Labor Parlamentaria
Diario de sesiones
- Alto contraste
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Índice
- DOCUMENTO
- PORTADA
- I. ASISTENCIA
- II. APERTURA DE LA SESIÓN
- III. TRAMITACIÓN DE ACTAS
- IV. CUENTA
- ACUERDOS DE COMITÉS
- DEBATE
- V.
ORDEN DEL DÍA
-
ESTABLECIMIENTO DE SEGURO DE DESEMPLEO
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Carlos Ominami Pascual
- INTERVENCIÓN : Ignacio Perez Walker
- INTERVENCIÓN : Jose Ruiz De Giorgio
- INTERVENCIÓN : Enrique Silva Cimma
- INTERVENCIÓN : Edgardo Boeninger Kausel
- INTERVENCIÓN : Alejandro Foxley Rioseco
- INTERVENCIÓN : Sergio Bitar Chacra
- INTERVENCIÓN : Beltran Urenda Zegers
- INTERVENCIÓN : Hosain Sabag Castillo
- INTERVENCIÓN : Evelyn Matthei Fornet
- INTERVENCIÓN : Jaime Gazmuri Mujica
- INTERVENCIÓN : Ramon Vega Hidalgo
- INTERVENCIÓN : Julio Canessa Robert
- INTERVENCIÓN : Cesar Augusto Parra Munoz
- INTERVENCIÓN : Rafael Adolfo Moreno Rojas
- INTERVENCIÓN : Antonio Horvath Kiss
- INTERVENCIÓN : Hernan Larrain Fernandez
- INTERVENCIÓN : Mario Enrique Rios Santander
- INTERVENCIÓN : Sergio Romero Pizarro
- INTERVENCIÓN : Jose Antonio Viera-gallo Quesney
- INTERVENCIÓN : Sergio Eduardo De Praga Diez Urzua
- DEBATE
- DEBATE
-
ESTABLECIMIENTO DE SEGURO DE DESEMPLEO
- DEBATE
- VI.
INCIDENTES
- PETICIONES DE OFICIOS
- PETICIÓN DE OFICIO : Antonio Horvath Kiss
- PETICIÓN DE OFICIO : Antonio Horvath Kiss
- PETICIÓN DE OFICIO : Rodolfo Stange Oelckers
-
HOMENAJE EN MEMORIA DE GENERAL RENÉ SCHNEIDER CHEREAU
- HOMENAJE : Sergio Bitar Chacra
- HOMENAJE : Julio Canessa Robert
- HOMENAJE : Sergio Fernandez Fernandez
- HOMENAJE : Andres Zaldivar Larrain
- PETICIONES DE OFICIOS
- CIERRE DE LA SESIÓN
Notas aclaratorias
- Debido a que muchos de estos documentos han sido adquiridos desde un ejemplar en papel, procesados por digitalización y posterior reconocimiento óptico de caracteres (OCR), es que pueden presentar errores tipográficos menores que no dificultan la correcta comprensión de su contenido.
- Para priorizar la vizualización del contenido relevante, y dada su extensión, se ha omitido la sección "Indice" de los documentos.
REPÚBLICA DE CHILE
DIARIO DE SESIONES DEL SENADO
PUBLICACIÓN OFICIAL
LEGISLATURA 343ª, EXTRAORDINARIA
Sesión 10ª, en martes 14 de noviembre de 2000
Ordinaria
(De 16:23 a 19:36)
PRESIDENCIA DEL SEÑOR ANDRÉS ZALDÍVAR, PRESIDENTE
SECRETARIO, EL SEÑOR CARLOS HOFFMANN CONTRERAS, TITULAR
____________________
Í N D I C E
Versión Taquigráfica
Pág.
I. ASISTENCIA.......................................................................................................
II. APERTURA DE LA SESIÓN.............................................................................
III. TRAMITACIÓN DE ACTAS........................................................................¿.
IV. CUENTA...............................................................................................................
Acuerdos de Comités.................................¿¿¿¿¿¿¿¿..¿...
V. ORDEN DEL DÍA:
Proyecto de ley, en segundo trámite, que establece un seguro de desempleo (2494-13) (se aprueba en general)........................................................................
VI. INCIDENTES:
Peticiones de oficios (se anuncia su envío)....................................................................
Homenaje en memoria de General René Schneider Chereau (se rinde)........................................
I. ASISTENCIA
Asistieron los señores:
--Aburto Ochoa, Marcos
--Bitar Chacra, Sergio
--Boeninger Kausel, Edgardo
--Bombal Otaegui, Carlos
--Canessa Robert, Julio
--Cantero Ojeda, Carlos
--Cariola Barroilhet, Marco
--Cordero Rusque, Fernando
--Chadwick Piñera, Andrés
--Díez Urzúa, Sergio
--Fernández Fernández, Sergio
--Foxley Rioseco, Alejandro
--Frei Ruiz-Tagle, Carmen
--Frei Ruiz-Tagle, Eduardo
--Gazmuri Mujica, Jaime
--Hamilton Depassier, Juan
--Horvath Kiss, Antonio
--Lagos Cosgrove, Julio
--Larraín Fernández, Hernán
--Lavandero Illanes, Jorge
--Matta Aragay, Manuel Antonio
--Matthei Fornet, Evelyn
--Moreno Rojas, Rafael
--Muñoz Barra, Roberto
--Núñez Muñoz, Ricardo
--Ominami Pascual, Carlos
--Páez Verdugo, Sergio
--Parra Muñoz, Augusto
--Pérez Walker, Ignacio
--Pizarro Soto, Jorge
--Prat Alemparte, Francisco
--Ríos Santander, Mario
--Romero Pizarro, Sergio
--Ruiz De Giorgio, José
--Ruiz-Esquide Jara, Mariano
--Sabag Castillo, Hosaín
--Silva Cimma, Enrique
--Stange Oelckers, Rodolfo
--Urenda Zegers, Beltrán
--Valdés Subercaseaux, Gabriel
--Vega Hidalgo, Ramón
--Viera-Gallo Quesney, José Antonio
--Zaldívar Larraín, Adolfo
--Zaldívar Larraín, Andrés
--Zurita Camps, Enrique
Concurrieron, además, los señores Ministros Secretario General de la Presidencia ; Secretario General de Gobierno y del Trabajo y Previsión Social, y el señor Asesor Jefe del Ministro del Trabajo .
Actuó de Secretario el señor Carlos Hoffmann Contreras, y de Prosecretario, el señor Sergio Sepúlveda Gumucio.
II. APERTURA DE LA SESIÓN
--Se abrió la sesión a las 16:23, en presencia de 19 señores Senadores.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).-
En el nombre de Dios, se abre la sesión.
III. TRAMITACIÓN DE ACTAS
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).-
Se da por aprobada el acta de la sesión 7ª, ordinaria, en 31 de octubre del presente año, que no ha sido observada.
Las actas de la sesiones 8ª y 9ª, ordinarias, en sus partes pública y secreta, en 7 y 8 de noviembre del año en curso, respectivamente, se encuentran en Secretaría a disposición de los señores Senadores, hasta la sesión próxima, para su aprobación.
IV. CUENTA
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).-
Se va a dar cuenta de los asuntos que han llegado a Secretaría.
El señor SEPÚLVEDA (Prosecretario).-
Las siguientes son las comunicaciones recibidas:
Mensajes
Dos de Su Excelencia el Presidente de la República:
Con el primero hace presente la urgencia, en el carácter de "discusión inmediata", del proyecto, en segundo trámite constitucional, que modifica la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades; el decreto ley N° 3.063, de 1979, sobre rentas municipales, y la ley Nº 17.235, sobre impuesto territorial. (Boletín Nº 2.339-06), y
Con el segundo hace presente la urgencia, en el carácter de "simple", del proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, que extiende el derecho de las madres trabajadoras a amamantar a sus hijos aun cuando no exista sala cuna. (Boletín Nº 1.758-13).
--Se tienen presentes las calificaciones y se manda agregar los documentos a sus antecedentes.
Oficios
De Su Excelencia el Presidente de la República , con el que comunicó que se ausentaría del territorio nacional entre los días 10 y 20 del mes en curso, ambos inclusive, para visitar Nueva Zelandia; la ciudad de Bali en Indonesia, y Timor Oriental, y participar en la Cumbre de la APEC en Brunei y en la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en Ciudad de Panamá. Agregó que lo subrogaría con el título de Vicepresidente de la República , el Ministro del Interior , señor José Miguel Insulza Salinas.
--Se toma conocimiento.
De la Honorable Cámara de Diputados, con el que comunica que ha dado su aprobación al proyecto que actualiza multas en la ley Nº 11.564. (Boletín Nº 2.575-07).
--Pasa a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.
De la señora Ministra de Relaciones Exteriores , con el que contesta un oficio enviado en nombre del Senador señor Lagos, relativo al estado actual de las negociaciones sobre permisos de tráfico aéreo con diversos países.
Del señor Ministro Secretario General de la Presidencia, con el que responde un oficio enviado en nombre del Senador señor Moreno, referido a la necesidad de crear una carrera funcionaria profesionalizada.
De la señora Ministra de Salud, con el que contesta un oficio enviado en nombre del Senador señor Lagos, relativo al aumento de los casos de meningitis en Iquique.
Dos del señor Ministro de Vivienda y Urbanismo:
Con el primero responde un oficio enviado en nombre del Senador señor Horvath, sobre las soluciones habitacionales transitorias adoptadas por razones sociales en la Undécima Región.
Con el segundo contesta dos oficios enviados en nombre del Senador señor Lagos, relativos a un grupo de familias de escasos recursos que residen desde 1991 en Alto Hospicio.
Del señor Ministro de Transportes y Telecomunicaciones, con el que responde un oficio enviado en nombre del Senador señor Lagos, acerca de la marcha de las nuevas plantas automatizadas de revisión técnica en la Primera Región .
Del señor Contralor General de la República , con el que contesta un oficio enviado en nombre del Senador señor Lagos, relativo al personal de los consultorios municipales de atención primaria de salud de la ciudad de Iquique.
De la señora Subsecretaria de Hacienda, con el que responde un oficio enviado en nombre del Senador señor Horvath, referido al Cuerpo de Bomberos de Aisén.
Del señor Director Nacional del Servicio Agrícola y Ganadero subrogante, con el que contesta un oficio enviado en nombre del Senador señor Larraín, relativo a la situación que afecta al predio agrícola El Almendro.
Del señor Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Primera Región , con el que responde un oficio enviado en nombre del Senador señor Lagos, acerca de los residentes del pasaje Sibaya de la población Santa Rosa de Huara Uno.
--Quedan a disposición de los señores Senadores.
Informes
De la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, recaído en el proyecto de ley de amnistía a favor de las personas que han infringido las disposiciones sobre reclutamiento de las Fuerzas Armadas. (Boletín Nº 2.576-07).
Segundo informe de la Comisión de Transportes y Telecomunicaciones, recaído en el proyecto, en segundo trámite constitucional, que modifica la ley Nº 18.290, de Tránsito, en lo relativo a la obtención de las licencias de conducir, con urgencia calificada de "simple". (Boletín Nº 2.504-15).
--Quedan para tabla.
De la Delegación Parlamentaria que participó en la Centésimo Cuarta Conferencia Interparlamentaria, celebrada en Jakarta, del 15 al 21 de octubre de 2000.
--Se toma conocimiento.
Solicitud
De la señora Carolina del Carmen Arias Galaz, con la que pide la rehabilitación de su ciudadanía. (Boletín Nº S 525-04).
--Pasa a la Comisión de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Terminada la Cuenta.
ACUERDOS DE COMITÉS
El señor HOFFMANN (Secretario).-
En reunión de hoy, los Comités acordaron, por unanimidad, lo siguiente:
1.- Iniciar la votación del proyecto sobre seguro de desempleo, que figura en el primer lugar de la tabla de hoy, a las 18.
2.- Citar a sesión extraordinaria de la Corporación para mañana, miércoles 15 de noviembre de 2000, de 10:30 a 13:30, con el propósito de tratar el proyecto de Ley de Presupuestos y los demás asuntos en tabla.
3.- Finalizar la sesión ordinaria de mañana a las 18, y no celebrar Incidentes.
4.- Recibir indicaciones al proyecto de Ley de Presupuestos para el año 2001 hasta las 10 de mañana miércoles 15 del actual.
5.- Designar al Honorable señor Bombal en reemplazo del ex Senador señor Eugenio Cantuarias como representante del Senado en la Comisión encargada de la construcción de un monumento en memoria del Senador señor Jaime Guzmán.
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El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
De acuerdo con el Reglamento, propongo tratar en la sesión de mañana, en tabla de Fácil Despacho, el proyecto de amnistía a favor de las personas que han infringido las disposiciones sobre reclutamiento de las Fuerzas Armadas.
Si la Sala no tiene objeciones, se procederá en esa forma.
Acordado.
V. ORDEN DEL DÍA
ESTABLECIMIENTO DE SEGURO DE DESEMPLEO
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, que establece un seguro de desempleo, con informe de las Comisiones de Hacienda y de Trabajo y Previsión social, unidas.
2494-13
--Los antecedentes sobre el proyecto (2494-13) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 17ª, en 16 de agosto de 2000.
Informe de Comisión:
Hacienda y Trabajo, unidas, sesión 5ª, en 17 de octubre de 2000.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Solicito autorización para que ingrese a la Sala el Asesor Jefe del Ministro del Trabajo y Previsión Social, señor Germán Acevedo.
--Así se acuerda.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el señor Secretario .
El señor HOFFMANN (Secretario).-
Su Excelencia el Presidente de la República hizo presente la urgencia para el despacho de esta iniciativa, calificándola de "simple".
Las Comisiones unidas señalan en su informe que el principal objetivo de la iniciativa es crear un seguro de desempleo de financiamiento tripartito. Asimismo, dejan testimonio de los antecedentes del proyecto y de la discusión general habida en su seno, consignando, además, que aquél fue aprobado en general por ocho votos a favor, de los Honorables señora Matthei y señores Gazmuri, Ominami, Parra, Ruiz De Giorgio (con dos votos), Sabag y Urenda, y con la abstención del Senador señor Prat.
En consecuencia, las Comisiones unidas proponen a la Sala aprobar en general el proyecto de la Honorable Cámara de Diputados.
Cabe finalmente destacar que la iniciativa incide en normas de seguridad social, por lo que requiere para su aprobación la mayoría absoluta de los señores Senadores en ejercicio, esto es, 24 votos favorables.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Ominami, Presidente de las Comisiones unidas .
El señor OMINAMI.-
Señor Presidente , creo que la Sala del Senado debe tener consciencia de que no estamos frente a un proyecto menor sino ante una iniciativa de envergadura en materia de protección social. Ello, porque viene a enfrentar un gran déficit nuestro: en Chile prácticamente no existe un seguro de desempleo y esa situación resulta de una cierta paradoja: es la herencia negativa de un período tan alto, tan largo en el tiempo, de crecimiento sostenido como el que tuvo la economía chilena entre 1984 y 1988. Como teníamos un crecimiento tan elevado y una tasa de desempleo casi permanentemente en baja, nunca se planteó con una gran urgencia la necesidad de discutir sobre estos temas. Quizás creímos un poco soberbiamente que habíamos clavado la rueda de la fortuna, que se habían acabado los ciclos económicos para la economía chilena y que no íbamos a tener que enfrentar situaciones como las que estamos viviendo en la actualidad. Y ¡por Dios que se ha echado de menos la existencia de un mecanismo adecuado a las posibilidades de desarrollo de nuestra economía para enfrentar la crisis de empleo que con tanta fuerza ha vivido nuestro país a partir de 1998! De alguna manera, nos malacostumbramos al crecimiento alto, nos malacostumbramos a tasas de desempleo que fueron cayendo en el tiempo y que se mantuvieron en niveles extraordinariamente bajos, en torno al 6 por ciento. Habría sido distinta la situación de muchos sectores, particularmente de los más modestos, si hubieran podido enfrentar con un seguro de desempleo la crisis que hemos vivido durante los años 1998, 1999 y 2000. El seguro de desempleo es la necesaria contrapartida a la flexibilidad que deben tener los mercados de trabajo.
Es evidente que en las condiciones de la economía moderna se requieren mercados de trabajo con flexibilidad. Nadie puede tener asegurada su estabilidad, su inamovilidad en el trabajo. De lo contrario, se rigidizarían de manera muy peligrosa las estructuras productivas. Eso implicaría finalmente hacerle un daño a los propios trabajadores. Pero -y ése me parece el punto fundamental-, la flexibilidad de los mercados de trabajo debe tener como contrapartida la existencia de un dispositivo de protección social para aquellas personas que pueden terminar perdiendo sus empleos sin haber tenido la más mínima responsabilidad por ello. Aquí estamos buscando proteger a aquellas personas que son víctimas del ciclo económico. Estamos buscando dar una protección a quienes pierden su fuente de trabajo, a quienes pierden la posibilidad de ganarse su sustento, por razones que les son completamente ajenas. Y, en mi opinión, los mecanismos de protección consignados en el proyecto son moderados; están acordes con nuestro grado de desarrollo.
El proyecto ha sido muy ampliamente discutido tanto en la Cámara de Diputados como en las Comisiones unidas, y creo muy importante constatar que, en el caso de nuestras Comisiones unidas, fue aprobado prácticamente por unanimidad: ocho votos a favor y solamente una abstención.
En cuanto a materias más específicas, yo destacaría las siguientes.
En lo relativo a la cobertura de este mecanismo, cabe señalar que se trata de un seguro de carácter obligatorio en favor de todos los trabajadores dependientes regidos por el Código del Trabajo. Ése es el universo que abarca el proyecto. En él se prevé un tratamiento diferenciado para los trabajadores contratados por obra, trabajo o servicio determinado, y se excluye a los trabajadores de casa particular sujetos a contratos de aprendiz, a los menores de 18 años y a los pensionados, salvo que la pensión se hubiese otorgado por invalidez parcial.
En lo que se refiere al financiamiento del seguro, el proyecto propone un sistema tripartito, de cargo del empleador, del trabajador y con un aporte estatal anual del orden de las 225 mil UTM.
Con respecto a las prestaciones que garantiza este sistema, se establece que se otorgarán con cargo a la cuenta individual de cesantía. Si al contrato de trabajo se le pone término por necesidad de la empresa o por desahucio, el trabajador podrá hacer cinco giros de su cuenta individual. Si el contrato termina por causales objetivas o de caducidad, el trabajador podrá retirar lo acumulado en forma de cuotas. Por último, si el trabajador fallece, los fondos de su cuenta se pagarán a la persona que hubiese indicado en el momento de afiliarse al seguro.
Me parece importante agregar que hay también normas especiales que regirán para los trabajadores contratados para una obra, trabajo o servicio determinado, respecto de los cuales no se contempla la obligación de cotización del trabajador, teniendo como contrapartida una cotización del empleador mayor que la norma general. Estos trabajadores podrán retirar en un solo giro el saldo acumulado en su cuenta individual al término del contrato de trabajo.
Con relación a las prestaciones de cargo del Fondo de Cesantía Solidario, éste estará constituido por el otro tercio de la cotización del empleador, más el aporte fiscal. Su objetivo es proporcionar a los trabajadores que registren al menos doce cotizaciones mensuales continuas en el período inmediatamente anterior al despido, una prestación de suficiencia básica, en caso de que los recursos de su cuenta individual por cesantía no le permitan financiar al menos el 50 por ciento de su remuneración imponible, con determinados límites inferiores y superiores que se indican en el artículo 25 del proyecto.
Otro aspecto importante se refiere a la administración del seguro. El proyecto propuesto a consideración de esta Sala opta por la designación de un organismo administrador único, recaudador de cotizaciones y pagador de las cotizaciones. Este administrador deberá constituirse como sociedad anónima de giro único, siéndole aplicables las normas que el párrafo pertinente prevé y las del decreto ley Nº 3.500, de 1980, quedando sujeto a la fiscalización de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones. Es muy importante destacar que la administración de este seguro, a través de un organismo único deberá asignarse mediante licitación pública, y por un plazo que no podrá ser superior a diez años.
Por último, respecto del financiamiento, cabe indicar que, según el último informe conocido por las Comisiones unidas -entregado el 2 de agosto del presente año por la Dirección de Presupuestos- el proyecto genera un mayor gasto fiscal anual por los siguientes conceptos:
Por aporte fiscal al Fondo de Cesantía Solidario y por mayor gasto fiscal en remuneraciones de los trabajadores del sector público regidos por el Código del Trabajo. También involucra una cierta disminución en la recaudación del Impuesto a la Renta y un mayor gasto fiscal por la asignación familiar propuesta por el Ejecutivo en el artículo 20 concretamente, introducido en la Cámara de Diputados.
En relación con el aporte fiscal al fondo en cuestión, la magnitud del mismo se encuentra definida en el artículo 4º, y alcanza a 225 mil 792 UTM anuales, considerando el funcionamiento del sistema en régimen. Tal aporte fiscal se destina directamente al Fondo de Cesantía Solidario. Dado que dicho gasto debe regir a medida que los trabajadores se trasladan al nuevo sistema, se asumió que ello ocurriría en el transcurso de siete años, a razón de un séptimo por cada año. Sin embargo, el aporte anual será en función de la incorporación efectiva de los cotizantes al sistema.
Por otra parte, la contribución comprometida por ese concepto está dentro de lo que podría haberse previsto como la evolución probable del gasto del subsidio de cesantía vigente en la actualidad, en caso de no haberse creado el seguro que lo sustituye, más el gasto en asignación familiar por los beneficiarios de dicho subsidio, lo que implica que el aporte fiscal directo neto anual por este concepto sea igual a cero.
Respecto de las remuneraciones de los trabajadores del sector público regidos por el Código del Trabajo, existe un mayor gasto fiscal asociado a las cotizaciones que el Estado, como empleador, deberá enterar en la Cuenta Individual de Cesantía.
En relación con la disminución en la recaudación del Impuesto a la Renta, ésta se produce en el caso del Impuesto de Primera Categoría, como consecuencia del aumento de los gastos en remuneraciones que implican las mayores cotizaciones de cargo de las empresas privadas empleadoras.
Existe también una disminución en la recaudación anual de los Impuestos de Segunda Categoría como consecuencia del impacto de las cotizaciones de cargo de los trabajadores.
Señor Presidente , lo anterior es cuanto puedo informar respecto de la discusión habida en las Comisiones unidas de Hacienda y de Trabajo, las que recomiendan, prácticamente por la unanimidad de sus integrantes, la aprobación del proyecto en general, para posteriormente entrar a la discusión en particular, durante la cual gran cantidad de temas tendrá que ser objeto de un debate y de un análisis más detallado y específico.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Pérez.
El señor PÉREZ .-
Señor Presidente , no quisiera reiterar los conceptos específicos señalados por el Presidente de las Comisiones unidas, porque, a mi juicio, sería entrar a la base técnica del proyecto.
Sólo deseo resaltar cuatro puntos sobre la materia.
El primero es que el proyecto en debate fue enviado al Parlamento tras un acuerdo político o social -por así decir- entre el Poder Ejecutivo y la Mesa de Diálogo Social. O sea, se trata de una iniciativa que cuenta con el visto bueno de los sectores empleador y trabajador.
El segundo dice relación a que el proyecto tiene básicamente cuatro propósitos. Primero, reducir las contracciones agudas del consumo, que caracterizan los ciclos económicos con repentinos aumentos de los niveles de cesantía. Segundo, otorgar estabilidad a lo largo de los ciclos económicos de distintos signos a los ingresos de las personas y de las familias. Tercero, facilitar la capacidad de adaptación de las empresas frente a un cambiante mercado de trabajo, caracterizado por la globalización y el proceso de creciente competencia nacional e internacional. Y, cuarto, mejorar la eficiencia y balance del gasto fiscal, proveyendo beneficios de mayor cuantía y un universo mayor que el subsidio de cesantía actualmente existente.
El nuevo sistema busca proporcionar beneficios monetarios a todo evento en el caso de la cesantía; y, como lo ha señalado el Presidente de las Comisiones unidas, la cobertura del sistema alcanza a todos los trabajadores dependientes regidos por el Código del Trabajo, con la excepción de los trabajadores de casas particulares menores de 18 años y pensionados.
En el caso de los trabajadores por obra o faena, tendrán normas de cotización y de acceso al fondo solidario que son distintas a la de los restantes trabajadores.
Para gozar de cobertura, se contempla un mecanismo de afiliación automática para aquellos trabajadores que inicien o reinicien sus actividades laborales a contar de la fecha de vigencia de la ley. La afiliación al sistema será optativa en el caso de las personas con contratos suscritos con anterioridad.
Señor Presidente, como se ha señalado, el sistema contempla un financiamiento con costo del trabajador del 0,6 por ciento; del empleador, de 2,4 por ciento -ambos suman 3 por ciento-, y del Fisco por un monto total ascendente a 225 mil 792 UTM.
¿Cuáles son las dudas que nos merece el proyecto?
En primer lugar, se aumenta el costo de la contratación de la mano de obra en 3 por ciento a lo menos.
En segundo término, en una época de alto índice de cesantía, debemos señalar que en la hora actual la iniciativa no ayuda a quienes se encuentran en la condición de desempleados. Porque opera una vez que el trabajador haya hecho su cotización durante 12 meses. Y, por lo tanto, al encarecer la mano de obra, no sabemos si éste es el momento para dar vigencia a la ley propuesta, dado el alto índice de desempleo existente en el país.
Desde ese punto de vista, creemos que esta legislación debería haber operado con anterioridad. Pero actualmente, en un mundo globalizado y con la competencia por la productividad en el mundo del trabajo y en el sector empresarial, no nos parece que ésta sea la ocasión más adecuada. Pero, en algún momento habrá que legislar sobre el tema. Nos parece que se trata de una institución con la cual debe contar un país moderno, razón por la cual los Senadores de estas bancas vamos a votar en su favor.
Señor Presidente, las dudas que nos merece el proyecto se refieren al tema del operador único que va a haber en el sistema.
Me gustaría que la Mesa -de ser posible- pudiera repartir el informe hecho llegar a algunos señores Senadores en el día de hoy por parte de la Asociación de AFP, las cuales, obviamente, están en contra del operador único. Y señalan las principales diferencias en costo que tendría el operador único con las cotizaciones marginales que debería hacer cada asociación de fondos de pensiones.
En realidad, señor Presidente, sobre el tema tengo más dudas y preguntas que respuestas; pero, en todo caso, en mi opinión, sería importante continuar el diálogo sobre este punto y ver el mejor mecanismo técnico para este seguro de desempleo. Creo importante que todos los señores Senadores tengan como elemento de análisis el informe a que me he referido, que corresponde a una serie de estudios efectuados por la Asociación de AFP.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Ruiz De Giorgio.
El señor RUIZ (don José) .-
Señor Presidente, el Gobierno ha sometido a la consideración del Congreso Nacional un proyecto de ley que establece un seguro de desempleo. Ésta no es la primera iniciativa de la Concertación destinada a crear un mecanismo de protección para los trabajadores que pierdan su empleo. Durante la Administración del Presidente Aylwin, se elaboró una iniciativa en dicho sentido, sin que ella llegase a ser presentada a trámite legislativo. A su vez, el Gobierno del Presidente Frei promovió un proyecto de ley destinado a establecer un régimen de protección al trabajador cesante, conocido como PROTRAC, el cual después de tres años de difícil tramitación fue finalmente archivado. La propuesta de la actual Administración se hace cargo de varias de las observaciones formuladas a las anteriores iniciativas, y su elaboración ha contado con la participación de organizaciones sindicales y empresariales ante de su presentación al Congreso.
Debemos tener claro que las economías de mercado funcionan permanentemente con desempleo. El nivel de éste puede variar en fases expansivas o recesivas de la economía, pero siempre existe algún grado de desempleo. Los economistas han buscado dar explicaciones a este desequilibrio entre el trabajo demandado por las empresas y el ofrecido por los trabajadores sin llegar a un pleno acuerdo. Pero lo que constatamos es que existe desempleo y que ello tiene lamentables efectos para las personas y las economías.
Por lo anterior, es pertinente que a través de los sistemas de seguridad social se otorgue protección a los trabajadores cesantes. Cabe tener presente, además, que un buen sistema de prestación económica a los desempleados no sólo será beneficioso para éstos y sus familias, proporcionándoles mayor estabilidad y seguridad, sino que se traducirá en un beneficio para toda la sociedad. En efecto, los seguros de desempleo garantizan ingresos a los cesantes, contribuyen a regularizar el consumo de los individuos, permiten estabilizar la demanda agregada y facilitan la búsqueda de trabajo y la reinserción del individuo en ocupaciones acordes a su calificación.
A partir de la recuperación económica después de la crisis de los ochenta y de las políticas de generación de empleos implementadas por los Gobiernos de la Concertación, la cesantía experimentó una baja sostenida en sus niveles, llegando, en 1996, a 5,4 por ciento. Como consecuencia de la crisis asiática, superó el 9 por ciento, en 1998, y este año ha superado el 10 por ciento, resistiéndose a bajar, pese a las señales positivas de la economía. Si bien esos niveles no son más graves que los de otros países de América Latina -incluso me atrevería a decir que son menores que los de varias naciones europeas-, el país carece de una adecuada protección para quienes la soportan. La mayor importancia de un seguro de desempleo radica en que detrás de cada trabajador cesante hay una familia que sufre; y, en este sentido, reviste gran relevancia que el desempleo sea considerado no sólo desde la fría estadística, sino teniendo en cuenta la realidad de las familias afectadas. Como lo destaca el Director General de la OIT: "el olvidar esta asociación implica que la política se desvinculará cada vez más de la sociedad, lo que finalmente será una fuente de inestabilidad y de debilitamiento de la democracia".
El modelo de economía imperante se caracteriza por un desarrollo tecnológico que permite a las empresas producir cada vez más, ocupando cada vez menos mano de obra y exigiendo una cada vez mayor calificación de la misma. A ello se suma la creciente interdependencia de las economías nacionales, por el proceso de globalización, con la consiguiente exposición a los vaivenes de las economías de los países de mayor desarrollo e influencia.
En consecuencia, si estamos y estaremos expuestos a un desempleo de carácter cíclico y a uno de carácter estructural, se requiere de una especial atención de las autoridades del Estado y de los actores sociales involucrados -es decir, trabajadores y empresarios- para el diseño e implementación de diversas políticas que permitan enfrentar estos fenómenos en un marco de mayor equidad y solidaridad.
Algunas voces, con un simplismo y una ingenuidad propios de visiones microeconómicas clásicas, sostienen que la mejor política en contra del desempleo es eliminar todas las posibles interferencias al libre juego de la oferta y la demanda en el mercado del trabajo, y proponen en esa línea la derogación de todas las normas legales de protección hacia el mundo del trabajo, terminar con el salario mínimo, establecer una absoluta libertad de contratación y despido, establecimiento arbitrario de horarios de trabajo, eliminación de toda exigencia de financiamiento de la seguridad social. Olvidan las enseñanzas de la doctrina social de la Iglesia Católica que sostiene: "El trabajo humano no es una mercancía que se pueda transar por las simples leyes del mercado". Olvidan también que el mundo del trabajo no es como el mercado de las papas o de las lechugas, el cual tiene particularidades que no se pueden desconocer y que, por lo tanto, requiere de la aplicación coherente de diversas políticas.
Existe suficiente evidencia empírica para sostener que sus postulados se alejan de la realidad. ¿Acaso olvidan que junto a las reformas laborales de la década de los noventa, el país redujo la cesantía o que fruto de las medidas protectoras para las trabajadoras de casas particulares aquéllas han presionado para terminar con la informalidad, aumentando notoriamente el número de imponentes en las AFP?
Podemos reconocer que los países que han logrado los más altos niveles de desarrollo son los que han sabido combinar la eficiencia económica con la justicia social. Pretender flexibilizar las leyes laborales, sin entregar previamente a los trabajadores la adecuada protección social contra el desempleo, es simplemente accionar una bomba de tiempo que explotará en la cara de quienes sólo velan por sus mezquinos intereses económicos.
El desempleo debemos enfrentarlo considerando sus diversas causas y sus múltiples consecuencias, y atendiendo a los elementos sociales y económicos implicados en él. Así, al elaborar un sistema de protección, junto con tener en cuenta las condiciones concretas del país y del mercado del trabajo, debe considerarse un correcto equilibrio entre los diversos instrumentos de protección, de modo de proporcionar beneficios adecuados en el diseño de la modalidad del seguro de desempleo. Se debe establecer también una estructura coherente de incentivos y desincentivos. En ese sentido, estimamos apropiado para una sociedad como la nuestra, que se considere un diseño mixto, tanto en lo que se refiere a los instrumentos de protección, como a las modalidades del seguro, pues con ello podría lograrse un óptimo que potencie las ventajas y elimine o minimice las desventajas de cada opción.
El desempleo es un estado de necesidad que se ha considerado y que debe estimarse protegido por la seguridad social, por lo que será pertinente evaluar la normativa propuesta a la luz de los principios rectores de dicha disciplina. En ese sentido, no podemos perder de vista que el gran objetivo de la seguridad social es garantizar, en forma estable, un nivel de vida digno para el trabajador y su familia.
El proyecto en actual tramitación crea una modalidad de seguro para atender los requerimientos sociales de la cesantía tanto en períodos de desempeño normal de la economía como durante los ciclos recesivos, con financiamiento tripartito de empleadores, trabajadores y el Estado, que beneficia a los cesantes cualquiera sea la causa por la cual finalice la relación laboral, otorgando diversas prestaciones según la causa del término del contrato de trabajo, en una modalidad que combina la existencia de cuentas individuales de cesantía y de un fondo solidario que garantiza prestaciones mínimas.
En el sistema propuesto se mantiene la indemnización por años de servicios por las causales en virtud de las cuales hoy es procedente, con los mismos topes existentes; no obstante, el empleador podrá imputar a ella lo acumulado en la cuenta individual de cesantía, como producto de sus cotizaciones. En este esquema mixto de seguro de desempleo e indemnización por años de servicios, se toma en cuenta la realidad chilena, que tiene una larga tradición de protección frente al despido, a través del pago de indemnizaciones, las cuales son consideradas por los trabajadores como una conquista histórica que los protege y les otorga un mayor poder de negociación.
El proyecto constituye un avance, pues es preciso tener en consideración que en la situación actual no existe certeza para el trabajador de que al momento de perder su empleo reciba la indemnización, ya que puede ser despedido por una causal no indemnizable, la empresa puede no estar en condiciones económicas de pagarle lo adeudado o, simplemente, no cumplir la ley y presionar al trabajador para que reciba un monto menor o se vea enfrentado a un largo juicio. Con la iniciativa se amplía la protección a todo evento y se permite que la parte de la indemnización que se deposite en la cuenta del trabajador sea ya de su propiedad.
Por otra parte, al establecer este esquema mixto, se hace posible minimizar los subsidios entre los empleadores con diferentes grados de siniestralidad, que se producen normalmente en los seguros de desempleo, puesto que el que más despide más deberá indemnizar.
Podemos revisar el seguro propuesto de acuerdo a seis criterios de evaluación: monto de los beneficios, incentivos correctos, máxima cobertura, financiamiento no deficitario, vínculo con los servicios de empleo y con la capacitación laboral, y una adecuada administración.
El sistema provee una protección proporcional a los ingresos anteriores a la pérdida del empleo, garantizando un nivel de prestaciones básicas a aquellos trabajadores que tienen derecho a prestaciones del Fondo Solidario de Cesantía. Si bien sus valores son substancialmente mayores que los montos que hoy proporciona el subsidio de cesantía, todavía son un tanto bajos. Al respecto, estimo oportuno hacer las siguiente observaciones:
1) Me parece necesario elevar los valores inferiores, de modo que el cesante, al quinto mes, pueda recibir una prestación mínima de 40 mil pesos.
2) Cambiar el mecanismo de reajustabilidad de dichos valores establecido en el artículo 25 -conforme al cual el 1º de febrero de cada año se reajustará en ciento por ciento de la variación experimentada por el IPC el año calendario anterior- por el porcentaje de reajuste que experimenta anualmente el salario mínimo, de manera que se mantenga una relación entre el valor de este último y la prestación por cesantía.
3) Elevar el aporte estatal o, al menos, que exista un mecanismo de garantía de la suficiencia de las prestaciones que impida reducirlas por el agotamiento del fondo solidario, según lo establece hasta ahora el artículo 26 del proyecto.
4) Respecto de los trabajadores mayores de 45 años, me preocupa la limitación del uso del Fondo Solidario de Cesantía a un máximo de dos veces en un periodo de cinco años, como también lo relativo a la duración de los beneficios, pues ellos sufren períodos de cesantía más prolongados, dada la resistencia de las empresas a contratarlos.
Por otra parte, en relación con los trabajadores que no son elegibles para el fondo en cuestión, las prestaciones, en el caso de quienes hayan tenido poca antigüedad en sus empleos, podrían ser insuficientes para enfrentar esta contingencia, si ella se prolonga por algunos meses. Sin embargo, cabe tener presente que hasta ahora carecían de toda prestación frente a la eventualidad del desempleo.
El sistema propuesto, en general, tiene una adecuada estructuración de incentivos, comenzando por un esquema mixto de seguro de desempleo e indemnizaciones por años de servicios, que atenúa las desventajas de cada uno de los sistemas y potencia sus ventajas.
El hecho de que los fondos sean de propiedad del trabajador estimula un comportamiento más responsable frente a seguros con financiamiento exclusivamente estatal.
En relación con el Fondo Solidario de Cesantía, que en teoría podría enfrentar los problemas clásicos de los seguros de selección adversa y de riesgo moral, se han dispuesto mecanismos adecuados para evitarlos: obligatoriedad, número mínimo de contribuciones previas, causales específicas de cesantía no voluntaria, tiempo limitado de prestación, montos decrecientes de la misma, requisito de haber agotado los fondos de la cuenta individual, y el fin del beneficio, si se rechaza un trabajo de ciertas características o una beca de capacitación.
Estarán protegidos por la norma del seguro de cesantía todos los trabajadores dependientes regidos por el Código del Trabajo. Ello es un enorme avance. Si bien existen algunas exclusiones y ciertas normas especiales para trabajadores contratados para una obra, trabajo o servicio determinado, ellas tendrían una adecuada justificación.
Creo que en el estudio en particular debemos analizar lo relativo a los menores de 18 años, pues su exclusión podría generar incentivos contradictorios para la demanda y oferta de trabajo. Lo importante en esta materia es precisar cuál es el bien jurídico que se quiere proteger: la eliminación del trabajo infantil o del desempleo juvenil.
Por otra parte, ya que el seguro de cesantía es para los trabajadores dependientes, no se considera la protección mediante este mecanismo respecto de los trabajadores independientes o por cuenta propia. Los trabajadores se este tipo están excluidos de casi la totalidad de los seguros de desempleo, ya que el problema de riesgo de abuso sería inmanejable si es que se les permitiera acceder. Mientras que en lo que respecta a los trabajadores del sector informal hay que considerar que por muy bien diseñado y completo que sea un seguro de desempleo, no es posible que se los proteja, atendidas las particulares características de estas formas de empleo. Para este seguro de trabajadores es necesaria la implementación de otro tipo de políticas.
A fin de determinar el impacto que el seguro de cesantía tendría en el grado de formalización de las relaciones laborales, es necesario considerar cómo afectaría a la oferta y a la demanda de trabajo. Desde la perspectiva de la oferta de trabajo, la creación de este mecanismo de protección podría llevar a que los trabajadores actualmente informales valoren positivamente la protección y tengan mayores incentivos para exigir la formalización de sus contratos. Además, quienes se encuentren actualmente desempleados y protegidos por el seguro de desempleo podrían ser más selectivos respecto de las posibilidades de empleo y exigir formalidad. Pero se sostiene que ello también podría fomentar la informalidad, particularmente de quienes están recibiendo beneficios como desempleados y pudieran trabajar informalmente para poder seguir percibiendo los beneficios. Desde la perspectiva de la demanda de trabajo, en la medida en que el seguro de desempleo significa aumentos sustantivos de costos -lo que no sucede con este proyecto-, las empresas tendrían incentivos para no formalizar la relaciones de trabajo. El Gobierno, de acuerdo con sus estudios, ha estimado que el impacto se inclinaría hacia una mayor formalización.
También se ha excluido implícitamente a los trabajadores del sector público. Ello se justificaría con el argumento de que se trata de empleos de una naturaleza tan estable que la protección contra el desempleo sería innecesaria. Dicha estabilidad no alcanzaría a los funcionarios a contrata, pero el Ejecutivo ha señalado que se encuentra elaborando una política para funcionarios públicos que, entre otras materias, considera las condiciones del cese de funciones de todos los servidores del Estado.
En un sistema que considera cuentas de capitalización individual, se minimiza el riesgo de déficit en el financiamiento, ya que las prestaciones se financian con lo acumulado en ellas. Lo importante es que se establezcan incentivos y sanciones para que los empleadores efectivamente abonen a las cuentas de los trabajadores las respectivas cotizaciones, lo que, a mi entender, hace el proyecto. No obstante, me parece necesario eliminar la posibilidad de declarar y no pagar las cotizaciones.
En lo que respecta al fondo solidario, el sistema tiene un adecuado diseño para enfrentar el riesgo sistémico de desempleo masivo y su eventual impacto financiero en el sistema. Por una parte, se ha establecido una tasa de contribución que garantice el equilibrio financiero en el largo plazo, produciéndose en diversas fases expansivas superávit que financiarían los déficit de las fases recesivas. Existiría además una limitación de los beneficios en relación con los montos acumulados en el Fondo, lo que si bien garantiza la inexistencia de déficit, podría -como hemos señalado- conspirar en contra de la suficiencia de las prestaciones si el fondo no alcanzara las dimensiones que se ha estimado que debiera tener.
Considero que el proyecto en debate constituye un importante avance, y esperando que el Ejecutivo acoja tanto los planteamientos que estamos haciendo como los que formularemos en la discusión en particular, ya que carecemos de iniciativa en esta materia, anuncio mi voto favorable a la idea de legislar.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Silva.
El señor SILVA .-
Señor Presidente, el proyecto que se somete a nuestra consideración requiere, a mi juicio, de una reflexión indispensable en torno a su justificación.
En el actual estado del debate nacional, se suele señalar que es necesario tener señales claras para la reactivación que, indudablemente, todos se esfuerzan por dar a los empresarios, es decir, a este grupo de miembros de la sociedad chilena de la que dependen, en verdad, en gran medida, los destinos de la nación. Sin embargo, las señales que se piden y las razones que se dan no consideran con la misma magnitud a quienes, por las labores que desempeñan, hacen posible que las "empresas" cumplan aquel afán.
Cuando se produce este tipo de olvidos, lo que estamos contribuyendo a generar es una marginación. Los trabajadores son, guste o no, uno de los elementos centrales de la economía, sin los cuales los efectos en la misma se dejan sentir tanto como la falta de capital o como la del grupo empresarial. Sin embargo, con frecuencia se olvida la adecuada dignidad y consecuente sentido de justicia y equidad de que deben estar investidos los distintos sectores de la colectividad.
El 90 por ciento del país está constituido por trabajadores o, por lo menos, por figuras potenciales del mismo sector, de modo que cuando se margina de este debate a importantes contingentes de ese grupo social, se crea una marginalidad nacional.
El sistema económico imperante puede resultar así cruel e inhumano. No garantiza ni ética ni personas, sino sólo números. A mi juicio, esta situación es fundamental, pues la falta de una ética social es el factor de muchos de los males de nuestros días: un consumo irritante, una despersonalización de la vida, una materialidad de los valores.
Durante los últimos diez años, las clases económicas más elevadas en este país han obtenido utilidades como nunca antes en la historia de Chile. Ellas contaron con trabajadores incondicionales; sin embargo, en la primera de cambios, la aterradora cifra númerica indicada hizo que en la tan entrañable frase de "los costos" se afectara la subordinación que los trabajadores debían tener con los empresarios. Éstos piden confianza. Creo que los trabajadores también la desean. El proyecto de seguro de desempleo es un paso hacia esa confianza. Resulta inhumano e indigno que frente a coyunturas sociales que afecten a los trabajadores, la sociedad se manifieste insensible a sus requerimientos.
El seguro de desempleo responde a la idea de proteger al trabajador cuando enfrenta la cesantía, así como persigue apoyar sus esfuerzos de búsqueda de un nuevo empleo y reinserción productiva.
Este proyecto, a nuestro juicio, constituye un mínimo al cual es factible aspirar en el cuadro de un marco de justicia y equidad. Es un elemento básico si es que queremos construir una sociedad solidaria. No hay desarrollo económico estable y sostenido que no contemple como una realidad velar por la calidad de vida de los trabajadores, que pueden y deben seguir prestando su capacidad productiva al país. Es necesario revertir la tendencia en el sentido de que, para muchos, el desempleo carece de contenido, mientras a causa de él miles de vidas son destruidas, y sus destinos, aniquilados.
Es fundamental imprimir en nuestra vida pública y privada un toque de humanidad. De lo contrario, avanzaremos inexorablemente, cada día más, hacia el despeñadero que una eminente politóloga francesa ha denominado el "horror económico", en donde las personas son cada vez menos necesarias.
Por todas estas razones, anunciamos nuestro voto favorable a la iniciativa del Ejecutivo. Sostenemos que falta todavía mucho para lograr esa justicia con equidad de la que se ha venido hablando. De allí que esperamos con real interés el pronto envío al Congreso del anunciado Plan Laboral.
Dentro de tales entendidos, votamos que sí.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Boeninger.
El señor BOENINGER.-
Señor Presidente , el tema que hoy nos convoca incide directamente en las decisiones colectivas en que es preciso conciliar las condiciones requeridas para sostener un crecimiento dinámico, vale decir, conciliar la competitividad de las empresas y el nivel de inversión con el imperativo de fortalecer, en la medida de lo posible, las redes de protección social.
Suele no ser fácil mantener un buen equilibrio entre ambas dimensiones de la política económica y social. Es evidente que el crecimiento es la principal fuente de recursos para financiar esquemas de protección progresivamente mejores. Pero también es verdad que la paz social y, por consiguiente, el funcionamiento fluido de la economía se verán facilitados si los trabajadores perciben una preocupación cotidiana por mejorar su propia condición, compartiéndose en el día a día los beneficios del progreso, los cuales no se valoran si el derrame hacia los más desfavorecidos se mantiene en buena medida a nivel de expectativas de largo plazo.
En ese contexto, votaré afirmativamente el proyecto en debate.
Ahora bien, al respecto, deseo hacer las siguientes consideraciones:
1.- La protección al trabajador cesante es hoy extremadamente precaria. Existe un subsidio de cesantía de escasa relevancia, de modo que el principal instrumento vigente es el régimen de indemnizaciones por años de servicio, que sólo rige en casos de despido por necesidades de la empresa, los que en promedio corresponden a un 50 por ciento de los términos de contrato que se producen. Este régimen es, pues, de aplicación limitada y cobertura insuficiente; además, presenta dificultades en su operación, porque, por lo general, las empresas no provisionan mensualmente los fondos para el pago eventual de indemnizaciones, por lo que suelen producirse dilaciones en el pago o difíciles negociaciones para lograr, al final, un pago efectivo menor y a plazo, o bien se traba en los tribunales un litigio de alto costo para el trabajador.
También, el sistema tiene incentivos inadecuados, porque, por una parte, conspira contra la movilidad laboral ascendente propia de los mercados contemporáneos, al mantener amarrado al trabajador a su empleo para ganar antigüedad, y, por otra, induce a las empresas a prescindir de él antes de que acumule muchos años de servicio, perdiendo el plus que aporta la experiencia y capacitación generadas.
Por último, estimula el incumplimiento de la ley por parte de las empresas cuando se encuentran frente a un pago no provisionado, porque los recursos pertinentes, en la práctica, se utilizan como capital de trabajo.
2.- En virtud de lo anterior, es imprescindible contar con un sistema de protección al trabajador cesante más amplio en cobertura y a todo evento en relación con las causales de término del empleo. Por otro lado, debe reconocerse que el proyecto corrige sólo parcialmente los defectos del actual sistema, pues, al mantenerse inalterables las normas sobre indemnizaciones, persiste un sesgo antimovilidad.
Por ello, lo que hoy se nos propone y que, a mi juicio, debemos aprobar, será, en una mirada de largo plazo, un sistema de transición que no resuelve del todo las contradicciones existentes. Estoy consciente de que sería políticamente del todo inviable pretender hoy sustituir o alterar significativamente las normas sobre indemnización por años de servicio, consideradas por los trabajadores como una conquista emblemática irrenunciable. La elaboración definitiva de un mecanismo moderno único de protección continuará siendo, quizás por largo tiempo, una tarea pendiente.
3.- Más allá de estas consideraciones, el proyecto tiene, a mi juicio, méritos indiscutibles. En efecto:
Primero, mejora y amplía de modo significativo la protección al trabajador cesante, al aumentar los beneficios y hacerlos aplicables a todo evento.
Segundo, la implantación de un esquema de cuenta individual de ahorro previo con corresponsabilidad en el financiamiento de los beneficios y la limitación a cinco giros, evitan el incentivo perverso de sistemas que inducen a conductas oportunistas, prolongando voluntariamente la cesantía. En igual sentido opera el hecho de que los giros del fondo solidario sean decrecientes mes a mes.
Tercero, la creación, precisamente, de dicho fondo solidario en beneficio de los trabajadores de menores ingresos con contribución empresarial y un aporte fiscal limitado en régimen a aproximadamente 12 millones de dólares anuales, evita fenómenos de desborde fiscal y el consiguiente riesgo sistémico, como ha ocurrido en otros países.
Aunque ni éste ni ningún otro esquema podrán soportar una cesantía masiva prolongada, los cálculos que se nos han presentado indican que en el marco de la modestia de los beneficios se ha diseñado un colchón significativo que permite absorber tasas de cesantía transitorias bastante altas, utilizando los superávit generados en fases expansivas para paliar los déficit de períodos contractivos.
Cuarto, se extiende a las familias sobrevivientes de un trabajador fallecido el derecho a giro sobre su cuenta individual.
Quinto, aunque se produzcan situaciones litigiosas al momento del despido, el trabajador cesante podrá girar de inmediato cinco mensualidades con cargo a su cuenta individual, lo que será aumentado por la contribución del fondo solidario, si correspondiere.
Sexto, el empleador, vía cotización, hará mensualmente una provisión parcial, al menos para el pago eventual de la indemnización que corresponda en caso de despido por necesidades de la empresa, reduciendo el impacto financiero actual de esta situación.
Séptimo, se incorpora a los beneficiarios al sistema nacional de información y orientación ocupacional, y tienen acceso a capacitación y a continuidad por un año, tanto de asignación familiar como de prestaciones médicas.
Octavo, son incorporados a todos estos beneficios los trabajadores a plazo fijo (agricultores y construcción principalmente) y existe el propósito de hacerlo también con los trabajadores por obra y faena.
Noveno, aunque se trata de un tema controvertido, concuerdo con la propuesta del operador único, no compartiendo la crítica de rigidez y falta de competencia que se le atribuye: a) porque la elección del operador implica una licitación por precio, vale decir, menores comisiones, y otras variables relevantes, como la calificación técnica de los postulantes; b) porque para participar en dicha licitación se pueden formar toda clase de asociaciones para aprovechar economías de escala, como, por ejemplo, una asociación eventual de todas las AFP, y c) porque, a su vez, el operador elegido podrá descentralizar la administración de la inversión de los recursos entre diversas entidades especializadas en la materia.
Por último, esta modalidad debiera reducir los costos de comercialización, que tantos problemas han causado en el sistema de AFP y en el de las rentas vitalicias.
Naturalmente, se corre el riesgo de que no se produzcan tales asociaciones virtuosas para el aprovechamiento de externalidades, por lo que podrían estudiarse mecanismos que las incentiven.
4.- Sin perjuicio de los méritos enunciados, en la discusión particular del proyecto deberán aclarase, a mi juicio, algunas materias y resolverse varios problemas que quedaron planteados durante el debate en general. Entre ellos, me parecen relevantes los siguientes:
Primero, la menor conflictividad relativa del nuevo sistema será sólo parcial, porque el término de la relación de trabajo por necesidades de la empresa seguirá asociado, aunque amortiguado, al pago oportuno y pleno de parte de la indemnización, aquella no imputable a los aportes patronales a la cuenta individual.
Segundo, el costo mensual, para las empresas, de 2,4 por ciento del salario sigue siendo relativamente elevado, especialmente para las PYMES, y en las circunstancias actuales, requiriendo esfuerzos adicionales de aumento de productividad. Por ello, sería conveniente verificar si las alternativas de menor costo propuestas resultan viables y razonables en términos del monto de los beneficios.
Tercero, el mayor costo es un desincentivo en las PYMES a la contratación de trabajadores formales (cosa que también valdría la pena volver a examinar).
Cuarto, la cotización de 3 por ciento en el caso de trabajadores por obra o faena puede llegar a ser un mecanismo meramente aparente, si de hecho se incorpora a la negociación del respectivo contrato.
Quinto, no queda clara la conveniencia de que el trabajador pueda girar la totalidad del saldo de su cuenta individual cuando encuentra empleo antes de completarse los cinco meses con derecho a giro. Es cierto que así se incentiva no dilatar voluntariamente el período de cesantía, pero quizás podría adoptarse una fórmula intermedia que le permita girar -digamos- el 50 por ciento de dicho saldo, quedando el resto disponible para una nueva situación de cesantía.
Sexto, me parece excesivo, e incluso contraproducente, sancionar a empresas morosas excluyéndolas del acceso a recursos de fomento productivo mientras no cubran sus deudas, porque tales recursos (casos PYMES, específicamente), podrían permitirles justamente mejorar su situación financiera y ponerse al día. Tal vez, podrían ligarse ambas materias mediante compromisos específicos eficaces.
Séptimo, parece necesario analizar más a fondo la operación del sistema cuando hay contrato o convenio colectivo vigente. Se ha hecho presente, por ejemplo, que, como la empresa tiene derecho a imputación sólo en caso de despido por necesidades de la empresa, no podrá hacerlo cuando un contrato colectivo contemple también indemnizaciones por otras causales de término de contrato.
Y, finalmente, considero atendible el reparo empresarial respecto de que sus aportes financien beneficios cuando el despido se produce por hechos que involucren culpa del trabajador (me refiero a beneficios con cargo al aporte empresarial a la cuenta individual), materia que convendría examinar con más cuidado.
Como dije al comienzo de mi intervención, voto afirmativamente el proyecto.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Senador señor Foxley.
El señor FOXLEY.-
Señor Presidente, como expresaron los oradores que me antecedieron en el uso de la palabra, el proyecto que establece un seguro de desempleo representa un primer paso para dar cuenta de un problema muy frecuente que afecta hoy a quienes se desempeñan en el mundo del trabajo.
En estudios empíricos realizados recientemente en América Latina -también en Chile-, se preguntó a la gente acerca de sus temores e inquietudes respecto del futuro. Ellos demostraron que 60 por ciento cree que puede perder el empleo en los próximos doce meses; en Chile, la cifra es aun mayor: 65 por ciento.
Lo anterior revela una situación de inseguridad subjetiva, avalada por la inexistencia de una institucionalidad que dé alguna protección a quien se ve enfrentado a la desocupación. Y por eso el temor a la cesantía puede ser una fuerza tan paralizante del comportamiento económico lógico y racional de las personas, particularmente cuando ella aumenta, que es lo ocurrido en Chile en los últimos 18 meses. Ese temor a perder el trabajo lleva a una parálisis que finalmente se traduce en que el consumo sufre una contracción o un freno tan absoluto que detiene la producción y provoca un daño en los procesos de inversión.
La cifra indicada podría complementarse con otra información proveniente de estudios de organismos internacionales, también referida a América Latina, que señala que 50 por ciento de su población, en algún momento en los últimos cinco años, cayó bajo la línea de pobreza.
Naturalmente, en la región hay un conjunto de países donde el porcentaje de personas bajo la línea de pobreza es significativamente inferior a 50 por ciento. En el caso chileno, se sitúa entre 20 y 25 por ciento.
Sin embargo, producto de eventos que ocurren en el plano internacional o de crisis internas, las economías entran en una caída vertical y gente habitualmente caracterizada como de clase media perfora -por decirlo de algún modo- la línea de pobreza y queda sumida en un estado socioeconómico inferior al que ha tenido por lo general en su vida.
Esa caída bajo la línea de pobreza puede ser transitoria o de carácter más permanente. Si quien llega a ese estado tiene más de 40 ó 45 años de edad, por ejemplo, hay una probabilidad relativamente alta de que su caída no sea transitoria sino permanente, porque el desempleo será, o muy prolongado, o simplemente indefinido.
Tal es el telón de fondo que motiva, en último término, un proyecto como el que hoy estamos considerando. Y las cifras que di no se refieren a hechos históricos distantes en el pasado, sino que dicen relación a la percepción actual de los ciudadanos o a hechos que efectivamente ocurrieron durante los últimos cinco años en cuanto a la situación de ingresos de las familias en América Latina.
Por eso la iniciativa en análisis resulta oportuna. Y -diría yo- deberíamos haberla aprobado hace mucho. Pero, en todo caso, la institución propuesta es necesaria para enfrentar las inseguridades a que lleva el proceso de economías abiertas en un mundo global.
Ahora bien, en cuanto al proyecto mismo, cabe recordar que tuvimos una discusión en el período legislativo anterior, la que incluso llegó al Senado, donde hubo una larga tramitación en las Comisiones de Hacienda y de Trabajo. Y el debate ha sido muy complejo aquí como en cualquier otro país, porque las opciones que se tomen respecto del tipo de institución que da cuenta mejor de la necesidad de proteger al desempleado están abiertas y las respuestas institucionales en las distintas naciones han sido muy diferentes.
En América Latina, Brasil y Colombia, por ejemplo, han desarrollado un sistema exclusivo de cuentas individuales. Los trabajadores y el empleador ponen cierto porcentaje en una libreta individual o -es el caso de Brasil- en un fondo social para el desempleo, donde cada individuo tiene asignados los recursos que ha depositado en conjunto con su empresa.
La evaluación de esas experiencias, que ya tienen algún tiempo en Latinoamérica, indica que tales mecanismos son útiles o pueden serlo para cubrir la eventualidad del desempleo en personas de ingresos medios hacia arriba, por la sencilla razón de que ganan lo suficiente como para que el monto acumulado en un período razonable alcance para financiar una entrada, también razonable, durante los cinco o seis meses en que estén cesantes.
En cambio, para quienes tienen remuneraciones bajas, el mecanismo exclusivo de cuenta individual presenta bastantes problemas. En primer lugar, el porcentaje de su ingreso disponible destinado a la cotización, aunque sea poco elevado, termina inevitablemente afectando las capacidades de esas personas para sostener un nivel de consumo adecuado o para canalizar ese dinero hacia pequeñas inversiones que los más pobres deben hacer. Y por otro lado, a pesar de ese sacrificio en consumo e inversión, los beneficios obtenidos con el sistema de cuenta individual son absolutamente insuficientes para sostenerse durante el período de cesantía.
La otra alternativa es la de los fondos solidarios, con dos opciones. Una de ellas se financia completamente con recursos del Estado, y la otra, con dineros privados.
Cuando se trata de fondos solidarios financiados con recursos exclusivamente públicos -la experiencia es bastante conocida, sobre todo en el contexto de algunos países desarrollados-, el sistema funciona en la medida en que las tasas de desempleo sean relativamente moderadas o bajas. Cuando se disparan, la demanda de dineros públicos es de tal naturaleza que provoca un desequilibrio presupuestario fiscal, genera presiones inflacionarias y termina obligando al Estado, o a disminuir fuertemente los beneficios, o a sostenerlos, acompañado ello de un proceso inflacionario cuya consecuencia es un ajuste macroeconómico que, en vez de ayudar a resolver el problema de desempleo, lo agrava. Por lo tanto, los países quedan en situación bastante delicada: gastan mucho para sostener a los desocupados actuales, y luego, en un corto período deben generar mayor cesantía vía un ajuste macroeconómico, por la demanda de recursos fiscales que el elevado desempleo genera.
En el caso de los fondos solidarios financiados sólo con recursos privados, el problema -lo decía recién el Honorable señor Boeninger- es distinto: si el costo ya es relativamente significativo en el esquema que aquí se nos propone, en uno del todo particular la carga sobre las empresas puede ser tan alta como para provocar pérdida de competitividad en los sectores productivos de los países que lo aplican y, consecuentemente, generar un desempleo estructural permanentemente mayor.
Hago esta introducción en la discusión general del proyecto porque me parece importante destacar que el mérito de la versión que aquí se presenta del ex PROTRAC estriba en que, reconociendo esas dos alternativas, nos propone una combinación de ambas, en la cual, por un lado, se desarrolla un programa de capitalización individual para el desempleo, y por otro, se crea al mismo tiempo un fondo solidario que permite dar cuenta de la situación de las personas con ingresos más bajos.
Ahora bien, señor Presidente, tengo algunas sugerencias en el esquema actual.
En primer término, si existe un esquema de cuenta individual -de libreta de ahorro individual, para decirlo de algún modo-, ¿por qué no convertirlo al mismo tiempo en un mecanismo permanente de ahorro que sirva para la jubilación del trabajador?
El proyecto establece un tope de 90 UF en las cotizaciones a la cuenta individual, por un período máximo de 11 años.
Yo pregunto, señor Presidente , por qué no dar la siguiente opción a los sectores de ingresos medios y altos, que tienen mayor capacidad de ahorro: si no impetran el beneficio de la cesantía, que puedan utilizar los fondos depositados en la libreta individual pertinente como recursos suplementarios para su jubilación, para lo cual habría que permitirles seguir ahorrando más allá del límite de once años establecido en la iniciativa.
Conversamos recién con el asesor del señor Ministro y coincidimos en que una de las cosas que se pueden afirmar empíricamente es que, si una persona ha estado laborando once años en una empresa, es altamente probable que continúe en ella por el resto de su vida útil; es decir, mientras más avanzan los años, menos cambios de trabajo se producen. Por lo tanto, tendría mucho sentido que esa persona pudiera continuar ahorrando conforme a un mecanismo exento de impuesto y que los dineros pertinentes se utilizaran finalmente como suplemento del ahorro, en una AFP o en otro sistema, y formaran parte integral de una renta vitalicia o lo que fuere. Obviamente, el aporte patronal concluiría tras los once años y después, según expresé, sólo seguiría cotizando el trabajador.
Con ello ayudaríamos de paso a resolver una de las preocupaciones latentes en el sistema actual de pensiones: en el caso de muchos trabajadores, lo que ahorran en su AFP no será suficiente para obtener una pensión adecuada, digna, o la que necesiten para sostener determinado nivel de vida.
Este proyecto, señor Presidente -concluyo mi intervención-, sirve únicamente para una transición -una transición breve, diría yo- en el proceso de búsqueda luego de haber perdido el empleo.
El mecanismo no será muy efectivo si al mismo tiempo no somos capaces de operar por la vía de un manejo macroeconómico que impida fluctuaciones excesivas en la tasa de desocupación. Tampoco lo será si la duración del fenómeno del desempleo es demasiado prolongada, porque los fondos no estarán disponibles después de cinco meses y, además, en esa situación la persona adquiere una especie de dificultad a menudo irreversible para encontrar trabajo nuevamente.
Por consiguiente, pienso que el tema del seguro de desempleo debe colocarse en el marco de la discusión de políticas macroeconómicas que potencien al máximo este tipo de instrumentos. Y, para eso, hay que pensar en estabilizadores macroeconómicos que garanticen a la gente que la tasa de desempleo se mueve dentro de un rango razonable y no se dispara por descontrol en el manejo de instrumentos que, desde el punto de vista macroeconómico, generan situaciones catastróficas que un seguro de cesantía como éste no podrá aminorar ni resolver.
Muchas gracias.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Bitar.
El señor BITAR.-
Señor Presidente, me adentraré en el debate que adelantó el Senador señor Foxley respecto de la calidad y eficacia de un instrumento como éste en el contexto de la economía contemporánea y su evolución hacia el futuro.
Yo parto del hecho -y aquí difiero de lo señalado por Su Señoría en el sentido de que la gente tendería a mantenerse en el trabajo luego de estar 11 años en él- de que todas las evidencias actuales revelan el fin de las carreras. El concepto de carrera, que una persona puede especializarse en un área o quedarse en una empresa para toda la vida, ha terminado. En el siglo XXI ya no existirá más la permanencia de por vida en una labor. Por el contrario, las personas cambiarían varias veces de trabajo, e incluso de especialidad, a lo largo de la vida.
Si a ello agregamos la extensión de la vida útil de cada ser humano, tenemos un doble fenómeno, que apunta en la misma dirección: gran velocidad de cambio tecnológico-productivo y prolongación de la vida útil de la gente, lo que introduce, por ende, elementos de oscilación, no sólo en la actividad económica, sino también en la vida personal, que requieren creciente innovación en políticas adecuadas a esa nueva realidad.
En tal sentido, en la gran meta de toda sociedad avanzada, la felicidad, que se busca a través del pleno empleo, para luchar contra las angustias y dar estabilidad, se van necesitando nuevas políticas laborales y macroeconómicas.
En esa línea, creo que el proyecto en debate avanza al enfrentar los temas de la oscilación y del cambio en el trabajo en períodos cortos e introduce la flexibilidad.
A mi entender, se trata de una demostración práctica de lo que debe ser una política novedosa en el marco de un modelo de desarrollo con equidad. Y en la perspectiva más amplia de un desarrollo con equidad sitúo una política como ésta. ¿En qué sentido? Que por un lado protege a los trabajadores más vulnerables y en un momento especialmente álgido, pero, además, flexibiliza con ellos la capacidad de adaptación económica a los cambios tecnológicos y financieros internacionales.
Obviamente, hoy todos los estudios demuestran que dejar a los trabajadores en la indefensión y con grandes desigualdades es una receta a mediano plazo para la debilidad del país, el resquebrajamiento de su unidad y el despertar de conflictos. Además, sabemos que la inestabilidad política genera inestabilidad económica. De allí, entonces, que una política de desarrollo con equidad con este tipo de instrumentos resulta más exitosa en el mundo contemporáneo.
De otro lado, no puedo dejar de considerar lo que significa la pérdida de talento creativo en los trabajadores cuando se desconoce su capacidad de participación o cuando pierden autoestima y dignidad debido a la situación de cesantía.
En consecuencia, creo que la equidad y los equilibrios en esta materia resultan mejores para la competitividad externa.
Por otra parte, es mi convicción que, en una economía globalizada, existen por lo menos dos requisitos para el éxito que inciden en el diseño de las políticas económicas (y en dicho marco sitúo este debate). Primero, la necesidad de atenuar los ciclos externos derivados de crisis financieras, como también los ciclos externos en regiones específicas provocados por cambios en la estructura productiva de actividades que quedan obsoletas. Para el amortiguamiento de fenómenos financieros externos se requiere de mecanismos de compensación que protejan el empleo, manteniéndolo en rangos más restringidos en las tasas de desocupación que hagan posible manejar estas políticas. Además, la agilización de la capacidad de reacción frente a los cambios productivos -lo que implica más capacitación y más desarrollo tecnológico- permite generar nuevas actividades a tiempo y abandonar oportunamente las que van declinando. Por lo tanto, resulta decisiva la reconversión rápida, la cual se favorece con las normas que ahora se proponen.
Me parece que de este modo el Gobierno de la Concertación está cumpliendo el compromiso del Presidente Lagos durante su campaña en cuanto a que una de las materias prioritarias era el seguro de desempleo. Estimo indispensable -y entiendo que es la voluntad del Gobierno- que las demás iniciativas de carácter laboral se envíen al Congreso en los próximos días, con el propósito de estudiarlas desde este mismo punto de vista -modernización con equidad, flexibilidad para adaptarse a los cambios productivos y tecnológicos mundiales- y de garantizar de mejor manera la seguridad al trabajador y su familia.
En julio recién pasado, en un encuentro del Banco Mundial, donde tuve la ocasión de participar, escuché análisis respecto de cuáles eran las mejores recetas o prácticas de política económica para enfrentar con cara más humana los ajustes económicos internacionales, inevitables en un desarrollo globalizado y con gran avance tecnológico. Se concluyó que este tipo de fórmulas era uno de los más ventajosos: períodos cortos, atenuar el ciclo, proteger para la reconversión y, también, fondos solidarios. Así, habría una ventaja económica y otra, que no puede dejarse de lado, relativa a la angustia que embarga al trabajador impedido de mantener a su familia y que piensa -esto es lo peor-, ante cambios tan acelerados, que ya no está en condiciones de enfrentar la vida, ni de adaptarse a esos cambios ni de prepararse para abordarlos.
Por eso, considero que este proyecto constituye un paso importante en esa dirección.
En particular, valoro tres aspectos: primero, amplía la cobertura a los sectores más débiles y también a los trabajadores por obra o faena; segundo, establece un fondo solidario en parte, combinando lo individual con lo solidario; y tercero, contempla un mecanismo de operador único, el cual, cuando discutimos el PROTRAC, me pareció evidente que podía generar costos mucho más bajos para el manejo de los recursos en comparación a las comisiones del sistema de AFP.
Con todo, es necesario precisar algunos aspectos adicionales mencionados por algunos señores Senadores, como colocar bien los recursos financieros que administra este ente único; o sea, no sólo respecto de los recibidos y de los pagos, sino también de cómo se invierten de manera de obtener el máximo rendimiento con el mínimo riesgo. También es necesario afinar los aspectos que garanticen incentivos a la contratación en la pequeña y microempresas, que es donde debe generarse más avance tecnológico y, por lo tanto, mayor potencial expansivo para el empleo.
Por esas consideraciones, anuncio que votaré favorablemente.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Urenda.
El señor URENDA.-
Señor Presidente, las opiniones expresadas esta tarde me liberan de realizar un examen más a fondo del proyecto. Más bien, me inducen a exponer algunas precisiones o comentarios.
Desde luego, la iniciativa es necesaria. No parece posible que a estas alturas del avance del país no haya algún sistema de seguro de cesantía razonable. El que hoy existe es tan limitado que gran parte de los trabajadores ni siquiera se molestan en utilizarlo.
Pero, sin duda, estas normas -como se ha dicho- apuntan en una dirección determinada, para tratar de solucionar otros aspectos. Desde luego, no es propia ni exclusivamente un seguro, ya que, además, implica ahorro. Y simultáneamente con este concepto de seguro-ahorro y de acumulación de recursos, que no son pequeños, se busca también, como sucede con muchos seguros de cesantía, un equilibrio de la economía. Es decir, que al aumentar el desempleo (como está ocurriendo en la actualidad), no se produzcan otros efectos paralelos, perversos, de disminución excesiva del consumo que frene la economía o precipite el problema que ha provocado, precisamente, la cesantía.
Lo anterior está ligado -como se ha dicho- a la flexibilidad del empleo y a la indemnización por años de servicio. Hoy día la tendencia en el mundo es que las personas cambien de ocupación con mucha más frecuencia que en el pasado. Un estudio realizado por la Cámara de Comercio de Valparaíso estableció que la permanencia promedio de un trabajador fue sólo de 6,4 años en el decenio pasado. Esto significa que en su vida laboral ha ocupado seis o siete empleos diferentes. Dicha tendencia va en aumento como consecuencia del avance tecnológico, lo que conduce a que determinadas actividades necesiten cada vez menos gente o que surjan otras que requieran conocimientos distintos.
En consecuencia, el proyecto abre un camino en tal sentido, porque la indemnización por años de servicio produce algunos efectos negativos. Esto se traduce en que, según una cifra que escuché -y no sin cierta sorpresa-, la estimación de su costo para las empresas no llega al 3 por ciento, en circunstancias de que debería acercarse al 8,33. Para determinado tipo de empresas, especialmente pequeñas y medianas, la indemnización por años de servicio representa, a veces, una carga de tal naturaleza que las induce a eludirla. A su vez, desde el punto de vista del trabajador, ello atenta contra la flexibilidad del empleo, por cuanto su retiro voluntario lo hace perder la indemnización por años de servicio. Y, por consiguiente, si busca otra ocupación, procurará que lo despidan de la actual, o bien no tomará la decisión de retirarse porque no desea perder un beneficio que es importante.
Yo diría que en este sentido la iniciativa va por el camino adecuado, como se ha señalado. No es la solución integral, pero, primero, facilita el cambio voluntario de trabajo; segundo, permite el cambio de empleo en un momento determinado o el alejamiento de la fuente de trabajo con un costo inferior al normal; y finalmente, tiende a evitar que la economía sufra un efecto adicional al disminuir sustancialmente el consumo a raíz de la existencia de un enorme grupo de cesantes que no cuenta con ingresos de ninguna naturaleza.
Conviene destacar que el proyecto, no obstante ser bueno, se plantea con mucho atraso, tal vez porque desde fines de los años 80 y hasta casi terminada la década del 90 se tuvo la convicción de que los niveles de desempleo eran muy reducidos o razonables para una economía. Además, sus efectos prácticos comenzarán a producirse en el futuro; desde luego de ninguna manera antes de 12 meses. Y su verdadero efecto en la economía está previsto -según se ha explicado- para siete años más. En todo caso, más vale tarde que nunca emprender este camino que, a mi juicio, debería ir paralelamente mejorando el pago por concepto de seguro de cesantía, que en este proyecto cubre medianamente a los trabajadores de rentas bajas o muy bajas y sólo de manera parcial a los de remuneraciones medias. Si bien la fórmula propuesta resulta incompleta, es obvio que las personas de rentas bajas son las que más la necesitan y las que en mayor número sufren la situación de desempleo. Por lo tanto, es conveniente avanzar más.
En la Comisión se nos dio a conocer un sistema elaborado por la Cámara Regional de Comercio de Valparaíso, el que consigna dos alternativas. Una de ellas consiste en un seguro de cesantía obligatorio que cubre también las indemnizaciones por años de servicio mediante un pequeño costo adicional, que permitiría resolver el grave problema -muchas veces insoluble- que enfrentan algunas empresas medianas cuando deben pagar este tipo de indemnización.
Pedro Lizana , ex Presidente de la SOFOFA , es autor de un libro donde relata el caso de una mediana empresaria. Tenía 25 trabajadores, había trabajado toda su vida, estaba cansada y quería jubilar, pero no podía hacerlo porque si ponía término a la empresa, simplemente ni con todo su patrimonio alcanzaba a pagar las indemnizaciones por años de servicio.
Entonces, es preciso buscar otra fórmula. Ella puede derivar de la sugerida por la Cámara de Comercio, que el Ministerio del Trabajo podría considerarla o, en todo caso, tenerla presente porque -como aquí se ha dicho- seguramente el texto en debate requerirá de perfeccionamientos para hacerlo más efectivo y resolver los problemas derivados de la cesantía tanto en lo relativo al trabajador mismo como en cuanto a sus efectos en la economía. Además, debe contribuir a la flexibilización del empleo -tan necesaria hoy y que proviene no sólo de la voluntad de empresarios o de trabajadores, sino también de los adelantos técnicos-, a fin de que, por la vía de los cambios de ocupación, muchas veces voluntarios pero en ocasiones forzados, se logre una mayor eficiencia de la economía y aumentar el nivel general de remuneraciones en el país.
Por eso, reitero que votaré favorablemente el proyecto (considero que es mejor que el de PROTRAC e indica un camino), en el entendido de que no es la solución perfecta, ni mucho menos; que no producirá efectos inmediatos y que, en consecuencia, en su aplicación práctica dará tiempo para ir introduciendo las correcciones pertinentes.
Espero que por esa vía, u otra, se logre revertir el efecto perverso no deseado derivado de la indemnización por años de servicio, que muchas veces afecta a la propia empresa, al trabajador y, obviamente, a la economía del país.
Dado que en este proyecto los Parlamentarios tenemos una mínima capacidad de iniciativa, invitamos al señor Ministro del Trabajo y a otras autoridades de Gobierno a seguir explorando mecanismos propuestos por algunas organizaciones y, al mismo tiempo, a aprovechar la experiencia alcanzada en diferentes partes del mundo en materia de seguro de cesantía, que demuestra que puede caerse en el extremo perverso: cuando se exceden los beneficios se produce una cesantía artificial. Así ocurre en diversos países europeos.
Sería recomendable aprovechar esa experiencia a fin de llegar a una flexibilidad como la que en este momento existe en la economía norteamericana, que ha experimentado un crecimiento extraordinario en diversos aspectos. Ese sistema le permite mayor flexibilidad, pero también más facilidad para despedir. Sin embargo, esto se contrarresta con un seguro de cesantía que hace el problema mucho menos grave para el trabajador y a la larga se traduce en que en la actualidad en Estados Unidos prácticamente no hay cesantía.
Como dije, votaré favorablemente. Se trata de una buena iniciativa, que deberemos perfeccionar en algunos puntos. Estoy seguro de que el señor Ministro del Trabajo y otros personeros del Ejecutivo también se encuentran empeñados en esta línea, que al parecer compartimos todos en el Senado.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
De acuerdo a lo resuelto por los Comités, a las 18 corresponde iniciar la votación. Como restan sólo algunos minutos, procederemos a ella de inmediato, comenzando con la fundamentación de voto de los oradores pendientes. Posteriormente se continuará en el orden reglamentario.
En votación.
--(Durante la votación).
El señor SABAG.-
Señor Presidente, el empleo es uno de los factores productivos de la economía nacional junto con el capital y los recursos naturales, y a la vez constituye una fuente de ingresos para los hogares y personas. En consecuencia, los cambios en este indicador generan efectos a nivel agregado (macroeconómico) e individual (microeconómico). En el último tiempo, los sectores de menores ingresos son los que más han sufrido la pérdida de su fuente de trabajo, lo cual constituye un problema de la mayor gravedad para los hogares más pobres y, por consiguiente, demanda de las autoridades la búsqueda de una solución.
En el Gobierno del Presidente Frei se envió al Congreso el proyecto del denominado Sistema de Protección al Trabajador Cesante (PROTRAC), que no prosperó.
El objeto de la presente iniciativa es establecer un seguro obligatorio de cesantía a favor de los trabajadores que rigen su relación laboral por el Código del Trabajo. Se inició en mensaje del Presidente de la República, señor Ricardo Lagos, y tiene otras características que analizaré desde diferentes ángulos.
Desde luego, protege a los trabajadores dependientes que inicien o reinicien actividades laborales con posterioridad a su entrada en vigencia como futura ley. Uno de sus rasgos distintivos lo constituye la incorporación automática del trabajador al seguro, generando a su turno la obligación de cotizar en los términos que establece.
El seguro no cubre a los trabajadores de casa particular, a los sujetos a aprendizaje, a los menores de 18 años de edad ni a los pensionados, salvo que la pensión se hubiese otorgado por invalidez parcial.
El financiamiento será tripartito, distribuido de la siguiente manera: a) un 0,6 por ciento de las remuneraciones imponibles de cargo del trabajador; b) un 2,4 por ciento de las remuneraciones imponibles pagadas por el empleador, y c) un aporte del Estado que ascenderá anualmente a un total de 225 mil 792 unidades tributarias mensuales, las que se enterarán en 12 cuotas mensuales de 18 mil 816 UTM.
Para los efectos tributarios y de cobro, las cotizaciones referidas a los trabajadores y empleadores tendrán el carácter de previsionales.
Con la aprobación de esta normativa Chile crearía finalmente un seguro de desempleo que ya está en plena vigencia en varios países latinoamericanos, tales como Argentina, Brasil, Colombia, Venezuela y otros. Se encuentra contemplado también en las legislaciones de España, Bélgica, Italia , Francia, sólo por nombrar algunas.
El seguro de cesantía responde a los distintos tipos de desempleo que las sociedades avanzadas y las que se encuentran en desarrollo (como la nuestra) deben enfrentar.
La doctrina considera los siguientes tipos de desempleo: a) Estacional. Afecta regularmente a determinadas actividades profesionales durante ciertos períodos del año, y como consecuencia de las variaciones climáticas. Tal fenómeno ocurre en la agricultura; en la construcción, durante el período de mal tiempo y en la hotelería de temporada. Esta clase de cesantía es bastante previsible y puede planificarse.
b) Friccional. Se produce al estimar la situación conjunta de los trabajadores que dejan su trabajo y mientras son ocupados en otro.
c) Tecnológico. Se produce en sectores industriales por adopción de nuevos métodos, nuevas técnicas o nuevas maquinarias o formas de producción que permiten prescindir de mano de obra y reducir personal.
d) Estructural.
e) Encubierto, o subempleo.
f) Cíclico. Se halla constituido por grandes recesiones económicas que periódicamente colocan a la economía de un país en situación de crisis. Éste es el tipo más grave de desocupación, no sólo por ser imprevisible, sino también porque debilita y desarma las defensas económicas con las que podría combatirse.
Este último es justamente el tipo de desempleo que sufre hoy nuestro país. Ello, por el impacto de las crisis económicas generadas por la globalización de la economía, sea por la crisis asiática, sea por el deterioro del precio de nuestro cobre. Además, es un proceso que se ha complicado por la falta de voluntad en lo relativo a las inversiones.
En todo caso, existe la necesidad imperiosa de crear el tipo de seguro que propone el proyecto en debate para, al menos, precaver de una manera limitada las consecuencias dramáticas de la cesantía. Sin embargo, entiendo que es imprescindible la creación de puestos de trabajo, que debería fluir en especial de los inversores privados. También el Estado ha de cumplir un papel fundamental en este esfuerzo, dando un fuerte impulso a la generación de obras públicas de infraestructura. Además, constituye una tarea importante para los municipios, encabezados por sus nuevas autoridades, el promover mediante fondos públicos y privados la creación de nuevas fuentes de trabajo.
El sistema propuesto otorga beneficios a todo evento:
-Asegura a los trabajadores despedidos por necesidades de la empresa, beneficios monetarios en proporción a la última remuneración, por un período de hasta cinco meses de búsqueda de nueva ocupación. Si el caso lo amerita, se dispone que entre en acción la Cuenta Individual del Trabajador, que se conoce como Fondo Solidario.
-Si el contrato laboral termina por renuncia o por jubilación del trabajador, éste podrá disponer de los recursos acumulados en su Cuenta Individual por Cesantía. En caso de muerte, tales recursos se trasladarán a la masa hereditaria.
-El trabajador conservará el derecho a percibir asignaciones familiares; mantendrá sus beneficio de salud en FONASA, y tendrá derecho a buscar orientación laboral en las oficinas municipales de información laboral. Asimismo, tendrá acceso preferente a los programas de capacitación a través del Fondo Nacional de Capacitación.
Un punto importante de destacar se refiere a que el servicio de administración de fondos de cesantía deberá ser entregado a una sociedad administradora, que será responsable de la operación de las cuentas individuales y de los beneficios contemplados en la ley.
La incorporación al sistema se rige, ante todo, por el principio de la obligatoriedad en lo que se refiere a los contratos suscritos con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley en proyecto. Y, para quienes tengan contratos vigentes, la aplicación de sus normas se regirá por el sistema de voluntariedad.
Tal como lo señalé en las Comisiones unidas, considero que el proyecto en debate constituye un medio para enfrentar el período de crisis y favorecer al sector asalariado, que es, justamente, el que registra un mayor índice de cesantía y no cuenta con red de protección alguna.
Por las razones expuestas, voto que sí.
La señora MATTHEI.-
Señor Presidente , en la medida en que las sociedades y los países van adquiriendo mayores grados de desarrollo, tratan de encontrar fórmulas para proteger a los sectores más débiles de la sociedad.
Generalmente, la primera decisión que se toma es la de instaurar sistemas obligatorios de pensiones, de jubilaciones, que tienen por objeto amparar al trabajador cuando éste, ya sea por edad, invalidez o muerte, no puede seguir laborando. Se trata de que la persona, al alcanzar una edad en que no le es posible continuar en actividad, perciba un ingreso que sustituya en parte la remuneración que recibía en el ejercicio de su ocupación. Asimismo, comúnmente los países mantienen un sistema obligatorio de protección que, en caso de muerte prematura o invalidez del trabajador, proporciona a éste, o a su familia si fallece, un sustituto del salario que ya no puede ganar.
En el caso que nos ocupa, pienso que estamos avanzando en la dirección correcta. Porque cuando una persona sufre cesantía, requiere contar de algún modo con los ingresos que dejó de obtener. En tal sentido, la iniciativa tiende a brindar protección social a los trabajadores.
Obviamente, hay que fijar límites. Hemos visto cómo, en algunos países, sobre todo en Europa, una protección social puede convertirse muy fácilmente en un tremendo abuso. En efecto, hay personas que viven años recibiendo gratis recursos del Gobierno, no porque no puedan salir de la cesantía, sino porque en realidad no tienen deseo alguno de trabajar.
Para tratar de evitar esta clase de abusos, generalmente se otorga el beneficio de cesantía por períodos cortos. Además, se limita el número de veces que pueden acceder a aquél, y, por otra parte, se procura que el monto vaya disminuyendo con el transcurrir del tiempo. Con esto se persigue crear un incentivo para que la persona busque y consiga un nuevo trabajo.
Diría que los tres elementos están consignados en el proyecto que estamos votando. Efectivamente, el período es corto: el beneficio se entrega sólo por cinco meses. En segundo lugar, se ha introducido una indicación que limita el uso del fondo solidario a un máximo de dos veces cada cinco años. De este modo, se evita la posibilidad de acceder en forma reiterada y constante al beneficio. Hay que agregar que el monto va disminuyendo mensualmente.
Por todo ello, creo que hemos llegado a un buen equilibrio entre protección a un trabajador cesante, y la cortapisa que impide abusar del sistema. Chile, todavía, es un país con muchas necesidades: se requiere dinero en educación, así como en salud, en vivienda y en muchos otros rubros. No podemos darnos el lujo de estar pagando seguros de cesantía a quienes no desean trabajar.
Creo que hemos llegado a un justo equilibrio. Por eso, aprobé el proyecto en las Comisiones unidas y ahora lo votaré a favor.
Deseo añadir, señor Presidente , que igualmente hay que tener cuidado en cuanto a que los costos de tales sistemas de protección, o de avance de la sociedad, se carguen a las empresas. En este momento hay una serie de proyectos o de proposiciones, que no hacen sino elevar el costo de producción de la actividad empresarial. La misma iniciativa que estamos votando conlleva tal efecto, como también la que aumentó el salario mínimo. El proyecto sobre evasión de impuestos incrementa muy fuertemente aquella carga, y lo mismo puede decirse en cuanto al de rentas municipales. La proposición de rebajar el impuesto a las personas igualmente supone una compensación basada en el incremento de tributos a las empresas. En fin.
Observo demasiadas iniciativas que en definitiva redundan en mayores costos de producción. Al respecto, debe tenerse cuidado y ver cuál es realmente el equilibrio razonable. Porque hay una materia que a lo mejor no es de nuestro gusto; pero es inevitable y constituye un dato para nosotros: el capital es el factor productivo más movible que existe. Para que un trabajador se traslade de un país a otro habría que superar muchas dificultades; en cambio, cada día resulta más fácil mover el capital. Por lo tanto, si se imponen excesivos costos de producción a las empresas, en algún momento nos encontraremos con que empezará a mermar la inversión en Chile y, por ende, se afectará también la posibilidad de generar empleos. Finalmente, lo que estamos tratando de proteger -que es la seguridad del trabajador- va a quedar desprotegido por falta de inversión.
Al respecto, lo único que podemos señalar es que se trata de un asunto de sentido común, de prudencia, de cuánto es posible proteger sin llegar a afectar el crecimiento del país, la generación de empleo y la inversión.
Voto que sí.
El señor GAZMURI .-
Señor Presidente , voy a votar favorablemente el proyecto, acerca de cuyas virtudes ya se ha argumentado extensamente.
Mi primera reflexión es que, si uno mira las cosas desde fuera, aparece sorprendente que nos hayamos demorado tantos años en establecer en el país protecciones mínimas contra el desempleo. Todavía existe atraso en un conjunto de materias que apuntan a la creación de una red básica de protección para todos los sectores que, de una manera u otra, sufren situaciones precarias en una economía y una sociedad tan dinámicas como las nuestras.
Hago esa reflexión porque, si bien esta iniciativa viene a llenar un vacío, aún quedan, en mi opinión, muchos otros. Tengo la impresión de que Chile no va a alcanzar un desarrollo socialmente sustentable y económicamente viable a largo plazo si, junto con un fuerte impulso a todas las dinámicas aperturistas y modernas de la economía, no generamos sistemas de protección social que permitan una sociedad con grados mínimos de integración.
En ese sentido, me alegro de que, aunque con tardanza, estemos legislando sobre un mecanismo que ya existe en todas las economías con desarrollos análogos al nuestro. Y para qué mencionar las economías más desarrolladas del mundo, donde los sistemas de protección contra el desempleo tienen ya más de cincuenta, sesenta y, en algunos casos, superan los setenta años.
Me parece que el proyecto está acorde con un país de desarrollo medio como el nuestro, en cuanto establece una protección que, sin ser para nada excesiva, mejora bastante la situación actual. Hoy, frente a la cesantía, motivada por razones ajenas a la voluntad de los trabajadores, sólo existe un sistema de indemnizaciones que se aplica a un porcentaje muy reducido de ellos. Desde esa perspectiva, la iniciativa extiende el beneficio de la protección a todos los trabajadores sujetos al Código del Trabajo, que representan una masa laboral que supera levemente los 3 millones.
Por lo tanto, el proyecto otorga estabilidad a los ingresos de las personas y sus familias durante un período de tiempo -mientras se encuentren cesantes-; facilita, como aquí se ha dicho, la readaptación de aquellos trabajadores que buscan nuevos empleos, quienes pueden obtenerlos en las fases dinámicas del desarrollo; produce, asimismo, efectos macroeconómicos positivos, en la medida en que previene caídas drásticas de la demanda interna causadas por aumentos en la desocupación (hemos visto cómo esto, sobre todo en la última crisis, ha sido un factor de retraso en los niveles de reactivación de la economía), y, finalmente, contribuye, también desde el punto de vista macroeconómico, a generar una nueva fuente de ahorro, y por tanto de inversión, en el país.
Considero que todos estos elementos son positivos y apuntan en la dirección de una economía moderna que pretenda establecer mínimos de protección y de seguridad social.
Por otro lado, estoy de acuerdo en que, después de muchos años, se introduzcan elementos de solidaridad en materia de previsión social. Creo que esto rompe la tradición neoliberal impuesta al país en los años 80, que en todos los sistemas de protección, tanto de salud como de otros ámbitos, desconocía esta característica esencial en un régimen de previsión, cual es la existencia de elementos de solidaridad. Creo que el Fondo Solidario, que representa una parte del conjunto de recursos destinados a ese fin, viene a reponer en la legislación chilena sobre la materia un componente central de todo régimen previsional justo.
Finalmente, el proyecto recoge la experiencia vivida por el país en los últimos años al establecer la idea de un operador único del Fondo, porque eso va a significar disminución de costos. En la medida en que su administración sea licitada con amplitud a todos los agentes existentes en el mercado, se consagra además el criterio de una sana competencia, todo lo cual redundará en un sistema que, espero, se caracterice por sus bajos costos de administración, en contraste con los altísimos que deben soportar los trabajadores afiliados a las AFP.
Por este conjunto de razones, señor Presidente, voto a favor del proyecto.
El señor VEGA .-
Señor Presidente , como aquí se ha dicho, ésta es una iniciativa esencial para la estabilidad de un sistema laboral moderno.
La seguridad social es un factor amortiguador que debe operar siempre que haya un hecho nuevo que genere a un trabajador pérdida de su capacidad de ganancia o incremento de sus gastos de supervivencia, por enfermedad, invalidez, accidentes, necesidades de la empresa, etcétera. La seguridad social, entonces, debe contar con normativas eficientes para mantener a las personas afectadas estabilizadas personal y familiarmente dentro de nuestro escenario social.
Es característico del libre mercado pasar por ciclos de expansión y contracción derivados del dinámico proceso de la economía y del accionar competitivo de las empresas.
En nuestra legislación, existen dos regímenes que están íntimamente ligados con el término de la relación laboral: el de auxilio de cesantía y el de indemnización por años de servicio. Ambos operan cuando se pierde el trabajo, pero en circunstancias distintas. La idea fundamental en la indemnización por años de servicio es entregar un ahorro significativo cuando se pierde definitivamente el trabajo o al término de un largo período (por ejemplo, 20 años, más o menos). En cambio, el subsidio de cesantía del DFL Nº 150, de 1982, es una ayuda temporal, para alguien que pierde su trabajo pero debe buscar otro en el corto plazo. Este subsidio ha demostrado ser ineficiente, por lo que debe ser perfeccionado. Tal es el propósito del proyecto y por ello su idea central cuenta con amplio consenso.
Las instituciones públicas tienen un régimen jurídico que se ha caracterizado por dar menos beneficios económicos al trabajador y más cuidado a su contingencia social, y, por lo tanto, genera mayor estabilidad. Es la política del sector público.
Por el contrario, en el sector particular hay sueldos más altos, menor estabilidad y una previsión más flexible y relacionada a su sistema de libre competencia; tan así es que los empleados particulares sólo reciben el beneficio de la jubilación desde 1947, con la ley Nº 10.475. Inicialmente la tenían sólo los obreros, pero todos aspiraban a ser empleados porque éstos tenían un sueldo vital más alto.
Esto, como sabemos, se complicó a través del tiempo. La indemnización fue primero de 5 meses, y con la ley Nº 19.010, de 1991, subió a 11 meses. Según consta en la historia de este último cuerpo legal, se estimó en esa época que el promedio de tiempo en encontrar un nuevo empleo fluctuaba entre 7 y 8 meses, en circunstancias de que se disponía de un tope de 5. Fue la razón por la cual los distintos sectores convinieron en fijar un tope de 11 meses. Es decir, en la práctica fue concebida como un beneficio de cesantía.
En consecuencia, se han creado dos beneficios: uno pequeño, temporal, que es el del DFL Nº 150, y otro que implicaba pagar un mes por año, con tope de 11 meses, sobre la base del promedio de la última remuneración, con beneficio laboral de cargo de la empresa. Esta indemnización por años de servicio correspondía más bien a premios de producción y, particularmente, estabilidad del trabajador.
Actualmente, somos testigos de cómo la velocidad de los cambios que genera el comercio internacional y la libre competencia hacen que el trabajador esté en constante movilidad laboral, lo que agudiza la necesidad de atender, por la vía de la seguridad social, la repentina contingencia del desempleo, y disminuye, como es natural, el interés por el pago del monto que significa tener antigüedad.
Lo que falta en nuestra legislación, entonces, es mejorar el beneficio de la cesantía y regular mejor la indemnización. Sin embargo, en los países desarrollados, como, por ejemplo, Canadá y los europeos, se ha generado -como aquí se ha indicado- un gran problema con este tipo de bonificaciones, las que se han ido transformando en algo insostenible para los presupuestos de los Gobiernos y de las empresas, que requieren ajustes macroeconómicos que finalmente terminan generando más desempleo.
En nuestro caso, es necesario considerar que cerca del 80 por ciento de la ocupación la proporcionan las PYME, que, en general, no tienen capacidad de previsión.
Soy partidario de legislar sobre esta importante materia, pero considero que hay algunos aspectos que requieren mayor consenso, como el financiamiento tripartito; la protección de los trabajadores contratados por obra o faena; la conveniencia de mantener la norma del artículo 1º transitorio, que permite a los trabajadores con contrato vigente, ya sea individual o colectivo, optar al seguro en la fecha en que empiece a regir la ley.
Señor Presidente, me parece que ésta es una iniciativa muy compatible con nuestra economía social de mercado, y constituye un sistema moderno, de respeto y de confianza para los principales actores del sistema productivo.
Voto favorablemente.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Canessa.
El señor CANESSA.-
Señor Presidente , el proceso de globalización que se vive actualmente hace que las economías de los países se encuentren relacionadas las unas con las otras, con lo cual los procesos de caída o de baja que éstas puedan experimentar, fundamentalmente en las naciones desarrolladas, afecta directamente a la economía de los países menos desarrollados, repercutiendo, en consecuencia, fuertemente en el nivel de vida de sus habitantes.
Por cierto, Chile no escapa a esta realidad, y es así como hace dos años ya hemos venido experimentado un fuerte retroceso en el desarrollo económico que nuestro país, de manera sostenida, exhibía en las últimas décadas, lo cual, en parte, se ha debido en cierta manera a lo que en su momento se llamó la crisis asiática, ya que además ha habido algunos manejos discutibles de parte de las autoridades de Gobierno en el ámbito macroeconómico.
Ante esa situación, no cabe duda de que uno de los factores productivos que más se resiente es el trabajo, aumentando los niveles de desocupación y produciendo en la ciudadanía una sensación de angustia y de inestabilidad, con el consiguiente daño que acarrea a todo el grupo familiar del desocupado.
Todo país, señor Presidente, debe poseer las herramientas legales necesarias para paliar, de alguna manera, los problemas que en materia laboral presenta la situación antes descrita.
Es así como se somete ahora a votación el proyecto de ley denominado "Seguro Solidario de Cesantía", que tiene precisamente esa finalidad: otorgar a los afiliados a él los recursos económicos indispensables para afrontar por breve tiempo la penosa realidad de haber perdido su fuente de trabajo.
Por eso, señor Presidente , aprobaré la idea de legislar; sin embargo, dentro del estudio particular de cada una de las normas del proyecto, habrá que ir determinando con sumo cuidado los elementos integrantes de tal seguro de cesantía, para que cumpla de la mejor manera la finalidad para la cual ha sido propuesto.
Con relación al contenido de la iniciativa, me parece acertada la idea del financiamiento tripartito, con aportes tanto de los trabajadores como de los empleadores y, en último término, del Estado. De esta manera, con la Cuenta Individual de Cesantía y el Fondo de Cesantía Solidario se ha avanzado, a mi juicio, en lo que fue el proyecto denominado PROTRAC, de similar naturaleza que el presente, pero que no contemplaba dicho mecanismo.
Importante será, en todo caso, precisar claramente el nivel óptimo del aporte que a cada actor corresponderá. Sin duda, éste es un punto de vital importancia, por cuanto si se establece un aporte excesivo de cargo de los empleadores esto podría devenir con el tiempo en una disminución de la contratación de trabajadores, ya que dentro de los costos que cualquier relación laboral involucra, habrá que considerar el aporte de este seguro de cesantía.
Se hace necesario, además, elaborar un mecanismo más adecuado para imputar los montos percibidos con cargo a la Cuenta Individual de Cesantía, en el caso de que esté operando el seguro, a las prestaciones percibidas por el trabajador que constituyen su indemnización por años de servicios. El proyecto establece la posibilidad de la imputación, pero señala como requisito que la indemnización sea pagada dentro del mes siguiente a la fecha de despido, condición que difícilmente podrá ser cumplida por los empleadores.
Otro aspecto importante que será necesario ver en detalle es el relativo al organismo que administrará este seguro denominado "Sociedad Administradora de Fondos de Cesantía", ya que la existencia de un único ente administrador podría ir en contra de la calidad del servicio prestado y de los costos que ello involucra, situaciones que podrían ser corregidas al existir otros organismos o instituciones que presten similar servicio.
Es necesario que existan mecanismos adecuados que permitan combatir el flagelo del desempleo, tanto individual como colectivo; y en esto el presente proyecto puede ser una herramienta eficaz, pero también se hace indispensable atacar las causas del problema con políticas económicas acertadas, tanto de corto plazo -que permiten disminuir el presente índice de cesantía- como de mediano y largo plazo, que aumenten de manera creciente la producción interna y el desarrollo económico nacional, ya que en definitiva el mejor seguro de desempleo es la existencia de fuentes de trabajo estables y seguras.
En virtud de estas consideraciones, votaré favorablemente el proyecto para legislar respecto de la materia de que trata.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Parra.
El señor PARRA .-
Señor Presidente, cuando mañana votemos el proyecto de Ley de Presupuestos del año 2001, constataremos que el gasto del Estado en seguridad social supera los dos billones de pesos. Eso implica bastante más del 20 por ciento del gasto total del Estado. A eso deben añadirse los alrededor de mil 300 millones de dólares que los chilenos capitalizan en sus cuentas en las AFP año tras año. Y todo ese gigantesco esfuerzo es para sostener un sistema de seguridad social mediocre e incompleto.
Felizmente, señor Presidente, uno de estos factores críticos se corrige parcialmente con el proyecto que ahora votamos. El seguro de desempleo es un elemento de los sistemas de seguridad social desde que se dictara la Social Security Act de Estados Unidos en 1935. En su momento fue también incorporado en el Plan Beveridge y en el Convenio 102 de la OIT del año 1952. Chile viene recién ahora a ponerse al día con el compromiso que siempre tuvo, en cuanto a desarrollar un verdadero sistema de seguridad social.
Sin embargo, señor Presidente, el proyecto que se nos presenta tiene un defecto importante. Es principio de la seguridad social la universalidad tanto objetiva como subjetiva. La universalidad objetiva exige cubrir todos aquellos riesgos que señala el Convenio 102 de la OIT a que hice referencia, entre los cuales figura el desempleo. Y la universalidad subjetiva requiere que el beneficio alcance a todos aquellos expuestos al mismo riesgo.
En el proyecto en debate quedan excluidos los trabajadores del sector público, para quienes sólo subsistirán los mecanismos que contempla la legislación actual, que son incomparablemente de inferior calidad que los ahora propuestos. Éste es un desafío que deberá corregirse en un plazo razonable de tiempo, para que el sistema satisfaga esta exigencia de la universalidad subjetiva.
Yo entiendo que no ha sido posible dar ese paso, principalmente por razones financieras, porque frecuentemente se sostiene que este proyecto desincentiva la contratación de mano de obra y que puede retardar la anhelada reactivación de nuestra economía, que representa un verdadero impuesto al trabajo, lo que constituye costos adicionales para los empleadores. No comparto ese punto de vista.
El sistema de seguridad social chileno, hoy día, se financia con el esfuerzo de los trabajadores y con el de la sociedad a través del gasto estatal. Y el seguro de desempleo que se nos propone tendrá en el aporte laboral y en el fiscal sus principales soportes.
Repárese en el hecho de que al constituir las cotizaciones patronales un gasto necesario para producir la renta, ellas representarán un menor ingreso estatal -según se indica en el informe financiero en régimen- del orden de los 35 mil millones de pesos. De manera que una parte importante del costo empresarial no es tal, porque también es transferido, por esta vía tributaria, al Fisco. Del mismo modo se viene operando mediante las indemnizaciones por años de servicios, a las cuales será imputable, en parte, el aporte patronal al Fondo Solidario de Cesantía y a las cuentas de capitalización individual aquí contempladas.
Esas indemnizaciones por años de servicios, en las condiciones señaladas en las circulares 29, 52 y 127 del Servicio de Impuestos Internos, son reconocidas hoy como gasto necesario para producir la renta y, por la misma razón, aligeran el impacto tributario sobre el sector empresarial.
En consecuencia, éste es un paso indispensable, por razones de justicia y para tener un verdadero sistema de seguridad social.
Hago mías, además, las razones expuestas esta tarde en la Sala por mi correligionario el Honorable señor Silva .
Voto a favor.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra, para fundamentar su voto, el Senador señor Moreno, último inscrito.
El señor MORENO .-
Señor Presidente , en primer término, dejo constancia en la Sala del grado de consenso que la iniciativa del Presidente de la República , don Ricardo Lagos , ha encontrado tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado. Éste no es un hecho cualquiera, dado que la materia formó parte de sus planteamientos en la campaña presidencial. Lo anunció, en forma enfática, precisamente cuando enfrentaba a los grupos de trabajadores que estaban en una situación de incertidumbre y angustia ante un cuadro económico relativamente complejo.
Junto con dejar constancia de esto, hago un llamado, que aunque podría parecer superficial, en el fondo, no es tal.
El informe emitido por las Comisiones de Hacienda y de Trabajo y Previsión Social, unidas, se refiere a un seguro de desempleo, en circunstancias de que el proyecto enviado por el Ejecutivo al Senado y a la Cámara de Diputados habla de un seguro de cesantía.
Alguien podría decir: "Es lo mismo"; pero no es así. En el lenguaje chileno tiene una connotación distinta. El desempleado es una persona que normalmente estaba catalogada bajo el término "de cuello y corbata", o sea, un empresario, un administrador, un gerente. El cesante, en la terminología criolla, es un trabajador, el cual obviamente quedó sin trabajo, hecho al que está expuesto varias veces en su vida. El desempleado normalmente queda en tal condición una vez en su vida.
Llamo la atención sobre ese aspecto, porque de la lectura de ambos informes me doy cuenta de que se han cambiado las terminologías sin haber resuelto hacia donde apuntaba el fondo del tema.
Sin embargo, me quedo con la aceptación más amplia del concepto; vale decir, la creación de un colchón de seguridad de un máximo de cinco meses, en una etapa decreciente, para quien pierde su trabajo, sea "de cuello y corbata" o un trabajador manual.
Desde ese punto de vista, no cabe duda de que introducimos un concepto nuevo en nuestro país. Pregunté al señor Ministro y a los representantes del Ministerio del Trabajo y Previsión Social si algún país en el mundo aplica un esquema mixto como el que aquí estamos discutiendo. Y la respuesta fue que tal sistema aún no se ha establecido en ninguno. Existen seguros de desempleo y también cuentas individuales, pero no la combinación de un fondo solidario de cesantía con una cuenta individual.
En mi opinión, resulta indispensable que el Parlamento deje establecido lo positivo del mecanismo y lo auspicioso que puede significar extender el sistema tanto a la legislación laboral de nuestro país como a las de otras naciones del mundo.
Me sumo a una pregunta y a la sugerencia aquí formuladas. La primera es: ¿Cómo quedan contempladas en este sistema las miles de personas que hoy en día, dado el régimen económico abierto que nos rige y el debilitamiento de las leyes laborales de nuestro país, tienen condiciones laborales distintas bajo el sistema de contrato de contratistas?
En Chile se ha extendido un procedimiento de contratación que significa crear formas de empleos análogas a las de un trabajador permanente, pero que bajo el sistema de contrato, quedan sometidas a inestabilidad o, mejor dicho, no tienen estabilidad en el empleo. Por lo tanto, el mecanismo que aquí estamos aprobando establece la posibilidad de que quienes no sean despedidos por la causal denominada "necesidades de la empresa," estarán aparentemente en una situación de inseguridad.
Pregunto: ¿Cómo se resolverá esto en el futuro?
Obviamente, queda una segunda categoría. Me refiero a las miles de personas que en nuestro país laboran bajo el régimen de temporeras y temporeros, cuyo trabajo, dada su naturaleza, es limitado en el tiempo. El proyecto ha incluido seis meses como mínimo -lo que me parece adecuado-, pero las temporeras y los temporeros no quedan cubiertos durante ese período. La de ellos es una forma tradicional de contrato y empleo que, a mi juicio, no debería estar excluida en la iniciativa.
Por lo tanto, junto con votar a favor, anuncio que haré algunas indicaciones con miras a cubrir dentro del sistema a las trabajadoras y trabajadores que he mencionado.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Continúa la votación de acuerdo con el orden alfabético.
Pido a Sus Señorías que, en lo posible, sean breves en su fundamentación de voto, porque en seguida tenemos el homenaje.
Tiene la palabra el Senador señor Horvath.
El señor LARRAÍN.-
¿Por qué no suspendemos la votación, señor Presidente?
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Reglamentariamente no se puede, señor Senador.
El señor BITAR.-
Señor Presidente , sugiero que se someta a consideración de la Sala, en vista de que tenemos un homenaje, que quienes tengan alguna presentación escrita, la puedan incluir en la versión taquigráfica, o simplemente que se vote, sin fundamentación de voto.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
No se puede, señor Senador, a pesar de nuestras buenas intenciones. De acuerdo con el Reglamento se debe terminar la votación.
El señor BITAR.-
Entonces, solicito a los señores Senadores que cooperen para poder realizar pronto el homenaje.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Prosigue la votación.
Tiene la palabra el Honorable señor Horvath.
El señor HORVATH.-
Señor Presidente , seré breve, justamente por las razones señaladas.
El punto es que el proyecto fue presentado, en su oportunidad, por el Gobierno como una de las soluciones para resolver el problema de la cesantía y desempleo en Chile. Obviamente ésta no es la fórmula de solución.
La fórmula consiste en sacar del inmovilismo al sector forestal a través de la aplicación efectiva del decreto ley Nº 701; de entregar las concesiones de acuicultura, de acuerdo con un ordenamiento territorial bastante clave, y de tener reglas del juego claras en cuanto al sistema laboral, al sistema tributario, a las normas ambientales, de manera que haya confianza y resolver el problema de la inversión y la creatividad. Pienso que a través de tales vías es posible absorber la cesantía.
En cuanto a la iniciativa, hay un estudio de un departamento de la Dirección de Presupuestos conforme al cual el proyecto que nos ocupa generará un aumento de los costos de la contratación que disminuirá la mano de obra, la cual, en el período de la transición, se ha incrementado de mil 61 empleos a un máximo de mil 508.
Por otro lado, cabe tener presente que no deben crearse expectativas en este sentido, como una forma de solucionar el problema de la cesantía.
Asimismo, en su momento, habrá que verificar si el seguro de desempleo es obligatorio; y, de ser así, habrá que presentar indicaciones para crear fórmulas voluntarias.
Tampoco es un seguro, sino que más bien constituye un ahorro. Y por la vía del seguro, si uno considera las transferencias de riesgos, esto se podría corregir tal vez mediante una fórmula más adecuada. La administración del Fondo podría quedar entregada a instancias mejor preparadas y que tienen competencia al respecto, en vez de generar otra fórmula compleja que podría dar lugar a bastantes complicaciones administrativas, atentando también contra el buen uso de este mecanismo.
Hay otras opciones, pero creo que todavía merecen algunas correcciones y, obviamente, es conveniente destacar la idea de que a través de fórmulas creativas haya una amortiguación entre los períodos de trabajo y los de cesantía.
Por eso, voto a favor.
El señor LARRAÍN.-
Señor Presidente , intervendré brevemente, porque algunos señores Senadores que ya han usado de la palabra han pedido que quienes todavía no lo hemos hecho, seamos breves.
Anuncio mi voto favorable a esta iniciativa por razones que ya han sido expuestas, por lo cual no las reiteraré, pero quiero, sí, subrayar algunos comentarios.
El primero de ellos -aunque ya ha sido dicho, es importante insistir al respecto- es el de que este sistema bajo ningún concepto contribuirá a resolver el problema del desempleo actual. Los efectos de esta normativa, una vez puesta en funcionamiento, empezarán a regir un año después de que terminen las cotizaciones de los interesados. En consecuencia, estamos hablando del año 2002.
Reitero que estas disposiciones no resolverán los problemas que en esta materia el país afronta actualmente y que lo afectarán también en el futuro próximo, y que son de suyo delicados. Es necesario que el país así lo entienda, para que no se preste a confusiones.
En seguida, este sistema deja afuera a un vasto sector de los trabajadores chilenos. No están incluidos ciertamente quienes buscan trabajo por primera vez. Mal podrían estarlo, ya que no tienen un contrato, no son dependientes. Tampoco incluye, como ya se ha mencionado, a los temporeros, los que no cuentan con la posibilidad de un seguro de desempleo en los términos que esta legislación propone. Desde luego, los trabajadores independientes también quedan excluidos, como, asimismo, los informales, vale decir, aquellos que desempeñan labores de hecho dependientes, pero sin contrato de trabajo, por lo que no pueden apelar a este mecanismo. Asimismo, no están considerados los funcionarios públicos a contrata, según los antecedentes que se han dado a conocer.
Vale decir, aquí hay un porcentaje considerable de la fuerza de trabajo que no podrá contar con la protección que este seguro implica.
Por otra parte, el proyecto se presta para algunos incentivos perversos, como por lo demás se ha comprobado en países donde estos mecanismos operan desde hace algunos años. De alguna manera se incentiva la rotación laboral, como asimismo la rotación ficticia. Es decir, el sistema permite, previo entendimiento entre el empleador y el trabajador, aprovechar los recursos del fondo solidario en forma ficticia, en beneficio recíproco y el consiguiente ahorro de los fondos de la empresa o de los trabajadores. Estas cuestiones no parecieran estar enteramente cubiertas por los mecanismos de resguardo que se han diseñado.
Finalmente, desde un punto de vista técnico, no estamos hablando realmente de un seguro de desempleo, ya que no existe un pago por transferencia de riesgo. Un seguro, en los términos de nuestra legislación -por lo menos, los contratos de seguros-, tiene características distintas, y es importante definirlo desde un punto de vista jurídico. Estamos frente a un sistema de cotizaciones para ahorro que será utilizado en caso de desempleo, y en el que, además del aporte del empresario y el trabajador, hay una contribución estatal. Esto es lo que estamos aprobando, lo que no es técnicamente un seguro de desempleo o cesantía. Y es conveniente precisarlo, por las consecuencias jurídicas que podría producir el entender como seguro algo que la legislación ha definido siempre de manera distinta.
Esperamos que todas estas observaciones, y otras que se han vertido en este debate, puedan ser corregidas en la discusión particular.
Voto que sí.
El señor RÍOS.-
Señor Presidente , ante todo doy excusas a los familiares del General Schneider, pero el hecho de que en estos momentos se va a aprobar una ley tan trascendente para los trabajadores chilenos, podría estimarse también como un homenaje a su memoria, que justifica la espera.
Sólo quiero recordar que no hace mucho tiempo el Senado rechazó un proyecto muy trascendente, relacionado en cierta forma con el seguro de desempleo, pero que se refería específicamente a los dividendos hipotecarios. Esa iniciativa, que fue posteriormente aprobada por la Cámara de Diputados, se encuentra en la actualidad en la Comisión de Vivienda de esta Corporación para ser resuelta en Comisión Mixta.
Señalo lo anterior porque el tema lo analizamos hace años, y uno de los problemas más complicados que afectaban a la construcción de viviendas en Chile, desde 1992 en adelante, era el de que las inversiones privadas y públicas en esta área, nacionales e internacionales, debían contar con la seguridad absoluta del pago de los dividendos correspondientes, conforme a los contratos establecidos. Esta obligación era fundamental, y debido a ello, en una labor conjunta con el entonces Ministro de la Vivienda , don Alberto Etchegaray , se creó un sistema para el pago de dividendos en el caso de las personas desempleadas, para lo cual se fijó un máximo de diez por ciento de las cuotas pendientes. Así que hay antecedentes y estudios al respecto, lo cual considero muy interesante y conveniente, y esperamos mucho éxito sobre esta materia en nuestro país.
Un señor Senador acaba de referirse a los temporeros, tema que será eterno en un país básicamente fruticultor, que ha tenido un crecimiento notable y exitoso en esta área, y en cuyas faenas participa la familia como conjunto laboral y social muy trascendente, con muchas soluciones económicas. Por ello, evidentemente, deben constituir parte de nuestra preocupación, pero cuidando de que ello no signifique el término del trabajo de unos trescientos cincuenta mil o cuatrocientas mil personas que anualmente lo desarrollan en temporadas muy cortas -a veces, por lapsos de quince días, un mes, o incluso menos-, con empleadores que también van cambiando en el transcurso del tiempo, lo que, en todo caso, provoca una continuidad laboral importante.
Voto favorablemente el proyecto, entendiendo y recogiendo algunas inquietudes como las señaladas por el Honorable señor Larraín , las que, por su trascendencia, deben ser estudiadas más en detalle durante la discusión en particular.
El señor ROMERO.-
Señor Presidente , al mismo tiempo que pido la comprensión de quienes hoy día se encuentran en las tribunas a la espera del inicio de un justificado homenaje, debo señalar que este proyecto efectivamente constituye un buen inicio de un análisis que debemos realizar para resolver una situación que como nunca antes afecta hoy al país. Porque no cabe la menor duda de que el seguro de desempleo se inserta y se inscribe dentro de una economía que, desgraciadamente, se está estructurando en función de un alto desempleo.
En los países desarrollados coexisten dos sistemas: uno de economía de pleno empleo, y otro de economías con desempleo bastante alto, como es el caso de los países europeos. En el caso de estos últimos, su capacidad financiera y económica atenúa la situación social derivada de ese desempleo estructural a través de ciertos mecanismos, entre los cuales se cuenta el seguro de desempleo, que han experimentado crisis muy serias. Como es natural debemos prestarles especial atención particularmente por los vacíos y las complicidades evasivas que produce su aplicación, y que lleva a que muchas veces personas que podrían estar empleadas, evitan hacerlo porque en definitiva prefieren estar desempleadas y recibir un beneficio que de otra manera no percibirían.
En este cuadro en el que estoy tratando positivamente de hacer una reflexión, quiero señalar que tal vez, en esta economía, no debiéramos aceptar que Chile es un país con un alto desempleo. Pienso que éste es un tema mucho más de fondo que el que hoy día nos congrega. A nuestro juicio, estamos en un país que, tal como en el pasado reciente, podría perfectamente contar con un índice de desocupación sólo de un cuatro o cinco por ciento, pero no sobre dos dígitos. Eso conforma una economía desarrollada, o en desarrollo, con un desempleo que prácticamente se convierte en un desempleo estructural.
Por otra parte, creo que este proyecto no va a operar en el corto plazo, de modo que tampoco deben darse ilusión y esperanza a personas que hoy se encuentran desempleadas, induciéndolas a pensar que será la panacea en el corto plazo. Todos sabemos que un sistema de esta naturaleza requiere de la madurez de tiempo necesaria para entrar en operación.
Y la tercera reflexión que quería efectuar dice relación con los temporeros.
A mí me preocupa este tema, al igual que a otros señores Senadores. Se trata de una cuestión muy profunda, porque se refiere a un grupo de personas que, sin duda, se halla hoy ante una grave crisis, particularmente previsional y de salud. Ojalá pudiéramos, a través de este mismo proyecto, considerar soluciones -por lo demás, las planteamos en su oportunidad- que el Gobierno recogiera, entendiendo que para ese sector se hace difícil el estudio de un sistema de desempleo en el corto plazo. Por lo menos iniciemos este trabajo mediante la creación de un sistema de seguridad y de previsión familiar que les permita enfermarse sin temor durante el año y no quedar sin esta protección en los meses en que ellos no puedan trabajar.
Me parece que una iniciativa de esta naturaleza podría perfectamente considerarse. Me sumo a lo señalado por los señores Senadores que me antecedieron en el uso de la palabra, porque voy a plantear la posibilidad (que naturalmente requiere del patrocinio del Ejecutivo , por irrogar un gasto) de estudiar algún sistema que permita la protección de este grupo de trabajadores. Naturalmente, mi aspiración es que éstos no sean temporeros siempre, sino que vayan evolucionando. Por lo menos, se han ido acercando los plazos, incluso por hasta seis meses, de personas que antes sólo trabajaban tres meses. ¿Por qué? Porque el desarrollo agroindustrial o de actividades hace que puedan realizar otro tipo de actividades, incluso dentro de la propia empresa. Se ha ido creando tecnológicamente dentro de la empresa un desarrollo que a ellos les ha ido dando oportunidades de empleo y trabajos de esa naturaleza.
En todo caso, dejo constancia de que estoy a favor de esta iniciativa.
Voto que sí.
El señor VIERA-GALLO .-
Señor Presidente , lamento tener que usar de la palabra. Lo hago, sí, pensando en que el General Schneider sacrificó su vida por el buen funcionamiento de las instituciones del país, y ésta es una de las más importantes.
Entre las principales prioridades planteadas durante la pasada campaña electoral cabe señalar la necesidad de dotar a nuestra legislación de un mecanismo que permita proteger a los trabajadores que pierden su empleo.
Lo anterior no sólo resulta muy importante en situaciones de crisis económica como la que enfrentó el país, sino también en procesos de adecuación laboral y reestructuración de las empresas y como una forma de atenuar el impacto de la estacionalidad en el empleo. Pero no se nos escapa que durante los períodos de funcionamiento llamado "normal" de la economía moderna es muy frecuente que una persona cambie de trabajo con un promedio de 16 veces durante toda su vida. Ha terminado la idea de que cuando alguien ingresaba a una empresa, ésta era su destino final.
Se trata de buscar, entonces, una fórmula que permita asegurar la continuidad de cierto porcentaje de ingresos para evitar que el grupo familiar se vea afectado. Resulta importante destacar el consenso existente sobre la necesidad de contar con un seguro de desempleo, tal como se ve esta tarde, en el Senado. La discusión se ha centrado en algunos aspectos puntuales del contenido del proyecto.
Todo sistema de esta naturaleza debe conseguir determinados objetivos generales, los que paso a señalar:
a) Tener una cuantía y duración suficientes para satisfacer los objetivos perseguidos.
b) No encarecer excesivamente el empleo.
c) Favorecer la búsqueda de un nuevo trabajo.
Entre los aspectos puntuales a analizar, cabe destacar la determinación de los aportantes; la cuantía de las cotizaciones; su vinculación con la actual indemnización por años de servicio, y la administración de las cuentas de capitalización individual que se crean con este fin.
Al respecto, me parece adecuado el financiamiento tripartito que considera esta iniciativa, ya que el esfuerzo compromete tanto a los empresarios como a los trabajadores que se verán beneficiados con el sistema y también al Estado, responsable último de la seguridad social.
El mecanismo planteado es interesante, pues combina en su diseño la cuenta individual con un fondo solidario, lo que asegura la continuidad y estabilidad en los beneficios.
En torno a la cobertura, el seguro queda a disposición de la casi totalidad de los trabajadores del sector privado, con excepción de las trabajadoras de casa particular, que se rigen por un mecanismo especial.
También, parece acertado el sistema de incorporación que se plantea y por el cual el mecanismo se hace obligatorio para los nuevos contratos y voluntario para los vigentes.
Asimismo, la existencia de una entidad única recaudadora y pagadora de beneficios, determinada mediante una licitación, asegura optimizar los recursos, evitando la pérdida de fondos por concepto de duplicación de gastos en administración.
Por lo anterior, considero que el proyecto es un importante avance y cumple con una de las principales prioridades de la primera etapa del Gobierno del Presidente Lagos, permitiendo que los trabajadores puedan contar con una mayor protección y que el país enfrente con mejores perspectivas la flexibilidad laboral.
Voto que sí.
El señor DÍEZ .-
Señor Presidente , votaré a favor de la iniciativa, porque estimo que los trabajadores chilenos del futuro necesitan ser protegidos y el sistema propuesto en la iniciativa representa, por lo menos, un intento de protección. Sin embargo, no puedo dejar de hacer públicas algunas aprensiones.
Ello, en primer lugar, por la oportunidad de la vigencia de las normas propuestas. En mi opinión, sería razonable dejar establecido todo lo sugerido, pero que empezara a regir cuando hayan subido los índices de ocupación, de manera que no se afecte el encarecimiento de la contratación de mano de obra, teniendo presente lo que se ha dicho sobre el plazo de la vigencia respectiva. A mi entender, antes de proteger a quienes están trabajando, tenemos la obligación de preocuparnos de aquellos que no tienen empleo.
En seguida, pienso que tenemos conciencia, como país, de la necesidad de mantener un sistema jurídico y económico que impulse su crecimiento, pues es la única manera de asegurar que los grupos familiares dispongan de los recursos indispensables. Y, quizás, sería adecuado dejar este sistema con el carácter de experimental, porque si analizamos los efectos que su introducción ha tenido en otras economías desarrolladas, podemos apreciar que les ha costado muchos años modificar los abusos del mismo.
Señor Presidente, con estas aprensiones y esperando que de alguna manera ellas sean recogidas en el segundo informe, voto a favor del proyecto.
El señor HOFFMANN ( Secretario ).-
¿Algún señor Senador no ha emitido su voto?
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Terminada la votación.
--Se aprueba en general el proyecto, dejándose constancia de que, para los efectos del quórum constitucional exigido, se pronunciaron favorablemente 43 señores Senadores.
Votaron por la afirmativa los señores Aburto, Bitar, Boeninger, Bombal, Canessa, Cariola, Cordero, Chadwick, Díez, Fernández, Foxley, Frei (doña Carmen), Frei (don Eduardo), Gazmuri, Hamilton, Horvath, Lagos, Larraín, Lavandero, Matta, Matthei, Moreno, Muñoz Barra, Núñez, Ominami, Páez, Parra, Pérez, Pizarro, Ríos, Romero, Ruiz (don José), Ruiz-Esquide, Sabag, Silva, Stange, Urenda, Valdés, Vega, Viera-Gallo, Zaldívar (don Adolfo), Zaldívar (don Andrés) y Zurita.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el señor Ministro .
El señor SOLARI ( Ministro del Trabajo y Previsión Social).-
Señor Presidente , en primer lugar, deseo agradecer al Senado la aprobación general que ha dado al proyecto, que también fue acogido por unanimidad, en general y particular, por la Cámara de Diputados. Esto significa que estamos avanzando hacia la instalación de una nueva institución de nuestra seguridad social, vinculada y asociada a una economía que se ha transformado de modo importante.
No quiero pronunciar un discurso extenso, sino simplemente manifestar a los señores Senadores que tenemos la disposición de perfeccionar el proyecto, porque sabemos que reviste gran importancia para el modo en que las instituciones y los mercados de trabajo funcionarán hacia el futuro.
Además, deseo señalar que la iniciativa no se explica por sí misma, sino asociada a un conjunto de instrumentos de la política pública, que forman parte del diseño del Gobierno. En primer lugar, cabe señalar la política del superávit estructural del uno por ciento. Este seguro de desempleo se elabora simultáneamente con un tipo de política económica que favorece la existencia de bajas tasas de interés; un tipo de cambio real alto que estimula las exportaciones, y, en general, un contexto de política fiscal equilibrada que hará más fuerte y competitiva nuestra economía. Está asociado, también, a la existencia de reformas laborales que coetáneamente incrementan la protección a los trabajadores y, a la vez, se hacen cargo de las flexibilidades necesarias para tornar más competitivas nuestras empresas. Y se diseña, asimismo, en el contexto de un esfuerzo por mejorar la calidad de nuestra justicia laboral que ponga el acento en el cumplimiento más eficiente de la ley.
Es decir, queremos una economía que funcione mejor, instituciones más eficientes para la protección de los derechos de los trabajadores y una capacidad de adaptación de nuestra fuerza laboral a nuevas y superiores condiciones de mercado.
En ese contexto entendemos este proyecto, que se halla concebido como un instrumento que se aplicará cuando las personas pierdan de modo dramático su trabajo y requieran algún tipo de protección; que modernizará las relaciones laborales y nuestra economía, y que no significará un costo laboral adicional, sino una forma de estabilizar la situación de los mercados de trabajo en los períodos contracíclicos.
Reitero nuestra disposición a perfeccionar este instrumento. Sin embargo, quiero decir al Senador señor Díez que vivimos una situación de desempleo más bien alto, con un elevado costo fiscal. Este año el Estado chileno ha gastado cerca de 300 millones de dólares en programas municipales de ocupación. Y probablemente habríamos ahorrado parte muy importante de dichos recursos si hubiésemos contado con un mecanismo de esa naturaleza.
Deseo recordar, también, que éste no es el primer intento por instalar un sistema de tal índole. En el Gobierno del Presidente Frei, y a iniciativa suya, se envió a tramitación al Congreso el proyecto denominado PROTRAC. Muchas de sus ideas se incorporaron a la iniciativa que hoy ocupa al Senado; otras son nuevas. Pero la importancia radica en que se está actuando sobre la materia precisamente ahora, cuando iniciamos un nuevo ciclo de crecimiento económico, con disminución de la cesantía. Y el sistema se pondrá en marcha al presentarse la oportunidad propia de las economías abiertas de vivir las circunstancias inevitables de una crisis, las que deseamos aminorar mediante una política de superávit estructural y estos instrumentos de seguridad social, entre otros.
Reitero los agradecimientos del Ejecutivo y nuestra plena disposición a acoger los planteamientos que se han formulado para mejorar este instrumento de seguridad social.
Gracias, señor Presidente.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Corresponde fijar plazo para formular indicaciones.
Sugiero el lunes 27 de noviembre.
No sé si ese lapso es suficiente, señor Ministro. Porque la mayoría de las indicaciones son de iniciativa del Ejecutivo.
¿O prefiere el 4 de diciembre?
El señor SOLARI ( Ministro del Trabajo y Previsión Social).-
El 4 de diciembre, señor Presidente .
El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).-
Muy bien: el lunes 4 de diciembre, a las 12.
--Así se acuerda.
)---------------(
El señor DÍEZ.-
Pido la palabra.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
La tiene, Su Señoría.
El señor DÍEZ.-
Pido al señor Presidente recabar el acuerdo del Senado a fin de autorizar a la Comisión Mixta citada a las 19 para sesionar simultáneamente con la Sala, y a los miembros de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, para integrarse a aquel organismo.
Además, doy excusas por no poder participar en el homenaje que se rendirá a continuación. Y si bien no me encontraré físicamente en el Hemiciclo, espiritualmente sí lo estaré.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
¿Habría acuerdo para acceder a la solicitud del Senador señor Díez.
--Se accede.
VI. INCIDENTES
PETICIONES DE OFICIOS
El señor HOFFMANN ( Secretario ).-
Han llegado a la Mesa diversas peticiones de oficios.
El señor ZALDÍVAR (Presidente).-
Se les dará curso en la forma reglamentaria.
)-------------------(
--Los oficios cuyo envío se anuncian son los siguientes:
Del señor HORVATH:
Al señor Ministro de Obras Públicas y al señor Presidente de la Comisión Nacional de Energía , solicitando antecedentes respecto de MEDICIÓN HIDROMETEOROLÓGICA DE CAMPO DE HIELO PATAGÓNICO SUR (UNDÉCIMA REGIÓN).
Al la señora Ministra de Salud , a los señores Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea e Intendente de la Región de Aisén y al Consejo Regional, pidiendo información sobre EFECTOS DE DEBILITAMIENTO DE CAPA DE OZONO EN UNDÉCIMA REGIÓN.
Del señor STANGE:
Al señor Ministro de Transportes y Telecomunicaciones , en cuanto a SUSPENSIÓN DE INSTALACIÓN Y CAMBIO DE UBICACIÓN DE ANTENA EN CERRO MILLANTUY, DE CASTRO (DÉCIMA REGIÓN).
HOMENAJE EN MEMORIA DE GENERAL RENÉ SCHNEIDER CHEREAU
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Por acuerdo unánime del Senado, se rendirá homenaje en memoria del General René Schneider Chereau con motivo del trigésimo aniversario de su fallecimiento.
Tiene la palabra al Honorable señor Bitar.
El señor BITAR.-
Señor Presidente , Honorables colegas, familiares y amigos del General René Schneider:
Hago uso de la palabra en nombre de los Partidos Por la Democracia, Socialista y Radical Socialdemócrata, y de los Senadores señores Enrique Silva Cimma y Augusto Parra.
Por primera vez en esta etapa democrática del Senado, iniciada en 1990, se tributa un homenaje al ex Comandante en Jefe del Ejército don René Schneider Chereau .
Hay hombres que, por sus excepcionales méritos morales e intelectuales, están destinados a cumplir roles de significación en favor de causas institucionales, sociales o políticas a las que con nobleza y lealtad se entregan. Hay seres humanos que, por su bajeza moral, por su defensa de intereses subalternos o por su servilismo a poderes arbitrarios, son capaces, con mano artera, de decidir la muerte de los primeros, pretendiendo con ello asegurar nuevos cursos a la historia.
Al hacer esa afirmación, pienso en Manuel Rodríguez y en Diego Portales. Por las mismas razones, pienso en el General René Schneider , Comandante en Jefe del Ejército , asesinado en octubre de 1970 por un comando de chilenos terroristas que obedecía directamente al entonces General en retiro Roberto Viaux Marambio , condenado por este hecho a pena de extrañamiento en Paraguay, y con intervención de la CIA.
Don René Schneider nació en Concepción el 31 de diciembre de 1913. Ingresó por vocación a la Escuela Militar en 1930. Fue alumno brillante, respetado por sus maestros y admirado por sus compañeros. El mayor Guillermo Toro , en 1932, así le calificaba al egresar de dicho establecimiento castrense:
"Fue un estudiante distinguido y un soldado modelo, de conducta intachable. Es inteligente y muy trabajador. Se perfila un oficial de verdaderos méritos...posee condiciones especiales, físicas, intelectuales y morales, para alcanzar puestos de primera fila en el Ejército".
René Schneider se graduó de Oficial de Estado Mayor en 1949, y su nombre fue inscrito en el Cuadro de Honor de la Academia de Guerra. La solidez de sus conocimientos y su vocación pedagógica le llevaron a ser designado profesor de Estrategia, Táctica, Operaciones e Historia Militar en dicha Academia. Tuvo diversas destinaciones, las que desempeñó con brillo. De ello dejaron constancia sus Comandantes de División, Generales Carlos Pollarollo Maggi y Alfonso Cañas Ruiz , y el Comandante en Jefe del Ejército, General Bernardino Parada, quien lo calificó como un militar sobresaliente.
Entre otras responsabilidades, ejerció la Dirección de la Escuela Militar, la Dirección de Operaciones del Estado Mayor y la Comandancia de la Segunda y Quinta Divisiones de Ejército. Adicionalmente, se desempeñó en misiones militares en las Embajadas de Chile en Estados Unidos y Paraguay. Recibió diversas medallas y condecoraciones otorgadas en su país y en el extranjero, incluyendo la Orden O'Higginiana, la más alta condecoración que otorga el Gobierno chileno, que le fue conferida póstumamente, en reconocimiento a sus grandes méritos y a su sacrificio por la patria.
Fue un hombre de sólida cultura y con dedicación a la pintura. Así nacieron sus obras Bernardo O'Higgins , José Miguel Carrera , Ignacio Carrera Pinto y otras.
Este ser excepcional fue designado por el Presidente Frei Montalva como Comandante en Jefe del Ejército en un momento complejo de nuestra historia.
Bajo la argumentación de lograr reivindicaciones remunerativas y mayores recursos para el Ejército, se había levantado en armas, rompiendo la disciplina militar y atentando contra la institucionalidad vigente, quien posteriormente sería uno de los artífices de la muerte del General Schneider: el General Roberto Viaux Marambio .
En tan delicadas circunstancias, René Schneider se abocó a neutralizar los focos de rebeldía que había estimulado esa aventura. Sus condiciones de mando, el respeto que inspiraba su calidad de soldado sin tacha, su estatura moral e intelectual, unidos a su calidad humana, le permitieron recuperar la disciplina del Ejército y cohesionar a éste en torno a la doctrina de respeto a la Constitución Política. Este duro cometido, que cumplió con firmeza y eficacia, le significó ser objeto de ataques e incomprensiones, que enfrentó con la dignidad y altivez de quien está convencido de sus principios y de su deber de soldado para con la patria.
Señor Presidente, la historia muestra que los grandes hombres revelan su plenitud en momentos de crisis.
Sometido el país a un momento político álgido, que tenía su origen en la elección de un nuevo Presidente de República , el Comandante en Jefe de Ejército mantuvo inalterable su fe en la democracia y en las instituciones del Estado de Derecho. Lamentablemente, en aquel momento hubo presiones sobre las Fuerzas Armadas, en especial sobre el Ejército, provenientes del mundo político y empresarial. El General Viaux conspiraba con oficiales y suboficiales en retiro y en servicio activo, buscando involucrar al Ejército en política, desobedeciendo las directrices de los Altos Mandos. Por su parte, el Movimiento de Izquierda Revolucionaria intentaba infiltrar al Ejército, involucrando a algunos oficiales y clases en el robo de armamento y municiones y en el entrenamiento de sus adherentes. Dirigentes políticos de la Derecha sostenían conversaciones con oficiales para atraerlos a sus posiciones, buscando su apoyo a fin de dirimir la futura elección presidencial si su candidato no resultaba elegido.
Frente a ese panorama, el General Schneider actuó con rapidez. Separó de las filas del Ejército a los militares que fueron sorprendidos en acciones ilícitas e hizo pública la doctrina institucional de la Institución señalando: "Como se ha manifestado anteriormente, en nuestro país impera un régimen legal; este régimen definido en una Constitución Política del Estado establece en forma muy clara la forma y la vía por la cual se deben renovar los diferentes poderes del Estado; fija en forma muy clara los que tienen opción a llegar a estos poderes; en estas definiciones no figuran las Fuerzas Armadas con opción a llegar al poder, por el contrario, como ya se ha manifestado, le da a ellas la misión de garantizar el funcionamiento del régimen legal y, por tanto, de respaldarlas para que por la vía normal se elijan los diferentes poderes del Estado, entre ellos, el Poder Ejecutivo o sea, el Presidente de la República . Para cumplir con este cometido se le ha entregado a las Fuerzas Armadas poder representado por sus armas y fundamentalmente por un mando absolutamente independiente para que, en cierto modo, pueda servir de árbitro en el cumplimiento de estos preceptos legales; en consecuencia, el hacer uso de estas armas, de estos poderes, para también asignarse una opción para llegar a la conducción del país, implica simplemente un desconocimiento y aún más una traición al país que le ha entregado esta tarea y que confía en su cumplimiento integral e imparcial; luego, mientras se viva en régimen legal las Fuerzas Armadas de Chile no son una alternativa de poder.".
Otras declaraciones complementarias, de mayo de 1970, despliegan con mayor minuciosidad aún ese pensamiento.
La defensa de esa doctrina fue la causa de su asesinato. Hay muchas evidencias, entre ellas el informe del Senado de Estados Unidos sobre la participación de la CIA en Chile y nuevos documentos de esta Central de Inteligencia hechos públicos hace menos de 48 horas en Washington, que demuestran que este organismo, así como civiles y militares chilenos en retiro y en servicio activo, trataron de evitar que Salvador Allende asumiera la Primera Magistratura , rompiendo con la institucionalidad democrática.
Su muerte creó conmoción nacional y un profundo sentimiento de repudio.
En términos tajantes se pronunciaron todos los partidos políticos y organismos gremiales, sindicales y estudiantiles. Hubo consenso, por consiguiente, en entender el crimen como una acción política repudiable destinada a alterar el orden democrático y atentar contra el Estado de Derecho.
Estimados colegas del Senado, fue tan profunda la convicción del General Schneider en defender la doctrina del Ejército, que sus ideas, anteriormente referidas, constituyen lo que hoy denominamos "Doctrina Schneider".
Una figura importante para la continuidad de la doctrina tradicional del Ejército, representada por el General Schneider, fue el General Carlos Prats, a quien el Presidente Eduardo Frei Montalva designó como nuevo Comandante en Jefe de dicha Institución.
El General Prats, hombre de cultura superior, como Schneider, y al igual que éste, militar de grandes méritos, compartía plenamente la denominada "Doctrina Schneider". Impactado por el atentado al General Schneider, Prats escribe premonitoriamente en su diario:
"Veo el cuerpo inconsciente de Schneider, inmóvil sobre la camilla, con su rostro hecho mármol y su busto bañado en sangre. Uno de los tres balazos le había perforado los pulmones, le rozó el corazón y le destrozó su hígado.
"Siento un intenso dolor ante la tragedia del gran amigo y me siento como si rodara por un negro precipicio, en medio de una vertiginosa iluminación de imágenes siniestras en que se alternan multitudes enloquecidas y despavoridas que gritan desaforadamente en medio del agudo traqueteo de ametralladoras y el ronco estallido de bombas.
"Cuando logro sobreponerme a esos instantes de desesperación, pienso en mi deber ineludible de ocupar de inmediato el sitial de mando del soldado caído y comprendo la trascendencia de actuar con la serenidad, decisión y rapidez con que él lo habría hecho, antes que los acontecimientos me sobrepasaran.".
En los tres años siguientes, el General Prats defendió con honor y valentía la doctrina del Ejército. Sus funciones como Ministro del Interior en el Gobierno del Presidente Allende no fueron para abanderizarse políticamente, sino con el fin de aportar para la tranquilidad de la nación el papel moderador de sus Fuerzas Armadas en tanto actores imparciales de los conflictos políticos que amenazaban con dividirla gravemente.
Pero todos sabemos que los hechos transcurrieron de un modo muy distinto. Tras 30 años, y a la hora en que la República recobra su normalidad democrática después de largos años de quiebre del Estado de Derecho, podemos apreciar que en aquel período histórico el Ejército constituyó un pensamiento propio que podemos llamar hoy "Doctrina Schneider-Prats", que reasume su fortaleza.
En nuestra opinión, tal Doctrina debe restablecerse a plenitud, para conjurar nuevas tragedias.
En retrospectiva, la historia nos enseña cuán dramática consecuencia tuvo para la patria, y en particular para el Ejército, el abandono de esa Doctrina.
El final de tres de sus últimos Comandantes en Jefe es manifestación de esa tragedia. El asesinato de los Generales Schneider y Prats, ambos Comandantes en Jefe del Ejército de Chile que compartían los mismos ideales constitucionales -el primero, por un grupo de extrema Derecha; el segundo, por la DINA-, sacude nuestra conciencia. Y no deja de impactar hondamente el hecho de que quien los sucediera en el mando de la Comandancia en Jefe, el General Augusto Pinochet, hoy esté procesado por la justicia, acusado de responsabilidad en violaciones a los derechos humanos.
Este sino trágico del Ejército, una de las más nobles instituciones de nuestra patria, así como la responsabilidad que en tales hechos tuvieron muchos, nos obligan a concebir una nueva relación entre la autoridad política y las Fuerzas Armadas.
Transcurridas tres décadas desde la trágica muerte del General Schneider, debemos pensar en las lecciones que nos deja esta traumática experiencia. La superación histórica de esos hechos es sin duda una tarea de todos: políticos, militares y la ciudadanía en general.
De este oscuro período, señor Presidente y Honorables colegas, extraigo las siguientes enseñanzas:
1) Bajo ninguna circunstancia civiles y militares pueden romper el Estado de Derecho. Nuestra misión patriótica es fortalecerlo. Los Poderes del Estado tienen funciones que les son asignadas por la Constitución Política y las leyes, y no otras. Las Fuerzas Armadas son instrumentos del Estado cuyos fines fundamentales corresponden a la defensa de la integridad territorial. El fortalecimiento de las instituciones democráticas y el desarrollo de una cultura cívica son el mejor antídoto contra los poderes fácticos de todo tipo.
2) Las Fuerzas Armadas deben estar subordinadas al Poder Ejecutivo, representado por el Presidente de la República y su Ministro de Defensa. Frente a este poder civil, son obedientes y no deliberantes.
Actualmente no es así. Los redactores de la Carta del 80 interpretaron que la norma constitucional relativa a la obediencia de los cuerpos armados debía entenderse referida a la institucionalidad y no a la persona del Presidente . Esta explicación hermenéutica es una falacia, porque la autoridad a la cual se debe obediencia tiene que estar personalizada. Un soldado no puede argumentar que debe obediencia a la institucionalidad y no al sargento.
Las Fuerzas Armadas no deben obediencia a la institucionalidad como entidad abstracta, sino al Presidente como autoridad civil suprema de la nación, elegida por los ciudadanos en virtud de la soberanía popular. Debemos cambiar la Constitución, restablecer su coherencia y clarificar sus preceptos.
Las Fuerzas Armadas no deben cumplir funciones políticas. Por consiguiente, considero necesario modificar todas las normas que distorsionen ese principio, como las relativas al Consejo de Seguridad Nacional y las atinentes a la designación y remoción de los Comandantes en Jefe.
3) Es el vacío de poder derivado de un grave entrabamiento institucional -en definitiva, la carencia de una real cultura democrática y fuerza institucional- lo que abre las puertas a los golpes militares. De allí la gran responsabilidad de los políticos y de los partidos que los cobijan.
Las autoridades políticas tienen que fortalecer siempre la institucionalidad democrática, afianzar la gobernabilidad e impulsar los cambios para mantener una sociedad integrada y con cohesión social.
4) A través de las múltiples organizaciones de la sociedad civil, debemos promover el desarrollo más autónomo de los ciudadanos, elevando con ello la estabilidad institucional.
5) El nuevo período histórico crea un espacio importante de convergencia entre autoridades políticas y militares. Ellas tienen que expresarse en la elaboración de las políticas de defensa, de modernización y avance tecnológico. Debemos reconocer y respetar en las Instituciones Militares una cultura particular que posee valores propios. Tales valores (como el amor a la patria, la necesidad de la convivencia pacífica entre los ciudadanos, la seguridad y defensa del territorio, la soberanía nacional) son sostenidos por todos los chilenos.
La seguridad y la defensa, por consiguiente, no son sólo un asunto militar, sino tarea de civiles y militares. La exclusividad de estos últimos está en el terreno de su especialización y en el manejo de las armas, en el cual tienen el monopolio que les confiere la nación. Sus valores particulares son el respeto a la unidad de mando y a las jerarquías, la disciplina, el espíritu de cuerpo, la eficiencia, la prescindencia política, el espíritu de sacrificio y su patriotismo.
Estimados colegas, el General René Schneider Chereau fue un soldado ejemplar que simbolizó la nobleza del Ejército.
Al avizorar nuestra democracia del siglo XXI, y ya restituido el Estado de Derecho, resurge con esplendor la doctrina Schneider. Existe hoy la oportunidad, que espero sea recogida por el Alto Mando del Ejército, de reponer la imagen y la doctrina del General Schneider.
El recuerdo y valoración que realiza el Senado del año 2000 son el mejor testimonio de reconocimiento a la entrega de René Schneider y de promoción de su pensamiento y acción.
En él se reflejan las mejores virtudes de los hombres de armas, cuyo comportamiento engrandece a la democracia y, por tanto, a la patria.
Hago llegar un especial saludo a quien fuera su esposa, la señora Elisa Arce Durandeu , y a sus hijos, Elisa , Raúl, René y Víctor .
He dicho.
--(Aplausos en la Sala y tribunas).
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Canessa.
El señor CANESSA.-
Señor Presidente, distinguida familia y amigos del señor General Schneider Chereau , en nombre del Comité Institucionales 1, adhiero con particular emoción al homenaje que hoy día rinde el Senado a quien fuera Comandante en Jefe del Ejército entre 1968 y 1969.
Tuve el privilegio de conocerlo a lo largo de toda mi carrera militar, que se inició en 1942, cuando ingresé como cadete y él era un prestigioso oficial que ya se destacaba claramente por la profundidad y amplitud de sus conocimientos militares y generales. Al año siguiente, fue nuestro instructor, y ahí pude captar sus condiciones como formador de hombres, cuya acción se ejercía con especial acento tanto a forjar la personalidad moral de los futuros oficiales como a su esmerada formación profesional y técnica.
Algunos años después, en la Escuela de Infantería, tuve el honor de ser nombrado su auxiliar en un curso de oficiales subalternos, y sucederlo cuando él fue designado para perfeccionar su capacitación superior en Estados Unidos. Más tarde, me vinculé al señor General Schneider en la Academia de Guerra, a lo largo de tres años, como nuestro versado profesor en la asignatura de Táctica y Operaciones. Y fue en esta disciplina donde tuvo la oportunidad de mostrar su gran capacidad, que sin duda lo destacó como uno de los grandes maestros de la ciencia militar que tuviera la Institución en el siglo pasado.
De todas esas vivencias, a lo largo de una vida profesional, pude formarme un claro concepto de este destacado soldado; enérgico y exigente, pero deferente con sus subordinados; animado con un positivo patriotismo; se hacía respetar con naturalidad y señorío, exteriorizando así las condiciones que lo tenían predestinado a desempeñar las más altas responsabilidades castrenses, por sus relevantes condiciones militares que tenían su fundamento estaba en las brillantes virtudes morales e intelectuales que lo adornaban.
Fue así como a lo largo de su vida asumió su vocación como un servicio abnegado y permanente a la Patria. El significado de su trágica muerte fue precisamente un último acto de servicio.
Todos conocemos la certera observación de Ortega y Gasset: "Cada hombre es él y sus circunstancias". Y estas circunstancias, tan dramáticamente apasionadas y violentas, marcaron su breve gestión y condicionaron su desenlace. Resulta pertinente en esta ocasión destacar la coherencia que en tal sentido ofrece el testimonio vital del señor General Schneider .
Asumió el mando del Ejército en 1968, en un momento especialmente crítico de la vida de la Institución. Era entonces necesario restaurar su cohesión y afianzar su moral, quebrantadas como consecuencia de un ya largo proceso de insatisfacción corporativa, cuyas causas -hay que reconocerlo- estaban en el prolongado descuido del instrumento militar del país de parte de las sucesivas autoridades políticas de gobierno, las que, al parecer, no comprendieron o no quisieron entender en toda su amplitud y profundidad los complejos problemas que entraña la Defensa Nacional, sumiendo a sus Instituciones en una grave situación coyuntural.
A lo anterior se agrega la viva agitación existente en el mundo debido a la guerra fría, la agudización de los problemas vecinales y la turbulencia de los planteamientos políticos, económicos y sociales en Chile, en pleno desarrollo de la conocida "década revolucionaria". En ese ambiente general se agudizó la crisis social y profesional de las Fuerzas Armadas, que comenzó a gravitar a nivel nacional.
A la amarga sensación de vivir un agudo problema socioeconómico, se unía a las Fuerzas Armadas, en especial al Ejército, las serias inquietudes debido a las precarias condiciones materiales en que tendrían que enfrentar una amenazante situación en el orden político y estratégico vecinal. Los síntomas de la crisis fueron aumentando en magnitud. A la solicitud de renuncias a sus cargos de una gran cantidad de oficiales de los grados medios, que representaban los más altos niveles de profesionalismo, en 1968, ocurre al año siguiente el acuartelamiento simbólico e incruento de los alumnos de las Academias de Guerra y Politécnica Militar, y otros en el Regimiento Tacna, protesta de carácter corporativo que amenazaba con crecer rápidamente. La situación era grave.
Ése era el ambiente en que, en octubre de 1969, asumiera el mando institucional el señor General Schneider . A él le correspondió superar la crisis. Bajo su atinada y enérgica conducción, unido esta vez a un mayor apoyo del Gobierno, el Ejército empezó el camino de recuperar su cohesión y su quebrantada disciplina.
Al parecer, el sino del Ejército es estar permanentemente recibiendo los más variados estímulos, provenientes de las más diversas procedencias externas. Ellas buscan ya sea atacarlo o alabarlo, pero generalmente no son desinteresadas. Persiguen por principio aprovecharlo para sus propios fines. El señor General Schneider nos hacía ver la necesidad de mantenernos siempre alejados de tales presiones, que buscan atraer a la Institución, infiltrarla y comprometerla para sacarla de su senda profesional y constitucional. Un ejemplo de estas tensiones es que en el lapso de seis años, con graves repercusiones, el Ejército tuviera cinco Comandantes en Jefe, de los cuales dos de ellos fueron asesinados.
No es casualidad, entonces, lo que le sucedió posteriormente al señor General don Augusto Pinochet Ugarte , quien, siendo Comandante en Jefe del Ejército y Presidente de la República , se salvara milagrosamente de un atentado criminal, que fue ordenado, financiado, equipado y entrenado desde el extranjero.
Frente al tema de alto interés referido a las elecciones de 1970, si ningún candidato obtenía la mayoría absoluta, su definida opinión era que el Congreso eligiera entre las dos primeras, con estricto apego a lo que en ese momento mandaba la Constitución. Ésa era la tónica del señor General, que se afianzó como la más pura doctrina institucional, llamada después "doctrina Schneider ". En el fondo, no es otra la misión que por imperativo histórico y constitucional compete al Ejército como Institución permanente del Estado, de garantizar el normal funcionamiento de los diferentes órganos del poder político en el "marco del Estado de Derecho" y "hacer prevalecer el interés nacional si aquél es sobrepasado".
Señor Presidente , como oficial de Ejército -ahora en retiro-, valoro en el más alto grado el homenaje que el Senado rinde hoy en memoria de tan ilustre soldado. El ejemplo de su vida y de su muerte ha trascendido el ámbito estrictamente militar. La ciudadanía reconoce en él la presencia de un conjunto de valores y convicciones admirables, personificadas en su caso en el modo de ser del soldado, pero que son comunes a todos quienes se han distinguido en el servicio de la nación desde las más diversas posiciones en la sociedad.
Por eso, el legado moral de mi General Schneider es y seguirá siendo guía y patrimonio de todos los chilenos.
He dicho.
--(Aplausos en la Sala y tribunas).
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Fernández.
El señor FERNÁNDEZ.-
Señor Presidente , en nombre del Comité Unión Demócrata Independiente e Independientes adhiero también a este homenaje.
Al cumplirse, en octubre recién pasado, 30 años desde el asesinato del General René Schneider, es de plena justicia rendir tributo en memoria de ese Oficial del Ejército de Chile que sobresalió por su brillantísima trayectoria institucional.
Además, su recuerdo me es en especial cercano, pues inmediatamente antes de asumir el máximo cargo castrense desempeñó durante un breve período el cargo de Comandante de la V División del Ejército , con sede en Magallanes, Región que represento en esta Alta Corporación.
Llegó a la Comandancia en Jefe del Ejército en circunstancias muy difíciles, que tienden a quedar en segundo plano por los ulteriores desenvolvimientos -aun más dramáticos y finalmente trágicos- que más tarde se siguieron.
La conmoción institucional a resultas de la cual dicha Comandancia se encomendó en 1969 al General Schneider, obedeció -según concuerdan todos los historiadores- a la desatención de los Poderes Públicos hacia las Fuerzas Armadas en general y el Ejército en particular desde hacía muchos años, tanto en lo relativo a equipamiento como a remuneraciones de su personal.
La gestión del General Schneider como Comandante en Jefe fue breve. Durante ella el Ejército debió afrontar una situación política muy compleja. No obstante, fue tan rigurosamente jurídica y profesional la actitud de su entonces Comandante en Jefe, que selló con su nombre la doctrina que rige a la Institución y que él ratificó con su propia muerte.
Según esa doctrina, constitucionalmente las Fuerzas Armadas no son una opción para la conducción política del país; no son una opción más de poder, como puede serlo una u otra corriente política.
El papel constitucional de las Fuerzas Armadas -sostiene la doctrina Schneider- es respaldar el que por la vía legal se generen los Poderes del Estado. Para eso se les ha conferido el monopolio de las armas y un mando absolutamente independiente. Todo ello, mientras los Poderes del Estado no abandonen su propia posición constitucional.
El General Schneider merece ser destacado porque siempre tuvo claro qué hacer; cuál era su deber en horas de gran confusión, y supo mantener al Ejército cohesionado en la recta doctrina castrense. Ésta se encuentra consignada en las actas del Consejo de Generales de julio de 1970 y es una de las directrices fundamentales de la institucionalidad que nos rige.
Con estas palabras hemos querido rendir homenaje en memoria del General René Schneider , quien sostuvo sus principios en forma inquebrantable en todas las circunstancias.
Hacemos llegar nuestro aprecio y respeto a su distinguida esposa, hijos y demás familiares.
He dicho.
--(Aplausos en la Sala y tribunas).
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Como Presidente del Senado y en su representación, y también -permítaseme hacerlo- en nombre de los Senadores de la Democracia Cristiana, me asocio al homenaje que de manera tan justa se tributa esta tarde en memoria y honor del ex General René Schneider .
Nuestro recuerdo de este gran soldado, que prestigió al Ejército de Chile, es un merecido reconocimiento a quien entregó su vida por las instituciones de la República.
Su alevosa muerte y asesinato no sólo destruyó su vida, provocando dolor y sufrimiento a su familia, sino que desgarró el alma de la nación.
Han transcurrido ya más de 30 años desde su muerte. Sin embargo, su figura y ejemplo como ciudadano y como militar, en vez de irse desdibujando o quedando en el olvido, se remarca y engrandece cada día, como sucede siempre con los grandes hombres y mujeres que trascienden en la historia por su sola existencia.
El General Schneider dejó una huella profunda en el Ejército. Su compromiso con la institucionalidad y la democracia lo hizo acreedor al reconocimiento de la que se ha llamado "doctrina Schneider ", en la cual él señalaba "la conducta que debían observar los integrantes de las Fuerzas Armadas en relación al funcionamiento de nuestras instituciones".
El Senado quiere hoy inscribir en sus páginas este justo homenaje en memoria del General René Schneider, y expresar a sus familiares y compañeros de armas nuestros sentimientos de aprecio y gratitud, junto con agradecerles por el hecho de haber contado con la vida de ese gran ciudadano y militar ejemplar, honor de la patria.
Muchas gracias.
--(Aplausos en la Sala y tribunas).
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Ha terminado el homenaje.
Por no haber señores Senadores inscritos para intervenir en Incidentes, se levanta la sesión.
--Se levantó a las 19:36.
Manuel Ocaña Vergara,
Jefe de la Redacción