mayorías y las minorías son diferentes y se configuran a partir de un elemento esencial: el voto de los ciudadanos.
Si se rompe ese principio democrático -Norberto Bobbio decía que había que contar las cabezas y no cortarlas- lo único que se hace es limitar y deslegitimar el sistema político democrático en determinado país. Por eso queremos corregir esta situación y por eso queremos cambiar el sistema binominal mayoritario.
He dicho.
La señora MUÑOZ, doña Adriana ( Presidenta accidental ).-
Tiene la palabra el diputado señor Julio Dittborn.
El señor DITTBORN.-
Señora Presidenta, hablemos con la verdad y analicemos el sistema binominal con la evidencia y no con la pasión mostrada por el diputado Leal , quien me antecedió en el uso de la palabra.
Lo que hoy vamos a votar es una jugarreta política de mala clase. Es tal el temor de la Concertación a perder las próximas elecciones, el 15 de enero que viene, y con ello el gobierno, que no trepida en enviar a trámite legislativo un proyecto de esta envergadura, de esta profundidad, con el solo objeto de sacarnos al pizarrón o de probarnos en un tema, reconozcámolo, tremendamente complejo.
Algunos diputados han hecho valer argumentos que hoy no podremos analizar en profundidad. Entonces, estamos haciendo política electoral en una materia que debiéramos analizar de verdad. A lo mejor, el sistema binominal requiere algunos cambios y, tal vez nosotros, como Alianza, concurramos con nuestros votos a su aprobación, pero no en este ambiente lleno de pasiones, de descalificaciones y de mitos. Quiero invitarlos a discutir algunos.
En primer lugar, reconozcámolo, los sistemas electorales no son cuestiones de principios. Son reglas, leyes prácticas que generan incentivos y, como tales, generan un ordenamiento o una representación sobre la base de una votación popular. Pero, insisto, no son cuestiones de principios. De manera que, como dije antes, estaríamos dispuestos a corregir algunos aspectos del sistema binominal cuando lo discutamos, cosa que no haremos hoy.
Los sistemas electorales, en consecuencia, son leyes prácticas que deben llevarnos a una representación que permita, a mi juicio, dos valores importantes. Por un lado, el que mencionó el diputado Leal, una adecuada representatividad de las cabezas que votan, empleando sus propias palabras.
Es evidente que la representatividad adecuada, o proporcional como se ha dicho, es deseable y es un valor importante, pero no es el único que un sistema electoral debe promover. Para nosotros, también es muy importante el valor de la gobernabilidad. Estoy seguro de que la Concertación tampoco desea un sistema electoral que promueva estrictamente la proporcionalidad.
Déjenme decir que la proporcionalidad estricta estaría en una cámara de diputados de quince millones de chilenos. Habría un diputado por cada chileno y, por lo tanto, la proporcionalidad sería estrictísima. Pero, probablemente, eso mismo haría que nuestro país fuera ingobernable, ya que sería muy difícil que pudieran manifestar su opinión simultáneamente quince millones de personas.
Por eso mismo, los sistemas electorales, además de la representatividad, deben permitir la gobernabilidad. Esto es algo que no se debe despreciar. La Concertación ha tenido en estos 16 años una posibilidad de gobernar efectivamente el país, más allá de los senadores designados o institucionales. Ha podido gobernar razonablemente el país; ha tenido las mayorías necesarias para hacerlo, salvo en contadas ocasiones.
Hay dos principios que defender, pero veo que la Concertación defiende sólo uno: la representatividad adecuada, y nadie se ha referido a la gobernabilidad.
Es también un mito que los sistemas proporcionales son los únicos democráticos. Algunos país, con sistemas mayoritarios, son democráticos, como Inglaterra, Estados Unidos, Francia, Australia y varios otros. Nadie podría negar que no lo son.
Por ejemplo, ¿ha llegado en Estados Unidos alguna vez un partido minoritario al Congreso Nacional? Nunca, porque en esa nación se elige un diputado por distrito. ¿Eso convierte a Estados Unidos en un país no democrático? ¡No!
Es efectivo lo dicho por el diputado señor Leal en cuanto a que en el sistema binominal hay algunos grupos políticos que están subsidiados, pero no sólo la Alianza por Chile, sino los grandes bloques, porque la Concertación ha sido sistemáticamente subsidiada por el sistema binominal. ¿Por qué ocurre esto? Porque en el sistema binominal, al igual que en todos los sistemas mayoritarios, los partidos pequeños que tienen votos, pero no diputados, efectivamente son castigados.
Muchos países democráticos -reconozcámoslo- tienen sistemas mayoritarios. ¿Por qué? Porque dichos sistemas privilegian y dan mucha importancia al factor que mencioné antes: la gobernabilidad. Le dan importancia a la representatividad, pero también a la gobernabilidad.
También quiero contribuir a eliminar un mito que se usa demagógicamente. Lo usó aquí el diputado señor Leal, incluso, lamento decirlo, lo ha planteado el Presidente de la República en numerosas oportunidades. El Primer Mandatario siempre usa el argumento de decir que no es justo que en un distrito dos tercios elijan a un diputado y un tercio a otro. Eso es efectivo, porque se puede dar esa situación en un distrito en particular.
En Inglaterra, que tiene un sistema uninominal, se podría dar algo más escandaloso: que el 49,9 por ciento de la población de un distrito quedara sin representación. Es decir, podría quedar sin ella no el 33 por ciento, sino el 49,9 por ciento de la población, porque el 50,1 por ciento elegiría al único diputado del distrito.
Mirada la situación por distrito, lo dicho hoy por el diputado señor Leal y por el Presidente de la República , en numerosas oportunidades, es efectivo. Sin embargo, estas diferencias, que parecen tan groseras -que dos tercios de la población elija a un parlamentario y un tercio de ella a otro-, cuando se observan en los sesenta distritos se van diluyendo, porque los distritos son todos distintos. Entonces, si uno analiza el país en forma global y pregunta qué porcentaje de la votación obtuvo la Concertación y qué porcentaje de diputados obtuvo, se da cuenta que ambos porcentajes son muy cercanos. La Concertación obtuvo el 52 por ciento de los diputados y el 47 por ciento de los votos, mientras que la Alianza por Chile obtuvo el 48 por ciento de los diputados y el 45 por ciento de los votos. O sea, por intermedio suyo señora Presidenta , quiero decir al diputado Leal que no es tan grosero el sistema dos tercios-un tercio, porque las cifras tienden a emparejarse. ¿Por qué? Porque hay distritos en que una coalición pierde muchos votos, en el sentido de que obtiene votos que no logran representación popular, pero puede ocurrir lo contrario en otro distrito. Cuando uno considera el promedio, la situación es mucho menos escandalosa de lo que se plantea.
El señor LEAL.-
¡Es escandalosa!
El señor DITTBORN.-
No es escandalosa, porque se subsidian las grandes coaliciones. Es efectivo que la Concertación y la Alianza han sido subsidiadas por el sistema binominal. ¿A costa de quién? De los partidos minoritarios, porque los sistema binominales mayoritarios efectivamente castigan a los partidos pequeños y premian a los grandes.
Ésa es una de las razones para incentivar la moderación, porque los partidos pequeños, para aspirar a tener diputados, deben ingresar a los grandes bloques, los cuales, por definición, son más moderados. Entonces, no es efectivo que sea un sistema escandaloso, sino simplemente que privilegia uno de los factores: la gobernabilidad, al evitar el fraccionamiento excesivo de la representación popular.
En ciertos países los partidos pequeños tienen un poder absolutamente desmesurado e inconveniente. Por ejemplo, Israel tiene un sistema bastante proporcional, en el que, además del bloque laborista de centro izquierda y el de centro derecha, coexisten partidos pequeños, muchos de los cuales son de carácter religioso y bastante fanáticos.
Sin embargo, el primer ministro de Israel nunca cuenta con mayoría absoluta, porque no la tiene ninguno de los dosbloques. Por lo tanto, debe recurrir a los partidos minoritarios, muchos muy extremos, para gobernar. Es un sistema parlamentario, no presidencial.
Entonces, en el sistema que solo busca la representatividad...
La señora MUÑOZ , doña Adriana ( Presidenta accidental ).-
Terminó su tiempo, señor diputado .
El señor DITTBORN.-
... se da un poder, a mi juicio, exagerado a las minorías. Éstas, muchas veces, son fanáticas.
Lo mismo ocurre en España. Por ejemplo, el primer ministro español, señor José Luis Rodríguez Zapatero , va a tener que dar a los catalanes ciertas prerrogativas, porque en su campaña se las prometió para ser electo.
El tema es apasionante. No es tan simple ni burdo como lo plantearon quienes me antecedieron en el uso de la palabra.
Los sistemas electorales mayoritarios tienen ventajas y desventajas y algunos costos. Eso debemos evaluar.
La señora MUÑOZ, doña Adriana ( Presidenta accidental ).-
Señor diputado, sobrepasó su tiempo en dos minutos.
El señor DITTBORN.-
Muchas gracias.
La señora MUÑOZ , doña Adriana ( Presidenta accidental ).-
Tiene la palabra la diputada señora Isabel Allende.
La señora ALLENDE ( doña Isabel).-
Señora Presidenta, llevo algún tiempo escuchando a representantes de la Alianza por Chile quienes, una vez más, han calificado de burda esta maniobra.
Por tercera vez, y en el tercer gobierno de la Concertación, intento formar conciencia de que no se puede continuar con el sistema binominal mayoritario.
Una vez más se escuchan declaraciones de que esta iniciativa es una burda maniobra.
Cada vez que el abogado defensor de Pinochet concurre a los tribunales, dice que su defendido sufre persecución política y que existe una burda maniobra.
¿Hasta cuándo debemos escuchar lo mismo? No acepto que se diga que la Concertación está sacando a la luz este tema por una coyuntura. Durante los tres gobiernos de la Concertación se ha discutido este tema.
Por quince años sostuvimos la tesis de terminar con los senadores vitalicios y designados. Recién, hace dos meses, lo logramos. Siempre existió el prurito de argumentar eso de “las democracias protegidas” y otras justificaciones.
Esta mañana debe quedar en claro que no nos interesa beneficiar al bloque mayoritario, que no queremos ese tipo de subsidio, sino terminar con el sistema binominal mayoritario, porque ha significado exclusión.
Resulta curioso escuchar a la colega Pía Guzmán preguntar por el valor de la palabra del Presidente Lagos . Quiero decirle, con mucho cariño y respeto, que me parece irritante que lo haga, puesto que el Presidente Lagos goza del 70 por ciento de adhesión ciudadana. El pueblo chileno conoce a sus autoridades. Sabe a quién creerle y a quién no.
También me parece extraño, por decir lo menos, que el diputado Julio Dittborn -y también los sofismas que estamos escuchando- nos diga que es la hora de la verdad. Claro que es la hora de la verdad y ésta nos dice: “Terminemos con un sistema poco democrático.” La verdad que hemos debido buscar en comisiones de verdad y reconciliación; la verdad que se negó durante 17 años; tantas verdades soslayadas en el país después de los años de dictadura.
Hoy, con la verdad clara, de frente y con transparencia, decimos que queremos cambiar el sistema; que haya una representación, ojalá, de todas las corrientes a partir de un determinado porcentaje de votos, como en casi todas las democracias del mundo. Evidentemente, habrá que tener un piso, pero cualquier corriente política con más del 5 por ciento, debiera estar representada en el Congreso, sin temores, sin exclusiones, sin discriminaciones.
Queremos igualar, en ese sentido, el valor del voto; queremos darle más poder y soberanía, real, a los electores. Aquí también se dijo algo que no parece escandalizar tanto al diputado Dittborn ; pero a nosotros sí. Nos molesta, porque no es lo mismo el 65 por ciento que el 33 por ciento. Por eso, no más subsidios; no más esa situación en que se obtiene la tercera mayoría y, sin embargo, aquel que tiene casi el 65 por ciento de los bloques, sólo saca un parlamentario.
Queremos decir con claridad -es la hora de hacerlo- que queremos un sistema más democrático. Por cierto, hay una diversidad de sistemas electorales y ése es un tema de fondo que habrá que discutir con tiempo, pero hay un principio, cual es que se diga quienes están por mantener el sistema binominal y quienes están por acabar de una vez con él.
También queremos que se sepa aquí lo que, al parecer, se les olvidó mencionar a la diputada Pía Guzmán y al diputado Julio Dittborn . ¡Qué curioso! Recuerdo que Sebastián Piñera , cuando era presidente de Renovación Social , comprometió su palabra de que íbamos a terminar con el sistema binominal. ¿Y qué pasó? La “insubordinación” -llamémosla así, porque, probablemente, la palabra “revolución” asusta a muchos- de los senadores encabezados por Sergio Romero no le permitió cumplir con su palabra, una vez más.
Es importante recordar, a la hora de decir las verdades, estas verdades; no las que nos quieren presentar. Aquí ha habido una alianza -pero particularmente la UDI- que nunca ha estado interesada en cambiar el sistema binominal. Hubo un partido político que se comprometió, con Sebastián Piñera a la cabeza, pero que no cumplió con su palabra.
En el marco democrático que corresponde, al menos en esta Cámara de Diputados que tiene el ciento por ciento de los diputados elegidos por soberanía popular, aunque no nos gusta el sistema binominal, digamos la verdad: ¿Estamos o no estamos por el sistema binominal?
Insisto, la respuesta nuestra es clara: queremos un cambio; no queremos el sistema binominal y esperamos llegar a un sistema justo y razonable, de proporcionalidad corregida. Queremos dejar atrás un sistema que ha privilegiado a una minoría; que la ha excluido; que no da igualdad de votos y que, simplemente, no respeta la soberanía popular.
Por lo tanto, como Concertación nos sentimos orgullosos de decir, por un principio, una vez más, que queremos luchar por hacer más democrática nuestra sociedad, nuestro sistema electoral, y tener menos restricciones y discriminaciones. Ojalá, incluso, el sistema proporcional corregido que tengamos sirva para representar la diversidad de nuestra sociedad. Hoy, no sólo quedan excluidas algunas fuerzas políticas. Es evidente que cuesta mucho más que haya representaciones de etnias, de género, etcétera, las cuales tienen más posibilidades en un sistema proporcional corregido.
Esta mañana hemos querido levantar la voz y decimos con toda tranquilidad: Aquí hay un tema de principios. Ésta es la tercera vez y esperemos que ahora Renovación Nacional cumpla con su palabra que no fue capaz de cumplir en el pasado. Esta vez digamos con claridad quienes están o no por mantener un sistema que es poco democrático, excluyente y discriminador.
He dicho.
-Aplausos.
La señora MUÑOZ, doña Adriana ( Presidenta accidental ).-
Tiene la palabra el diputado Alberto Cardemil.
El señor CARDEMIL.-
Señora Presidenta, previamente, quiero preguntarle, ¿cómo va a manejar la Mesa las manifestaciones de los asistentes a tribunas?
La señora MUÑOZ, doña Adriana ( Presidenta accidental ).-
A su debido tiempo y de acuerdo con el Reglamento, señor diputado. Hasta el momento, la Mesa no ha considerado que haya habido alteraciones en el funcionamiento de la sesión.
El señor CARDEMIL.-
Señora Presidenta, si fuere necesario, que se aplique el Reglamento. Se lo dejo pedido.
En la vida política hay momentos estelares de los presidentes y de las coalisiones de gobierno, cuando han hecho bien su gestión, y hay momentos deplorables. Hace tres meses tuve la oportunidad de participar, invitado por el Presidente de la República , a un momento estelar. En la Moneda, en un gran escenario, con aria de ópera, con ejemplares de la Constitución empastados en hermosos cueros, con letras doradas, se nos dijo que, finalmente, junto con la gran gestión macroeconómica, modernizaciones en diversas materias sociales y el avance en infraestructura -hay que reconocerlo-, habíamos llegado a una nueva Constitución, la de don Ricardo Lagos , quien le puso su firma. ¿Cuánto duró esa Constitución? Tres meses. Hoy, encuentro deplorable que la Cámara, con suma urgencia, tenga que hacerse cargo de este hecho lamentable. ¿En qué quedó el escenario? Como los de las películas de Hollywood, en pura cáscara. ¿Cuánto duraron los acuerdos? Conforme a lo que recomienda Maquiavelo: el acuerdo dura hasta que le conviene a una de las partes.
Aquí, como muy bien ha dicho la diputada Guzmán , se vuelve a constitucionalizar lo que se había desconstitucionalizado. Se vuelve a cambiar un quórum de reforma a la baja, violando acuerdos explícitos a que transversalmente llegaron todas las fuerzas políticas. Y este momento lamentable -digámoslo también claramente- abre una incógnita: ¿Qué le espera al país en términos de estabilidad? Qué le espera al país si eventualmente llega a ocupar el gobierno la candidata socialista, con predominio de la izquierda en el Congreso, en la Cámara de Diputados y en el Senado; con una minusvaloración evidente de la Democracia Cristiana, de los sectores moderados; en general, con falta de capacidad del centro político para manejar los grandes acuerdos nacionales, como ha sido hasta ahora, durante los gobiernos de la Concertación, la definición de las políticas públicas. ¿Qué le espera al país?
Distinguidos amigos de la Concertación: estamos viviendo momentos delicados y, a lo menos, acéptenme la validez de este planteamiento. Cuando se esgrimen razones políticas circunstanciales, intereses electorales de menor cuantía, y se pasa por encima de acuerdos importantes, lo que se está sembrando es la semilla de la incertidumbre y la inestabilidad. Creo que ustedes se están haciendo el más flaco de los favores al haber enviado este proyecto de ley que implica razones, intereses y objetivos puramente políticos. No estamos hablando sobre un perfeccionamiento del texto constitucional ni acerca de grandes principios ni grandes desarrollos de la técnica y de la ciencia jurídica y constitucional. Con la bendición del Gobierno se ha realizado una genuflexión al Partido Comunista, con el fin de dividir la Alianza. La genuflexión al Partido Comunista ya está hecha. Ése es un problema en el cual no nos podemos meter. Ya se verá cómo votan.
Pero, desde aquí, con toda tranquilidad, les decimos que el intento por dividir a la Alianza no va a funcionar. No vamos a “pisar el palito”; vamos a argumentar y a votar conforme a lo que siempre hemos hecho.
Estamos más que dispuestos a revisar el sistema binominal; pero el tema no es de principios políticos. Los sistemas electorales son instrumentos políticos siempre revisables. Estamos dispuestos -repito a hacerlo, pero en forma seria, tranquila, como se ha hecho siempre en la definición de los grandes temas en Chile; como fue el acuerdo con el Presidente de la República , que tanto incensó, y respecto del cual vemos ahora naufragar sus restos.
Reitero que no vamos a “pisar el palito”.
El proyecto -lo digo, igual que ayer en la Comisión, con respeto, pero con firmeza; aquí hay distinguidos abogados de la Concertación- es un bodrio jurídico completamente inconsistente y contradictorio.
Uno debe esperar de los gobiernos, a través de las normas que proponen, certeza jurídica. En materia constitucional, sobre todo, la certeza es elemental, fundamental. Aquí se está introduciendo el principio de la más grande incertidumbre. El inciso tercero, nuevo, que se propone agregar al artículo 18 de la Constitución Política de la República, plantea, a título lírico, abstracto, propender a “una efectiva proporcionalidad”. ¿Qué es una efectiva proporcionalidad? Se ha hablado de proporcionalidad perfecta, mínima. ¿Qué porcentaje de efectividad debe tener la proporcionalidad para que se acerque al objetivo? Se habla asimismo de “adecuada participación de las regiones”, pero ¿cómo puede compatibilizarse el principio de proporcionalidad con el de adecuada participación de las regiones?
Hoy, en la prensa, aparece un cuadro extraordinariamente interesante, y es bueno que los diputados de regiones y la gente que nos ve a través del canal de televisión de la Cámara, sepa a qué nos conduciría la aprobación de una norma como ésta. Por ejemplo, si se considera la composición actual del Senado de 38 escaños, la Primera Región perdería un senador; la Segunda, un senador; la Tercera, un senador; la Cuarta, un senador; la Séptima, dos senadores; la Novena, dos senadores; la Décima, un senador; la Undécima, un senador, y la Duodécima, un senador, si se quiere mantener la proporcionalidad. Por su parte, la Región Metropolitana subiría a diez senadores en una cámara -reitero- integrada por treinta y ocho miembros.
¿Eso es lo que quieren las regiones? ¿Así quieren asegurar la proporcionalidad?
Y en una Cámara con 120 escaños, el número de diputados de la Región Metropolitana subiría a trece y se desharía el concepto de distrito. La Primera Región perdería un diputado ; la Tercera, dos diputados; la Cuarta, dos diputados; la Sexta, un diputado ; la Séptima, dos diputados; la Novena, tres diputados; la Décima, tres diputados; la Undécima, un diputado , y la Duodécima, un diputado.
Entonces, por eso la Concertación no envía un proyecto concreto, porque, para ponerse de acuerdo en un mejor sistema que reemplace el actual, necesitaría un mapa y un análisis electoral cuya elaboración tardaría mucho tiempo. Ello va mucho más allá del ideologismo de establecer la aspiración a la proporcionalidad.
Pero lo que a mi juicio va más allá de toda técnica jurídica es la disposición transitoria, vigesimaprimera, nueva, que se pretende incorporar al texto constitucional. Establece que, en el caso de aprobarse el inciso tercero, nuevo, que se propone agregar al artículo 18, en el plazo de dos años deberán dictarse las modificaciones a la ley orgánica constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios. Ésta es una cuestión absolutamente inédita. La Constitución, por supuesto, contiene materias de ley y en un artículo transitorio puede establecerse la existencia de un plazo para dictar una ley orgánica u otra que regule una materia constitucional. Pero dar un plazo para modificar, no se sabe en qué términos, una ley orgánica vigente, es absolutamente inconcebible y carente de toda lógica constitucional.
Estamos dispuestos a modificar el sistema binominal, pero para pronunciarnos sobre uno mejor que el actual, debemos tenerlo al frente, para saber cuántos diputados se quieren elegir, cuándo, con qué votos y con qué mapa distrital. Lo mismo, respecto de los senadores.
Éste es un proyecto en blanco. Mientras no tengamos un sistema de reemplazo, haremos lo único lógico que corresponde -es lo que hará la Alianza-: abstenerse, porque no hay proyecto ni propuesta sobre los cuales pronunciarse.
Estamos dispuestos a modificar lo que haya que modificar; pero hoy no existe ninguna propuesta sobre la mesa, salvo el interés absolutamente deplorable del Presidente de la República por hacer una jugarreta política que lamentamos mucho, porque no está a la altura de la gestión que ha realizado.
He dicho.
La señora MUÑOZ, doña Adriana ( Presidenta accidental ).-
Tiene la palabra el ministro Secretario General de la Presidencia , señor Eduardo Dockendorff.
El señor DOCKENDORFF ( ministro Secretario General de la Presidencia ).-
Señora Presidenta , no me voy a detener en las particularidades ni en las características del proyecto -para eso tuvimos ayer la sesión en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de esta Corporación-, sino que quiero hacer algunas referencias de tipo político respecto de la coyuntura y del tema que nos ocupa.
Ha sido particularmente difícil convencer a la Derecha y a la oposición, sobre la necesidad de practicar este saneamiento democrático, colocando a la Constitución Política a la altura de los tiempos.
La reforma constitucional que aprobamos recientemente produjo varios efectos: eliminó los senadores designados, restituyó la facultad del Presidente de la República para remover a los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas, terminó con el rol tutelar del Consejo de Seguridad Nacional como garante del orden institucional y redefinió la integración y el rol del Tribunal Constitucional.
La oposición votó favorablemente esas reformas -el Gobierno del Presidente Lagos lo reconoce-, pero se demoraron más de quince años en convencerse de ello. En junio de 1992, el entonces presidente Aylwin envió un proyecto de reforma constitucional que establecía todas estas propuestas. Lo mismo hizo el presidente Frei en agosto y en octubre de 1994, en agosto y en octubre de 1995 y en marzo de 1997. Todos esos intentos fueron rechazados por la oposición, y los argumentos han sido los mismos que hemos escuchado ahora a raíz de la propuesta de modificar el sistema binominal: que es inoportuno, que la propuesta no es seria y que se trata de sacar dividendos políticos.
A propósito de la discusión del royalty en esta Cámara, tampoco lo consideraban oportuno. Lo que pasa es que, cuando hablamos de cambios, parece ser de la esencia de la Derecha que nunca es oportuno hacerlos. Pero no cejamos nunca en nuestro empeño, y no lo haremos. A pesar de que una y otra vez, sobre la base de distintas fórmulas, se ha rechazado la opción de salir de este entrampamiento -no obstante que en forma privada y, a veces, también en forma pública nos señalaban que estaban de acuerdo-, lo seguiremos intentando. Así lo hacemos ahora.
La primera vez que se intentó modificar el sistema binominal fue en junio de 1992; posteriormente, lo tratamos de hacer en noviembre de 1997. Nos dijeron que no. Ahora lo volvemos a intentar. Que nadie se llame a engaño: lo seguiremos intentando. Sabemos que tenemos la razón y que a la oposición le cuesta mucho convencerse -demoraron quince años en allanarse a las reformas anteriores-. Lo hizo respecto de las reformas constitucionales después de siete intentos. Respecto de la actual reforma, con éste llevamos tres; nos faltan cuatro. Pero, al final, igual vamos a triunfar.
La propuesta que hoy discutimos no es ninguna novedad -no tiene por qué serlo-. Es exactamente la misma que hicimos en 1992, en 1997 y en 2001. El inciso que se agrega ahora al artículo 18 de la Constitución Política es exactamente el que la Comisión de Constitución del Senado propuso a la Sala de esa rama del Congreso Nacional, en su segundo informe, que fue rechazado por la oposición el 9 de noviembre de 2004. La idea de cambiar el sistema binominal no se nos ocurrió anteayer; lo hemos venido plantando desde 1990. Está bien que la gente tenga mala memoria, pero no nos pueden decir que ésta es la primera vez que estamos planteando el tema.
Entendemos que la oposición quiera desvincularse de su pasado, y reconocemos ese hecho. Pero nos sentimos orgullosos de haber propuesto cambiar el sistema binominal, del cual todos conocemos su historia.
La ley orgánica constitucional sobre votaciones populares y escrutinios se publicó el 6 de mayo de 1988, pero los distritos y las circunscripciones se establecieron en agosto del año siguiente del plebiscito de 1988. Cada distrito y circunscripción se diseñó tomando en cuenta el resultado de dicho plebiscito. Se buscó favorecer a la oposición, uniendo comunas que no tenían nada que ver unas con otras, porque lo importante era disminuir el peso electoral de la Concertación. Hay distritos paradigmáticos, cuya constitución podría ser parte de tratados de ciencias políticas.
El sistema electoral con que hemos operado desde 1989 en adelante es parte de la legislación que dejó el régimen militar, es parte del conjunto de instituciones destinadas a evitar que las mayorías nacionales se expresen adecuadamente.
El sistema binominal es el seguro que ha tenido la Derecha, durante todos estos años, para asegurarse la mitad del Congreso con el 30 por ciento de los votos. Lo hemos dicho una y otra vez. ¿Cómo es posible que el 65 por ciento de los chilenos elijan un parlamentario y, el 33 por ciento restante, también elija uno?
En el último tiempo hemos visto, y lo entendemos, cómo la Oposición toma distancia del general que impuso ese mecanismo electoral. Es como si nunca hubiesen sido parte de su gobierno ni nunca lo hubiesen apoyado. Hemos escuchado declaraciones de sus líderes diciendo que Pinochet quedó atrás, que ahora tenemos una Derecha más moderna y más democrática, de lo que me alegro mucho.
Sin embargo, hoy están defendiendo uno de sus más preciados legados: el sistema binominal. Pueden utilizar todo tipo de argumentos para sostener que el sistema no tiene nada que ver con Pinochet, pero todo el país sabe que no es así. Pinochet diseñó este sistema para ayudar a sus seguidores a persistir y a ser mayoría política, aun sin tener la mayoría ciudadana.
Lo más probable es que muchos de los que están sentados aquí hayan colaborado y contribuido en la elaboración de ese cuerpo legal. Ellos saben que el sistema binominal fue una manera de mantener un poder de veto sin tener la mayoría.
Por eso, si de verdad queremos terminar con el pasado, con el oscurantismo del régimen de Pinochet y su legado, voten a favor de suprimir el sistema binominal, porque de lo contrario seguirán ligados a él, aunque no lo vayan a visitar y digan que ya no los representa.
Aquí se nos ha cuestionado reiteradamente sobre el liderazgo -perdonen que me meta en un aspecto electoral coyuntural- haciendo observaciones a que una ex colega ministerial, actual candidata a la presidencia de la República , carece de liderazgo fuerte, ese que muchos, quizás con nostalgia, esperan. Para el ejercicio del liderazgo no es necesario golpear la mesa ni dar órdenes perentorias.
También se han dado falsos argumentos para desestimar el proyecto: que no es serio, que no es la oportunidad para votarlo, tampoco lo quieren votar en contra. ¿Es este el liderazgo que existirá en un futuro gobierno de la Derecha?
La Concertación ha demostrado durante estos años que sabe gobernar: ha conducido al país por la senda del crecimiento y del desarrollo, manteniendo la paz social, sin contar con mayoría en el Senado, consecuencia del sistema binominal y de los senadores designados y vitalicios. Nunca hemos tenido dudas al tomar las decisiones. Durante este tiempo, muchas veces hemos discrepado entre nosotros. Por ejemplo, a unos no les gustó la incorporación de capital privado a las empresas públicas; a otros, la propuesta del Ejecutivo para modernizar la salud, a través del Plan Auge. Sin embargo, hemos legislado, no nos hemos excusado en abstenciones.
La opinión pública debe saber cuál es el liderazgo real de la oposición: cuando tienen discrepancias internas no las resuelven, se abstienen. Les puedo decir, con mucha propiedad, que así no se puede gobernar.
Aquí no estamos rompiendo ningún pacto. En 1989, cuando se hicieron las reformas, se acordó suprimir la institución de los senadores vitalicios y designados apenas se reiniciara la democracia. Muchos se acordarán de ese compromiso político. Sergio Onofre Jarpa -todos sabemos en lo que está- participó de ese acuerdo, que era parte de los consensos de aquella época, que el gobierno militar y la UDI vetaron. Por eso no se llevó a cabo la reforma en esa oportunidad. La Concertación, una y otra vez, propuso esa supresión; pero la oposición, la Derecha, una y otra vez dijo que no.
No somos nosotros quienes rompemos la palabra. La oposición sabe de estas cosas y ahora nos acusa de romper el acuerdo que permitió la reforma de 2005. Sin embargo, eso no es efectivo. Con la reforma se sacó el sistema binominal de la Constitución Política para transformarlo en ley orgánica, norma que, para su aprobación o modificación, requiere quórum especial de 3/5 en lugar de 4/7. Sacarlo de la Constitución no significó renunciar a nuestra idea original de modificar el sistema, por cuanto no podemos renunciar a una reivindicación histórica de la Concertación, desde sus orígenes. La oposición siempre supo que íbamos a insistir en esta reforma. Por eso, para sacarlo, puso como condición que para modificar esa ley orgánica particular se requiriera un quórum mayor que el exigido para las leyes orgánicas comunes. ¡Por favor! ahí están todas las huellas digitales. Por eso, y en eso, fue muy consecuente: si durante estos 16 años de democracia siempre hemos terminado escudándonos en estos quórum y en el sistema binominal. De ahí que no pueda, demagógicamente, declararse sorprendida porque hemos planteado esta reforma. Es como si hoy nos sorprendiéramos porque ellos, en algún momento, apoyaron al general Pinochet.
Hemos enviado el proyecto de reforma ahora, porque consideramos que es la oportunidad para hacerlo. En primer lugar, acaba de producirse una elección parlamentaria. Desde que asumió su mandato, el Presidente Ricardo Lagos dijo: “Voy a escuchar la voz de la gente”. La ciudadanía se ha pronunciado y ha emitido un veredicto: la Concertación tendrá, por primera vez, mayoría en el Senado, la que alcanzó democráticamente. No obstante, hemos presenciado cómo el sistema permitió que candidatos con poca votación resultaran elegidos y que otros, con más votación, quedaran fuera. Andrés Zaldívar fue la tercera o cuarta mayoría nacional, pero quedó fuera del Senado. En la memoria de la gente están frescas las injusticias del sistema.
En segundo lugar, este Gobierno no quiere legar al siguiente gobierno problemas del pasado. Por eso, durante su gestión se reformó la Constitución Política, con lo cual dejó de ser la Carta Fundamental de algunos para ser el texto de todos. También mejoramos las pensiones de las víctimas por violaciones a los derechos humanos y fuimos en ayuda de quienes padecieron la tortura bajo el régimen anterior.
El sistema binominal es un legado que no queremos para que el próximo gobierno mire el futuro con empeño y con decisión.
En tercer lugar, estamos en un período eleccionario y la gente espera decisiones de sus dirigentes. Las elecciones sirven para que la ciudadanía opte por las distintas posiciones que hay en la sociedad. El sistema electoral binominal no une a los chilenos, pues la mayoría quiere cambiarlo. Por eso queremos que el Congreso Nacional tome decisiones.
Señora Presidenta , quizás el argumento más poderoso contra el sistema binominal y los quórum que nos quedaron como legado es que la Concertación, teniendo más de la mayoría absoluta de los diputados en ejercicio, no puede aprobar este proyecto porque necesita de los votos de la derecha. Éste es el drama de nuestra democracia: que la minoría puede imponer sus convicciones e intereses a la mayoría. Esto es lo que queremos cambiar. ¿Es mucho pedir?
Muchas gracias.
La señora MUÑOZ , doña Adriana ( Presidenta accidental ).-
Tiene la palabra el diputado señor Edgardo Riveros.
El señor RIVEROS.-
Señora Presidenta, este proyecto nos permite debatir acerca de la coherencia.
El Gobierno, al enviar esta iniciativa, ha querido encontrar un punto de consenso entre quienes representamos a la Concertación y quienes han representado a la Oposición durante estos años, a partir de los dichos de quien hoy lidera la alianza entre la UDI y Renovación Nacional. Me refiero a Sebastián Piñera, quien fuera parte integrante del Congreso Nacional y que, en su calidad de senador y, luego, de presidente del partido Renovación Nacional, planteó su opinión favorable al reemplazo del sistema binominal. Lo que se busca en este momento es ver si existen las voluntades convergentes en torno a los dichos del abanderado de la oposición para lograr mayorías suficientes para aprobar la reforma constitucional. Si ello no ocurre, no somos nosotros, que hemos respaldado al Gobierno y planteado desde siempre la necesidad de reemplazar el sistema binominal, sino otros los que tendrán que dar cuenta de su conducta.
La principal vocera de Renovación Nacional y de la UDI en materia constitucional diputada Pía Guzmán , ha señalado que el Presidente de la República no ha respetado su palabra. ¡Por favor, seamos claros en esta materia! ¿Cuántos intereses convergentes existían para reemplazar a los senadores designados por elegidos en las circunscripciones respetivas, petrificando el sistema binominal? ¿Cuál fue la conducta del Presidente de la República en tal sentido? Él jamás iba a prestar su consentimiento para petrificar el sistema binominal sobre la base de reemplazar a los senadores designados por elegidos en las distintas circunscripciones. ¡Ésa es una conducta convergente! Ésa fue siempre la actitud de los Presidentes Aylwin, Frei Ruiz-Tagle y Ricardo Lagos. De manera que éste es el punto central sobre el cual uno llama a la coherencia.
Por otra parte, tenemos que ser claros en señalar que efectivamente el sistema electoral es un problema de principios y no meramente instrumental, más aún en las circunstancias en que se ha desarrollado la historia, el proceso legislativo del país y cómo y en qué momento surge la norma de binominalismo. Surge en la época de la dictadura, con el propósito de tener un elemento más de protección para quienes tenían que dejar el poder por haber perdido el plebiscito de 1988.
El sistema electoral es un problema de principios, porque es la piedra angular del sistema democrático. No es un hecho menor, sino sustancial al sistema. Por lo tanto, si a través de un sistema electoral, como el binominal, se distorsiona la voluntad popular, ciertamente los efectos sobre el sistema son perversos, nocivos y pueden terminar afectando la gobernabilidad. Sin lugar a dudas, es al revés de como se ha argumentado aquí. La pregunta clara y categórica que uno debe hacerse es si vamos a mantener el statu quo o vamos a aprovechar la oportunidad que ofrece la presentación de este proyecto para cambiarlo y modificarlo. ¿Vamos a seguir teniendo los elementos de perversidad democrática que produce el sistema binominal, como saber de antemano quienes van a ser los elegidos en muchos lugares cuando se producen ciertos acuerdos entre uno y otro bloque?
Un sistema proporcional es el que resguarda la efectiva representación, y cualquier demócrata convencido debiera buscar ese objetivo. Ése es nuestro planteamiento de fondo.
Aquí se han dicho cosas que uno tiene que corregir y que no se pueden dejar pasar, porque el debate no puede hacerse entre sordos. Tengo mucho respeto por el diputado Cardemil , pero es bueno que lea el proyecto de ley tal cual está planteado y no busque distorsionarlo por la vía de un vocablo. Él señaló que la iniciativa “propende” a establecer un sistema proporcional, tratando de reflejar una cierta ambigüedad. ¡No! El proyecto es certero, claro y categórico en esta materia: eleva a nivel constitucional el concepto de proporcionalidad, porque dice: “En las elecciones de diputados y de senadores se empleará un sistema que dé por resultado una efectiva proporcionalidad en la representación popular, así como una adecuada participación de las regiones del país.” Es taxativo, perentorio, no tiene ninguna ambigüedad. Aquí no figura la palabra “propender”, como se ha planteado en el debate. Francamente, creo que es esencial considerar este aspecto.
Por otra parte, respecto de los elementos técnicos de la discusión, es preciso señalar que lo que hoy existe en Chile no es un sistema mayoritario. ¡No pues! ¡Seamos claros! No es un sistema mayoritario, porque el sistema binominal favorece a la fuerza minoritaria, que ocupa el segundo lugar. ¡Esa es la realidad! La Oposición ha aprovechado y se ha valido del sistema binominal para obtener un empate en el Congreso Nacional, combinado con la existencia de los ya eliminados senadores designados. Y en esta Cámara de Diputados se ha llegado a tal punto que incluso se ha logrado enervar los quórum especiales en algunas ocasiones. Ésa es la realidad, no el ejemplo dado por el diputado Dittborn . Es exactamente a la inversa.
A modo de ejemplo, aquí tengo los datos precisos arrojados por un muy buen estudio de David Altman , del Instituto de Ciencias Políticas de la Universidad Católica, que da cuenta de los resultados del sistema inglés que, al revés de lo que sucede aquí, privilegia a la mayoría. Así, Margaret Thatcher y el Partido Conservador recibieron el 42 por ciento de los votos, pero obtuvieron el 61 por ciento de los escaños en la Cámara de los Comunes; Tony Blair y el Partido Laborista lograron el 35,2 por ciento de los votos en las últimas elecciones, pero ocuparon el 55,1 por ciento de los escaños de la Cámara Baja. Es decir, se favorece a la mayoría, porque ése es un sistema uninominal mayoritario. No es el efecto que se produce aquí.
De manera que, si vamos a discutir el tema en forma técnica, que sea en forma seria. No me gusta el sistema inglés. Es más, en el Reino Unido están reemplazándolo, porque produce distorsiones de proporcionalidad a la inversa, es decir, se privilegia la tendencia mayoritaria y se perjudica a la minoritaria. Por ejemplo, los liberales obtuvieron el 22 por ciento en las últimas elecciones, pero sólo lograron el 9 por ciento en la Cámara de los Comunes.
Por tanto, si vamos a discutir el tema políticamente, que sea en serio y con coherencia; si lo vamos a debatir técnicamente, que sea en serio y con base en el análisis de los elementos que inciden en los respectivos sistemas electorales. Pero no transaremos en algo que figura en el proyecto de ley, cual es el resguardo de los principios democráticos, lo que se logra de mejor manera con el sistema proporcional y no por uno distorsionador de la voluntad popular, como es el binominalismo existente en nuestro país, el cual beneficia a la segunda fuerza electoral, la que logra un empate político en la Cámara y en el Senado, que de nada sirve a la gobernabilidad ni al proceso de fortalecimiento de la democracia.
Eso es lo que está en el fondo de esta situación.
Hemos querido intervenir para abordar el tema desde una perspectiva política y jurídica, que tampoco debe dejarse a un lado cuando se quiere discutir en serio temas tan importantes como éste.
Llamo a la coherencia y a la búsqueda del consenso para que, a través de una norma de esta naturaleza, abramos paso a una mayor y mejor democracia en nuestro país.
He dicho.
-Aplausos.
La señora MUÑOZ , doña Adriana ( Presidenta accidental ).-
Tiene la palabra el diputado Guillermo Ceroni .
El señor CERONI.-
Señora Presidenta, no hay duda de que estamos tratando una materia que tiene directa relación con lo que la gente quiere. Pareciera que estas discusiones están muy lejos del interés de las personas. Sin embargo, es importante para los ciudadanos que la voluntad popular, que se manifiesta en el voto, se vea reflejada en un Congreso que, en definitiva, permita, con el voto de la mayoría, aprobar leyes de su interés o introducir reformas, por ejemplo, a los sistemas previsional o tributario, para que el Gobierno cuente con más fondos para gasto social, u otras leyes que, en definitiva, modifiquen el régimen laboral. O sea, estamos hablando de materias que, obviamente, tienen directa importancia e interés para la gente; no son teóricas.
Estamos enfrentados en una discusión, porque muchos consideramos que el sistema electoral binominal no tiene sustento democrático en nuestro país, porque, de partida, porque se impuso en una Constitución no democrática: la del 80. Es un sistema heredado de la dictadura, y eso hay que tenerlo claro. Jamás se discutió, jamás se pidió nuestra opinión, sólo se impuso; lógicamente, para beneficiar a los sectores que representaban la dictadura y que la representan todavía.
El sistema binominal no permite la representación de la diversidad política y ciudadana, excluye a los sectores que no pertenecen a los grandes conglomerados políticos. Aquellos que no pertenecen a las coaliciones, simplemente no pueden tener ninguna representación en el Congreso Nacional. A pesar de que un partido tenga 5 ó 7 por ciento del apoyo del electorado, carece de toda posibilidad de llegar al Congreso.
Por lo tanto, es un sistema que no persigue la representación de los sectores políticos y sólo permite la distribución del poder entre las dos mayores fuerzas políticas, en la idea de establecer un seudoequilibrio, porque, en el fondo, se trata de una seudoestabilidad del sistema político. Y esto, por supuesto, pone atajo a toda posibilidad de que emerjan actores nuevos.
Ahora, el sistema binominal, como se dijo, es una creación que, desde todo punto de vista, conduce a una injusticia. Si lo comparamos con el sistema uninominal -cuyo objetivo es lograr que las grandes mayorías tengan mucho poder, que estén sobrerrepresentadas para establecer un gobierno fuerte y, en el fondo, reducir, a través del sistema, a los partidos políticos-, vemos que no produce nada efectivo, ya que tampoco entrega fuerza a la mayoría, porque, finalmente, los dos sectores, tanto el que tiene menos cantidad de votos como el que tiene la mayoría, quedan en igualdad de condiciones; o sea, tampoco produce el efecto del sistema uninominal, de dar fuerza a las grandes mayorías. Entonces, desde ningún punto de vista podríamos analizarlo como algo positivo.
Queremos un sistema adecuado, proporcional, que permita la representación de la gente como debe ser.
Se podrá discutir la forma y de qué manera evitar la proliferación exagerada de partidos políticos. Para eso se establece que en la tramitación de las modificaciones de la ley orgánica constitucional sobre votaciones populares y escrutinios se hará esa discusión. Aquí estamos estableciendo el principio en la Constitución: que queremos un sistema proporcional y representativo de la voluntad popular. Eso es lo que estamos haciendo. ¿A qué se le teme?
El diputado Cardemil señaló que ésta es una jugarreta política. Aquí también se dijo que esto es un “bodrio jurídico”. Si consideramos que un proyecto de ley que ingresa al Congreso Nacional es un bodrio jurídico, debemos mejorarlo; pero demostremos la voluntad real de legislar. Al no hacer nada, simplemente se está manifestando una sola cosa: que no se quiere un sistema proporcional, un sistema más democrático, porque, en el fondo, no se desea ni siquiera enfrentar un proyecto, que, a lo mejor, puede considerarse no perfecto, para mejorarlo. O sea, no se quiere dar el paso para establecer un sistema electoral mucho más democrático.
También se ha criticado mucho que esto tendría que haberse conversado entre el líder y actual candidato de la oposición y el Presidente de la República . Hoy, el Congreso está cada vez menos valorado, porque tenemos parlamentarios que hablan en esa forma, no obstante que esos temas se deben discutir aquí y no afuera. Uno de los grandes defectos existentes aquí durante muchos años es que las cosas se hagan afuera y lleguen al Congreso absolutamente “cocinadas”. Esta era una oportunidad excelente para discutir entre nosotros, perfeccionar la norma y avanzar en la construcción de un sistema más democrático.
Esto no se hace para dejar contento al Partido Comunista, sino para hacer justicia para que partidos como ése puedan tener representación en el Congreso Nacional. En definitiva, esta es una discusión que debe generarse. En la medida en que la oposición no participe ni la apoye, está demostrando su posición de no crear un sistema realmente democrático para que la gente no esté debidamente representada en el Congreso.
He dicho.
-Aplausos.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado Gonzalo Uriarte.
El señor URIARTE.-
Señor Presidente, voy a hacer una breve intervención porque creo que se ha dicho casi todo.
Sin embargo, a propósito de lo que acaba de decir el diputado Ceroni en cuanto a lo importante que es para la democracia discutir las leyes en la forma que corresponde y dentro de este hemiciclo, quiero recordar que el 4 de julio de 2000 ingresó al Congreso el proyecto de reforma constitucional, que después de cinco años logró ser materializado a través de su publicación en el Diario Oficial. Reitero, cinco años duró la reforma constitucional que de un día para otro se pretende modificar.
La Constitución de 1980 ha tenido, hasta la fecha, diecisiete leyes que la han modificado, ninguna de las cuales se ha tramitado de un día para otro. Por ejemplo, como ayer lo dijimos en la Comisión, Francia tiene una disposición muy sana que ojalá la tuviéramos en Chile. Cualquier proyecto de reforma constitucional que ingrese a la oficina de partes de su Parlamento requiere un plazo mínimo de quince día para ser discutido en la respectiva Comisión. ¿Cuál es el objeto de esa medida? Justamente evitar lo que se ha hecho no sólo hoy, sino en muchas otras ocasiones y en proyectos verdaderamente importantes.
También quiero recordar, por ejemplo, lo que se hizo con los proyectos de royalty, de matrimonio civil, de Rentas II, del Plan Auge y del Código de Aguas, en su tercer trámite, los cuales, en su gran mayoría, fueron aprobados con nuestros votos. En ellos se pretendió utilizar el mecanismo de las urgencias, más que como un sistema para acelerar el ritmo de la discusión parlamentaria, para hacer política electoral. Eso no es serio.
En esta oportunidad, quiero protestar, porque cuando se habla del desprestigio del sistema y del Congreso, el Ejecutivo se desentiende, en circunstancias de que éste maneja el mecanismo de las urgencias y no sólo pretende hacer las tablas de la Sala y de la Comisión, sino que muchas veces, cuando se ve afligido, pretende hacer política electoral. A eso me niego.
Por eso ayer nos abstuvimos en la Comisión. No es serio legislar así. No es posible que a los diputados se nos den sólo cinco minutos para intervenir en el debate de un proyecto tan importante como éste. Al diputado Dittborn no se le permitió terminar su intervención. Además, no podemos presentar indicaciones. ¿Por qué? Por la suma urgencia.
Si de verdad el tema es tan importante y están en juego principios del régimen democrático, ¿qué miedo hay en que lo discutamos como corresponde en su forma y mérito y que, por lo tanto, vuelva a la Comisión para segundo informe y podamos presentar indicaciones?
Lamentablemente, las urgencias las maneja el Ejecutivo y no es primera vez que abusa de esa facultad, que claramente no fue establecida para eso.
Ésa es la razón por la que las cosas terminan como terminan y la razón de que ayer les haya ido mal. A empujones no se puede legislar, y cada vez que el Ejecutivo ha pretendido hacerlo así, ha sido reprobado.
¿Cuántas leyes hemos aprobado que son producto de acuerdos? Sin ir más lejos, acabamos de aprobar varias reformas a la Constitución que fueron objeto de un acuerdo político entre caballeros.
No puedo dejar de mencionar la grave situación que ocurrió ayer en la Comisión, cuando, fruto de una indicación parlamentaria, se borró otro acuerdo de caballeros. Tanto fue así que el diputado señor Burgos se abstuvo.
Nos estamos acostumbrando a que eso suceda y a no encontrarle nada de reprochable. Eso es muy malo para el sistema democrático y para quienes pretenden gobernar y dar gobernabilidad al país.
Por esa razón, nos vamos a abstener, tal como lo hicimos ayer, porque no es serio tratar de esta forma un proyecto de tanta relevancia. No hay garantías mínimas para discutirlo.
He dicho.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Camilo Escalona.
El señor ESCALONA.-
Señor Presidente, todas las afirmaciones que se han hecho en cuanto a que se ha faltado a un compromiso de caballeros relacionado con el sistema binominal son falsas. Se está faltando abiertamente a la verdad.
Tengo una copia del discurso pronunciado por el Presidente Ricardo Lagos en la ceremonia a la que hizo alusión el diputado señor Cardemil. En aquella ocasión el Primer Mandatario dijo: “Como bien sabemos, hay aspectos que salieron del ordenamiento constitucional, como el sistema electoral, que en opinión de este Presidente debe ser modificado por el bien de la democracia y el carácter representativo que ella necesariamente debe tener.”
¡Ésas fueron las palabras del Presidente Lagos!
Que no se mienta tan descaradamente, porque aquí, con mucha soltura de cuerpo, se preguntó cuánto vale la palabra del Presidente Lagos . Bueno, ésta es la palabra del Presidente , una palabra que vale y que cuenta con el respaldo del 70 por ciento de los chilenos y chilenas.
(Aplausos).
Se ha cuestionado a los partidos de la Concertación por tener una opinión común en este tema. Extraña manera de discutir el liderazgo y la gobernabilidad, ya que se nos critica por un hecho positivo. Lo que se presenta como defecto es una virtud. Los partidarios de la Concertación somos capaces de actuar como un bloque, como una fuerza organizada, con una perspectiva común, con un sentido de país. ¿Cuál es ese sentido de país? Que la Constitución debe consagrar un principio, cual es que el sistema electoral, a su vez, debe garantizar la representatividad popular y el pluralismo en el Congreso Nacional.
¡Ése es el principio que estamos defendiendo!
¿Qué señaló el diputado señor Dittborn al respecto? Que el tema de los sistemas electorales no es una cuestión de principios, sino de reglas prácticas.
¡Ésa es la diferencia!
Para nosotros es un problema de principios que se garantice la diversidad y el pluralismo en la composición del Congreso Nacional. Exactamente, esa es la diferencia. Es un principio que no queden sectores significativos del país excluidos del Congreso Nacional, porque estamos convencidos de que le hace mal a la democracia y al sistema político.
Aquí no estamos hablando simplemente de reglas prácticas, como se trata de insinuar, subestimando la importancia de que el Congreso Nacional sea representativo del conjunto de la sociedad. Reglas prácticas, en este caso, significa aplicar un principio esencial en democracia, cual es que en el Congreso se representen todos, que nadie quede fuera, porque, como ha dicho nuestra candidata presidencial Michelle Bachelet, Chile somos todos.
Por eso estamos aquí, porque es de la esencia de nuestro pensamiento político, porque es la base de nuestro proyecto de sociedad, porque no es un tema contingente, porque ésta no es una escaramuza electoral, porque así pensamos, porque siempre hemos pensado que en el Congreso Nacional todos deben estar representados. De manera que no levanten imágenes enteramente abusivas y arbitrarias que no corresponden a la verdad.
Vamos a entrar al tema del liderazgo que tanto se cuestiona. Efectivamente, Michelle Bachelet es un nuevo liderazgo. Es un liderazgo afectivo, reflexivo, que promueve la participación; un liderazgo capaz de escuchar.
En cambio, ¿qué liderazgo nos ofrece la Oposición? ¿El liderazgo de un candidato que frente a la presión de la UDI se bajó frente a la candidatura del almirante Arancibia en 2001, en la candidatura senatorial por Valparaíso? ¿De ese liderazgo estamos hablando? ¿Estamos hablando del liderazgo de un candidato que nunca dio explicación al propio Jovino Novoa por haberlo criticado en el caso Spiniak y que no aclaró su posición en ese caso? ¿De ese liderazgo estamos hablando?
Postulé al Senado por la Décima Región, pero cuando venía a las sesiones de la Cámara pude apreciar que la base de la candidatura del senador Novoa era el lema “La fuerza de la verdad”.
Pues bien, ¿enfrentó la verdad el señor Piñera en el caso Spiniak cuando sostuvo las acusaciones de la señora Pía Guzmán , presente en esta Sala? ¿Entregó alguna explicación al país el señor Piñera sobre un tema que permite saber quién dice la verdad o quién miente al país?
Entonces, cuando aquí hablamos del valor de la palabra del Presidente Lagos, tengamos mucho cuidado.
Señor Presidente , por su intermedio, le quiero decir a la señora Pía Guzmán que tenga cuidado al hablar en contra de la palabra del Presidente Lagos , porque él tiene una palabra que vale y que la respalda el 70 por ciento del país. Tengamos mucho cuidado con aquello, porque en reiteradas ocasiones se ha faltado abiertamente a la verdad y después nunca se ha enfrentado al país y no se ha dado una explicación.
Nosotros tenemos un liderazgo distinto, que no está comprometido con juegos especulativos bursátiles. Efectivamente, tenemos un liderazgo capaz de representar el interés general de la nación. Ése es el liderazgo que nos respalda en este esfuerzo para que en Chile se aplique el principio de que en el Congreso Nacional estén todos representados.
Por eso estamos insistiendo ahora, y si no tenemos los votos suficientes, lo haremos mañana, porque éste no es un problema secundario para nosotros, sino de la esencia de la democracia: que todas las fuerzas significativas tengan representación en el Congreso Nacional.
He dicho.
-Aplausos.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado Jorge Burgos. Luego, los diputados señores Paya y Hales.
El señor BURGOS.-
Señor Presidente, hay un esfuerzo para facilitar la discusión, pero particularmente el entendimiento de lo que estamos discutiendo.
Lo que estamos haciendo es, pura y sencillamente, romper uno de los cerrojos -tal vez el único que está quedando- de la Constitución Política de 1980. Más allá de las modificaciones sustanciales que concordamos todos los partidos con representación parlamentaria, queda este cerrojo, y hay que romperlo, por todas las razones que han señalado los diputados señores Riveros , Saffirio , Leal y Escalona, entre otros. Hay razones de principios.
Entonces, no se trata de romper el cerrojo hoy día. Lo que queremos es algo puro y simple: abrir la posibilidad de una discusión de fondo respecto de un sistema electoral distinto del que tenemos. ¡Sólo eso! No estamos planteando ir a la proporcionalidad más absoluta. Varios diputados de la Concertación, y también de esta bancada, no estamos dispuestos a aprobar un sistema proporcional absoluto. ¡Por ningún motivo!
Alguien proponía que defendiéramos el proyecto del diputado Gabriel Ascencio , porque me parece una buena e interesante iniciativa y eso quiere decir que es la oportunidad de darnos un plazo. Es más, ayer los diputados de la Concertación presentamos una indicación para que no sea un plazo absolutamente compelido. ¿Un año? No, dos años. Así viene el proyecto. Dos años para analizar académicamente, políticamente, con inteligencia y con rigor lo que debemos hacer para lograr un mejor sistema electoral para nuestro país.
Pero, ¿por qué lo hacemos ahora?
Seamos francos. Lo hacemos ahora porque los propios diputados de la Derecha han dicho que hay una nueva Alianza, cuyo líder es don Sebastián Piñera , quien muchas veces ha dicho que está por cambiar este sistema.
Entonces, dennos los votos para que empecemos a estudiar el fondo. Rompamos el cerrojo y pongámonos a discutir para tener un buen sistema electoral. Ese es el sentido puro y simple. ¿Tiene de política? Claro que sí. ¡Cómo no va a tener de política, si ésta es una Cámara política!
Por lo demás, el tema constitucional del sistema electoral lo vamos a conversar y a analizar, porque para ello tendríamos dos años para hacerlo. ¿Por qué ponemos un plazo? Porque llevamos 15 años discutiendo esto. No tiene sentido seguir haciéndolo sin un plazo concreto. El país requiere de un sistema que dé más legitimidad. Pura y simplemente eso. ¿Política? ¡política! ¿Racionalidad? ¡racionalidad!
He dicho.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Darío Paya.
El señor PAYA.-
Señor Presidente, en primer lugar pido disculpas por hacer uso de la palabra debido a que estoy complicado de la garganta.
En cuanto al tema en discusión, no deja de sorprender la capacidad histriónica y entusiasta que tienen algunos colegas al referirse a un proyecto que no se va a aprobar, que no tiene ningún destino.
(Manifestaciones en las tribunas).
Supongo que las personas que pifian, lo hacen porque este proyecto les gusta mucho, igual que al Partido Comunista. Y me sorprende que gente inteligente crea que el Gobierno está haciendo esto en serio.
Este proyecto no se va a aprobar por ahora y las cosas van a seguir exactamente igual. Entonces, resulta extraño que todos se presten para tomarse en serio algo que no es más que una jugada política, y una jugada política muy rasca, que no se la cree ni el Gobierno cuando manda el proyecto ni tampoco se la cree -supongo- el Partido Comunista.
No voy a cometer el error de hablar a favor o en contra del sistema binominal, no es la discusión de hoy. Más bien creo que el proyecto es útil porque nos dice muchas cosas sobre la Concertación, sobre el Partido Comunista, sobre la candidata de la Concertación y, en alguna medida, sobre el Gobierno del Presidente Lagos que está en sus postrimerías.
Aquí hay una debilidad patente y cada día mayor de la Concertación, porque tener que hacer este gesto, como es rogarle al Partido Comunista en circunstancias de que el propio abanderado de dicho Partido no ha perdido oportunidad para ningunear a la Concertación, francamente lo encuentro sintomático de una coalición que está en un grado de debilidad extrema.
Recién un colega hablaba de la calificación de suma urgencia que se le dio al proyecto, y la única que está en la UTI es la Concertación, así lo demuestra la forma en que esto se está manejando.
El tema del Partido Comunista da para mucho. Lo que sí está claro en este esquema es la situación de los grupos extremos: los de extrema Derecha y de extrema Izquierda que pretenden tener representación parlamentaria, de los que no están dispuestos a tranzar ni una coma de su programa, de los que no están dispuestos a formar parte de coaliciones amplias y que son las que le han dado un grado de inestabilidad importante al país, están marginados.
Aquí se hacen gárgaras con la “proporcionalidad” y existen muchos países en el mundo que, aun cuando no tienen sistemas proporcionales, ninguna persona seria podría sostener que no tienen parlamentos democráticos.
Todos los países que eligen un fulano por distrito son infinitamente menos democráticos, de acuerdo con ese criterio. No es serio.
Aquí hay una coalición que si se creyera lo que está diciendo, se omitiría. Si fuera consecuente, se omitiría en favor del Partido Comunista en lugar de seguir usando el sistema de Pinochet. Hacen gárgaras con algunos sistemas de Pinochet, pero no tienen empacho en continuar utilizándolos, como el de los gastos reservados, por su intermedio, señor Presidente , se lo digo al ministro presente. Mientras les sirvan, los usan. Sean consecuentes, no se enreden.
Además, es importante sacar lecciones de lo que estamos discutiendo. Aquí la Concertación está proponiendo dar al Partido Comunista la posibilidad de tener dos o tres asientos en el Congreso. Al respecto, los chilenos tienen todo el derecho a preguntarse por qué en el Congreso los dos o tres votos decisivos para aprobar o rechazar un proyecto tendrían que estar en manos del Partido Comunista. Las cosas hay que decirlas con madurez y sin mover a escándalo.
Ahora, estas gárgaras y pruritos de proporcionalidad, no son gratis. Es a costa de un grado de estabilidad. Basta con mirar el vecindario latinoamericano para darse cuenta de ello. El progreso de Chile en las últimas décadas se debe en gran medida al nivel de estabilidad política absolutamente excepcional en su historia y en la región. Aquí las cuestiones no son gratis. Eso es lo que los chilenos aprecian.
El proyecto también nos dice algo sobre la Concertación. Al final, su apego al poder es limítrofe. En 1999, amagados por Joaquín Lavín , no dudaron en mandar una joya de demagogia al Congreso Nacional: la fracasada reforma laboral. Era tan demagógica, que después, teniendo los votos para aprobarla, nunca más la enviaron al Congreso, pues sabían que terminaba poniéndole una lápida a los trabajadores chilenos.
Hoy, de nuevo electoralmente amenazados, mandan este proyecto que modifica el sistema binominal, que no es una joya demagógica. Es una cuestión bastante patética, que nadie se la cree. Un diario la califica de chambonada. Esto no tiene ningún destino. Una Concertación amagada, con una candidata debilitada y en duda generan un espectáculo bastante dramático, y lo único que atinan a decir, entre la primera y segunda vuelta, es que quieren redistribuir los asientos en el Congreso.
Eso demuestra la sordera y debilidad terminal de la Concertación. Nos manifiesta el verdadero estado en que se encuentra la Concertación, en la UTI, a mi juicio, esa es la razón por la que esta candidata ha sacado menos votos que nunca, por la que han estado dando un espectáculo de desilusión bastante lamentable durante las últimas semanas y por la que el 15 de enero van a perder la Presidencia de la República .
Por tanto, entiendo que estén preocupados por lo que pase en el futuro en el Congreso. A partir de marzo la Concertación sólo se va a poder defender en este edificio, pues la Presidencia de la República estará en manos de la Alianza por Chile.
He dicho.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Patricio Hales.
El señor HALES.-
Señor Presidente, habría preferido que en este debate la Derecha hubiera dicho la verdad, tranquila y directamente. Que se manifestara en contra del proyecto y por la mantención del sistema binominal, pero no lo dice. Y ha movido el debate en dos líneas argumentales. La primera, que éste no es un debate de principios, que debe hacerse un afinamiento con más detalle, con más rigor. Revisar el mapa distrital, la distribución electoral, las formas de proporcionalidad distintas que se dan en el mundo, los problemas técnicos y algún diputado , en el ingenio de su pasión, llegó a decir que esto era un “bodrio jurídico”.
La segunda línea argumental sostiene que ésta es una falta de compromiso, y diputados que seguramente siempre han hecho honor a la palabra, invocan la falta de palabra del Presidente de la República y de nuestra alianza política.
¿Por qué no dicen claramente que les gusta el sistema binominal y lo defienden de cara al país? Pero díganlo siempre; no usen el transformismo de circo pobre, que es lo que implica disfrazarse cuando hay elecciones y cambiar cuando tienen que votar en el Congreso Nacional.
En un artículo aparecido en “El Mercurio”, de 10 de julio recién pasado, el diputado Alberto Espina , jefe de la campaña de Piñera , decía: “La negativa de la UDI a cambiar el sistema binominal es una ridiculez.” Hoy lo niega; ayer, el transformismo electoral los entusiasma para decir que era una ridiculez y Espina señalaba que era una ridiculez que la UDI se negara, porque era lo mismo que hacía respecto de la modificación de la disposición que establecía los senadores designados. Lo expresó Espina hace cuatro meses durante el fragor de la lucha electoral.
¿Qué dijo Francisco de la Maza cuando Lavín se abrió a la posibilidad de cambiar el sistema binominal?. “Si Lavín quiere cambiar el binominal, yo -dice este UDI- no estoy dispuesto a apoyarlo en la segunda vuelta.”
En realidad, ésta no es una discusión técnica, de detalle, sobre la definición del sistema proporcional. Quiero dejar establecido en la versión de esta sesión que hemos sido convocados para discutir y establecer un principio. Se equivoca el diputado que dice que no es así, porque según el informe entregado por la diputada señora Soto , justamente es la posibilidad de establecerlo. No se está planteando el fin inmediato del sistema binominal, ni el establecimiento de un número de diputados y, ni siquiera, la modificación distrital o el detalle del tipo de proporcionalidad. De ahí viene esta desesperación y distintos tipos de calificativos: chambonada, intervención, maniobra, pillería, apuro, ineficiencia, palito para el tropezón.
Ahora dicen que quieren debatir en detalle lo que no habían querido discutir nunca. El país tiene que constatar este transformismo de circo pobre. En el circo pobre, la gente lo hace por necesidad, porque son apenas tres actores que deben hacer de anunciador el trapecista, de trapecista el payaso y la mujer del trapecista, la mujer de goma. Aquí no; aquí la oposición hace transformismo y en todas las materias.
Por ejemplo, en lo relativo a la protección a los trabajadores hubo todo tipo de declaraciones proteccionistas, pero, a la hora de votar, lo hacen en contra de los reformas laborales.
Miren lo que ocurre con el aprecio que declaran a los pueblos indígenas en la Región de la Araucanía -los he escuchado siempre-, pero a la hora de votar y de consignar en la Constitución su aprecio a los pueblos originarios, votan en contra.
Miren el transformismo cuando se trata de la educación superior. Tanta preocupación por esta materia y todavía no se logra despachar la iniciativa de acreditación de la educación superior.
Miren lo que ocurre con las relaciones entre empresas y trabajadores. Se visten de todos los ropajes en defensa de los trabajadores, pero a la hora de definirse sobre las subcontrataciones y los abusos de los empresarios, eluden sus responsabilidades y votan en contra. Eso es lo que vemos hoy en día: transformismo.
Lo que pasa es que esta Derecha ha cambiado muy poco en el transcurso de siglo y medio. Es la misma que demoró treinta y cuatro años en cambiar el sistema, desde 1891, cuando ocurrió la crisis de Balmaceda que, según decían, se debía al parlamentarismo.
Ha cambiado muy poco su actitud conservadora. Quisieron construir una Derecha moderna y fracasaron. No pudieron, no les llegó más que hasta la novedad del mercadeo, a la novedad publicitaria que conocimos con un alcalde novedoso, creativo, que ha ido cuesta abajo en la rodada detrás y debajo de sus socios, pero que en la sombra logra imponer sus principios, porque se necesitan los votos de la UDI. Por eso, ahora es su propio candidato presidencial quien se desdice de todo lo que dijo en sus consejos generales al llamar a sus diputados a eliminar a los senadores designados y el binominal y que hoy, con la misma fuerza vuelve a ponerse otro disfraz del transformismo de circo pobre para ganar en las elecciones.
Por eso no ganan, porque al final, aunque algunos digan que esto no le interesa a la gente, porque con esto no se come, no se consigue trabajo ni se resuelven los problemas de la previsión y de las pensiones, las personas se dan cuenta quién las va a conducir, y quieren que se haga por la verdad, no por la mentira y el artilugio.
Por eso no ganan desde hace cuarenta y siete años; ello, siempre que les conceda que Jorge Alessandri ganó realmente siendo candidato de la Derecha. Hicieron transformismo incluso para elegir un gran líder de la Derecha, como Jorge Alessandri , al presentarlo como independiente. Si saco la cuenta aun de más atrás, desde 1932, última vez en que se presentaron como Derecha, volvieron a perder. Y ahora, saco la cuenta, en la segunda vuelta presidencial volverán a perder. En definitiva, les volverá a ganar el pueblo.
(Aplausos).
El próximo 15 de enero se consagrará que después de setenta y tres años la Derecha volverá a perder, pues el pueblo no le dará el voto. ¿Saben por qué? Porque, entre otras cosas, es bueno para Chile que gobierne la verdad. Hemos venido con la Concertación a decir la verdad; desde que empezamos a construir la democracia hemos señalado que no queríamos un sistema electoral binominal; para los que dudan de nuestra palabra, les decimos que mantenemos esa palabra con consecuencia.
Hoy no se vota el proyecto que elimina el sistema electoral binominal ni el que establece un sistema proporcional y representativo, sino que el principio. Los diputados presentes en la Sala tenemos la oportunidad de decir estoy con ese principio o en contra de él. La iniciativa otorga un año de plazo para debatir los aspectos que preocupan al diputado Dittborn , relacionados con el purismo técnico, el mapeo y la división. En ese momento preocúpense de argumentar eso; hoy voten por el principio.
He dicho.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Ha terminado el Orden del Día.
La diputada señora Ximena Vidal y los diputados señores Ramón Barros, Sergio Correa, Iván Moreira, Marcelo Forni, Jorge Ulloa, Sergio Ojeda, Zarko Luksic, Pablo Lorenzini, Edmundo Villouta, Waldo Mora, Enrique Accorsi, Alberto Robles, Juan Bustos, Enrique Jaramillo, Rodolfo Seguel, Felipe Letelier y Jaime Mulet, que no alcanzaron a intervenir, pueden solicitar la inserción de sus discursos.
-En conformidad con el artículo 85, y cumpliendo con lo previsto en el artículo 10 del mismo cuerpo reglamentario, se incluyen las siguientes intervenciones no pronunciadas en la Sala:
El señor ACCORSI.-
Señor Presidente, honorable Cámara:
En mi calidad de jefe de la bancada de diputados del Partido por la Democracia, intervengo en esta Sesión para expresar nuestro respaldo a esta iniciativa presidencial, que busca, por fin, reformar el sistema electoral público, en materia de elección de diputados y senador, que ha significado, limitar la capacidad de nuestro sistema político de ir avanzando hasta llegar al estándar democrático reconocido internacionalmente, con la sola finalidad de forzar un empate técnico de las fuerzas políticas en este Hemiciclo que termina favoreciendo permanentemente a las fuerzas conservadoras.
Para ningún chileno, medianamente informado, es una novedad que el General Pinochet y su corte de asesores, entre ellos su ministro del Interior Sergio Fernández , diseñaron un modelo de organización política, guiados por la consigna del Dictador
Franco, “hay que dejar todo atado y bien atado”. Era la forma de proyectar la obra de un régimen y detener el avance de las fuerzas democráticas y de los movimientos sociales que lucharon, no sólo por recuperar la democracia y las libertades públicas perdidas por el plomo de las balas, sino que además avanzar en la reconquista de derechos sociales, económicos y culturales, que habían también sido arrasados por la dictadura.
Con “manu militari”, como si se tratara de la planificación de un sitio, de construir una Democracia sitiada, limitada en sus capacidades de desarrollo, con escasa libertad de movimiento y en situación de empate técnico permanente, gracias, a los excesos de una regulación que siempre termina cediendo a favor de los dos grandes bloques políticos predominantes, se trato de ponernos “camisas de fuerzas”, si perdían los seguidores del dictador las elecciones para eso estaban lo senadores designados; en caso que no fuera suficiente el sistema binominal y si algo llegara a fallar un tribunal constitucional constituido en supra legislador. Si la cosa iba para mayores, había una retaguardia dura, el Consejo de Seguridad Nacional y la posibilidad de representar decisiones políticas ante el primer Mandatario.
El miedo, el pavor de los artífices de la institucionalidad política, era a la deliberación, al debate, a la variedad y a la diferencia. Nunca concibieron que existiesen multiplicidad de opciones dentro de los cuales elegir. Siguiendo a lo peor del pensamiento constitucionalista europeo de la post guerra, trataron de forzar el sistema político, para que la competencia por el poder político del Estado, fuera entre dos grandes bloques, que en lo posible sólo tuvieran diferencias menores entre ellos. Como en Estados Unidos, como en Inglaterra, había que forzar al país a avanzar hacia un modelo bipartidista. Atendida la historia de Chile, la realidad socio política de su pueblo, esto sólo es posible, mediante la exclusión, la marginación de las minorías.
Hoy, el Presidente Lagos , aprovechando el impulso de las recientes elecciones, en donde nuevamente el sistema electoral binominal muestra con fuerza su subsidio permanente a las fuerzas conservadoras, quiere que esta Sala decida, con transparencia frente al Pueblo de Chile, qué tipo de Democracia queremos, la democracia del empate con subsidio de Pinochet y la UDI o la democracia proporcional y mayoritaria que es propia del estándar democrático internacional, como sucede en casi todos los países latinoamericanos y en las grandes y estableces democracias europeas; en donde, quien obtiene el 5, 6 ó 10 por ciento de los votos no queda condenado a vivir al margen del sistema político.
Pero no sólo las minorías quedan excluídas de la representación parlamentaria en esta Sala; también las mayorías. María Angélica Fuentes, destacada militante del PPD, que obtuvo hace dos semanas 42 mil 300 votos, con un 26 por ciento de la votación, ha quedado fuera de esta Sala, por obra del sistema binominal que permitió que el colega Egaña de la UDI, con 10 mil votos menos mantuviera su escaño en esta Corporación. Lo mismo sucede en el Distrito 28, en donde el colega Seguel , que obtuvo 35 mil votos, queda fuera de la Cámara gracias al “subsidio” que el sistema da al colega Darío Paya , que con algo más de 31 mil votos conserva su escaño. Más dramático es el caso del distrito 38, el abogado penalista, que se presentaba como independiente en representación del PPD, obtiene el 26,5 por ciento de los votos, casi 20 mil votos y queda fuera en favor de don Pedro Pablo Alvarez Salamanca , que obtiene 6 mil votos menos, llegando al 20% de las preferencias.
Es eso lo que defiende la UDI, el subsidio que heredaron del dictador al que tanto apoyaron y que les permite tener 34 diputados en esta Sala.
Chile, tiene la obligación de asegurar estabilidad y paz social. La exclusión forzada por las normas genera desafección democrática y eso es muy complejo para un país joven como Chile, que trata de abrirse a nuevas sendas.
Hoy el PPD, con decisión apoya este proyecto, porque la apertura, la diversidad de las ideas y la integración forman parte de sus principios de acción políticas de carácter permanente, forman parte de un imperativo categórico de su proyecto político, que no está sujeto a condicionamientos prácticos de ninguna clase.
La Derecha, ha dicho que este proyecto es una señal para el Partido Comunista de Chile. Hoy, con tranquilidad y prudencia, les decimos, sí, en parte lo es, es una señal a ellos y a otros muchos chilenos que no se sienten identificados ni con la Concertación de Partidos por la Democracia ni con la Alianza por Chile que creen que existen otras formas de construir un Chile mejor y más justo y pujante. Tal vez, y en esto hago un “mea culpa”, no hemos sido en estos años, lo suficientemente generosos con el reconocimiento para muchos compatriotas, que desde otras posiciones ayudaron también decisivamente a construir esta Democracia que queremos perfeccionar. Los comunistas, como los militantes de la Izquierda Cristiana, del Mapu OC, del partido Humanista, de otros grupos políticos incluso, son demócratas, que no piensan como nosotros, que tiene un proyecto de sociedad distinto al nuestro, pero no por ello, vamos a seguir perpetuando un modelo que los excluya. Qué mayor estatura moral tenemos cada uno de los que estamos en esta Sala, para vetar la presencia de un chileno o chilena, de sus filas que reciba el legítimo respaldo del Pueblo Soberano en las urnas. ¡Ninguno!
Hoy pido, que los mismos, que ayer, iban a peregrinar ante el féretro de esa dirigente heroica que fue Gladys Marín , que hoy se pongan la mano en el corazón y asuman que la gran lucha de Gladys fue contra la exclusión. La gran lucha de Gladys fue que en este hemiciclo, como era antes de 1973, volvieran a sentarse en sus pupitres los obreros, profesionales y campesinos que representaban a su Partido en esta asamblea democrática.
Señor Presidente , esta reforma constitucional pone las cosas claras ante el país: quienes quieren seguir regidos por los subsidios electorales del dictador y quienes están dispuestos a llegar a esta Sala y al Senado por mal decisión del Pueblo. El PPD con fuerza, pensando en el Chile del futuro, apuesta por el pueblo soberano, por los ciudadanos, no por la trampita mañosa que el General puso al servicio de sus partidarios. En consecuencia, anunciamos nuestro voto afirmativo.
He dicho.
El señor OJEDA.-
Señor Presidente, ya está dicho y se ha reiterado y surge de su verdadera esencia, que el sistema binominal es absolutamente contrario al régimen de representación legislativa. No representa la verdadera correlación de las fuerzas políticas imperantes en el país. Es un sistema aberrante, por no decir perverso. No entiendo, entonces, como se insiste en mantener un sistema que no tiene relación alguna con los métodos propios de la democracia. Un sistema que se creó por un gobierno autoritario y que para su modificación se requiere de un quórum alto, como para evitar que alguna vez se pueda modificar y se perpetúe así un sistema que en el fondo defiende los intereses políticos de quien los creó. Es intrínsecamente contrario a los postulados del sistema democrático de gobierno, a su institucionalidad. Como lo sostiene el mensaje presidencial, origina una representación desigual y excluyente en las Cámaras, implica una distorsión de la proporcionalidad entre la pluralidad de la sociedad y el parlamento, destinados a expresarla políticamente. La representación excluyente se traduce en que las minorías importantes que pueden alcanzar cerca de un tercio de los votos quedan sin ninguna representación. No está representada, entonces la voluntad de los ciudadanos. Afea nuestro marco jurídico constitucional, es una figura extraña a nuestra historia constitucional. Contribuye a la apatía de los chilenos, provocando un desinterés de la gente en no inscribirse y en no votar. Porque el sistema binominal no da sorpresa en las elecciones. Entre dos candidatos fuertes en un distrito o circunscripción, ya se sabe anticipadamente quienes son los elegidos. Y esto porque no está la proporcionalidad. En el Congreso tienen que estar representadas todas las fuerzas políticas mayoritarias, como también las minoritarias. Sólo el principio de la proporcionalidad nos da la expresión pluralista de la sociedad en el Parlamento.
Si alguien cree que este sistema nos proporciona estabilidad política, ello está lejos de serlo, por lo sensible y lo injusto del sistema. Lo más perverso es que centra la competencia dentro del pacto, entre compañeros de lista originando una confrontación que destruye lealtades y la unidad del conglomerado. La competencia debiera ser con el contrario, que es el objetivo fundamental y lógico de una elección.
Por último, señor Presidente , la existencia de los distritos es absolutamente desproporcionado, sobre todo en territorio y población. Hay distritos con muchas comunas, otras con menos y gran densidad poblacional.
En el caso de Osorno, es una provincia a la que se dividió en dos partes, perdiendo su unidad geopolítica que tuvo en el pasado. Desde ya reclamamos su unidad en un solo distrito.
He dicho.
-Con posterioridad la Sala se pronunció sobre este proyecto en los siguientes términos:
El señor BUSTOS.-
Señor Presidente, pido la palabra sobre un asunto de Reglamento.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Tiene la palabra su señoría.
El señor BUSTOS.-
Señor Presidente, solicito votación nominal para el proyecto de reforma constitucional que establece un principio proporcional y representativo en el sistema electoral.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Hago presente a la Sala que tres señores jefes de bancada han solicitado para este proyecto votación nominal.
¿Habría acuerdo?
Acordado.
En votación general el proyecto de reforma constitucional que establece un principio proporcional y representativo en el sistema electoral.
Para aprobar el proyecto se requiere del voto afirmativo de 69 señores diputados en ejercicio.
El señor Secretario va a proceder a tomar la votación.
-Efectuada la votación en forma nominal, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 59 votos; por la negativa, 1 voto. Hubo 39 abstenciones.
El señor ASCENCIO (Presidente).-
Por no haberse alcanzado el quórum requerido, rechazado en general.
-Manifestaciones en la Sala y en las tribunas.
SUSPENSIÓN DE TRATAMIENTO DE PROYECTOS DE ACUERDO.
El señor ROBLES (Vicepresidente).-
Solicito el asentimiento unánime de la Sala para suspender el tratamiento de los proyectos de acuerdo.
Acordado.
Tiene la palabra el diputado señor Moreira.
El señor MOREIRA.-
Señor Presidente, sin perjuicio de estar de acuerdo con su petición, quiero solicitarle que recabe el acuerdo unánime de la Sala para tratar un proyecto de acuerdo, suscrito por 46 diputados, que tiene por objeto pedir que se cree una comisión especial que investigue el cierre del aeródromo Los Cerrillos, iniciativa que cuenta con el respaldo de todos los sectores políticos.
He conversado con los jefes de bancada sobre la materia, pero lamentablemente, al no existir quórum, no se podría tratar en este momento.
Algunos colegas se preguntarán por qué hemos presentado un proyecto de acuerdo. Ello se debe a que, lamentablemente, el Reglamento de la Cámara no ha sido adecuado a las modificaciones, introducidas en virtud de la última reforma constitucional, relacionadas con las facultades fiscalizadoras de la Cámara de Diputados. Por eso, debemos proceder mediante un proyecto de acuerdo.
En consecuencia, solicito que su señoría recabe el acuerdo unánime de la Sala para que el citado proyecto de acuerdo sea tratado en primer lugar de la sesión del martes 17 de enero.
El señor ROBLES ( Vicepresidente ).-
¿Habría acuerdo para proceder en la forma indicada por el diputado señor Moreira?
No hay acuerdo.
No obstante, su señoría puede insistir en su petición en dicha sesión.
VII. INCIDENTES
El señor ORTIZ ( Presidente accidental ).-
El primer turno corresponde al Comité Demócrata Cristiano.
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
El turno siguiente corresponde al Comité del Partido por la Democracia.
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
El turno siguiente corresponde al Comité de Renovación Nacional.
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
ANTECEDENTES SOBRE SISTEMA DE SUBCONTRATACIÓN LABORAL. Oficios.
El señor ORTIZ ( Presidente accidental ).-
En el tiempo del Comité Socialista y Radical, tiene la palabra el diputado señor Alejandro Navarro.
El señor NAVARRO.-
Señor Presidente, la Comisión Especial encargada de investigar la situación de los derechos de los trabajadores acaba de concluir su cometido. En su informe concluye en forma tajante que un número significativo de empresas nacionales y trasnacionales incurren en violación e incumplimiento de la normativa laboral y que persiste una cultura que atenta contra una relación armónica y de respeto mutuo entre las partes, que deben existir en toda relación laboral.
En el transcurso de la investigación, la Dirección del Trabajo informó que durante el 2005 se han cursado multas por 10.954 millones de pesos, cifra que revela la magnitud del camino que nos queda por recorrer para lograr una mejor relación laboral y terminar con los abusos.
La denominada subcontratación laboral -tema clave y esencial- se ha instalado en las empresas de todo tipo y envergadura, siendo los trabajadores los que sufren las consecuencias de ello. Es decir, un contratista o una empresa madre subdivide el conjunto de las tareas que debe realizar en un importante número de contratos menores. Esto se hace vía licitaciones privadas o públicas destinadas a contratar servicios o ejecución de determinadas obras. En los hechos, esta subcontratación deja la responsabilidad del pago de remuneraciones, indemnizaciones y previsión social en manos del subcontratista y no de la empresa que demanda la ejecución de los trabajos.
Hemos dicho con toda claridad que éste es uno de los temas principales e importantes incluidos en el programa de Michelle Bachelet como Presidenta de Chile. Hemos emplazado, una y otra vez, a la Derecha: a la UDI, a Renovación Nacional y a Sebastián Piñera a que se pronuncien sobre el problema de la subcontratación laboral, porque son cientos de miles -quizás millones- los trabajadores, hombres y mujeres, que son víctimas de la subcontratación y que ven total y absolutamente suspendidos, violados y violentados sus derechos laborales.
Se nos ha acusado de intentar politizar la campaña presidencial. ¡Si la elección presidencial es la más política de todas porque se trata de elegir al Presidente de Chile!
Por eso, nos interesa que el señor Piñera nos diga si eventualmente, desde la Moneda, va a tratar a los trabajadores de Chile igual que a los pilotos de LAN. Cabe recordar que cuando compró la empresa, despidió a todos los pilotos chilenos para traer argentinos. Como dicen los propios empleados, el señor Piñera no se ha caracterizado por tener una buena relación laboral con ellos.
Más allá de la crítica legítima u oportunista -como podrían calificarla algunos-, emplazo a Renovación Nacional y a la Unión Demócrata Independiente -esto es, a las bancadas que apoyarían un eventual gobierno de Sebastián Piñera-, que acaban de rechazar el cambio del sistema binominal, a que nos digan si vamos a contar con sus votos para regular la subcontratación laboral y para eliminar los abusos que sufren cientos de miles de trabajadores.
Sé cuál será su respuesta: argumentarán que hablamos de estos temas porque estamos en medio de una elección presidencial y porque buscamos un resultado electoral positivo. Sin embargo, llevo 12 años en la Comisión de Trabajo y Seguridad Social y sé perfectamente cómo ha votado la derecha en estas materias y cuándo nos han faltado votos para hacer modificaciones legales con el fin de proteger el derecho laboral de los trabajadores del país.
He insistido en que se cumpla la ley que rebajó la jornada laboral de 48 a 45 horas semanales y la Dirección del Trabajo tiene que ser inflexible al fiscalizar su cumplimiento. Sin embargo, es la cuarta o quinta vez que intervengo para que la fábrica de paños Bellavista Tomé responda por qué no ha rebajado la jornada laboral, ya que sus trabajadores continúan con las 48 horas semanales, aún con la legislación vigente. Lo mismo sucede con la empresa Crossville, en Tomé, Octava Región, Provincia de Concepción.
Además, la Dirección del Trabajo, después de aplicarle una multa de más de 140 millones de pesos a la fábrica de paños Bellavista Tomé por grave incumplimiento de la exigencia de reducción de la jornada laboral, sin ningún tipo de explicación válida, la dejó sin efecto. Por eso, por última vez, ya que he insistido permanentemente, voy a solicitar un informe al director del Trabajo acerca del por qué, cómo, cuándo y en qué condiciones se le levantó la multa; cuáles fueron los parámetros que se utilizaron, quién fue el funcionario que lo autorizó, quién lo firmó y qué argumentos jurídicos se esgrimieron, porque se han aplicado multas a otras empresas de la región y éstas las han cancelado.
Además, solicito que se oficie al ministro del Trabajo y Previsión Social para que nos informe acerca de la situación de la subcontratación laboral en el país, con el detalle región por región, comuna por comuna, con el objeto de determinar y cuantificar los niveles de subcontratación laboral existente y, particularmente, el número de denuncias en estado de investigación de las cuales se ha hecho parte la Dirección Nacional o la Dirección Regional del Trabajo.
También pido que se nos informe acerca de si existen estadísticas sobre las denuncias independientes hechas por sindicatos y trabajadores sobre los abusos de la subcontratación laboral.
Al respecto, podría enumerar cientos de ejemplos de trabajadores que están abandonados a su suerte, después de que el subcontratista termina la tarea y luego la empresa mandante no responde.
Por lo menos, pido que se nos informe acerca de la estadística de denuncias, juicios, procesos, con el detalle de cada una de las regiones y comunas.
Sumado a eso, pido que se nos informe acerca de los 10 mil 954 millones de pesos que corresponden a multas cursadas durante el 2005, con el fin de tener un ranking de las empresas denunciadas por violar estos derechos.
Por otra parte, pido que se oficie para que el director del Trabajo fiscalice a las empresas de seguridad que prestan servicios de guardias privados en la Octava Región, para saber si éstas cumplen con la normativa laboral acerca del horario de trabajo, del pago de sueldos e indemnizaciones, de la entrega de ropa adecuada y, particularmente, de la definición de funciones, ya que algunos guardias son contratados para cumplir funciones de seguridad, pero, además, deben limpiar los jardines, regar las plantas, hacer limpieza, extraer basura, tareas que no figuran en sus contratos.
El señor ORTIZ ( Presidente accidental ).-
Se enviarán los oficios solicitados por su señoría, con copia de su intervención.
ANTECEDENTES SOBRE LA FALTA DE MATRÍCULAS EN LA OCTAVA REGIÓN. Oficio.
El señor NAVARRO.-
Señor Presidente, pido que se oficie para que la señora secretaria regional ministerial de Educación de la Octava Región nos informe cuántos niños y jóvenes tienen problemas para encontrar matrículas en liceos y escuelas municipales, con el detalle de todas las comunas, debido al rechazo que han tenido en liceos y escuelas particulares. Además, que nos informe acerca de la oferta educacional de las escuelas municipales y, también, cuántas denuncias se han realizado a la seremi de Educación, de manera de garantizar que todos esos alumnos serán matriculados en el sistema educacional básico y medio de la Octava Región.
He dicho.
El señor ORTIZ ( Presidente accidental ).-
Se enviará el oficio solicitado por su señoría, con copia de su intervención.
PODER COMPRADOR DE TRIGO EN PROVINCIA DE ÑUBLE. RECONOCIMIENTO POR APOYO A LABOR PARLAMENTARIA. Oficios.
El señor ORTIZ (Presidente accidental).-
En el tiempo del Comité del Partido por la Democracia, tiene la palabra el diputado señor Felipe Letelier.
El señor LETELIER (don Felipe).-
Señor Presidente , en primer lugar, agradezco a los electores del distrito Nº 42 por su respaldo durante los tres períodos en que me eligieron para representarlos en esta Corporación. La campaña para un cuarto período no dio los resultados que quería; en democracia las cosas son así. No obstante, también estaba preparado. Siempre los demócratas debemos estar preparados para ganar y para no ganar. Agradezco a todas esas personas a quienes representé durante tres períodos en la Cámara de Diputados con mucha dignidad, con mucho cariño, con mucha fuerza, con muchas ganas. Representé a jóvenes, campesinos, mujeres, agricultores, deportistas, adultos mayores, pobladoras y huasos, de los que formo parte a mucha honra.
Agradezco la oportunidad que me dieron tantos sectores del distrito Nº 42 para hacer gestiones parlamentarias a su favor. Digo con mucha fuerza, pero también con mucha fraternidad, que la Cámara de Diputados es débil desde el punto de vista de las facultades del legislador, pero sirve mucho para fiscalizar y para hacer gestiones parlamentarias. En ese entendido, me sentí y me siento muy cómodo, pues ésta es una instancia que sirve.
El distrito Nº 42 está conformado por 15 comunas, 13 de la provincia de Ñuble y 2 de la provincia del Biobío. En ese sentido, cuando se discute sobre el sistema binominal, es importante analizar todo con mucha altura de miras, pensando en el país, más allá de los cálculos, porque éste es un distrito muy chúcaro y muy difícil, que abarca desde la cordillera al mar.
Agradezco la oportunidad que tuve de contribuir en muchos sectores con obras, proyectos y recursos, con humildad, con alegría y con ganas de servir. Agradezco a los clubes deportivos del distrito Nº 42 por haberme dado la chance de gestionar para que pudieran construir camarines, estadios y sedes.
Llegué hasta el último rincón del distrito. Cerca del límite con Argentina; ayudé a que se construyera un refugio para Carabineros de Chile, que hace rondas y salvaguarda nuestro territorio y nuestra frontera. También estuve trabajando en la costa, en los más increíbles sectores, donde no llegó jamás ni siquiera un concejal. Allá estuvo el diputado Felipe Letelier.
Agradezco a los pobladores de localidades cordilleranas, a los pescadores y a los campesinos que me dieron la chance de servir, de ser su amigo y de llegar hasta su sector con algún proyecto o recurso material y con palabras, más que de aliento, que les transmitieran valores.
Me quedan pocas sesiones de trabajo en la Cámara de Diputados, en la que llegué a ser Primer Vicepresidente. Agradezco a todas las diputadas y diputados, especialmente a los de la Concertación y de mi partido, porque mi labor parlamentaria fue una etapa de crecimiento y madurez personal.
También quiero agradecer a los funcionarios de la Cámara, pues en estos tres períodos que ejercí como diputado conté con el cariño, atención, respaldo, apoyo y vocación de servicio de todos. Desde el secretario de la Cámara, señor Carlos Loyola , hasta el último funcionario siempre se mostraron dispuestos a colaborar. Por lo tanto, guardaré de ellos los mejores recuerdos.
La democracia tiene este juego, pero estoy tranquilo. Al principio duele y no es fácil aceptar la derrota entre la familia y el círculo de amigos y de vecinos del distrito, pero mi función parlamentaria es una experiencia más en la vida. Al final de cuentas en estas batallas democráticas gana el pueblo y así lo he señalado en mi distrito. Espero que los diputados electos tengan la misma altura, capacidad y disposición que tuve con todas las personas, sin distinción política ni religiosa. En mi distrito trabajé con todo el mundo, sin preguntar el color político o si eran evangélicos o católicos. Por cierto, ayudé a muchas iglesias evangélicas y católicas a construir templos y capillas.
Me voy de esta Corporación, en primer lugar, agradecido de Dios. Debo reconocer que es la primera vez que pierdo una elección. Desde la enseñaza básica siempre fui candidato a los cargos del curso y del centro de alumnos; fui dirigente internacional por muchos años; gané algunas elecciones en Panamá y en Austria, fui secretario general de la juventud socialista. Reitero, es la primera vez que pierdo una elección y, quizás, por eso duele más.
Tengo un amigo que no le tiene admiración a los que siempre han tenido éxito, sino a aquellos que han tropezado, perdido alguna batalla, y que se paran con fuerza para seguir adelante.
Agradezco a la gente de las quince comunas del distrito Nº 42, Yumbel, Cabrero , Quillón , Bulnes , San Fabián , Ñiquén , San Carlos , San Nicolás , Ninhue, Quirihue, Cobquecura, Treguaco, Portezuelo, Ranquil , Coelemu . Le agradezco su respaldo, apoyo y cariño que siempre tuve. Seguiré trabajando en el distrito por la gente y también me dedicaré a mis asuntos privados.
Agradezco a la Cámara, la cual me sirvió mucho para ayudar a los agricultores y campesinos. Siempre fui, soy y seré un diputado agrarista. Una cosa buena que tiene el Congreso Nacional es la diversidad. Aquí hay obreros, campesinos, agricultores e intelectuales. No es un departamento de Harvard, sino la cuna de la democracia.
Por último, debo hacer presente que a los productores de trigo del secano costero, debido al exceso de lluvias, les está yendo muy mal con sus cosechas y los rendimientos han sido demasiado bajos.
Por lo tanto, pido que se oficie a los ministros de Agricultura y de Economía , a fin de que Cotrisa se instale en la provincia de Ñuble, de modo que en las comunas de San Carlos y de Chillán exista un poder comprador y esos agricultores puedan recibir alguna compensación por vía del precio, como asimismo, si fueran deudores del Indap, se les otorgue una suerte de condonación de sus compromisos.
Señor Presidente , sé que al respecto contaré con su apoyo y con el del diputado y futuro senador señor Alejandro Navarro .
Una vez más, agradezco todo el respaldo que me han dado.
He dicho.
El señor ORTIZ ( Presidente accidental ).-
Señor diputado, como Presidente accidental de la Cámara de Diputados, comprendo y acojo su intervención, llena de sinceridad y de reconocimiento hacia todo el personal de nuestra Corporación, como también la relación que usted siempre ha tenido con nosotros: la más afectuosa y amistosa.
De corazón, le deseo a usted, junto con su distinguida familia, lo mejor en las tareas que emprenda en el futuro, que seguramente serán de servicio público.
Se enviarán los oficios solicitados por su señoría, con la adhesión de los diputados Alejandro Navarro y José Miguel Ortiz .
En el tiempo del Comité de la Unión Demócrata Independiente, ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
En nombre de todos los señores diputados, deseo una feliz navidad y próspero año 2006, en compañía de sus seres queridos, a todas las personas que ven el canal de la Cámara de Diputados.
Por haber cumplido con su objeto, se levanta la sesión.
-Se levantó la sesión a las 13.48 horas.
JORGE VERDUGO NARANJO,
Jefe de la Redacción de Sesiones.
VIII. DOCUMENTOS DE LA CUENTA
1. Mensaje de S.E. el Presidente de la República con el que inicia un proyecto de ley que concede una bonificación por retiro voluntario a los funcionarios municipales que indica. (boletín Nº 4064-05)
“Honorable Cámara de Diputados:
Someto a vuestra consideración un proyecto de ley que tiene por finalidad otorgar a los funcionarios municipales una bonificación por retiro voluntario, en el plazo y condiciones que se señalan.
I. ANTECEDENTES.
Una de las tareas en que se ha empeñado el Gobierno durante el actual período presidencial, ha sido avanzar en la modernización del sector municipal, en un marco de diálogo permanente con las autoridades edilicias y los funcionarios del ámbito municipal.
Fruto de ese diálogo permanente, se ha podido avanzar, por ejemplo, en la construcción de una nueva normativa en materia de rentas municipales, y se han presentado a tramitación legislativa proyectos de ley destinados a perfeccionar la configuración del Fondo Común Municipal y a regular las atribuciones que el artículo 121 de la Constitución Política entrega a las municipalidades.
La situación de los funcionarios que laboran en el sector municipal ha sido también una preocupación permanente del gobierno. Entendemos que el proceso de modernización de la gestión municipal requiere de una cierta renovación en las estructuras de personal de los municipios; pero, al mismo tiempo, la modernización no puede implicar el abandono de funcionarios que han dedicado una vida al servicio público y que, en consecuencia, merecen un descanso tranquilo, que reconozca su trayectoria.
Existe consenso entre las autoridades y las asociaciones de funcionarios sobre la importancia de contar con herramientas como las que propone este proyecto de ley, que contribuyan a la modernización de la gestión municipal.
Es así como las leyes N° 19.529, de 7 de noviembre de 1997 y N° 19.731, de 25 de mayo de 2001, establecieron también beneficios económicos para el retiro de funcionarios municipales, en la medida que dentro de los plazos que para caso se establecieron, obtuvieran pensión o jubilación en el algún régimen previsional.
Sin embargo, durante la vigencia de dichas leyes, un importante número de funcionarios municipales que cumplían las condiciones exigidas, por diversas circunstancias, no accedió al beneficio legal.
Todo ello motiva la presentación de la iniciativa que se somete a vuestra consideración, que contempla el pago de una bonificación por retiro voluntario -de cargo municipal- respecto de aquellos funcionarios municipales que, a la fecha de publicación de la presente ley, tengan 60 o más años de edad si son mujeres o 65 o más años de edad si son hombres, siempre que cesen en sus cargos por aceptación de renuncia voluntaria dentro del plazo de doce meses, contado desde el primer día del mes siguiente al de publicación de la presente ley.
La referida bonificación también se extiende a los funcionarios municipales que se encuentren en funciones a la fecha de publicación de la presente ley y que dentro de los doce meses siguientes a dicha data, cumplan 60 años de edad si son mujeres o 65 años de edad si son hombres, siempre que cesen en sus cargos por aceptación de renuncia dentro del plazo de los doce meses siguientes al cumplimiento de dichas edades.
II. OBJETIVOS DEL PROYECTO.
Considerando lo anteriormente expuesto, el presente proyecto de ley establece una bonificación por retiro voluntario para el funcionario municipal que cesa en sus funciones por aceptación de renuncia voluntaria, en relación con el respectivo cargo municipal, dentro del período fijado al efecto.
También tendrá derecho a la bonificación, el funcionario que con posterioridad a la comunicación de su renuncia voluntaria, obtenga una jubilación, pensión o renta vitalicia en un régimen previsional, en cuyo caso, la fecha de término de sus servicios será la de obtención de dicha jubilación, pensión o renta vitalicia, si ésta fuere anterior a la fecha establecida en su renuncia voluntaria al cargo municipal.
De este modo, con el otorgamiento de esta bonificación, se contará con una herramienta que facilita las adecuaciones que dentro del proceso de modernización, requieren las estructuras municipales, ya que contribuye a que los funcionarios en edad de acogerse a jubilación, puedan hacerlo en mejores condiciones y con un justo reconocimiento a su dedicación al servicio público.
III. DESCRIPCIÓN DEL BENEFICIO.
En mérito de lo anterior, se ha estimado oportuno someter a vuestra consideración la presente iniciativa, que confiere a los funcionarios municipales el derecho de retirarse voluntariamente de sus cargos, cuando tengan las edades que se señalan, recibiendo un beneficio económico similar al establecido en la ley N° 19.731.
En consecuencia, la bonificación por retiro voluntario que se establece alcanzará a un mes de remuneración por cada año de servicios o fracción superior a seis meses, prestados por el funcionario en la administración municipal, con un tope de seis meses.
Tal como ocurriera en la Ley N° 19.731, se faculta al Alcalde , previo acuerdo del Concejo Municipal, para otorgar una bonificación por retiro complementaria, la que en conjunto con la antes mencionada, no puede exceder los años de servicios prestados en la administración municipal, ni sobrepasar los once meses de bonificación.
Además, se contempla vincular el término de la relación laboral con el respectivo municipio, al pago de la bonificación pertinente, fortaleciendo de tal forma el nexo entre el cese de funciones y la percepción del beneficio, y permitiendo, además, el oportuno integro de la indemnización al personal que se acoja a jubilación.
El proyecto contempla, adicionalmente, y para el solo efecto de esta ley, una norma de excepción a lo dispuesto por los artículos 1º de la ley Nº 18.294 y 67 de la ley Nº 18.382, en materia de restricción del gasto máximo en personal. De este modo, las municipalidades no estarán obligadas a ajustarse a dicha restricción, tanto si se encontraren excedidas, como si se exceden en razón del gasto que irrogue el pago de la bonificación por retiro voluntario, pero no podrán aumentar sus márgenes de exceso por otras causas.
IV. PALABRAS FINALES.
Por último, me permito manifestar que las disposiciones del presente proyecto de ley, fueron elaboradas oyendo previamente a la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile (Asemuch), como asimismo a la Asociación Chilena de Municipalidades (Achm), representante de los empleadores, quienes respaldan en su integridad esta iniciativa.
Así, con este proyecto de ley, se reafirma que el camino de los acuerdos sociales facilita la generación de mecanismos que ayudan a modernizar la gestión municipal.
En consecuencia, tengo el honor de someter a la consideración de esa H. Cámara de Diputados, el siguiente
PROYECTO DE LEY:
Artículo 1°.- Establécese una bonificación por retiro voluntario para los funcionarios municipales que a la fecha de publicación de la presente ley tengan 60 o más años de edad si son mujeres o 65 o más años de edad si son hombres, y que dentro de los doce meses contados desde el primer día del mes siguiente al de la publicación de esta misma ley, cesen en sus cargos por aceptación de renuncia voluntaria, en relación con el respectivo cargo municipal.
Asimismo, tendrán derecho a la bonificación por retiro voluntario, los funcionarios municipales que se encuentren en funciones a la fecha de publicación de la presente ley y que entre dicha data y el 31 de diciembre del año 2007, cumplan 60 años de edad si son mujeres o 65 años de edad si son hombres, siempre que cesen en sus cargos por aceptación de renuncia voluntaria, en relación con el respectivo cargo municipal, dentro de los doce meses siguientes al cumplimiento de dichas edades.
Con todo, el funcionario municipal que cumpla con los requisitos señalados en los incisos primero o segundo, y que con posterioridad a la comunicación de su renuncia voluntaria obtenga jubilación, pensión o renta vitalicia en un régimen previsional, mantendrá el derecho a la bonificación establecida en esta ley, pero cesará en funciones en la fecha de obtención de dicha jubilación, pensión o renta vitalicia, siempre que aquella fuere anterior a la fecha establecida en su renuncia voluntaria al cargo municipal.
Artículo 2°.- La bonificación por retiro voluntario será el equivalente a un mes de remuneración por cada año de servicios o fracción superior a seis meses prestados por el funcionario en la administración municipal, con un máximo de seis meses.
Sin perjuicio de lo señalado en el inciso anterior, el Alcalde , previo acuerdo del Concejo Municipal, podrá otorgar a los funcionarios beneficiarios de la bonificación a que se refiere el inciso precedente, en las condiciones y dentro del período señalado, una bonificación por retiro complementaria, la que en conjunto con la establecida en el inciso anterior, no podrá sobrepasar los años de servicios prestados en la administración municipal, ni ser superior a once meses de bonificación. El Alcalde y el Concejo no podrán acordar bonificaciones por retiro complementarias para algunos funcionarios, excluyendo a otros.
La remuneración que servirá de base para el cálculo de las bonificaciones será el promedio de las remuneraciones mensuales de los últimos 12 meses inmediatamente anteriores al cese de funciones del funcionario, actualizadas según el índice de precios al consumidor determinado por el Instituto Nacional de Estadísticas.
Las bonificaciones establecidas en los incisos precedentes no serán imponibles ni constituirán renta para ningún efecto legal y serán de cargo municipal.
Artículo 3°.- El pago de las bonificaciones procederá inmediatamente después del cese de funciones del funcionario municipal, sea por aplicación de la causal prevista en la letra a) o en la letra b) del artículo 144 de la ley N° 18.883, según corresponda.
Los funcionarios municipales que cesen en sus funciones por las causales señaladas en el inciso anterior y que perciban la bonificación por retiro voluntario del artículo anterior, no podrán ser nombrados ni contratados, ya sea a contrata o a honorarios, en la misma municipalidad, durante los cinco años siguientes al término de su relación laboral, a menos que devuelvan la totalidad del beneficio percibido, expresado en unidades de fomento, más el interés corriente para operaciones reajustables.
Artículo 4°.- Las municipalidades que se encuentren excedidas en la restricción del gasto máximo en personal, dispuesto en el artículo 1° de la ley N° 18.294 y en el artículo 67 de la ley N° 18.382, y las que se excedan en virtud de la presente ley, no estarán obligadas a ajustarse a dicha restricción en razón del gasto que irrogue el pago del beneficio establecido en el inciso tercero del artículo 1° de esta ley, pero no podrán aumentar los márgenes de excesos.
Artículo 5°.- El mayor gasto que irrogue el pago de las bonificaciones a que se refiere esta ley será de cargo municipal.”.
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): RICARDO LAGOS ESCOBAR, Presidente de la República ; FRANCISCO VIDAL SALINAS , Ministro del Interior ; NICOLÁS EYZAGUIRRE GUZMÁN , Ministro de Hacienda ”.
INFORME FINANCIERO
PROYECTO DE LEY QUE CONCEDE UNA BONIFICACIÓN POR RETIRO
VOLUNTARIO A LOS FUNCIONARIOS MUNICIPALES QUE INDICA
Mensaje Nº 466-353
Este proyecto de ley se origina en un protocolo de acuerdo entre el Gobierno, la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales suscrito el 6 de diciembre pasado y concede una bonificación por retiro voluntario para los funcionarios municipales, que tengan 60 o más años de edad si son mujeres o 65 o más años de edad si son hombres y que cesen en sus cargos por aceptación de renuncia voluntaria en relación con el respectivo cargo municipal dentro del plazo dispuesto por el referido proyecto.
El artículo 5º de esta iniciativa legal, que es coincidente con el referido protocolo de acuerdo, establece que el mayor gasto que irrogue el pago de las bonificaciones será de cargo municipal.
En consecuencia, el presente proyecto de ley no representa gasto fiscal.
(Fdo.): MARIO MARCEL CULLELL , Director de Presupuestos .
2. Oficio de S.E. el Presidente de la República.
“Honorable Cámara de Diputados:
En uso de mis facultades constitucionales, tengo a bien poner en conocimiento de vuestra Excelencia que he resuelto retirar la urgencia que hiciera presente para el despacho del proyecto de ley que introduce en la ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, las adecuaciones necesarias para adaptarla a la ley Nº 20.050, que reformó la Constitución Política de la República. (boletín Nº 3962-07).
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): RICARDO LAGOS ESCOBAR, Presidente de la República ; EDUARDO DOCKENDORFF VALLEJOS , Ministro Secretario General de la Presidencia ”.
3. Certificado de la Comisión de Educación, Cultura, Deportes y Recreación.
“Valparaíso, 20 de diciembre de 2005
La Abogado Secretaria de la Comisión de Educación , Cultura, Deportes y Recreación, que suscribe, certifica:
Que el texto que se reproduce, debidamente autenticado, contiene el proyecto de ley (boletín N°4062-04), de origen en un Mensaje, en Primer Trámite Constitucional y con urgencia calificada de “Suma”, mediante el cual se modifica el artículo 1° de la ley N° 20.059, sobre Modernización y Rediseño Funcional del Ministerio de Educación, con el objeto de aumentar el plazo de delegación de facultades concedido al Presidente de la República para sustituir el decreto con fuerza de ley N° 4, de 1992, del Ministerio de Educación, tal como fuera aprobado, en general y particular por asentimiento unánime de las señoras y señores diputados presentes en esta Comisión.
En ejercicio de sus atribuciones reglamentarias, la señora Presidenta determinó que la iniciativa en informe no requiere ser conocida por la Comisión de Hacienda.
Su artículo único no contiene normas de carácter orgánico constitucional o de quórum calificado.
Se acordó, además, que el informe se emitiera en forma verbal directamente en la Sala por la diputada señora Ximena Vidal Lázaro .
PROYECTO DE LEY:
“Artículo único.- Sustitúyese en el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 20.059, la expresión “10 de marzo de 2006”, por “30 de junio de 2006”.”.
Tratado y acordado en sesión de igual fecha, con asistencia de las diputadas señoras María Antonieta Saa Díaz , Carolina Tohá Morales y Ximena Vidal Lázaro ( Presidenta ), y de los diputados señores Germán Becker Alvear , José Antonio Kast Rist y Carlos Montes Cisternas .
(Fdo.): MARÍA EUGENIA SILVA FERRER , Abogado Secretaria de la Comisión ”.
4. Informe de la Comisión de Relaciones Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integración Latinoamericana sobre el proyecto de acuerdo aprobatorio del Convenio entre Chile y la República Federal de Alemania sobre Cooperación Financiera, suscrito en Santiago, el 4 de julio de 2005. (boletín Nº 4010-10)
“Honorable Cámara:
La Comisión de Relaciones Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integración Latinoamericana informa, en primer trámite constitucional y sin urgencia, sobre el proyecto de acuerdo señalado en el epígrafe, mediante el cual S.E. el Presidente de la República somete a la consideración de la H. Corporación un tratado de cooperación financiera suscrito con la República Federal de Alemania con el propósito de consolidar e intensificar las relaciones amistosas bilaterales, contribuyendo con ello al desarrollo social y económico de nuestro país.
I. CONSTANCIAS REGLAMENTARIAS PREVIAS.
Para los efectos reglamentarios correspondientes se hace constar lo siguiente:
1° Que la idea matriz o fundamental de este proyecto de acuerdo es aprobar un tratado que, principalmente, compromete al Gobierno alemán a otorgar al Gobierno de Chile u otros receptores que ambos Gobiernos designen, préstamos o aportaciones financieras no reembolsables, en las condiciones y plazos que señala, para la ejecución de los proyectos que indica; tratado que la H. Cámara, conforme lo dispuesto por el N° 1 del artículo 54 de la Constitución Política, sólo puede aprobar o desechar.
2° Que este tratado no contiene normas de carácter orgánico constitucional; pero para su aprobación se requerirá quórum calificado, en conformidad con el artículo 54, Nº 1, en relación con la tercera norma del Nº 7) del artículo 63 de la Constitución Política, dado que el plazo de vencimiento de los préstamos que se autorizan excederá el término del período presidencial actual.
Además, deberá ser informado por la H. Comisión de Hacienda, conforme lo dispone el inciso segundo del artículo 17 de la ley orgánica constitucional del Congreso Nacional.
3° Que la Comisión aprobó el proyecto de acuerdo por la unanimidad de los HH. Diputados Bayo Veloso, don Francisco ; Jarpa Wevar, don Carlos Abel ; Tarud Daccarett, don Jorge , y Villouta Concha, don Edmundo .
4º Que Diputado informante fue designado, el H. Diputado Riveros Marín, don Edgardo.
II. ANTECEDENTES GENERALES.
Entre Chile y la República Federal de Alemania se han celebrado diversos convenios de cooperación financiera, desde 1990 a la fecha, principalmente para la rehabilitación de hospitales, el financiamiento del proyecto de conservación y manejo sostenible del bosque nativo y las áreas protegidas, y apoyar a las pequeñas y medianas empresas. El actualmente en trámite, sería el noveno convenio chileno-alemán de cooperación financiera.
De acuerdo con antecedentes aportados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, esta cooperación consiste en el otorgamiento de asignaciones no reembolsables y créditos compuestos del Gobierno alemán al de Chile, que requieren garantía estatal.
Dichos antecedentes indican que a partir de las Negociaciones Intergubernamentales de Cooperación que se han realizado bi-anualmente, desde 1990, entre la Agencia de Cooperación Internacional (Agci) y el Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo, los recursos obtenidos por el país ascienden a 288,8 millones de euros, lo que transforma a la República Federal de Alemania en el primer socio de nuestro país en el ámbito de la cooperación financiera. En ese contexto, los primeros créditos alemanes fueron sólo concesionales, con condiciones de plazo, períodos de gracia y tasas de interés preferenciales que variaron debido al aumento de nuestro ingreso per cápita; de modo que el Gobierno alemán ha puesto a disposición del gobierno chileno los créditos compuestos, que se ofrecen a los países de desarrollo intermedio, en los que se combinan recursos de cooperación financiera, a un plazo de 40 años y una tasa de 0,75%, con fondos que el Banco de Reconstrucción Alemán capta en el mercado, en condiciones atractivas para los Gobiernos prestatarios.
III. RESEÑA DEL CONTENIDO NORMATIVO DEL CONVENIO.
Este instrumento consta de cinco artículos, en los cuales el Gobierno de la República Federal de Alemania contrae el compromiso de otorgar al Gobierno de Chile, u otros receptores que ambos Gobiernos designen, préstamos o aportaciones financieras no reembolsables del Instituto de Crédito para la Reconstrucción (Kreditanstalt für Wiederaufbau, Francfort del Meno) para los proyectos y en las condiciones y plazos que se pasan a reseñar.
A) Proyectos financiables con la cooperación convenida:
1) Para el proyecto “Manejo Sustentable de Residuos Sólidos en la Décima Región y otras Regiones”, se conviene un primer préstamo por 4.500.000,00 EUR; un segundo préstamo por 5.112.918,81 EUR, si examinado, se confirma que el proyecto es digno de apoyo, y una aportación financiera no reembolsable por un valor total de hasta 1.000.000,00 EUR, para medidas complementarias necesarias para efectos de la realización y atención del proyecto (Nº 1, letras a) y b), de párrafo 1, y Nº 2 del mismo párrafo del artículo 1).
Adicionalmente, el Gobierno de la República Federal de Alemania otorgaría garantías para el otorgamiento de créditos mixtos de cooperación financiera a través del Francfort del Meno, uno por 9.000.000,00 EUR, y otro por 10.225,837 EUR, siempre que ambos casos se cumplan las condiciones de cobertura exigibles de conformidad con las directivas nacionales vigentes en la República Federal de Alemania (Nºs. 1 y 2 de Nº (2) de artículo 1).
2) El proyecto “Energías Renovables y Aumentos de la Eficiencia Energética”: una aportación financiera no reembolsable por un valor total de hasta 3.000.000,00 EUR, si examinado el proyecto resulta que es digno de apoyo y se confirma que, en cuanto proyecto de protección ambiental reúne las condiciones especiales necesarias para ser fomentado a través de una aportación financiera no reembolsable (Nº 3 de párrafo 1 del artículo 1).
Si tal confirmación no pudiere presentarse, el Gobierno de la República Federal de Alemania otorgará al Gobierno de Chile la posibilidad de obtener para dicho proyecto un préstamo del Francfort del Meno, hasta el valor de la aportación financiera no reembolsable prevista.
3) El proyecto “Fondo para estudios y expertos II”: una aportación financiera no reembolsable por un valor de hasta 500.000,00 EUR (Nº 4 de párrafo 1 de artículo 1).
Los tres proyectos podrán ser reemplazados por otro u otros si los Gobiernos de Alemania y Chile así lo convienen (primera norma de Nº 4 de párrafo (2) de artículo 1).
B) Las condiciones y plazos de la cooperación financiera.
Si el proyecto “Fondo para estudio y expertos II” fuere sustituido por un proyecto de protección ambiental o de infraestructura social o un fondo de garantía de crédito para la mediana empresa o una medida destinada a mejorar la situación social de la mujer o una medida de autoayuda orientada a combatir la pobreza que reúna las condiciones para ser fomentado a través de una aportación financiera no reembolsable, ésta podrá concederse; de no ser así, podrá concederse un préstamo (segunda norma de Nº 4 de párrafo (2) de artículo 1).
Las aportaciones financieras no reembolsables para medidas de preparación o medidas complementarias, se convertirán en préstamos en caso de que no se utilicen para dichas medidas (N (6) del párrafo 2 de artículo 1).
El empleo de los préstamos y aportaciones financieras no reembolsables, las condiciones de su concesión y el procedimiento de adjudicación de encargos se fijarán en los contratos que habrán de celebrarse entre el Francfort del Meno y los receptores de los préstamos o aportaciones, contratos que estarán sujetos a las disposiciones legales vigentes en Alemania y no será autorizado si dichos contratos no son celebrados dentro de un plazo de ocho años, contado a partir del año de autorización del compromiso (dos primeras normas del Nº 1 de artículo 2).
Para el préstamo de hasta 5.112.918,81 EUR, convenido para el proyecto “Manejo Sustentable de Residuos Sólidos en la Décima Región y otras Regiones”: el plazo vence el 31 de diciembre de 2009;
Para las aportaciones financieras no reembolsables por 1.000.000,00 EUR y por 3.000.000,00 EUR, contempladas para el proyecto antes indicado y para el proyecto “Energías Renovables y Aumentos de la Eficiencia Energética”: el plazo vence el 31 de diciembre de 2010, y
Para la aportación financiera no reembolsable por 500.000,00 EUR, convenida para el proyecto “Fondo para estudios y expertos II”: el plazo vence el 31 de diciembre de 2011 (tercera norma del Nº (1) del artículo 2).
El Gobierno de Chile, si no es él mismo el prestatario, garantizará al Francfort Meno todos los pagos en euros que deban efectuarse en cumplimiento de los compromisos que los prestatarios asuman en virtud de los contratos correspondientes (Nº (3) del artículo 2).
El Gobierno de Chile se compromete, además, a liberar el Francfort Meno de todos los impuestos y gravámenes públicos que se devenguen en Chile en relación con la concertación y ejecución de los contratos antes señalados (artículo 3).
Además, respecto a los transportes marítimos, terrestres y aéreos de personas y mercancías resultantes de la concesión de los préstamos y de las aportaciones financieras no reembolsables, Chile se obliga a permitir a los pasajeros y proveedores elegir libremente entre las empresas de transporte y a no adoptar medidas que excluyan o dificulten la participación con igualdad de derechos de las empresas de transporte con sede en Alemania y a otorgar, en su caso, las autorizaciones necesarias para la participación de dichas empresas (artículo 4).
IV. DECISIONES DE LA COMISIÓN.
a) Aprobación de la Convención.
La Comisión compartió plenamente los propósitos que persigue este tratado de cooperación financiera chileno-alemán, de modo que decidió proponer a la H. Cámara que le preste su aprobación, para lo cual sugiere adoptar el artículo único del proyecto de acuerdo, con modificaciones formales de menor entidad que se salvan en el texto sustitutivo siguiente:
“Artículo único.- Apruébase el “Convenio entre el Gobierno de la República de Chile y el Gobierno de la República Federal de Alemania sobre Cooperación Financiera”, suscrito en Santiago, el 4 de julio de 2005.”.
-o-
Discutido y despachado en sesión del 18 de octubre de 2005, celebradas bajo la presidencia del H. Diputado Edmundo Villouta Concha ( Presidente de la Comisión), y con la asistencia de los HH. Diputados Francisco Bayo Veloso ; Carlos Abel Jarpa Wevar , Waldo Mora Longa ; Iván Moreira Barros ; Edgardo Riveros Marín , y Jorge Tarud Daccarett .
Sala de la Comisión, a 18 de octubre de 2005.
(Fdo.): FEDERICO VALLEJOS DE LA BARRA, Abogado Secretario de la Comisión”.
5. Informe de la Comisión de Hacienda recaído en el proyecto de acuerdo aprobatorio del Convenio entre Chile y la República Federal de Alemania sobre Cooperación Financiera, suscrito en Santiago, el 4 de julio de 2005. (boletín Nº 4010-10)
“Honorable Cámara:
La Comisión de Hacienda informa el proyecto de Acuerdo mencionado en el epígrafe, en cumplimiento del inciso segundo del artículo 17 de la ley N° 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional y conforme a lo dispuesto en los artículos 220 y siguientes del Reglamento de la Corporación.
La iniciativa tuvo su origen en la Cámara de Diputados por un Mensaje de S.E. el Presidente de la República.
Asistieron a la Comisión durante el análisis del proyecto las señoras Adriana Delpiano , Subsecretaria de Desarrollo Regional y María Eugenia Gómez , Subjefa del Departamento de Cooperación Bimultilateral de la Agencia de Cooperación Internacional y los señores Alvaro Marifil , Seremi de Planificación de Los Lagos; Alejandro Gallardo , Jefe de División del Gobierno Regional de Los Lagos; Nemesio Arancibia , Jefe del Departamento de Inversiones de la Subsecretaría de Desarrollo Regional ; Jorge Claissac , Jefe de la División Jurídico Legislativa de dicha Subsecretaría y Hernán Moya , Asesor de la Dirección de Presupuestos.
El propósito de la iniciativa consiste en la aprobación del referido Convenio por el cual el Gobierno de la República Federal de Alemania contrae el compromiso de otorgar al Gobierno de Chile, u otros receptores que ambos Gobiernos designen, préstamos o aportaciones financieras no reembolsables del Instituto de Crédito para la Reconstrucción para los proyectos y en las condiciones y plazos que se indican.
Se señala en el Mensaje que el Convenio se encuadra en las relaciones amistosas existentes entre ambos países cuyo propósito consiste en consolidar e intensificar dichos vínculos mediante la cooperación financiera.
La señora María Eugenia Gómez hizo presente que Alemania es el principal socio de Chile en el ámbito de la cooperación financiera. En un primer momento la cooperación entre ambos países fue de carácter técnico, donde se identificaron los problemas que hoy aborda este convenio: manejo de residuos sólidos en la Región de los Lagos y el tema de las energías renovables. Precisó que la cooperación financiera con Alemania se ejecuta mediante convenios que son aprobados por el Congreso y que éstos han abordado diversos temas, tales como: proyectos de conservación y manejo del bosque nativo; rehabilitación de hospitales; apoyo para las pequeñas y medianas empresas, entre otros.
Afirmó que el convenio en trámite establece una nueva área de colaboración, que busca dar una solución integral, en el tema del manejo de los residuos sólidos y energías renovables, a las tres provincias de la Décima Región. Para ello la cooperación alemana ha estado trabajando con los municipios en terreno.
Agregó finalmente que el convenio consiste:
-en el otorgamiento de asignaciones no reembolsables, que financian, principalmente, los estudios de pre inversión.
-en cooperación financiera concesional a 40 años plazo, con 10 años de gracia y 0,75% de interés anual, y
-en una garantía estatal del Estado alemán por los otros créditos que pueden o no ser susceptibles de ser contratados.
Respondiendo a diversas inquietudes planteadas por los señores Diputados respecto del ámbito de aplicación del convenio, la señora Gómez explicó que en la actualidad la cooperación alemana en Chile tiene proyectos en diferentes regiones del país; sin embargo, en el tema del manejo de los residuos sólidos se comenzó en la Región de los Lagos, en el año 1998, con un proyecto de cooperación técnica, que intentó abordar la problemática de la contaminación en el Lago Llanquihue, determinándose en esos estudios que el tema de los residuos sólidos en la Décima Región era crítico. Como consecuencia de estas conclusiones surgió la idea de realizar un diseño integral que solucionara este problema. En ese momento no se pensó que este proyecto se iba a financiar con la cooperación alemana, surgiendo con posterioridad esta opción, acotó.
Sostuvo, además, que este proyecto sería ejecutado por el gobierno regional y la Subsecretaría de Desarrollo Regional, estando involucrados, también, las municipalidades.
Añadió que este convenio contiene principalmente contratos tipos, de ahí los términos empleados en el mismo y que dado los altos estándares utilizados es un modelo que puede replicarse, a futuro, en otras regiones del país.
En el debate de la Comisión fueron planteadas dudas sobre la operatividad del proyecto en aquellos municipios más pobres, lo cual motivó cursar invitaciones al señor Intendente de la X Región y al Capítulo de la Asociación de Municipalidades respectivo para analizar el tema.
La señora Adriana Delpiano explicó que este proyecto fue elaborado en la Región de los Lagos a partir de la necesidad que tienen todas las regiones del país, de encontrar una solución integral al tema del manejo de los residuos sólidos, distinta al actual sistema, donde cada municipio resuelve este problema de acuerdo a sus posibilidades y criterio. Destacó las principales características de la manera en que se ha enfocado la solución del manejo de los residuos sólidos en la X Región, lo que de ser exitoso puede ser un modelo para el resto del país. Planteó que corresponde distinguir la fase de prefactibilidad de los proyectos y sus aspectos financieros, en que la contraparte lo constituye el Ministerio de Hacienda que interviene vía la Subdere, de lo que será la operatividad del sistema en que posiblemente quede en manos de una corporación que se forme entre los municipios y el gobierno regional.
Hizo presente que todos los municipios se encuentran incorporados en la fase de diseño.
Se considera la construcción de tres grandes depósitos de residuos sólidos que cumplan altos estándares, con estaciones de transferencia que permitan acopiar y compactar la basura.
El señor Marifil señaló que por razones de distancia o territoriales las comunas de La Unión, Río Bueno y Lago Ranco están consideradas en el ámbito correspondiente a Osorno y que, según las características propias, los municipios se acogerán a alguna de las tres soluciones previstas, que son: estaciones de transferencia que permitan acopiar y compactar la basura; camiones compactadores y de transferencia de larga distancia.
Los representantes del Ejecutivo estuvieron de acuerdo con efectuar visitas explicativas a los municipios involucrados, de modo de transmitir adecuadamente el propósito y mecanismos del proyecto referido al tratamiento de los residuos sólidos en la X Región de Los Lagos.
La Comisión de Relaciones Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integración Latinoamericana dispuso en su informe que esta Comisión tomara conocimiento del proyecto conforme a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 17 de la ley orgánica del Congreso Nacional.
Teniendo presente los antecedentes de la iniciativa y las consideraciones expuestas en la Comisión, fue sometido a votación el artículo único del proyecto de Acuerdo aprobado por la Comisión Técnica, siendo aprobado por unanimidad.
Acordado en sesiones de fechas 13 y 20 de diciembre de 2005, con la asistencia de los Diputados señores Silva, don Exequiel ( Presidente ); Álvarez, don Rodrigo ; Dittborn, don Julio ; Escalona, don Camilo ; Jaramillo, don Enrique ; Kuschel, don Carlos Ignacio ; Lorenzini, don Pablo ; Ortiz, don José Miguel ; Pérez, don José ; Tuma, don Eugenio , y Von Mühlenbrock, don Gastón , según consta en las actas respectivas.
Se designó diputado informante al señor Von Mühlenbrock, don Gastón .
(Fdo.): JAVIER ROSSELOT JARAMILLO , Abogado Secretario de la Comisión ”.
Informe de la Comisión especial de la Pequeña y Mediana Empresa acerca de los resultados que ha arrojado en materia de capacitación la utilización de la franquicia Sence y las gestiones de los organismos públicos competentes en ayuda de los beneficiarios afectados.
Honorable Camara:
Vuestra Comisión Especial de la Pequeña y Mediana Empresa, facultada por la H. Corporación en calidad de Investigadora, pasa a informaros sobre la materia del epígrafe.
I. COMPETENCIA DE LA COMISIÓN, AL TENOR DEL ACUERDO DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS QUE ORDENÓ SU CREACIÓN.
La Cámara de Diputados, en sesión 61ª, de la legislatura extraordinaria, celebrada el día 6 de abril del presente año, prestó su aprobación al proyecto de acuerdo N° 608, patrocinado por los honorables diputados señores Bayo, don Francisco ; Correa, don Sergio ; Dittborn, don Julio ; Forni, don Marcelo ; Montes, don Carlos ; Jaramillo, don Enrique ; Ojeda, don Sergio ; Ortiz, don José Miguel ; Tuma, don Eugenio y Von Mühlenbrock, don Gastón , cuyo tenor es el siguiente:
PROYECTO DE ACUERDO
La Cámara de Diputados acuerda:
1. Encomendar a la Comisión Especial de la Pequeña y Mediana Empresa:
a) Que investigue y evalúe, en el plazo de sesenta días, los resultados que ha arrojado en materia de capacitación la utilización de la franquicia del Sence, así como el efecto de las gestiones efectuadas por los organismos públicos competentes para ir en ayuda de los beneficiarios afectados por los hechos fiscalizados.
b) Que realice un proceso de ponderación de la aplicación de la ley N° 19.967, en orden a regular el acceso a la franquicia tributaria.
2. Solicitar a los organismos fiscalizadores dependientes del Gobierno que lleven a cabo un esfuerzo extraordinario a fin de atender los requerimientos de los usuarios afectados, para aclarar las objeciones formuladas ante la solicitud de beneficios tributarios para la capacitación.”
II. ANTECEDENTES GENERALES.
1. Servicio Nacional de Capacitación y Empleo ( Sence ).
El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (Sence) es un organismo del Estado, descentralizado, que se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Su misión institucional, es “contribuir al incremento de la productividad nacional, impulsando la capacitación ocupacional, tanto en las empresas, como también en las personas de menores ingresos del país.”
En resumen, se puede señalar que sus funciones son:
-Supervigilar el funcionamiento del sistema y difundir la información pública relevante para que los agentes públicos y privados actúen correcta y eficientemente en el mismo;
-Autorizar e inscribir en el registro pertinente, a los Organismos Técnicos de Capacitación (Otec);
-Estimular las acciones y programas de capacitación que desarrollen las empresas, a través de la aplicación del incentivo tributario;
-Visar todas las comunicaciones y liquidaciones de acciones de capacitación que presenten las empresas, paso ineludible para que éstas puedan imputar a franquicia los costos de esas acciones; y
-Fomentar la calidad de los servicios que prestan las instituciones intermedias y ejecutoras de capacitación.
En cuanto a su cobertura, el número de empresas participantes en el sistema de capacitación ha crecido con el correr de los años.
Del total de empresas que utilizaron la franquicia tributaria el año 2002, cerca de 78 mil lo hicieron por primera vez. La mayoría de ellas son microempresas. La siguiente tabla muestra este crecimiento:
1
2. Franquicia Tributaria [1]
Concepto de franquicia
La ley Nº 19.518 fija la normativa del crédito por gastos de capacitación que favorece a los contribuyentes de la Primera Categoría de la ley sobre Impuesto a la Renta [2], y que consiste en el descuento como crédito contra los impuestos anuales a la renta, de los gastos incurridos por las empresas en el financiamiento de acciones, actividades o programas de capacitación ocupacional en favor de sus trabajadores, desarrollados exclusivamente en el territorio nacional, debidamente autorizados por el Sence, conforme al Estatuto de Capacitación y Empleo.
B) Evolución de la franquicia en el tiempo
Cuadro N° 1: Evolución de la utilización de la franquicia Sence
2
Nota: Se entiende por contribuyentes que solicitan franquicia aquellos que en su declaración de impuestos a la renta (formulario 22 del SII) rebajan el crédito Sence.
3
Cuadro N° 2: Contribuyentes de Primera Categoría que solicitan la franquicia Sence según número de trabajadores por contribuyente (cifras de fecha anterior a la entrada en vigencia de ley 19.967):
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5
Nota 2: Se recuerda que antes de la ley Nº 19.967 acreditando que se había cotizado sólo por un mes de trabajo en el año, se cumplía con el requisito mínimo que se exigía para acceder a la franquicia mínima de 13 Unidades Tributarias Mensuales (UTM). Todas las cifras contenidas en estos cuadros datan de una fecha anterior a la entrada en vigencia de la ley 19.967.
Se observa en el cuadro y gráfico Nº 1 que desde 1999 al 2003 el uso de la franquicia creció en 694% en número de casos (de 12.375 a 98.198) y 149% en monto (de 33.991 a 84.534 millones de pesos de cada año).
Se constata en el cuadro y gráfico N° 2 que este importante crecimiento en el número de contribuyentes que hacen uso de la franquicia Sence , se explicaba fundamentalmente por aquéllos que tienen un solo trabajador, donde el contribuyente y el trabajador son una misma persona. En efecto, de los 82.004 contribuyentes adicionales que solicitaron la franquicia en el 2003, respecto del 2000, 62.699 casos (es decir el 76%) se explican por estos contribuyentes. De hecho, creció este segmento de 3.407 que usaron la franquicia en el 2000 a 66.106 (que equivale a un crecimiento de un 1.840%). Como consecuencia de lo expuesto, en el año 2003 estos contribuyentes representaron el 67% del total que impetró el crédito.
Otro aspecto a destacar del cuadro y gráfico Nº2 radica en el hecho que de los 66.106 contribuyentes que hicieron uso de la franquicia contando con un solo trabajador, en 42.707 casos este contribuyente-empleado sólo pagó sueldo (y cotizó previsión) por un mes de trabajo en el año. Esto podría interpretarse como una cotización orientada a cumplir con el requisito para acceder al uso del crédito Sence en su límite de las 13 UTM y por tanto calificar para una devolución equivalente en el proceso de operación renta. Las cifras del cuadro Nº 2 ilustran que algo similar también ocurre con contribuyentes que registran dos empleados.
C) Quienes pueden acceder a este beneficio.
Los contribuyentes que tienen derecho al crédito por gastos de capacitación son las empresas que declaren el impuesto de Primera Categoría en base a cualquier modalidad.
También procederá la referida franquicia cuando el contribuyente no se encuentre afecto al impuesto de Primera Categoría por alguna de las siguiente situaciones:
-Por pérdida tributaria en el ejercicio comercial respectivo,
-Por encontrarse exento de dicho impuesto, al no exceder su base imponible del monto exento que alcanza al referido gravamen,
-Por exenciones que provengan de una norma legal expresa, como sucede por ejemplo, con los contribuyentes que desarrollan actividades en Zonas Francas, Antártica Chilena y territorios adyacentes en las comunas de Porvenir y Primavera, de la XII Región.
Si el Impuesto de Primera Categoría ha sido absorbido totalmente por otros créditos a que tiene derecho el contribuyente, conforme a alguna otra norma legal, el crédito por gastos de capacitación se puede deducir de cualquier otro impuesto a la renta anual que deba declararse. Si se mantiene un excedente, éste se devuelve al contribuyente.
No tienen derecho a este beneficio los siguientes contribuyentes:
a) Los de la Primera Categoría, cuyas rentas provengan únicamente de los siguientes capitales mobiliarios:
-Dividendos y demás beneficios derivados del dominio, posesión o tenencia a cualquier título de acciones de sociedades anónimas extranjeras, que no desarrollen actividades en el país, percibidos por personas domiciliadas o residentes en Chile (artículo 20 Nº 2, letra c) de la Ley de la Renta.
-Intereses de depósitos en dinero, ya sea, a la vista o a plazo (artículo 20 Nº 2, letra d) de la Ley de la Renta).
b) Los de la Primera Categoría que se encuentren sujetos a un impuesto único sustitutivo de todos los impuestos de la ley de impuesto a la Renta, como son los pequeños contribuyentes del artículo 22 de la Ley de Impuesto a la Renta; pequeños mineros artesanales, pequeños comerciantes que desarrollan actividades en la vía pública, suplementeros, propietarios de un taller artesanal u obrero y pescadores artesanales.
c) Los de la Segunda Categoría referidos en el artículo 42 NROS 1 y 2 de la Ley de Impuesto a la Renta; y
d) Los afectos a los impuestos Global Complementario o Adicional, según proceda.
D) Límite del crédito por gastos de capacitación.
La suma máxima a descontar por concepto del crédito por gastos de capacitación, no podrá exceder del 1% de las remuneraciones imponibles pagadas al personal en el mismo lapso en el cual se desarrollaron las acciones de capacitación. En otras palabras, el monto a deducir como crédito del impuesto de Primera Categoría de las empresas no debe exceder del 1% de las remuneraciones imponibles anuales efectivamente pagadas a todos los trabajadores de la empresa en el transcurso del período comercial en el cual se llevaron a cabo las actividades de capacitación.
El exceso por sobre el límite del 1% se estimará como gasto necesario para producir la renta.
E) Montos que se pueden imputar a este beneficio.
Para acceder a este beneficio las empresas deben acreditar el pago de las cotizaciones previsionales correspondientes a las planillas de remuneraciones del año en que se acoge a la franquicia.
a) Las empresas cuya suma máxima a descontar sea inferior a 9 UTM, podrán deducir hasta ese valor en el año, siempre que tengan una planilla anual de remuneraciones imponibles igual o superior a 45 UTM;
b) Los contribuyentes que tengan una planilla anual de remuneraciones menor a 45 UTM y mayor a 35 UTM podrán deducir hasta 7 UTM en el año;
Los contribuyentes cuya planilla anual de remuneraciones imponibles sea inferior a 35 UTM, no podrán descontar los gastos efectuados por la capacitación de sus trabajadores con cargo a esta franquicia tributaria.
F) Costos imputables a la franquicia.
La ley establece una escala, según nivel de ingreso mensual del trabajador beneficiado con capacitación, en virtud de la cual se pueden imputar a la franquicia los gastos en capacitación (artículo 37 ley 19.518):
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Estos gastos son de dos tipos:
a) Costos directos.
Constituyen este tipo de gastos los siguientes:
i) Los gastos en que incurran las empresas con ocasión de programas de capacitación que desarrollen o que contraten con organismos técnicos de capacitación (Otec), así como aquéllos originados por los módulos conducentes a la formación de técnicos de nivel superior y para la nivelación de estudios de la Enseñanza General Básica y Media de sus trabajadores. Estos últimos sólo podrán imputarse a la franquicia tributaria en la medida que el beneficiario no cuente con otro financiamiento estatal que tenga el mismo fin, ya sea del propio Ministerio de Educación u otro organismo de la Administración del Estado;
ii) Los aportes que las empresas adherentes efectúen a los organismos técnicos intermedios para capacitación (Otic) y cuyos montos no excedan del 1% de la planilla salarial anual de la empresa;
iii) Los gastos en actividades destinadas a desarrollar las aptitudes, habilidades o grados de conocimientos de los dirigentes sindicales, cuando éstas sean acordadas en el marco de una negociación colectiva o en otro momento, y tengan por finalidad habilitarlos para cumplir adecuadamente su rol sindical.
iv) El costo de los contratos de capacitación o pre contratos laborales: Las acciones de capacitación que se realicen antes de la relación laboral, siempre y cuando sea necesario para el buen funcionamiento de la empresa o por la estacionalidad de la actividad que desarrolla, cuando un empleador y un eventual trabajador celebren un contrato de capacitación, por el cual se obliguen, el primero, a entregar a través de un organismo capacitador las competencias y destrezas laborales requeridas para desempeñar una actividad laboral determinada en la empresa, y el segundo, a cumplir dicho programa en las condiciones establecidas. La vigencia de esta convención y sus prórrogas no podrá exceder en total de dos meses, ni podrá celebrarse entre las mismas partes más de una vez dentro del mismo año calendario.
v) El costo de la capacitación post contrato laboral: Las acciones de capacitación que las empresas efectúen para sus ex trabajadores, podrán exceder hasta cinco meses la vigencia de la respectiva relación laboral, cuando la última remuneración del ex trabajador no exceda del equivalente a 25 UTM. Dichas acciones de capacitación deberán ser efectuadas sólo por organismos técnicos de capacitación.
b) Costos Indirectos.
Se pueden imputar a franquicia, entre otros, los viáticos y traslados de los participantes a cursos que se desarrollen fuera del radio urbano del domicilio de la empresa, los cuales tienen un tope máximo de un 10% del total de los costos directos de capacitación de la empresa, siempre que la imputación de ellos no exceda el 1% de franquicia de la empresa.
3. Capacitación.
La ley entiende por capacitación “el proceso destinado a promover, facilitar, fomentar, y desarrollar las aptitudes, habilidades o grados de conocimientos de los trabajadores, con el fin de permitirles mejores oportunidades y condiciones de vida y de trabajo y de incrementar la productividad nacional, procurando la necesaria adaptación de los trabajadores a los procesos tecnológicos y a las modificaciones estructurales de la economía” (artículo 10).
Se considerarán también capacitación, las actividades destinadas a desarrollar las aptitudes, habilidades o grados de conocimientos de los dirigentes sindicales, cuando éstas sean acordadas en el marco de una negociación colectiva o en otro momento, y tengan por finalidad habilitarlos para cumplir adecuadamente con su rol sindical.
Las empresas que deseen capacitar a sus trabajadores, accediendo a la franquicia tributaria, pueden hacerlo a través de las siguientes opciones:
A) Capacitación directa.
Corresponde a aquella en que la empresa organiza y ejecuta por sí misma acciones de capacitación para sus trabajadores, ya sea contratando instructores externos a ella, o bien, de su propio personal.
Este tipo de capacitación sólo puede ser impartida por personas naturales, quienes deben ingresar al Sence el formulario con todos los antecedentes del curso y personales del instructor para la correspondiente autorización y posterior visación de los gastos, una vez finalizada la acción.
B) Capacitación con organismos técnicos de capacitación (Otec) autorizados por Sence.
Los Otec son instituciones autorizadas por el Sence para dar servicios de capacitación. Podrán ser Otec las personas jurídicas cuyo único objeto social sea la capacitación y las Universidades; Institutos Profesionales, Centros de Formación Técnica (C.F.T.) reconocidos por el Ministerio de Educación.
Corresponde a aquéllas situaciones en que la empresa contrata los servicios de estos organismos con el objeto que ellos ejecuten cursos de capacitación específicos para sus trabajadores (cursos cerrados) o bien, envían a los trabajadores a los cursos en oferta pública que tienen estas instituciones, en los que pueden participar trabajadores de diferentes empresas. Todos los cursos que ejecuten los OTEC deben ser autorizados previamente por el Sence.
C) Capacitación a través de Organismos Técnicos Intermedios de Capacitación (Otic).
Los Otic son corporaciones privadas sin fines de lucro, cuyo objetivo será otorgar apoyo técnico a sus empresas adheridas, principalmente a través de la promoción, organización y supervisión de programas de capacitación y de asistencia técnica para el desarrollo de recursos humanos. Estos organismos no podrán impartir ni ejecutar directamente acciones de capacitación laboral, sino que servirán de nexo entre las empresas afiliadas y los organismos técnicos de capacitación.
Los Otic se constituyen por la reunión de a lo menos 15 empresas que así lo acuerden, en sesión celebrada al efecto. Estas empresas deberán reunir, en su conjunto, a lo menos 900 trabajadores permanentes, cuyas remuneraciones mensuales imponibles no sean inferiores a diez mil unidades tributarias mensuales a la época de constitución; o, por un grupo de empresas, cualquiera sea su número, que cuenten con el patrocinio de una organización gremial de empleadores, empresarios o trabajadores independientes, que disponga de personalidad jurídica y de la solvencia necesaria para responder por las obligaciones que pudiere contraer el organismo técnico intermedio para capacitación.
D) Capacitación concordada con el Comité Bipartito
Al respecto hay que distinguir:
a) Para las empresas con menos de 15 trabajadores es facultativo el constituir un Comité Bipartito de Capacitación;
b) Es obligatorio para las empresas con una dotación igual o superior a esa cantidad de trabajadores.
El Comité estará constituido por tres representantes del empleador y tres de los trabajadores y sus funciones serán acordar y evaluar los programas de capacitación de la empresa, así como asesorar a la dirección de la misma en materias de capacitación.
Los programas acordados con el Comité darán derecho a la empresa a descontar hasta un 20% adicional al monto del gasto imputable de la acción, siempre y cuando con ello no se exceda el 1%, como tampoco del nivel de gasto efectivamente realizado por la empresa (artículo 39).
Evolución del sistema de capacitación
El sistema de capacitación ha evolucionado desde un sistema de oferta, con la provisión directa de servicios por parte del Estado, a un sistema orientado a la demanda, con la creación de una franquicia tributaria, que le permite a las empresas que tributan en Primera Categoría del impuesto a la Renta, descontar los montos invertidos en la capacitación de sus trabajadores, del monto de este impuesto que les corresponda pagar, con los límites señalados en la ley.
Este nuevo énfasis recoge un importante cambio respecto del rol del Estado en materia de formación profesional, desde una participación directa como ejecutor de acciones, a un rol normativo y financiador de acciones ejecutadas por organismos contratados para el efecto, así como por las propias empresas.
En base de esta nueva concepción se encuentran tres elementos que hacen parte de la concepción del sistema de capacitación, estos son, una oferta privada de servicios, la competencia entre ejecutores directos y la asignación de recursos a través de mecanismos de mercado.
Desde el punto de vista de las acciones que se ejecutan, este sistema pretende aumentar el capital humano de los trabajadores, en áreas que la empresa considere relevantes para el proceso productivo, sin que medie en esta decisión intervención alguna del Estado.
Normas legales que trasuntan esta evolución
a) El decreto con fuerza de ley Nº 1 de 1989, antiguo Estatuto de Capacitación y Empleo (refunde modificaciones al decreto ley Nº 1.446, texto original del Estatuto de Capacitación), definía el concepto de capacitación de la siguiente manera:
“La capacitación ocupacional comprenderá actividades de instrucción extraescolar, que persigan una adecuada preparación para el desempeño de un trabajo, actividad u oficio y que se caractericen por tener objetivos de aprendizaje evaluables, en función de contenidos seleccionados y jerarquizados”.
Este concepto fue históricamente interpretado de manera restringida, en el sentido que las acciones de capacitación que se contrataran debían ser admisibles sólo en la medida que estaban asociadas al desarrollo de habilidades para el puesto de trabajo específico en que estaba el trabajador. No incluía por tanto, la formación o capacitación en temas considerados transversales.
b) En razón de lo expuesto en el punto a), este concepto fue modificado por la ley Nº 19.518, de octubre de 1997, que lo reemplazó por el siguiente texto:
“Se entenderá por capacitación el proceso destinado a promover, facilitar, fomentar, y desarrollar las aptitudes, habilidades o grados de conocimientos de los trabajadores, con el fin de permitirles mejores oportunidades y condiciones de vida y de trabajo y de incrementar la productividad nacional, procurando la necesaria adaptación de los trabajadores a los procesos tecnológicos y a las modificaciones estructurales de la economía”.
c) La ley Nº 19.765, de noviembre de 2002, extendió el uso de la franquicia tributaria a la nivelación de estudios básicos y medios, a la actualización de lecto escritura y aritmética para quienes hayan perdido estas habilidades por desuso aún cuando tengan escolaridad completa, y a módulos basados en competencias laborales que formen parte de la formación de técnicos de nivel superior.
d) Ley Nº 19.967 sobre racionalización del uso de la franquicia tributaria de capacitación
4. Ley Nº19.967 sobre racionalización del uso de la franquicia tributaria de capacitación.
En el contexto del mejoramiento de la eficiencia y racionalidad del gasto público, se constató la existencia de ciertos abusos e irracionalidad en algunas áreas del gasto fiscal. Estas corresponden a la extensión de la carrera de Carabineros, el sistema previsional de las Fuerzas Armadas y Carabineros, los subsidios por incapacidad laboral y por enfermedad grave del hijo menor de un año y la utilización de la franquicia tributaria para capacitación.
Respecto de esta última, se detectaron tendencias en el uso de la franquicia que resultaban altamente preocupantes en términos de su racionalidad y eficacia (este punto será desarrollado más adelante), entre las que se contaban las siguientes:
A) Aumento de utilización de la franquicia por empresas unipersonales.
Aunque el número de empresas que utilizó la franquicia aumentó en casi un 700% desde 1999 al 2004, este crecimiento es explicado fundamentalmente por empresas que registran un solo empleado, las que el 2003 representaron un 67% del total de solicitantes de este crédito tributario.
En el mismo año, un 64% de estas empresas con un solo empleado (donde en la mayor parte de los casos el contribuyente y el empleado son la misma persona) cotizaron sólo por un mes de trabajo en el año, cumpliendo así sólo con el requisito mínimo que se exigía para acceder a la franquicia de 13 Unidades Tributarias Mensuales (UTM).
B) Requisito generaba incentivo a la simulación de la relación laboral.
Si bien la situación descrita no es evidencia directa de que todos estos casos correspondían a abusos del sistema, resultaba evidente que en un alto porcentaje de los mismos la cotización no reflejaba una relación laboral efectiva, sino que se realizaba con el fin de cumplir con el requisito mínimo para acceder a la franquicia tributaria. Esto era posible por el fuerte incentivo al abuso que existía en la estructura de la franquicia, puesto que se podía acceder a un beneficio de 13 UTM con el único requisito de haber realizado una cotización por un salario mínimo, lo que tiene un costo de alrededor de 1 UTM. Por tanto, esta operación alcanzaba una rentabilidad de 1300%.
C) Fiscalización del SII acreditó abuso de la franquicia mediante la creación artificial de contribuyentes.
Lo anterior se complementó con evidencia arrojada por la fiscalización del Servicio de Impuestos Internos, respecto de abusos del sistema mediante la creación artificial de contribuyentes; la impetración de cursos que nunca se llevaron a cabo; la suplantación de identidad de personas; la existencia de contribuyentes que repetían año a año el mismo curso con la misma Otec (Organismo Técnico de Capacitación); precios injustificados; y falsas contrataciones, entre otras. Estas conductas tendían a concentrarse fuertemente en los contribuyentes que solicitaban la franquicia mínima de 13 UTM.
Contenido de la ley Nº 19.967
La ley propone un rediseño de la aplicación de la franquicia tributaria Sence en la microempresa, a fin de evitar los abusos que se han detectado y focalizar correctamente estos recursos en microempresas que requieren efectivamente capacitación.
A. Franquicia tributaria para contribuyentes cuya planilla anual de remuneraciones supere las 35 y 45 UTM.
El artículo 36 de la Ley Nº 19.518, concede a los contribuyentes de Primera Categoría de la Ley de la Renta, el derecho a descontar del monto a pagar por dichos impuestos, los gastos efectuados en programas de capacitación, en las condiciones que fija la ley, en una suma máxima que no podrá exceder en el año, a la cantidad de 1% de las remuneraciones imponibles pagadas al personal en el mismo lapso.
Según la normativa vigente antes de la entrada en vigencia de esta ley, para el caso que las empresas cuya suma máxima a descontar en el año sea inferior a 13 UTM, se las autorizaba a deducir hasta dicho valor en el año. La ley rebaja dicha cifra a 9 UTM.
La ley además limita el acceso a la franquicia tributaria a aquéllos contribuyentes cuya planilla anual de remuneraciones supere las 45 UTM, y hayan declarado y pagado las cotizaciones correspondientes.
Aquellos contribuyentes que tengan una planilla anual de remuneraciones menor a 45 y mayor a 35 UTM podrán deducir hasta 7 UTM en el año.
Quienes tengan una planilla inferior a 35 UTM no podrán descontar los gastos de capacitación de sus trabajadores.
Esto asegurará que aquellos contribuyentes que soliciten la franquicia de 9 UTM, hayan pagado cotizaciones por al menos ese mismo monto, terminando con la rentabilidad asociada a la simulación de la relación laboral.
B. Ampliación del Fondo Nacional de Capacitación.
La ley amplía el Fondo, con cargo al cual se paga el subsidio, para permitir el financiamiento de la capacitación de microempresarios y trabajadores de microempresas que la requieren, pero no pueden acceder a la franquicia tributaria como fuente de financiamiento a partir de las restricciones que se proponen en esta ley.
a) Empresas beneficiarias del Fondo.
El antiguo artículo 46, autorizaba al Servicio Nacional para establecer cada año, con cargo al Fondo Nacional de Capacitación, entre otros, financiamiento directo de programas destinados a la ejecución de acciones de capacitación de trabajadores y administradores o gerentes, de empresas cuyas ventas o servicios anuales no excedan del equivalente a 13.000 unidades tributarias mensuales.
Esta ley amplía la aplicación del subsidio a las empresas que tengan una planilla anual de remuneraciones imponibles inferior a 45 unidades tributarias mensuales en el año calendario anterior al de postulación al beneficio.
b) Asignación del financiamiento.
Se establece que los desembolsos que demanden las actividades de capacitación que se desarrollen por dichas empresas (las que tengan una planilla anual de remuneraciones imponibles inferior a 45 unidades tributarias mensuales), se financiarán con cargo a recursos consultados para estos efectos en el Fondo Nacional de Capacitación, y su asignación deberá efectuarse a través de licitación pública, en la que sólo podrán participar los organismos inscritos en el Registro que al efecto contempla la ley.
c) Incompatibilidad del financiamiento del Fondo con franquicia tributaria.
Se establece que esta modalidad de financiamiento contemplada en la letra b), es incompatible con el mecanismo de franquicia deducible de impuestos.
d) Racionalización de los requisitos para acceder al subsidio.
Se racionalizan los requisitos para acceder al subsidio de capacitación de las empresas que tengan una planilla anual de remuneraciones imponibles inferior a 45 unidades tributarias mensuales en el año, disponiéndose que éstas tengan a lo menos 3 meses de antigüedad desde su correspondiente iniciación de actividades a la fecha de inscripción de los beneficiarios en el curso de capacitación.
Tratándose de personas jurídicas, sus socios deben ser exclusivamente personas naturales.
5. Irregularidades en materia de franquicias tributarias por capacitación (detectadas antes de la vigencia de la ley Nº 19.967) [3]
A continuación se ilustran algunas de las irregularidades vinculadas al uso de la franquicia Sence que aún no habían sido resueltas por los contribuyentes a diciembre de 2003, antes que entrara en vigencia la ley Nº 19.967:.
Cuadro: Contribuyentes con devoluciones retenidas por observaciones del proceso de fiscalización del SII.
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Nota: 1/ Las declaraciones objetadas por concepto de cruce no se pueden sumar en esta columna, ya que una declaración puede presentar problemas en más de un cruce informático, como de hecho ocurre por ejemplo en la fila denominada F56 y la fila F55 que en su mayoría coincide la declaración y por ende el contribuyente.
2/ Respecto de los Otecs que se encuentran querelladas por el SII, uno de los tribunales que lleva una de las causas ha ordenado la retención de las devoluciones solicitadas por los contribuyentes para los años tributarios 2002 y 2003.
En este cuadro se observa que hay inconsistencias tributarias que no califican para hacer uso de la franquicia o no resueltas por los contribuyentes, que imposibilitan autorizar las devoluciones retenidas a estos contribuyentes.
1. Ejemplos de alguna de las irregularidades que detectó el SII hasta fines del 2003
A) Incumplimientos tributarios que el SII detectó en la fiscalización del uso de esta franquicia:
a) Se incumplen requisitos. Hubo 8.045 contribuyentes que impetraron la franquicia en su declaración de renta, no siendo contribuyentes de Primera Categoría -requisito legal básico para hacer uso de la franquicia- o bien efectuaron el Término de Giro, es decir, pusieron fin a su actividad económica o no registraron movimiento comercial alguno durante el año 2002.
b) Se excede el límite de la franquicia. Existieron 3.803 contribuyentes que solicitaron créditos por gastos de capacitación superiores al límite establecido por la ley, equivalente al 1% de las remuneraciones imponibles o 13 UTM.
c) Se entrega información contradictoria. Hay 3.352 casos en que los gastos de capacitación declarados son inconsistentes o no guardan relación con la información proporcionada por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo; y otros 5.759 contribuyentes que no presentaron el formulario 1887, en el cual deben detallarse las remuneraciones pagadas a los empleados, requisito indispensable para determinar la base de cálculo de los límites al uso de la franquicia.
d) No se proporcionaron las declaraciones que permiten una validación de a quien se le proporcionó el mandato. En 8.129 casos el contribuyente no entregó al SII la declaración jurada simple, establecida en la resolución Nº 15 de 2003, donde se solicitaba identificar a quien se le había otorgado mandato. Esta cifra es sólo un 13.6% del total de quienes deben cumplir con dicho requisito.
B) Irregularidades detectadas en uso de franquicia Sence.
a) Cursos Falsos. Cursos informados y aprobados por Sence que en la práctica nunca se llevaron a cabo, según testimonios entregados por los propios contribuyentes en declaraciones juradas hechas a fiscalizadores del SII.
b) Suplantación de identidad. Se usurpó el nombre de personas físicas, figurando ante el Sence y el SII como contribuyentes activos que cumplen con todos los requisitos legales para hacer uso de la franquicia, sin que los afectados hayan realizado trámite alguno ante ambos Servicios para propósitos de capacitación. El efecto práctico de lo anterior es que tales contribuyentes figuran ante el SII con dos declaraciones de renta, una preparada por el titular y otra por un Otec, que en teoría le brindó capacitación, lo cual le ocasiona múltiples problemas ante el SII y eventualmente verse involucrado en procesos penales.
c) Reiteración del curso. Contribuyentes que año a año repiten el mismo curso de capacitación bajo idéntica Otec. Se constató que tales contribuyentes reciben un pago en efectivo o en especies (computadores) por parte del Otec para que se preste a la figura maliciosa en su condición de contribuyente de Primera Categoría .
d) Precios injustificados. Diferencias injustificadas en el precio de determinado curso (con idéntica cantidad de horas y contenido), dependiendo lo anterior de si el contribuyente se interesa en el mismo privadamente o si manifiesta que recurrirá a la franquicia de capacitación Sence. Por ejemplo, el SII ha constatado que un curso básico de manejo sin uso de franquicia tiene un precio de $ 150.000, en tanto que con uso de franquicia se encarece a $ 380.000. Si el interesado señala que no es contribuyente con derecho a la franquicia, el Otec le garantiza que sin costo hará los trámites para darle acceso al sistema, con lo cual se crean miles de falsos empresarios con el fin de obtener los recursos del Estado.
e) Falsas contrataciones. El uso de la franquicia tributaria exige que la empresa tenga remuneraciones imponibles pagadas durante el año comercial en que se efectúa la acción de capacitación. Para cumplir este requisito, se detectó el pago de imposiciones legales correspondientes a un mes -y en algunos casos hasta por un día-en beneficio de un particular que no necesariamente es trabajador dependiente y tampoco tiene ningún tipo de relación laboral con ese contribuyente. Este pago lo efectuaba el Otec quien a su vez presenta ante el SII el formulario 1887 sobre la propia declaración de renta del contribuyente.
2. Medidas adoptadas por el Sence para combatir irregularidades.
A. Producto de acciones de fiscalización aleatorias que desarrolló el Sence desde el segundo semestre del año 2002 (3.219 fiscalizaciones), a fines del 2003 fue posible evitar la imputación a la franquicia tributaria por un monto de $172.363.890, correspondientes a acciones de capacitación con alguna irregularidad.
B. Por la detección de faltas graves, entre los años 2001, 2002 y 2003, el Sence ha revocado la autorización a 88 OTEC, en tanto que 21 OTEC se encuentran en proceso de aplicación de sanciones, entre las cuales cabe la revocación.
C. Entre los años 2002 y 2003 el Sence entregó a la justicia los antecedentes de once (11) organismos capacitadores, y de ocho (8) empresas, con el objeto de que se investigue la presunta comisión de delitos por una eventual percepción indebida de beneficios, entre éstos, la franquicia tributaria.
D. Se dictó el decreto Nº 282, de 24 de julio de 2002, que modifica el reglamento de la ley Nº 19.518, en orden a establecer el procedimiento para la aplicación de multas a empresas, organismos técnicos de capacitación y organismos intermedios para capacitación que infrinjan las disposiciones del Estatuto de Capacitación.
E. Se elaboró un manual de Supervisión, que normaliza las acciones que debe tomar el personal a cargo de esta función en todas las Direcciones Regionales del país. Además de ello, se está capacitando a las Direcciones Regionales del Servicio , tanto en los procedimientos de fiscalización, cuanto en los de aplicación de sanciones.
Aplicando el criterio señalado en el punto anterior, en el marco del proceso de liquidaciones 2003, el Sence retuvo los certificados de 4.746 usuarios de franquicia tributaria, lo que representa aproximadamente un 4% del total de empresas que utilizaron este beneficio.
De éstos 3.460 fueron contribuyentes que contrataron los servicios con aproximadamente 19 organismos técnicos de capacitación que fueron sancionados con la revocación de su inscripción en el Registro Nacional de Otec , o con aquéllos que se encontraban en proceso de revocación. A dichos contribuyentes se les pidió ratificar ante notario la información de sus gastos de capacitación. A diciembre del 2003 1.584 de estos contribuyentes habían ratificado la información en los términos señalados y Sence liberó sus certificados, en tanto que los restantes 1.876 no han cumplido con esta medida.
1.286 fueron contribuyentes de segunda categoría informados a Sence por el SII, los cuales no tenían derecho a utilizar este beneficio, de acuerdo a la ley.
III. RELACIÓN DEL TRABAJO DESARROLLADO POR LA COMISIÓN EN EL CUMPLIMIENTO DE SU COMETIDO Y EXPOSICIONES DE LAS PERSONAS QUE CONCURRIERON.
La Comisión, en el cumplimiento de su cometido, celebró sesiones ordinarias y procedió a escuchar las opiniones y las declaraciones de las autoridades y personas invitadas, cuya nómina es la siguiente:
Del Ministerio del Trabajo y Previsión Social concurrieron el señor Ministro del Trabajo y Previsión Social, don Yerko Ljubetic G. ; el señor Jefe de Gabinete, don Felipe Sáez ; y el señor asesor legislativo de dicho Ministerio, don Francisco del Río .
Del Servicio de Impuestos Internos concurrieron el señor Director Nacional, don Juan Toro ; el señor Subdirector Jurídico, don Bernardo Lara , el señor Subdirector de Fiscalización (S), don Enrique Rojas , el Director (S) del Servicio de Impuestos Internos, señor Alfredo Echeverría H., el Jefe del Departamento Operación Renta , señor Alejandro Unanue y el asesor, don René García .
Del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo concurrieron la señora Directora, doña Jossie Escárate M., el Jefe del Departamento de Capacitación en Empresas , don Eduardo Rodríguez O. y la Jefa del Departamento de Control de Gestión, doña Gabriela Aguayo .
De la Asociación Chilena de Instituciones de Capacitación (Fechic A.G.), concurrieron su Presidente , don Iván Novoa P. ; el Vicepresidente , don Héctor Hidalgo , su abogado, doña Hilda Cerda , y Henry Sanhueza G., Vicepresidente de Incade A.G. Concepción.
De la Federación Nacional de Organismos Técnicos de Capacitación (Fenotec), concurrieron su Presidente , don Julio Muñoz C.; el Vicepresidente , don Jorge Troncoso H., y el Secretario General de la mencionada organización, don Alejandro Bascuñan E.
De la Conupia concurrieron su Presidente , don Iván Vuskovic y el Secretario General, don José Luis Ramírez.
A continuación se incluyen las ideas centrales expuestas por los representantes de las entidades ya mencionadas.
1. Servicio de Impuestos Internos.
El señor Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos , don Juan Toro , expresó que en relación con el Proyecto de Acuerdo aprobado por la Cámara de Diputados se deben distinguir dos situaciones:
La primera dice relación con los cambios que se efectuaron a la normativa que regula el uso de la denominada “franquicia Sence”, a través de la ley 19.967, sobre racionalización del uso de la franquicia tributaria de capacitación.
Esta ley, entre otros puntos, fijó una nueva forma de abordar el acceso a la capacitación, por la vía de establecer un fondo concursable directo y al regular de mejor manera el acceso a la franquicia antes mencionada.
Dicho cuerpo legal fue aprobado el año pasado por el Congreso Nacional, por lo que recién se tendrá un diagnóstico más acabado de los efectos de su aplicación al finalizar la operación renta de este año.
Respecto del segundo punto planteado en el Proyecto de Acuerdo, vale decir, la utilización que se hizo de la franquicia con anterioridad a la ley 19.967, indica que se pueden distinguir tres grupos de contribuyentes:
A) Del universo de 60 mil contribuyentes que en el año tributario 2004 se acogió al beneficio, 48 mil no registran problemas pendientes.
B) De los 12 mil contribuyentes que no han resuelto del todo su situación tributaria, 7.500 mantienen alguna inconsistencia pendiente, la que no necesariamente dice relación con la franquicia tributaria Sence , sino que está vinculada a otro tipo de controles tributarios que se efectúan.
C) Por último, los contribuyentes que sólo registran observaciones del tipo Sence se reducen a 4.780.
De éstos existe un caso en especial que tiene particular relevancia, cual es el de la empresa “Proyección empresarial” conocida como Proem. Dicha empresa constituye un organismo técnico intermedio para capacitación (Otic) que hoy se encuentra querellada tanto por el Sence como por el Servicio de Impuestos Internos.
De los casos vinculados a “Proem” 2.000 contribuyentes aún tienen su situación tributaria pendiente, de un total cercano a los 3.700.
De los 2.000 casos pendientes, 1.134 contribuyentes sólo tienen observaciones del tipo Sence.
Estos últimos han sido citados al Servicio a fin de aclarar su situación, donde se les pide una declaración jurada simple, cuando la única observación que se les formula se debe a su vinculación con este caso puntual.
En esta declaración deben ratificar que han efectuado los cursos de capacitación correspondientes.
En los últimos dos meses se han liberado alrededor de 250 casos a través del mecanismo recién mencionado.
Consultado si la Tesorería General de la República pagó el monto que involucra el beneficio, una vez que fueron superadas las objeciones planteadas por el Servicio de Impuestos Internos, señaló que existe un cronograma que debe cumplirse para efectos de liberar las devoluciones, en el que participan el Servicio de Impuestos Internos, la Tesorería y los tribunales de justicia.
Declaró que entiende que en los casos en que el contribuyente emitió una orden para que la Tesorería canalizara a un tercero la devolución así se ha hecho. Contando la Tesorería con ese mandato y siempre que no haya sido revocado, debe necesariamente pagar al tercero indicado por el contribuyente.
Hizo presente que cuando existen deudas pendientes con el Fisco producto de otros item diversos, dicho servicio acostumbra a compensar dicha deuda.
El señor Alejandro Unanue, Jefe del Departamento Operación Renta, afirmó que se han llevado a cabo algunas iniciativas destinadas a resolver los casos que se encuentran pendientes.
En los años 2003-2004 los casos más delicados son los que afectan a Otec en contra de las cuales el Servicio de Impuestos Internos se ha querellado. Ello ha significado que un importante número de contribuyentes del sector transporte de pasajeros no hayan obtenido su devolución del impuesto a la renta.
En coordinación con tales Otec se puso en marcha un mecanismo de solución, que ha permitido resolver alrededor de 70 casos pendientes.
Informó que el Servicio de Impuestos Internos ha dispuesto para los afectados una atención especial programada para los fines de semana del mes de julio del año en curso, de forma de resolver de un modo integral la situación de cada uno de ellos, siempre que cumplan con los requisitos para acceder a la franquicia tributaria.
Las medidas adoptadas se pusieron en conocimiento de las dos principales federaciones de taxis colectivos.
Hizo presente que en virtud del Protocolo suscrito con el Ministro Secretario General de la Presidencia se acordó revocar el mandato que destinaba los recursos a las Otec.
Expresó que los casos derivados por los parlamentarios al Servicio de Impuestos Internos son remitidos en forma inmediata a las Direcciones Regionales para que se resuelva su situación o bien, para que informen cuales son los requisitos que se encuentran pendientes.
Hoy en cifras generales, para el año tributario 2004, de los 60.133 contribuyentes que impetraron la franquicia, 4.626 actualmente se encuentran con retención por tener observaciones vinculadas a la franquicia tributaria Sence .
Para el año tributario 2003, 91.328 contribuyentes impetraron la franquicia. Al 26 de mayo del presente año los contribuyentes que se encuentran con retención por tener observaciones vinculadas a la franquicia tributaria Sence alcanzan a 5.262.
Para el año 2005, los datos que se manejan hasta el momento indican que 22.224 contribuyentes solicitaron la franquicia.
Señaló que respecto al año 2005 se está realizando el proceso de operación renta. Con todo, afirmó que hay que desagregar las cifras a partir del 4 de septiembre del año pasado, fecha de publicación de la nueva ley.
Por último, indicó que en los casos de los contribuyentes denominados “uno-uno-uno”, el Servicio de Impuestos Internos efectúa una fiscalización especial, dado que se configura un caso de riesgo.
Sostuvo que se han practicado reiteradas notificaciones a la mayoría de tales contribuyentes, quienes sólo con justificar las actividades de capacitación resuelven su situación.
El señor Bernardo Lara B., Subdirector Jurídico del Servicio de Impuestos Internos, declaró que existen 8 juicios criminales pendientes, que siguen su curso ante tribunales.
Por otra parte, agregó que el Código Tributario establece los plazos de prescripción, que alcanzan a 3 y 6 años según si existen o no delitos, para revisar la procedencia de cualquier crédito o beneficio tributario.
Señaló que la Corte Suprema ha sostenido en diversos fallos que el Servicio de Impuestos Internos está obligado a efectuar una adecuada fiscalización, de lo contrario incurre en falta funcionaria.
Por último, acompañó el fallo de la Corte de Apelaciones y de la Corte Suprema en relación a la resolución Nº 15 del Servicio de Impuestos Internos, donde se establece que el Servicio actuó conforme a derecho.
2. Ministerio del Trabajo y Previsión Social.
El señor Ministro del Trabajo y Previsión Social , don Yerko Ljubetic afirmó que respecto del tema que motivó esta investigación se deben distinguir dos tipos de problemas:
Por una parte el abuso que se hacía de disposiciones que regulaban la franquicia tributaria y por otra, las insuficiencias del propio ordenamiento jurídico sobre la materia.
Sostuvo que tanto el Sence como el Servicio de Impuestos Internos se han hecho cargo de resolver las dificultades que se originaron en la utilización de estas franquicias tributarias, en su función de resguardar los recursos fiscales comprometidos.
Además han procurado resolver los problemas de diseño que se han originado, dado que la práctica ha superado el marco normativo vigente.
En este ámbito, el Gobierno impulsó una iniciativa legal que procuró perfeccionar la regulación que existía, estableciendo un parámetro más equilibrado en el otorgamiento de los beneficios y mayores exigencias en la gestión y transparencia de los operadores del sistema.
Dicha ley reducirá ostensiblemente las posibilidades que se repitan los vicios que se produjeron en el pasado.
3. Servicio Nacional de Capacitación y Empleo.
La señora Directora del Sence , doña Jossie Escárate M. señaló que en un período extraordinariamente corto se generó un alza considerable en el uso de la franquicia tributaria.
El promedio de crecimiento en su uso durante 20 años fue de alrededor de un 17%. Del año 1999 al 2002 el alza alcanza a un 694% (de 12.375 a 98.198 casos).
En recursos utilizados, el alza alcanza en el período recién mencionado a un 149% (de 33.991 a 84.534 millones de pesos cada año).
En el año 2002 se llega al punto más alto en el uso de la franquicia tributaria. Dicha cifra se obtiene principalmente debido a los casos en que existe un contribuyente, un solo trabajador y sólo un mes de cotizaciones previsionales pagadas en el año.
Por tanto, este crecimiento se debe evidentemente a las malas prácticas que se registraban.
En el siguiente cuadro, elaborado por el Servicio de Impuestos Internos se puede apreciar con claridad lo recién expuesto.
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Añadió que esta situación debe relacionarse con la proliferación de Otec que se produjo, ya que cada semana 100 empresas solicitaban su incorporación al registro.
Expresó que ante este cuadro el Sence adoptó medidas en el ámbito de la gestión (o administrativas) y de carácter legal (o reglamentarias).
Por el tipo de irregularidades detectadas se hizo evidente la necesidad de efectuar modificaciones legales que terminaran con una estructura de incentivos perversos, imposibles de evitar con acciones de fiscalización.
En el marco de las medidas administrativas adoptadas, el Sence contrató un estudio con la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de Chile, denominado “Seguimiento de la operatoria de los organismos técnicos de capacitación, Otec”, destinado a identificar las prácticas más comúnmente utilizadas en el uso de la franquicia tributaria, con el propósito de detectar áreas de riesgo que permitieran focalizar las acciones de fiscalización.
Este estudio reveló diversas conductas indebidas de empresas y Otec, entre las que se cuentan las siguientes:
a) Pago de imposiciones por parte de los Otec a las eventuales empresas, de modo que los beneficiarios directos puedan figurar como trabajadores dependientes para acceder a la franquicia;
b) Uso de la franquicia tributaria sin conocimiento del contribuyente. Esta operación la realizan contadores y Otec inscribiendo en cursos a personas desconocidas para el cliente como pre contrato. En ambos casos el empresario es “víctima” del Otec o de su contador, quien “vende” la franquicia de su cliente a un Otec;
c) Los Otec venden servicios de capacitación en empresas que no son contribuyentes del impuesto de 1ª categoría. Por ello, algunos empresarios se quedan con la deuda del curso si es que han utilizado el Mandato Irrevocable, puesto que al no proceder la franquicia no se paga el mandato en Tesorería.
En cuanto a las medidas administrativas o de gestión, con el mérito de la información entregada por dicho estudio, el Sence resolvió adoptar acciones en tres ámbitos.
En primer lugar, se resolvió crear un sistema de selección automática de acciones de capacitación a fiscalizar, en base a la definición de variables de riesgo. Se pretende focalizar la fiscalización en aquéllos contribuyentes respecto de los cuáles se pensaba que habían sido partícipes de situaciones irregulares.
Para lo anterior, se creó la Unidad de Fiscalización a nivel central, que norma el proceso para todas las Direcciones Regionales y se dotó de personal a éstas para cumplir la mencionada función.
En segundo lugar, el Sence suscribió convenios con el Servicio de Registro Civil, el Servicio de Impuestos Internos y la Asociación de AFP, con el objeto de cruzar información en línea, lo que permite validar datos tales como categoría del contribuyente, edad, si está vivo o muerto, remuneración del trabajador, etc..
Esta información permite, entre otras materias, conocer en qué tramo de renta se encuentra el contribuyente. Este antecedente es especialmente relevante en los casos de las grandes empresas, donde se han detectado situaciones irregulares en la calificación de la renta de sus trabajadores. Al respecto recordó que a menor nivel de renta del trabajador que será capacitado mayor será la franquicia que se otorga.
En tercer lugar, el Sence estableció un Plan Especial de Fiscalización, antes de la Operación Renta, que se ejecuta cada año. En éste, tanto a Otec como a empresas se les solicita información adicional que compruebe la veracidad de la información entregada durante el año. Este proceso se realiza en forma previa a que el Sence emita la certificación del gasto imputable a la franquicia tributaria, para efectos de la declaración anual de impuestos que corresponde realizar a las empresas.
Por otra parte, informó que en el mes de septiembre de 2004 se publicó la ley Nº 19.967, que reformó el Estatuto de Capacitación.
En dicha ley se establece como requisito para acceder a la franquicia de 9 UTM el que la empresa cuente con una planilla mínima de remuneraciones de 45 UTM. Si la planilla asciende a 35 UTM accederá a una franquicia de 7 UTM.
De esta manera, aquéllas empresas que tengan un total de remuneraciones entre 45 y 900 UTM tendrán derecho a 9 UTM, en tanto que las que tengan una masa salarial entre 35 y 44,9 UTM tendrán derecho a 7 UTM. Esto supone una pequeña empresa con un trabajador, lo que garantiza que incluso la más pequeña de las unidades productivas podrá hacer uso de este beneficio.
Estos límites tienen por objeto eliminar el incentivo para la captura del beneficio. Al respecto recuerda que con $20.000 de cotizaciones se obtenían $380.000 en franquicia.
Por otra parte, se logra inhibir la simulación de la que eran objeto las pequeñas unidades productivas.
Con esta medida el límite del beneficio se iguala con las cotizaciones previsionales que debe demostrar la empresa, con lo cual se logra eliminar la práctica de fingir la relación laboral. Para un Otec inescrupuloso no resultará rentable asumir el costo de fingir la relación laboral, pagando las cotizaciones previsionales de los supuestos trabajadores, atendido el monto del beneficio que podría obtener de esta práctica.
Hizo presente que respecto de las empresas que estaban dentro del rango de las 13 UTM como límite máximo de gasto, la estrategia de los Otec generó distorsiones tales como que los cursos de capacitación se vendieran por el máximo de 13 UTM, que fingieran una relación laboral inexistente con el objeto de utilizar la franquicia tributaria a que tendría derecho el eventual contribuyente y especialmente, que simularan la calidad de tales.
Ello fue posible entre otros motivos, por el uso del mandato irrevocable. Este instrumento ha sido utilizado para que una empresa faculte a un Banco , institución financiera u otra persona natural o jurídica debidamente individualizada, que previamente le ha prestado cierta cantidad de dinero, para que se reembolse de lo prestado, cobrando o percibiendo de la Tesorería General de la República el cheque de devolución de impuestos que le corresponda a la empresa que recibió el préstamo.
Agregó que en la eventualidad de que el contribuyente no reciba devolución de impuestos por tratarse de empresas que no califican o no cumplen con algún requisito o procedimiento administrativo, o que esta devolución sea menor al monto prestado, la institución financiera puede hacer efectivo un pagaré, en la medida que la empresa no se haga cargo de los pagos correspondientes al préstamo. Esto explica prácticamente la totalidad de los casos de contribuyentes que reclaman por la no devolución y su situación de endeudamiento.
En cuanto al Fondo Nacional de Capacitación, Foncap , sostuvo que para los pequeños emprendedores que no cumplen los requisitos para acceder a la franquicia tributaria, tales como los contribuyentes mencionados en el artículo 22 de la Ley sobre Impuesto a la Renta (pescadores artesanales, artesanos, trabajadores de ferias libres etc.), se buscó una solución que no los excluyera de la capacitación, y que les permitiera disponer de un mecanismo legítimo para financiarla.
Es así como se modifica el subsidio directo vigente hasta antes de la reforma legal, de modo de evitar que sean marginados de la capacitación o que para acceder a ella se vean inducidos a cometer irregularidades.
Con el objeto de focalizar este subsidio en microempresas y trabajadores por cuenta propia, se establece expresamente como requisito que la unidad productiva tenga menos de 45 UTM de planilla de remuneraciones, en tanto que se elimina el requisito vigente hasta la reforma, de ser contribuyente de la Primera Categoría del Impuesto a la Renta. De esta manera, los contribuyentes de Primera Categoría que se encuentren en el tramo de 35 UTM a 44.99 UTM de masa salarial, tendrán la posibilidad de optar entre usar la franquicia tributaria en los términos ya señalados o postular al Fondo Nacional de Capacitación.
En todo caso, el uso de ambos beneficios en el mismo año es incompatible.
El subsidio tendrá un monto máximo de 9 UTM por trabajador y de 26 UTM por empresa y los recursos se asignarán a través de licitaciones públicas.
De esta forma, para tener acceso a capacitación las microempresas disponen hoy de un instrumento legítimo y transparente, más pertinente para este tipo de beneficiarios. Se evitará entonces que se vean sometidas a los controles establecidos para las empresas de 1ª categoría, con el consiguiente perjuicio que esto supone. Por otra parte, no existirá el riesgo de que sean inducidas a participar en el programa de franquicia tributaria sin tener los requisitos para acceder a éste.
Manifestó que la última reforma legal aumentó los requisitos para las personas jurídicas que opten por ingresar al Registro Nacional de Otec . Éstas deberán tener como único objeto social la capacitación y deberán estar certificadas bajo la Norma Chilena de Calidad 2728. Ésta corresponde a una norma de calidad de la gestión de los Otec que opera a través del Instituto Nacional de Normalización.
Los cursos inscritos por estos organismos tendrán una validez de 4 años, luego de los cuales deberán ser actualizados. En ambos casos, debe pagarse un valor que actualmente asciende a 1 UTM. De esta forma se evita que las OTEC inscriban cursos en forma indiscriminada.
Por otra parte, en cuanto a los resultados de las medidas adoptadas por el Sence, expresó que durante el año 2002 se realizaron 3.219 fiscalizaciones que permitieron evitar la imputación errónea o fraudulenta por una suma de $ 172.363.890. El año 2003 el número de fiscalizaciones alcanzó la cifra de 3.633, con un total de $ 264.660.012 de ahorro fiscal . Por último, durante el año 2004 el Sence desarrolló más de 15.000 acciones de fiscalización regulares, logrando un ahorro de $ 2.494.000.000.
Asimismo, producto de esta acción fiscalizadora, entre los años 2002 y 2005 el Sence ha cancelado la autorización en el Registro Nacional a 160 Otec. Estas medidas se han originado tanto por acciones de fiscalización del Sence como por denuncias de particulares afectados por alguna de las conductas antes descritas.
Del total de organismos cuya autorización ha sido cancelada, 28 han sido denunciados a la justicia del crimen, por revestir las irregularidades cometidas caracteres de delito.
Respecto de los Organismos Técnicos Intermedios para Capacitación, Otic, en virtud de diversas denuncias formuladas se determinó incluir en el proceso de fiscalización las actividades de capacitación intermediadas por dichos organismos. Estas denuncias ascendieron a 14 en el año 2003 y crecieron hasta 43 en el año 2004.
Hizo presente que en el período 2003- 2005 se han cursado 529 multas a empresas, Otec y Otic.
Durante el 2004 y el 2005 se ha cancelado la autorización a dos Otic y se han recibido 6 denuncias en contra de éstas.
Declaró que si se observa el cuadro Nº 2, que a continuación se reproduce, se puede advertir que el año 2002 se alcanzó el mayor número de contribuyentes que utilizaron la franquicia tributaria, llegando a 116.669, de los cuales 66.000 fueron unipersonales. De estos últimos, aproximadamente 42.000 contribuyentes eventualmente no cumplían los requisitos legales para usar este beneficio, dado que registraban sólo un mes de cotización al año.
Se observa que producto de las acciones de fiscalización del Servicio de Impuestos Internos y del Sence, a partir del año 2003 disminuye drásticamente el número de contribuyentes. Sin embargo, en ese mismo período aumenta el número de trabajadores capacitados, aunque no a las tasas de crecimiento que se registraba en los años previos al 2002.
Cuadro Nº 2: Resumen 2000-2004
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Indicó que el gráfico Nº1, muestra que si bien se registra una disminución en la cantidad de empresas, el número de trabajadores capacitados se mantiene e incluso aumenta a una tasa que se estima normal, sin mayores distorsiones.
Gráfico Nº 1
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Sostuvo que a partir de estos datos es posible afirmar que las empresas que capacitan lo están haciendo para un mayor número de trabajadores.
Por otra parte, señaló que en el gráfico Nº2, se advierte que crece el número de capacitados, pero disminuye la participación de trabajadores de empresas de 13 UTM o menos de beneficio.
Gráfico Nº 2
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Lo recién mencionado se explica, en primer lugar, porque las micro y pequeñas empresas que legítimamente tienen derecho a la franquicia tributaria se han inhibido de usarla por los controles establecidos producto de las irregularidades cometidas y, en segundo lugar, por la eliminación de aquéllos que hacían uso del beneficio sin tener derecho a éste.
Concluyó que, si se comparan los años 2002 y 2004, la inversión pública ha disminuido en 23.252 millones de pesos. Esta baja se explica en virtud de lo ya expuesto, vale decir, en virtud del significativo número de microempresas unipersonales que participaban en el sistema sin tener derecho a ello.
Añadió que si la comparación se realiza respecto del año 2000, año considerado “normal”, dado que está exento de las distorsiones antes expuestas, se observa un crecimiento de 11.726 millones de pesos, cifra claramente razonable.
Por último, en cuanto al resultado de la aplicación de la Ley Nº 19.967 expresó que se espera que los efectos definitivos se produzcan durante la ejecución del año 2005, cuya Operación Renta será el año 2006.
Uno de los efectos esperados es la recuperación de la confiabilidad del sistema y el otorgar mayor certidumbre a los contribuyentes que, por efecto de las fiscalizaciones implementadas, se abstuvieron de usar la franquicia tributaria en estos últimos años, teniendo derecho a ella.
Desde el punto de vista de las coberturas, se estima que se ha capacitado a través de esta franquicia a 900.000 trabajadores.
Indicó que, en lo referente a las microempresas, se están evaluando las propuestas presentadas a la primera licitación del subsidio creado por la última modificación legal, para lo cual se dispone de 4.000 millones de pesos. Las propuestas corresponden a aproximadamente 700 Otec, equivalentes a un total de 5.000 cursos, con una proyección de 45.000 beneficiarios.
Durante el segundo semestre del presente año habrá una segunda licitación, por un monto similar de recursos y cobertura.
Al respecto recalcó que el año 2002 alrededor de 42 mil contribuyentes accedieron a la franquicia contando con un solo trabajador y pagándole a éste un mes de cotización al año. Con la nueva ley ellos no tendrán derecho al beneficio de la franquicia tributaria. Sin embargo, a través del Foncap se pretende doblar dicho número.
Esta modalidad permitió dar una solución de acceso a la capacitación a un sinnúmero de trabajadores y pequeños contribuyentes que estaban marginados de todos los instrumentos disponibles.
Añadió que las mencionadas microempresas antes utilizaban el total de las 13 UTM de cargo fiscal, dado que todos los cursos que se vendían a ese segmento tenían ese mismo precio, independiente del número de horas o el área de especialidad del curso. Las Otec que operaban con este segmento de contribuyentes vendían sus cursos al precio máximo, vale decir, a $ 3.800 por 100 horas. Sin embargo, cuando el Sence licitaba los cursos se obtenían precios sensiblemente menores.
Hoy, con los datos emanados de la licitación que se llamó a través del Foncap, se ha obtenido un precio promedio de $ 2.200 por hora. Ello demuestra que la competencia efectiva en el sistema permite reducir precios.
La citada licitación se hizo en conjunto con ChileCompra, a través de internet, lo que facilitó la postulación de las Otec, al evitarle la presentación de otros documentos que no fueran la boleta de garantía.
Respecto de las observaciones planteadas por los dirigentes de las instituciones de capacitación, afirmó que los servicios están facultados para dictar instrucciones que aclaren como llevar a la práctica lo dispuesto en la ley. Existe una confusión entre los requisitos exigidos para acceder a un beneficio y los mecanismos a través de los cuales los servicios fiscalizan.
Explicó que a los universos de riesgo que se han detectado el Sence les exige mayores requisitos o trámites adicionales que les permita verificar que no se ha incurrido en determinadas conductas.
Por ejemplo, se cercioran que efectivamente se haya realizado la capacitación y no ocurra que sólo se haya utilizado el RUT de una persona para cobrar la franquicia.
El Defensor del Ciudadano puede dar testimonio sobre los innumerables reclamos recibidos en este sentido.
Respecto de la tarea de evaluación de la nueva ley que se encomendó a esta Comisión, expresó que existe una confusión entre la utilización de la franquicia tributaria por parte de los microempresarios y los trabajadores independientes que harán uso del Foncap.
Señaló que en virtud de la nueva ley se les exige a los microempresarios para acceder al beneficio de la franquicia tributaria que tengan un promedio anual de a lo menos un trabajador contratado por un sueldo no inferior al salario mínimo.
Por tanto, aún la microempresa más pequeña tendrá derecho a utilizar la franquicia tributaria.
Quienes no tienen derecho a usarla son los llamados “uno-uno-uno”, que en realidad son trabajadores por cuenta propia y que no tiene trabajadores dependientes. Añadió que ellos pueden acceder a los beneficios del Foncap.
Agregó que han indagado respecto de las causas por las cuales las micro y pequeñas empresas que teniendo derecho a la franquicia tributaria, no la han utilizado.
La causa más recurrente dice relación con la deficiente información con la que cuentan respecto de las ofertas de capacitación que les puede ser útil.
4. La Asociación Chilena de Instituciones de Capacitación (Fechic A.G.).
El señor Presidente de Fechic A.G., don Iván Novoa afirmó que la aplicación de la ley Nº 19.967 permitirá que la industria de la capacitación en el corto plazo se vea fortalecida, posibilitando que el país cuente con empresas serias, profesionalizadas, financieramente más estables y prestando servicios de calidad.
Con la nueva ley los Otec van a tener la posibilidad de incorporar nuevas tecnologías en todos sus procesos y en forma muy especial, en la ejecución de los cursos.
Estimó que los efectos reales de esta ley ya se pueden apreciar, aún cuando serán más visibles a contar del mes de septiembre del año 2006, cuando el registro se estabilice y se logre disminuir la cantidad de Otec de 6.200 que actualmente tiene el sistema a unos 1.000 que se cree se mantendrán vigentes.
En cuanto al Fondo Nacional de Capacitación (Foncap) indicó que el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo ( Sence ) debe establecer que el reclutamiento y la selección de los participantes lo realice una sola institución, de preferencia el mismo Sence , o bien, delegar tal función a la empresa privada, evitando así posibles distorsiones que se produjeron en épocas anteriores, tales como regalos por la captación de alumnos.
La capacitación que se realice vía Foncap permitirá incorporar a ésta a un sinnúmero de trabajadores y pequeños contribuyentes que estaban marginados de todos los instrumentos disponibles.
Afirmó que los organismos del Estado deben evitar incorporar otros beneficios en las actividades de capacitación, ya que esta práctica distorsiona los costos de estos cursos. Hizo presente que ya se incurrió en esta práctica en el pasado, con la diferencia de que ahora sería el Estado quien incurriría en ella.
En cuanto a la utilización de la denominada franquicia Sence , condenó enérgicamente las irregularidades cometidas y que ocasionaron un cuantioso daño a los contribuyentes, a las Otec y al Fisco.
Asimismo, señaló que considera inaceptable que la difusión de la franquicia tributaria de 13 U.T.M. destinada a microempresarios haya sido encargada a personas como don Roberto Fantuzzi , quien recorrió el país desorientando al microempresario y a los organismos técnicos de capacitación, al explicar que bastaba con 1, 2 o 3 días de cotización para tener derechos adquiridos sobre la materia.
Estimó aún más lamentable que en esta tarea de difusión haya sido acompañado por el Director del Sence de la época, señor Daniel Farcas , lo que otorgó una mayor credibilidad al sistema.
Manifestó que de acuerdo a la definición de capacitación contenida en la ley Nº 19.518, surge la necesidad de entregar conocimientos que se transformen en herramientas para desarrollar competencias, destrezas y habilidades para enfrentar los nuevos escenarios.
Las grandes empresas tienen recursos humanos, capacidad económica y desarrollan estrategias para adaptarse, utilizando fondos propios, los que les permite el uso de la franquicia tributaria, conforme a lo dispuesto en la ley.
Señaló que entre las causas que originaron las irregularidades en la utilización de la franquicia tributaria Sence durante el período 1999-2004, se cuentan las siguientes:
a) Permisividad de la ley de capacitación en la creación de Organismos Técnicos de Capacitación;
b) No existieron barreras de entrada para nuevos Otec, entrando al sistema “negociantes de la capacitación” y no profesionales;
c) Falta de reglamentación de la franquicia tributaria para los microempresarios;
d) Descoordinación de las instituciones del Estado en la aplicación de la franquicia, entre las que se cuentan el Servicio de Impuestos Internos, la Tesorería General de la República y el Sence;
e) Falta de liquidez de las Pymes, lo que motivó la creación del Mandato Irrevocable, sin ninguna regulación;
f) Determinación para que la Banca facilite fondos con cargo a la franquicia para apoyar a las Pymes. Con ello aumentaron los valores de los cursos, decisión que implicó ganancias para todos los involucrados: Bancos, Otic y Otec;
g) La ley y los reglamentos no se modifican con la suficiente celeridad para adaptarse a los desafíos de la modernización;
h) Cuando los Otec o los microempresarios comunicaron las acciones de capacitación que realizarían, el Sence no fue riguroso en su análisis, autorizando cursos que no cumplían con los requisitos mínimos;
i) No se desarrollaron políticas de difusión adecuadas;
j) La aplicación de la ley y el reglamento se realizó en un contexto distinto al que existía cuando fueron redactadas;
k) El Colegio de Contadores también tiene una cuota de responsabilidad, en atención a la desidia con la que actúa respecto a la aplicación de los instrumentos que la ley pone a disposición del usuario.
l) Reconoció que en algunos casos fueron los vendedores de cursos quienes actuaron al filo de la ley. Sin embargo, estos hechos puntuales no deben significar un menoscabo para el 98% de los organismos técnicos que si trabajaron honestamente y que se endeudaron para poder financiar las actividades, con el convencimiento de que un año después recuperarían lo vendido.
Por otra parte, señaló que las irregularidades cometidas generaron las siguientes consecuencias:
a) Hubo un mal uso del financiamiento;
b) Las Pymes y muchos organismos capacitadores descubrieron la forma de burlar la ley;
c) Numerosas Pymes están endeudadas producto del plan de capacitación realizado con financiamiento de la Banca;
d) Las fiscalizaciones demostraron que no se cumplía con todos los requisitos para acceder al beneficio de la franquicia tributaria. Ello desprestigió a la actividad de capacitación;
e) Las autoridades no reconocieron sus errores, lo que generó desconfianza, apatía y una sensación de engaño. Estos efectos van en el sentido contrario de lo que se requiere, cual es el generar un clima favorable para orientar y canalizar las potencialidades del sector y aprovecharlo en beneficio del crecimiento del país;
f) Organismos Técnicos de Capacitación sufrieron la revocación de su permiso y resultaron procesados por los tribunales de justicia. Muchos otros debieron quebrar;
g) Contribuyentes debieron sufrir procesos de embargo.
Añadió que finalmente se percibía al Estado como el verdugo de las Pymes y de la capacitación.
Sugirió como medidas de solución las siguientes:
a) Asumir que no se actuó en forma adecuada;
b) El Poder Ejecutivo debe demostrar que tiene la voluntad de solucionar los problemas que se generaron;
c) Se debe poner fin a los procesamientos recaídos en personas vinculadas a las Pymes y a otros organismos que, a causa de resoluciones dictadas con efecto retroactivo, incurrieron en irregularidades;
d) El Estado debe asumir un rol formador, educando e incentivando a los empresarios en cuestión. Con las políticas aplicadas se está atacando un pilar importante del desarrollo del país;
e) Se deberían implementar soluciones que apunten hacia la condonación de las deudas que existen con el Fisco, tal como se hizo con la Banca en la década de 1980 y liberar valores a los Otec que efectivamente realizaron la actividad y cumplieron con los requisitos exigidos por la ley para gozar del beneficio tributario;
f) Con la finalidad de recuperar la confiabilidad en el sistema, el Estado en conjunto con Otec integrantes de Asociaciones Gremiales debieran iniciar una campaña publicitaria a través de la cual se potencie la nueva ley.
Por último, recalcó la importancia de que las instituciones del Estado que desarrollen actividades de capacitación den buenos ejemplos, realizando programas en áreas u oficios en los cuales se demuestre fehacientemente que existe una real necesidad de capacitación. Para ello se deberían efectuar estudios técnicos de determinación de necesidades de capacitación a nivel regional, con el objeto que los recursos económicos se inviertan en áreas de la economía que realmente demuestren falencias y/o falta de trabajadores capacitados.
5. Federación Nacional de Organismos Técnicos de Capacitación.
El señor Presidente de la Federación Nacional de Organismos Técnicos de Capacitación (Fenotec), don Julio Muñoz expresó que durante los años 2002, 2003 y 2004 existieron grandes y graves problemas con la franquicia tributaria. Miles de microempresarios fueron afectados y cientos de Otec quebraron.
Se produjo una desconfianza total en el sistema de capacitación que aún no se logra revertir.
Ante las preguntas relativas a las causas que originaron dicha situación y cuáles fueron los hechos que detonaron tan grave crisis señaló que se debe tener presente lo siguiente:
En primer lugar, la modificación introducida a la ley Sence el año 1997, por medio de la ley Nº 19.518, que tuvo por objeto incrementar la utilización de la franquicia tributaria, incentivando el uso de este beneficio por parte de los microempresarios.
Ésta tenía por objeto permitir a los microempresarios el acceso a la franquicia tributaria, al solucionar el principal problema que les aquejaba y que decía relación con la falta de liquidez.
La solución consistió en la creación del llamado “mandato general irrevocable”. Éste permitía que los microempresarios, en vez de pagar en efectivo a la Otec, le entregaban este documento para que éstas a su vez se pagaran con la suma que la Tesorería General de la República destinaba a estos contribuyentes por concepto de la franquicia tributaria.
Este último organismo, cuando correspondía la devolución de los dineros por concepto de capacitación, los retenía y lo enviaba al beneficiario del Mandato otorgado por el microempresario.
En segundo lugar, hizo presente que existió la voluntad por parte del gobierno de la época de aumentar significativamente la utilización de este beneficio.
Para ello se invirtieron anualmente recursos del Estado para realizar grandes campañas publicitarias en pos del objetivo recién indicado.
Es así como en el año 2002 se realizó la campaña más importante en esta materia. El Director del Sence de la época, señor Daniel Farcas recorrió el país junto al Presidente de la Sofofa llamando a utilizar este beneficio.
Llegó a tal el nivel de publicidad y de compromiso de las autoridades al respecto que la propia Presidenta de la Cámara de Diputados, señora Isabel Allende , junto al Ministro del Trabajo de la época, dirigentes políticos, destacados empresarios y representantes de entidades como el Hogar de Cristo, llamaban a los empresarios a donar su franquicia a los sectores más vulnerables.
Todos los recién nombrados, incluyendo al Sence le indicaban a los microempresarios individuales que para poder utilizar este beneficio sólo se requería pagar una imposición anual.
Para mayor abundamiento sobre el tema, el propio Servicio de Impuestos Internos informó por medio del oficio circular Nº 3254, del 5 de septiembre del año 2002 que para hacer uso de la franquicia tributaria los microempresarios individuales sólo debían cancelar una imposición anual. Esta exigencia se efectuaba para realizar el cálculo de la base imponible anual, a fin de determinar si el contribuyente tenía derecho al 1% por concepto de capacitación o si sólo debía hacer uso de las 13 U.T.M..
Corrobora lo recién expuesto el hecho de que el Servicio de Impuestos Internos al ser consultado sobre el tema de la capacitación responde que los contribuyentes deben remitirse a la circular del año 2002.
Expresó que, a juicio de la organización que preside, la causa de la crisis en la utilización de la franquicia tributaria en los años señalados se debió al cambio de las reglas que aplicaban el Servicio de Impuestos Internos y el Sence y a la absoluta falta de coordinación que demostraron para resolver este tema.
Con todo, reconoció que se cometieron excesos por parte de algunas Otec. Sin embargo, hizo presente que estos casos jamás superaron el 5% de los capacitados. Vale decir, más del 95% de los contribuyentes y Otec actuaron correctamente. Pese a ello, las políticas aplicadas por los organismos antes mencionados afectaron a todos, sin distinción alguna.
El cambio de criterio o de las reglas del juego a las que se alude se concretaron en hechos como los siguientes:
-Durante años el Sence sostuvo que para poder capacitarse los empresarios individuales sólo requerían pagarse una sola imposición. Reitera que desde el año 2002 dicha conducta empezó a ser considerada en forma negativa.
Si se lee el mensaje que el gobierno del Presidente Frei Ruiz Tagle en el año 1997 envía al Congreso Nacional para modificar la ley de capacitación, con el fin de incorporar a los microempresarios y se lo compara con el criterio adoptado con la última modificación, se puede apreciar que existe un cambio sustancial de criterio.
Las autoridades de dicho servicio ahora estiman que dicha conducta reviste caracteres propios de una estafa. Por su parte, el Servicio de Impuestos Internos retuvo el 75% de las devoluciones por este concepto.
Llegó a tal grado la fiscalización implementada por esta última entidad que la Directora del Sence declaró a la prensa de la época que con esa manera de fiscalizar se estaba “matando” la capacitación de los microempresarios.
-Por otra parte, el Servicio de Impuestos Internos comenzó a exigir nuevos requisitos, que no existían al momento en que se efectuó la capacitación. Más aún, los hizo operar en forma retroactiva.
En efecto, en marzo del año 2003 se dicta la resolución Nº 15, por la cual se exige que todos los contribuyentes que capacitaron durante el año 2002 deben concurrir personalmente al Servicio de Impuestos Internos y realizar una declaración jurada.
Esta resolución en su punto Nº1 establece lo siguiente:
“1.- Los contribuyentes que hayan otorgado mandato especial e irrevocable a alguna institución financiera u organismo de capacitación para que, en su nombre y representación, cobre y perciba de la Tesorería General de la República las sumas correspondientes a parte o la totalidad de la devolución de remanente de impuesto a la renta del año tributario correspondiente al crédito por gastos de capacitación conforme a lo dispuesto en la ley 19.518 del 14 de octubre de 1997, deberán concurrir personalmente a prestar declaración jurada simple en la Unidad del Servicio de Impuestos Internos correspondiente a la jurisdicción de su domicilio, individualizando al mandatario; estableciendo la suma que éste podrá cobrar y percibir por concepto de devolución solicitada en la declaración Anual de Impuesto a la renta del contribuyente y dejando constancia de la capacitación que ha recibido durante el año comercial anterior al de la declaración de Renta, todo ello según formato que se incluye en el anexo N° 1 de esta resolución. “
Como se desprende de su texto, no se aceptó la presentación por medio de mandatario, como lo autoriza expresamente el Código Tributario.
Esta exigencia ocasionó graves perjuicios para los contribuyentes, ya que sólo se otorgó un mes para cumplir con el requisito.
El Departamento de Fiscalización del Servicio de Impuestos Internos trató a los contribuyentes de un modo agraviante. Los contribuyentes fueron tratados como verdaderos delincuentes por parte de los fiscalizadores.
Más aún, directa e indirectamente se conminó a los contribuyentes a renunciar a su franquicia tributaria.
-Por último, hizo presente que existió una evidente falta de coordinación entre los organismos del Estado encargados de esta materia. La organización que preside se vio en la obligación de recurrir al Ministro Secretario General de la Presidencia de la época, señor Francisco Huenchumilla , quien a su vez, encargó el seguimiento del tema al señor Rodrigo Egaña , Subsecretario de dicho Ministerio .
A consecuencia de esta gestión se firmó un protocolo de acuerdo con los servicios involucrados, vale decir el Servicio de Impuestos Internos, el Sence y la Tesorería General de la República. Este protocolo tenía por finalidad alcanzar una mayor coordinación y establecer reglas claras. Informó que fue ampliamente difundido, pero que no fue respetado por los organismos estatales.
En virtud de lo expuesto, miles de contribuyentes no obtuvieron su devolución por concepto de capacitación, lo que significó que muchos de ellos fueran demandados y tuvieran que asumir costos.
Respecto a las Otec recalcó que un porcentaje importante de ellas fueron llevadas a la quiebra, dado que el Servicio de Impuestos Internos lisa y llanamente les retuvo las devoluciones.
Más aún, a la fecha existen miles de contribuyentes que aún no han recibido su devolución del año tributario 2002-2003 y parte del 2004, lo que significa que los organismos de capacitación tampoco han recibido los dineros correspondientes.
Lo sucedido significó un descrédito casi insuperable para la capacitación a nivel de microempresarios.
Añadió que el Ejecutivo optó por impulsar un proyecto de ley que privó a estos últimos del derecho a la franquicia tributaria, mensaje que se concretó en la ley Nº 19.967, publicada el 4 de septiembre del año 2004.
El argumento dado por el Ejecutivo para alcanzar la aprobación de la citada ley fue el sostener que cuando se incurría en el pago de una cotización previsional al año se engañaba al Estado, ya que ello se hacía sólo para tener derecho a la franquicia tributaria.
Señaló que el problema que se quiso evitar puede continuar, ya que para acceder al Fondo Nacional de Capacitación se exige el pago de dos cotizaciones previsionales.
Aseveró que el “incentivo perverso” que antes existía no desaparece. Antes de la ley, con el pago de una cotización se tenía derecho a $ 380.000 y ahora con el pago de dos cotizaciones se puede tener derecho a $ 760.000, porque se puede postular hasta 26 U.T.M..
Reiteró que por la aplicación de dicha ley se quita a los pequeños y microempresarios el derecho a la franquicia tributaria y lo reemplaza por un Fondo Nacional de Capacitación (Foncap) de cuatro mil millones de pesos anuales, lo que significa que se destinan 21 mil millones de pesos menos de lo que ese mismo sector gastó el año 2002.
Consideró que retirar a los microempresarios del beneficio de la franquicia tributaria constituye un retroceso en el sistema de capacitación.
Agregó que se pasó de un sistema de libre elección a un sistema dirigido, en el que el contribuyente no decide en qué y con quien capacita, sino que ello es resuelto por el Estado.
Estimó que el Sence ha llevado adelante el citado Fondo de manera adecuada. Sin embargo, cree que los dineros asignados son insuficientes para la micro y pequeña empresa.
Por último, recalcó que en su organización han llegado a la conclusión que la situación descrita se generó a instancias del Ministerio de Hacienda, repartición que llevó a que otras autoridades cambiaran su opinión sobre esta materia.
Dicho ministerio consideró excesivos los recursos que se destinaron a capacitación para el sector de la micro y pequeña empresa en el año 2002 y por ello propuso modificar la ley.
Sostuvo que la Directora del Sence en agosto del año 2003 acusó al Servicio de Impuestos Internos de dañar la credibilidad de la capacitación y de atribuirse funciones que no posee.
Sin embargo, ella es ahora la principal defensora de la modificación legal que se implementó y ha acusado a los microempresarios de cometer fraude.
Afirmó que Fenotec propone se adopten las siguientes medidas:
1. Reincorporar al sector de la micro y pequeña empresa al beneficio de la franquicia tributaria. Si se considera excesivo que accedan a 2 o 3 UTM esta cifra se puede reducir.
2. Mantener el Foncap como un instrumento estratégico de dirección de competencias en materia de capacitación;
3. Coordinar efectivamente a los servicios públicos que tengan ingerencia en materia de capacitación, para que no existan las contradicciones que se mantienen hasta el día de hoy;
4. Resolver definitivamente las situaciones de arrastre en materia de franquicia tributaria que provienen de años anteriores. Para ello basta que se ordene al Servicio de Impuestos Internos que libere todas las franquicias tributarias, exigiendo sólo los requisitos existentes a la fecha de la capacitación.
5. Solucionar las situaciones pendientes aplicando criterios generales, dado que si se mantiene el criterio de resolver los casos individualmente, se permite que los fiscalizadores abusen de los contribuyentes, quienes ya han sido amedrentados por tales funcionarios.
Por último, recuerda que esta Comisión Investigadora nace por los problemas que tuvo una Otic llamada “Proem”.
Las Otic son organismos directamente fiscalizados por el Sence. Este organismo desconocía los problemas que afectaban a esta Otic. El Servicio de Impuestos Internos por su parte, ante esta crisis adoptó la decisión de no otorgar la devolución a los contribuyentes vinculados a “Proem”, en circunstancias que éstos no tienen responsabilidad alguna en esta situación.
El señor Alejandro Bascuñan , Secretario General de la Federación Nacional de Organismos Técnicos de Capacitación (Fenotec) sostuvo que con el Sence han mantenido una discrepancia conceptual respecto a qué se entiende por microempresario.
Para el Sence el microempresario es el trabajador independiente. Para Fenotec este último es un trabajador por cuenta propia. Incluso el Servicio de Impuestos Internos lo clasifica en aquéllos que tributan en 2ª categoría.
La microempresa, según el Comité Público- Privado, son aquéllas que tributan en 1ª categoría, con ventas menores a 45 millones de pesos anuales.
Añadió que existen tres grandes causas de los problemas que se suscitaron con la franquicia tributaria Sence, a saber:
En primer lugar, existen casos en que no se hicieron los cursos, los que constituyen una minoría dentro del total de personas afectadas.
En segundo lugar, hubo microempresas que no tenían movimiento comercial y que igualmente se capacitaron. Declaró que éstas no deberían haber tenido acceso a la capacitación. Sin embargo, tuvieron ese derecho y lo utilizaron, sin imaginar que tiempo después se les negaría tal beneficio.
En tercer lugar, recalcó que la principal causa de los problemas suscitados dice relación con el aspecto previsional.
En relación con las microempresas unipersonales, como el taxista, el dueño de un almacén y otras similares, la realidad demuestra que en todos estos casos los interesados no cotizan en sistema previsional alguno.
Más allá del juicio de valor que se tenga sobre tal situación, lo cierto es que ello constituye una realidad indesmentible. Por ello, estas microempresas pagaron las cotizaciones respectivas sólo para cumplir con el requisito exigido por Sence.
Cada vez que se preguntó a los servicios involucrados, éstos respondían que bastaba para acceder a la franquicia tributaria el tener una cotización previsional.
El Servicio de Impuestos Internos emitió un oficio en mayo del año 2002, por el cual se exigía al menos una cotización previsional para efectos de determinar la base imponible aplicable.
Por su parte, Sence en una circular interna de mayo del año 2002, establecía que para acceder al beneficio sólo se necesitaba cotizar durante un mes.
El problema se originó cuando este último servicio cambió su criterio y determinó que el microempresario debe contar con cotizaciones durante todo el período y no sólo durante un mes.
Esta exigencia la realiza a fines del año 2002 cuando los contribuyentes ya habían hecho uso de la franquicia tributaria.
Indicó que la mayoría de los contribuyentes del año 2002 se presentaron ante el Servicio de Impuestos Internos, donde se les señaló que si no renunciaban a la capacitación no se les iba a timbrar.
Un porcentaje importante renunció a su franquicia tributaria pero mantuvo la deuda que se generó. Estos casos en concepto de dicho Servicio se encuentran solucionados.
6. Confederación Gremial Nacional Unida de la Mediana, Pequeña, Microindustria, Servicios y Artesanado de Chile (Conupia).
El señor Iván Vuskovic ( Presidente de Conupia ) indicó que la nueva directiva de su organización ha debido asumir las consecuencias del caso de la Otic “Proem”, dado que los estatutos de ésta determinan que al Presidente de Conupia le corresponde la presidencia de dicha Otic.
Señaló que han sostenido encuentros con las autoridades del Ministerio del Trabajo y Previsión Social y del propio Sence para estudiar la forma de resolver la actual situación.
En un principio el problema afectaba a unos cinco mil contribuyentes. Hoy la cifra se ha reducido a alrededor de tres mil. De éstos sólo 400 no tienen derecho a devolución alguna, dado que no cumplen con el requisito básico de ser empresa contribuyente de 1º categoría.
Informó que la Otic “Proem” operó a través del Banco del Desarrollo.
Añadió que la mencionada Otic fue creada y financiada por Sercotec, con un costo de 80 millones de pesos anuales.
Fue traspasada a la Conupia y a otras tres asociaciones, en el entendido que se trataba de un buen negocio.
En un principio la Otic llegó a intermediar algo más de tres mil millones de pesos.
La Otic funcionaba con el mecanismo denominado “la bicicleta”. Sin embargo, una vez que se detuvieron los flujos por las razones de todos conocida, no se pudo continuar pagando.
Expresó que se han querellado en los tribunales de justicia contra los antiguos administradores de la Otic.
Agregó que desde que la Conupia se hizo cargo de ella no se presentaron informes ante el Ministerio de Justicia, como era su obligación, ya que se constituyó bajo la forma jurídica de una Corporación.
Aclaró que su intención es liquidar los bienes que eran propiedad de la Otic y con el producto de ello pagar a los acreedores. Sin embargo, no ha podido iniciar tal acción ya que el Sence los ha demandado y mantiene embargados tales bienes.
Sostuvo que comparte la crítica a los organismos llamados a fiscalizar el accionar de las Otic, sin perjuicio de que reconoce la reprochable conducta de sus predecesores.
Recalcó que en la actual directiva de la Conupia no queda ninguno de los antiguos directores de la Otic “Proem”.
Informó que han celebrado un compromiso con Sence para hacerse cargo en conjunto con el Banco del Desarrollo de 740 casos.
Desde el punto de vista de los recursos involucrados indicó que la deuda alcanza una cifra cercana a los 20 millones de pesos y los bienes de la Otic están avaluados en una cifra cercana a los 120 millones de pesos.
A su vez, hizo presente que la intención de su organización es pagar a todos los acreedores.
Asimismo, indicó que esta situación afectó también a la mayoría de las Otic más grandes.
Consideró que fue un grave error de la Conupia el hacerse cargo de la entidad antes mencionada.
Por otra parte, estimó que la última modificación efectuada a la ley Nº 19.518 tiene por objeto reducir los recursos que se destinan a capacitación.
Cualquier otra explicación constituye una excusa para ocultar la razón de fondo.
Informó que han participado activamente en las consultas que ha realizado el Sence para la elaboración de la nueva malla de cursos que se impartirán.
El señor José Luis Rámirez , Secretario General de Conupia , señaló que la mayoría de las pequeñas empresas no pueden utilizar la franquicia tributaria, porque no alcanzan a reunir 36 millones de pesos en salarios para sus empleados.
Propuso que se entregue el beneficio como subsidio.
Por otra parte, declaró que la bancarización de la franquicia tributaria significó entre un 12% a 15% de pérdida para la propia Otic.
Estimó difícil que los microempresarios quieran utilizar los nuevos instrumentos, para evitar toda posibilidad de verse sometidos a la fiscalización del Servicio de Impuestos Internos.
IV. CONCLUSIONES.
1. En el contexto del mejoramiento de la eficiencia y racionalidad del gasto público se constató la existencia de ciertos abusos e irracionalidad en algunas áreas del gasto fiscal, siendo una de ellas la que dice relación con la utilización de la franquicia tributaria para capacitación.
Para reparar tal situación el Congreso Nacional aprobó la ley Nº 19.967, sobre racionalización de la mencionada franquicia.
2. Con anterioridad a la publicación de la citada ley, tanto el Sence como el Servicio de Impuestos Internos desplegaron los mayores esfuerzos para procurar evitar el mal uso de los recursos públicos por parte de algunos contribuyentes.
Es así como se impidió el acceso al beneficio a quienes de una u otra forma se vieron involucrados en las irregularidades denunciadas.
3. Sin embargo, como consecuencia de la acción de los mencionados servicios resultaron perjudicados contribuyentes que actuaron de buena fe, ciñéndose estrictamente a la normativa vigente a la época en que se efectuó la capacitación.
4. Las denuncias que motivaron la presente investigación tuvieron su origen en hechos acaecidos con anterioridad a la citada modificación legal, la que se aprobó precisamente con el fin de superar los problemas derivados de la utilización que se hacía de la franquicia tributaria en materia de capacitación.
Dicha ley se publicó el 4 de septiembre del año pasado, por lo que para realizar una adecuada evaluación del impacto del mencionado cuerpo legal resulta necesario esperar que finalice la operación renta del presente año, hecho que ocurrirá a mediados del año 2006.
5. Con todo, en el marco de la labor desarrollada tanto por el Sence como por el Servicio de Impuestos Internos para combatir las irregularidades detectadas, esta Comisión constató la existencia de serias contradicciones entre los citados organismos. Asimismo, se determinó la existencia de discrepancias entre autoridades de un mismo servicio que desempeñaron el cargo en épocas diversas.
Éstas afectaron seriamente la credibilidad del sistema, lesionando la confianza de quienes participaban o se acogían a los beneficios de la capacitación.
6. Es así como el Servicio de Impuestos Internos, en su oficio Nº 3254 de fecha 5 de septiembre del año 2002 señalaba lo siguiente: “....tendrán derecho al citado beneficio en la medida que al término del ejercicio tengan remuneraciones imponibles pagadas a su personal, conforme lo exige el artículo 36 de la Ley N° 19.518, con el único objeto de poder medir el límite máximo del 1% de las citadas remuneraciones hasta el cual procede la referida franquicia en primera instancia, cualquiera que sea la forma o por los períodos en que tales imposiciones o cotizaciones se hayan efectuado durante el año comercial respectivo, ya que la norma legal antes mencionada lo único que exige es que al término del período, existan remuneraciones imponibles anuales para los efectos previsionales pagadas a su personal;”.
7. Por su parte, el Director del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo ( Sence ) al año 2002, en un oficio ordinario Nº 071, del 8 de mayo del citado año, señalaba lo siguiente: “Interesa destacar que debe tratarse de empresarios individuales que se asignen una remuneración y sobre la misma hayan efectuado las cotizaciones previsionales respectivas, durante al menos un mes, o durante el período de ejecución del curso, ya que en caso contrario no existiría la base de cálculo exigida por ley para efectuar la rebaja tributaria pertienente.”
8. Pese a lo recién expuesto, con fecha 23 de octubre del año 2002, el Jefe del Departamento Jurídico del Sence , sostuvo que “En consecuencia, si la empresa unipersonal no registra movimiento por el ejercicio tributario respectivo, su propietario o dueño no puede acceder a la franquicia tributaria respectiva, aún cuando cumpliera con las exigencias que el Servicio de Impuestos Internos ha establecido al respecto.”
9. A juicio de esta Comisión la citada exigencia excede de la esfera de atribuciones que la ley ha conferido al Sence en esta materia. La competencia que la ley le ha otorgado respecto de la franquicia tributaria no dice relación con la determinación de la procedencia o improcedencia del indicado beneficio, sino con los montos de los gastos que se pueden imputar para esos efectos por concepto de capacitación y con la utilización que se haga de esos valores en los programas de capacitación que desarrollan las empresas.
Este criterio ha sido compartido por la Contraloría General de la República, la que en dictamen de fecha 9 de septiembre del presente año sostuvo que “...atendido entonces el ámbito de las atribuciones que la ley Nº19.518 le otorga al Servicio Nacional de Capacitación y Empleo respecto de la materia en examen, dicha repartición deberá adoptar las medidas pertinentes para proceder a invalidar el señalado oficio ordinario (D.J.) Nº 431, por cuanto ha sido dictado fuera de la órbita de su competencia.”
10. La Comisión rechaza y condena enérgicamente el mal uso que hicieron algunos de la franquicia tributaria en materia de capacitación. Sin embargo, resulta urgente que los servicios públicos involucrados adopten medidas que permitan que los contribuyentes que de buena fe hicieron uso de la mencionada franquicia, puedan obtener la devolución del beneficio que les corresponde.
V. PROPOSICIONES.
Al tenor de todos los antecedentes y testimonios recibidos durante la investigación, los miembros de la Comisión acordaron efectuar las siguientes proposiciones:
1. Un presupuesto básico en la adopción de medidas por parte de las autoridades lo constituye el hecho de que cualquier acto que sea constitutivo de delito debe, necesariamente, ser investigado por los tribunales de justicia.
2. Esta Comisión respalda y apoya la labor desarrollada por el Sence y el Servicio de Impuestos Internos en la investigación y sanción de los ilícitos cometidos, así como también la decisión de poner en conocimiento de los tribunales competentes aquellas irregularidades que revisten caracteres de delito.
3. Con todo, resulta necesario que los servicios involucrados realicen el mayor esfuerzo en orden a distinguir aquellos casos en que existen irregularidades evidentes por parte de quien desea acceder al beneficio respecto de aquellos casos en que los contribuyentes procedieron de buena fe, cumpliendo la normativa vigente, y que por una u otra razón se han visto privados del beneficio al que legítimamente aspiraban.
4. En cuanto a la situación de los contribuyentes afectados, una de las principales objeciones esgrimidas por las autoridades para denegarles el beneficio de la franquicia Sence decía relación con la realización de cursos a precios que excedían de aquél que fija el mercado para dichas actividades de capacitación.
Esta Comisión estima que el negar la franquicia por tales motivos constituye un exceso. Por tal razón se propone que al menos el beneficio alcance al otorgamiento de un monto equivalente al precio que el mercado asigne a dichas actividades educacionales.
5. Asimismo, vuestra Comisión estima que el Servicio de Impuestos Internos ha retenido las devoluciones a los contribuyentes, sobre la base de una serie de circunstancias que son susceptibles de flexibilizar. Éstas son:
a) La exigencia que las empresas individuales deben tener algún movimiento comercial durante el año tributario implica establecer un requisito que excede la normativa tributaria actual. Así lo acaba de confirmar, en septiembre recién pasado, la Contraloría General de la República.
b) Negar lugar a la franquicia cuando los gastos de capacitación exceden los límites establecidos en la ley, correspondientes al 1% de las remuneraciones imponibles declaradas, constituye una exageración. Dicho organismo debiera autorizar todos los gastos hasta ese límite y rechazar el exceso.
c) Cuando la causal para la retención ha sido la detección de inconsistencias entre los gastos de capacitación y aquélla información entregada por el Sence, este último debiera adoptar las medidas para la clarificación de dicha información y no dejar esa carga exclusivamente al contribuyente que impetra el beneficio.
d) En cuanto a los contribuyentes cuyas devoluciones han sido retenidas por encontrarse las Otecs que les otorgaron la capacitación querelladas por el Servicio de Impuestos Internos, debiera precisarse el grado de responsabilidad que les cabe en la comisión de algún delito. Sin embargo, en el caso de no existir responsabilidad alguna debieran adoptarse todas las medidas para resolver, a la brevedad posible, su situación tributaria.
e) Finalmente, en cuanto a la causal de la falta de la declaración jurada, exigida de conformidad a lo dispuesto en la resolución exenta de 15 de enero de 2003, es necesario precisar que ello no debiera ser requerido por el Servicio de Impuestos Internos, por tratarse de un requisito establecido con posterioridad a la capacitación.
VI. CONSTANCIAS REGLAMENTARIAS.
1. De conformidad con el artículo 301, N° 6, del Reglamento de la Corporación, la Comisión Especial de la Pequeña y Mediana Empresa acordó enviar este informe a S.E. el Presidente de la República y a los señores Ministros de Hacienda y de Trabajo y Previsión Social.
2. Asimismo, se deja constancia que el informe fue aprobado por la unanimidad de los diputados señores González, don Rodrigo ; Ortiz, don José Miguel ; Saffirio, don Eduardo , y Tuma, don Eugenio .
VII. SE DESIGNÓ DIPUTADO INFORMANTE AL SEÑOR TUMA, DON EUGENIO.
Acordado y tratado en sesiones celebradas los días 13 de abril, 4 de mayo, 15 y 22 de junio, 17 de agosto, 7 de septiembre y 20 de diciembre de 2005, con la asistencia de la Diputada señora Caraball , doña Eliana y los Diputados señores Galilea, don José Antonio ; González, don Rodrigo ; Hidalgo, don Carlos ; Longueira, don Pablo ; Masferrer, don Juan ; Montes, don Carlos ; Ortiz, don José Miguel ; Tuma, don Eugenio ; Urrutia, don Ignacio y Venegas, don Samuel.
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Sala de la Comisión, a 20 de diciembre de 2005.
JUAN PABLO GALLEGUILLOS JARA , Abogado Secretario de la Comisión ”.