Labor Parlamentaria
Diario de sesiones
- Alto contraste
Disponemos de documentos desde el año 1965 a la fecha
Índice
- DOCUMENTO
- PORTADA
- PRESIDENTE DE LA SESION
- Mario Enrique Rios Santander
- PRESIDENTE ACCIDENTAL DE LA SESIÓN
- Carlos Bombal Otaegui
- SECRETARIO DE LA SESION
- Jose Luis Lagos Lopez
- Carlos Hoffmann Contreras
- PRESIDENTE DE LA SESION
- I. ASISTENCIA
- II. APERTURA DE LA SESIÓN
- III. TRAMITACIÓN DE ACTAS
- IV. CUENTA
- DEBATE
- ACUERDOS DE COMITÉS
- V.
ORDEN DEL DÍA
-
PERFECCIONAMIENTO DE NORMAS DEL SECTOR SALUD
- ANTECEDENTE
- INTERVENCIÓN : Carlos Ominami Pascual
- INTERVENCIÓN : Sergio Mariano Ruiz Esquide Jara
- INTERVENCIÓN : Roberto Munoz Barra
- INTERVENCIÓN : Edgardo Boeninger Kausel
- INTERVENCIÓN : Carlos Bombal Otaegui
- INTERVENCIÓN : Francisco Prat Alemparte
- DEBATE
-
PERFECCIONAMIENTO DE NORMAS DEL SECTOR SALUD
- VI.
INCIDENTES
- PETICIONES DE OFICIOS
- PETICIÓN DE OFICIO : Andres Pio Bernardino Chadwick Pinera
- PETICIÓN DE OFICIO : Carmen Frei Ruiz Tagle
- PETICIÓN DE OFICIO : Juan Hamilton Depassier
- PETICIÓN DE OFICIO : Antonio Horvath Kiss
- PETICIÓN DE OFICIO : Antonio Horvath Kiss
- PETICIÓN DE OFICIO : Antonio Horvath Kiss
- PETICIÓN DE OFICIO : Cesar Augusto Parra Munoz
- PETICIÓN DE OFICIO
- Mario Enrique Rios Santander
- Sergio Mariano Ruiz Esquide Jara
- Hosain Sabag Castillo
- Jose Antonio Viera Gallo Quesney
- PETICIÓN DE OFICIO
- PETICIÓN DE OFICIO : Cesar Augusto Parra Munoz
- PETICIÓN DE OFICIO
- Hosain Sabag Castillo
- Jose Antonio Viera Gallo Quesney
- PETICIÓN DE OFICIO
- PETICIÓN DE OFICIO : Sergio Romero Pizarro
- DÍA DE LA UNIDAD NACIONAL
-
GESTIONES PARA RETORNO DE SENADOR SEÑOR PINOCHET
- INTERVENCIÓN : Jorge Martinez Busch
- INTERVENCIÓN : Jose Antonio Viera-gallo Quesney
- PETICIONES DE OFICIOS
- CIERRE DE LA SESIÓN
- ANEXO SESIÓN
- MOCIÓN DE LOS HONORABLES SENADORES SEÑORES BOENINGER Y HAMILTON CON LA QUE INICIAN UN PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL QUE ESTABLECE BENEFICIOS QUE INDICA EN FAVOR DE LOS EX PRESIDENTES DE LA REPÚBLICA. (2388-07)
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Edgardo Boeninger Kausel
- Juan Hamilton Depassier
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- MOCIÓN DE LOS HONORABLES SENADORES SEÑORES BITAR, CANTERO, FOXLEY Y ZURITA, CON LA QUE INICIAN UN PROYECTO DE LEY QUE DICTA NORMAS SOBRE LA CONCENTRACIÓN ECONÓMICA EN EL SECTOR FINANCIERO (2386-05)
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Sergio Bitar Chacra
- Carlos Cantero Ojeda
- Alejandro Foxley Rioseco
- Enrique Zurita Camps
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- MOCIÓN DE LOS HONORABLES SENADORES SEÑORES BOENINGER, GAZMURI Y HORVATH, CON LA QUE INICIAN UN PROYECTO DE LEY QUE REGULA LA CONCENTRACIÓN ECONÓMICA EN EL SECTOR FINANCIERO (2387-05)
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- Edgardo Boeninger Kausel
- Jaime Gazmuri Mujica
- Antonio Horvath Kiss
- AUTOR DE UN DOCUMENTO
- MOCIÓN DE LOS HONORABLES SENADORES SEÑORES BOENINGER Y HAMILTON CON LA QUE INICIAN UN PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL QUE ESTABLECE BENEFICIOS QUE INDICA EN FAVOR DE LOS EX PRESIDENTES DE LA REPÚBLICA. (2388-07)
- PORTADA
Notas aclaratorias
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REPÚBLICA DE CHILE
DIARIO DE SESIONES DEL SENADO
PUBLICACIÓN OFICIAL
LEGISLATURA 340ª, ORDINARIA
Sesión 26ª, en martes 31 de agosto de 1999
Ordinaria
(De 16:20 a 18:56)
PRESIDENCIA DE LOS SEÑORES MARIO RÍOS, VICEPRESIDENTE,
Y CARLOS BOMBAL, PRESIDENTE ACCIDENTAL
SECRETARIOS, LOS SEÑORES JOSÉ LUIS LAGOS LÓPEZ, TITULAR, Y CARLOS HOFFMANN CONTRERAS, SUBROGANTE
Í N D I C E
Versión Taquigráfica
I. ASISTENCIA.............................................................................................
II. APERTURA DE LA SESIÓN......................................................................
III. TRAMITACIÓN DE ACTAS......................................................................
IV. CUENTA........................................................................................................
Acuerdos de Comités......................................................................................
V. ORDEN DEL DÍA:
Proyecto de ley, en segundo trámite, que perfecciona normas del área de la salud (2132-11) (queda pendiente su discusión general)............
VI. INCIDENTES:
Peticiones de oficios (se anuncia su envío).............................................
Día de la Unidad Nacional (intervención del señor Canessa)................
Gestiones para retorno de Senador señor Pinochet (observaciones de los señor Martínez y Viera Gallo)......................................................
I. ASISTENCIA
Asistieron los señores:
--Aburto Ochoa, Marcos
--Bitar Chacra, Sergio
--Boeninger Kausel, Edgardo
--Bombal Otaegui, Carlos
--Canessa Robert, Julio
--Cantero Ojeda, Carlos
--Cariola Barroilhet, Marco
--Cordero Rusque, Fernando
--Chadwick Piñera, Andrés
--Fernández Fernández, Sergio
--Foxley Rioseco, Alejandro
--Frei Ruiz-Tagle, Carmen
--Gazmuri Mujica, Jaime
--Hamilton Depassier, Juan
--Horvath Kiss, Antonio
--Lagos Cosgrove, Julio
--Larraín Fernández, Hernán
--Lavandero Illanes, Jorge
--Martínez Busch, Jorge
--Matta Aragay, Manuel Antonio
--Matthei Fornet, Evelyn
--Moreno Rojas, Rafael
--Muñoz Barra, Roberto
--Novoa Vásquez, Jovino
--Núñez Muñoz, Ricardo
--Ominami Pascual, Carlos
--Páez Verdugo, Sergio
--Parra Muñoz, Augusto
--Prat Alemparte, Francisco
--Ríos Santander, Mario
--Romero Pizarro, Sergio
--Ruiz De Giorgio, José
--Ruiz-Esquide Jara, Mariano
--Sabag Castillo, Hosaín
--Silva Cimma, Enrique
--Stange Oelckers, Rodolfo
--Urenda Zegers, Beltrán
--Valdés Subercaseaux, Gabriel
--Vega Hidalgo, Ramón
--Viera-Gallo Quesney, José Antonio
--Zaldívar Larraín, Adolfo
--Zurita Camps, Enrique
Concurrieron, además, los señores Ministros Secretario General de la Presidencia, de Justicia y de Salud, y el señor Jefe del Departamento de Estudios del Ministerio de Salud.
Actuó de Secretario el señor José Luis Lagos López, y de Prosecretario , el señor Carlos Hoffmann Contreras.
II. APERTURA DE LA SESIÓN
--Se abrió la sesión a las 16:20, en presencia de 25 señores Senadores.
El señor RÍOS (Vicepresidente).-
En el nombre de Dios, se abre la sesión.
III. TRAMITACIÓN DE ACTAS
El señor RÍOS ( Vicepresidente ).-
Se da por aprobada el acta de la sesión 19ª, ordinaria, en 4 de agosto del presente año, que no ha sido observada.
El acta de la sesión 20ª, ordinaria, en sus partes pública y secreta, en 10 de agosto del año en curso, se encuentra en Secretaría a disposición de los señores Senadores, hasta la sesión próxima, para su aprobación.
IV. CUENTA
El señor RÍOS (Vicepresidente).-
Se va a dar cuenta de los asuntos que han llegado a Secretaría.
El señor HOFFMANN ( Prosecretario ).-
Las siguientes son las comunicaciones recibidas:
Mensajes
Seis de Su Excelencia el Presidente de la República:
Con el primero retira la urgencia que hizo presente para el despacho del proyecto de ley que establece un régimen especial de pesca. (Boletín Nº 2.274-03).
--Queda retirada la urgencia y se manda agregar el documento a sus antecedentes.
Con el segundo retira y hace presente la urgencia, en el carácter de "discusión inmediata", al proyecto de ley que autoriza el traspaso de fondos a la Corporación de Fomento de la Producción para la inversión tecnológica que permita el uso de gas natural en el transporte colectivo. (Boletín Nº 2.347-15).
--Queda retirada la urgencia, se tiene presente la nueva calificación y se manda agregar el documento a sus antecedentes.
Con los tres siguientes retira y hace presente la urgencia, en el carácter de "suma", a los siguientes proyectos de ley:
1) El que concede beneficios económicos al personal de Impuestos Internos , del Consejo de Defensa del Estado, de la Dirección de Presupuestos y de las Fuerzas Armadas. (Boletín Nº 2.298-05).
2) El que sanciona a quienes empleen presiones, amenazas o arbitrios ilegítimos en los procedimientos de cobranza judicial. (Boletín Nº 1.990-03).
3) El referido a la Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público. (Boletín Nº 2.152-07).
--Quedan retiradas las urgencias, se tienen presentes las nuevas calificaciones y se manda agregar los documentos a sus antecedentes.
Con el último retira y hace presente la urgencia, en el carácter de "simple", al proyecto de ley que modifica el artículo 363 del Código de Procedimiento Penal, para perfeccionar las normas sobre libertad provisional y proteger a las personas ante la delincuencia. (Boletín Nº 2.176-07).
--Queda retirada la urgencia, se tiene presente la nueva calificación y se manda agregar el documento a sus antecedentes.
Oficios
De Su Excelencia el Presidente de la República , con el que comunicó su ausencia del territorio nacional entre los días 25 y 28 del mes en curso, con motivo de la visita oficial a las Repúblicas de Ecuador y de Colombia, y su subrogación, con el título de Vicepresidente de la República , por el señor Ministro del Interior , don Raúl Troncoso Castillo.
--Se toma conocimiento.
Cuatro de la Honorable Cámara de Diputados:
Con los dos primeros comunica que ha dado su aprobación a las enmiendas propuestas por el Senado a los siguientes proyectos de ley:
1) El que suspende por una vez, para pequeños mineros o mineros artesanales, la aplicación del inciso segundo del artículo 149 del Código de Minería. (Boletín Nº 2.299-08).
2) El que autoriza erigir un monumento en la ciudad de Osorno en memoria de don Juan Amador Barrientos Adriazola. (Boletín Nº 2.027-04).
--Se toma conocimiento y se manda archivarlos.
Con el tercero comunica que ha dado su aprobación al informe de la Comisión Mixta constituida para resolver las divergencias suscitadas durante la tramitación del proyecto que modifica el artículo 23 de la ley Nº 19.070, que aprueba el Estatuto de los Profesionales de la Educación, precisando su alcance en el aspecto que indica. (Boletín Nº 1.021-04). (Véase en los Anexos, documento 1).
--Queda para tabla.
Con el cuarto comunica que ha dado su aprobación al proyecto de ley que regula las ofertas públicas de adquisición de acciones y establece un régimen de gobiernos corporativos. (Boletín Nº 2.289-05). (Véase en los Anexos, documento 2).
--Pasa a la Comisión de Hacienda y se manda poner en conocimiento de la Excelentísima Corte Suprema.
Tres del señor Ministro del Interior:
Con los dos primeros contesta igual número de oficios enviados en nombre del Senador señor Horvath, referidos a la reactivación de los proyectos existentes para la comuna de Chile Chico y a las actuaciones de Carabineros durante la manifestación realizada por la Confederación de Pescadores Artesanales de Chile, respectivamente.
Con el tercero responde un oficio enviado en nombre del Senador señor Larraín, relativo a la adopción de medidas para evitar accidentes en las vías férreas.
Del señor Ministro Secretario General de la Presidencia, con el que contesta un oficio enviado en nombre del Senador señor Bombal, referido a la solicitud de veto aditivo a la reforma constitucional que establece la igualdad entre hombres y mujeres.
Del señor Ministro de Planificación y Cooperación y del señor Director Nacional de Obras Hidráulicas , con los que responden un oficio enviado en nombre de la Senadora señora Frei, relativo al Proyecto Embalse Coyil, en la Segunda Región.
De la señora Ministra de Justicia, con el que contesta un oficio enviado en nombre del Senador señor Moreno, referido al Centro Penitenciario de Santa Cruz.
Tres del señor Ministro de Obras Públicas:
Con el primero responde un oficio enviado en nombre del Senador señor Cariola, relativo a pavimentación de camino en la provincia de Valdivia;
Con el segundo contesta un oficio enviado en nombre del Senador señor Horvath, referido a la reactivación de los proyectos existentes en la comuna de Chile Chico, y
Con el tercero responde un oficio enviado en nombre del Senador señor Fernández, relativo a proyectos para activar la economía en la Duodécima Región.
Del señor Ministro de Salud , con el que contesta un oficio enviado en nombre del Senador señor Stange, referido a productos lácteos del Programa Nacional de Alimentación Complementaria.
Del señor Ministro de Agricultura, con el que responde un oficio enviado en nombre del Senador señor Stange, relativo al rubro lácteo.
Del señor Ministro de Minería , con el que contesta un oficio enviado en nombre del Senador señor Hamilton, referido a la aplicación de las normas del Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo.
Del señor Ministro de Bienes Nacionales , con el que responde un oficio enviado en nombre del Senador señor Horvath, relativo a aplicación de preceptos contenidos en el proyecto de recuperación del bosque nativo.
Del señor Subsecretario de Pesca, con el que contesta un oficio enviado en nombre del Senador señor Horvath, referido a listado de pescas de investigación.
Del señor General Director de Carabineros , con el que responde un oficio enviado en nombre del Senador señor Horvath, relativo a las actuaciones de Carabineros durante la manifestación realizada en Antofagasta por la Confederación Nacional de Pescadores Artesanales de Chile el 29 de julio último.
De la señora Directora de Bibliotecas , Archivos y Museos, con el que contesta un oficio enviado en nombre del Senador señor Stange, referido a la biblioteca pública doctor Matías Yuraszeck, de Puerto Montt.
Del señor Director Nacional de Aduanas, con el que responde un oficio enviado en nombre del Senador señor Lagos, relativo a la necesidad de fortalecer la presencia de la Aduana en Arica.
Del señor Intendente de la Quinta Región , con el que contesta un oficio enviado en nombre del Senador señor Horvath, referido a las especies pelágicas de la Zona Económica Exclusiva en Isla de Pascua.
Del señor Intendente subrogante de la Duodécima Región , con el que responde un oficio enviado en nombre del Senador señor Horvath, relativo a planes y medidas de prevención de emergencias con relación a fenómenos naturales que afectan a la zona sur.
Del señor Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Puente Alto, con el que contesta un oficio enviado en nombre del Senador señor Bombal, referido a instalación de recinto policial.
Del señor Coordinador Nacional del Programa de Reconocimiento al Exonerado Político , con el que entrega estadísticas nacionales y regionales que detallan el número de beneficiarios individuales de las leyes Nºs 19.234 y 19.582, sobre exoneraciones políticas.
Del señor Director Ejecutivo de la Corporación Nacional Forestal, con el que responde un oficio enviado en nombre del Senador señor Horvath, relativo a la caza en Estancia Baño Nuevo, en la Undécima Región.
--Quedan a disposición de los señores Senadores.
Informe
De la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, recaído en el proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, que modifica el artículo 363 del Código de Procedimiento Penal, para perfeccionar las normas sobre libertad provisional y proteger a las personas ante la delincuencia, con urgencia calificada de "simple". (Boletín Nº 2.176-07). (Véase en los Anexos, documento 3).
--Queda para tabla.
Mociones
De los Senadores señores Boeninger y Hamilton, con la que inician un proyecto de reforma constitucional que establece beneficios que indica a favor de los ex Presidentes de la República . (Boletín Nº 2.388-07). (Véase en los Anexos, documento 4).
--Pasa a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.
De los Senadores señores Bitar, Cantero, Foxley y Zurita, con la que inician un proyecto de ley que dicta normas sobre la concentración económica en el sector financiero. (Boletín Nº 2.386-05). (Véase en los Anexos, documento 5).
De los Senadores señores Boeninger, Gazmuri, y Horvath, con la que inician un proyecto de ley que regula la concentración económica en el sector financiero. (2.387-05). (Véase en los Anexos, documento 6).
El señor RÍOS ( Vicepresidente ).-
Ruego a Sus Señorías poner atención en este punto.
Se trata de dos mociones que inician sendos proyectos de ley que persiguen el mismo objetivo.
Al margen de felicitar a los señores Senadores por las excelentes iniciativas que plantean, debo hacer presente que a la Mesa y a la Secretaría no les parece absolutamente clara la procedencia constitucional de sus proposiciones.
En opinión de la Mesa, ambos textos se encuentran al borde de las facultades que tiene el Congreso para iniciar proyectos de este tipo, ya que se entregan atribuciones a entidades del Estado.
Sin embargo, como la resolución que se adopte sobre la materia sentará en materia legislativa una jurisprudencia muy relevante, solicito el acuerdo de la Sala para encomendar a la Comisión de Constitución que, en un plazo no superior a siete días -así lo conversé con su Presidente -, emita opinión al respecto, a fin de que el Senado resuelva lo que corresponda.
Si les parece a Sus Señorías, así se procederá.
Acordado.
Continúa la Cuenta.
Tiene la palabra el señor Prosecretario.
El señor HOFFMANN ( Prosecretario ).-
Gracias, señor Presidente .
Comunicación
De la Comisión de Relaciones Exteriores, con la que solicita que sea enviado a ella, para nuevo informe, el proyecto sobre aprobación del Acuerdo entre las Repúblicas de Chile y de Cuba para la promoción y la protección recíproca de las inversiones y su protocolo, suscritos en La Habana el 10 de enero de 1996, y el acuerdo interpretativo del artículo 8 de dicho Convenio, celebrado por intermedio de notas de fechas 15 de mayo de 1996 y 24 de abril de 1998 (Boletín Nº 1.820-10), que figura actualmente en la tabla del Senado.
--Se accede.
Solicitudes
De los señores Héctor Antonio Villagra Miranda, Luis Armando Rodríguez y Manuel Augusto Reyes Reyes, con las que piden la rehabilitación de su ciudadanía. (Boletines Nºs S 434-04, S 435-04 y S 436-04, respectivamente).
--Pasan a la Comisión de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía.
El señor HOFFMANN ( Prosecretario ).-
Ha llegado a la Mesa en este momento un segundo informe de la Comisión de Hacienda y otro de la de Defensa Nacional recaídos en el proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, que concede beneficios económicos al personal del Servicio de Impuestos Internos, del Consejo de Defensa del Estado, de la Dirección de Presupuestos y de las Fuerzas Armadas, y dispone otras normas sobre racionalización del sector Hacienda, con urgencia calificada de "suma". (Boletín Nº 2.298-05). (Véanse en los Anexos, documentos 7 y 8).
--Quedan para tabla.
El señor RÍOS ( Vicepresidente ).-
Terminada la Cuenta.
El señor RÍOS ( Vicepresidente ).-
En nombre del Senado, doy la bienvenida a la Escuela Instrumental de Música de Ovalle, conformada por niños de muy corta edad que en este momento se hallan en las tribunas.
El señor RÍOS ( Vicepresidente ).-
Se suspende la sesión por cinco minutos a fin de analizar en reunión de Comités un oficio enviado por el Ejecutivo .
--Se suspendió a las 16:32.
--Se reanudó a las 16:41.
El señor RÍOS ( Vicepresidente ).-
Continúa la sesión.
ACUERDOS DE COMITÉS
El señor LAGOS ( Secretario ).-
Los Comités resolvieron:
1) Postergar la sesión especial convocada para mañana miércoles, de 18:30 a 20:30, a fin de conocer y tratar la posición que ha sustentado Chile frente a las Naciones Unidas en las últimas Conferencias denominadas de El Cairo+5 y CEDAW, celebradas en Nueva York, hasta una próxima fecha en que pueda asistir el señor Ministro de Planificación y Cooperación, quien se encuentra fuera del país.
2) Tratar en Fácil Despacho de la sesión ordinaria de mañana, el informe de la Comisión Mixta número 2 del Orden del Día de hoy- recaído en el proyecto que autoriza la construcción de dos monumentos en memoria del ex Presidente de la República , don Eduardo Frei Montalva; el proyecto que autoriza la construcción de monumentos en Puerto Aisén y Coihaique, y crea el Museo y Archivo del Explorador Augusto Grosse Ickler, y el que autoriza la construcción de monumentos y crea el Museo y Archivo en Aisén en memoria del Misionero de la Obra Don Guanella, Reverendo Padre Antonio Ronchi.
3) Tratar, en el primer lugar del Orden del Día de la sesión ordinaria de mañana, el informe de la Comisión Mixta recaído en el proyecto que establece la Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público.
V. ORDEN DEL DÍA
PERFECCIONAMIENTO DE NORMAS DEL SECTOR SALUD
El señor RÍOS ( Vicepresidente ).-
Proyecto, en segundo trámite constitucional, que perfecciona normas del área de la salud, con informes de las Comisiones de Salud y de Hacienda, cuya urgencia ha sido calificada de "simple".
--Los antecedentes sobre el proyecto (2132-11) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 12ª, en 16 de diciembre de 1998.
Informes de Comisión:
Salud, sesión 23ª, en 17 de agosto de 1999.
Hacienda, sesión 23ª, en 17 de agosto de 1999.
El señor RÍOS ( Vicepresidente ).-
¿Habría asentimiento para acceder a la solicitud del señor Ministro de Salud en el sentido de que ingrese a la Sala el señor José Pablo Gómez, Jefe del Departamento de Estudios de dicha Cartera?
Acordado.
El señor LAGOS (Secretario).-
La Comisión de Salud informa, en síntesis, que los objetivos del proyecto son:
1) Modificar el régimen legal de FONASA, a fin de garantizar en mejor forma el derecho constitucional a la protección de la salud.
2) Suprimir gradualmente, en un plazo de cuatro años, la cotización adicional de 2 por ciento que hacen los empleadores a las ISAPRES, para reorientar los aportes estatales asociados a esos recursos hacia los grupos de población más necesitados.
3) Crear tres establecimientos de salud experimentales, sujetos a las normas del sector público. Ellos dependerán directamente del Presidente de la República y estarán sujetos a las políticas nacionales y normas técnicas del Ministerio de Salud.
4) Resolver los problemas originados por atenciones de emergencia prestadas por los servicios de salud a los afiliados o beneficiarios de ISAPRES, a fin de obviar la exigencia del cheque en garantía y asegurar el pago de aquellas prestaciones.
5) Radicar explícitamente en la Subsecretaría de Salud la atribución de administrar los denominados "bienes de salud pública"; esto es, las prestaciones y actividades tendientes a cumplir programas de cobertura nacional y las que la ley pone de cargo del Estado, sin tomar en cuenta la situación previsional de los beneficiarios.
En virtud de las consideraciones señaladas,la Comisión aprobó la idea de legislar por 3 votos contra 2.
Por otra parte, la Comisión de Hacienda manifiesta que, en mérito de los antecedentes analizados, también aprobó en general 3 votos contra 2- la iniciativa, cuyo texto corresponde al despachado por la Cámara de Diputados.
El señor RÍOS ( Vicepresidente ).-
En discusión general el proyecto.
Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor FIGUEROA (Ministro de Salud).-
Señor Presidente, señores Senadores:
El proyecto en debate, que se suma al que reforma el estatuto de los médicos, cirujanos dentistas y químicos-farmacéuticos, que hoy día aprobó la Cámara de Diputados por amplia mayoría y, en varias disposiciones, por unanimidad, beneficia a más de 9 mil personas y, naturalmente, a todos los que requieren atención en el sector salud.
Por otra parte, la iniciativa que nos ocupa, que ha sido acogida por ambas Comisiones del Senado, persigue fundamentalmente cuatro objetivos básicos.
Primero, se fortalece y moderniza el Fondo Nacional de Salud, que es la institución pública que atiende a la mayor parte de los chilenos, y se procura entregar más recursos a un organismo que en los últimos años ha sido eficiente y eficaz en dar atención oportuna a la gente.
Segundo, se establece el pago directo de las ISAPRES a los prestadores privados o públicos de salud en casos de emergencia vital del afiliado, con el objeto de que la atención no dependa de la entrega de un cheque en garantía, lo cual, en la mayoría de las ocasiones marca la diferencia entre la vida y la muerte o entre quedar con secuelas y recuperarse inmediatamente sin alterar su calidad de vida.
Tercero, se elimina gradualmente, en un lapso de cuatro años, el subsidio de 2 por ciento que el Estado entrega a las ISAPRES, con lo cual se permite la adaptación al sistema y regularizar todos los contratos que, de una u otra manera, sean afectados por tal eliminación.
Y, por último, se otorgan facultades al Ejecutivo para crear tres centros asistenciales experimentales que innoven su gestión, manteniendo obviamente la propiedad pública de ellos. Porque el Gobierno está convencido de que, como lo ha demostrado la experiencia nacional y mundial, en la medida en que exista un sistema público moderno, fuerte, con recursos, ágil, y en el que se imparta amable atención, los indicadores de salud y el grado de satisfacción de la población aumentan, como es natural, considerablemente.
En cuanto al fortalecimiento del FONASA, deseo destacar algunas reformas a las que atribuyo máxima importancia.
Se reclasifica a los beneficiarios de acuerdo con el número de cargas o integrantes del grupo familiar. Actualmente, los afiliados al FONASA se clasifican en los tramos A, B, C y D. En el A se encuentran los indigentes; en el B, quienes perciben el salario mínimo, y en los grupos C y D, los que reciben cierta cantidad por sobre el salario mínimo. Quienes pertenecen a los tramos A y B no pagan absolutamente nada en la atención institucional, que básicamente es la que otorgan los hospitales, y los comprendidos en las letras C y D cancelan el 10 y el 20 por ciento, respectivamente. Lo que se propone es que cuando el número de beneficiarios dependientes del afiliado al FONASA es tres o más, y que por su nivel de ingresos pertenece al grupo D, inmediatamente pasa al C, con lo cual paga menos. Y si es del C, queda incluido en el tramo B y, por lo tanto, su atención es gratuita. ¿Qué se pretende con ello? Favorecer y prestar más ayuda a las familias numerosas, y disminuir sus gastos en salud.
Deseo agregar que, dentro del objetivo de fortalecer el FONASA, se explicita que el Ministerio de Salud deberá elaborar normas de calidad, con el objeto de que los beneficiarios tengan claridad en cuanto al tiempo, calidad, oportunidad y lugar donde les serán resueltos los diferentes problemas de salud que los afectan.
También se ha considerado la modernización del sistema de libre elección de FONASA, a fin de hacerlo más competitivo frente a las ISAPRES, instituciones que, como saben Sus Señorías, desde su creación adolecen de diversas dificultades de funcionamiento tanto estructurales como operativas. Pero lo cierto es que, en el sistema de libre elección, las ISAPRES son claramente mucho más competitivas que el FONASA, fundamentalmente porque el Ejecutivo , en la época en que lo creó, le impuso diversas cortapisas que impidieron su desarrollo y capacidad de competencia. Y digo esto porque, en general, el sistema de libre elección en el FONASA está reducido al punto de que, cuando sus afiliados se quieren atender en una consulta particular, en un centro médico privado o en un establecimiento institucional, sus copagos son muy altos. La idea del proyecto es aumentar los beneficios de libre elección, de modo que el FONASA pueda proporcionar mayor cobertura, ya sea a quienes desean elegir su médico o determinada institución en el sector extrainstitucional.
Asimismo, y siempre considerando el fortalecimiento del FONASA, se le otorga a éste la facultad, de que hoy carece, de celebrar convenios en el área de la atención institucional con instancias diferentes de la de los hospitales públicos chilenos. Me refiero a clínicas privadas, centros médicos, hospitales de las Fuerzas Armadas, hospitales institucionales, con lo cual, a su vez, se abre la posibilidad de generar un fondo, que tiene un monto equivalente hasta el 10 por ciento en la modalidad de atención institucional, con el objeto de que si en ciertos lugares, en una Región o en un hospital, no es posible resolver determinadas patologías, o practicar ciertos métodos diagnósticos, el FONASA pueda decir: "Esta gente esperó tanto tiempo, y como no le podemos resolver sus problemas, la derivaremos inmediatamente al área privada o institucional, principalmente a las mutuales u hospitales institucionales". Esto es algo innovador que permite también comprometerse más activamente en la solución de los problemas de la gente no sólo con calidad, sino también con oportunidad; es decir, en el tiempo esperado.
En segundo lugar, debo señalar que el pago de la ISAPRE al prestador tiene fundamentalmente el siguiente objetivo. Sabemos que este proyecto de ley no resuelve los problemas estructurales del sistema de las ISAPRES. Lo sabemos, pero también tenemos la convicción de que, en esta lógica de ir construyendo y consolidando un sistema mixto de salud, es necesario fijar reglas del juego más claras, que protejan a los ciudadanos, hombres y mujeres, que han optado libremente por acceder y afiliarse al sistema de las ISAPRES. Nos consta una serie de discriminaciones que afectan a la mujer, especialmente a las embarazadas y a las que se encuentran en el período del climaterio, y también a los adultos mayores. Estamos al tanto de las dificultades que se afrontan en servicios de urgencia y que muchas veces son vitales. En Regiones, principalmente en Santiago, hay ejemplos de gente que ha tenido numerosos problemas para atenderse en servicios de urgencia, por el hecho de no poder dar un cheque en garantía, o bien porque su plan de ISAPRE no cubre las prestaciones correspondientes. Por eso, cuando acude a un hospital público, es éste o el FONASA los que finalmente terminan pagando la cuenta, pues -y seamos claros- muchas veces el usuario no tiene capacidad de pago. ¿Qué se persigue con esta iniciativa? Que, en definitiva, el seguro de salud responda en forma oportuna, ágil y eficiente ante una emergencia, y sea la institución la que pague a la clínica u hospital, y después, la propia ISAPRE se entienda con su paciente en lo relativo al copago.
En tercer término, deseo expresar que en la eliminación del subsidio del 2 por ciento materia sobre la que se ha argumentado bastante- se ha adoptado una postura realista en el sentido de que, a nuestro juicio, tal porcentaje no constituye hoy día un gran aporte económico para las ISAPRES, pero sí lo es para suplir una serie de insuficiencias económicas en el sector público de salud. El destino de los recursos, tal como se ha conversado con el Ministerio de Hacienda, será orientado fundamentalmente a las siguientes finalidades. Primero, formar más especialistas en Chile, porque claramente se registra un déficit en todas las Regiones del país, y ellos no sólo atenderán a los usuarios del sector público, sino también a los que recurren al ámbito privado. Segundo, fortalecer el sistema de atención primaria. Algunos sostendrán que es muy poca plata, pero quienes conocemos el sector por dentro sabemos perfectamente que esa cantidad es significativa y que con ella se pueden hacer maravillas todos los días -especialmente en el área de especialidades-, de Arica a Punta Arenas. Junto con ello, se ha señalado que eventualmente estos recursos también pueden dar fortaleza al programa de oportunidad de atención del Fondo Nacional de Salud.
Al terminar, quiero señalar que la creación de los tres centros asistenciales se funda especialmente en la idea de ir adoptando sistemas experimentales que, manteniendo la propiedad pública de los hospitales, haga posible innovar en lo atinente a la gestión de los recursos humanos, en el área de la adquisición y administración de los bienes, y en definitiva, en los servicios a la gente. Con ello se pretende focalizar esta acción en tres centros, a saber, los Centros de Referencia de Salud de Peñalolén y de Maipú y el Hospital Padre Alberto Hurtado .
Hay 181 hospitales a lo largo del país, y muchos de ellos han emprendido el camino de la innovación tanto en el área de la gestión como en el de la atención y de la administración, con buenos resultados en muchos de éstos. Sabemos que gran parte de tal experiencia -y ésa es nuestra intención- debemos volcarla en modelos experimentales que nos permitan también dar pasos cualitativos hacia adelante, orientados en el futuro a que el país tome una decisión respecto de qué innovaciones introducir en el sistema público de salud en el área de la acción institucional.
Señor Presidente , durante este tiempo hemos mejorado ostensiblemente. Y quiero referirme -porque seguramente se dará a conocer- a un informe de la Organización Mundial de la Salud en el que se destacan tres cosas: el problema de la malaria en el mundo actual; el problema del tabaco, como la epidemia emergente; y señala a Chile como ejemplo respecto de cuestiones importantes en el área de la salud pública que resulta conveniente rescatar. También menciona ejemplos en materia de desafíos de futuro que es necesario asumir.
Al mismo tiempo, esto es compatible con un cambio en la visión ciudadana que hemos apreciado, expresado en la última encuesta CASEN (estoy seguro de que para Sus Señorías la encuesta CASEN es seria, por cuanto es realizada por profesionales muy competentes y con criterios que han permitido también ir orientando innovaciones en las políticas públicas y, ciertamente, en el área de la gestión). Esta encuesta, elaborada hace algunos meses, señala, por ejemplo, un dato que quiero compartir, porque es muy interesante. Cuando se pregunta a la gente acerca de la oportunidad de la atención en establecimientos públicos, según quintil de ingreso per cápita del hogar, nos encontramos con que en los cinco quintiles, es decir, los cinco grupos de personas clasificadas según ingreso económico -¡los cinco, sin excepción!-, en promedio, el 85 por ciento considera que la atención en un hospital público ha sido oportuna; el 8 por ciento señala que ha tenido alguna demora; y 3,5 por ciento manifiesta que la atención ha sido tardía. Esta encuesta es nacional, y, en consecuencia, tiene carácter válido en todo el territorio.
Si se divide a la población encuestada, nos daremos cuenta (ya sea porque pertenece al sector público, a las Fuerzas Armadas, a ISAPRES, es particular o tiene otra previsión) de que 92 por ciento de la gente afiliada a las ISAPRES tiene la percepción de que la atención en los establecimientos públicos es oportuna, porcentaje superior al promedio, que es de 85 por ciento. ¿Qué les quiero decir con esto? Que, en definitiva, hoy día exhibimos avances. Probablemente no son los que todos quisiéramos, porque claramente el sector público de salud, en lo fundamental, es uno en el cual la inversión aún no supera los 100 mil pesos por persona, a diferencia del sistema de ISAPRES, donde el gasto es de 148 mil pesos por persona. Por consiguiente, resulta fácil también hablar de eficiencia y eficacia desde la abundancia, y es bastante difícil construir en medio de precariedades y de insuficiencias.
Este proyecto, por un lado, busca reconocer lo mejor de la tradición de la salud pública chilena, que ha dado muchos logros y éxitos a nuestro país, más allá del nivel de desarrollo económico que actualmente posee, porque si fuera por éste, Chile debería tener una salud poblacional parecida a la de países con similares índices de desarrollo económico; sin embargo, ésta es superior, e incluso semejante (en algunos aspectos, por cierto) a la de algunas naciones desarrolladas desde el punto de vista económico y social; y, por otra parte, la iniciativa apunta a hacer más real la equidad en salud.
Para el Gobierno el tema de los principios no es baladí, sino una cuestión fundamental. Nosotros tenemos la convicción de que este proyecto apunta a mayor solidaridad y equidad, a tener más transparencia con la gente y, al mismo tiempo, a comprometerse más activamente con las personas que hoy pertenecen al sector público de salud. Pero también logra algo que para algunos puede ser atrevido (yo creo que es necesario), y que es complementar mucho más el sector público hospitalario y municipal con el sector privado y, además, considera un aspecto que hoy día muchas veces aparece desmembrado del sistema de salud, esto es, la posibilidad de ocupar la infraestructura de las mutualidades y, ciertamente, la infraestructura ambulatoria y de hospitalización de los hospitales institucionales de las Fuerzas Armadas.
Tenemos la convicción de que en la medida en que haya mayor complementariedad, este sistema mixto será más eficiente y eficaz para resolver los problemas de salud de la gente.
Por último, se trata de un proyecto trazador, porque prefigura lo que será la reforma más integral de salud, que ya hemos visto cómo se ha discutido y cómo se ha comenzado a debatir en nuestro país.
Gracias, señor Presidente.
El señor RÍOS (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Ominami.
El señor OMINAMI.-
Señor Presidente , iniciamos en el Senado una discusión muy relevante. El proyecto -como lo manifestó el señor Ministro - avanza en un sentido mucho más global; no abarca todos los elementos que necesariamente debe contener una discusión más profunda y completa sobre la reforma del sector salud, pero me parece que nos permite introducirnos de buena manera en ese debate que, estoy convencido, será tarea de los próximos tiempos.
¿Por qué digo esto? Porque, a mi juicio, el sector salud requiere de una reforma muy profunda. Suscribo la opinión de que se han hecho cosas importantes durante el último período, que fundamentalmente dicen relación con inversiones en equipamiento, con mejoramientos, en la medida de las posibilidades de la economía y de las finanzas públicas, de las remuneraciones de los trabajadores de la salud. Pero lo cierto es que todavía se hallan pendientes reformas más de fondo en el sector.
En mi opinión, el sistema de financiamiento del sector salud es profundamente inequitativo. Lo que prima es un principio de solidaridad, pero al revés. En nuestro país existe un sistema de salud en donde los sectores medios pobres y pobres, que cotizan en FONASA, asumen los costos de la salud de los indigentes, y, de alguna manera, el sistema público, a través del subsidio del 2 por ciento y de otras subvenciones, está financiando el funcionamiento del sistema privado. Entonces, se trata de un principio de solidaridad, pero exactamente en el sentido negativo, al revés de lo que debiera ocurrir en un país que, por lo demás, tiene tantos problemas de inequidad como el nuestro.
Creo, también, que hay cuestiones que no se encuentran planteadas en esta iniciativa y que deberán analizarse, como las relativas al modelo de atención. Éstos son temas muy importantes de discusión en el mundo, cuyo abordaje se halla pendiente en nuestro país.
La verdad es que resulta impropio hablar en Chile de un sistema de salud, pues justamente éste no existe. Lo que aquí opera es una superposición de dos sistemas: uno para los sectores medios pobres, pobres e indigentes, y otro para los sectores más acomodados de la sociedad, sin una adecuada articulación entre ambos.
Nadie plantea la necesidad de terminar, limitar la contribución de la medicina privada. Pero me parece que en un país como el nuestro debiera haber un sistema público de salud que garantizara a toda la población un acceso digno a las prestaciones fundamentales, y que, naturalmente, aquellos sectores que tengan los medios para pagar un seguro complementario puedan hacerlo en un sistema privado de salud. Sin embargo, lo existente en la actualidad me parece absolutamente inconveniente.
Desde ese punto de vista, el proyecto en discusión avanza en tres direcciones muy claras. Constituye un progreso el establecer normas que mejoren el acceso al FONASA. Creo igualmente relevante introducir mecanismos de flexibilización en el funcionamiento de algunos establecimientos públicos, en particular los nuevos que se están creando, como el hospital " Padre Hurtado ". Y me parece especialmente destacable el hecho de que se entre en un proceso de eliminación progresiva del subsidio de 2 por ciento a las ISAPRES. Considero que si hay un subsidio que no está bien focalizado en el país es justamente éste. Si se pudiera disponer de esos recursos, no cabe la menor duda de que habría muchos usos sociales alternativos para invertirlos, que serían más equitativos, pues hay sectores mucho más necesitados que los actuales beneficiarios de ese 2 por ciento que entrega el sector público.
La Oposición ha planteado permanentemente, con mucha fuerza, la necesidad de focalizar bien los subsidios hacia los estratos pobres que más los requieran. Estimo de estricta justicia que el Estado opte por un proceso de eliminación progresiva del referido beneficio, de manera de ir orientando esos recursos hacia los grupos que tienen necesidades mucho mayores y que, en la actualidad, producto de las restricciones presupuestarias, no pueden enfrentar sus urgencias.
De allí que, a mi parecer, el proyecto apunta en la dirección correcta, abre una discusión que será muy importante en el próximo período, porque nuestro sistema de salud requiere de reformas integrales y muy profundas para dotarlo de las condiciones mínimas de equidad que, desgraciadamente, todavía está lejos de tener en nuestro país.
El señor RÍOS (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Ruiz-Esquide.
El señor RUIZ-ESQUIDE .-
Señor Presidente , emplearé sólo parte de mi tiempo, reservando el resto para un debate que podría ser más controversial.
Deseo solamente complementar lo señalado por el señor Ministro y el Senador señor Ominami en orden a que, en materia de salud, nuestra aspiración máxima como país debiera ser la consecución de un modelo mixto orientado hacia nuestras condiciones de nación en desarrollo, donde realmente se integren, tanto vertical como transversalmente, la atención de salud y, fundamentalmente, de la medicina.
En esta materia, vuelvo a hacer ante el Senado la misma distinción que en otras oportunidades: uno es el tema de salud, en el cual está comprendida la atención médica, y otro, los sistemas para proporcionarla, que si bien están íntimamente ligados, no son exactamente lo mismo. La atención de salud -en este momento, Chile exhibe niveles mucho más altos en relación a su situación económica- comprende vivienda, agua potable, alcantarillado, medio ambiente, etcétera.
El problema presentado en el último tiempo es cómo dar satisfacción a la atención médica de la gente, lo que, a su vez, tiene tres características, la primera de las cuales es que actualmente la atención médica es más requerida por las personas, por tener éstas una aspiración mucho mayor como consecuencia del conocimiento médico de que se dispone. Esto ha dado origen a un segundo elemento, cual es el derecho a la salud, a la atención médica, que debe ser eficiente y equitativa en términos de que cada uno tenga lo que necesita. Y el tercero es que sea rápida, y no sobredimensionada al punto de caer en lo que se ha denominado automedicación.
En ese cuadro, en el país ya lo señaló el señor Ministro - existe un sistema público a nivel estatal y municipal, y otro privado, comprendido por el subsector de las ISAPRES, o de salud previsional, y también por el absolutamente privado de la relación médico-paciente, o clínica-paciente.
Lo que se pretende con la iniciativa en análisis -no la describiré, porque ya se hizo en la Sala, y el señor Ministro ha sido muy preciso en señalarlo-; con la de la Ley Médica, radicada en la Cámara de Diputados; con las modificaciones introducidas en una serie de textos legales, como el estatuto de salud municipal, o de atención primaria, que obviamente necesita una nueva revisión, y lo que se hizo con la ley de ISAPRES el año 1992, que también requiere enmiendas, es colocar a los subsectores en condiciones de integrar el modelo de salud mixto que se necesita en Chile para dar mejor atención.
Por lo tanto, invito al Senado a que no realicemos un debate demasiado general sobre el tema de salud, porque cada vez que lo hacemos se produce una discusión demasiado larga, pues hay aspectos de fondo en los cuales no comprometemos la misma opinión. Sin embargo, debemos entender que se trata de modificar única y exclusivamente el sistema de salud estatal a través de su instrumento más eficiente, el FONASA, y crear las condiciones para que funcione mejor.
En la iniciativa que nos ocupa hay cuestiones controvertibles que han sido motivo de pública discusión. Una de ellas es la autonomía para ciertos hospitales, a fin de lograr un efecto demostrativo, experimental, sin que ello signifique abrir una brecha o producir un problema en términos de que eventualmente pueda significar su traspaso al sector privado, como se ha señalado con cierto temor por parte de algunas organizaciones, lo que no corresponde al espíritu ni al texto de la iniciativa, como tampoco a la voluntad de ninguno de quienes la apoyamos.
Otro tema controversial, planteado con mucha fuerza, es el del subsidio de 2 por ciento a las ISAPRES, que dice directa relación al proyecto en comento, por cuanto se trata de ingresos que deben aprovecharse de manera distinta por el sector público. Actualmente, por el mecanismo mediante el cual se otorga, ha terminado siendo un subsidio directo a esas instituciones, por la vía de que el trabajador es beneficiario de determinado número de acciones, más allá de las que las ISAPRES le dan en sus planes por el 7 por ciento de cotización. Tales montos, en definitiva, los rebaja el propio empresario de su renta o de sus impuestos, con lo cual y éste es el quid de la cuestión- el beneficio termina pagándolo la sociedad en su conjunto. Siendo así, y tratándose de niveles de ingresos superiores a los del resto de la Administración Pública o de los beneficiarios del FONASA, nos parece que estamos ante una suerte de movimiento de dinero en que los planes no son de las ISAPRES, los recursos los pone el Estado, que deja de percibirlos y destinarlos a salud, para luego ser una vez más criticado por no disponer de fondos suficientes para hacer las cosas.
Ése es un tema central, no por beneficiar o no a tal o cual grupo, sino porque en los modelos de salud no puede existir inequidad ni es éticamente aceptable la forma como se invierten los recursos del Estado y de la sociedad en su conjunto, para ser conscientemente derivados a sectores que, no obstante ser muy beneficiados, disponen de otros mecanismos para favorecerse aún más. Como es natural -éste es otro aspecto central del famoso 2 por ciento-, todo esto podría ser perfectamente aceptable si no se tratara de un modelo institucional de carácter privado, formado por capitales no afectos al sistema de salud, pues son de carácter meramente financiero, para que, en definitiva, ese 2 por ciento pase a constituir un mecanismo económico y no de salud.
En este sentido, es claro que no puede imputarse a un Estado que otorga este tipo de subsidio el que sea ineficiente. En este punto, el modelo de modificaciones que proponemos tiene como objeto permitir no sólo más recursos, regionalización y descentralización, sino también más garantías de eficiencia.
Con frecuencia, una de las grandes discusiones que se producen se refiere a la eficiencia del sistema público de salud. Se habla de "ineficiencia estatal y eficiencia privada". A propósito de esto, en una intervención de hace bastante tiempo, señalé que las cifras con que trabajamos para medir los parámetros de eficiencia son absolutamente contrarias a ese aserto. Con el presupuesto per cápita que maneja el modelo de salud pública -aproximadamente el 70 por ciento del de las ISAPRES-; con 4 a 5 por ciento de gasto en administración del modelo público versus el 17 ó 18 por ciento del privado, y con las acciones de prevención del modelo público que el privado no realiza, no puede ser acusado de ineficiencia. Por el contrario, si ha existido un modelo ineficiente en estos 20 años de existencia de las ISAPRES es precisamente el privado, que tras ese período no ha sido capaz de demostrar qué cambio epidemiológico ha experimentado en su ámbito, en su ambiente, el universo de 30 por ciento de los chilenos adscritos a él (es decir, 5 millones de personas), y si hay mayor salud con su aplicación.
Ello es muy trascendente si se considera que en 1965, tras 13 años de la creación del Servicio Nacional de Salud (fundado en 1952) -un poco más de la mitad de lo que tiene el modelo privado-, ya era posible observar en las estadísticas de la Organización Mundial de la Salud y en las chilenas un cambio brutal en la epidemiología, conforme a los niveles con que se mide la salud.
Deseo terminar esta parte de mi intervención con un solo punto de discusión que me parece bueno adelantar. Públicamente, he recibido opiniones de muchas personas, en especial de parlamentarios de Oposición, en el sentido de que en el proyecto habría una suerte de persecución a las ISAPRES y que se intentaría destruirlas.
Como representante de estas bancadas, de la Concertación (así lo hemos pensado permanentemente en ella) y del Gobierno, quiero dejar muy claro que nadie desea destruir las ISAPRES. Sucede que el modelo de salud de ellas fue construido imperativamente en contra de la opinión de las organizaciones científicas, del Colegio Médico y de los médicos en general, y tiene en sí mismo el germen de su propia destrucción, porque está concebido de tal manera que a lo largo del tiempo, cuando el promedio de edad de sus afiliados supere los 45 años de edad o menos, fracasará estrepitosamente, como ya ocurre hoy día. Las personas que protestan contra las ISAPRES no son mandadas por los Senadores de estas bancas. El reclamo que acaba de presentar una doctora -generando polémica nacional; es inadmisible que con 8 meses de embarazo una mujer tenga que cambiarse de ISAPRE-, se dirige en contra del sistema. No se trata de que exista maldad en la institución correspondiente, o de que otra desee afiliar a la persona para demostrar cuán buena es y cuán mala la competencia. El tema no es que haya una ISAPRE buena o mala, o que el presidente de una de ellas sea más benefactor de la sociedad que otro. El modelo es el que está malo, y se debe corregir.
Aquí nadie quiere destruir a nadie. El propio sistema se está cayendo a pedazos. El modelo es fantástico para quien, con una renta alta, se enferma de un mal menor, Pero, cuando la enfermedad es mayor o el paciente sobrepasa cierta edad, aparecen los conflictos, porque cambian los planes -es un monopsonio absoluto-, las posibles alternativas, los factores de riesgo y en definitiva el imponente se encuentra en idéntica situación a la sucedida a un ex Senador de Oposición al momento de discutirse la ley de las ISAPRES: pese a que él defendía el modelo que las sustentaba, se encontró de la noche a la mañana con que le habían modificado su plan. Y me dijo con toda franqueza: "Debí concurrir a la ISAPRE y hacer presente que no era posible ser castigado de esa manera cuando yo estaba defendiendo el modelo, porque me parecía bueno".
El modelo está malo. De manera que salgo al paso de tal opción, pues nadie desea destruirlo; nadie quiere que sólo exista la salud estatal, ni nadie desea llegar al estatismo en salud, porque sería ridículo. Pero sí debemos conocer claramente que este modelo, mutatis mutandis, ha dejado en Estados Unidos a 40 millones de personas el sistema de allá incluso es menos injusto que el chileno- sin posibilidad de recibir atención.
Por lo tanto, señor Presidente , aquí se trata de mejorar un subsector; de reconocer la existencia de otro sector en el cual el 2 por ciento es intolerablemente poco equitativo e inaceptable, incluso desde el punto de vista ético; también de mejorar la condición del sector municipal transcurrido cierto tiempo- y, obviamente, perfeccionar el sistema de las ISAPRES, con el objeto de que a un plazo no superior al año, o año y medio cualquier Administración que venga deberá hacerlo. Estoy cierto que el Gobierno de la Concertación lo hará próximamente, a partir del año 2000 también-, se establezca un verdadero sistema mixto de salud, que en reiteradas ocasiones hemos señalado que sería más bien un sistema dual, o casi triple.
En consecuencia, nos parece que aprobar ahora la iniciativa en general, permite avanzar, abrir posibilidades. Por cierto que se van a producir discusiones fuertes sobre temas concretos. Incluso dentro de nosotros mismos hay personas que no son partidarias de ciertos artículos. Entonces, no despachar el proyecto sería como decir: "Mire, reconocemos la ineficiencia del sistema estatal, reconocemos los problemas existentes en las ISAPRES, pero la iniciativa presentada no la vamos a discutir durante un año en el Parlamento". Y eso, frente a la opinión pública, frente a la gente que reclama por lo que le ocurre con su modelo de salud, no sería comprensible. A mi juicio, el Senado daría una muy mala imagen respecto de su capacidad de legislar, de avanzar y, eventualmente, de debatir los problemas menores o mayores que se presenten en la discusión particular del proyecto.
El señor RÍOS ( Vicepresidente ).-
Muy interesante su exposición, señor Senador, pero lamentablemente terminó su tiempo.
Tiene la palabra el Honorable señor Muñoz Barra.
El señor MUÑOZ BARRA.-
Señor Presidente , después de escuchar al Honorable señor Ruiz-Esquide , quien es médico y Senador -no sé en cuál función es mejor, pero para mí es un brillante parlamentario- resulta un tanto difícil intervenir en una materia tan técnica; sin embargo, por el contacto de uno con la gente, se ve obligado a señalar su planteamiento desde un punto de vista social, es decir, considerando lo que piensa la gente respecto de este servicio, de este derecho.
En tal sentido, y con el respeto que el proyecto merece, quiero en alguna medida fundamentar mi posición como Senador de esta bancada.
En primer lugar, la iniciativa del Ejecutivo tiene la virtud de resolver ciertos aspectos relativos a una modernización parcial -y subrayo parcial- del sistema de salud pública, para cumplir, como es obvio, un objetivo fundamental: proteger el derecho a la salud, mejorando por un lado el acceso y, por otro, la calidad de las prestaciones médicas otorgadas por el Fondo Nacional de Salud (FONASA).
Y, por supuesto -en ello estamos de acuerdo todos-, se trata de ir avanzando para resolver iniquidades que se observan entre los sistemas de salud pública y de salud privada. Se sabe que quien tiene dinero puede enfrentar automáticamente sus dolores y que quien carece de recursos tiene que prolongar su sufrimiento por ocho meses, a veces, en la búsqueda de interconsultas, que en las regiones únicamente proporcionan los hospitales de primera categoría, ya que el resto de tales establecimientos -de segunda, tercera y cuarta categorías-, no disponen ni de las especialidades ni de los elementos necesarios para atender intervenciones más delicadas, mucho más complejas.
No sólo se registra esa situación entre los dos ámbitos mencionados, cuya solución constituye una de las aspiraciones que, por desgracia, los Gobiernos de la Concertación no han logrado concretar en un nivel ideal, diría, sino que también se suscitan dificultades entre órganos de salud regionales. Y, evidentemente, todo lo anterior provoca iniquidades entre los sectores sociales. El nuestro no es un país parejo: exhibe realidades socioeconómicas que derivan en variados niveles.
Concuerdo plenamente con el propósito fundamental del proyecto, y deseo referirme a algunos de sus contenidos más relevantes. En primer lugar, me ocuparé en la supresión gradual de la cotización de 2 por ciento establecida por la ley Nº 18.566, que autoriza a los empleadores para efectuarla en favor de las ISAPRES.
Derechamente, ese aporte, que aquéllos pueden deducir del Impuesto a la Renta, significa un subsidio del Estado a dichas entidades -y no cabe discusión al respecto, como tampoco ninguna otra interpretación-, lo que, en tanto gasto fiscal, puede alcanzar la cifra no despreciable de más de 11 mil millones de pesos anuales.
Ahora bien, la conciencia generalizada es que el beneficio resulta injusto. Así lo siente la gran mayoría de la población. Porque, tal como lo administran las ISAPRES, Honorables colegas, favorece indiscutiblemente a quienes perciben remuneraciones más altas. No es utilizado, entre otras cosas, para cubrir enfermedades catastróficas. Y no se extiende a las personas de la tercera edad. Sólo estos dos últimos ejemplos indicarían una cierta insensibilidad del sistema.
Pero también se debe agregar que es realmente inconcebible, en una época en que se destacan los derechos de la mujer, que las ISAPRES pongan todo tipo de condicionamientos y encarezcan los programas para las menores de 30 años. Es decir, consideran que la maternidad es un riesgo económico que deben tener muy en cuenta para sus balances, pues -se sabe- ellos configuran una meta muy importante.
Además, no puede olvidarse la circunstancia de que los imponentes a veces son afectados por algunas enfermedades serias. Curiosamente, cuando se les otorgan las licencias para reponerse, los organismos de que se trata, sin dar ninguna fundamentación y con un mecanismo absolutamente engorroso en lo administrativo, se dan el lujo no sólo de disminuir ostensiblemente los días de descanso, sino que asimismo simplemente desconocen, en muchas oportunidades, la totalidad de tal período, creando en enfermos cuya condición ha sido determinada por el veredicto de especialistas situaciones económicas absolutamente increíbles. Y realmente no hay a quien recurrir sobre el particular.
Si bien, de ser aprobada la norma, las ISAPRES dejarían de percibir ingresos por algo más de 14 mil millones de pesos, debe tenerse claro y es lo que me mueve a aprobar el proyecto- que es completamente inequitativo que sólo sea el sector privado de la salud el que reciba un aporte de esa naturaleza. Hay que considerar que el subsidio conforma un privilegio en favor de entidades que no invierten lo que el Estado en infraestructura en el área.
En seguida, cabe recordar que ellas sólo atienden a 27 por ciento de la población adscrita al subsistema de salud. El resto, que suma la no despreciable cifra de 8 millones 600 mil personas, es acogido por FONASA. Y es preciso agregar que en este último caso se encuentran comprendidos, indudablemente, los indigentes y los más pobres, quienes ni siquiera se atreven a pisar las puertas de una ISAPRE.
Refuerza la justicia de la eliminación del subsidio propuesta por el proyecto del Ejecutivo el hecho de que la administración de las ISAPRES representa un costo de 18 por ciento del gasto. En cambio, en el sector público sólo asciende a 5 por ciento. ¿Qué significa ello? Que el menor ingreso que implicaría la iniciativa en debate, cuya aprobación espero, puede ser absorbido completamente por el mejoramiento de la eficiencia en la gestión de los organismos privados de la salud. El Estado no tiene por qué financiar la ineficiencia.
Y reconozcamos, para ser justos, que las ISAPRES han sido muy eficientes en la administración económica. A tal extremo lo han sido, que hace un tiempo el país supo que instruían a sus profesionales para que no otorgaran una licencia de muchos días aunque la enfermedad así lo aconsejase y que disminuyeran el beneficio al mínimo. E igualmente tomó conocimiento de que también les sugerían que no pidieran exámenes muy caros. Nadie puede desmentirlo.
Por supuesto, señor Presidente , coincido con la propuesta de eliminar la exigencia por esas entidades de un cheque en garantía, para que no se repita lo ocurrido en una ocasión en que no se quiso atender a un bombero herido durante un incendio, porque no podía cumplir con el requisito aludido. Felizmente, el Comandante del Cuerpo extendió el documento.
Es decir, las anotadas son algunas de las insensibilidades y las inconsecuencias que se pueden observar con total claridad. Media una cuestión de ética sobre la cual es preciso reflexionar. No es admisible que la atención de una enfermedad calificada como catastrófica o la de un simple accidente por parte de un servicio de urgencia sea condicionada por las ISAPRES a un cheque en garantía, no obstante tratarse y es lo curioso- de sus propios afiliados, quienes regularmente cotizan en beneficio de ellas, y que disponen de otros mecanismos aseguradores del pago de las prestaciones que otorgan. La opinión pública -¡qué duda cabe, Honorables colegas!- rechaza absolutamente ese procedimiento, que privilegia la garantía del cobro de una prestación médica por sobre la vida o la salud de las personas.
El proyecto dispone la creación de tres establecimientos de salud experimentales regidos por un marco jurídico mixto. Aun cuando abrigo algunas preocupaciones al respecto, carezco de argumentos como para afirmar que la experiencia dará frutos positivos. Y en lo anterior me sumo a la sabia interpretación y visión de mi estimado colega Ruiz-Esquide, quien se refirió al tema.
Deseo enfatizar que el texto del Ejecutivo se orienta, además, a la modernización de FONASA, al que se dotará, entre otras atribuciones y es algo que se debe escuchar bien-, de la relativa a ejercer supervigilancia para cautelar el buen uso de los recursos fiscales tanto en el ámbito público como en el privado, lo que reviste importancia e interés, así como de la función de vigilar el cumplimiento de las disposiciones que tienen que ver con el acceso a las prestaciones en salud.
Finalmente, quiero decir que estoy convencido de que con la aprobación de normas jurídicas como las que ahora debate el Senado estamos ayudando a una mayor eficacia del imperativo constitucional atinente a la protección de la salud de la población y estamos mejorando un modelo que tiene como filosofía considerar que la salud de las personas es un bien transable regido por la fría lógica del mercado.
Por lo tanto, señor Presidente, anuncio que los votos de los Senadores de estas bancas serán favorables a la iniciativa en análisis.
El señor RÍOS (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Boeninger.
El señor BOENINGER.-
Señor Presidente , tengo la impresión de que estamos en presencia de un tema muy importante. Efectivamente, este proyecto no es ni pretende ser una reforma integral del sistema de salud, pero como alguien dijo- prefigura una reforma. En consecuencia, considero adecuado hacer algunas reflexiones de orden general antes de entrar a su análisis.
En primer lugar, no cabe duda de que Chile tiene un muy bien ganado prestigio por su éxito histórico en salud, particularmente en la pública. Así lo demuestran todos los indicadores de expectativas de vida, mortalidad y nutrición infantil; los índices de morbilidad y erradicación de enfermedades tradicionales, como la tuberculosis o la viruela, y la eficacia en campañas contra el cólera, etcétera. O sea, se trata de un sistema de salud pública extremadamente prestigiado.
En segundo término, a mi juicio, es un hecho evidente que los médicos chilenos gozan de merecida reputación en cuanto a su alto nivel profesional tanto en nuestro país como en América Latina y, también así lo creo-, en países desarrollados, especialmente en Estados Unidos, donde un considerable número de ellos sigue desempeñando su profesión.
Sin perjuicio de lo anterior, hoy en Chile coexisten, dentro del sistema nacional de servicios de salud, un subsector público, la salud municipalizada y el sector privado, fundamentalmente las ISAPRES, todo lo cual se encuentra bastante desconectado entre sí. Por lo tanto, como muy bien lo recordó el Senador señor Ruiz-Esquide , más que un sistema mixto, tenemos uno dual o trial. Naturalmente, una reforma profunda debería convertirlo en mixto, con sus partes adecuadamente integradas.
En mi opinión, el debate en torno al tema muestra posiciones antagónicas muy fuertes. En sus extremos, por un lado, están los que manifiestan un criterio adverso a las ISAPRES, debido a su origen, su modo de funcionamiento, etcétera, y por otro, hay quienes sueñan con eliminar un Estado burocrático, que sólo estaría entorpeciendo el progreso en el campo de la salud, y lo vislumbran únicamente como un financiador de subsidios a la demanda.
No comparto ninguna de esas posiciones extremas. Pienso que la columna vertebral del sistema de salud público chileno, que en la actualidad atiende a más del 70 por ciento de la población, seguirá estando conformado por el FONASA, los hospitales públicos y los consultorios municipales. A mi entender, eso no se contrapone me parece perfectamente compatible- con un sistema privado que se expanda gradualmente; ni considero que el incentivo de lucro sea en sí mismo algo que no pueda aceptarse en un área necesitada de estímulos, competencia y eficiencia, siempre que ello esté debidamente ordenado, regulado, y que contenga los elementos de solidaridad fundamentales exigidos por todo sistema de salud.
Estimo que la confrontación doctrinaria que se da en la materia sólo demuestra que en nuestro país no existe actualmente consenso básico en torno a la estructura futura de la salud chilena. Por eso, al igual que en el caso de la educación, me parece que la salud, dada su trascendencia, es un área que bien merece una política de Estado construida sobre la base de un consenso de esa naturaleza, el que sólo puede derivar de un diálogo constructivo, sin perjuicio de que haya rigideces ideológicas previas, y siempre que en él se reconozcan los méritos y las falencias de uno u otro subsistema.
Desde ese punto de vista, deseo dejar constancia de que valoro enormemente el informe sobre "Propuestas para la Futura Política Social", elaborado por la Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza, que me fue entregado por don Alberto Etchegaray y del cual es responsable el directorio de esa entidad, que preside don Benito Baranda , y donde participa una cantidad importante de destacados personeros de la Concertación y, también, de la Oposición
Del mismo modo y en esto deseo poner algún énfasis-, pienso que implica un aporte importante al debate el documento denominado "Una Propuesta de Cambios para el Sector de la Salud en Chile", elaborado por destacados especialistas, entre ellos, dos ex Subsecretarios de Salud y dos ex Directores del FONASA pertenecientes a la Concertación. Se trata de asesores de alto nivel que han trabajado en el Ministerio del ramo durante los Gobiernos de ese conglomerado político, como el doctor don Cristián Baeza , y, además, de personeros del sector privado, encabezados por el Presidente de la Asociación de ISAPRES , señor René Merino .
Sé que respecto del tema tengo un juicio distinto al del señor Ministro de Salud , quien ha descalificado ese documento en términos bastante duros. En mi opinión, es posible encontrar algunas deficiencias en dicho texto, pero creo que éste constituye un punto de partida importante para llevar a cabo una discusión, por ejemplo, sobre los planes mínimos, seguros obligatorios extensivos a todos y financiamiento de subsidios con cargo al presupuesto fiscal.
Deseo aclarar que en modo alguno debería entenderse que de esta forma se pretende terminar con el FONASA, tal como lo ha señalado la prensa, pues dicha institución tendría, de partida, la exclusividad en la atención de 3 millones de indigentes y sólo tendría que competir, más allá de esa cifra, en igualdad de condiciones con otros prestadores.
A mi juicio, tales puntos resultan claves, por lo que, en definitiva, es mi deseo que el clima de cierta confrontación doctrinaria existente en la materia sea morigerado mediante un diálogo que apunte a tratar de establecer un conjunto de consensos básicos.
Por otra parte, en lo concerniente a determinados aspectos del proyecto ciertamente, concurriré con mi voto favorable a la idea de legislar-, estimo que acá se están planteando ciertos temas extremadamente válidos. Y deseo referirme muy brevemente a dos o tres de ellos.
Comparto la propuesta de modificar el artículo 27, letra b), de la actual ley del FONASA, para que este organismo pueda celebrar convenios con instituciones o personas, pertenezcan o no al Sistema Nacional del Servicio de Salud y sea que se trate de entes públicos o privados.
Ahora bien, en cuanto a las restricciones que impone la normativa propuesta -por ejemplo, la petición expresa del señor Subsecretario de Salud y la restricción en cuanto a destinar sólo 10 por ciento del presupuesto anual para atención institucional-, me parece que ellas constituyen limitaciones realmente inadecuadas. Lo lógico sería, posiblemente, establecer los montos correspondientes en la Ley de Presupuestos respectiva y consignar una disposición transitoria ésta podría contener como límite ese mismo porcentaje- que permita a los hospitales adecuarse a las nuevas exigencias en un par de años, pues un cambio presupuestario podría tal vez generar en ellos situaciones complejas.
Por otra parte, debo señalar que estoy totalmente de acuerdo con la reclasificación de los grupos A, B, C y D indicados en la disposición propuesta como artículo 29 de la ley Nº 18.469, y admito, asimismo, la creación de los centros asistenciales experimentales, sobre lo cual no deseo formular observación adicional alguna.
Por último, quiero referirme a dos temas claves que han generado polémica, es decir, el problema vinculado al subsidio de 2 por ciento y el relativo a los cheques en garantía.
No me cabe duda, por tres motivos, de que ese porcentaje es un subsidio mal concebido. Primero, porque es el único caso en que el Estado lo otorga sin tener como contraparte un producto concreto, garantizado en términos del plan de salud, a cuyo financiamiento se está contribuyendo, como ocurre en vivienda o en otros sectores donde también hay subsidios estatales. Segundo, porque el subsidio es proporcional a la renta, de modo que si ésta aumenta, incrementa su monto, en lugar de disminuir, lo cual resulta contrario a la equidad. Y tercero, porque existe una incoherencia entre este subsidio y el hecho de que hoy los afiliados del grupo D del FONASA (que son los que aspiran a ingresar al mundo de las ISAPRES) subsidian, en realidad, los afiliados del grupo B. De manera que obtienen doble ganancia al pasarse del grupo D del Fondo Nacional de Salud al sistema de las ISAPRES: dejan de subsidiar y a la vez perciben un subsidio.
Sin embargo, eso también puede usarse como argumento en contrario. En efecto, si una persona deja de pertenecer al actual sistema de las ISAPRES con subsidio al eliminarse éste y retorna al FONASA, pierde el subsidio y, además, si no se introducen otras reformas, debe subsidiar al resto de los afiliados al FONASA.
En consecuencia, pienso que el subsidio, tal como está, carece de legitimidad.
Por otra parte, debe considerarse el impacto de la supresión del subsidio, aunque sea en un plazo de cuatro años. Significa, en definitiva, que un sector no despreciable, que puede comprender a varios centenares de miles de personas, disminuirá el nivel de su plan de salud y deberá retornar al FONASA.
El monto financiero que obtendría de esto el Fondo Nacional de Salud -entre 9 mil y 10 mil millones de pesos- no parece ser una suma importante que justifique modificar la calidad de la atención de salud.
Doctrinariamente, no veo razón para que no se amplíe el subsidio a sectores modestos de clase media, como ocurre en el área de la vivienda y en otros ámbitos. Es perfectamente legítimo extenderlo a distintos grupos modestos, insisto, de clase media.
Por eso, en vez de suprimir el subsidio, yo sería partidario de reformularlo. Establecer, en primer término, que sea una suma fija per cápita, o que decrezca a medida que aumenta la renta, y, en segundo lugar -esto lo considero extremadamente importante-, que lo perciban sólo aquellas ISAPRES que ofrezcan un plan de salud concreto donde se incluyan las atenciones de urgencia y las enfermedades catastróficas o de alto costo.
Eso constituiría un incentivo para resolver, por esta vía, el problema de la evidente deficiencia del sistema de las ISAPRES, producto de que un seguro privado múltiple incurre, inevitablemente, en los vicios del descreme del mercado, de la selección de riesgo y de la discriminación por edad, por historia clínica previa, etcétera.
Por lo tanto, el problema del subsidio puede ser parte de un esquema en que de alguna manera se genere una reformulación en el sistema de las ISAPRES, en cuanto a que éste ofrezca planes concretos donde la letra chica no desdiga lo que dice la letra grande y en los cuales se incluyan las enfermedades catastróficas y las atenciones de urgencia.
En la misma línea, voy a referirme al cheque en garantía.
No cabe duda alguna de que la exigencia de un cheque en garantía por parte de los prestadores de salud es una práctica odiosa que no tiene legitimidad ni justificación. Es un problema que no puede seguir subsistiendo y requiere solución.
Entiendo el temor de las ISAPRES ante la eventual supresión de ese mecanismo, porque como la cobranza suele ser bastante difícil pueden generárseles dificultades financieras de gran envergadura, las cuales, dada la precariedad a que está llegando el sistema de salud privado, pueden resultarles nefastas.
Estimo que corresponde a las propias ISAPRES encontrar un mecanismo alternativo satisfactorio, ya sea mediante sistemas de reaseguro u otros, que al contemplar la reformulación de los planes de salud para incluir las enfermedades catastróficas y las atenciones de urgencia, signifique resolver de otro modo y de facto el problema de la exigencia de un cheque en garantía.
Estoy seguro de que cuando tales prestaciones se encuentren incorporadas en los planes de salud, el cheque en garantía prácticamente desaparecerá.
Si esa fórmula alternativa no surgiere desde ahora hasta la fecha en que deba discutirse en particular el proyecto, no tendré más opción que votar a favor de la eliminación de la cotización adicional de 2 por ciento para salud. En este caso el "peso de la prueba" recae sobre las ISAPRES. Son ellas las que deben encontrar una fórmula aceptable para resolver la cuestión.
En síntesis, señor Presidente -reitero que votaré favorablemente la idea de legislar-, preferiría que se reformulara lo atinente al subsidio de 2 por ciento y se encontrara una solución para el problema de la exigencia de un cheque en garantía. Creo que una acertada decisión en ambos casos permitiría eliminar o superar algunos de los vicios más evidentes del sistema de las ISAPRES, que ya cité: el descreme del mercado; la discriminación por edad, por sexo, por historia clínica, etcétera.
Esas cosas son esenciales para poder construir realmente un sistema mixto de salud, en donde se reconozca la legitimidad tanto del sector público -que en mi opinión seguirá siendo dominante- como del sector privado, que crecerá a lo largo del tiempo.
He dicho.
El señor RÍOS (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Bombal.
El señor BOMBAL.-
Señor Presidente , un análisis sobre la salud en Chile y los desafíos que ella enfrenta permite concluir que los principales problemas existentes son: inequidad en el acceso a la atención de salud de las personas entre sistemas y dentro de ellos; insatisfacción por las prestaciones y servicios que se entregan; deficiencias en la gestión económica o manejo de los recursos tanto de las personas como del Estado. Además, como muchas veces se ha señalado, se ha ido operando una transformación del perfil epidemiológico.
A mi juicio, los problemas mencionados se deben, por un lado, a que el actual modelo de financiamiento del sector segmenta a la población por ingresos y a que el sistema de asignación de subsidios del Estado no se elaboró en función de las necesidades de las personas, y, por otro, a la existencia de un inadecuado marco de incentivos en las instituciones prestadoras de servicios de salud para incrementar la eficiencia, la productividad y la calidad.
Hay coincidencia en que los problemas que afectan al sector público de salud se originan en lo siguiente:
-Integración vertical del sistema público, sin separación clara de funciones.
-Falta de explicitación y de garantía real de cumplimiento de los derechos de las personas. El FONASA no asume un claro rol comprador y de defensa de sus beneficiarios, y más bien asume la responsabilidad del financiamiento de la oferta pública de servicios.
-Pocos incentivos e inflexibilidad para incrementar productividad, calidad y eficiencia en los servicios que produce.
También existe coincidencia en que los problemas que afectan al sector privado de salud se generan en lo que paso a indicar:
-Inconveniente regulación de este sector y del mercado de los seguros, que ataca síntomas más que causas.
-Falta de transparencia en las relaciones contractuales, debido principalmente a la complejidad de los productos que se ofrecen.
-Carencia de un desarrollo generalizado de soluciones para las personas en el largo plazo y en el caso de las enfermedades catastróficas.
Sobre esas bases, el Presidente de la República propone modernizar la gestión. En el mensaje de la iniciativa reconoce que se ha producido un cambio en el perfil epidemiológico del país; que existen desafíos mayores y demandas mucho más complejas; que deben resolverse las inequidades en el acceso, por razones socioeconómicas, etáreas, geográficas, etcétera, y que, en definitiva, debe aumentarse la eficiencia en la gestión de los recursos de las personas y del Estado.
Indudablemente, hay gran concordancia entre los objetivos que se plantean en el mensaje y los problemas actuales del sistema de salud chileno. No obstante, pensamos que el proyecto no contiene preceptos que influyan en forma significativa en la solución de esas dificultades.
Existe un conjunto de disposiciones que apuntan a mejorar la capacidad operativa del FONASA para captar recursos, relacionarse con terceros, aplicar nuevas modalidades de pago a prestadores, celebrar convenios, alcanzar mayor flexibilidad en los copagos, etcétera. En general, son todas modificaciones positivas para el desarrollo de la organización y que flexibilizan su operación y funcionamiento en la línea de ir modernizándola.
Sin embargo, pensamos también que se requiere una revisión de la reforma que amplía la actual facultad del FONASA para comprar servicios en la modalidad institucional a terceros que no pertenecen al Sistema Nacional de Servicios de Salud , bajo las siguientes condiciones: previa expresión de necesidad de un servicio de salud y sólo para algunos casos definidos como excepcionales; a solicitud del Subsecretario , y con tope de 10 por ciento del presupuesto para atención institucional, como lo señaló el Senador señor Boeninger .
Consideramos positivo que se legitime la posibilidad del FONASA de comprar a terceros en materia de atención institucional. Pero la forma planteada para concretarlo hará que en la práctica casi no opere, ya que será difícil que los jefes de servicio influyan para contratar a terceros reconociendo sus propias debilidades. Además, existirán presiones corporativas para que el Subsecretario no dicte resolución de compras a terceros, más aun en un escenario de restricción de recursos. Es un riesgo que podría estar asociado a la disposición pertinente.
Asimismo, creemos que debiera simplificarse el sistema de compra y que el FONASA, como "comprador", en defensa de sus beneficiarios, tendría que decidir qué, cuánto, dónde y cuándo comprar.
Por otra parte, el techo de 10 por ciento carece de sentido en el largo plazo, ya que, si se requiere comprar más, habrá de modificarse la ley. El usuario debiera tener el derecho de recurrir a proveedores externos adecuadamente acreditados en el FONASA cuando no se resuelven los problemas de oportunidad y calidad en la atención de sus necesidades.
Lo anterior generaría -como se señaló en la Comisión- incentivos a los servicios de salud y hospitales para mejorar tiempos de espera y calidad en la entrega de atenciones, ya que existiría una especie de competencia por los recursos y el FONASA tendría mayor capacidad negociadora con sus proveedores para obtener mejor calidad y oportunidad.
Por otro lado, pensamos que merecen revisión el artículo 1º, letra d), que asigna al FONASA la función de administrar el financiamiento de las prestaciones y programas de cobertura nacional que debe financiar el Estado; y el artículo 27, letra b), que le entrega la responsabilidad de financiar las prestaciones que establece la ley Nº 18.469 y que el Ministerio de Salud prioriza.
Es necesario definir claramente "el contrato entre el FONASA y las personas", para dejar establecidas en forma inequívoca las obligaciones de los individuos y las de ese Fondo respecto de pago, cobertura, calidad y oportunidad de la atención.
Asimismo, es necesario definir con claridad que los servicios de salud y programas que constituyen bienes públicos deben ser financiados por el Estado a todas las personas, en forma independiente de su sistema previsional, por razones técnicas y económicas. Debe tipificarse con claridad la clase de servicios y/o programas que caen dentro de esta categoría.
Resulta indispensable definir que el rol principal del FONASA en este aspecto es satisfacer las necesidades de sus beneficiarios, según el contrato o plan de salud que se establezca, y que los usuarios tienen libertad de recurrir a otros proveedores si no se cumple con lo pactado en cuanto a calidad u oportunidad.
Al no quedar en forma explícita las obligaciones del FONASA en programas de salud pública y prestaciones de salud garantizadas, el presupuesto de ese organismo será definido anualmente por el Ministerio de Hacienda sobre la base de disponibilidad presupuestaria y no de un compromiso social fundado en una política y programas de salud de la población en un horizonte de largo plazo. De no ocurrir lo anterior, el sistema de salud público seguirá ajustándose en función de las colas y largas listas de espera.
A modo de comentario global al proyecto, tendríamos que decir que, en general, no apunta a los problemas que es necesario resolver y a los cuales se hace alusión en el propio mensaje del Presidente de la República.
Por otro lado, algunas reformas que podrían cambiar el marco de incentivos al interior del sector público se regulan en el texto por la vía administrativa o bien se expresan en forma ambigua, como sucede, por ejemplo, con la posibilidad de compra de servicios del FONASA y la responsabilidad del Estado con respecto a los bienes públicos.
No se explicitan los derechos de las personas ni el compromiso del FONASA para cumplirlos. En consecuencia, tampoco se explicita la responsabilidad del Estado con su financiamiento.
Se elude enfrentar una separación clara de funciones entre el FONASA y el Sistema Nacional de Servicios de Salud, transformando al primero en un verdadero comprador comprometido con sus beneficiarios y negociando por ellos calidad, oportunidad y precio.
De otro lado, dentro de las observaciones que nos merece la iniciativa, pensamos que, en lo referente al 2 por ciento, lo que ha señalado el Honorable señor Boeninger es muy ajustado a lo que se debiera hacer. Ojalá por ahí se fuera enfocando la solución del problema, más que aplicar la reducción paulatina que se propone como la gran salida. Si existe inequidad, si hay mala focalización, si el control tributario es difícil, si no está siendo usado por los trabajadores independientes y, en consecuencia, es discriminatorio, la solución que se plantea, lejos de ser la más adecuada, es la más regresiva.
Compartiendo esas críticas, uno tendría que pensar que debería redefinirse la estructura de otorgamiento del subsidio, para evitar las inequidades mencionadas.
El subsidio asciende hoy a una cifra cercana a los 12 mil millones de pesos, afectando -según se ha dicho- a más o menos un millón de personas (600 mil beneficiarios, más sus respectivos grupos familiares). Es, por tanto, mucha la gente que de alguna forma va a presionar, al eliminarse el subsidio, con su ingreso al FONASA, donde tampoco se encuentran resueltas todas las coberturas ni todas las situaciones; ese organismo todavía está lejos de aquello. Por lo mismo, parece absurdo presionar más al sistema, en lugar de aliviarlo fortaleciendo el concepto de subsidio. Y es más: ¿por qué no pensar, incluso, que se puede elevar dicho subsidio tratándose de personas que soporten condiciones muy desmejoradas, a las cuales probablemente ni siquiera el 2 por ciento les soluciona el problema?
Como dato adicional, habría que decir que desde 1990 a la fecha el presupuesto per cápita de salud ha aumentado en 2,7 por ciento. Hoy la salud pública invierte 107 mil 557 pesos per cápita; antes, sólo 34 mil. Las ISAPRES, 125 mil 253 pesos per cápita; antes, 93 mil.
El 2 por ciento cuya eliminación se discute hoy importaría en los hechos, si efectivamente fuera a dar al sistema público, transformar la inversión de éste, de 107 mil 557 pesos, en 108 mil pesos. Ésa sería la incidencia en inversión pública si los 12 mil millones fueran destinados en la forma propuesta (no tenemos certeza de que así va a ocurrir).
Hoy, el aporte fiscal al FONASA corresponde a 60 por ciento del per cápita, y el 40 por ciento restante, al 7 por ciento de cotización que realizan los beneficiarios. Esto último demuestra claramente que existe ahora subsidio para el sistema público y no para el privado.
La eliminación del 2 por ciento atenta seriamente contra el derecho constitucional, consagrado para todas las personas, que asegura la libre elección del sistema de salud a que pueden acceder, sea público o privado.
Nuestra Constitución Política dispone en su artículo 1º que "El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común". Pues bien, este importantísimo precepto es asegurado, en materia de salud, entre otros aspectos, garantizando que toda persona tiene derecho a la libre elección del sistema que desee.
En la especie, hoy el Estado, a través del subsidio a la demanda (no a las ISAPRES, como se ha intentado sostener), garantiza la vigencia del precepto fundamental antes dicho.
La pretendida eliminación se agrava si pensamos que, actualmente, a lo menos 600 mil personas gozan del sistema de las ISAPRES gracias a que el Estado les ha garantizado adecuadamente su derecho a elegir el sistema. Y hoy, de modo gradual, se intenta eliminar ese derecho, lo que resulta ilegítimo y contrario a los artículos 1º y 19, numerales 9º, 24º y 26º.
Sobre este punto, señor Presidente , desde ya hago la reserva de constitucionalidad pertinente, para los efectos del artículo 82, número 2º, de la Carta, y de los artículos 39 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
Señor Presidente , aquí llama profundamente la atención que todo el proyecto, en su concepción, apunta a una crítica que además ha ido creciendo públicamente, al punto de que incluso propuestas que se han formulado han sido descalificadas en forma virulenta.
Eso, por una parte.
De otro lado, quiero mencionar que esta mañana me reuní con representantes de la CONFENATS, contrarios a esta iniciativa, quienes señalan que no han tenido ningún espacio donde ser escuchados, en un debate amplio sobre estas materias, como lo hicieron presente, a su turno, en las Comisiones tanto de la Cámara de Diputados como del Senado.
Aquí se habla de muchas ideas y, asimismo, de numerosas reuniones y eventuales acuerdos. Sin embargo, por más que en la Comisión de Salud de esta Corporación tratamos de instalar una mesa donde se pudieran confrontar posiciones, nos encontramos con que, no obstante asistir múltiples organizaciones que expusieron sus puntos de vista (ninguna a favor del proyecto), cuando se dio traslado de las observaciones al Ejecutivo , éste no las recogió. Estará en su derecho. Empero, lo importante es que, en definitiva, las muy legítimas inquietudes planteadas por vastos sectores relacionados con el tema de la salud y que éstos hubiesen querido ver representadas, al menos en esa mesa -podemos discrepar de muchas de ellas y estar de acuerdo con otras-, no fueron acogidas por el Gobierno en los debates correspondientes.
Quiero terminar, señor Presidente , haciendo una pregunta, si fuera posible, al señor Ministro .
El texto original -lo leí cuando aún pertenecía a la Cámara de Diputados- contemplaba un plan único de prestaciones, claramente determinadas, que el FONASA, igual que los seguros privados, se comprometía a otorgar a sus beneficiarios en un plazo acotado, permitiendo a los usuarios del sistema público reclamar en caso de incumplimiento. Además, pretendía transformar a dicha entidad en un seguro público autónomo que debía responder ante los usuarios buscando al ente prestador más eficiente.
Ésas eran las dos ideas centrales del anteproyecto que circuló profusamente entre todos los Parlamentarios.
Quiero, entonces, preguntar al señor Ministro por qué del "proyecto más", tan ambicioso, se llegó a un "proyecto menos", y qué pasó entretanto que, habiendo sido el Ejecutivo el que propuso y difundió ampliamente un plan único de prestaciones, con un FONASA verdaderamente eficaz, moderno, eficiente, que buscaba lo mejor para los beneficiarios, se llegó a un texto tan restrictivo.
Yo veo, señor Ministro , que cada cierto rato hace señas a las tribunas -no sé quiénes están ahí-, buscando de alguna forma interponer a las personas que allí se encuentran entre lo que yo digo y lo que usted piensa. Sin embargo, quiero señalarle que a mí sólo me mueve el afán de buscar un proyecto donde ojalá coexistan el sector público y el sector privado. Creo que las exclusiones no sirven a los beneficiarios y que perfectamente es posible avanzar en un sistema en que convivan los esfuerzos públicos y los privados.
Las descalificaciones provocan grave daño a la salud y a los usuarios. Me parece que aquí hay muchas visiones ideológicas sesgadas. Cuando uno conversa con los trabajadores de la salud, piensa que perfectamente se pueden allanar a un modelo que compatibilice la modernización con la estabilidad funcionaria, que es lo que más les preocupa. Y es factible avanzar en un sistema de gestión moderna, donde incluso se podrían tolerar formas societarias nuevas de administración descentralizada de los hospitales, en la medida en que a los funcionarios que debieran abandonar el servicio se les garantizara, a través de un plan de retiro, determinada renta o pensión.
El señor RÍOS ( Vicepresidente ).-
Terminó su tiempo, señor Senador.
El señor BOMBAL.-
Redondearé mi intervención, señor Presidente .
Ellos se manifiestan llanos a buscar nuevas fórmulas. A lo mejor estiman el artículo 6º como un peligro porque ven inestabilidad. Pero dialogando, conversando, estudiando nuevas alternativas, creo, señor Ministro -se lo digo con toda sinceridad-, que se puede avanzar mucho y llegar muy lejos. Con las descalificaciones sólo se comete un profundo error.
Soy gran admirador del sistema público de salud, como también de los esfuerzos que está haciendo el sector privado. Y pienso que uno y otro se necesitan, porque hay capacidad instalada ociosa, porque se requiere descentralización en los servicios de salud, porque se precisa más autonomía y autoridad para los médicos y mayor prestancia y dignidad para los funcionarios que se desempeñan en el sector.
A usted, señor Ministro , también lo animan propósitos que, indudablemente, son de bien público. No puedo dudar de que el mensaje presidencial persigue un fin de esa naturaleza. Empero, pienso que ha faltado una instancia, una mesa, donde puedan coexistir voluntades que apuntan en la misma dirección. Desgraciadamente, esa mesa no se ha producido. Y sabemos que fuera de ella se están llevando a cabo muchos diálogos, como lo indicó el Senador señor Boeninger . No obstante, cuando se producen acuerdos y, tras darlos a conocer, son rechazados en forma categórica por el sector público, ello sólo consigue desalentar las esperanzas de lograr tal coexistencia.
Ojalá, señor Presidente , que la iniciativa que hoy se nos plantea contribuya a abrir espacios más fecundos para un diálogo que permita resolver los problemas de la salud.
Por de pronto, anuncio mi abstención frente al proyecto.
El señor RÍOS ( Vicepresidente ).-
El último Senador que hará uso de la palabra antes de que termine el Orden del Día es el Honorable señor Prat. Los siete oradores restantes deberán intervenir en la sesión de mañana.
Tiene la palabra Su Señoría.
El señor PRAT.-
Señor Presidente , tuve la oportunidad de conocer esta iniciativa en la Comisión de Hacienda, donde se puso especial acento en la eliminación del subsidio del 2 por ciento y en la obligación de las ISAPRES de responder de las cuentas que se originaren en atenciones de emergencia, en términos de suprimir lo que se ha dado en llamar "cheque en garantía".
Sin embargo, del debate producido hoy en la Sala surgen otras consideraciones que, en mi opinión, es bueno traer a discusión.
En primer lugar, es cierto que el país ha tenido una medicina ejemplar a lo largo de toda su historia y que todos los Regímenes que, a su turno, han debido tomar acciones en este campo se han desempeñado con bastante eficiencia global. Los indicadores de salud de Chile son buenos en general, pero creo que no se deben a un sistema de salud propiamente tal, sino, más bien, a las condiciones propias del país.
De partida, aquí tenemos gente con una conciencia cívica bastante grande. Nuestra institucionalidad siempre ha estado preocupada de las atenciones y las emergencias, y eso de alguna manera también se traduce en la salud. Tenemos además una comunidad homogénea y organizada, así como un clima templado que favorece la salud.
A mi entender, más que celebrar un sistema en particular, cuando nos alegramos de nuestros indicadores en este ámbito, tenemos que mirar otros componentes, propios de nuestra historia, de nuestra fisonomía geográfica y humana, que contribuyen a que, en definitiva, también tengamos un buen estándar en el plano de la salud.
Ahora, si vamos a medir el resultado de los distintos sistemas de salud, debemos ser bastante objetivos y considerar que el país gasta recursos muy altos en el área, con relación a los resultados que obtiene.
Todos los sistemas han sido criticados por distintas razones a lo largo de su desempeño. Recordemos que en los años 70 hubo en la Cámara de Diputados un extenso debate sobre la situación insostenible del sistema de salud chileno, el cual, no obstante seguir exhibiendo muy buenos indicadores, se encontraba en una crisis terminal. Y la Cámara Baja, a través de un informe especial, llegó a esa conclusión.
Por lo tanto, si bien los indicadores de salud de nuestra población pueden ser buenos, los relativos al funcionamiento de los sistemas que se han aplicado no lo son tanto.
En estos últimos diez años, los recursos destinados al sistema de salud público prácticamente se han doblado, pero el mejoramientos de los resultados no guarda relación con dicho el aumento. Ello quiere decir, entonces, que los problemas no residen sólo allí. Sin embargo, el señor Ministro , en sus exposiciones, achaca a la falta de fondos las deficiencias del sistema público. El hecho de que en diez años se hayan duplicado los recursos en términos reales y que la gente siga haciendo cola desde las seis de la mañana para recibir una atención muy dilatada en el tiempo es indicativo de que no se trata sólo de financioamiento insuficiente, sino también de carencias en organización.
El proyecto que se discute hoy, en lo esencial, apunta a hacer de FONASA una ISAPRE estatal. Así se aprecia si se consideran las atribuciones que se le entregan. Puede que sea bueno hacerlo, pero ello ameritaría un proyecto en sí. No digo que eso esté camuflado, pero al menos aparece desapercibido en una normativa que se ha transformado en un hecho comunicacional: la eliminación del 2 por ciento de cotización adicional a las ISAPRES. Fue parte de un esfuerzo comunicacional del discurso presidencial del 21 de mayo de 1997. Y el titular del día siguiente así lo confirma: "El Presidente de la República anuncia la eliminación del 2 por ciento de subsidio a las ISAPRES". Seguramente, la imagen de estas instituciones en ese entonces estaba muy deteriorada y resultaba gratis presentar una iniciativa comunicacional con cargo a estas especies de demonios en que se han convertido las ISAPRES, a las que sin duda habrá que cambiar el nombre el día en que el sistema de salud libre para las personas tome otra forma, a la cual todos debiéramos concurrir a través de algún acuerdo.
Pero, ¿cuál es la filosofía que hay detrás del sistema de salud privado? Que sus prestaciones tengan un costo real, es decir, que la energía de las acciones privadas, que nacen de la libertad de iniciativa, permita atender estas necesidades al costo real. En todo caso, no se ha llegado a la fórmula adecuada para lograrlo. Pero si se considera que la cotización obligatoria asciende a 7 por ciento, se comprobará que este porcentaje probablemente corresponde a un parámetro inadecuado para la realidad de todos los chilenos. El 7 por ciento para un soltero de 28 años, que gana un millón de pesos, son 70 mil pesos mensuales, es decir, 840 mil pesos al año. Y una persona con esas características no gasta esa cifra en salud. Por lo tanto, ese cotizante siente que ese esfuerzo pecuniario no es compensado con ninguna prestación. Si es mujer, seguramente, tratará de defenderse por medio de intervenciones cosméticas o de mantención de su condición física, que darán origen a una boleta que pueda ser cargada a la ISAPRE, por cuanto es la manera de defenderse de quien siente que está efectuando un pago sin la contraprestación correspondiente. A lo mejor, a esa edad la obligación de cotizar el 7 por ciento no tiene sentido. Y quizás en la edad adulta sea insuficiente. ¿Por qué se estableció ese porcentaje? Sería bueno analizarlo.
Insisto: lo esencial del sistema es que el costo de las atenciones de salud se basen en costos reales. ¿Cómo diseñar un sistema que se haga cargo de esa realidad? Es lo que debemos estudiar.
Mezclar el concepto de solidaridad en salud al final lleva a un error. Lo mismo podría aplicarse a la previsión. Cuando los sistemas quieren ser solidarios en su conjunto terminan siendo tremendamente poco solidarios. El caso de la previsión chilena hasta 1980 es ejemplar: personas con 13 años de cotizaciones jubilaban con pensión perseguidora y otras debían enterar 65 años para hacerlo con la renta promedio de los últimos tres años, en un país con una inflación promedio de 30 por ciento anual. Entonces, cuidémonos de crear sistemas solidarios. Formemos una sociedad solidaria, que se concrete, primero, en lo personal, en la actitud individual de cada ciudadano y, luego, en lo global, a través de un sistema de impuestos redistributivo, Pero si se quiere una salud solidaria, una previsión solidaria y una educación solidaria, nos vamos a enredar con sistemas que en definitiva caerán en la más absoluta de las inequidades y, probablemente, de las ineficiencias.
Hoy se desea eliminar el 2 por ciento de cotización adicional a las ISAPRES argumentando que es un mecanismo muy inequitativo y una manera de ayudarlas. Y ¿por qué no se habla del subsidio que se otorga a las empresas constructoras? Hoy el Estado financia la construcción de aproximadamente 72 mil viviendas al año. ¿Quiénes las construyen? Las empresas constructoras privadas. ¿Quiere decir, entonces, que todos los subsidios para la vivienda son una prebenda para las constructoras? Porque éste es el mismo razonamiento que se está aplicando respecto de las ISAPRES: se quiere eliminar el 2 por ciento de cotización adicional que como subsidio se entrega a los trabajadores. Entiéndase bien: se trata de un subsidio para los trabajadores que les permite acceder a la salud privada, lo que corresponde a una elección de ellos, porque nadie los ha obligado a optar por las ISAPRES. Entonces, establezcamos un sistema que posibilite a las personas atenderse libremente donde quieran, no sólo en los centros de salud privada o públicos, sino que en éste o en otro hospital público. Porque en el caso de Angol -que conozco más a fondo-, se da el absurdo de que, para una derivación a un hospital público, se debe ir a Temuco, distante 120 kilómetros, y no a Los Ängeles, que se encuentra a 60 kilómetros, pero en otra Región. La estructura del área de salud así lo obliga, porque la derivación es a nivel regional.
En fin, hay tanto que arreglar.
¿Por qué no se permite que las personas sean libres de atenderse donde quieran? A eso apunta el subsidio del 2 por ciento. Se trata de un subsidio a la demanda que procura suplementar las remuneraciones que no alcanzan para ingresar al sistema de salud privado. Se dice que no es focalizado. Es cierto, pero puede perfeccionarse. Y se debe tener cuidado con la focalización, porque el Senado también tiene el pecado de ser desfocalizado. En esta Sala, hace 15 días se aprobó un subsidio para la compra de departamentos DFL 2, que beneficia a quienes perciben rentas ubicadas en los tramos más altos del Impuesto Global Complementario. Es decir, es lo más desfocalizado que se pueda concebir. Y no obstante que se planteó al Gobierno en esos términos y se analizó en la Comisión de Hacienda, como había gran apuro en despachar la iniciativa -me parece que tenía urgencia calificada de "discusión inmediata"-, así se hizo. Entonces, mejoremos este subsidio, focalicémoslo más. Hay muchos subsidios que deben ser revisados o reanalizados con el objeto de focalizarlos hacia ls más necesitados; pero no eliminemos porque sí el 2 por ciento de cotización adicional, ya que se halla concebido en una línea correcta, cual es permitir que las personas libremente se atiendan en la unidad de salud donde sientan que van a ser mejoradas. A mi juicio, si hay un área en la vida humana donde las percepciones juegan un rol fundamental es la salud. Quienes conocemos el ámbito rural observaremos que la máxima aspiración de las personas es atenderse en forma particular. Y si se les dice: "¡Pero si le va a salir mucho más caro!", responden: "Es que quiero atenderme particularmente porque ahí me mejoro".
La percepción del enfermo del lugar en que recobrará su salud, es, finalmente, un aspecto esencial en la mejoría. Por lo tanto, permitamos a las personas elegir libremente. Con el proyecto en análisis estamos haciendo menos libres a 225 mil cotizantes en este aspecto.
Por eso, me opuse a la idea de legislar en la Comisión de Hacienda. Se trata de 225 mil personas, que con sus grupos familiares forman un conjunto de 606 mil afectados, que serán menos libres en cuanto a elegir la modalidad de atención.
Por último, con la presente iniciativa se va a perder un aporte privado a la salud. Hoy, la existencia del sistema representa un costo fiscal de 11 mil 180 millones de pesos, conforme a lo señalado por el señor Superintendente de ISAPRES . Sin embargo, el aporte a las cuentas individuales de seguros de salud de las personas por parte de los empleadores es de 14 mil 500 millones pesos. Hay una diferencia de 3 mil 320 millones de pesos que no se descuenta como impuesto por las empresas que hacen esta cotización. ¿Por qué? Porque éstas carecían de crédito y en el ajuste de la declaración anual de impuesto no pudieron descontar el monto cotizado. Por lo tanto, terminan haciendo un aporte adicional repito- de 3 mil 320 millones de pesos al sistema de salud a través de las personas beneficiadas con dicho subsidio. Esta cantidad se va a perder con el proyecto en debate.
Por eso, me pronuncié en contra de la iniciativa en la Comisión y mantendré la misma postura en la Sala.
El señor RÍOS ( Vicepresidente ).-
Dado que restan seis minutos para la hora de término del Orden del Día, propongo continuar la discusión del proyecto en la sesión de mañana.
El orden de los oradores inscritos es el siguiente: Senadores señores Sabag, Silva, Moreno, Foxley, Ruiz De Giorgio, Urenda, Ríos y Bitar.
Acordado.
El señor VEGA.-
¿Me permite, señor Presidente?
El señor RÍOS ( Vicepresidente ).-
Tiene la palabra Su Señoría.
El señor VEGA.-
Señor Presidente, solicito autorización para que la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales sesione paralelamente con la Sala a partir de las 18:30.
--Se accede.
El señor RÍOS (Vicepresidente).-
Terminado el Orden del Día.
VI. INCIDENTES
PETICIONES DE OFICIOS
El señor LAGOS ( Secretario ).-
Han llegado a la Mesa diversas peticiones de oficios.
El señor RÍOS (Vicepresidente).-
Se les dará curso en la forma reglamentaria.
___________________
--Los oficios cuyo envío se anuncia son los siguientes:
Del señor CHADWICK:
Al señor General Director de Carabineros, acerca de RETIRO DE RETÉN DE CARABINEROS DE SECTOR POBLACIÓN, COMUNA DE PERALILLO (SEXTA REGIÓN).
De la señora FREI (doña Carmen):
Al señor Ministro de Obras Públicas, referente a INFORMACIÓN SOBRE CARÁCTER PÚBLICO DE CAMINO MINERO HUELLA TRES PUNTAS (SEGUNDA REGIÓN).
Del señor HAMILTON:
Al señor Ministro de Obras Públicas, respecto de ANTECEDENTES SOBRE AMPLIACIÓN DE CARRETERA 68.
Del señor HORVATH:
A los señores Ministro del Interior , Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo , y Coordinador de la Reactivación del Empleo del Comité Interministerial del Empleo, en cuanto a INFORMACIÓN PORMENORIZADA SOBRE PROYECTOS DE DISMINUCIÓN DE CESANTÍA, PARTICULARMENTE EN COMUNAS DE REGIÓN DE AISÉN;
A los señores Ministros de Economía y del Trabajo y Director Nacional del INE, con relación a METODOLOGÍAS DE EVALUACIÓN DE DESEMPLEO Y SUBEMPLEO EN REGIONES; y
A los señores Ministro de Vivienda y Urbanismo , y alcalde y concejo municipal de Coihaique, referente a DEMOLICIÓN DE CASAS DE POBLACIÓN VERA CARTER Y TRASLADO DE SUS OCUPANTES (UNDÉCIMA REGIÓN).
De los señores PARRA, RÍOS, RUIZ-ESQUIDE, SABAG Y VIERA-GALLO:
A los señores Ministros de Hacienda y de Salud, sobre SITUACIÓN FINANCIERA DE SERVICIOS DE SALUD DE OCTAVA REGIÓN.
De los señores PARRA, SABAG Y VIERA-GALLO:
A los señores Presidente de la República y Ministro de Educación, respecto de FUTURO DE FUNDO VALLE NONGUÉN, EN PROVINCIA DE CONCEPCIÓN.
Del señor ROMERO:
Al señor Gerente General de División Andina de CODELCO-Chile, sobre CONTRATACIÓN DE TRABAJADORES RESIDENTES EN PROVINCIA DE ACONCAGUA EN EJECUCIÓN DE OBRAS DE MINERA ANDINA
___________________
El señor RÍOS (Vicepresidente).-
Solicito el asentimiento de la Sala para que me reemplace en la presidencia el Honorable señor Bombal.
--Pasa a presidir la sesión, en calidad de Presidente accidental, el Senador señor Bombal.
___________________
El señor BOMBAL ( Presidente accidental ).-
En Incidentes, el primer turno corresponde al Comité Institucionales 1.
Tiene la palabra el Honorable señor Canessa.
DÍA DE LA UNIDAD NACIONAL
El señor CANESSA.-
Señor Presidente , hace un año, el Honorable Senador don Augusto Pinochet Ugarte -que legítimamente personifica al esfuerzo de regeneración cívica iniciado el 11 de Septiembre de 1973- en cierto modo culminó su rol de estadista al consentir que esa fecha señera fuera reemplazada en adelante por un día simbólico, el primer lunes de septiembre, el tradicional mes de la Patria, destinándolo a conmemorar la unidad nacional.
La unidad nacional constituye la obsesión, el camino y la meta de toda política auténticamente patriótica. En todo tiempo y lugar, el mejor y más sólido criterio para reconocer los afanes de quienes están al servicio de la causa nacional y diferenciarlos de aquellos que sólo enmascaran los apetitos de su facción con una retórica efectista consiste en averiguar, simplemente, quién promueve en verdad las acciones destinadas a producir frutos de unidad, concordia y confianza en la sociedad.
Para los soldados, el servicio a la unidad de sus compatriotas -ese vínculo moral, sólido como ningún otro, que une a los chilenos de ayer, hoy y mañana, sin distinción de clases ni credos- constituye un artículo de fe que ilumina sus conductas tanto en la paz como en la guerra. Por eso, la división que la lucha ideológica había exacerbado al punto de situarnos al borde mismo de la contienda civil en 1973 era una situación inaceptable para los hombres de armas.
Apenas neutralizado el factor armado que con mayor intensidad impedía la Unidad Nacional, toda vez que estaba al servicio de la potencia extranjera que pretendía convertirnos en su satélite, el Gobierno, presidido por el señor general Pinochet , inició la construcción de un nuevo régimen institucional, cuyo valor más preciado es la libertad, precisamente el bien que estuvimos a punto de perder, sustentándolo en la libre iniciativa en el plano individual, en el ideal democrático en el campo político y en el reconocimiento del mercado en el ámbito económico. El conjunto normativo que hoy rige a nuestra nación chilena, una de cuyas expresiones la constituye este Senado, tiene su día fundacional el 11 de septiembre de 1973. Por respeto a la verdad histórica, jamás debiéramos olvidar que la legitimidad de nuestros mandatos descansa justamente en ese día inolvidable.
Así las cosas, es fácil comprender el valor que esta Corporación asignó en su día al gesto del Honorable Senador señor Pinochet , quien consintió en derogar la calidad de festivo que resaltaba el hecho conmemorado cada 11 de septiembre, un día, por lo demás, tan lleno de contenido para la mayoría de nuestros compatriotas, a fin de renovar su significado, comprendiendo ahora, en un fraternal abrazo, no sólo a la mayoría que hace 25 años exigió a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden conservar viva la esencia nacional, sino también, a partir de ahora, incluyendo generosamente a todos los chilenos, sin excepción alguna.
Con pesar, debo decir que algunos sectores del país todavía no han sido capaces de comprender la grandeza que implica el cambio recién indicado. El espíritu sectario que han mostrado algunos grupos francamente irreconciliables ha opacado el sentido de una fiesta cívica que representa lo que verdaderamente quiere la masa ciudadana. Incluso se escucha que algunos desearían poner término al Día de la Unidad Nacional, entendiendo que con ese paso culminaría una astuta maniobra para dejar atrás su propio pasado.
A título personal, diré que no tengo mayor inconveniente en sacrificar ésa y muchas otras festividades si es el precio que hay que pagar para tener una nación efectivamente reconciliada. Lo malo es que compruebo una y otra vez que las mismas personas que quisieron encadenarnos a la suerte de la ideología internacional que detentaban; las mismas personas que rompieron la convivencia nacional al introducir aquí la violencia como método de la acción política; las mismas personas que mediante el terrorismo quisieron detener el progreso social y económico del país, son las que hoy se revuelven furiosas cuando se les recuerda la verdad de sus convicciones y se empeñan en impedir un futuro de armonía social, de confiada colaboración, de auténtica paz, para decirlo en pocas palabras.
Señor Presidente , el esfuerzo disociador de una minoría consignera y vociferante ha tenido cierto eco en nuestra sociedad. Es un dato que todos quienes ejercen algún cargo de responsabilidad en el Estado deben tener presente. No tiene mayor sentido ignorar las dificultades que hoy debe enfrentar el proceso de reconciliación nacional.
Sin embargo, aunque probablemente el Día de la Unidad Nacional, que se celebrará el próximo lunes, pase bastante desapercibido, entre otras razones, porque su gestor se encuentra cautivo en Londres, víctima de su buena fe que lo llevó a desdeñar la fuerza que aún tienen quienes por largo tiempo han conspirado para hacer imposible la unidad de los chilenos, quiero formular aquí un voto de confianza en el destino de la patria.
Llegará el día en que nuestra trayectoria histórica pueda ser juzgada a la luz de la razón, y no de la pasión como ocurre ahora. Entonces, cada cual ocupará el lugar que en justicia le corresponde. Algunos mirarán el devenir de las futuras generaciones desde un noble pedestal, y otros yacerán olvidados, pues sus vistosas conductas de hoy estarán envueltas en un piadoso silencio. ¡Mas, por sobre todo, le pese a quien le pese, Chile prevalecerá!
He dicho.
El señor BOMBAL (Presidente accidental).-
Tiene la palabra el Honorable señor Martínez.
GESTIONES PARA RETORNO DE SENADOR SEÑOR PINOCHET
El señor MARTÍNEZ .-
Señor Presidente, señores Senadores, durante estos meses, desde que fue secuestrado el Senador señor Pinochet, en un delito que yo llamo "secuestro de Estado", por el Gobierno del Reino Unido, se ha hablado mucho de derechos humanos y se han conmemorado incluso los 50 años de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Sin embargo, en todo este período ha quedado en evidencia algo que tengo el deber de hacer presente para la historia de estos acontecimientos y para conocimiento de los señores Senadores.
Mientras se habla de derechos humanos y se generaliza, éstos no se han aplicado en la persona del Senador señor Pinochet. Y ello, porque los esfuerzos que "se ha dicho que se han hecho" para resolver esta situación no han servido.
Nunca se ha querido entender que éste es un problema de Estado, no de justicia. Es un problema de Estado, porque así fue jugado, como lo hemos comprobado en las declaraciones posteriores en cuanto al conocimiento previo que se tenía de la solicitud de detención por las autoridades del Reino Unido, y cómo deliberadamente no se avisó a la Embajada chilena en Londres, para que el Embajador, haciendo uso de los recursos diplomáticos, pudiera incluso en ese momento haber colocado como sujeto de protección diplomática a la persona de don Augusto.
Frente a esos hechos, me parece extraño que, aun cuando no se haya podido resolver esta situación, se sostenga la tesis absolutamente contraria a la lógica en cuanto a que se trata de un asunto de la justicia internacional, aceptando de paso que, a pesar de que se sostiene que ésta no puede penetrar en la jurisdicción territorial de otra justicia, aquí se agreda a Chile. Nos encontramos, entonces, con el siguiente problema: ¿no se ha querido resolver la situación? ¿No se ha dado el paso necesario para hacerlo? ¿No se ha querido jugar la solución contra las presiones internas, e incluso contra la estabilidad interna, como es el conglomerado político de la Concertación?
En este momento, nos hallamos frente al absurdo de que la única solución que se vislumbra es ésta es una suposición, pero aparentemente los antecedentes así lo demuestran- "rogar que se enferme el General Pinochet para lograr la solución de este caso".
Estimo que una de las cosas más bárbaras que puede ocurrir es que hablemos de derechos humanos y no hagamos lo posible por resolver un problema que es de Estado. Además, la solución de este problema de Estado no la centramos en la gestión de la autoridad, sino en el desarrollo de las enfermedades o en el curso de la naturaleza en un hombre que va a cumplir 84 años.
A mi juicio, ello constituye una brutalidad extraordinaria e implica, indiscutiblemente, hasta el momento, reconocer un fracaso, por cuanto no se ha querido dar la batalla como corresponde. Hablo de batalla en el sentido de recuperar a un ciudadano chileno que, aun en su condición de ex Presidente de la República , ex Comandante en Jefe y actual Senador, se encuentra secuestrado por una potencia que no reconoce ninguno de los aspectos que caracterizan al Estado moderno: su libertad, su independencia, la no intervención en los asuntos internos de los Estados, la no intromisión de la justicia en otro territorio y todos los elementos ya mencionados pero que no se han hecho respetar.
El pretender que la solución del caso de don Augusto Pinochet está entregada hoy día a las manos de la naturaleza sobre la base de una enfermedad es, lisa y llanamente, reconocer un fracaso.
El señor BOMBAL (Presidente accidental).-
En el tiempo del Comité Socialista, tiene la palabra el Honorable señor Viera-Gallo.
El señor VIERA-GALLO.-
Señor Presidente, a veces las cosas se ven muy distintas dentro de Chile y fuera de él. Y pienso que es importante hacer presentes en el Senado distintos acontecimientos que inciden en la materia acerca de la cual se ha hablado esta tarde.
Recientemente, un alto funcionario del Gobierno de Serbia concurrió a una reunión internacional en Viena, Austria, y fue detenido por una orden judicial que él desconocía, emanada del Tribunal Internacional creado por Naciones Unidas para juzgar los crímenes cometidos en la guerra de los Balcanes. Y esta persona, que era un funcionario en servicio activo, fue llevada de inmediato a una cárcel en Holanda y ahora está sometida a proceso junto a varios generales serbios acusados de haber cometido crímenes de guerra.
Señalo lo anterior, porque me parece muy importante tener en cuenta la situación judicial internacional que se va creando en torno a los derechos humanos, al momento de reflexionar sobre el proceso que se lleva en España contra el General Pinochet y otras personas.
Chile no es un Estado potente que pueda plantear una solución por la vía de la presión o de la fuerza; no es los Estados Unidos; no es la antigua Unión Soviética, ni un país que tenga la entidad suficiente, desde el punto de vista de la fuerza, para hacer presentes sus motivos.
Sus motivos, básicamente, pueden ser invocados en términos del Derecho. Entonces, quedan pocas alternativas. Una de ellas es la utilizada por el Gobierno chileno en Inglaterra. Pero, aun cuando se consiguiera que el Senador señor Pinochet regresara a Chile, no hay que olvidar que el proceso en España continúa y que éste afecta a varios ciudadanos chilenos, no sólo al General Pinochet. Y si algunos de éstos -unos integran el Senado- viajan fuera del país, pueden ser capturados por la Interpol y sometidos a una situación similar a la que vive el Senador vitalicio.
La diferencia en la situación del general serbio al cual me refería es que en su caso la orden de detención emanó de un tribunal internacional, y en el que nos ocupa provino de un tribunal español. Pero para los efectos prácticos la situación es idéntica.
El Gobierno austríaco actuó con el general serbio en servicio activo de la misma manera como el Gobierno inglés procedió con el General Pinochet: no advirtió a la Embajada serbia; por el contrario, hizo lo posible para que la persona inculpada de crímenes de guerra fuera sometida a proceso. Así como el Gobierno inglés hizo lo posible para que el General Pinochet, acusado de crímenes de guerra, sea sometido a proceso.
Entonces, ésa es una realidad del mundo actual.
Las personas que han sido acusadas de ese tipo de crímenes, hoy día, difícilmente pueden traspasar las fronteras de sus países, aun cuando estén en ejercicio activo de funciones públicas. Ahora, ¿qué debiera, a mi juicio, hacer el Gobierno chileno? Y hago aquí esta pregunta por estimar que ésta es una sede importante como para formularla. Pienso que, más allá del retorno o no del General Pinochet, el problema de fondo que está planteado no es otro que el de llegar a las fórmulas que el Derecho Internacional prevé en estos casos. Y creo que la vía más correcta es la Corte de Justicia Internacional de La Haya, pues aunque el General Pinochet vuelva a Chile, el problema de contienda de jurisdicción con España sigue vigente. Hay señores Senadores que no pueden salir del país. Entonces, el problema no se halla centrado en la persona del General Pinochet, si bien es el caso más emblemático.
¿Por qué es importante lo relativo a la Corte de La Haya? Porque allí el Gobierno de Chile tendría dos posibilidades: o gana el pleito, con lo que se sabría que la Justicia de un país no puede intervenir con órdenes de detención respecto de crímenes que se hubieran cometido en otro territorio, ni aun en el caso de circunstancias extraordinarias, o bien el Gobierno de Chile pierde el pleito. En este caso, sabríamos que en el mundo del siglo XXI habrá la posibilidad de que distintas Justicias tengan interferencia en otros países. Ello, con mucho mayor sentido, nos planteará la perspectiva de la Corte Penal Internacional, porque si el problema de los derechos humanos se va a globalizar, la única forma de que exista una garantía eficaz de que esto se haga con pleno respeto del debido proceso es que se produzca la instalación y el funcionamiento de la Corte Penal Internacional, cuyo tratado está pendiente en este Congreso, y que creo muy importante que sea establecido, dada la globalización de los derechos humanos y la pérdida relativa de importancia de la soberanía de los Estados. Nos guste o no nos guste; es una realidad.
Considero, por ello, que el antecedente de que el Gobierno de nuestro país pueda llegar a La Haya es muy importante. Ese tribunal es totalmente imparcial, es un organismo de Derecho, que no ha sido establecido especialmente para este caso. Y, por lo demás, el Gobierno de España quiere ir a ese tribunal. Por ello, creo que el buscar el regreso del General Pinochet invocando razones humanitarias, no obsta con el hecho de que el Gobierno de Chile zanje jurídicamente el problema ante la Corte de La Haya. No hay otro camino que sea jurídico, salvo el arbitraje entre Chile y España. Pero me parece más difícil que estos países se pongan de acuerdo en un árbitro especial, que el que recurran a un tribunal ya establecido por una tradición, aunque ese juicio demore.
Si lo perdemos -repito-, sabremos a qué atenernos. Y si lo ganamos, habremos despejado un aspecto, no sólo para Chile, sino que para la comunidad internacional en cuanto a cómo se deben hacer respetar los derechos humanos en un mundo global.
Por último, deseo hacer una reflexión acerca del hecho de que se habrían violado los derechos del General Pinochet en el proceso llevado a cabo en Inglaterra. Si él o sus abogados así lo estimaran, tienen perfecto derecho a recurrir a la Corte Europea de Derechos Humanos. Eso está establecido desde ya. O sea, si el General Pinochet piensa que está sometido a un juicio injusto, arbitrario, a un "secuestro", como dice el Senador señor Martínez , puede recurrir a dicho tribunal. Si no lo hace, es porque él estima que en realidad le corresponde defenderse dentro de la normalidad del proceso inglés lo que ha hecho hasta ahora- o español, eventualmente, o porque piensa que no hay una arbitrariedad suficiente como para poder reclamar ante esa Corte. Pero no se puede sostener tan fácilmente "él está secuestrado". No, él está detenido por una orden judicial; que puede parecer arbitraria, ésa es otra cosa, es algo susceptible de impugnar. Pero para eso hay procedimientos, que no son procedimientos de fuerza, sino jurídicos. Personalmente, considero que el procedimiento jurídico que el Gobierno de Chile debiera estudiar incluso lo planteó aquí hace bastante tiempo el propio Senador señor Martínez - es el de recurrir a la Corte Internacional de Justicia de la Haya, en la cual repito- se puede dilucidar un problema de fondo, de contienda de jurisdicción entre dos Estados. Se puede ganar o perder. Nada de eso obsta al retorno o no del General Pinochet. Eso sigue, además, otro curso. Pero el proceso que lleva el juez Garzón en España continuará aunque el General Pinochet retorne a Chile, y afecta a muchos otros ciudadanos. Me parece, entonces, importante que se estudie a fondo esa materia.
He dicho.
El señor BOMBAL ( Presidente accidental ).-
Deseo hacer un pequeño comentario a raíz de las observaciones del Honorable señor Viera-Gallo, en el sentido de que, cuando se habla de derechos humanos, uno quisiera que allí estuvieran también incluidos los millones de criaturas inocentes que a diario mueren en los países donde hay una ley que permite que ellos, antes de nacer, sean asesinados. De modo que, ojalá, tanto sus propósitos como los de esos inocentes que mueren todos los días también puedan ser incorporados a la temática de los derechos humanos.
--Ofrecida la palabra, sucesivamente, en los tiempos de los Comités Institucionales 2, Mixto, Demócrata Cristiano, UDI e Independientes y Renovación Nacional e Independiente, ningún señor Senador hace uso de ella.
El señor BOMBAL (Presidente accidental).-
Se levanta la sesión.
--Se levantó a las 18:56.
Manuel Ocaña Vergara,
Jefe de la Redacción
ANEXO SESIÓN
MOCIÓN DE LOS HONORABLES SENADORES SEÑORES BOENINGER Y HAMILTON CON LA QUE INICIAN UN PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL QUE ESTABLECE BENEFICIOS QUE INDICA EN FAVOR DE LOS EX PRESIDENTES DE LA REPÚBLICA. (2388-07)
Honorable Senado:
Ha sido motivo de preocupación parlamentaria, desde hace algún tiempo, la conveniencia de establecer en la Constitución Política los derechos que deberían corresponder, en razón de la dignidad del cargo que han ejercido, a los ciudadanos que hayan desempeñado el cargo de Presidente de la República y que no pasen a ocupar otros cargos públicos, o que, habiéndolo hecho, se alejen de ellos.
Los Senadores que suscribimos estimamos que existe un grado importante de consenso en que los ex Presidentes de la República deberían asimilarse a los diputados y senadores en cuanto al fuero y la dieta que contempla para éstos la Carta Fundamental Únicamente cabría excepcionar, en el marco del mismo texto constitucional, a quienes hubieren sido destituidos por el Senado en conformidad al artículo 49.
Proponemos, en consecuencia, el siguiente
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
"Artículo único.- Incorpórase el siguiente inciso segundo al artículo 30 de la Constitución Política:
"El Presidente que cesare en el cargo por completar su período tendrá los mismos derechos que corresponden a los diputados y senadores en virtud de los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 58 y del artículo 59, los que se suspenderán mientras ocupe otros cargos públicos, si pasare a desempeñarlos."
EDGARDO BOENINGER KAUSEL.- JUAN HAMILTON DEPASSIER
MOCIÓN DE LOS HONORABLES SENADORES SEÑORES BITAR, CANTERO, FOXLEY Y ZURITA, CON LA QUE INICIAN UN PROYECTO DE LEY QUE DICTA NORMAS SOBRE LA CONCENTRACIÓN ECONÓMICA EN EL SECTOR FINANCIERO (2386-05)
Honorable Senado:
Es de público conocimiento el hecho que con una tendencia cada vez más acentuada los bancos nacionales y extranjeros que mantienen filiales en nuestro país se transforman en controladores de otra u otras empresas bancarias, por la vía de la adquisición de acciones en forma directa o indirectamente por el sistema de fusiones empresariales, provocando una participación en el sistema financiero chileno que puede afectar la estructura o el funcionamiento del mercado nacional.
La legislación bancaria chilena no contiene normas regulatorias que faculten a las autoridades para controlar aquellas concentraciones económicas que, por su importancia o envergadura, pueden provocar una disminución de la competencia, y, con ello, serios perjuicios al interés público.
En efecto, la Ley General de Bancos consagra facultades para la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras limitadas a la fiscalización de las empresas bancarias, en cuanto control de legalidad, destinado a velar porque las instituciones bajo su supervisión cumplan con la legislación y normativa que las rigen; y por otra parte, el control de mérito o solvencia en cuya virtud califica la gestión de los entes fiscalizados.
Dado ese marco legal. Ia Superintendencia sólo podría rechazar una fusión entre empresas bancarias o la adquisición de una de ellas, basándose en problemas de solvencia o de perjuicio a los depositantes o acreedores de alguno de los bancos que intervienen en la operación.
La concentración económica en el sector financiero se puede producir como consecuencia de una fusión entre instituciones financieras o porque dos o más de ellas tienen un mismo controlador.
El bien jurídico que se cautela con una regulación sobre concentración económica en el sector financiero, es la estabilidad del sistema en su conjunto. Es comúnmente aceptado que una concentración excesiva puede provocar efectos adversos en su funcionamiento, lo que se conoce como riesgo sistémico. Puede también limitar severamente la efectividad de la política monetaria que aplica el Banco Central, afectándose así el interés público.
De hecho, pueden existir por lo menos, tres motivos para que se considere indeseable una institución financiera con una alta participación de mercado:
a) Una i estabilidad o insolvencia que contagiaría a las otras instituciones haciendo temer por el sistema entero, y como consecuencia la garantía del Estado.
b) Una dificultad en el manejo monetario por parte del Banco Central.
c) Una falta de competencia en el mercado bancario.
Só1o este último motivo puede ser abordado por una autoridad nacional: la Fiscalía Nacional Económica y las Comisiones Preventiva y Resolutiva. Pero no siempre existirá conjuntamente la falta de competencia con los otros dos motivos señalados.
Así por ejemplo, las autoridades antimonopólicas podrían considerar que, en un contexto de gran apertura financiera al exterior, la competencia internacional es suficiente para que no se estime peligrosa la existencia de un megabanco. Pero los otros dos motivos señalados son puramente internos y existirán aun cuando haya cada vez mayores operaciones extrafronterizas.
Tomando como ejemplo los Estados Unidos de América, resulta que, según la Ley sobre Holding Bancario, el Consejo del Sistema de Reserva Federal puede no aprobar una proposición de fusión de bancos si, como resultado de ella, el banco fusionado va a controlar más del 10% del total de los depósitos de las instituciones financieras garantizadas en los Estados Unidos, o si en igual situación, va a controlar más del 30% de los depósitos en un mismo Estado.
Como se ve, en este caso no se trata de un asunto de libre competencia, sino de una institución que crece más allá de lo deseado, y que comprometería la garantía estatal.
Con el fin de evitar las distorsiones enunciadas, se hace indispensable modificar la Ley General de Bancos, para proveer a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras de facultades precisas que le permitan regular eficazmente la concentración económica en dicho sector.
Por otra parte, es indispensable también corregir deficiencias legales que limitan la información de que debe disponer la autoridad regulatoria de la libre competencia, con el objeto de actuar oportunamente cuando ésta sea vea amenazada. En particular, se hace necesario establecer en la Ley Orgánica del Banco Central la obligación por parte de éste de levantar la reserva de información cuando la Fiscalía Nacional Económica o las Comisiones Preventivas o Resolutiva Antimonopolio así lo requieran, para cautelar adecuadamente la competencia en el sector.
Otro vacío legal se refiere al procedimiento que debe seguir el Banco Central para enajenar las acciones que posea de bancos comerciales como consecuencia del pago acordado por éstos de la deuda subordinada al Instituto Emisor. Se hace necesario legislar, haciendo obligatorio que el Banco Central, al enajenar dichas acciones, lo haga siempre mediante licitación pública.
Finalmente, con el objeto de hacer más efectivas las facultades de la autoridad antimonopólica sobre operaciones de control de empresas sometidas a fiscalización o a fijación tarifaria, es preciso modificar la Ley N° 18.045, sobre Mercado de Valores.
El conjunto de estos cambios legales, se incorporan en el siguiente:
PROYECTO DE LEY
ARTÍCULO PRIMERO: Sustitúyese el Artículo 35 de la Ley General de Bancos por el siguiente:
"La Superintendencia, al resolver sobre la autorización para adquirir acciones de un banco conforme al artículo 36 o sobre fusiones entre empresas bancarias, deberá considerar también los efectos sobre concentración económica que se produzcan en el sistema financiero.
Se entenderá que existe riesgo de concentración económica cuando por efecto de la adquisición de acciones o de la fusión cuya autorización se solicita, se pueda controlar una cuota igual o superior al veinte por ciento del sistema financiero nacional, debiendo considerarse para estos efectos el monto total de los créditos, depósitos e inversiones, según lo determine la Superintendencia mediante norma de carácter general.
El Banco Central de Chile podrá informar. a solicitud de la Superintendencia, acerca de los efectos que la autorización de nuevos bancos o los que provengan de las materias señaladas en el inciso primero, puedan producir en la estabilidad del sistema financiero o en el adecuado cumplimiento de las obligaciones contenidas en su Ley Orgánica.
La Superintendencia podrá también rechazar el prospecto a que se refiere el artículo 30, o a las autorizaciones indicadas en este artículo v en el artículo 36, en consideración a lo informado por el Banco Central de Chile.
Las resoluciones denegatorias que dicte la Superintendencia conforme a este artículo, podrán reclamarse con sujeción al artículo 22".
ARTICULO SEGUNDO: Modifícase el Artículo 66 de la Ley 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile como se indica:
a) En el inciso segundo, a continuación de la palabra "exportaciones", suprimiendo el punto ("."), agregar la siguiente oración: "o de la Fiscalía Nacional Económica del Decreto Ley N° 211, de 1973, cuando se trata de asuntos de su competencia".
b) Reemplazar el inciso tercero por el siguiente: " Asimismo, la mencionada reserva no será aplicable cuando algún antecedente específico fuere requerido por la justicia ordinaria o militar a las Comisiones Preventivas o Resolutiva del Decreto Lev N° 211, de 1973".
ARTICULO TERCERO: Intercálase en el inciso cuarto de la letra b) del Artículo 18 de la Ley 19.396, a continuación del primer punto seguido, lo siguiente: "En todo caso, la enajenación de las acciones deberá efectuarse mediante oferta pública, ya sea nacional o internacional".
ARTICULO CUARTO: Agrégase el siguiente Artículo 54 bis, nuevo, a la Ley 18.045:
"Toda persona que pretenda obtener el control de una sociedad que por la naturaleza del giro de esta última esté sometida a la fiscalización o esté sujeta a la fijación de tarifas por parte de un organismo regulador del Estado, deberá contar con un informe favorable de la Comisión Preventiva Central, previo a realizar la operación. La Comisión deberá pronunciarse sobre el particular, dentro del plazo de quince días hábiles, contado desde la fecha en que se haya presentado la solicitud".
(FDO.): SERGIO BITAR CHACRA.- CARLOS CANTERO OJEDA.- ALEJANDRO FOXLEY RIOSECO.- ENRIQUE ZURITA CAMPS.-
MOCIÓN DE LOS HONORABLES SENADORES SEÑORES BOENINGER, GAZMURI Y HORVATH, CON LA QUE INICIAN UN PROYECTO DE LEY QUE REGULA LA CONCENTRACIÓN ECONÓMICA EN EL SECTOR FINANCIERO (2387-05)
Es de público conocimiento el hecho que con una tendencia cada vez más acentuada los bancos nacionales y extranjeros que mantienen filiales en nuestro país se transforman en controladores de otra u otras empresas bancarias, por la vía de la adquisición de acciones en forma directa o indirectamente por el sistema de fusiones empresariales, provocando una participación en el sistema financiero chileno que puede afectar la estructura o el funcionamiento del mercado nacional.
La legislación bancaria chilena no contiene normas regulatorias que faculten a las autoridades para controlar aquellas concentraciones económicas que, por su importancia o envergadura, pueden provocar una disminución de la competencia, y, con ello, serios perjuicios al interés público.
En efecto, la Ley General de Bancos consagra facultades para la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras limitadas a la fiscalización de las empresas bancarias, en cuanto control de legalidad, destinado a velar porque las instituciones bajo su supervisión cumplan con la legislación y normativa que las rigen; y por otra parte, el control de mérito o solvencia en cuya virtud califica la gestión de los entes fiscalizados.
Dado ese marco legal. Ia Superintendencia sólo podría rechazar una fusión entre empresas bancarias o la adquisición de una de ellas, basándose en problemas de solvencia o de perjuicio a los depositantes o acreedores de alguno de los bancos que intervienen en la operación.
La concentración económica en el sector financiero se puede producir como consecuencia de una fusión entre instituciones financieras o porque dos o más de ellas tienen un mismo controlador.
El bien jurídico que se cautela con una regulación sobre concentración económica en el sector financiero, es la estabilidad del sistema en su conjunto. Es comúnmente aceptado que una concentración excesiva puede provocar efectos adversos en su funcionamiento, lo que se conoce como riesgo sistémico. Puede también limitar severamente la efectividad de la política monetaria que aplica el Banco Central, afectándose así el interés público.
De hecho, pueden existir por lo menos, tres motivos para que se considere indeseable una institución financiera con una alta participación de mercado:
a) Una i estabilidad o insolvencia que contagiaría a las otras instituciones haciendo temer por el sistema entero, y como consecuencia la garantía del Estado.
b) Una dificultad en el manejo monetario por parte del Banco Central.
c) Una falta de competencia en el mercado bancario.
Só1o este último motivo puede ser abordado por una autoridad nacional: la Fiscalía Nacional Económica y las Comisiones Preventiva y Resolutiva. Pero no siempre existirá conjuntamente la falta de competencia con los otros dos motivos señalados.
Así por ejemplo, las autoridades antimonopólicas podrían considerar que, en un contexto de gran apertura financiera al exterior, la competencia internacional es suficiente para que no se estime peligrosa la existencia de un megabanco. Pero los otros dos motivos señalados son puramente internos y existirán aun cuando haya cada vez mayores operaciones extrafronterizas.
Tomando como ejemplo los Estados Unidos de América, resulta que, según la Ley sobre Holding Bancario, el Consejo del Sistema de Reserva Federal puede no aprobar una proposición de fusión de bancos si, como resultado de ella, el banco fusionado va a controlar más del 10% del total de los depósitos de las instituciones financieras garantizadas en los Estados Unidos, o si en igual situación, va a controlar más del 30% de los depósitos en un mismo Estado.
Como se ve, en este caso no se trata de un asunto de libre competencia, sino de una institución que crece más allá de lo deseado, y que comprometería la garantía estatal.
Con el fin de evitar las distorsiones enunciadas, se hace indispensable modificar la Ley General de Bancos, para proveer a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras de facultades precisas que le permitan regular eficazmente la concentración económica en dicho sector.
Por otra parte, es indispensable también corregir deficiencias legales que limitan la información de que debe disponer la autoridad regulatoria de la libre competencia, con el objeto de actuar oportunamente cuando ésta sea vea amenazada. En particular, se hace necesario establecer en la Ley Orgánica del Banco Central la obligación por parte de éste de levantar la reserva de información cuando la Fiscalía Nacional Económica o las Comisiones Preventivas o Resolutiva Antimonopolio así lo requieran, para cautelar adecuadamente la competencia en el sector.
Otro vacío legal se refiere al procedimiento que debe seguir el Banco Central para enajenar las acciones que posea de bancos comerciales como consecuencia del pago acordado por éstos de la deuda subordinada al Instituto Emisor. Se hace necesario legislar, haciendo obligatorio que el Banco Central, al enajenar dichas acciones, lo haga siempre mediante licitación pública.
Finalmente, con el objeto de hacer más efectivas las facultades de la autoridad antimonopólica sobre operaciones de control de empresas sometidas a fiscalización o a fijación tarifaria, es preciso modificar la Ley N° 18.045, sobre Mercado de Valores.
El conjunto de estos cambios legales, se incorporan en el siguiente:
PROYECTO DE LEY
ARTÍCULO PRIMERO: Sustitúyese el Artículo 35 de la Ley General de Bancos por el siguiente:
"La Superintendencia, al resolver sobre la autorización para adquirir acciones de un banco conforme al artículo 36 o sobre fusiones entre empresas bancarias, deberá considerar también los efectos sobre concentración económica que se produzcan en el sistema financiero.
Se entenderá que existe riesgo de concentración económica cuando por efecto de la adquisición de acciones o de la fusión cuya autorización se solicita, se pueda controlar una cuota igual o superior al veinte por ciento del sistema financiero nacional, debiendo considerarse para estos efectos el monto total de los créditos, depósitos e inversiones, según lo determine la Superintendencia mediante norma de carácter general.
El Banco Central de Chile podrá informar. a solicitud de la Superintendencia, acerca de los efectos que la autorización de nuevos bancos o los que provengan de las materias señaladas en el inciso primero, puedan producir en la estabilidad del sistema financiero o en el adecuado cumplimiento de las obligaciones contenidas en su Ley Orgánica.
La Superintendencia podrá también rechazar el prospecto a que se refiere el artículo 30, o a las autorizaciones indicadas en este artículo v en el artículo 36, en consideración a lo informado por el Banco Central de Chile.
Las resoluciones denegatorias que dicte la Superintendencia conforme a este artículo, podrán reclamarse con sujeción al artículo 22".
ARTICULO SEGUNDO: Modifícase el Artículo 66 de la Ley 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile como se indica:
a) En el inciso segundo, a continuación de la palabra "exportaciones", suprimiendo el punto ("."), agregar la siguiente oración: "o de la Fiscalía Nacional Económica del Decreto Ley N° 211, de 1973, cuando se trata de asuntos de su competencia".
b) Reemplazar el inciso tercero por el siguiente: " Asimismo, la mencionada reserva no será aplicable cuando algún antecedente específico fuere requerido por la justicia ordinaria o militar a las Comisiones Preventivas o Resolutiva del Decreto Lev N° 211, de 1973".
ARTICULO TERCERO: Intercálase en el inciso cuarto de la letra b) del Artículo 18 de la Ley 19.396, a continuación del primer punto seguido, lo siguiente: "En todo caso, la enajenación de las acciones deberá efectuarse mediante oferta pública, ya sea nacional o internacional".
ARTICULO CUARTO: Agrégase el siguiente Artículo 54 bis, nuevo, a la Ley 18.045:
"Toda persona que pretenda obtener el control de una sociedad que por la naturaleza del giro de esta última esté sometida a la fiscalización o esté sujeta a la fijación de tarifas por parte de un organismo regulador del Estado, deberá contar con un informe favorable de la Comisión Preventiva Central, previo a realizar la operación. La Comisión deberá pronunciarse sobre el particular, dentro del plazo de quince días hábiles, contado desde la fecha en que se haya presentado la solicitud".
(FDO.): EDGARDO BOENINGER KAUSEL.- JAIME GAZMURI MUJICA.- ANTONIO HORVATH KISS