MENSAJE DE SU EXCELENCIA EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL

BOLETIN Nº 1608-06

Honorable Senado:

El Gobierno que presido ha señalado, entre sus objetivos primordiales para el sexenio, la prosecución y profundización del proceso de descentralización territorial del país, con miras a hacer más eficiente y participativa la gestión de los Intereses públicos que inciden de modo más directo en la vida cotidiana de nuestros compatriotas y que, por lo tanto, demandan un mayor involucramiento de las instancias regionales y locales en el ejercicio de las funciones y en la estimación de los recursos que apuntan fundamentalmente a satisfacer ese tipo de necesidades.

Dentro de este gran propósito se inserta el anuncio que formulé ante el Honorable Congreso Nacional en mi Mensaje de mayo de 1994, en el sentido de que para el año 2000, se prevé que el 42% del total de la inversión pública nacional sea decidido y asignado por las instancias descentralizadas regionales y locales.

Puede, a simple vista, advertirse que el propósito antedicho implica un esfuerzo considerable de reasignación de atribuciones, toda vez que entraña duplicar el monto de inversión que actualmente se decide por los órganos de administración regional y comunal.

Para hacer posible que tanto las administraciones regionales como las municipalidades cuenten con las capacidades técnicas necesarias para asumir y ejercer con eficacia las nuevas responsabilidades que lo anterior implica, resulta necesario dotarlas de los instrumentos orgánicos y funcionales que les permitan enfrentar adecuadamente la asignación de recursos más voluminosos y, además, las dejen en condición de responder oportuna y ágilmente a los requerimientos de una población cuyas demandas por mejoría en su nivel y calidad de vida son cada vez más extendidas.

En lo que atañe al ámbito comunal, y recogiendo el amplio consenso que se ha gestado en el país en tomo a la necesidad de introducir reformas en el marco institucional municipal, he presentado al país un programa de modificaciones normativas de rango constitucional y de rango legal. En esta oportunidad someto al Honorable Senado de la República un proyecto de enmiendas a nuestra Carta Fundamental, cuya futura aprobación dará lugar a la formulación de ulteriores reformas legales que exigen ciertas adecuaciones constitucionales previas. Sin embargo, y como quiera que hay otras innovaciones legales que no están en dicha situación, también he remitido a la Honorable Cámara de Diputados una Iniciativa de ley que las contiene.

Entrando a pormenorizar sobre los objetivos específicos que se plantea en el presente proyecto de reforma constitucional, puedo sintetizarlos en tres enunciados genéricos, a saber:

a) Dotar a las municipalidades de la necesaria flexibilidad orgánica y funcional para que puedan optimizar el empleo de los recursos de variada índole de que disponen y atender así en mejor forma los requerimientos de trabajo que ellas enfrentan. Asimismo, se propone avanzar hacia una flexibilización funcional de las administraciones locales mediante la extensión a las municipalidades del mecanismo de traspaso voluntario de competencias que el artículo 103 de nuestra Carta Fundamental y su subsecuente desarrollo en la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, han previsto respecto de los gobiernos regionales.

b) Conferirle a la participación organizada de la comunidad local un carácter más protagónico que el que actualmente se reconoce a su expresión orgánica (los consejos económicos y sociales comunales), ya que nos asiste la convicción de que la modernización y perfeccionamiento del régimen democrático exigen no sólo una participación consultiva y esporádica de las organizaciones intermedias de la sociedad en la conducción de la administración local, sino también nuevas y promisorias formas de participación activa en ese ámbito, particularmente referidas al ejercicio de supervisión sobre los órganos electos y a una participación decisoria limitada en ciertas materias que más directamente conciernen al interés inmediato de esos sectores.

c) Por último, se contempla también dejar establecido que los alcaldes y concejales en actuales funciones continúen en sus cargos hasta 90 días después de la fecha de la elección que fijará la ley respectiva, dando así continuidad a la gestión municipal.

La propuesta flexibilización orgánica de los municipio se procura viabilizar a través de la correspondiente introducción de un nuevo artículo 110, que faculta a los municipios para crear los órganos o unidades que estimen necesarios para el cumplimiento de sus funciones, siempre que se enmarquen dentro de lo que prevea la ley orgánica constitucional de la materia.

Por lo que hace a la flexibilización funcional antes enunciada, ella se traduce en una modificación y una adición al artículo 107 de la Constitución Política. En lo que respecta a la modificación, se propone posibilitar que las municipalidades puedan también constituir fundaciones o corporaciones sin fines de lucro destinadas a la promoción y difusión del deporte, lo cual será posteriormente desarrollado en el cuerpo legal pertinente y que otorgará un nuevo marco a la actividad deportiva. Por su parte, la adición al artículo antes mencionado tiene por objeto establecer un mecanismo de traspaso gradual de competencias a los municipios, que la ley ulterior deberá desarrollar de un modo análogo al previsto para los gobiernos regionales en el artículo 67 de la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, es decir, se trata de una transferencia que operará a petición de la respectiva municipalidad y siempre que se refiera a funciones o atribuciones relacionadas con asuntos de naturaleza o impacto local que actualmente estén encomendados a organismos de la administración central. La norma legal deberá contemplar además los criterios generales que darán lugar a su reversión en caso de no cumplirse, por la municipalidad receptora de las funciones, las condiciones establecidas para garantizar su adecuado ejercicio. El Gobierno que tengo el honor de presidir considera que, de ese modo, se abrirá una interesante vía para avanzar en la descentralización de potestades públicas y tareas hacia las comunas, con la ventaja de garantizar gradualidad en dicho proceso y aseguramiento de las condiciones previas que posibiliten la eficaz asunción y desempeño de las facultades que se transfieren.

Por consiguiente, y en ejercicio de la facultad que me otorga el artículo 116 de la Constitución Política de la República, tengo el alto honor de someter a vuestra consideración, para ser tratado en la actual Legislatura, con urgencia, en todos sus trámites constitucionales - incluyendo los que correspondiere cumplir en la H. Cámara de Diputados -, la que, para los efectos de lo dispuesto en los artículos 26 y siguientes de la Ley Nº 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, califico de “simple”, el siguiente

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

“Artículo único.- Introdúcense las siguientes reformas a la Constitución Política de la República:

1.- Modificase el artículo 107, de la siguiente manera:

a) Sustitúyese, en el inciso primero, la frase “de carácter consultivo”, con la que concluye su oración final, por la siguiente: “que tendrá por objeto facilitar la participación de la comunidad local organizada en la actividad municipal”.

b) Sustitúyese, en su inciso cuarto, la conjunción “y” ubicada entre las expresiones “arte” y “la cultura”, por una coma (,), y agrégase, a continuación de la palabra “cultura”. las expresiones “y el deporte”.

c) Agrégase el siguiente inciso final, nuevo:

“La ley determinará la forma y modo en que los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o definitivo de la transferencia.”.

2.- Incorporase como artículo 110, nuevo, el siguiente:

“Artículo 11O.- Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades podrán crear los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva prevea.”.

3.- Incorpórese como disposición trigesimaquinta transitoria la siguiente:

“Trigesimaquinta.- Los alcaldes y concejales en actual ejercicio continuarán en el desempeño de sus funciones hasta noventa días después de la fecha de la elección que fije la ley respectiva.”.

Dios guarde a V.E.,

(Fdo.): Eduardo Frei Ruíz-Tagle.- Carlos Figueroa Serrano.- Eduardo Aninat Ureta.

?INFORME DE LA COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN, LEGISLACIÓN, JUSTICIA Y REGLAMENTO, RECAÍDO EN EL PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL, EN PRIMER TRÁMITE, SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL.

BOLETÍN N° 1608-06.

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HONORABLE SENADO:

Vuestra Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento tiene el honor de informaros el proyecto de reforma constitucional sobre Administración Comunal, iniciado en Mensaje de S.E. el Presidente de la República.

Cabe hacer presente que el Senado, en sesión de 30 de mayo de 1995, dispuso que la mencionada iniciativa fuera informada, primeramente, por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización y, enseguida, por la de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.

La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización informó el aludido proyecto con fecha 6 de septiembre de 1995, proponiendo un proyecto de reforma constitucional que tiene un artículo único que consta, a su vez, de nueve números, mediante los cuales introduce diversas enmiendas a la Carta Fundamental.

Es del caso indicar que, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 41 del Reglamento de la Corporación, corresponde a esta Comisión pronunciarse sobre el texto propuesto por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, que se encuentra contenido en el informe antes referido.

Es dable señalar que S.E. el Presidente de la República, mediante comunicación de la que se dio cuenta en la sesión del Senado de fecha 9 de abril de 1996, hizo presente la urgencia para el despacho de esta iniciativa, en todos sus trámites constitucionales, calificándola de “simple”.

A algunas de las sesiones en que se consideró este proyecto asistieron, además de los miembros de la Comisión, los HH. Senadores señores Eugenio Cantuarias Larrondo, Sergio Díez Urzúa, Francisco Javier Errázuriz Talavera, Mario Ríos Santander y William Thayer Arteaga.

Concurrieron, asimismo, el Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, señor Marcelo Schilling Rodríguez y los asesores jurídicos de esa Subsecretaría, señores Francisco Fernández Fredes y Eduardo Pérez Contreras.

Finalmente, es digno mencionar que también asistieron, especialmente invitados, los profesores señores José Luis Cea Egaña, Francisco Cumplido Cereceda y Jorge Precht Pizarro, cuyas opiniones constituyeron un valioso elemento de análisis para el trabajo de la Comisión.

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En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 40 del Reglamento de la Corporación, cabe hacer presente que todos los números del artículo único del proyecto propuesto al final de este informe necesitan para su aprobación del voto conforme de las tres quintas partes de los Senadores en ejercicio, en conformidad a lo preceptuado en el inciso segundo del artículo 116 de la Carta Fundamental.

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Antecedentes

En atención a que, como se ha expresado, la iniciativa en análisis ya fue informada por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, en lo que dice relación con los antecedentes nos remitimos a lo expresado en el informe emitido por la mencionada Comisión.

Discusión en general

Al iniciarse la discusión en general de este proyecto, el señor Presidente de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, H. Senador señor Mario Ríos, hizo una breve relación del trabajo realizado por la señalada Comisión.

Expresó, en primer término, que la Comisión de su presidencia tiene una concepción de la organización interior del Estado en que, además de la presencia de los tres poderes clásicos, que denomina “horizontales” -Ejecutivo, Legislativo y Judicial-, contempla la existencia de lo que llama los “poderes verticales” -nacional, regional y comunal-. Agregó que lo anterior surge de la experiencia existente en los países que han logrado los mayores niveles de desarrollo en esta materia, como es el caso, por ejemplo, de la República Federal Alemana.

Indicó que la sola existencia de los tres poderes clásicos ha dado lugar a que Chile sea un país muy centralizado, añadiendo que el aporte de la nueva concepción de los poderes verticales permite, por una parte, un mayor grado de participación ciudadana y, por otra, avanzar significativamente en el proceso de descentralización.

Señaló que en este contexto se inserta la idea contenida en el proyecto en análisis de crear un poder comunal, que sería el tercer nivel de los poderes verticales, sumándose a los poderes nacional y regional, actualmente existentes.

Informó, a continuación, que el proyecto de reforma constitucional propuesto por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización contempla, en sustancia, siete aspectos centrales, que son los siguientes:

1.- Faculta a las municipalidades para establecer las instituciones, modalidades y formas de participación de la comunidad en las actividades comunales y municipales que estimen más idóneas, eliminándose la obligatoriedad de la existencia de los consejos económicos y sociales, que en nuestro país no han cumplido la finalidad para la cual fueron creados;

2.- Realza la importancia de las comunas en la organización interior del país. Sobre el particular, destacó que actualmente la Constitución Política establece los niveles nacional, regional y provincial y, sólo para los efectos administrativos, el comunal, mientras que el proyecto contempla la existencia de la comuna dentro de la formación geopolítica de Chile;

3.- Distingue claramente entre el gobierno comunal -que queda entregado a un concejo integrado por el alcalde y los concejales- y la municipalidad, que es un órgano de servicio, cuyo jefe superior es el alcalde.

Explicó que al concejo corresponden, dentro del territorio de la comuna, las funciones propias de gobierno, de índole normativa, resolutiva y fiscalizadora. La municipalidad, en cambio, es el servicio público cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local;

4.- Regula lo relativo a las transferencias de competencia de los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales a las municipalidades, entregando a la ley la determinación de la forma y modo en que ello se hará;

5.- Estatuye que la administración transitoria de las comunas que se creen se regirá por las normas que establece la ley orgánica constitucional respectiva, mientras no se instalen las correspondientes municipalidades, disponiendo que la referida ley deberá regular el procedimiento de instalación de las municipalidades, la forma de traspaso de personal desde los municipios de las comunas de origen, la modalidad de transferencia de los bienes, derechos y obligaciones que deban integrarse al patrimonio de las nuevas municipalidades y la afectación de los ingresos correspondientes;

6.- Otorga a las municipalidades mayor autonomía en la determinación de sus propias plantas, autorizándolas para crear los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva prevea, así como para crear los empleos rentados que estimen necesarios, suprimirlos y asignarles remuneraciones, con arreglo a lo contemplado en la ley correspondiente, y dentro de los límites que la propia Carta Fundamental señala, y

7.- Dispone que los demás servicios públicos deben coordinar su acción con el municipio que corresponda, cuando desarrollen sus labores en el territorio del mismo.

Finalmente, expresó que otro aspecto relevante del proyecto es la modificación tendiente a hacer coincidir las elecciones de concejales con las de parlamentarios, señalando que sobre la materia se ha tomado una idea planteada en una iniciativa del H. Senador señor Cantuarias, por lo que se abstendría de explicar esta enmienda, a fin de que sea el propio Senador indicado quien se refiera a esta última materia.

El señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, don Marcelo Schilling, manifestó que en materia municipal el Ejecutivo tiene dos propósitos centrales:

a) Buscar condiciones institucionales para mejorar la capacidad de gestión municipal, señalando que ello se aborda en un proyecto que actualmente se encuentra en trámite en la Comisión de Gobierno Interior de la Cámara de Diputados, y

b) Perfeccionar los mecanismos y formas de participación ciudadana en la actividad municipal.

Al efecto, expresó que la intención del Ejecutivo es que el Consejo Económico y Social Comunal se convierta en un espacio de participación más atractivo y no meramente consultivo, para lo cual sería conveniente dotarlo de una secretaría técnica que le dé continuidad a su labor; perfeccionar sus modalidades de representación ciudadana, ampliando el número de consejeros; disponer que emita -junto con la Cuenta anual del Alcalde y de los concejales- una opinión evaluatoria del mérito de la gestión municipal; otorgarle cierta capacidad decisoria en cuanto a resolver, a propuesta del alcalde, cuáles son los proyectos que se ejecutarán con cargo al fondo de desarrollo vecinal, y encomendarle una función similar a la de “defensor del pueblo”, facultándolo para interponer, cuando corresponda, la acción de ilegalidad por actos u omisiones municipales.

Puso de relieve que, en lo concerniente a la ampliación de la autonomía municipal y traspaso de nuevas facultades y competencias, le parece que lo adecuado es que ello se haga a solicitud de parte y previa demostración de las municipalidades de que se trate de que pueden hacerse cargo de la responsabilidad que desean asumir. Hizo presente que el traspaso indiscriminado de competencias podría provocar un grave descalabro en los servicios que actualmente se prestan a la comunidad a través de otras instancias de la Administración Pública, por lo que estima que una adecuada política de desarrollo comunal sería dotar a los municipios que tienen un mayor grado de desarrollo de nuevas atribuciones y funciones, pero no efectuar un traspaso de manera generalizada, pues hay algunos que no están en condiciones de asumir otras obligaciones en plenitud.

Hizo presente que se encuentran en trámite legislativo diversos proyectos de ley vinculados a la materia. Sobre el particular, expresó que en los fundamentos del Mensaje relativo al proyecto que modifica la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, en materia de gestión municipal, que se presentó en la Cámara de Diputados, se hace mención al conjunto de las reformas concernientes a las Municipalidades y que, tal como se señala en él, se compone de distintas iniciativas, una de ellas la modificación a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, otra, a enmiendas a la Constitución Política, y una tercera, también a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que está a la espera de lo que resulte de la discusión legislativa sobre la reforma constitucional municipal. Añadió que en ese conjunto de iniciativas se da cuenta de una reforma al municipio que es de carácter estructural.

Informó -en respuesta a algunas observaciones- que lo relativo al perfeccionamiento de los mecanismos de control está contenido en el proyecto que se discute en la Cámara de Diputados, en que se establece la posibilidad de que el Concejo pueda contratar una auditoría externa una vez al año; se disminuye el quórum para iniciar la fiscalización municipal, reduciéndolo a un tercio de los concejales; se faculta a éstos para consultar a cualquier funcionario municipal sobre materias que sean de interés para el desempeño de su cargo, en especial respecto de la fiscalización, etc.

Finalmente, sostuvo que las iniciativas del Gobierno en materia comunal constituyen un todo articulado que por la naturaleza de las distintas materias que aborda, se tuvieron que enviar al Congreso a través de iniciativas separadas.

A continuación, el H. Senador señor Cantuarias -quien intervino en una sesión de la Comisión anterior a la presentación y aprobación del proyecto de reforma constitucional publicado mediante la ley Nº 19.448- se refirió a la disposición trigesimaquinta transitoria que el proyecto de la Comisión de Gobierno propone agregar a la Ley Suprema, a fin de hacer posible que las elecciones de parlamentarios y de concejales se realicen simultáneamente.

Sobre el particular, manifestó, en primer lugar, que en esta materia el Ejecutivo había propuesto una modificación que tenía que ver con un aspecto menor, pero muy importante, del funcionamiento de los concejos, cual era la fecha de término del mandato de los concejales. Al efecto, hizo presente que -de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 108 de la Constitución- el período de cuatro años de funciones de los concejales actualmente en ejercicio, en aquellos casos en los que la instalación de las municipalidades fue posterior al 26 de septiembre de 1992, vencería con posterioridad a la fecha de elección e instalación de las nuevas autoridades, lo que hacía necesario, en todo caso, poner término anticipado al mencionado período de cuatro años, para evitar la ocurrencia de una situación como la descrita.

Expresó que personalmente es partidario de hacer coincidir las elecciones parlamentarias con las de concejales, para evitar la proliferación de elecciones generales en nuestro país. Al respecto informó que, en conformidad a la normativa vigente, entre los años 1996 y 2001 deberían tener lugar cinco elecciones generales.

Indicó que lo anterior le parece excesivo, observando que, a su juicio, no es más democrático un país por el simple hecho de tener más actos electorales, por lo que opinó que sería conveniente disminuir el número de elecciones, agrupándolas, mediante el expediente de hacer coincidir las de concejales con las de parlamentarios.

Puso de relieve, a continuación, que la realización en forma separada de las elecciones parlamentarias y municipales ha traído como consecuencia, en la práctica, la politización de estas últimas, toda vez que son consideradas como un plebiscito acerca de la gestión del Gobierno, de la fuerza de las coaliciones, y de las distintas sensibilidades al interior de cada una de ellas.

Consideró que las elecciones de concejales deberían ser, en cambio, la oportunidad para que se propusiera a la ciudadanía planes y programas relativos a las aspiraciones y los problemas que tienen los vecinos de cada comuna.

Desde otro punto de vista, observó, asimismo, que la realización de toda elección general conlleva un costo, indicando, por vía ejemplar, que de acuerdo a la información que le proporcionara el señor Director del Servicio Electoral, las elecciones parlamentarias de 1993 significaron un gasto, para el aludido Servicio, de $2.000.000.000, que sólo corresponde al costo directo que le cabe efectuar al mismo por concepto de impresión de cédulas, etc., a lo que hay que agregar los gastos en que se debe incurrir por muchos otros rubros.

Hizo notar que, desde un punto de vista ético, no le parecía que existieran razones válidas de reproche a su planteamiento en la medida que la prórroga de los mandatos de los concejales no sería aprobada por ellos mismos sino que por los órganos del Estado llamados a hacerlo, que son el Legislativo y el Ejecutivo, haciendo presente que existían precedentes sobre la materia, como es el caso de una ley del año 1952 que prorrogó algunos meses el mandato de las autoridades municipales.

Finalmente, señaló que la participación ciudadana a nivel comunal se podría fortalecer mediante la modificación de las normas relativas a plebiscitos comunales y otros mecanismos de consulta a nivel local, que facilitaran su realización.

El H. Senador señor Díez expresó, en primer término, su desacuerdo, en principio, con algunas de las ideas contenidas en el proyecto de la Comisión de Gobierno.

Expuso que estimaba inconveniente otorgar a las municipalidades la facultad de crear empleos y que le parecía un retroceso en la historia constitucional del país la modificación propuesta al artículo 62, número 2º, de la Carta Fundamental, en cuanto elimina de la iniciativa exclusiva presidencial lo relativo a los empleos municipales lo que, en la práctica, significaría no sólo traspasar parte de la atribución a los municipios, en los términos que propone el proyecto, sino que, además, produciría el efecto de dejar entregado el resto de esta materia a la iniciativa parlamentaria o, incluso, de entenderla excluida de los asuntos propios de ley.

Manifestó que tampoco le parecía acertada la sustitución propuesta para el artículo 107 de la Ley Suprema.

Sobre el particular, señaló que cuando se modificó el Capítulo XIII de la Constitución Política, sobre Gobierno y Administración Interior del Estado, se opuso con fuerza a la idea de permitir que las municipalidades constituyan corporaciones o fundaciones de derecho privado, lo que en definitiva prosperó. Añadió que el texto aprobado por la referida Comisión plantea otorgar mayor amplitud a los objetivos que puedan perseguir tales entidades, lo que tampoco le parece apropiado.

Hizo notar que, en su opinión, ello representa una mala política, toda vez que puede favorecer un ambiente propicio para que surjan signos de corrupción por cuanto la creación por parte de las municipalidades de corporaciones o fundaciones de derecho privado para cumplir sus objetivos significa, en el hecho, excluir a éstas de la legislación general aplicable a los órganos de la Administración del Estado.

Afirmó que si las municipalidades desean encomendar determinadas tareas a organismos ajenos a ellas, deben hacerlo a través de un proceso de licitación y no por la vía de crear entidades de derecho privado.

Puesto en votación general el proyecto de reforma constitucional en análisis, fue aprobado por la unanimidad de los miembros presentes de la Comisión, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton, Larraín y Otero.

Discusión en particular

Se efectúa, a continuación, una breve relación de las enmiendas planteadas en los distintos números que integran el artículo único del proyecto propuesto por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, indicándose los acuerdos adoptados respecto de cada uno de ellos.

Se hace presente que en aquellos casos en que las modificaciones hechas por la mencionada Comisión tuvieron como antecedente enmiendas propuestas por el proyecto original del Ejecutivo, se indica, además, a título meramente informativo, el contenido de estas últimas.

Número 1

Sustituye el número 2º del inciso cuarto del artículo 62 de la Ley Suprema.

El número 2º vigente del inciso cuarto del mencionado precepto dispone que corresponde al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para:

“2º. Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos, de las empresas del Estado o municipales; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones;”.

La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización propone sustituir el citado número 2º, por el siguiente:

“2º.- Crear nuevos servicios públicos y empresas del Estado o empresas municipales, así como empleos rentados en unos u otras; suprimir tales servicios, empresas o empleos y determinar sus funciones o atribuciones, con exclusión de los empleos municipales;”.

Cabe señalar que el texto aprobado por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, excluye -en el artículo 62, número 2º de la Ley Suprema- de las materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la República lo relativo a los empleos municipales y, posteriormente, en el artículo 110 que se propone agregar a la Carta Fundamental, entrega a las municipalidades facultades para crear y suprimir empleos rentados, así como para asignarles remuneración, dentro de determinados límites.

Ahora bien, la norma así concebida produciría el efecto de excluir de la iniciativa exclusiva del Primer Mandatario todo lo relativo a empleos municipales, para luego entregar a las municipalidades facultades restringidas para crear algunos empleos, según lo preceptuado en el artículo 110 que se propone agregar a la Ley Suprema.

En estas circunstancias, todo aquello que dijera relación con empleos municipales y que no quedara incluido en la atribución que sobre la materia se entrega a las municipalidades -que como se ha dicho es muy limitada- debería entenderse no sólo excluido de la iniciativa exclusiva del Primer Mandatario, sino también de las materias propias de ley, lo que no se estimó conveniente.

En atención a lo expuesto, la Comisión circunscribió la excepción que se establece al final del número 2º del artículo 62 de la Carta Fundamental aprobado por la Comisión de Gobierno -relativa a empleos municipales- únicamente a la materia indicada en el artículo 110, nuevo, que se agrega a la Ley Suprema, con el objeto de excluir de la iniciativa exclusiva del Primer Mandatario sólo aquella parte referente a la creación de empleos que se entrega a las municipalidades.

En virtud de lo anterior, la Comisión -por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton, Larraín y Otero- aprobó este número con la enmienda de fondo consistente en sustituir -en el nuevo texto propuesto para el número 2º del inciso cuarto del artículo 62 de la Ley Suprema- la expresión final “con exclusión de los empleos municipales”, por la siguiente: “con la excepción que establece el artículo 110”, además de efectuar algunas adecuaciones menores de redacción.

Número 2

Este número reemplaza el inciso primero del artículo 99 de la Ley Suprema.

Los incisos primero y segundo vigentes del referido artículo 99 disponen lo siguiente:

“Artículo 99.- Para el gobierno y administración interior del Estado, el territorio de la República se divide en regiones y éstas en provincias. Para los efectos de la administración local, las provincias se dividirán en comunas.”.

La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización propone reemplazar el inciso primero del citado artículo por el siguiente:

“Artículo 99.- Para el gobierno y administración del Estado, el territorio de la República se divide en regiones, provincias y comunas.”.

El señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo planteó, en primer término, que tanto el artículo 99 como el inciso primero del artículo 107 y el epígrafe del Capítulo XIII de la Constitución Política propuestos por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, a juicio del Ejecutivo son inconstitucionales por no tener relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.

Sobre el particular, explicó que las modificaciones planteadas por el Presidente de la República no contenían en parte alguna la idea de estatuir la existencia de un gobierno comunal, agregando que los fundamentos de la iniciativa planteados en el Mensaje ponen de manifiesto los propósitos del proyecto, que son, básicamente, los siguientes:

a) Dotar a las municipalidades de la necesaria flexibilidad orgánica y funcional para que puedan optimizar el empleo de los recursos de que disponen y atender en mejor forma los requerimientos de trabajo que ellas enfrentan así como avanzar en el mecanismo de traspaso voluntario de competencias de la administración central y de los gobiernos regionales a las municipalidades;

b) Conferir a la participación organizada de la comunidad local un carácter más protagónico que el que actualmente tiene, y

c) Establecer una norma transitoria relativa al período de duración en el cargo de los actuales alcaldes y concejales.

El señor Presidente de la Comisión, H. Senador señor Otero, manifestó que el asunto no le parece del todo claro y que, además, no es partidario de declarar inadmisibles normas ya incorporadas al proyecto por otras Comisiones.

En atención a lo expuesto, expresó que, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 131, inciso tercero, del Reglamento del Senado, en relación con el número 4º del mismo precepto, procedía a consultar a la Comisión acerca de la admisibilidad o inadmisibilidad de los referidos preceptos.

El H. Senador señor Hamilton hizo presente que ninguno de los objetivos antes reseñados por el señor Subsecretario, así como tampoco las modificaciones específicas planteadas a la Carta Fundamental en el texto del proyecto del Ejecutivo, tienen relación alguna con el establecimiento de gobiernos comunales, motivo por el cual estima que las normas sobre la materia incorporadas al proyecto por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización son claramente ajenas a las ideas matrices o fundamentales de la iniciativa y, en consecuencia, deben ser declaradas inadmisibles por contravenir la normativa prevista en la Constitución Política.

Recordó sobre el particular que, de acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la idea matriz o fundamental está constituida por la situación, materia o problema específico que el autor del proyecto de ley señale como existente y a cuya atención quiere acudir por la vía de su potestad normativa, poniendo de relieve que en el caso en análisis los objetivos del proyecto no guardan relación alguna con la idea de consagrar la existencia de gobiernos comunales.

El H. Senador señor Larraín hizo notar que tal vez es posible sostener que las normas incorporadas por la Comisión de Gobierno, que han sido cuestionadas, van más allá del contenido del texto del proyecto planteado por el Ejecutivo, pero observó que ello no necesariamente significa que sean ajenas a las ideas fundamentales del proyecto, pues bien puede entenderse que constituyen una variante dentro de las ideas matrices, aludiendo a algunos pasajes de la fundamentación de la iniciativa contenidos en el Mensaje que, a su juicio, permiten llegar a tal conclusión.

Efectuada la votación, se obtuvieron dos votos por la admisibilidad, de los HH. Senadores señores Fernández y Larraín, uno por la inadmisibilidad, del H. Senador señor Hamilton, y una abstención, del H. Senador señor Otero.

Repetida la votación en conformidad a lo dispuesto en el artículo 178 del Reglamento se mantuvo el mismo resultado, por lo que -siempre de acuerdo a lo dispuesto en el aludido artículo- se procedió a sumar la abstención a la posición que había obtenido el mayor número de votos.

Ello significó, en definitiva, que los preceptos cuestionados fueron declarados admisibles por tres votos contra uno.

En seguida, se procedió a analizar el nuevo texto propuesto por la Comisión de Gobierno para el artículo 99 de la Ley Suprema, ya transcrito.

El señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, don Marcelo Schilling, expresó que la tradición chilena distingue claramente los conceptos de gobierno y de administración. Agregó que el “gobierno” constituye el conjunto de atribuciones políticas del Estado, principalmente vinculadas al orden público, a la seguridad nacional, a la defensa nacional, a las relaciones exteriores, etc., mientras que la “administración” consiste fundamentalmente en la labor de ejecución de las políticas que se establecen por los órganos de gobierno.

Destacó que en el caso de las municipalidades ha habido en el país un proceso de descentralización administrativa, recordando que en nuestro ordenamiento son organismos descentralizados a los cuales se entrega el cumplimiento de diversas funciones, principalmente de prestación de servicios públicos.

Manifestó enseguida que, en este contexto, una reforma de carácter meramente semántico, que incorporara a la Carta Fundamental los gobiernos comunales, sin indicar qué funciones específicas de este carácter tendrían, sólo produciría el efecto de crear ambigüedades y dificultades de interpretación y, eventualmente, de dar lugar a posibles conflictos de competencia derivados de esta situación. A título meramente ilustrativo, indicó que, por ejemplo, los denominados gobiernos comunales pudieren pretender tener tuición sobre la fuerza pública que cumple tareas en su territorio.

El H. Senador señor Ríos señaló que el texto del artículo 99 de la Ley Suprema propuesto por la Comisión de Gobierno tiene estrecha relación con el proceso de descentralización del Estado iniciado con la reforma constitucional que creó los gobiernos regionales.

Explicó que la incorporación de la expresión “gobierno comunal” obedece a que la comuna constituye una realidad con características muy particulares, que tiene un territorio definido y autoridades propias. Sobre esta base, la Comisión de Gobierno propone más adelante, en el artículo 107 de la Ley Suprema, que el gobierno de la comuna esté radicado en un concejo integrado por el alcalde y los concejales, y que el municipio pase a tener el carácter de un servicio público -cuya máxima autoridad será el alcalde- que tiene por misión ejecutar los acuerdos del gobierno comunal.

El H. Senador señor Hamilton expresó su oposición a la modificación introducida al artículo 99, que establece que para el gobierno y administración del Estado el territorio se divide en regiones, provincias y comunas. Recordó que la norma vigente dispone que para tal efecto el territorio se divide en regiones y éstas en provincias, agregando que para los efectos de la administración local, las provincias se dividen en comunas.

Hizo notar que la normativa vigente no hace otra cosa que recoger el criterio tradicionalmente aplicado en nuestro país, en el sentido de distinguir claramente los conceptos de gobierno y administración, según lo explicara el señor Subsecretario.

Acotó que, por lo demás, los tres profesores consultados por la Comisión coincidieron en reconocer que la legislación chilena asigna a la acepción gobierno un sentido muy preciso y determinado, distinto del existente en el derecho anglosajón, que le otorga un sentido amplio comprensivo de todos los órganos del Estado.

Finalmente, puso de relieve que en nuestro ordenamiento institucional la función gubernativa se encuentra eminentemente centralizada en el Presidente de la República, añadiendo que el intento de descentralizar políticamente el Gobierno en los concejos comunales y transferirles funciones gubernativas implicaría una alteración esencial del régimen de Gobierno en Chile, que debería llevar a quienes propician estos cambios a plantear modificaciones a diversos otros preceptos de la Carta Fundamental, lo que no se hace en el proyecto, por lo que se crearía una situación de desarmonía entre distintas disposiciones de la Ley Suprema.

El H. Senador señor Larraín hizo presente, en primer término, que si bien el proyecto del Ejecutivo no instituye los gobiernos comunales, se avanza en el proceso de reasignación de atribuciones del Ejecutivo a las municipalidades, lo que significa, en los hechos, entregar a estas últimas parte de las facultades del Gobierno.

Expresó que si bien nuestra Carta Fundamental señala que “para los efectos de la administración local” las provincias se dividirán en comunas, en la práctica se ha producido una profunda transformación de la realidad comunal, toda vez que los municipios no se limitan a administrar sino que de alguna forma abarcan otras áreas.

El H. Senador señor Otero concordó en que la Carta Fundamental emplea la expresión “gobierno” en la acepción que tradicionalmente se le ha dado en Chile.

Recordó que, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política, al Presidente de la República, a través de sus representantes, que son los intendentes y gobernadores, le corresponde el gobierno de todo el territorio nacional, razón por la cual en el ámbito comunal se emplea solamente el concepto de administración. En armonía con lo anterior, el Capítulo XIII de la Ley Suprema -relativo al “Gobierno y Administración Interior del Estado”- contiene tres epígrafes separados: Uno concerniente al gobierno y administración regional, otro al gobierno y administración provincial y un tercero referente a la administración comunal.

En síntesis, añadió, en nuestro ordenamiento constitucional la administración comunal no está dentro del gobierno de la república, por lo que intencionalmente la Carta Fundamental no emplea el término gobierno en este ámbito, toda vez que en las comunas existe una administración que no depende del Primer Mandatario, elegida directamente por la ciudadanía.

Agregó que, no obstante ser partidario de otorgar mayores facultades a las municipalidades, considera que, a la luz de las claras disposiciones constitucionales actualmente existentes, introducir el concepto de “gobierno comunal” sin enmendar otros preceptos de la Carta Fundamental sería contraproducente, pues podría dar lugar a múltiples problemas de interpretación de la normativa constitucional.

El H. Senador señor Fernández anunció su abstención en esta materia hasta disponer de mayores antecedentes, pues si bien comparte el sentido general de la proposición contenida en el proyecto de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, manifestó que le parecía que si ella no iba acompañada de una mayor precisión en las atribuciones que se entregan a los gobiernos comunales, un simple cambio de denominación -como el que se plantea- podría producir serias confusiones y problemas en materia constitucional.

Puesto en votación el artículo 99 de la Ley Suprema propuesto por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización en el número 2 del artículo único del proyecto, se produjo el siguiente resultado: Estuvieron por el rechazo los HH. Senadores señores Hamilton y Otero, por la aprobación, el H. Senador señor Larraín, y se abstuvo, el H. Senador señor Fernández.

Repetida la votación en conformidad a lo dispuesto en el artículo 178 del Reglamento de la Corporación, se obtuvo el mismo resultado, correspondiendo, de acuerdo a lo preceptuado en la aludida disposición reglamentaria, sumar la abstención a aquella posición que tuvo el mayor número de votos.

A raíz de lo anterior, el número 2 del artículo único del proyecto resultó rechazado, en definitiva, por tres votos contra uno.

Número 3

Este número sustituye, en el Capítulo XIII de la Ley Suprema, el epígrafe “Administración Comunal” por “Gobierno y Administración Comunal”.

Puesto en votación el número 3 del artículo único del proyecto propuesto por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, se produjo el siguiente resultado: Estuvieron por el rechazo los HH. Senadores señores Hamilton y Otero, por la aprobación, el H. Senador señor Larraín, y se abstuvo, el H. Senador señor Fernández.

Repetida la votación en conformidad a lo dispuesto en el artículo 178 del Reglamento de la Corporación, por influir la abstención en el resultado, se obtuvo el mismo resultado, correspondiendo, de acuerdo a lo preceptuado en la aludida disposición reglamentaria, sumar la abstención a aquella posición que obtuvo el mayor número de votos.

A raíz de lo anterior -y como consecuencia de haberse desechado igualmente, por la misma votación, el número 2 del artículo único del proyecto- el aludido número 3 del artículo único de la iniciativa resultó rechazado, en definitiva, por tres votos contra uno.

Número 4

Pasa a ser número 2.

Este número reemplaza el artículo 107 de la Carta Fundamental.

El artículo 107 vigente de la Constitución Política dispone lo siguiente:

“Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo. La ley orgánica establecerá un consejo económico y social comunal de carácter consultivo.

Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de administración municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.

Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro destinadas a la promoción y difusión del arte y la cultura. La participación municipal en ellas se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.

Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la participación ciudadana.

Los municipios y los demás servicios públicos existentes en la respectiva comuna deberán coordinar su acción en conformidad a la ley.”.

El proyecto original del Ejecutivo proponía introducir las siguientes modificaciones al aludido artículo 107:

a) Sustituir, en el inciso primero, la frase “de carácter consultivo”, con la que concluye su oración final, por la siguiente: “que tendrá por objeto facilitar la participación de la comunidad local organizada en la actividad municipal”;

b) Reemplazar, en su inciso cuarto, la conjunción “y” ubicada entre las expresiones “arte” y “la cultura”, por una coma (,), y agregar, a continuación de la palabra “cultura”, las expresiones “y el deporte”, y

c) Agregar el siguiente inciso final, nuevo:

“La ley determinará la forma y modo en que los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o definitivo de la transferencia.”.

La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización propone sustituir en su integridad el mencionado artículo 107, por otro, del siguiente tenor:

“Artículo 107.- El gobierno de cada comuna reside en un concejo integrado por el alcalde y los concejales, elegidos por votación popular.

La administración de cada comuna o agrupación de comunas que fije la ley reside en una municipalidad cuya máxima autoridad es el alcalde. Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una o más localidades.

La ley determinará las instituciones, modalidades y formas de participación de la comunidad en las actividades comunales y municipales, así como las acciones que las personas puedan ejercer en relación con actos o decisiones comunales o municipales que las afecten.

Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de administración municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.

Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte, o la construcción, conservación o mejoramiento de edificaciones o instalaciones comunitarias, caminos públicos u otros bienes nacionales de uso público. La participación municipal en ellas se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.

Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la participación ciudadana.

Los demás servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley.

La ley determinará la forma y modo en que los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades, como asimismo su carácter provisorio o definitivo.”.

Primeramente, y como consecuencia de los acuerdos adoptados respecto de los números 2 y 3, la Comisión rechazó, por la misma votación precedentemente señalada al referirnos a los mencionados números (3 x 1), el inciso primero y la primera parte del inciso segundo, hasta el punto seguido, propuestos por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización.

En su reemplazo, acordó -por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton, Larraín y Otero- consultar como inciso primero del artículo 107 uno elaborado sobre la base del texto actualmente vigente para este inciso, de la modificación propuesta para el mismo en el Mensaje del Ejecutivo y de la idea contenida en el inciso tercero propuesto por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización.

El inciso primero aprobado para este artículo, es del siguiente tenor:

“Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo. La ley orgánica establecerá un consejo económico y social comunal de carácter consultivo y otras formas de participación de la comunidad local organizada en la actividad municipal.”.

A continuación, la Comisión, por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton y Otero, consultó como inciso segundo del artículo 107 de la Ley Suprema la segunda parte del inciso segundo propuesto por la Comisión de Gobierno, en atención a que su texto es idéntico al del actual artículo 109 de la Carta Fundamental, que más adelante se reemplaza para reglar otra materia.

A raíz del acuerdo adoptado respecto del inciso primero, antes explicado, la Comisión, por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton y Otero, suprimió el inciso tercero del artículo 107 propuesto por la Comisión de Gobierno.

Enseguida, la Comisión, siempre por la aludida unanimidad, aprobó, como incisos tercero y cuarto del citado artículo 107, los incisos cuarto y quinto contenidos en el texto de la Comisión de Gobierno, sin enmiendas, en atención a que son idénticos a los incisos segundo y tercero del artículo 107 vigente de la Carta Fundamental.

Acto seguido, se abocó al estudio del inciso sexto del texto del artículo 107 propuesto por la Comisión de Gobierno.

Los HH. Senadores señores Fernández y Otero hicieron presente que no les parece conveniente ampliar el objeto de las corporaciones o fundaciones de derecho privado a que se refiere la norma a la construcción, conservación o mejoramiento de los bienes que señala, porque podría producirse un serio problema de superposición de funciones con los ministerios.

El señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, por su parte, expresó, asimismo, que el Ejecutivo no es partidario de la ampliación de los objetivos de las corporaciones en los términos propuestos por la Comisión de Gobierno.

En atención a lo expuesto, la Comisión -por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton y Otero- acordó circunscribir la norma a los términos en que se encuentra actualmente concebida en el inciso cuarto vigente del señalado artículo 107, con la sola enmienda de agregar entre los objetos de las aludidas corporaciones o fundaciones la difusión del deporte, como lo proponía el Mensaje. En consecuencia, se eliminó lo relativo a que las entidades de derecho privado a que se refiere el precepto podrían tener también como objeto “la construcción, conservación o mejoramiento de edificaciones o instalaciones comunitarias, caminos públicos u otros bienes nacionales de uso público”.

El inciso séptimo propuesto por la Comisión de Gobierno para el artículo 107 fue aprobado, por la unanimidad de los miembros presentes de la Comisión, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton y Otero, en los mismos términos en que está formulado, en atención a que es idéntico al actual inciso quinto del referido precepto.

Se discutió, enseguida, el inciso octavo del artículo 107 propuesto por la Comisión de Gobierno.

El H. Senador señor Ríos indicó que la diferencia de éste con el texto actual -contenido en el inciso sexto del artículo 107 vigente- reside en que el texto planteado por la Comisión de Gobierno dispone que es el municipio el que coordina la acción de todos los servicios públicos.

El señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, por su parte, expresó que le parecía más adecuada la terminología empleada en el inciso sexto del artículo 107 vigente, toda vez que la fórmula utilizada en el texto propuesto por la Comisión de Gobierno podría entrabar la acción del gobierno central en algunos casos.

El H. Senador señor Otero manifestó que, a su juicio, no reviste mayor relevancia la aprobación de uno u otro texto, toda vez que ambos establecen la obligación de coordinación y entregan la regulación de la materia a la ley, razón por la cual señaló que no tiene inconveniente en aceptar el texto propuesto por la Comisión de Gobierno.

Finalmente, el H. Senador señor Hamilton estimó preferible la redacción dada a la norma en el inciso sexto de la disposición vigente, por estimar que el texto planteado por la Comisión de Gobierno impone a los servicios la obligación de coordinarse con el municipio, dejándolos supeditados a la decisión de éste.

Puesto en votación el inciso octavo del artículo 107 planteado por la Comisión de Gobierno, resultó aprobado por dos votos a favor, de los HH. Senadores señores Fernández y Otero, y uno en contra, del H. Senador señor Hamilton.

Finalmente, se analizó el último inciso del artículo 107 de la Ley Suprema propuesto por la Comisión de Gobierno.

Cabe señalar que el H. Senador señor Errázuriz, formuló indicación para sustituir este inciso por el siguiente:

“La ley determinará el procedimiento mediante el cual se radicarán, en las municipalidades, competencias originalmente correspondientes a los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales, como asimismo la forma y modo en que dichas competencias podrán delegarse en las municipalidades por dichos órganos.”.

Luego de un breve debate, la Comisión -por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton y Otero- acordó acoger la indicación propuesta por el H. Senador señor Errázuriz, recién transcrita, con una enmienda menor de redacción, por estimar que regula la materia en que incide en forma más completa.

Como consecuencia de los acuerdos anteriores, el texto del número 2 del artículo único aprobado por la Comisión, es del tenor siguiente:

“2.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:

“Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo. La ley orgánica establecerá un consejo económico y social comunal de carácter consultivo y otras formas de participación de la comunidad local organizada en la actividad municipal.

Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una o más localidades.

Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de administración municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.

Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte. La participación municipal en ellas se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.

Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la participación ciudadana.

Los demás servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley.

La ley determinará el procedimiento mediante el cual se radicarán en las municipalidades competencias originalmente correspondientes a los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales, como asimismo la forma y modo en que las mencionadas competencias podrán delegarse en las municipalidades por dichos órganos.”;”.

Número 5

Este número reemplaza el inciso primero del artículo 108 de la Carta Fundamental.

El aludido inciso primero del artículo 108 vigente dispone lo siguiente:

“Artículo 108.- En cada municipalidad habrá un concejo integrado por concejales elegidos por sufragio universal en conformidad a la ley orgánica constitucional de municipalidades. Durarán cuatro años en sus cargos y podrán ser reelegidos. La misma ley determinará el número de concejales y la forma de elegir al alcalde.”.

La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización propone sustituir el mencionado inciso primero, por el siguiente:

“Artículo 108.- Los miembros del concejo durarán cuatro años en sus cargos y podrán ser reelegidos en conformidad a la ley orgánica constitucional de municipalidades. La misma ley determinará el número de concejales y la forma de elegir al alcalde.”.

La Comisión rechazó este número por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton y Otero, como consecuencia de haber rechazado precedentemente las proposiciones de la Comisión de Gobierno en lo relativo al gobierno comunal, que contemplaba el artículo 99 de la Ley Suprema, y a la distinción entre gobierno y administración de cada comuna, que contenía el artículo 107 de la Carta Fundamental.

Número 6

Pasa a ser número 3.

Este número sustituye el artículo 109 de la Ley Suprema.

El mencionado artículo 109 vigente dispone lo siguiente:

“Artículo 109.- Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una o más localidades.”.

La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización propone reemplazar el aludido artículo 109 por el siguiente:

“Artículo 109.- La administración transitoria de las comunas que se creen, en tanto no se instale su correspondiente municipalidad, se regirá por las normas establecidas en la ley orgánica constitucional respectiva.

Dicha ley deberá regular, a lo menos, el procedimiento de instalación de las municipalidades, la forma de traspaso de personal desde los municipios de las comunas de origen, la modalidad de transferencia de los bienes, derechos y obligaciones municipales que deban integrarse a su patrimonio y la afectación de los ingresos que les corresponda. Asimismo, la ley establecerá los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren situados en los territorios de las nuevas comunas, mientras no se defina su adscripción patrimonial definitiva.”.

El señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo manifestó que esta norma, incorporada al proyecto por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, viene a llenar un vacío actualmente existente, por lo que a juicio del Ejecutivo sería conveniente su aprobación.

Explicó que frecuentemente, al considerarse proyectos de creación de nuevas comunas, han surgido dificultades relacionadas con distintas materias. Señaló, por vía ejemplar, que la imposibilidad de designar un alcalde en la nueva comuna que se crea ha traído como consecuencia que ésta sea administrada por el alcalde de la comuna de origen, lo que no parece conveniente pues muchas veces existen intereses contrapuestos entre ellas. Agregó que es necesario regular, asimismo, un proceso de traspaso paulatino de bienes y personal de la comuna preexistente a la que se crea, de modo que cuando esta última deba entrar en funciones esté en condiciones de operar.

La Comisión, por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton, Larraín y Otero, aprobó este número, con una enmienda menor de redacción.

Número 7

Pasa a ser número 4.

Este número agrega un artículo 110, nuevo, a la Carta Fundamental.

Cabe hacer presente que el proyecto original del Ejecutivo incorporaba como artículo 110, nuevo, el siguiente:

“Artículo 110.- Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades podrán crear los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva prevea.”.

La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización propone sustituir el texto de este artículo 110, nuevo, por el que a continuación se indica:

“Artículo 110.- Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades podrán crear los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional de la materia prevea, como asimismo los empleos rentados necesarios para su integración, suprimirlos y asignarles remuneración con arreglo a lo contemplado en la ley correspondiente.

Con todo, el gasto total por remuneraciones al personal que sirva los empleos a que se refiere el inciso anterior, no podrá exceder el límite máximo establecido por la ley.”.

El señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo indicó que la idea del Ejecutivo es otorgar cierta flexibilidad a los municipios para estructurar sus órganos internos y sus plantas de personal, con arreglo a la ley orgánica correspondiente. Explicó que esta facultad, aparentemente amplia, será acotada en la aludida ley, en la que se establecerán elevados quórum para adoptar las decisiones pertinentes y se señalarán los límites de gastos totales por remuneraciones de personal. Añadió que incluso se está estudiando la posibilidad de someter al trámite de toma de razón por parte de la Contraloría General de la República las resoluciones relativas a modificaciones de plantas.

Los HH. Senadores señores Fernández, Hamilton y Larraín señalaron que les parecía un criterio adecuado regular tales materias en la ley orgánica, y no en la Carta Fundamental.

El H. Senador señor Otero expresó, asimismo, su opinión favorable respecto de esta norma, pero previno que ella estaba condicionada a que efectivamente se materializaran en la ley orgánica respectiva las restricciones mencionadas por el señor Subsecretario, dejando constancia que se reservaba el derecho a cambiar de opinión si ello no acontecía.

En atención a lo expuesto, la Comisión, por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton, Larraín y Otero, acogió este número con la sola enmienda de sustituir el inciso primero propuesto para el artículo 110 de la Carta Fundamental por el siguiente:

“Artículo 110.- Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades, en los términos que establezca la ley orgánica constitucional respectiva, podrán crear órganos o unidades, fijar sus plantas y remuneraciones, suprimirlas y modificarlas.”.

Número 8

Este número modifica el artículo 111 de la Ley Suprema.

El artículo 111 vigente dispone lo siguiente:

“Artículo 111.- Las municipalidades gozarán de autonomía para la administración de sus finanzas. La Ley de Presupuestos de la Nación podrá asignarles recursos para atender sus gastos, sin perjuicio de los ingresos que directamente se les confieran por la ley o se les otorguen por los gobiernos regionales respectivos. Una ley orgánica constitucional contemplará un mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades del país con la denominación de fondo común municipal. Las normas de distribución de este fondo serán materia de ley.”.

La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización propone sustituir, en la penúltima oración del mencionado artículo 111, la expresión “municipalidades” por “comunas”.

La Comisión, por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton, Larraín y Otero, rechazó este número, como consecuencia de haber adoptado igual acuerdo respecto de otros números del proyecto, según se ha explicado.

Número 9

Este número agrega una disposición trigesimaquinta transitoria.

El proyecto original del Ejecutivo proponía agregar a la Carta Fundamental la siguiente disposición trigesimaquinta transitoria:

“Trigesimaquinta.- Los alcaldes y concejales en actual ejercicio continuarán en el desempeño de sus funciones hasta noventa días después de la fecha de la elección que fije la ley respectiva.”.

La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización propone reemplazar la aludida disposición transitoria por otra del siguiente tenor:

“Trigesimaquinta.- El período de los concejales que fueron elegidos en 1992 expirará el 11 de marzo de 1998.

Las elecciones destinadas a renovar los actuales concejos se realizarán el 11 de diciembre de 1997, conjuntamente con las elecciones de parlamentarios que correspondan.

Los alcaldes por el período que exceda de los cuatro años contados desde que se constituyeron los actuales concejos, serán elegidos por éstos en votación especialmente convocada a este efecto, de conformidad con las normas respectivas de la ley orgánica constitucional de municipalidades.”.

El H. Senador señor Errázuriz formuló indicación para suprimir esta disposición transitoria.

Fundó su proposición en que, a su juicio, la norma cuya eliminación plantea no se aviene con la Carta Fundamental ni con los principios generales del derecho público chileno. En efecto, expresó, uno de los principios fundamentales del régimen constitucional chileno, establecido en el artículo 4º de la Ley Suprema, es el de la elección periódica de los representantes del pueblo, los que son elegidos por un período fijo y preestablecido. Sostuvo que el constituyente no goza de la facultad de prolongar tal período, toda vez que el mandato popular que tiene el representante se agota o expira por el cumplimiento del lapso de duración del cargo constitucionalmente establecido, agregando que ningún órgano del Estado tiene atribuciones para prorrogar dicho mandato.

Hizo presente, asimismo, que la norma que dispone que los concejos designarán los alcaldes por el período adicional que se establece, transgrede no sólo las normas y principios antedichos, sino que vulnera, además, las normas según las cuales los concejos tienen atribuciones para nombrar a los alcaldes sólo en determinados casos, que no se dan en la especie.

La Comisión, por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton, Larraín y Otero, aprobó la indicación formulada por el H. Senador señor Errázuriz para suprimir este número, en consideración a que la materia en que incide este número ya fue tratada y resuelta por el Congreso Nacional a raíz de la dictación de la ley Nº 19.448, publicada en el Diario Oficial de fecha 20 de febrero de 1996, mediante la cual se agregó una disposición trigesimaquinta transitoria a la Carta Fundamental, que contempla normas relativas a la época de celebración de las elecciones de concejales.

En mérito de las consideraciones precedentemente expuestas, vuestra Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento tiene el honor de proponeros que aprobéis el texto del artículo único del proyecto contenido en el informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, con las siguientes enmiendas:

Número 1

En el nuevo texto propuesto para el número 2º del inciso cuarto del artículo 62 de la Carta Fundamental, sustituir la expresión final “con exclusión de los empleos municipales;”, por la siguiente: “con la excepción que establece el artículo 110;”.

Número 2

Suprimirlo.

Número 3

Eliminarlo.

Número 4

Pasa a ser número 2.

Reemplazarlo por el siguiente:

“2.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:

“Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo. La ley orgánica establecerá un consejo económico y social comunal de carácter consultivo y otras formas de participación de la comunidad local organizada en la actividad municipal.

Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una o más localidades.

Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

Una ley orgánica constitucional determinará la funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de administración municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.

Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte. La participación municipal en ellas se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.

Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la participación ciudadana.

Los demás servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley.

La ley determinará el procedimiento mediante el cual se radicarán en las municipalidades competencias originalmente correspondientes a los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales, como asimismo la forma y modo en que las mencionadas competencias podrán delegarse en las municipalidades por dichos órganos.”.”.

Número 5

Eliminarlo.

Número 6

Pasa a ser número 3, con la sola enmienda de reemplazar el punto final (.) que sigue a las comillas por una coma (,) y agregar a continuación la conjunción “y”.

Número 7

Pasa a ser número 4.

Sustituirlo por el siguiente:

“4.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:

“Artículo 110.- Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades, en los términos que establezca la ley orgánica constitucional respectiva, podrán crear órganos o unidades, fijar sus plantas y remuneraciones, suprimirlas y modificarlas.

Con todo, el gasto total por remuneraciones al personal que sirva los empleos a que se refiere el inciso anterior, no podrá exceder el límite máximo establecido por la ley.”.”.

Número 8

Suprimirlo.

Número 9

Eliminarlo.

Como consecuencia de lo anterior, el proyecto de enmienda a la Carta Fundamental queda como sigue

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

“Artículo único.- Introdúcense las siguientes modificaciones a la Constitución Política:

1.- Sustitúyese el número 2º, del inciso cuarto, del artículo 62, por el siguiente:

“2.- Crear nuevos servicios públicos y empresas del Estado o empresas municipales, así como empleos rentados en unos u otras; suprimir tales servicios, empresas o empleos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que establece el artículo 110;”;

2.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:

“Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo. La ley orgánica establecerá un consejo económico y social comunal de carácter consultivo y otras formas de participación de la comunidad local organizada en la actividad municipal.

Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una o más localidades.

Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

Una ley orgánica constitucional determinará la funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de administración municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.

Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte. La participación municipal en ellas se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.

Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la participación ciudadana.

Los demás servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley.

La ley determinará el procedimiento mediante el cual se radicarán en las municipalidades competencias originalmente correspondientes a los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales, como asimismo la forma y modo en que las mencionadas competencias podrán delegarse en las municipalidades por dichos órganos.”;

3.- Reemplázase el artículo 109, por el siguiente:

“Artículo 109.- La administración transitoria de las comunas que se creen, en tanto no se instale su correspondiente municipalidad, se regirá por las normas establecidas en la ley orgánica constitucional respectiva.

Dicha ley deberá regular, a lo menos, el procedimiento de instalación de las municipalidades, la forma de traspaso de personal desde los municipios de las comunas de origen, la modalidad de transferencia de los bienes, derechos y obligaciones municipales que deban integrarse a su patrimonio y la afectación de los ingresos que les corresponda. Asimismo, la ley establecerá los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren situados en los territorios de las nuevas comunas, mientras no se defina su adscripción patrimonial definitiva.”, y

4.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:

“Artículo 110.- Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades, en los términos que establezca la ley orgánica constitucional respectiva, podrán crear órganos o unidades, fijar sus plantas y remuneraciones, suprimirlas y modificarlas.

Con todo, el gasto total por remuneraciones al personal que sirva los empleos a que se refiere el inciso anterior, no podrá exceder el límite máximo establecido por la ley.”.”.

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Acordado en sesiones celebradas los días 18 y 25 de octubre de 1995, 6 de diciembre de 1995, 4 y 16 de abril de 1996, con asistencia de sus miembros, HH. Senadores señores Miguel Otero Lathrop (Presidente) (Mario Ríos Santander), Sergio Fernández Fernández (Carlos Letelier Bobadilla), Juan Hamilton Depassier, Hernán Larraín Fernández (Eugenio Cantuarias Larrondo) y Anselmo Sule Candia.

Sala de la Comisión, a 25 de abril de 1996.

PATRICIO USLAR VARGAS

Secretario

INDICE

Página

Constancias reglamentarias... 2 y 3

Discusión en general... 3

Discusión en particular... 11

Número 1... 11 a 13

Número 2... 13 a 20

Número 3... 20 y 21

Número 4... 21 a 30

Número 5... 30

Número 6... 31 y 32

Número 7... 32 a 34

Número 8... 34 y 35

Número 9... 35 a 37

Modificaciones propuestas por la Comisión... 37 a 40

Texto del proyecto como queda... 40 a 43

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?INFORME DE LA COMISIÓN DE GOBIERNO, DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN, RECAÍDO EN EL PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL.

BOLETIN N° 1608-06

Honorable Senado:

La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización tiene el honor de emitir su informe acerca del proyecto de reforma constitucional señalado en el epígrafe en primer trámite constitucional y originado en un mensaje de S.E. el Presidente de la República, con urgencia calificada de “simple”.

La iniciativa propone modificaciones al articulo 107 e incorpora un artículo 110, nuevo, y una disposición trigésima quinta transitoria a la Constitución Política.

Durante el estudio en particular del proyecto, la Comisión agregó otras enmiendas a la reforma propuesta que Comprenden los artículos 62, 99, 108, 109 y 111. Todas estas modificaciones, de aprobarse por la Sala, deben serlo por las tres quintas partes de los Senadores en ejercicio por disposición del artículo 116 de la Constitución Política.

A las sesiones en que la Comisión de Gobierno debatió esta iniciativa de reforma constitucional concurrieron, además de sus miembros, los señores Marcelo Schilling, Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo; Francisco Fernández; Eduardo Pérez y Cristián Arévalo, asesores jurídicos de esa Subsecretaría.

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Antecedentes

El mensaje conque S.E. el Presidente de la República sometió este proyecto de reforma al Congreso Nacional expresa que uno de los principales objetivos de su Gobierno es el de profundizar el proceso de descentralización administrativa del país con el propósito de optimizar la gestión de las instancias regionales y locales, de manera de responder adecuadamente a las demandas de la comunidad.

En este contexto -agrega S.E.- se inserta el anuncio que formuló en su mensaje al Congreso Nacional en mayo de 1994, en el sentido de que para el año 2000 las autoridades regionales y locales decidan el 42% del total de la inversión pública nacional, lo que implica un esfuerzo considerable en la reasignación de los recursos públicos pues esa cifra duplica a la que actualmente se decide en las regiones y comunas.

Lo anterior hace necesario dotar a las administraciones regionales y locales de instrumentos idóneos y funcionales que les permitan asumir sus decisiones sobre la asignación de estos nuevos recursos de considerable volumen.

En materia municipal esta iniciativa de reforma constitucional plantea las siguientes proposiciones:

a) Dotar a los municipios de flexibilidad para optimizar el empleo de sus recursos y extender el mecanismo de traspaso de competencias desde la Administración a éstos, al igual que lo que actualmente se prevé para los gobiernos regionales.

b) Acentuar la importancia de los consejos económicos y sociales comunales dándoles una mayor participación en la supervisión de determinadas decisiones adoptadas por los órganos electos y otra, más limitada, en materias que conciernen al interés de los entes organizados de la comunidad local, y

c) Que los actuales alcaldes y concejales continúen en funciones hasta 90 días después de la fecha de la elección que corresponda a estos cargos para dar continuidad a la gestión municipal.

Comentado los tres propósitos enunciados, el mensaje agrega que la flexibilidad orgánica se logra incorporando al texto constitucional un artículo 110, nuevo, que permite a los municipios crear los órganos o unidades necesarios para el cumplimiento de sus cometidos dentro de los límites que disponga la ley orgánica de la materia. La flexibilización funcional, en tanto, se materializa mediante una proposición de enmienda al artículo 107 de la Constitución que consiste en habilitar a los municipios para constituir fundaciones o corporaciones sin fines de lucro destinadas a la promoción del deporte.

En otro orden de ideas, las transferencias de competencias a los municipios -que la ley deberá precisar en términos análogos a los previstos para los Gobiernos Regionales- procederá a petición de aquéllos y siempre que digan relación con funciones o atribuciones de los entes de la Administración del Estado que tengan incidencia en el ámbito local.

Advierte que será tarea del legislador establecer criterios de reversión de las competencias transferidas en el evento de que el municipio receptor no pueda cumplir adecuadamente el ejercicio de dichas potestades.

Finalmente, expresa S.E. el Presidente de la República que del modo antedicho se abren caminos para profundizar la descentralización de potestades públicas hacia las comunas, con la garantía de hacerlo gradualmente de manera de que las facultades que se transfieren se afiancen definitivamente en ellas.

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IDEA DE LEGISLAR

En sesión de 7 de junio de 1995, la Comisión inició el estudio de este proyecto de reforma constitucional, oportunidad en que sus miembros y los representantes del Ejecutivo expusieron las observaciones que les ha merecido la aplicación de las normas resultantes de la reforma constitucional de 1991, en particular, las que regulan la participación social en el nivel comunal.

El Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, señor Marcelo Schilling, junto con reafirmar las apreciaciones del mensaje, agregó que esta iniciativa forma parte de un conjunto de innovaciones que el Gobierno ha estimado conveniente proponer para mejorar la gestión del municipio, asegurando una adecuada prestación de servicios a la comunidad y un sostenido desarrollo de la participación ciudadana en ese nivel.

Expresó que esta iniciativa de reforma constitucional es concordante con el proyecto de ley que se debate en la H. Cámara de Diputados, que propone diversas innovaciones a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Al explicar las enmiendas señaló que la iniciativa de reforma a la ley municipal considera, en primer lugar, crear condiciones institucionales para perfeccionar la capacidad de gestión del municipio. Tras el logro de este objetivo se propone una clara delimitación de las funciones que corresponden tanto al alcalde y al concejo como al consejo económico y social comunal. Concordante con esta idea se impone al alcalde -principal gestor municipal- el deber de presentar al Concejo oportuna y fundadamente los planes comunales de desarrollo, el presupuesto municipal, el plan de inversiones, y las políticas de concesiones, permisos y licitaciones del municipio.

Con el propósito de contrapesar esto nuevos poderes que se atribuyen al alcalde, se otorgan al concejo nuevas facultades fiscalizadoras. En este último aspecto, este ente corporativo tendrá facultades para exigir de aquél las respuestas a las observaciones que le plantee; se rebaja el quórum para el ejercicio de ciertas facultades fiscalizadoras, y se propone que sea este órgano normativo el encargado de resolver el nombramiento y remoción del director de la unidad de control municipal a propuesta del alcalde.

En el mismo sentido, expresó que se faculta al concejo para contratar una vez al año una auditoría externa al municipio, con el fin de reforzar la función fiscalizadora de éste, la que llega incluso a la remoción del alcalde, si éste incumple reiteradamente las funciones que le asigna la ley.

Enseguida, comentó otras reformas que se consideran en la referida iniciativa de ley, como por ejemplo, que el administrador municipal sea un funcionario de la exclusiva confianza del alcalde, debiendo, en todo caso, reunir los requisitos académicos que determine la ley. Igualmente, se pretende fortalecer los mecanismos destinados a favorecer la asociación entre municipios, en especial respecto de tareas de mutuo interés local, con el fin de estimular un efectivo ahorro de los recursos municipales.

Para hacer más expedita la gestión municipal, agregó que la reforma aspira a otorgar a las municipalidades la posibilidad de flexibilizar su estructura mediante la dictación de los correspondientes reglamentos edilicios; y que se reconozca la concursabilidad de los cargos directivos municipales, con el fin de seleccionar al personal más idóneo para el desempeño de tales funciones.

Finalmente, en relación con el número de concejales, se postula que éste sea siempre impar para garantizar la adecuada administración del municipio e impedir el entrabamiento que genera su actual composición.

En segundo lugar, esta iniciativa persigne fortalecer la participación de la comunidad organizada en el municipio.

Con este propósito se altera la naturaleza del consejo económico y social comunal, otorgándole facultades decisorias en algunas materias. Al ejemplarizar estas enmiendas, indicó que los proyectos que postulen al Fondo de Desarrollo Vecinal sean resueltos por este consejo. Además, se les quiere dotar de titularidad para ejercer la acción de reclamación de ilegalidad respecto de las acciones u omisiones del municipio que reporten perjuicios a la comunidad. Explicó que esta acción es hoy más teórica que práctica, pues requiere de conocimientos, medios y tiempo para recurrir a la judicatura en demanda de la reparación de actos u omisiones dañosos. El consejo económico y social comunal, con estas nuevas atribuciones, surge como una alternativa para hacer eficaz estas acciones de reclamación utilizando la participación organizada.

Finalmente, hizo presente que en ningún caso este consejo tendrá funciones fiscalizadoras, con excepción de la de evaluar el mérito de la cuenta anual del Alcalde.

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El H. Senador señor Ríos expresó que las materias Propuestas por esta reforma han sido una preocupación permanente para esta Comisión y discutidas en reiteradas ocasiones con autoridades nacionales, regionales y locales.

Agregó que la Comisión ha alentado la consolidación de poderes verticales en Chile (Gobierno Nacional, Regional y Local) al igual que los tres poderes horizontales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), con el fin de promover una mayor participación social.

Dentro de la estructura comunal existe la municipalidad, que tiene la particularidad de ser el único servicio público cuyo jefe superior es elegido directamente por la ciudadanía.

Atendida esta característica, es posible visualizar la creación de un poder público similar al Gobierno Regional, denominado “Gobierno Comunal”, constituido por el concejo, cuyo objeto será atender los asuntos que incidan en el territorio comunal. El gobierno comunal estará por sobre el municipio, que será el encargado de ejecutar administrativamente las decisiones de aquél.

Finalmente, se refirió a las nuevas atribuciones del consejo económico y social comunal, las que, en su opinión, pueden constituir una fuente de conflictos con el concejo, y se declaró partidario de aumentar el número de concejales en el país para facilitar la participación de las personas en el quehacer municipal.

A continuación intervino el H. Senador señor Núñez, quien expresó que la reforma plantea el tema de la participación social, lo que ha tenido magros resultados pues la legislación no ha aportado nuevos elementos que permitan perfeccionarla. La nueva ley de juntas de vecinos -que debiera ser la norma fundamental de participación social- no logrará su propósito pues no permite la creación de juntas de vecinos por unidad vecinal, lo que se traducirá en la existencia de múltiples organizaciones comunitarias representativas de concepciones ideológicas diferentes que pueden llevar a su politización.

Enseguida, y con respecto al consejo económico y social comunal, es de parecer que las expectativas que ellos generaron están insatisfechas. Estas organizaciones han venido de más o menos en el tiempo y hoy sólo algunas de ellas exhiben buenos resultados de gestión. En otros casos se han transformado en cúpulas de dirigencia social sin representatividad, incapaces de generar procesos de democratización real en la sociedad, situaciones ambas que deben ser revertidas.

El problema es, entonces, ¿cómo abrir pasos a mecanismos que den mayor significación a la participación de las personas; ¿cómo avanzar en la idea de que el vecino es no sólo ciudadano del país sino, también, de la comuna?

En su opinión, existe la creencia generalizada de que no es vecino el que no actúa a través de una de estas organizaciones, lo que agrava el problema pues el setenta por ciento de los chilenos no participan en ellas.

Esta situación se traduce en una profunda desprotección del ciudadano frente al municipio, ya que aquél carece de mecanismos expeditos para representar su opinión ante la autoridad.

Estima necesario profundizar en esta reforma el concepto de participación, y no acotarla a la simple regulación de las funciones del consejo económico y social comunal. La participación debe extenderse a otras expresiones ciudadanas complementarias de aquél como son, por ejemplo, los cabildos.

Finalmente, propuso estudiar también una disposición que permita a los vecinos, individualmente considerados, interpelar a la autoridad municipal y reclamar de ésta la prestación de determinados servicios aunque no estén integrados a una organización comunitaria.

El H. Senador señor Díaz, refiriéndose al tema de la Participación social, expresó que efectivamente estos cuerpos intermedios conformados por las juntas de vecinos han demostrado ser notablemente eficientes en algunas comunas y deficitarios en otras. Estima que ello depende de la disposición con que tanto los vecinos como las autoridades locales enfrentan los problemas de administración comunal, con las motivaciones que despiertan los líderes sociales, la influencia de la autoridad o los resultados de su accionar.

De este modo, agregó que existen entidades estimuladas a intervenir en los asuntos locales por los frutos logrados, ya sea por las iniciativas en que se han empeñado y la buena recepción que ellas han tenido en las autoridades, o bien por el empuje individual de sus miembros. Por otra parte, expresó que es efectivo que existen otras comunidades que demuestran un mal manejo de los problemas que están llamadas a afrontar, generalmente por la falta de recursos, conocimiento y capacidad para resolver las carencias de la comunidad.

Considera que en estos casos las leyes pueden ser instrumentos eficaces para promover metas de progreso social, pero que también deben los Poderes Públicos fomentar la necesidad de que los vecinos se sientan formando parte de una empresa común, que existe voluntad real de participación.

En otro orden y comentando acerca de la conveniencia de elevar el número de concejales, fue de parecer contrario a esta idea. Aumentar el número de estos cargos puede traer consecuencias graves para el municipio y para el Fisco, en términos de distraer recursos que bien pueden invertirse en necesidades sociales más urgentes. En todo caso, se manifestó partidario de que el número de concejales sea impar y proporcional al volumen de población de la comuna.

El H. Senador señor Cantuarias coincidió con el H. senador señor Núñez respecto de sus prevenciones acerca de los resultados que exhiben las juntas de vecinos y el consejo económico social comunal como expresiones de participación ciudadana. En este sentido, expresó que las diferencias anotadas no se solucionan dotando a la institucionalidad de nuevas normas. Antes bien, es de opinión que en estos temas hay mucho de motivación personal; es la naturaleza de los problemas la que tiene poder convocatorio sobre las personas, pues no es lo mismo examinar un sector social acomodado -donde la mayor parte de los problemas locales está resuelto- que analizar asentamientos humanos de bajos recursos, donde existen necesidades sociales graves y urgentes de solucionar.

En el primer caso el interés de los vecinos por participar será muy bajo, en tanto que en el segundo habrá verdaderamente mayor participación.

Por último, estimó conveniente explorar fórmulas que transformen los concejos, incorporando representantes sociales de la comunidad, o bien aumentando el número de miembros de los consejos económicos y sociales, otorgando a éstos la acción de reclamación respecto de los actos u omisiones de las autoridades municipales.

El H. Senador señor Letelier compartió también los criterios que expresa el mensaje en orden a que este tipo de iniciativas constituyen la herramienta más eficaz para satisfacer una necesidad que ya se ha hecho conciencia en todo el país, cual es la de avanzar en la descentralización de las decisiones que afectan a la comunidad partiendo por los núcleos más reducidos como son las comunas.

Al mismo tiempo, estima que es ésta una buena oportunidad para evaluar la institucionalidad municipal que surge de la reforma de 1991. En este sentido, declaró compartir muchas de las aprehensiones que se han expresado en torno a las bondades o defectos en el accionar de los consejos económicos y sociales comunales y el desempeño de la autoridad municipal en su doble actuar: el del alcalde en cuanto órgano ejecutivo del municipio y el del concejo como ente normativo fiscalizador.

Es de parecer que la experiencia adquirida por la aplicación de esta institucionalidad en los años que lleva funcionando y las vivencias que esta Comisión ha experimentado en el estudio de materias de orden municipal -oportunidades en que ha sido posible escuchar los planteamientos de los dirigentes locales que dan cuenta de realidades muy diversas -serán elementos útiles para Ponderar estas proposiciones de reforma y concurrir a la aprobación de normas que respondan a las necesidades sociales que las motivan.

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Sometida a votación la idea de legislar en general respecto de este proyecto de reforma constitucional, ella fue aprobada por la unanimidad de la Comisión integrada por los HH. Senadores señores Cantuarias, Díaz, Letelier, Núñez y Ríos.

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Estructura del Proyecto de Reforma

En el presente acápite se consignarán las modificaciones que el Ejecutivo propone en su mensaje, las indicaciones recaídas en ellas y otras que se formularon en el curso del debate y los acuerdos adoptados por la Comisión.

La iniciativa del mensaje, en este primer trámite, está constituida por un artículo único que en los tres números que la conforman propone modificaciones a diversos preceptos constitucionales: enmienda el artículo 107; incorpora un nuevo artículo 110, hoy derogado, e introduce una disposición transitoria trigésima quinta, nueva.

Nº1

Este número, a su turno, dividido en tres letras, modifica el artículo 107 de la siguiente manera:

a)Reemplaza en su inciso primero la frase “de carácter consultivo” por la de “que tendrá por objeto facilitar la participación de la comunidad local organizada en la actividad municipal”.

La norma que se propone modificar recae en la frase final de este inciso que reza “La ley orgánica establecerá un consejo económico y social comunal de carácter consultivo.”.

Según lo explicaron los representantes del Ejecutivo esta modificación tiene por objeto cambiar la gravitación de esta entidad corporativa, de modo que más allá de una participación meramente asesora ejerza atribuciones decisorias en las siguientes materias:

uno) En la titularidad de la acción de reclamación respecto de actos u omisiones ilegales de las autoridades comunales;

dos) En la resolución de los proyectos concursables presentados al Fondo de Desarrollo Vecinal, y

tres) En la representación al concejo de las observaciones que le merezca la cuenta anual del alcalde sobre la marcha del municipio.

El H. Senador señor Cantuarias estimó que la proposición del Ejecutivo resultaba asimétrica, pues describía en términos escuetos el carácter de autoridad que tienen el alcalde y el concejo, en tanto que desarrollaba con mayor detalle la naturaleza del consejo económico y social, en desmedro de los dos entes más importantes del gobierno comunal.

En su opinión, esta norma debiera limitarse a declarar la existencia del consejo económico y social, librando a la ley orgánica su regulación.

Si bien la Comisión en una primera instancia aprobó la sugerencia del Ejecutivo enmendada con la observación del H. Senador señor Cantuarias, posteriormente eliminó del inciso primero del artículo 107 la mención al consejo económico y social comunal atendiendo a las siguientes consideraciones:

-Las del H. Senador señor Ríos, quien estimó que existen espacios territoriales en los que se expresa el Estado y ejerce la autoridad funciones de gobierno: el país, la región, la provincia y la comuna. En esta última se manifiesta el poder vertical que representa al gobierno local, cuya cabeza es el concejo. La función administrativa en este ámbito está entregada en tanto a la municipalidad, que es un servicio público cuyo órgano ejecutivo es el alcalde que es una autoridad electa popularmente.

En consecuencia, la autoridad superior de la comuna es el concejo, y la de la municipalidad el alcalde, nociones ambas que deben presidir las regulaciones constitucionales que tratan de ambas materias.

Estas reflexiones lo llevan a sugerir que el epígrafe de este párrafo destaque esos conceptos, titulándolo de “Gobierno y Administración Comunal” y no como reza en la actualidad “Administración Comunal”.

El señor Schilling, Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, coincidió en que la descentralización del Estado debe culminar en una institucionalidad que reconozca a los municipios mayores atribuciones ejecutivas respecto de los poderes tradicionales, pero ello debe hacerse gradualmente para no comprometer la estructura administrativa del Estado. El Gobierno se encuentra empeñado en fortalecer institucionalmente a los municipios, y a partir de ello, entregarles paulativamente competencias que hoy día son privativas de los servicios de la Administración del Estado.

En esta materia, agregó, el legislador debe ser cuidadoso y no permitir que por la vía de consagrar el principio de gobierno comunal se invadan competencias propias de las autoridades de gobierno como son el orden público, la defensa nacional, la imposición de tributos y otras que son consustanciales con la tradición de gobierno y administración existentes en Chile.

Enseguida, el H. Senador señor Ríos materializó en tres indicaciones las reflexiones que le había merecido el debate de esta materia. Por la primera -enmendada a su turno con una sugerencia del H. Senador señor Letelier- reemplaza el inciso primero del artículo 99, en términos de declarar que para el gobierno y administración del Estado, el territorio se divide en regiones, provincias y comunas. Por la segunda reemplaza el epígrafe que antecede al artículo 107 de la Constitución por el de “Gobierno y Administración Comunal”. Mediante la tercera sugiere un nuevo inciso primero para el artículo 107 que proclama que el gobierno de cada comuna reside en un concejo integrada por el alcalde y los concejales. A esta idea, el H. Senador señor Núñez sugirió agregar el concepto de que dichas autoridades tienen su origen en la voluntad popular.

La primera de estas indicaciones fue aprobada con los votos de los HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier, Núñez y Ríos, en tanto que los restantes lo fueron con los votos de los HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier y Ríos.

Enseguida, y como consecuencia de la aprobación precedente, el H. Senador señor Ríos formuló una cuarta indicación para precisar en el inciso segundo de este artículo que la administración comunal reside en un municipio, cuya autoridad es el alcalde.

Esta indicación fue complementada por otra del Ejecutivo que traslada a este inciso la norma actual del artículo 109 que habilita a los alcaldes para designar delegados suyos en una o más localidades de la comuna, en la forma y casos que determine la ley orgánica constitucional respectiva.

La indicación, así complementada, fue aprobada por la unanimidad de la Comisión, HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier y Ríos.

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El H. Senador señor Núñez, al finalizar el debate de las indicaciones precedentes, reiteró su preocupación inicial de que es necesario estudiar fórmulas que hagan más efectivos los mecanismos de participación ciudadana y permitan al vecino no organizado interrelacionarse con la autoridad local. Es, por tanto, partidario de ampliar el horizonte de participación de los vecinos no solamente a los consejos económicos, sociales y comunales; juntas de vecinos; centros de padres u otras instancias de participación ya reguladas, sino a otras manifestaciones que garanticen al ciudadano común que su pretensión, reclamo u opinión va a ser efectivamente considerada por la autoridad comunal.

Haciéndose cargo de la inquietud precedente, el H. senador señor Ríos propuso intercalar a continuación del inciso segundo del artículo 107, ya aprobado, un precepto que remita a la ley la determinación de las instituciones y formas de participación de la comunidad en los asuntos comunales y municipales, y las acciones que pueden ejercer las personas respecto de actos o decisiones de esas autoridades que las efecten.

Esta indicación fue unánimemente aprobada por la Comisión, con los votos de los HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier y Ríos.

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A continuación, el Ejecutivo, en la letra b) del artículo único del proyecto, sugiere modificar en el actual inciso cuarto del artículo 107 agregando a las corporaciones o fundaciones de derecho privado destinadas a la promoción del deporte entre las entidades que los municipios pueden constituir. (Actualmente la Constitución sólo les permite participar en corporaciones O fundaciones sin fines de lucro que tengan por propósito la promoción y la difusión del arte y la cultura).

Durante el debate de esta propuesta, la Comisión conoció una indicación del H. Senador señor Páez que sustituye íntegramente este inciso, en la siguiente forma:

uno) Reproduce el texto actual que habilita a los municipios para constituir corporaciones o fundaciones sin fines de lucro cuyo objetivo sea la difusión del arte y de la cultura;

dos) Adiciona dicho texto en el sentido de que los municipios, además podrán integrarse a corporaciones o fundaciones ya constituidas;

tres) Incluye, también, entre dichas corporaciones las que propone el Ejecutivo en este proyecto, esto es, las destinadas a la promoción del deporte, pero agrega a las que tengan por finalidad la construcción, conservación o mejoramiento de edificaciones o instalaciones comunitarias, caminos públicos u otros bienes nacionales de uso público, y

cuatro) La referida indicación también reproduce la frase final del actual inciso cuarto del artículo 107, que dispone que la participación municipal en estas corporaciones se regirá por la ley Orgánica constitucional de municipios.

La Comisión prestó su aprobación a la indicación del H. Senador señor Páez, y subsumida en ésta la del Ejecutivo, con la sola enmienda de intercalada como inciso sexto del artículo 107. (HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier y Ríos).

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Resuelto lo anterior, la Comisión conoció de una indicación del H. Senador señor Ríos por la que se suprime el actual inciso final del artículo 107 (los municipios y los demás servicios públicos existentes en la comuna deberán coordinar su acción conforme a la ley) e intercala como inciso octavo de dicho artículo un precepto que obliga a los servicios públicos a coordinarse con el municipio cuando desarrolle su labor en el territorio comunal de éste.

La diferencia entre ambos textos radica en que en el precepto vigente sitúa al municipio y a los servicios públicos en un mismo pie de igualdad, en tanto que la indicación otorga al nuevo gobierno comunal un lugar de preminencia respecto de dichos servicios en la coordinación de las funciones que éstos cumplen en la comuna.

Esta indicación contó con el asentimiento de la Unanimidad de la Comisión, expresada con los votos de los HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier y Ríos.

Finalmente, por lo que hace a este artículo el mensaje de S.E. el Presidente de la República propone agregarle un inciso final -según se dijo en su oportunidad- que permite a los Ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales para transferir competencias a los municipios de manera provisoria o definitiva, siguiendo la política implementada con ocasión de la reforma anterior, que habilita al Ejecutivo a traspasar atribuciones de los órganos de la Administración a los gobiernos regionales.

Esta indicación, con enmiendas de mera forma sugeridas por el H. Senador señor Cantuarias, fue aprobada con los votos de los HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier y Ríos.

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Del modo dicho, en el acápite precedente, el artículo 107 que se propondrá al final de este informe queda estructurado en la siguiente forma:

uno) El inciso primero vigente es reemplazado por tres nuevos incisos a indicación de los HH. Senadores señores Núñez y Ríos;

dos) Los incisos segundo y tercero actuales pasan a ser incisos cuarto y quinto, sin enmiendas;

tres) El actual inciso cuarto pasa a ser inciso sexto con la enmienda de agregarle las corporaciones y fundaciones destinadas a la promoción del deporte y la construcción, conservación o mejoramiento de bienes comunes o públicos;

cuatro) El inciso quinto actual pasa a ser inciso séptimo, sin enmiendas;

cinco) El inciso sexto pasa a ser inciso octavo, sustituido por otro que impone a los servicios públicos el deber de coordinarse con el municipio, y

seis) Finalmente, se agrega un nuevo inciso noveno que habilita a la ley para transferir competencias administrativas al municipio.

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Como consecuencia de las modificaciones aprobadas precedentemente el H. Senador señor Ríos propuso reemplazar el inciso primero del artículo 108 del texto constitucional.

La norma vigente dispone que en cada municipio habrá un concejo cuyos miembros se elegirán y podrán ser reelegidos por sufragio universal, en conformidad con la ley orgánica constitucional de municipalidades, la que también determinará el número de concejales y la forma de elegir los alcaldes. Los concejales durarán cuatro años en sus cargos.

Como quiera que el texto aprobado en el artículo anterior consigna en su inciso primero una norma que señala que las autoridades municipales serán elegidas por sufragio popular (sufragio universal), y con el propósito de no repetir la misma idea en este artículo 108, la indicación suprime dicho concepto en este artículo, manteniendo el resto de las ideas que él contiene.

Esta proposición contó con el asentimiento de la Comisión, la que se la prestó con los votos de los HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier, Nuñez y Ríos.

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En seguida, la Comisión se ocupó de una indicación del Ejecutivo que incorpora un nuevo artículo 109 al texto constitucional. Es de recordar que a virtud de una indicación aprobada precedentemente el texto del actual artículo 109 pasó a formar parte del artículo 107 del proyecto que se consigna al final de este informe.

El Ejecutivo sugiere establecer en este artículo los criterios y bases a que debe ceñirse el legislador cuando crea nuevas comunas, resguardando las situaciones que se producen para la administración de las que no se han instalado y las modalidades de traspaso de personal y transferencias de bienes de la comuna madre de la cual se desprende el nuevo municipio.

En la discusión de esta indicación los representantes del Ejecutivo advirtieron que ella responde a las inquietudes que se han planteado en esta Comisión con ocasión de los proyectos de ley que han creado diversas nuevas comunas en el país, particularmente en lo que se refiere a establecer un marco general al cual deberá ceñirse la ley en el proceso de establecimiento de las nuevas comunas.

Durante el debate en la Comisión se planteó la posibilidad de que en este proceso surjan controversias en relación con la aplicación e interpretación de contratos o situaciones extracontractuales con efectos en el nuevo municipio, que vinculan a la municipalidad madre con terceras personas.

Haciéndose cargo de esta inquietud, la Comisión acordó intercalar en la indicación del Ejecutivo un precepto que dispone que no solamente la ley señalará la modalidad de transferencia de los bienes municipales, sino también los derechos y obligaciones que se deben integrar al patrimonio del nuevo municipio, con el fin de cautelar, por ejemplo, contratos de prestación de servicios de aseo que la comuna madre haya celebrado por largo plazo con terceros respecto de territorios que quedarán bajo la jurisdicción de la nueva comuna.

Este precepto así enmendado contó con la aprobación unánime de la Comisión. (HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier, Núñez y Ríos).

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Enseguida, el Ejecutivo en el mensaje propone incorporar un artículo 110, nuevo, -el artículo 110 fue derogado en virtud de la reforma de 1991- que habilita a los municipios para crear los órganos o unidades que la ley orgánica prevea con el propósito de cumplir sus funciones.

Este precepto satisface el propósito de flexibilizar la gestión de los municipios en función de sus necesidades prioritarias. En efecto, se han cuestionado por la Contraloría General de la República resoluciones municipales que crean unidades administrativas que no están taxativamente señaladas en la ley, a pesar de que su implementación responda a necesidades urgentes que es obligación del municipio atender dentro del marco de sus atribuciones.

El H. Senador señor Ríos manifestó su opinión coincidente con el criterio que anima al Ejecutivo en esta materia y solicitó hacer constar en el informe, para la historia fidedigna del establecimiento de esta norma, que ella debe entenderse en el sentido de que también habilitará a los municipios grandes o pequeños para adecuar su estructura administrativa a sus necesidades más importantes. Así, un municipio pequeño podrá encargar a una sola unidad la ejecución de tareas que hoy cumplen diversas direcciones, reuniéndose los requisitos habilitantes para ello, y un municipio grande podrá reasignar recursos humanos y materiales en tareas prioritarias en razón de su volumen de población.

Como quiera que esta norma -que fue aprobada por la Comisión- refuerza la autonomía de gestión de los municipios, el H. Senador señor Ríos propuso extenderla a la organización de los recursos humanos con que cuentan los municipios. Así, sugiere un texto complementario a este artículo que los habilita para crear empleos rentados, suprimirlos y determinar sus remuneraciones de conformidad con la ley, la que en todo caso establecerá el límite máximo del gasto asignado para estos fines.

La indicación así propuesta constituye una importante innovación en el Derecho Constitucional chileno, pues significa restar a la autoridad de la ley la potestad que actualmente tiene de crear o suprimir empleos rentados con fondos públicos en los municipios. Además, es novedosa en el sentido de que también suprime, en parte, la facultad privativa que tiene el Presidente de la República de proponer al Parlamento normas legales en relación con la función pública municipal.

La indicación responde también a la lógica de reforzar la autonomía administrativa de los municipios de disponer de sus recursos humanos, como es propio de estos órganos autárquicos, que en esta materia sólo deben estar limitados por el marco general que fije la ley para evitar que los fondos destinados a inversión se encaucen preferentemente al pago de remuneraciones.

Sometida a votación la indicación con las enmiendas propuestas por el 14. Senador señor Ríos, fue aprobada con los votos favorables de los HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier, Núñez y Ríos.

A virtud de este acuerdo, la Comisión consideró indispensable introducir enmiendas en el N° 2 del inciso cuarto del artículo 62 de la Constitución, que atribuye al Presidente de la República la potestad exclusiva para someter al Parlamento iniciativas de ley en materia de creación y supresión de empleos rentados con fondos públicos y la determinación de sus funciones.

En armonía con el acuerdo anterior, la Comisión, con los votos de los HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier, Núñez y Ríos, aprobó una modificación al referido precepto que priva al Presidente de la República de la iniciativa para crear o suprimir empleos municipales y determinar sus funciones y atribuciones.

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A continuación, la Comisión conoció de una indicación del Ejecutivo para sustituir en el artículo 111 de la Constitución, la expresión “municipalidades” por “comuna”.

En lo pertinente, esta norma señala que una ley orgánica constitucional consignará un mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades que se denominará Fondo Común Municipal.

El reemplazo de la voz “municipalidades” por “comunas” obedece al propósito de precisar que los recursos que componen el Fondo benefician a estas últimas y no a un ente instrumental como es el municipio.

Este precepto fue aprobado unánimemente, sin enmiendas, con los votos de los HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier, Núñez y Ríos.

Finalmente, el Ejecutivo, en el N° 3 del artículo único del mensaje, sugiere incorporar en la Constitución Política una disposiciones transitoria trigésimo quinta que extiende el mandato de los alcaldes y concejales en actual ejercicio hasta noventa días después de la fecha de la elección que fije la respectiva ley.

En la idea del Ejecutivo, este precepto resulta necesario para salvar la anomalía que se produjo con ocasión de la instalación de los concejos a lo largo del país en distintas fechas. Ello significa que el período para el cual fueron elegidos los concejales expirará en fechas dispares y, en consecuencia, debieran también celebr&5e elecciones de concejales en distintas oportunidades. Para salvar esta situación, se propone extender el período de duración de los cargos de concejales desde la fecha de instalación del último concejo.

La Comisión concordó en que si se mantiene la situación actual se producirá el efecto señalado. Sin embargo, en lugar de la proposición del Ejecutivo la Comisión prefirió ocuparse de una indicación del H. Senador señor Cantuarias que declara que el período de los actuales concejales expirará el 11 de marzo de 1998.

Según su autor, la indicación busca evitar una proliferación de elecciones y concentra en una sola la oportunidad en que se celebrarán las de concejales y de parlamentarios.

Con el fin de complementar también la situación que se producirá en el período intermedio entre las fechas de cesación de los actuales alcaldes y el 1 1 de marzo de 1998, el señor Senador propuso, enseguida, un nuevo precepto incorporado como inciso segundo de la disposición trigésimo quinta transitoria, que prescribe que en dicho periodo los alcaldes serán elegidos por sus respectivos concejos, conforme a las regulaciones que fije la ley orgánica de municipalidades.

Esta indicación fue aprobada con los votos de los HH. Senadores señores Cantuarias y Letelier, y con la abstención del FI. Senador señor Ríos, quien declaró ser partidario de analizar con mayor profundidad la conveniencia o inconveniencia de establecer elecciones escalonadas de las autoridades municipales.

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A virtud del debate que da cuenta el acápite precedente, esta Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización tiene el honor de someter a la consideración del H. Senado el siguiente:

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

Artículo Único.- Introdúcense las siguientes modificaciones a la Constitución Política:

1.- Sustitúyese en el N° 2, del inciso cuarto del artículo 62, por el siguiente:

“2. - Crear nuevos servicios públicos y empresas del Estado o empresas municipales, así como empleos rentados en unos u otras suprimir tales servicios, empresas o empleos y determinar sus funciones o atribuciones, con exclusión de los empleos municipales,”.

2.-Reemplázase el inciso primero del artículo 99, por el siguiente:

“Artículo 99.- Para el gobierno y administración del Estado, el territorio de la República se divide en regiones, provincias y comunas.”.

3.- Reemplázase en el Capítulo XIII de la Constitución Política el epígrafe “Administración Comunal” por el de “Gobierno y Administración Comunal”.

4.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:

“Artículo 107.- El gobierno de cada comuna reside en un concejo integrado por el alcalde y los concejales, elegidos por votación popular.

La administración de cada comuna o agrupación de comunas que fije la ley reside en una municipalidad cuya máxima autoridad es el alcalde. Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una o más localidades.

La ley determinará las instituciones, modalidades y formas de participación de la comunidad en las actividades comunales y municipales, así como las acciones que las personas puedan ejercer en relación con actos o decisiones comunales o municipales que las afecten.

Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de administración municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.

Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones O fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte, o la construcción, conservación o mejoramiento de edificaciones o instalaciones comunitarias, caminos públicos u otros bienes nacionales de uso público. La participación municipal en ella se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.

Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la participación ciudadana.

Los demás servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley.

La ley determinará la forma y modo en que los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades, como asimismo su carácter provisorio o definitivo.”.

5.- Sustitúyese el inciso primero del artículo 108, por el siguiente:

“Artículo 108.- Los miembros del concejo durarán cuatro años en sus cargos y podrán ser reelegidos en conformidad a la ley orgánica constitucional de municipalidades. La misma ley determinará el número de concejales y la forma de elegir al alcalde.”.

6.- Reemplázase el artículo 109, por el siguiente:

“Artículo 109.- La administración transitoria de las comunas que se creen, en tanto no se instale su correspondiente municipalidad, se regirá por las normas establecidas en la ley orgánica constitucional respectiva.

Dicha ley deberá regular, a lo menos, el procedimiento de instalación de las municipalidades, la forma de traspaso de personal desde los municipios de las comunas de origen, la modalidad de transferencia de los bienes, derechos y obligaciones municipales que deban integrarse a su patrimonio y la afectación de los ingresos que les corresponda. Asimismo, la ley establecerá los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren situados en los territorios de las nuevas comunas, mientras no se defina su adscripción patrimonial definitiva.”.

7.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:

“Artículo 110.- Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades podrán crear los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional de la materia prevea, como asimismo los empleos rentados necesarios para su integración, suprimirlos y asignarles remuneración con arreglo a lo contemplado en la ley correspondiente.

Con todo, el gasto total por remuneraciones al personal que sirva los empleos a que se refiere el inciso anterior, no podrá exceder el límite máximo establecido por la ley.”.

8.-Sustitúyese, en la penúltima oración del artículo 111, la expresión “municipalidades” por “comunas”.

9.- Agrégase la siguiente disposición trigésima quinta transitoria:

“Trigésimaquinta.- El período de los concejales que fueron elegidos en 1992 expirará el 11 de marzo de 1998.

Las elecciones destinadas a renovar los actuales concejos se realizarán el 1 de diciembre de 1997, conjuntamente con las elecciones de parlamentarios que correspondan.

Los alcaldes por el período que exceda de los cuatro años contados desde que se constituyeron los actuales concejos, serán elegidos por éstos en votación especialmente convocada a este efecto, de conformidad con las normas respectivas de la ley orgánica constitucional de municipalidades.”.

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Acordado en sesiones del día 7 de junio de 1995, con asistencia de los HH. Senadores señor Ríos (Presidente) y señores Cantuarias, Díaz, Letelier y Núñez; 4 de julio de 1995, con asistencia de los HH. Senadores señor Ríos (Presidente) y señores Cantuarias, Frei (don Arturo), Letelier y Núñez; 1 de agosto de 1995, con asistencia de los HH. Senador señor Ríos (Presidente) y señores Cantuarias, Díaz, Letelier y Núñez; 8 de agosto de 1995, con asistencia de los HH. Senadores señor Ríos (Presidente) y señores Cantuarias, Letelier y Núñez, y 16 de agosto de 1995, con asistencia de los HH. Senadores señor Ríos (Presidente) y señores Cantuarias y Letelier.

Sala de la Comisión, a 6 de septiembre de 1995.

MARIO TAPIA GUERRERO

Secretario

REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Proyecto, iniciado en mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República, que modifica normas constitucionales relativas a administración comunal.

-Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de reforma constitucional:

En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.

Informe de Comisión:

Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

El señor LAGOS ( Prosecretario ).-

Esta iniciativa cumple primer trámite constitucional, y cuenta con informes de las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización, y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.

En conformidad a lo establecido en el artículo 116 de la Carta Fundamental, las normas del proyecto requieren, para su aprobación, del voto favorable de los tres quintos de los señores Senadores en ejercicio. Ellas recaen en los Capítulos V y XIII de la Constitución. La iniciativa tiene urgencia calificada de "suma", y en la Comisión de Constitución fue aprobada por la unanimidad de sus miembros, a saber, los señores Otero ( Presidente ), Fernández, Hamilton y Larraín. Esta Comisión, por las consideraciones expuestas, propone aprobar el artículo único contenido en el informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, con las enmiendas que menciona.

Las finalidades principales del proyecto abarcan tres aspectos. Primero, dotar a los municipios de flexibilidad para optimizar el empleo de sus recursos financieros y de personal; segundo, extender a las municipalidades el mecanismo de traspaso de competencias desde los Ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales; y tercero, establecer que la administración transitoria de las comunas que se creen se regirá, mientras se instala su correspondiente municipalidad, por las normas de la Ley Orgánica respectiva, la que regulará el procedimiento de instalación y el proceso de traspaso paulatino de bienes y personal a la nueva comuna.

El proyecto, que figura en el informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, consta de un artículo único, dividido en cuatro numerales.

El señor DÍEZ (Presidente).-

En la discusión general, ofrezco la palabra.

La tiene la palabra el señor Ministro.

El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).-

Señor Presidente, a propósito del proyecto en debate, quiero reiterar que entre las prioridades del Gobierno del Presidente Frei --y creo que en el país existe un consenso generalizado al respecto-- se encuentra la necesidad de profundizar el proceso de descentralización territorial, de manera de hacer más eficiente y participativa la gestión de los intereses públicos que inciden más directamente en la vida cotidiana de la gente.

A fin de hacer posible que tanto las administraciones regionales como las municipalidades cuenten con las capacidades técnicas necesarias para asumir y ejercer con eficacia las nuevas responsabilidades que lo anterior implica, resulta necesario dotar a estas administraciones de los instrumentos que les permitan enfrentar adecuadamente la asignación de recursos cada vez más cuantiosos y que, además, las dejen en condiciones de responder oportunamente a los requerimientos de una población cuyas demandas por una mejor calidad de vida son cada día más extensas.

En este contexto, la necesidad de vigorizar la institución municipal chilena, como principal espacio público de relación entre la ciudadanía y el Estado, tiene un consenso incuestionable.

Lo anterior, se relaciona con el propósito de continuar avanzando en el proceso descentralizador del país, acercando a la gente las instancias de decisión y de control de los recursos.

Por tales consideraciones, el Gobierno se ha propuesto consolidar y modernizar la administración comunal municipal, fortaleciendo la legitimidad institucional de los municipios con el objetivo de robustecer su capacidad de gestión para atender los asuntos municipales, de darle mayor transparencia a su acción y de profundizar la democracia como forma de vida y sistema de Gobierno.

El amplio consenso que se ha gestado en el país en torno a la necesidad de introducir reformas en el marco institucional municipal ha motivado al Gobierno a presentar un programa de modificaciones normativas que tienen rango tanto constitucional como legal. Las quisiera reseñar en las siguientes tareas:

Flexibilizar orgánicamente los municipios de manera de adecuar los medios de que disponen a las necesidades y fines que atienden, adaptando su estructura interna a los requerimientos que derivan de su condición demográfica, económica u otras específicas de la comuna respectiva.

Fortalecer los mecanismos de control interno, uno de los temas más importantes en relación con la gestión municipal.

Perfeccionar las prerrogativas fiscalizadoras del concejo, asignándole nuevas atribuciones en materia de fiscalización y dotándolo de la asesoría técnica y directa de las unidades de control.

En materia de atribuciones, se pretende robustecer la autonomía municipal respecto de las inversiones de desarrollo local, de manera que las municipalidades puedan efectuarlas con cargo a sus presupuestos, sin intervención de ningún otro servicio o ministerio vinculado a la naturaleza de la inversión, salvo la que legalmente corresponde a la autoridad presupuestaria nacional, y de acuerdo con las normas técnicas que rijan en la materia.

Distinguir claramente entre la capacidad de gestión y las atribuciones políticas al interior del municipio, fortaleciendo el papel del alcalde como máxima autoridad política y principal conductor de la gestión municipal, asignándole al administrador municipal, como contrapartida, un rol más bien gerencial.

En cuanto a la transparencia de la gestión municipal, reformulamos sustancialmente la obligación del alcalde de rendir cuenta anual y pública de su gestión, con el propósito de estimular la participación ciudadana y su capacidad de control.

Por último, sobre la participación ciudadana, reconocer a la ciudadanía organizada nuevos espacios de participación de carácter decisorio y no solamente consultivo --en los CESCO--, y, por otra parte, para ensanchar los espacios de participación ciudadana, facultar a las municipalidades para efectuar consultas no vinculantes a la ciudadanía respecto de materias de interés comunal.

Los propósitos enunciados, señor Presidente , tal como lo señalé al comienzo de mi intervención, se concretan en dos iniciativas: una reforma importante, extensa, a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que en estos momentos se encuentra en la Honorable Cámara de Diputados, y la presente reforma constitucional, cuya aprobación dará lugar a la formulación de ulteriores reformas legales que exigen ciertas adecuaciones constitucionales previas.

Sin embargo, como acabo de indicar, al mismo tiempo hemos avanzado en la reforma de la Ley Orgánica de Municipalidades, lo cual nos permitirá progresar en los temas de gestión, fiscalización, control y participación a que me he referido.

Los objetivos principales que se plantean en el presente proyecto de reforma constitucional pueden sintetizarse en los siguientes enunciados genéricos:

En primer lugar, dotar a las municipalidades de la necesaria flexibilidad orgánica y funcional para que puedan optimizar el empleo de los recursos de variada índole de que disponen y, así, atender en mejor forma a los requerimientos de trabajo a que se enfrentan. Esto está contenido en el número 7 del proyecto (artículo 110, inciso primero, de la Constitución).

Asimismo, se propone avanzar hacia una flexibilización funcional de las administraciones locales mediante la extensión a las municipalidades del mecanismo de traspaso voluntario de competencias que el artículo 103 de nuestra Carta Fundamental y su subsecuente desarrollo en la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional han previsto respecto de los Gobiernos Regionales. Esto está contenido en la reforma al artículo 107, inciso final, de la Constitución.

En segundo término, conferir a la participación organizada de la comunidad local un carácter más protagónico que el que actualmente se reconoce a su expresión orgánica --los consejos económicos y sociales comunales (CESCO)--, ya que nos asiste la convicción de que la modernización y perfeccionamiento del régimen democrático exigen no sólo una participación consultiva y esporádica de las organizaciones intermedias de la sociedad, sino, también, nuevas y promisorias formas de participación activa en ese ámbito, particularmente referidas a la supervisión sobre los órganos electos y a una participación decisoria pero limitada a ciertas materias que más directamente conciernen al interés inmediato de esos sectores, como se propone en la modificación del inciso primero del artículo 107 de la Carta.

Lamentablemente, esta propuesta del Ejecutivo no ha sido acogida durante el trámite legislativo, sino que se ha mantenido el carácter meramente consultivo del CESCO, si bien abriéndolo a otras formas de participación de la comunidad local organizada, como sugiere la enmienda a la parte final del inciso primero del artículo 107.

En tercer lugar, vía indicación del Ejecutivo, se propone en el informe un nuevo artículo 109 que consagra algunas normas básicas sobre la administración transitoria de las nuevas comunas que se creen. Ello, con el propósito de contar con un respaldo constitucional que permita consagrar en la ley municipal procedimientos de resguardo y protección de la administración conjunta de las comunas; regulación que, de no mediar la norma constitucional propuesta, pudiera entenderse como una afectación a la autonomía del municipio administrador. Esta necesidad ha surgido, precisamente, a propósito de la discusión de proyectos de ley sobre creación de nuevas comunas en distintas localidades del país, también a consideración del Honorable Senado.

Tales son, señor Presidente , los fundamentos precisos de la modificación constitucional a que se aboca el Senado a propósito del informe de la Comisión de Constitución.

Por último, quisiera destacar la discusión, de gran interés y altura, que tuvimos tanto en la Comisión de Gobierno como en la de Constitución del Senado, en las abordamos otros temas que hoy no se someten a la consideración de la Sala porque fueron rechazados por la última de las mencionadas --entre ellos, figura, por ejemplo, el del gobierno o administración comunal--, lo cual, sin embargo, nos permitió aclarar e intercambiar ideas sobre esa materia, que tendremos presentes para el futuro debate vinculado con la reforma de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Muchas gracias.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente , quiero profundizar en lo señalado por el señor Ministro , porque, desde nuestro punto de vista --hablo aquí como Presidente de la Comisión de Gobierno--, esta reforma constitucional es algo más profunda y de mayor alcance que lo que él visualiza; y es muy importante para el desarrollo de la administración interior del Estado chileno.

Vemos en esta reforma diez aspectos primordiales que tienen plena vigencia para el desarrollo de todo el proceso de descentralización que el señor Ministro ha recordado y que todos los Senadores --y el país en general-- quieren llevar adelante de manera ordenada pero sin detenciones.

Analicemos la materia en detalle. Como ha señalado el señor Secretario , hay dos informes. Uno, el más amplio, el que avanza en más reformas, es el de la Comisión de Gobierno, y el otro, el de la Comisión de Constitución. Al respecto, debo pensar que estamos analizando la idea de legislar en ambos informes.

Por tal motivo, en una segunda instancia y cuando se establezcan las fechas correspondientes, conoceremos las indicaciones que se formulen para llegar finalmente a un informe único. ¿Estoy en lo correcto, señor Presidente?

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Sí, señor Senador. Nos hallamos en la discusión general, y las indicaciones se formularán al término de ésta.

El señor RÍOS.-

¿Las indicaciones se presentarán al finalizar la discusión, o se fijará un plazo para ello?

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Ordinariamente, señor Senador, después de la aprobación en general de una iniciativa, la Sala acuerda fijar un plazo para formular indicaciones.

El señor RÍOS.-

Muy bien, señor Presidente.

Tal como se recordaba, el proyecto que nos ocupa permite, en primer lugar, mayor autonomía en la formación de plantas y en las remuneraciones de su personal. A este respecto, debemos recordar que en Chile existen aproximadamente 334 servicios municipales, los que aumentarán en 6 con la creación de otras comunas --serán 340--, y que ellos corresponden a una acción administrativa que pretende ser representativa del respectivo territorio comunal.

Las actuales plantas y las normas establecidas para la creación de cargos y escalafones municipales están asignadas --según lo expresa la Constitución-- sólo al Presidente de la República . Desde nuestro punto de vista, ello produce un daño en todo el proceso de administración, por cuanto es indispensable que las comunas puedan adecuar tal administración a sus propias realidades agrícolas, marítimas, urbanas y tantas otras de distinta naturaleza.

Se atiende de esta manera a la diversidad de los servicios municipales existentes en el país desrigidizando su actual estructura, y se desliga al Presidente de la República en cuanto a patrocinio legal en tales materias. Ésta es una primera reforma muy importante.

La segunda de ellas tiene mucha relación con la responsabilidad que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades entrega a las autoridades comunales, cual es la de elaborar y poner en práctica el plan de desarrollo respectivo y lo establecido en el artículo 4º de dicho cuerpo legal, cuya letra ll) se refiere a las actividades de interés común en el ámbito local. La reforma permite la transferencia de responsabilidades de índole nacional o regional hacia instancias de orden comunal.

Ello es muy importante, porque se da un paso trascendente en el proceso de descentralización del país.

En tercer lugar, se establece constitucionalmente la existencia de la comuna en el ordenamiento territorial para los efectos de gobierno y administración del Estado.

En la actualidad, la Carta establece: "Para el gobierno y administración interior del Estado, el territorio de la República se divide en regiones y éstas en provincias.". Dentro de este concepto se incorpora a la comuna, entendiendo que todavía existe --como señalaré más adelante, al referirme a un artículo-- un debate por realizar en materia de la expresión "gobierno".

En cuarto término, se deja claramente delimitada la acción del concejo con relación al servicio municipal.

La actual norma --artículo 107 de la Constitución--, redactada por este Congreso, preceptúa: "La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo.".

La Comisión de Gobierno consideró --y así es-- que el concejo no forma parte de la municipalidad. Éste es un organismo normativo, fiscalizador y resolutivo, pero no goza de un mecanismo administrativo ni de uno ejecutivo. Dicho mecanismo lo posee la municipalidad, cuya máxima autoridad es el alcalde, único jefe de servicio en el país que se elige por votación popular.

Por tal motivo, la Comisión de Gobierno plantea que, definitivamente, el concejo comunal sea un ente distinto a la municipalidad, a fin de que desarrolle bien las distintas acciones y funciones que le asigna esta reforma constitucional, sin inmiscuirse ni administrar un servicio, en este caso, la municipalidad.

Sobre este aspecto, la Comisión de Gobierno señaló que la expresión que corresponde para establecer la acción del concejo es "gobierno comunal". Por su parte, la de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento estimó que no correspondía aplicar el término "gobierno", por cuanto ello implicaba acciones que sobrepasan ampliamente, dentro de las responsabilidades que señalan tanto la Carta Fundamental como la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, la propia acción municipal.

Esta materia debe resolverse en las indicaciones que se presenten en el futuro. Sin embargo, a la Comisión de Gobierno le interesa que exista una división claramente definida entre la responsabilidad del concejo y la del servicio.

El quinto aspecto se refiere a la ampliación de las alternativas de participación ciudadana, retirando de la Constitución los consejos económicos y sociales comunales --los cuales, lamentablemente, no tuvieron el resultado esperado-- y entregando a la ley orgánica la facultad de resolver tales acciones de participación.

Sin duda alguna, tales consejos han resultado insuficientes en sus gestiones. Son pocas las comunas en las cuales participan, donde se encuentran organizados y actúan en buena forma. No hay interés en participar en ellos, y muchos consejos se sienten menoscabados en las acciones que realizan.

A su vez, existen muchos otros mecanismos que, natural y espontáneamente, se ha prodigado la comunidad, como asimismo la sociedad, para lograr este objetivo, los cuales no se encuentran contemplados en la norma, en la Constitución o en la ley orgánica. Por ello, esta reforma permite ampliar la participación ciudadana entregando a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades la responsabilidad de establecer los adecuados canales para lograr dicha participación. Uno de ellos puede ser el propio consejo económico y social comunal existente, además de los que la propia ley instaure, los cuales, desde mi punto de vista, serán muy amplios, porque uno de los objetivos fundamentales de la acción comunal es la participación de sus dirigidos.

En sexto lugar, se establece constitucionalmente la responsabilidad de la ley orgánica para determinar las normas mediante las cuales los ciudadanos pueden ejercer las acciones correspondientes por actos o decisiones municipales que los afecten. Este aspecto --si bien es cierto que las leyes entregan esta alternativa al ciudadano-- no quedaba claramente señalado en la normativa constitucional municipal, y no había obligación alguna de reglarlo. Ahora se establece dicha obligación con el objeto de que el ciudadano, junto a su municipio --que es el organismo del Estado más cercano a su hogar, a su trabajo, a su vida y a su familia--, tenga la alternativa de iniciar las acciones pertinentes frente a actos o situaciones que lo perjudiquen directamente a él, a su núcleo familiar o a la comunidad que representa, en el caso de tratarse de un dirigente social.

El séptimo punto, que según el parecer de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización es muy importante, amplía la participación municipal en corporaciones. De acuerdo con lo anterior, las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte, o la construcción, conservación o mejoramiento de edificaciones o instalaciones comunitarias, caminos públicos u otros bienes nacionales de uso público.

Esta es una materia muy interesante, pues, a la luz de lo que se discute en la Comisión de Gobierno, estimamos necesario ir avanzando en procura del encuentro de estos dos grandes mundos: el fiscal y el privado, a fin de que ambos se desarrollen en plenitud y generen efectos positivos en todos los planteamientos y responsabilidades propios del desarrollo en sus respectivas comunidades.

Quiero recordar que la Comisión de Gobierno dio a conocer, en una exposición muy interesante, a través de la Senadora señora Carmen Frei , el estudio que la Universidad Católica de Valparaíso está realizando --el cual en estos momentos se encuentra en manos del Gobierno-- referido a la creación de los bonos municipales. El objetivo de tales bonos es, precisamente, incorporar el recurso privado a la acción y desarrollo de áreas que hoy en día están entregadas básicamente a la municipalidad, del mismo modo como se procede en lo atinente a recursos privados en materia de administración vial y otras que el país conoce.

En octavo lugar, se entrega a los municipios la responsabilidad de coordinar la labor de los servicios públicos en el ámbito comunal. Desde mi punto de vista, éste es quizás el aspecto más importante de la reforma constitucional que estamos estudiando.

El artículo 107 de la Constitución Política de la República, en su último inciso, señala: "Los municipios y los demás servicios públicos existentes en la respectiva comuna deberán coordinar su acción en conformidad a la ley.". Si uno recuerda cuál fue el sentido del debate relativo a este inciso, --contenido en las reformas del año 91--, la Comisión dispuso claramente que él se establecía a fin de que el municipio coordinara la acción de todos los servicios públicos que desarrollan sus actividades en las respectivas comunas. Sin embargo, por distintas interpretaciones efectuadas por la propia Contraloría y otros organismos de la Administración del Estado, finalmente esa coordinación no se llevó a efecto, lo cual provocó muchísimos problemas en el desarrollo de todas las actividades públicas existentes en la comuna.

Se trata de terminar definitivamente con esta expresión un poco criolla --me da un poco de vergüenza decirla en el Senado, pero es verdad-- de "tirarse la pelota unos a otros", en cuanto a la acción o responsabilidad que se debe cumplir en algunas materias de importancia para la comunidad.

Por eso, se consigna lo siguiente: "Los demás servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley.". Esta redacción, aprobada tanto por la Comisión de Gobierno como por la de Constitución, radica en el municipio, a partir de la aprobación de esta reforma, una responsabilidad rectora --por así decirlo-- en todo el desarrollo comunal, y, también, en las funciones y labores públicas que realicen diversos servicios dentro del ámbito comunal.

En noveno lugar, la iniciativa en debate entrega a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades la responsabilidad de fijar la forma, administración y obligaciones en cuanto a la creación de nuevas comunas.

Esta norma es muy importante. Hemos estado creando comunas sin contar con los elementos que permitan apreciar con claridad su formación, tanto en el traspaso de sus bienes materiales, como de parte de sus plantas de personal, así como de sus responsabilidades contractuales. Las comunas que se están creando están naciendo, teóricamente, con contratos de muchos años. En fin, existen muchas situaciones que afectan a las nuevas comunas, y no está claramente establecido en la Constitución ni en la ley cómo se resuelven. Por eso, el proyecto de reforma constitucional en estudio permite dictar las normas pertinentes que aclaren el camino mediante el cual ha de regularse la creación de nuevas comunas.

En décimo y último lugar, la iniciativa determina, para los actuales concejales --indicación formulada por el Honorable señor Cantuarias y aprobada en votación dividida en la Comisión de Gobierno--, la extensión de su mandato hasta el 11 de marzo de 1998, con el fin de que la elección de alcaldes por parte de los Concejos Comunales se realice en la misma fecha que los comicios parlamentarios.

Los diez aspectos reseñados --desde mi punto de vista, muy trascendentes-- hacen que esta reforma constitucional adquiera una importancia gravitante en todo el proceso de administración interior del Estado. Y mucho más todavía --recojo en esto lo señalado por el señor Ministro -- en el proceso de descentralización de Chile, que tiene relevancia y apoyo general.

Muchas gracias, señor Presidente.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Gracias, señor Senador.

Han solicitado la palabra la Honorable señora Carmen Frei y el Senador señor Thayer.

Debo hacer presente a la Sala que hoy debemos tratar el proyecto que fija el monto del salario mínimo, con urgencia calificada de "Discusión Inmediata".

Por lo tanto, sugiero al Senado terminar el despacho de la iniciativa de reforma constitucional a más tardar a las 17:30. Como se trata de su votación en general, en la discusión particular habrá oportunidad de pronunciarse sobre los puntos en los que haya discrepancia.

Acordado.

El señor NÚÑEZ.-

Inscríbame también, señor Presidente .

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Así se hará, señor Senador.

Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.

La señora FELIÚ.-

Señor Presidente , el proyecto de reforma constitucional que está en discusión en este instante en el Senado, tal como lo han planteado el señor Ministro del Interior y el señor Presidente de la Comisión de Gobierno, es de la mayor importancia.

En esa perspectiva, considero inconveniente limitar los tiempos de que disponen los señores Senadores para participar en el debate, y, en tales condiciones, establecer la obligatoriedad de votar el proyecto de reforma constitucional en un momento determinado.

Por lo tanto, si se estima necesario iniciar a las 17:30 el estudio del que fija el monto del salario mínimo, propongo que el debate de la iniciativa en análisis quede pendiente para una próxima sesión.

Además, señor Presidente , quiero inscribirme en esta discusión con el objeto de llamar la atención del Senado acerca de la trascendencia de la discusión general de este proyecto de reforma constitucional, porque, una vez aprobada la idea de legislar, la discusión particular deberá referirse a las indicaciones que se hayan formulado.

Por consiguiente, mi proposición es que, si no ha terminado su estudio en el lapso que el señor Presidente sugiere --porque supongo que la hora propuesta concuerda con lo que, se estima, va a durar la discusión de la iniciativa que fija el monto del salario mínimo--, quede pendiente para una nueva sesión.

Personalmente, tengo incluso dudas de constitucionalidad en cuanto a sus ideas matrices. El proyecto de reforma constitucional debe atenerse a las ideas centrales contenidas en su texto. Y en un autoexamen que hizo el Senado la semana pasada quedó muy en claro que no es la intención que los proyectos sean vehículo para nuevas ideas o nuevas reformas. Y, en esa perspectiva, lo anterior es muy importante respecto de la iniciativa en estudio.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra la Honorable señora Carmen Frei.

La señor FREI ( doña Carmen) .-

Señor Presidente, antes de iniciar mi exposición, quiero formular una consulta. Tengo entendido que éste es un proyecto de artículo único. Como se está diciendo que habrá discusión particular, desearía que primero me aclararan ese aspecto. Porque si se vota en general, de inmediato queda aprobado en particular, según el Reglamento.

El señor THAYER .-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tratándose de un proyecto de esta trascendencia, hay que fijar plazo para presentar indicaciones. Es decir, debemos estudiarlo como si se tratara de una iniciativa de varios artículos, debido a la multiplicidad de materias que contiene su artículo único, que modifica la Constitución. De modo que de todas maneras debe ir a Comisión para segundo informe. y fijarse plazo para formular indicaciones. Creo que el Senado estará de acuerdo con la decisión de la Presidencia .

Tiene la palabra Su Señoría.

La señora FREI (doña Carmen) .-

Señor Presidente, siempre he señalado la importancia de seguir fortaleciendo la democracia comunal, al ser ésta la expresión más significativa de la participación efectiva y comprometida de las personas en el desarrollo de nuestro país.

Desde los inicios del Gobierno democrático, ha sido uno de sus objetivos la creación de más, nuevos y mejores instrumentos para el perfeccionamiento de la democracia en la base, comenzando, como debe serlo, por la corrección y adecuación de nuestra Ley Fundamental a los requerimientos de la vida en sociedad de nuestro país. Por ello, si realizamos un balance de las diferentes reformas hechas a la Constitución, y en las cuales hemos trabajado, un alto porcentaje de ellas dice relación al desarrollo de los gobiernos comunales.

Este perfeccionamiento y mejoría de la administración comunal pasa, por lo tanto, por la capacidad de los actores, de las personas y también por la calidad de los medios con los que se cuenta para trabajar. No desconozco los problemas que se han presentado en las municipalidades a lo largo de todo Chile. Sin embargo, es importante evaluar qué porcentaje de estas dificultades se deben a la falta de instrumentos idóneos para el gobierno y administración de la comuna.

En primer lugar, creo que las dificultades, o muchas de ellas, derivan de la deuda en salud y educación, heredada del sistema anterior; de la poca capacidad de generar ingresos por parte de las comunas más pobres; de la burocracia que conlleva y genera el esperar siempre las decisiones del Gobierno central, y, obviamente --es importante reconocerlo--, de la poca experiencia de las personas que en su primer momento tuvieron la valentía de asumir una responsabilidad cuya magnitud no estábamos en condiciones de prever.

Por lo tanto, es valioso que el Gobierno comience a desprenderse de sus atribuciones, para entregarlas a quienes tienen la responsabilidad de visualizar las necesidades y problemas de las personas, como son las autoridades municipales.

El mensaje presentado al Honorable Senado por el Ejecutivo tiene como objetivo principal dotar a las municipalidades de la necesaria flexibilidad orgánica y funcional para optimizar los recursos de los que disponen, permitiendo sistemas de traspaso voluntario de competencias --definitivas o transitorias-- desde el Gobierno central al gobierno comunal en asuntos de naturaleza o de impacto local, con la consecuente responsabilidad para este organismo en el cumplimiento de los objetivos propuestos.

Además, es imprescindible --y así lo recoge el proyecto de reforma constitucional, y veremos si en las indicaciones que presentaremos podemos reponerlo-- dotar de mayor fuerza a los CESCOS dándoles más autoridad, con el objeto de facilitar la participación de la comunidad local organizada en la actividad municipal.

El proyecto de reforma constitucional, durante su estudio en las Comisiones del Senado, fue objeto de modificaciones, las que en esencia tienen por finalidad aumentar las atribuciones de las municipalidades de manera más específica. Es así como la primera indicación del Ejecutivo propone incluir un artículo 110, nuevo, con relación al artículo 62, inciso segundo, de la Constitución, que permitirá a las municipalidades crear, de manera autónoma, órganos o unidades y los empleos necesarios para ellos, de acuerdo con los propios requerimientos de funcionamiento de cada comuna. Esto es muy importante, frente a la realidad de nuestro país, ya que no hay dos comunas exactamente iguales, y cada una de ellas tiene especificidades muy concretas.

Además, con el objeto de evitar cualquier tipo de dudas interpretativas --en los hechos ellas ya se han producido-- por la modificación del artículo 99 y del epígrafe correspondiente del Capítulo XIII de la Constitución, se aclara que en la división política del territorio las municipalidades forman parte integrante no sólo de la Administración, sino también del Gobierno de la República, estando por sobre los servicios descentralizados, lo que se deberá coordinar en el actuar comunal.

En este sentido, y según las ideas del Mensaje, se propone sustituir el artículo l07 de la Constitución --al respeto se refunden las diferentes indicaciones del Ejecutivo y de los señores Senadores--, dándose principal importancia a la aclaración de que las funciones de gobierno de la comuna residen en un consejo integrado por alcaldes y concejales y que la administración de la misma es de responsabilidad del municipio, cuya autoridad máxima es el alcalde.

En consideración a estas ideas matrices del proyecto de reforma constitucional y visto que habrá oportunidad de discutirlo en particular, la Democracia Cristiana lo votará favorablemente, con la clara convicción de que las enmiendas a la Ley Orgánica de Municipalidades recogerán de la mejor manera estos objetivos nacionales, haciéndolos efectivos y no meras normas programáticas que queden sin aplicación.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Thayer.

El señor THAYER .-

Señor Presidente, intervendré brevemente, porque en esta instancia de discusión general, y dada la limitación de tiempo que tenemos, no nos cabe otra opción.

Estoy totalmente de acuerdo con lo planteado por la Honorable señor Feliú , pues, siendo el proyecto extraordinariamente importante y de enorme significación, requiere una discusión más tranquila y pausada. Su objetivo, a mi juicio, no es conflictivo, sino que lo catalogaría más bien de instructivo, que apunta en la dirección correcta. Es necesario hacer claridad respeto de un organismo de significación no sólo trascendental, sino absolutamente condicionante del proceso de descentralización en el cual todos estamos empeñados.

Tengo la impresión de que en este momento no existe en nuestro país suficiente consenso acerca de lo que son la municipalidad, el municipio y el gobierno y/o la administración comunales.

El Honorable señor Ríos mencionó hace unos minutos que en la Comisión de Gobierno quedó pendiente un debate de clarificación acerca del concepto de gobierno comunal, lo que, de alguna manera, se refleja también en el actual texto constitucional. Ello indica a todas luces que no hay claridad al respecto y si existe o no existe tal institución.

A mi juicio --es una opinión que vierto muy en general, pues me gustaría que la materia fuera debatida con tranquilidad y profundidad--, no puede pensarse en el municipio como un cuerpo autónomo como se pretende, si carece de gobierno propio.

Las municipalidades son parte del Estado. Constituyen, a mi entender, el primer peldaño donde la comunidad elige su gobierno local. Por eso en los comicios municipales no se eligen miembros que se integran a un cuerpo nacional, como sucede en las elecciones políticas para los integrantes de la Cámara de Diputados y el Senado, cuerpos nacionales que forman parte de un poder único del Estado. Las casi 340 municipalidades existentes son órganos autónomos cuyos fines propios están a cargo de las autoridades locales. En éstas necesariamente el gobierno puede ser de alguna manera de expresión colectiva, pero la administración debe ser, en cierto modo y en forma clara, expresión individual. Nunca ha resultado la administración colectiva; pero distinta es la situación de los gobiernos colectivos cuando su función es la de imprimir normas generales o directrices para el funcionamiento u operación de los órganos de ejecución.

Todo esto no está suficientemente claro. La sede normal y --diría-- casi común del desarrollo del derecho libre de asociarse para fines locales, culturales y deportivos de esta inmensa riqueza que la Constitución denomina "los grupos o cuerpos intermedios", la constituyen, de manera muy principal, las municipalidades o las comunas, con el auspicio, respaldo y amparo de un municipio con todo su complejo cuerpo de gobierno y administración.

En la actualidad, la ley está confundida al respecto. Tenemos que partir de la base de que para el proceso de constitución de los Poderes Públicos hay una asimilación --de aplicación excesiva, a mi entender-- de las normas propias que rigen la constitución de los órganos públicos de nivel nacional --como son las elecciones políticas--, para las elecciones comunales. No es que éstas no sean políticas por un deseo de impedir una infiltración ideológica. Es que por su naturaleza ellas están destinadas al gobierno y fines e intereses locales, que son múltiples y no únicos, como es propio en la autoridad política de un país.

Todo lo anterior, señor Presidente , requiere una profunda reflexión. A mi juicio, el proyecto en general está en una orientación o línea que es la correcta; pero resulta ya bastante significativo el hecho de que contemos con dos informes de órganos altamente especializados, de los cuales el de la Comisión de Constitución, modifica sustancialmente los planteamientos formulados por la de Gobierno, para el análisis de lo cual se precisa, evidentemente, un espacio mayor que los escasos minutos de los que ahora disponemos.

Por eso, manifiesto mi apoyo al planteamiento formulado por la Honorable señora Feliú , en cuanto a que ojalá tengamos la oportunidad de dedicar al tema el tiempo razonable que requiere, aun cuando reitero que se trata de un proyecto no conflictivo, pero sí complejo y trascendental.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Antes de conceder la palabra al Honorable señor Núñez, quiero solicitar el acuerdo de la Sala para incluir en la Cuenta de esta sesión los Informes de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, y de la de Hacienda, recaídos en los siguientes proyectos de ley, en segundo trámite constitucional:

l.- El que crea la Comuna de Chiguayante, en la Provincia de Concepción, con urgencia calificada de "Suma", y

2.- El que crea la Comuna de Hualpencillo, en la Provincia de Concepción, también con urgencia calificada de "Suma". (Véanse en los Anexos, documentos 10, 11, 12 y 13).

Si le parece a la Sala, así se procederá, quedando para tabla.

Acordado.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra el Honorable señor Núñez.

El señor NÚÑEZ.-

Señor Presidente, deseo solamente formular un par de consideraciones de carácter global, ya que estamos en la discusión general de la iniciativa.

En primer lugar, anuncio que tenemos la disposición de aprobar el proyecto de reforma constitucional.

Pero antes quiero mencionar una cuestión de carácter más bien formal: ignoro lo que contempla el Reglamento del Senado respecto de cómo ha de procederse con dos informes de Comisiones que tienen diferencias de fondo sobre una misma materia. Porque efectivamente la discusión habida en la Comisión de Gobierno, Regionalización y Descentralización difiere sustantivamente de lo señalado por la de Constitución, Legislación y Justicia.

En el Senado podemos tener puntos de vista muy distintos en relación con la naturaleza y alcance de las enmiendas constitucionales; pero, lo cierto es que ahora hay dos informes muy distintos tocante a los tres aspectos involucrados en la reforma propuesta ahora por el Ejecutivo.

En ese sentido, desde el punto de vista formal, una vez recibidas las indicaciones --con el plazo correspondientes para que los señores Senadores las puedan formular-- deberíamos tener la posibilidad de proceder de igual forma que cuando reformamos la Constitución en esta misma materia: que el segundo informe estuviera a cargo de Comisiones unidas. Es la única manera de que cada uno de los miembros de los respectivos órganos técnicos intercambiemos opiniones respecto de distintas materias que podemos compartir y que son bastante sustantivas.

No es una mera reforma la que estamos tratando en esta oportunidad, sino, nada menos, que pretendemos modificar, flexibilizar y modernizar la institucionalidad chilena, lo cual resulta muy importante para el desarrollo de Chile como Estado moderno.

De modo que, desde ya, me parece importante un pronunciamiento de la Mesa sobre la materia que planteo.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Señor Senador , el artículo 41 del Reglamento dispone que "Cuando un asunto sea enviado a dos o más Comisiones para su estudio e informe, deberá ser conocido sucesivamente por cada una de éstas en el orden preciso en que lo haya dispuesto la Sala. En tal caso, la primera de ellas deberá hacer su informe y proponer las modificaciones que estimare pertinentes, si fuere el caso, al proyecto sometido a su conocimiento y las siguientes deberán hacerlo al texto del proyecto contenido en el informe de la Comisión que la haya precedido en el estudio.".

Por lo tanto, lo que debe someterse a votación general en la Sala es el proyecto consignado en el informe de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, que es el último. Éste ha sido el precedente invariable del Senado.

La Presidencia coincide con Su Señoría en cuanto a que lo lógico sería que el segundo informe fuese enviado a Comisiones unidas de Gobierno y de Constitución, lo que oportunamente someterá a consideración de la Sala.

Puede continuar el señor Senador.

El señor NÚÑEZ.-

Muchas gracias, señor Presidente .

Comparto plenamente lo señalado por la Mesa, porque no tengo objeción al artículo 41 del Reglamento en relación con esta materia. Me parece más o menos obvio que debe haber algún mecanismo de precedencia en cuanto a los textos que en definitiva ha de considerar la Sala.

Pero reitero que hay dos informes que dicen relación a un mismo tema, en los cuales hay opiniones de fondo muy distintas.

En consecuencia, pienso que ojalá siempre en el primer informe tuviéramos la oportunidad de intercambiar opiniones para los efectos de uniformar el pensamiento del Senado respecto de reformas constitucionales tan sustantivas.

Estoy absolutamente de acuerdo con la enmienda que se propone al artículo 107 de la Constitución Política, en el sentido de mejorar y optimizar el interés de la comunidad organizada en las tareas comunales. Sin embargo, en verdad --según lo señalara el Presidente de nuestra Comisión--, objetivamente, hemos observado durante el transcurso de estos últimos cuatro años una falta de interés creciente de la comunidad por participar directamente en las actividades propias del municipio.

El Gobierno ha tomado en consideración este antecedente, pues ha comprobado que tenemos una falencia participativa bastante grande. Por ello envió una modificación para permitir que no solamente los CESCO, sino en lo posible todas las entidades de la comuna tengan la ocasión de participar directamente en la actividad municipal.

Por lo anterior, en la Comisión nos pareció importante incorporar un concepto que dé mayor flexibilidad al artículo 107 de la Carta, haciendo posible que no solamente sean los Consejos Económicos y Sociales los que participen en las actividades municipales, sino que se integren a ellas otras entidades que eventualmente puedan existir a nivel comunal y que actualmente no participan.

Quiero destacar que no todos los consejos económicos y sociales se han constituido en las comunas del país, pues en muchas de ellas no existen de hecho.

Por lo tanto, debemos dotar a la Carta Fundamental de un mecanismo tal que permita la constitución de los Consejos Económicos y Sociales en todos aquellos lugares donde así no haya sucedido por distintas razones. Los concejos comunales debieran tener un sistema para que la comunidad participe efectivamente. De otra manera, siempre se va a dar esta lamentable situación en que el municipio aparece muy desligado de las actividades propias de la comuna.

Hizo bien el Gobierno al plantear su deseo de modificar la Constitución, con el objeto de facilitar esa participación, señalando cuáles son los ámbitos en que eventualmente ella pudiera darse dentro de la comunidad organizada. Por ejemplo, dotando a ésta de titularidad para acciones de reclamación por actos u omisiones de carácter ilegal por parte de la autoridad comunal; haciéndola partícipe del Fondo de Desarrollo Vecinal, aprobado en su oportunidad, a fin de formar parte de aquellos jurados que, eventualmente, puedan ser los que tengan que ver con los proyectos que se plantean a dicho fondo y, al mismo tiempo, dándole cierta participación en todo cuanto signifiquen las objeciones u observaciones que la comunidad haga a la cuenta del alcalde.

En fin, hay diversas materias sobre las cuales el Ejecutivo ha estado trabajando para los efectos de incluir en la Constitución Política aquellos mecanismos que sirvan para optimizar la participación comunal. Sin embargo, donde básicamente debemos poner atención es en el hecho de que esta reforma apunta también a generar mecanismos de traspaso de atribuciones de los órganos centrales a los de carácter regional y, por ende, a los de tipo comunal.

Lo propuesto para el artículo 110 de la Carta avanza en ese sentido de manera bastante notable. Se trata de una norma derogada por la reforma anterior y que ahora aparecerá nuevamente en el texto constitucional, permitiendo que las municipalidades creen los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva prevea. Es decir, a las municipalidades se entregará un mecanismo para que puedan ampliar sus actividades a través de otras instancias, en función de las tareas que les son propias, según la correspondiente ley orgánica constitucional. A mi juicio, eso es absolutamente necesario y fundamental.

Por último, a través de esta reforma constitucional también estamos haciendo posible que las municipalidades participen en la creación de fundaciones de carácter privado, para los efectos de promover no solamente el arte, sino también, los deportes.

Sobre tal materia estimo que, en su momento, debiera discutirse más el asunto en la Comisión de Constitución, porque el Honorable señor Páez propuso una indicación para dotar a esas fundaciones de atribuciones que les permitan inclusive participar con otras fundaciones creadas anteriormente, para enfrentar no solamente el arte, la recreación y el deporte, sino también otras actividades que, eventualmente, sean significativas para el municipio.

En la Comisión de Gobierno dimos cuenta de la indicación del Senador señor Páez y nos pareció absolutamente atendible dotar de mayor amplitud y ámbito de atribuciones a las fundaciones que cree el propio municipio para los efectos de optimizar su actuación y su actividad frente a la comunidad.

Por estas razones, señor Presidente , asumiendo el hecho de que estamos frente a reformas constitucionales bastante sustantivas que debieran mejorar y optimizar una institución tan importante como el municipio reitero mi petición de que para el segundo informe podamos tener la oportunidad de discutir las indicaciones que se presenten en Comisiones unidas, y así dotar de mayor sustantividad a todas las reformas que propongamos.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.

La señora FELIÚ.-

Señor Presidente, Honorable Senado:

Quiero referirme previamente a algunos aspectos generales de este proyecto de reforma constitucional. El primero se refiere a una norma de la Carta que, a mi juicio, no se respeta en la iniciativa enviada a la consideración de la Sala, cual es su artículo 66, cuya observancia es de la mayor trascendencia, por lo que se analizó en el Senado la semana pasada en relación a otro proyecto.

La referida disposición consigna lo siguiente:

"Todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones en los trámites que corresponda, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado; pero en ningún caso se admitirán las que no tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.

"Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará inmediatamente a la otra para su discusión.".

¿Qué trascendencia reviste esto, aparte, naturalmente, que dicha norma debe observarse también en las reformas constitucionales? La tiene en cuanto la ley y, con mayor razón, la Carta Fundamental son obligatorias, se aplican en toda la República y a todas las personas, e inciden en todos los ámbitos del quehacer, tanto público como privado. Por ello, es esencial que este tipo de iniciativas pasen por un proceso de reflexión, difusión y discusión.

Tal como se señala en el mensaje, el proyecto de reforma constitucional en análisis propone interesantes materias relacionadas con el desarrollo comunal, pero, por efecto de su paso por las dos Comisiones donde estuvo radicado, fue objeto de adiciones, algunas de las cuales --me referiré a ellas-- son de la mayor trascendencia e importancia.

En primer lugar, insisto en que en la iniciativa en debate debe respetarse el artículo 66 de la Carta, en cuanto a la sujeción a las ideas matrices o fundamentales, lo que no sucede. Llamo la atención sobre el particular y hago presente que, a mi juicio, las adiciones no se ciñen a su texto. Por lo demás, el Honorable señor Hamilton así lo planteó en la Comisión de Constitución respecto de algunas enmiendas.

En segundo término, en cuanto al contenido del proyecto, deseo connotar la terrible orfandad de opiniones externas que escucharon los dos organismos técnicos donde aquél estuvo radicado. ¿Qué echo de menos? Desde luego, la Asociación Chilena de Municipalidades habrá podido sostener reuniones extraoficiales o informales con los integrantes de ambas Comisiones; pero no fue oída en materias trascendentes, como señalar la manera de hacer efectiva su participación o la aplicación de los preceptos incluidos en el proyecto, aparte la opinión que éste le merezca.

Me sorprende, también, que no se haya escuchado a la Contraloría General de la República, no obstante que una de las proposiciones de enmienda se originaría en una interpretación suya. El Órgano Contralor ha informado sobre los municipios y los ha apoyado desde que nació como tal. No oírlo es algo imposible de concebir o de comprender. La Contraloría ha contado con una organización interna especializada en materias municipales desde siempre, y el actual Subcontralor, señor Arturo Aylwin , fue Jefe de la división respectiva. Dicho ente ha realizado múltiples trabajos, informes, seminarios, etcétera, para las municipalidades. Creo que en el país pocas autoridades o entidades tienen mayor conocimiento de la realidad municipal de Chile como la Contraloría. Sin embargo, no se la escuchó. Y ello me preocupa sobremanera.

También me inquieta que acerca del proyecto, que uno conoce desde el momento de leerlo, no haya habido mayor difusión, análisis, y que no se hayan escuchado mayormente opiniones.

Deseo referirme a algunos aspectos de la iniciativa. Uno de ellos --muy trascendente y de consecuencias jurídicas y económicas bastante importantes-- dice relación a la fijación de plantas y remuneraciones. A mi juicio, la respectiva norma, consciente o inconscientemente, se establece en términos equívocos y escapa a las ideas matrices o centrales del proyecto. Este proponía que las municipalidades tuvieran la facultad de crear unidades, para dotarlas de lo que se ha llamado "flexibilidad". ¿Qué se plantea en el mensaje (porque las ideas nacen de él y no de los dichos, aun cuando éstos sean muy consecuentes con tal documento)? Se consigna la creación de unidades --nada de plantas ni remuneraciones-- a fin de dotar de mayor flexibilidad a los municipios, en atención a que la Contraloría ha interpretado que éstos deben ceñirse a la ley Nº 18.695, lo cual provoca rigidez.

Personalmente, creo que no se requería reforma de la Carta para permitir la existencia de tales unidades; bastaba con modificar la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Pero, en fin, se plantea así, y con ocasión de ello se establece que podrán fijarse plantas y remuneraciones. Por lo mismo, se altera el artículo 62 del Texto Fundamental, en relación con el artículo 110, que permite aquello.

Reitero: la disposición es equívoca. Desconozco la historia de esto, que no resulta muy explícito. Tampoco es claro que los municipios puedan fijar unidades, plantas y remuneraciones.

El proyecto contempla que aquello debe hacerse sobre la base de que la ley pueda fijar el monto máximo de remuneraciones. Dice la enmienda sugerida por la Comisión de Constitución para el artículo 62 de la Carta: "Crear nuevos servicios"..."con la excepción que establece el artículo 110". Y éste consigna lo siguiente: "Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades, en los términos que establezca la ley orgánica constitucional respectiva, podrán crear órganos o unidades,"--en los términos que ella establezca; o sea, ella dispondrá, por ejemplo, que lo haga el alcalde o el concejo, y que, de aprobarse, rija al mes siguiente-- "fijar sus plantas y remuneraciones, suprimirlas y modificarlas.

"Con todo, el gasto total" --la única limitación constitucional-- "por remuneraciones al personal que sirva los empleos a que se refiere el inciso anterior, no podrá exceder el límite máximo establecido por la ley.".

Luego, una primera interpretación de lo anterior es que la única limitante podrá ser el monto total, lo cual me parece exiguo. En la actualidad hay vigentes por lo menos cuatro restricciones en materia de plantas y remuneraciones, no obstante que se aprueban por ley. Existen topes en cuanto a gasto total, etcétera, que se han respetado siempre, desde su establecimiento.

Por lo demás, tiene que aplicarse el artículo 66 de la Constitución. Esta materia debe corresponder a la iniciativa del Ejecutivo; un tema de esta naturaleza no puede ser de competencia parlamentaria.

En cuanto a crear y suprimir cargos, pienso que no se han considerado suficientemente aspectos dignos de tener en cuenta. Y quiero señalar sólo uno, que me parece relevante.

Existe gran número de funcionarios municipales afectos al antiguo sistema de pensiones. La ley pertinente dispone que los trabajadores de la administración del Estado, centralizada y descentralizada --aquí caben los municipios--, "que deban abandonar su empleo, por término del respectivo período legal, por la supresión del empleo dispuesta por la autoridad competente", etcétera, "sólo podrán obtener pensión, si tienen veinte años de imposiciones o de tiempo computable.".

Las municipalidades, entonces, podrán fijar sus plantas y remuneraciones, pero la supresión de un empleo dará derecho al funcionario afecto al antiguo sistema a jubilar con 20 años de imposiciones o de tiempo computable, con el consiguiente gravamen para el Instituto de Normalización Previsional (entidad del Estado; y todas esas pensiones las paga el Fisco).

Lo anterior es muy importante y no puede omitirse.

Tampoco se puede dejar de ponderar que, de no haber topes en la propia ley, es factible que ocurra lo que sucede con las universidades estatales. Si se comparan los niveles de remuneraciones fijados por las más pequeñas, se verá que son muy superiores a los de las más grandes.

Se trata de un problema grave, trascendente, digno de discusión. A mi modo de ver, debería ser materia de un proyecto separado, si el Ejecutivo lo considera así.

Reitero: lo anterior tiene incidencia directa en la fijación de plantas y remuneraciones, y además, en los derechos de jubilación. Todo ello, sin perjuicio del natural problema que se presenta respecto de la administración de los municipios en los sectores salud y educación, donde han surgido --especialmente en el último-- graves dificultades para tener derecho a jubilar. Y resulta que, en el caso en análisis, habrá empleados municipales que dispondrán de flexibilidad (por así decirlo) para obtener pensiones.

Todo eso me parece de la mayor trascendencia e importancia, y creo que amerita un análisis, una discusión en profundidad, sin perjuicio, además, de que en este punto debe escucharse a la Comisión de Hacienda, lo que resulta congruente con el sistema de que ese organismo técnico participe en todos los proyectos que provoquen repercusiones o consecuencias en el gasto público.

En cuanto al gobierno y la administración comunal, conceptos que incluye la Comisión de Gobierno, también lo estimo de la mayor relevancia, señor Presidente . Como veo que Su Señoría se encuentra a punto de hacerme presente que se agota el tiempo, no leeré lo que dice sobre esta materia don Enrique Silva , pero sí consignaré que se distingue claramente entre los actos de gobierno y de administración.

A lo que no se puede llegar, por la vía de la modificación de las normas atinentes a las municipalidades, es a establecer en Chile un Estado federado. Es posible ocuparse en la consideración de si es bueno que el país sea un Estado unitario o un Estado federal, pero eso es necesario estudiarlo. No se puede --repito-- llegar a establecer un Estado federal a través de los municipios.

Si se entregan a las municipalidades la facultad de gobierno y la de administración, la verdad es que podrán hacer uso de una potestad reglamentaria general y afectar aquellas materias propias de la autoridad de gobierno.

Debe recordarse, asimismo, que dentro de los actos de gobierno se incluyen las fijaciones de políticas. La política de salud, la de educación, ¿se llevarán a cabo a través de las municipalidades?

A mi juicio, se trata de algo digno del mayor análisis. Personalmente, no comparto lo que se ha planteado sobre el particular.

Respecto de la coordinación con los servicios públicos, la proposición del Ejecutivo me parece muy adecuada. Pienso que, antes que pedir una cooperación, debe hacerse más exigente la norma constitucional respectiva. Pero la coordinación obligatoria que se señala acerca de los servicios públicos que desarrollen su labor en la comuna configura un precepto que requiere estudio y corrección. Impuestos Internos, por ejemplo, ejerce sus funciones en todo el territorio nacional. Por supuesto, también lo hace en la comuna. ¿Por qué va a tener que coordinarse necesariamente con el municipio?

Existen funciones que deben considerarse, y otras, no. Los servicios públicos pertenecen al Poder Ejecutivo y sus jefes se encuentran sometidos, en un régimen piramidal, al Presidente de la República .

El señor RÍOS.-

¿Me permite una interrupción, señora Senadora ?

La señora FELIÚ.-

¿Cómo se aplicaría este sistema, señor Presidente ? Porque se llegaría, en definitiva, a entorpecer la marcha interna del país, en relación con los servicios públicos, sujetos (reitero) a la dependencia jerárquica mencionada.

Además, jerárquicamente, el Gobierno Interior se concreta a través de los intendentes y gobernadores.

El señor RÍOS.-

¿Me permite una interrupción, Honorable colega?

La señora FELIÚ.-

Con cargo a su tiempo, Su Señoría, porque está por agotarse el mío.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Señores Senadores, ha llegado la hora dispuesta para tratar el proyecto calificado con urgencia de "Discusión Inmediata".

El debate de la reforma constitucional en estudio proseguirá en una próxima sesión, que se celebrará tan pronto como se pueda. Se hallan inscritos en seguida los Senadores señores Bitar y Larraín .

Solicito el asentimiento de la Sala para prorrogar por media hora el Orden del Día, a fin de facilitar el despacho del proyecto sobre el ingreso mínimo, que viene a continuación.

Acordado.

La señora FELIÚ.-

Pido que quede constancia del tiempo que me corresponde, señor Presidente, para los efectos de poder seguir exponiendo mis consideraciones sobre la reforma constitucional.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

La Honorable señora Feliú podrá continuar por los minutos que le restan de su primer discurso.

El señor NÚÑEZ .-

¿Por qué no se vota, señor Presidente?

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Porque no se ha cerrado el debate, Su Señoría, y hay señores Senadores inscritos para usar de la palabra. La Mesa tiene que respetar los derechos de todos.

--Queda pendiente la discusión general del proyecto.

REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Corresponde continuar la discusión general del proyecto de reforma constitucional, iniciado en mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República , sobre Administración Comunal, para cuyo estudio se cuenta con informes de las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización, y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.

-Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de reforma constitucional:

En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.

Informes de Comisión:

Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Constitución, sesión 57º, en 8 de mayo de 1996.

Discusión:

Sesión 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la discusión general).

El señor EYZAGUIRRE ( Secretario ).-

Cabe señalar que durante la Cuenta de hoy se hizo mención a la solicitud del Ejecutivo de analizar esta iniciativa con urgencia calificada de "Suma".

Es del caso recordar que en la sesión anterior quedaron varios señores Senadores inscritos para hacer uso de la palabra.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

En primer lugar figura la Honorable señora Feliú, a quien le ofrezco la palabra.

La señora FELIÚ.-

Señor Presidente , en la sesión en que se inició el estudio de esta reforma constitucional señalé la trascendencia que, a mi juicio, ella reviste, porque, fundamentalmente, se plantean dos temas de gran importancia y trascendencia para las municipalidades. El primero se aborda en un mensaje del Presidente de la República donde se propone la creación de unidades en los respectivos municipios de acuerdo con la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Según expresa el Ejecutivo en su mensaje, esta proposición se basa en el hecho de que la Contraloría General de la República habría rechazado u objetado la creación de unidades no contempladas en la mencionada normativa. Ése es el origen del mensaje, y su finalidad es dar una mayor flexibilidad a la actuación de los municipios.

En verdad, creo que, tal vez, no sería necesario introducir una modificación constitucional para habilitar de manera explícita a las entidades edilicias en lo referente a la creación de unidades, porque sólo bastaría con enmendar aquella Ley Orgánica. Pero, en todo caso, en lo que dice relación a la norma propuesta en el mensaje, considero que ella no merece inconvenientes ni reparos. Sin embargo, son de la mayor trascendencia las modificaciones introducidas por las Comisiones de Gobierno y de Constitución, que habilitan a los municipios, a través de una norma que está poco clara en su redacción, pero que de todas maneras reconoce a éstos la competencia o facultad para modificar sus plantas, suprimir y crear empleos y fijar remuneraciones, son, en mi opinión, de la mayor trascendencia. Por lo tanto, considero que una disposición de esa naturaleza no puede aprobarse sin desarrollar un amplio debate y sin analizar las limitaciones que ella pudiera tener.

En la sesión anterior, manifesté que echaba de menos que el tema no se hubiese discutido ni siquiera con la Asociación de Municipalidades, y que tampoco se hayan determinado sus alcances. Los problemas que presentan los municipios en cuanto a déficit y recursos son graves y se refieren a los temas más importantes del quehacer nacional. Precisamente la asignación, en las entidades edilicias, de competencia o acciones --que son tan trascendentes--, en materia de salud o educación, y todo el devenir del sistema, apuntan a que las municipalidades tengan cada vez mayor campo de acción.

Siendo hoy esta materia propia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República , debo decir que hay normas vigentes que contemplan claras limitaciones a las facultades municipales, las cuales se encuentran contenidas en la ley Nº 18.294, que establece un tope en cuanto al gasto anual máximo en personal, que no puede ser superior a 35 por ciento del rendimiento de los ingresos propios de los municipios. Asimismo, la dotación máxima no puede exceder de una relación de dos funcionarios por cada mil habitantes de la comuna.

En fin, señor Presidente , éste es un tema que hoy se encuentra reglado. Y, si bien es muy posible que la solución no sea la óptima, observo en los informes que no se realizó un debate como el que merecen la trascendencia y las repercusiones que una materia de esta naturaleza puede presentar hacia el futuro. La norma propuesta por la Comisión de Constitución se refiere a un límite en cuanto al gasto; pero reitero que en la actualidad los límites son distintos, pues dicen relación a los ingresos, al número de funcionarios, etcétera. Ésta es una cuestión técnica, que amerita un estudio, y no puede ser regulada en las condiciones que se plantean.

Por otra parte, también recordaba, señor Presidente , que la supresión de cargos habilita a los funcionarios afectos al antiguo sistema previsional para jubilar cuando cuentan con más de 20 años de servicio. Pero se estima inadmisible, con toda razón --y es lo que ocurre en la situación de Lota--, el que una persona que ha ingresado a los 18 años a la Administración pueda jubilar, con 20 años de servicio, a los 38 años de edad. Ello, además, es de cargo del Instituto de Normalización Previsional y representa un costo que debe dimensionarse. Juzgo sumamente grave esta modificación y me parece que un cambio de esta naturaleza amerita una discusión en gran profundidad.

En seguida, el Ejecutivo propuso una enmienda de la norma constitucional, en términos de poder atribuir a los municipios una mayor competencia, con relación a la asignada a distintos órganos del Estado. La verdad es que la disposición respectiva, tal como se expone, importa múltiples inconvenientes y es muy seria. Puede significar un grave impedimento en la Administración del país y en las funciones ministeriales y de los servicios públicos.

Quisiera consignar, como norma fundamental en este tema, un precepto que no es de la Carta, contenido en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en el sentido de que por ley es posible determinar qué acciones correspondientes a los servicios públicos pueden ser traspasadas a los municipios. Y se establece, también, la fijación del tiempo por el cual cabe disponerlo. Se trata de una norma flexible, que entrega una facultad al legislador.

Ahora, el proyecto de modificación constitucional propuesto alude a una transferencia de funciones de los Ministerios. Sobre el particular, deseo dejar constancia de lo que éstas son. Los Ministerios revisten el carácter de órganos superiores de colaboración del Presidente de la República en las funciones de gobierno y administración de sus sectores --salud, trabajo, etcétera--, los cuales corresponden a los campos específicos de actividad en que deben ejercerlas. Para tales efectos, tienen que proponer y evaluar las políticas y planes correspondientes, estudiar y sugerir las disposiciones aplicables a los sectores a su cargo, velar por el cumplimiento de las normas, asignar recursos y fiscalizar las actividades del sector.

¡Cómo se va a poder traspasar las funciones de los Ministerios a los municipios! Las que pueden ser traspasadas son acciones, tal como lo dice la propia Ley Orgánica Constitucional citada. Lo que cabe asignar son acciones concretas.

Pienso que este aspecto es de la mayor trascendencia. Y se puede provocar --reitero-- un problema grave en la Administración del país. Los servicios públicos se vinculan con el Presidente de la República , sean dependientes o relacionados con el Ejecutivo , habiéndose estructurado un sistema piramidal, en el que quien administra es el Primer Mandatario, al que le corresponden el Gobierno y la Administración. No se puede llegar a establecer un sistema federal en Chile, a cargo de las municipalidades.

La modificación que la Comisión de Constitución recomienda respecto del Nº 2º del inciso cuarto del artículo 62 de la Carta, el cual entrega al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para crear servicios públicos o empleos rentados --entre otros, de las municipalidades--, implica un cambio de redacción que se traduce en un texto a mi juicio incomprensible.

Llamo la atención del Senado sobre la trascendencia de esta reforma. Considero inexplicable el carácter de "Suma Urgencia" que se le ha atribuido, porque el punto a que me refiero puede involucrar un problema serio para la Administración del país, encargada al Presidente de la República , quien la ejerce, tal como lo dice la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado, a través de los correspondientes Ministerios y con los servicios públicos.

Repito que lo que se puede asignar a las municipalidades son acciones. He consultado al respecto en Impuestos Internos, porque el Senador señor Ríos expresó que ya se estaba efectuando un traspaso. Lo que se traspasa a los municipios son acciones. Una cosa es la venta de bonos del Fondo Nacional de Salud, por ejemplo, o el apoyo a la tasación de inmuebles, para el pago de las contribuciones de bienes raíces, y otra, que el municipio tenga a su cargo las funciones que corresponden por ley a la Dirección del Trabajo, o al Servicio de Impuestos Internos, o a la Tesorería General de la República , o la determinación de la política de Salud, de la política en materia de Hacienda, etcétera.

Creo que este proyecto, tal como ha quedado su redacción, amerita un estudio detenido, señor Presidente --pido desde luego, formalmente, que se fije un plazo para formular indicaciones--, acorde con la relevancia de esta normativa y con un cambio sustancial en las funciones y atribuciones municipales.

He dicho.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra el Senador señor Larraín.

El señor LARRAÍN.-

En general, señor Presidente, el proyecto abre el debate acerca de un tema de la mayor trascendencia nacional, cual es el de procurar el medio más eficaz para fortalecer la acción de la comuna, expresión genuina de la democracia, en definitiva, puesto que ésta se anida en el corazón mismo de la ciudadanía.

Los pueblos son fuertes cuando existe solidez en el nivel municipal. Así lo ha reconocido la doctrina al respecto, desde hace mucho tiempo. Es el caso, por ejemplo, de Alexis de Tocqueville --para citar a un destacado pensador social--, quien manifestó, en los albores de la existencia de Estados Unidos de América, luego de su visita, que esa nación se encontraba destinada a ocupar un lugar destacado en el concierto de los países, dado que registraba una base social fuerte, organizada, que reconocía a la comuna como eje de su estructura institucional. Cuando eso ocurre --decía De Tocqueville--, las naciones son grandes y poderosas. Y no se equivocó respecto de Estados Unidos. Por nuestra parte, es lo que queremos para Chile: que sea grande y poderoso.

Es curioso, pues, que sobre esta materia, y a pesar de su importancia, no medie el interés que otras reformas despiertan en ciertos sectores de la opinión pública siempre dispuestos a llamar la atención sobre su voluntad democratizadora.

Esta iniciativa de reforma constitucional apunta en la dirección correcta, y ciertos agregados efectuados en la Comisión de Gobierno han servido para ilustrar los conceptos subyacentes que se quiere impulsar. Ahora bien, lo que se está realizando es importante, pero no suficiente. Existe la voluntad de avanzar --que reconocemos y valoramos--, pero también restricciones o temores (algunos han sido recientemente señalados) que nos hacen pensar que se puede perder la oportunidad de lograr la mejor legislación posible en este ámbito.

Así, y en primer lugar, echamos de menos en la propuesta la idea de perfeccionar los mecanismos de consulta directa a la gente. Si bien tal disposición es contemplada en la Carta, ella se ve claramente limitada por las exigencias impuestas para convocar a un plebiscito. Creemos que es en esta instancia, la comunal, donde ese instrumento puede ser utilizado con eficacia. Pero para eso se debe facilitar la posibilidad de pedir la opinión de los vecinos en forma directa, con expedición y sin exceso de formalidades que sólo sirven para encarecer --y, por esta vía, impedir-- la consulta. Tenemos que pensar en que en las comunas grandes se puede querer recurrir a este sistema en algunos de sus sectores, o en que en las comunas pequeñas se puede desear aplicarlo con mucha frecuencia. La norma debe propender a facilitar --reitero-- la consulta directa, puesto que, en el nivel municipal, la participación de quienes se ven afectados de manera más inmediata por las decisiones que se adoptan resulta conveniente y perfectamente posible.

En un segundo aspecto, lamentamos la determinación de la Comisión de Constitución en el sentido de eliminar del texto que hoy conocemos la idea de incluir en la administración municipal el concepto de "gobierno comunal". Así como existe un gobierno a nivel nacional, creemos que la propia autonomía municipal, que todos reconocemos (desde nuestra Carta Fundamental), permite hablar con propiedad de la noción mencionada. Entendemos que hay una jurisprudencia que restringe en Chile este concepto al nivel central, habida consideración de las características de nuestro régimen político, de naturaleza presidencial y unitaria. No obstante, a nuestro juicio, ello no impide que avancemos en crear espacios para lograr, a nivel de la base organizacional, una noción de conducción autónoma real de los asuntos locales, al modo de un gobierno.

La Comisión mencionada excluyó esa noción por estimarla inadmisible, en atención a que estaría fuera de las ideas matrices del proyecto.

No comparto tal posición, por cuanto estimo que de diversos pasajes contenidos en el mensaje cabe entender incorporada una noción de esta índole. Así, podemos citar al Presidente de la República cuando, en el referido mensaje, señala que entre los objetivos primordiales del proyecto se halla la idea de hacer "más eficiente y participativa la gestión de los intereses públicos que inciden de un modo más directo en la vida cotidiana", lo cual --agrega a continuación-- "demanda un mayor involucramiento de las instancias regionales y locales en el ejercicio de las funciones y estimación de los recursos que apunta fundamentalmente a satisfacer ese tipo de necesidades". Estimo que la idea de constituir a nivel municipal el "gobierno comunal" es enteramente congruente con este planteamiento y que, por ende, no cabe pensar que se trata de una iniciativa que se pueda declarar inadmisible.

Por otra parte, creo importante comentar la voluntad descentralizadora que anima a esta reforma. El Presidente de la República la reafirma recordando sus propias palabras en el sentido de que para el año 2000 el 42 por ciento del total de la inversión pública nacional será decidido "por las instancias descentralizadas regionales y locales". Estamos ciertos de que la palabra del Primer Mandatario se cumplirá, aunque observamos con cierta inquietud el hecho de que hoy, a cuatro años de esa fecha, estemos recién ligeramente sobre el 22 por ciento, esto es, en la mitad del compromiso del Gobierno. Y recuerdo que la actual Administración empezó con una inversión levemente superior a 20 por ciento. De manera que, en esta materia, estamos muy retrasados.

Con todo, valoramos el sentido de la reforma cuando propone cambios destinados a facilitar la entrega de atribuciones a los municipios, de modo que estén debidamente preparados al llegar la hora.

Sobre el particular, y tocante al planteamiento formulado por la señora Senadora que me precedió en el uso de la palabra, cabe hacer presente que no se trata de desnaturalizar la función de los Ministerios traspasando a los municipios atribuciones suyas que dicen relación a la esencia de la acción ministerial. Quiero recordar que hoy el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, por ejemplo, decide los recorridos de los servicios de locomoción en las comunas del país. Y me ha correspondido discutir, por problemas de mi Región --de Linares, específicamente--, trazados donde, para definir lo más adecuado, es competente, sin duda, el municipio y no dicha Secretaría de Estado a nivel nacional.

No se trata, pues, de desnaturalizar la función central de los Ministerios, sino de que las cuestiones que sí pueden ser resueltas a nivel comunal o regional sean traspasadas a los municipios. Y así entiendo la inquietud del Presidente de la República y la nuestra en el sentido de avanzar en este proceso.

Al respecto, sólo queremos reiterar nuestra preocupación por la eficacia de la gestión regional en la administración de fondos, como el FNDR, donde se ha visto en muchas Regiones extrema ineficacia en la gestión pertinente, siendo una de las peores, lamentablemente, la Séptima, que represento en el Senado. Un cambio constitucional --cabe advertirlo-- no garantiza que se vayan a corregir estas deficiencias, que perjudican el proceso descentralizador.

En otra materia, referida a la propuesta de dar flexibilidad a los municipios para crear órganos y unidades con autonomía para fijar sus plantas y remuneraciones o para modificarlas, aun cuando comparto la idea implícita en esta iniciativa, de la manera como la he entendido, quiero manifestar mi preocupación por la forma en que ha quedado redactada. En una segunda lectura, advierto que, tal cual ella está, admite la interpretación de que por este camino el municipio, por ejemplo, podría desarrollar sus funciones ordinarias saltándose la planta del caso, abriendo la posibilidad para crear plantas paralelas que lleven adelante las funciones del municipio en condiciones diferentes --privilegiadas, incluso-- con relación al resto del personal. Al respecto, suscribo el planteamiento recién formulado, pues no estamos de acuerdo con ello, sino con la idea (es factible estudiarla con más detención) de posibilitar que para labores especiales, no habituales, y sin afectar la situación funcionaria, se creen entes que funcionen con mayor flexibilidad en fines específicos y muy delimitados, lo cual podría no ser lo que se está diciendo con la redacción del artículo 110 que se propone. En ese sentido, no compartimos el texto propuesto, y en la discusión particular procuraremos rectificar su redacción al tenor de lo que he expuesto.

Por último, si bien la proposición ya no contempla la idea de extender la duración del mandato de los actuales alcaldes y concejales (cuestión que ya hemos comentado críticamente, pues se abordó finalmente en una iniciativa diferente, que ya fue despachada por el Congreso Nacional), quiero adelantar que presentaré como indicación la idea de que las elecciones municipales sean escalonadas, que no se celebren en el mismo día, dándoles a los respectivos comicios el carácter que tienen: el de una elección local, cuya fecha de celebración tiene que ver con definiciones particulares y no con consideraciones de carácter nacional.

En efecto, creo conveniente sacar del debate nacional la determinación de quienes deben hacerse cargo del gobierno municipal. Cuando ello ocurre, se presta para confundir una definición que tiene un carácter propio con consideraciones ajenas al proceso específico en marcha, dañando o postergando los intereses de la gente afectada. Un alcalde debe ser elegido por la ciudadanía de acuerdo a su propuesta para la comuna y no sólo por definiciones político-partidistas de nivel nacional. Se trata de favorecer la autonomía municipal, instando por decisiones libres de interferencias que puedan perturbar la definición envuelta.

Para ello, un sistema de elecciones escalonadas, que permita a cada municipio tener su propia fecha de elección, sería una salida más adecuada que el mecanismo actual. Propongo en concreto que, a través de una consulta local, cada comuna defina en qué fecha quiere celebrar sus elecciones, para lo cual el alcalde , con acuerdo del concejo, deberá proponer cuatro fechas alternativas que, con su respectiva justificación, permitan a la ciudadanía elegir. Oportunamente presentaré esta iniciativa.

Honorables colegas, con lo dicho puedo manifestar mi adhesión general a la reforma constitucional que estamos discutiendo. Lo hago no obstante las observaciones o reparos que he advertido o las omisiones de que adolece, convencido de que se trata de una iniciativa que va en la correcta dirección, por cuanto, pese a esas deficiencias, profundiza nuestra democracia a través del fortalecimiento de la descentralización y de la toma de decisiones locales. De lograrse introducir estos y otros cambios semejantes, habremos avanzado seriamente en dar a la ciudadanía una instancia eficaz y real de participación. Más que los cambios constitucionales que se procura introducir a instituciones nacionales, que sólo favorecen la presencia partidista en el gobierno del país, creo que ésta es una respuesta mucho más relevante para satisfacer la vocación democrática de Chile.

He dicho.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Puede hacer uso de la palabra el Honorable señor Cantuarias, quien está inscrito desde la sesión anterior.

El señor CANTUARIAS.-

Señor Presidente, el que analizamos hoy puede terminar siendo uno de los proyectos de mayor interés en la transformación de nuestras estructuras de administración interna regionalizada, descentralizada. Pero también puede terminar siendo, simplemente, una suerte de acomodo menor de la Constitución para resolver un problema de fechas de elecciones municipales, como, por lo demás, estaba previsto en el mensaje pertinente. Todo depende de cuál sea el sentido con que termine aprobándose la iniciativa.

De paso, la realidad que intentaré contrastar permite verificar hasta qué punto los procedimientos con los cuales tramitamos y despachamos los proyectos de ley que se someten a nuestro conocimiento requieren de un mejoramiento de sus formas y de su desarrollo que evite pérdida de tiempo al Senado.

¿Qué tenemos, en el fondo, en consideración? Una propuesta de reforma constitucional, presentada por el Ejecutivo hace prácticamente un año, que sintonizaba o estaba relacionada con un proyecto de enmienda a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades enviado simultáneamente por el Gobierno a la Cámara de Diputados.

Como todos sabemos, dicha rama del Parlamento desglosó del texto respectivo la materia electoral, que ya es ley de la República --se fijó como fecha para elegir las autoridades comunales el 27 de octubre próximo--, y tiene en tabla para estos días un proyecto de reforma a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades relativo a la gestión municipal. Esta iniciativa, que establece la organización, estructuración, responsabilidades y formas de funcionamiento de las municipalidades, tendrá que enlazarse con el proyecto que estamos debatiendo, el cual, aunque tenía menores pretensiones en el texto enviado por el Ejecutivo , se ha convertido en una materia de suyo importante y en una oportunidad para modificar sustantivamente el régimen municipal chileno.

Lo que ocurre es que la duración del período de las autoridades que rigen los destinos de las municipalidades fijado en la Constitución es de cuatro años; pero si consideramos que 34 municipalidades no instalaron sus concejos comunales en la fecha correspondiente (26 de septiembre de 1992), de respetarse el período constitucional antedicho, se producirá el hecho no deseado de que el reemplazo de alcaldes y concejales actualmente en ejercicio no ocurrirá al mismo tiempo, como está previsto. Es decir, si no se modifica la Carta Fundamental, sobrevendrá un desfase entre una municipalidad y otra en las próximas elecciones. A modo de ejemplo, en la Región en que se encuentra emplazado el Congreso Nacional --donde, por lo demás, espero que se mantenga--, la Municipalidad de Viña instaló su Concejo municipal en enero de 1993 y no en septiembre de 1992. En consecuencia, si se respetara el plazo de cuatro años, sus concejales deberían permanecer en el cargo hasta enero de 1997.

Básicamente, el proyecto de reforma constitucional del Ejecutivo que estamos analizando tiene por objeto eliminar el período de cuatro años establecido en la Constitución. Y, usando el mismo lenguaje empleado en esta materia por constitucionalistas, para "peinar" un poco una iniciativa de tan escaso significado, se le agregaron algunas disposiciones sobre mejoramiento de la participación, fundamentalmente a través de los Consejos Económicos Sociales Comunales (CESCOS). Excúsenme la repetición: el objetivo inicial era eliminar las disposiciones de la Constitución que establecen, para los concejales, un período de cuatro años en el desempeño de sus cargos.

Posteriormente, en la Comisión de Gobierno, por una serie de razones vinculadas con su propio trabajo en otras materias sometidas a su conocimiento, y dados las aspiraciones y el nivel de acuerdo respecto de la descentralización del país y de lo que debe ser el régimen municipal, se le incorporaron distintas normas de enorme trascendencia para el tipo de municipio que queremos crear. Así, puede apreciarse que en el informe la expresión "gobiernos comunales" se transforma en una realidad a través de una serie de atribuciones que dan autonomía a los municipios, y que no estaban en el proyecto original, la mayor parte de las cuales --vale la pena resaltarlo-- fue eliminada en la Comisión de Constitución.

Entonces, ante nosotros tenemos dos informes muy diferentes entre sí. El de la Comisión de Gobierno, que, imperfectamente todavía, aspira constituir las municipalidades en auténticos gobiernos comunales, con autonomía, con capacidad para estructurarse, celebrar convenios, exigir y someter a otros servicios públicos en su área jurisdiccional; y el de la Comisión de Constitución, que es un poco más riguroso en apegarse a lo que fue el sentido de la reforma constitucional enviada por el Ejecutivo , tema que no es menor y que tiene directa relación con el proyecto de modificación a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades que acaba de cumplir el trámite respectivo en la Cámara de Diputados.

Tenemos una oportunidad muy importante para hacer dos cosas: primero, resolver en profundidad el asunto que se nos plantea mediante un debate en el que lamento la ausencia de distinguidos colegas --estoy seguro (tengo muchas demostraciones de ello) de que les interesa sobremanera esta materia, pero desgraciadamente, por distintos motivos, hoy día no están aquí--, y, segundo, reflexionar acerca de la forma cómo estamos despachando los proyectos.

En este caso, debieron definirse las ideas matrices, luego votar en general y después analizar el articulado. En cambio, el trabajo desarrollado en una y otra Comisión generó dos informes contradictorios entre sí, lo que ha motivado un trámite demasiado largo y que va a continuar. Si aprobamos la idea de legislar --no veo cómo podemos oponernos--, tendremos que fijar un plazo para presentar indicaciones; y si se sigue la simetría de los primeros informes, habrá dos segundos informes, de manera que el debate de fondo se hará en la segunda discusión. Hemos gastado tiempo innecesario: la iniciativa seguramente se aprobará en general y el análisis de sus normas, tan contradictorias entre un informe y otro, deberá ser realizada en una instancia distinta.

El señor NÚÑEZ .-

¿Me permite una interrupción, estimado colega?

El señor CANTUARIAS.-

Con la venia de la Mesa, con el mayor gusto.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra el Honorable señor Núñez .

El señor NÚÑEZ .-

Seré muy breve. Entiendo que hay un acuerdo en el sentido de que las indicaciones vayan a Comisiones unidas, para los efectos de evitar lo que está señalando el Senador señor Cantuarias: presentar indicaciones en una y otra Comisión.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Señor Senador , sólo hay una petición al respecto, pero no un acuerdo.

El señor CANTUARIAS.-

Como decía, en cuanto a nuestro proceso interno para despachar proyectos, racionalmente convenía someter la idea de legislar, aún sin articulado, al pronunciamiento del Senado, y después considerar cada uno de los preceptos, trabajo que no fue fácil para las Comisiones, ya que originó resultados contradictorios.

Ojalá el Senado finalmente resuelva trabajar estas normas en Comisiones conjuntas, porque se ahorrará un trámite o, por lo menos, la estéril labor de confeccionar dos informes opuestos.

Termino, señor Presidente , haciendo una somera reflexión.

No voy a profundizar en los detalles contenidos en el breve informe de la Comisión de Gobierno. Pero ciertamente lo que tenemos por delante es la posibilidad de potenciar, de impulsar, de creer en la municipalización y en las municipalidades, confiando en que ellas, cualesquiera que sean las autoridades que se elijan, serán capaces, conforme a reglas generales del juego, de dar cuenta del resultado de su acción pública dentro del territorio jurisdiccional respectivo. Lo otro sería continuar con el viejo sistema de desconfianza y subordinaciones. El alcalde es la autoridad que los vecinos de una comuna eligen. Sin embargo, no tiene siquiera la facultad de decidir el sentido del tránsito de una calle, mucho menos la forma cómo se estructura la municipalidad, o los convenios que pueden suscribirse con otro tipo de organizaciones. En el fondo, al alcalde es un remedo pálido, pero cada vez más exigido por la comunidad, de ser el gobernante local y la respuesta efectiva y próxima de la organización del Estado frente a sus vecinos.

Como estas dos visiones son muy contradictorias, llamo al Senado a votar favorablemente la idea de legislar. Más todavía, quiero pedir que se analice con detención, cuidado y respaldo el informe de la Comisión de Gobierno, donde se avanza en las ideas que he señalado.

Por último, quiero alertar en el sentido de que entre los funcionarios municipales existe una comprensible preocupación respecto de la capacidad o autonomía que se confiere a los municipios para estructurarse, en la cual ven un peligro para su situación. La Asociación Nacional de Empleados Municipales considera que con ella sus afiliados pierden parte de las atribuciones, beneficios o derechos conquistados a través de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. A mi entender, dicha autonomía no es perjudicial para los trabajadores. Al contrario, los beneficia porque permitirá aumentar sus niveles de remuneraciones y enfrentar de manera más resuelta y más entusiasta --con el estímulo de una retribución adecuada a las altas responsabilidades que corresponden a los funcionarios municipales-- las necesidades crecientes y las respuestas que la comunidad exige de cada uno de los municipios.

He dicho.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Otero.

El señor OTERO .-

Señor Presidente, primero me referiré a la situación planteada en este proyecto de reforma constitucional, sobre el cual existen dos informes de Comisiones distintas: uno de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, y otro de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento. Obviamente, las materias de orden constitucional competen a esta última.

A mi juicio, no es una buena práctica enviar a dos Comisiones diferentes una misma iniciativa de ley, porque se corre el riesgo de que el órgano técnico especializado modifique el texto aprobado por la otra Comisión, como lo ha hecho en este caso la Comisión de Constitución, por las razones que expone en su informe.

Para la imagen externa, no es bueno que aparezcan dos Comisiones sustentando criterios distintos. Además, cuando el proyecto llega a la Sala, ¿sobre qué ha de resolver ésta? ¿Sobre lo propuesto por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, o sobre lo que recomienda la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento? Y cuando se trate el segundo informe --si es que se aprueba la idea de legislar-- se presentará el mismo problema.

Por lo tanto, la Sala deberá decidir cómo y en qué forma se conocerán las indicaciones que se formulen. ¿Habrá que presentarlas a la Comisión de Gobierno, para que después pasen a la de Constitución, o se analizarán en Comisiones unidas? Y, si se unen las dos Comisiones y resulta que se produce un empate --cada Comisión consta de 5 miembros, precisamente para evitar los empates--, porque estarán integradas por 10 miembros, ¿cómo se dirimirá? En ninguna parte del Reglamento se contempla esta eventualidad. Por eso, los proyectos de esta índole deben ser remitidos sólo al órgano técnico al cual reglamentariamente corresponde informarlos.

La Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento escuchó en varias oportunidades al señor Presidente de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, como asimismo, a los constitucionalistas que él pidió citar.

En los informes de ambas Comisiones se aprueba la idea de legislar. En esto no hay diferencia; pero sí las hay --algunas bastante importantes-- con relación al texto de la iniciativa. Afortunadamente, esta tarde se votará el proyecto solamente en general. Una vez aprobado, tendrá que volver a Comisión para segundo informe, donde habrán de recibirse las indicaciones de los distintos señores Senadores.

Insisto en que este punto debe dilucidarse --a nivel de Comité o de Sala-- antes de llevar a cabo la discusión en particular, a fin de obviar el problema del doble informe. Este trámite podría efectuarse en Comisiones unidas, caso en el cual habría que prever qué sucederá ante posibles empates.

A continuación doy cuenta del informe de la Comisión de Constitución.

El número 1 del proyecto sustituye el Nº 2º del inciso cuarto del artículo 62 de la Constitución Política de la República. Aquí se entró en una de las discusiones más grandes: la del concepto de "gobierno". La Comisión de Gobierno introdujo la expresión "gobierno comunal". La de Constitución no lo estimó conveniente. ¿Por qué? Porque en el Nº 2º del inciso cuarto del artículo 62 de la Ley Suprema, dicho órgano técnico excluye de las materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la República lo atinente a la creación y supresión de empleos municipales y, posteriormente, en el artículo 110, nuevo, que se propone agregar a la Carta Fundamental, entrega a las municipalidades la facultad para crear empleos rentados, suprimirlos y asignarles remuneración, dentro de determinados límites.

La norma así concebida produciría el efecto de excluir de la iniciativa exclusiva del Primer Mandatario todo lo relativo a empleos municipales, para luego entregar a las municipalidades facultades restringidas para crear algunos empleos, según lo preceptuado en el artículo 110, nuevo, que se sugiere agregar.

En estas circunstancias, todo aquello que diga relación a los empleos municipales y que no quede incluido en la atribución que sobre la materia se otorga a las municipalidades --la cual, repito, es muy limitada--, debería entenderse excluido no sólo de la iniciativa exclusiva del Primer Mandatario, sino también de las materias propias de ley, lo que se consideró inadecuado.

La Comisión de Constitución circunscribió la excepción que se establece al final del Nº 2º del artículo 62 de la Carta Fundamental aprobado por la Comisión de Gobierno --relativa a empleos municipales-- únicamente a la materia indicada en el artículo 110 , nuevo, que se agrega a la Constitución Política, con el objeto de excluir de la iniciativa exclusiva del Primer Mandatario sólo aquella parte referente a la creación de empleos que se entrega a las municipalidades.

El número 2 del proyecto reemplaza el inciso primero del artículo 99 de la Carta.

En conformidad a lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución, al Presidente de la República , a través de sus representantes, que son los intendentes y gobernadores, le corresponde el gobierno de todo el territorio nacional, razón por la cual en el ámbito comunal se emplea solamente el concepto de administración. En armonía con lo anterior, el Capítulo XIII de la Ley Suprema --"Gobierno y Administración Interior del Estado"-- contiene tres epígrafes separados: uno concerniente al gobierno y administración regional, otro al gobierno y administración provincial, y un tercero referente a la administración comunal.

En nuestro ordenamiento constitucional la administración comunal no está dentro del gobierno de la República, por lo que intencionalmente la Carta Fundamental no emplea el término "gobierno" en este ámbito, toda vez que en las comunas existe una administración que no depende del Primer Mandatario y que es elegida directamente por la ciudadanía.

A la luz de las claras disposiciones constitucionales vigentes, introducir el concepto "gobierno comunal" sin enmendar otros preceptos de la Carta sería contraproducente, pues podría dar lugar a múltiples problemas de interpretación de la normativa constitucional.

Por eso, la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, por tres votos contra uno, rechazó esta parte del texto propuesto por la Comisión de Gobierno.

En el número 3 se sustituye, en el Capítulo XIII, el epígrafe "Administración Comunal" por "Gobierno y Administración Comunal". Por los motivos indicados y con la misma votación anterior, la Comisión de Constitución rechazó este número.

En el número 4 se reemplaza el artículo 107 de la Carta Fundamental. Esta materia fue debatida en forma muy extensa. Finalmente, la Comisión de Constitución, por tres votos contra uno, dio una nueva redacción al precepto, que prácticamente mantiene el principio planteado en el texto primitivo del Supremo Gobierno y que, por supuesto, es susceptible de indicaciones. Así, aprobó el siguiente inciso primero:

"La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo. La ley orgánica establecerá un consejo económico y social comunal de carácter consultivo y otras formas de participación de la comunidad local organizada en la actividad municipal.".

En este inciso, la Comisión decidió mantener el concejo económico y social comunal, por considerarlo un elemento importante. Luego de escuchar diversas opiniones, concluyó que era inconveniente hacer desaparecer esta organización social, donde participa mucha gente, y, al mismo tiempo, amplió la norma constitucional con la siguiente frase: "y otras formas de participación de la comunidad local organizada en la actividad municipal.". Es decir, se posibilita, por la vía de la ley orgánica, el establecimiento de otros órganos de participación que realmente transformen a la municipalidad en un elemento representativo de la comuna en toda su dimensión, en todos sus aspectos y en todas sus actividades.

Como inciso segundo del referido precepto la Comisión de Constitución aprobó la segunda parte del inciso segundo propuesto por la de Gobierno, en atención a que su texto es idéntico al del actual artículo 109 de la Carta Fundamental, el que más adelante se reemplazó para coordinar otra materia.

Por las consideraciones indicadas anteriormente, la Comisión de Constitución suprimió el inciso tercero del artículo 107 propuesto por la de Gobierno. Y, a continuación, aprobó como incisos tercero y cuarto de la citada norma los incisos cuarto y quinto contenidos en el texto de la Comisión de Gobierno, sin enmiendas, teniendo presente que son idénticos a los incisos segundo y tercero del artículo 107, vigentes.

En atención a lo expuesto, la Comisión de Constitución, por unanimidad, acordó circunscribir la norma a los términos en que se encuentra actualmente concebida en el inciso cuarto vigente del señalado artículo 107, con la sola enmienda de agregar, entre los objetos de las aludidas corporaciones o fundaciones, la difusión del deporte, como proponía el mensaje. En consecuencia, se eliminó lo relativo a que las entidades de derecho privado a que se refiere el precepto podrían también tener como objeto "la construcción, conservación o mejoramiento de edificaciones o instalaciones comunitarias, caminos públicos u otros bienes nacionales de uso público.".

El inciso octavo del referido artículo también fue aprobado por la Comisión de Constitución.

Respecto del último inciso, cabe destacar la indicación formulada por el Senador señor Errázuriz , que dicha Comisión acordó acoger con una enmienda menor de redacción, por estimar que regula en forma más completa la materia en que incide.

En el número 5, que reemplaza el inciso primero del artículo 108 de la Carta, la Comisión de Gobierno propuso sustituir el mencionado inciso primero por el siguiente: "Los miembros del concejo durarán cuatro años en sus cargos y podrán ser reelegidos en conformidad a la ley orgánica constitucional de municipalidades. La misma ley determinará el número de concejales y la forma de elegir al alcalde.".

La Comisión de Constitución rechazó este número por la unanimidad de sus miembros presentes, como consecuencia de haber rechazado precedentemente las proposiciones de la Comisión de Gobierno en lo relativo al gobierno comunal, que contemplaba el artículo 99 de la Ley Suprema, y de la distinción entre gobierno y administración de cada comuna que contenía el artículo 107 de la Carta Fundamental.

En el número 6, que sustituye el artículo 109 de la Constitución, la Comisión de Gobierno reemplazó el inciso primero de dicho artículo por el siguiente: "La administración transitoria de las comunas que se creen, en tanto no se instale su correspondiente municipalidad, se regirá por las normas establecidas en la ley orgánica constitucional respectiva.".

La Comisión de Constitución, por la unanimidad de sus miembros presentes, aprobó este número, con una enmienda menor de redacción.

En el número 7 se agrega un artículo 110, nuevo, a la Carta Fundamental.

El proyecto del Ejecutivo incorporaba como artículo 110, nuevo, el siguiente: "Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades podrán crear los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva prevea.".

La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización sustituyó dicho texto por uno nuevo, contenido en el informe respectivo.

La Comisión de Constitución, por la unanimidad de sus miembros presentes, acogió este número con la sola enmienda de sustituir el inciso primero propuesto para el artículo 110 por el siguiente: "Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades, en los términos que establezca la ley orgánica constitucional respectiva, podrán crear órganos o unidades, fijar sus plantas y remuneraciones, suprimirlas y modificarlas.".

El número 8 modifica el artículo 111 del Texto Fundamental. La Comisión de Constitución rechazó este numeral, como consecuencia de haber adoptado igual acuerdo respecto de otros números del proyecto, según expliqué anteriormente.

En el número 9 se agrega una disposición trigesimaquinta transitoria que señala: "El período de los concejales que fueron elegidos en 1992 expirará el 11 de marzo de 1998.".

La Comisión de Constitución, por unanimidad, acordó suprimir este número en consideración a que la materia en que incide ya fue tratada y resuelta por el Congreso Nacional a raíz de la dictación de la ley Nº 19.448, publicada en el Diario Oficial de fecha 20 de febrero de 1996, mediante la cual se agregó una disposición trigesimaquinta transitoria a la Carta Fundamental, que contempla normas relativas a la época de celebración de las elecciones de concejales.

En síntesis, la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia recomienda acoger la idea de legislar, pero formula diversas observaciones de fondo al texto aprobado por la Comisión de Gobierno.

Termino, señor Presidente , solicitando a la Mesa que plantee a los Comités, en su oportunidad, o a la Sala la forma de realizar el segundo trámite legislativo. Habrá que fijar plazo para formular las indicaciones. Pero se debe resolver qué organismo se pronunciará sobre ellas para presentar el texto definitivo. Si primero se envían a la Comisión de Gobierno y ésta elabora un texto que posteriormente es modificado por la de Constitución, nos encontraremos en el mismo problema que ahora, con la salvedad de que en esa oportunidad se deberán efectuar diversas votaciones.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Señor Senador , las indicaciones se formulan al texto propuesto por la última Comisión que estudió la materia; es decir, en este caso, al de la de Constitución, de acuerdo con la interpretación del artículo 41 del Reglamento que unánimemente se le ha dado en el Senado.

El proyecto inició su trámite primero en la Comisión de Gobierno y después pasó a la Comisión de Constitución. En consecuencia, las indicaciones, aunque se formulen al texto sugerido por esta última, deben pasar en primer lugar a la Comisión de Gobierno y luego a la de Constitución.

Por lo tanto, parece obvio, ya que la iniciativa se encuentra con "Suma Urgencia", que las indicaciones sean analizadas por las Comisiones de Gobierno y de Constitución, unidas.

El señor OTERO .-

Señor Presidente, eso mismo señalé al comienzo de mi intervención.

Agradezco a la Mesa la referencia tocante a la parte reglamentaria, que también era de mi conocimiento. Pero el problema que se plantea es el siguiente: cuando una Comisión adopta por unanimidad determinado criterio, y otra, uno distinto, se puede producir un empate en las Comisiones unidas. A esa situación me refiero.

Ahora, si la Sala acuerda que las indicaciones presentadas sean estudiadas por las Comisiones de Constitución y de Gobierno, unidas, allí deberán tratarse como un todo, y, obviamente, tendrán que emitir un solo informe. Eso es lo que he señalado.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Debo aclarar a Su Señoría que si se produce empate en una Comisión y dicha circunstancia se mantiene en la sesión siguiente, la proposición queda rechazada. La Comisión debe pronunciarse respecto de las indicaciones, no sobre el texto del primer informe.

El señor OTERO .-

Señor Presidente, entiendo lo planteado. Lo que estoy señalando es que para despachar más rápidamente este proyecto, que tiene urgencia, es preferible enviarlo a Comisiones unidas. De lo contrario, irá primero a la Comisión de Gobierno, y después a la de Constitución.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Lo primero que debe hacerse es votar en general la iniciativa. Si se aprueba la idea de legislar, la Mesa, consciente de la "Suma Urgencia", pedirá fijar plazo para presentar indicaciones y sugerirá a la Sala enviar la iniciativa a las Comisiones de Gobierno y de Constitución, unidas.

El señor OTERO .-

Estamos de acuerdo, señor Presidente. Pero como las dos Comisiones aprobaron la idea de legislar, es presumible que la Sala hará lo propio. Si no, todo lo dicho respecto a las Comisiones unidas cae por su propio peso. Yo me he limitado a hacer presente que, atendida la urgencia de la iniciativa, hay que buscar el mecanismo de despacho más rápido posible.

He dicho.

El señor CALDERÓN.-

Pido la palabra, señor Presidente.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Está inscrito en seguida el Honorable señor Hamilton, quien no se encuentra presente.

Por lo tanto, puede hacer uso de la palabra el Senador señor Calderón.

El señor CALDERÓN .-

Señor Presidente, estando al término del debate, sólo haré una reflexión.

Creo que el Gobierno formuló un buen planteamiento en este proyecto de ley al dar a los CESCO atribuciones resolutivas, mayores que las de un consejo consultivo. Y eso me parece importante. Sin embargo, la Comisión de Gobierno hizo abstracción de ello. Y la de Constitución, por su parte, otorga a dichos consejos sólo carácter consultivo, señalando otras formas de participación de la comunidad local organizada en la actividad municipal.

Opino que el Senado debe hacer una síntesis de lo que plantean la Comisión de Constitución y el Ejecutivo, en el sentido de dar mayores atribuciones a los CESCO, además de entregar otras que signifiquen nuevas formas de participación de la comunidad. La experiencia señala que existen numerosas organizaciones que pueden aportar mucho desde nuestros municipios.

En segundo lugar, creo ver contradicciones entre ambas Comisiones informantes, en materia de flexibilización de las municipalidades. Soy partidario de que se tomen algunas medidas en tal sentido, desde luego; por ejemplo, la de ampliar los objetivos de las corporaciones. Todos sabemos que ahora se permiten las corporaciones culturales, pero el Gobierno se refiere a las de deportes, lo que me parece muy positivo. La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización lo propuso dirigiéndolo al mejoramiento de locales y de vialidad. La comunidad puede participar en el mejoramiento de calles. Al observar las regiones esto aparece como muy importante, y por eso estimo extraordinariamente relevante la ampliación de los objetivos de las corporaciones.

Por último, quiero hacer notar que se ha suscitado --sobre todo en la Comisión de Gobierno, según el informe-- una discusión sobre la idea del gobierno comunal. Me parece un concepto trascendente, y que debiéramos marchar hacia eso. Sin embargo, actualmente no existen condiciones para ello. El gobierno regional todavía deja mucho que desear. Debiéramos fortalecerlo, e incluso cambiar la legislación vigente en la materia, como lo han expuesto muchos señores Senadores. Comparto esa inquietud, y soy activo participante de ella en cuanto a modificar la normativa sobre gobiernos regionales para darles más fuerza; pero creo que hay que hacer que la experiencia en ese campo sea mucho más fuerte todavía. Hay que fortalecer los gobiernos regionales antes de hacerlo con los comunales.

Teniendo en cuenta esto, y considerando que va a ser muy importante lo que podamos alcanzar una vez que discutamos las indicaciones correspondientes al segundo informe, apruebo la idea de legislar.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Procederemos a votar en general el proyecto.

Por no contar con el número suficiente de señores Senadores en la Sala, se tocarán los timbres llamando a votar. Para tal efecto, se suspende la sesión por 5 minutos.

--Se suspendió a las 18:27.

--Se reanudó a las 18:31.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Se reanuda la sesión.

En votación general el proyecto.

--(Durante la votación).

La señora FELIÚ.-

Señor Presidente , nuestro pronunciamiento debe referirse a un proyecto de reforma constitucional concreto y determinado. En verdad, de las ideas centrales del proyecto del Ejecutivo , sólo es rescatable, a mi juicio, la de permitir la creación de corporaciones para el deporte, agregándolas a las ya existentes. La transferencia de competencias, en cambio, es perfectamente posible hacerla con las normas constitucionales y legales vigentes. Para ello sólo se necesita una voluntad legislativa.

Por su parte, la creación de órganos o unidades en los municipios es propio de la ley y no requiere una reforma constitucional.

En cuanto al consejo económico y social, que me parece una idea muy rescatable del proyecto original, fue rechazado en la Comisión de Gobierno y en la de Constitución. En consecuencia, ya no está comprendido en el proyecto en comento.

Por todas estas consideraciones, además de las que hice ver durante el debate, voto en contra.

El señor HAMILTON .-

Señor Presidente, como no tuve oportunidad de intervenir durante la discusión general, deseo manifestar, muy brevemente, mis puntos de vista sobre la iniciativa.

Como todos saben, el proyecto original del Ejecutivo se desglosó en la Cámara de Diputados. Se tramitó primero la reforma electoral porque había plazos que cumplir, y se dejó pendiente --es lo que estamos viendo ahora-- la reforma constitucional destinada a modificar, mejorar --dentro del concepto de descentralizar--, la gestión de los municipios.

Pero aquí hay dos informes: uno de la Comisión de Constitución, que, como reconocía el Senador señor Cantuarias , sigue la idea del mensaje del Ejecutivo , y otro de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización. En realidad, son dos informes distintos, que corresponden a concepciones diversas. Y, en lo personal, diría que la propuesta de la Comisión de Gobierno es inconstitucional, porque no guarda relación con las ideas matrices del proyecto.

El problema fundamental es si el municipio está llamado a gobernar localmente o a administrar localmente. La Comisión de Gobierno habla del "gobierno comunal", y la de Legislación, de "administración comunal", como ha sido tradicionalmente en Chile y como corresponde, por lo demás, al Derecho latino en general, distinto del sajón. Los tres profesores de Derecho Constitucional que opinaron en la materia --me refiero a los señores Precht , Cea y Cumplido-- coincidieron en que no era admisible hablar de "gobierno municipal". Me permitiré citar breves párrafos de la intervención del profesor Cumplido:

"La Comisión de Gobierno Interior ha modificado el proyecto de reforma introduciendo el concepto de gobierno comunal. Al respecto, es necesario tener presente que en un Estado Unitario con gobierno presidencialista es el Presidente de la República el que ejerce tal gobierno, personalmente y a través de sus representantes naturales e inmediatos. Por consiguiente, si se desea otorgar atribuciones de gobierno a los Alcaldes tendrían que ser de confianza del Presidente de la República . En nuestro sistema constitucional los Alcaldes y las Municipalidades tienen más propiamente facultades administrativas. En doctrina, el gobierno es el conjunto de atribuciones políticas generales, la administración la ejecución de esas políticas". Esto último corresponde a las municipalidades.

En consecuencia, señor Presidente , estoy de acuerdo con lo propuesto por el Ejecutivo , lo que fue analizado y corregido por la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia.

Voto a favor.

El señor HORVATH.-

Señor Presidente, escuchando los argumentos del Honorable señor Hamilton y confrontando los dos proyectos que se nos presentan, deseo, contrariamente a lo que ha hecho Su Señoría, rescatar el texto aprobado por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización. A mi juicio, no debiéramos limitar los municipios a la mera administración. En verdad, ellos son elegidos popularmente para gobernar, para tomar decisiones y --como bien se plantea en el proyecto-- para coordinarse con los servicios públicos competentes en cada una de sus áreas.

Por tanto, respaldo la idea de legislar, pero en la línea que nos propone la Comisión de Gobierno.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente, por los antecedentes que mencioné en mi intervención anterior, y como una manera de contribuir en forma eficaz a la profundización de la democracia en la base social del país, dentro de un concepto de democracia participativa, voto que sí a la idea de legislar en esta materia.

El señor LARRE.-

Voto que sí, señor Presidente. Todo sea por la democracia...

El señor MC-INTYRE .-

Señor Presidente , voto a favor de la iniciativa, pero pienso que las indicaciones deben dirigirse a uno de los dos proyectos y que ése debiera ser el de la Comisión de Constitución.

--Se aprueba en general el proyecto ( 34 votos contra 1, y una abstención).

Votaron por la afirmativa los señores Bitar, Calderón, Cantuarias, Carrera, Cooper, Díaz, Díez, Fernández, Frei (don Arturo), Frei (doña Carmen), Hamilton, Horvath, Lagos, Larraín, Larre, Lavandero, Letelier, Martin, Matta, Mc-Intyre, Muñoz Barra, Núñez, Ominami, Otero, Páez, Prat, Ríos, Romero, Ruiz (don José), Ruiz-Esquide, Siebert, Valdés, Zaldívar (don Adolfo) y Zaldívar (don Andrés).

Votó por la negativa la señora Feliú.

Se abstuvo de votar el señor Huerta.

El señor DÍEZ (Presidente).-

La Mesa propone fijar plazo para presentar indicaciones hasta el lunes 10 de junio, a las 12.

Lo anterior, para que los días martes y miércoles pueda trabajar normalmente la Comisión respectiva en aras de despachar pronto el proyecto, cuyo plazo final, acorde con su carácter de "Suma Urgencia", vence el viernes 14 de junio.

Si le parece a la Sala, así quedaría acordado.

Acordado.

Además, se sugiere a la Sala que las indicaciones se envíen a las Comisiones unidas de Gobierno y Constitución.

Acordado.

REFORMA SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL. TRÁMITE A COMISIÓN DE HACIENDA

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra el Honorable señor Piñera.

El señor PIÑERA.-

Señor Presidente , lo que intenté indicar al término de la Cuenta se refiere a un asunto distinto, pero la transición hacia otros asuntos fue muy rápida.

Quiero solicitar que el proyecto de reforma constitucional sobre administración comunal sea conocido también por la Comisión de Hacienda. En esa iniciativa se entrega a los llamados gobiernos comunales la facultad de crear empleos y de fijar plantas y remuneraciones. Conforme al artículo 21 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, en este caso el trámite de Comisión de Hacienda no puede omitirse ni siquiera por acuerdo unánime de la Sala.

En virtud de la mencionada disposición, solicito que el proyecto sea conocido, además, por la Comisión de Hacienda, petición que apoyamos todos los Senadores integrantes de la misma.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Señor Senador , si el proyecto de las Comisiones unidas contemplara la disposición que señala Su Señoría, debería ir, reglamentariamente, a aquella Comisión.

El señor RÍOS.-

No, señor Presidente.

Pido la palabra.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Si hubiera dudas al respecto, someto a la Sala la interpretación del Reglamento, el que, a juicio de la Presidencia , obliga a la Comisión de Hacienda a conocer la iniciativa.

Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente , el proyecto no contempla la aplicación de recurso público alguno. Lo que establece es, única y exclusivamente, una fórmula constitucional para determinar la organización de cada uno de los municipios; pero no se pronuncia acerca de cuáles serán las plantas y los recursos que se utilizarán. Tampoco recurre a ítem alguno del Presupuesto. Se trata de una concepción general.

Me parece increíble que se pretenda enviar un proyecto de reforma constitucional a la Comisión de Hacienda para que analice el aspecto de recursos públicos. La Constitución establece la institucionalidad superior del país, los efectos y las acciones propias del desarrollo armónico de la nación. No señala una responsabilidad financiera del Estado, sino algo absolutamente distinto. Así que, aun encontrando naturales las inquietudes que puedan manifestar los señores Senadores miembros de la Comisión de Hacienda, los que se expresan en esta ocasión a través del Honorable señor Piñera , creo que ellas no se ajustan en absoluto al sentido de este proyecto de reforma constitucional.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra el Honorable señor Piñera .

El señor PIÑERA.-

Señor Presidente, el informe de las Comisiones unidas expresa textualmente que se entrega a los llamados gobiernos comunales la facultad de crear empleos y fijar plantas y remuneraciones.

Por otra parte, el artículo 17 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional dispone que la Comisión de Hacienda deberá, en forma obligatoria --y de esta obligatoriedad no puede eximirla ni siquiera la unanimidad de la Sala--, "informar los proyectos en lo relativo a su incidencia en materia presupuestaria y financiera del Estado, de sus organismos o empresas", como, asimismo, de "la incidencia de sus normas sobre la economía del país.".

Es indudable que el dar a 350 gobiernos comunales una facultad que tradicionalmente ha estado restringida al Presidente de la República , cual es la de fijar plantas y remuneraciones, significa alterar las normas de la Administración Pública en materia financiera. Por esta razón, creo que el proyecto debe ser conocido por la Comisión de Hacienda, en virtud de la Ley Orgánica Constitucional del Parlamento.

El señor RÍOS.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

La Presidencia tiene la certeza de que esta iniciativa debe ir a la Comisión de Hacienda porque tiene incidencia en la marcha económica del país. No obstante, en razón de las objeciones planteadas, va a someter a votación este asunto.

Ruego a los señores Senadores emitir su voto. Los que lo hagan por la afirmativa, se declararán partidarios de que el proyecto vaya a la Comisión de Hacienda. Los que se pronuncien negativamente, de que no cumpla ese trámite.

Se va a tomar la votación.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente , ¿me permite?

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente, lo que señala la norma constitucional es una forma de resolver lo atinente a la administración de los municipios. Pero dispone que la ley establecerá los porcentajes máximos de recursos públicos que se utilizarán en el pago de remuneraciones a los funcionarios. Por tal motivo, es la norma legal que la Constitución obliga a dictar la que influye en todo el proceso de administración de recursos públicos; no lo que es la concepción filosófica de la administración del país.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Se procederá a votar.

Los señores Senadores podrán fundar su voto.

El señor HAMILTON .-

Señor Presidente , una observación muy breve antes de que se realice la votación: como las Comisiones unidas están citadas para tratar el proyecto en comento, es posible que la disposición pertinente no se apruebe. Si se aprobara, no me cabe duda de que el señor Presidente está en la razón y debería cumplirse el trámite de Comisión de Hacienda. Pero si no ocurre así, tampoco sería necesario que informara esta última Comisión.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Sobre eso es que se ha pedido el pronunciamiento del Senado. Quienes son partidarios de que si la disposición se aprueba el proyecto vaya a la Comisión de Hacienda, votarán que sí; los que piensen lo contrario, que no.

El señor ERRÁZURIZ .-

Señor Presidente , quiero hacer una consulta previa.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Puede formular su consulta el señor Senador.

El señor ERRÁZURIZ .-

Señor Presidente , quiero saber si estamos hablando de una reforma constitucional que debe pasar por la Comisión de Hacienda. ¿Estoy entendiendo bien que es ésa la interpretación?

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Sí, señor Senador.

El señor ERRÁZURIZ.-

Es decir, la reforma constitucional debe pasar por la Comisión de Hacienda.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Así es, Su Señoría.

El señor RÍOS.-

Entonces, ¿es el informe de la Comisión de Hacienda el que se va a ver --porque es el último de los informes--, y no el de las Comisiones unidas? ¡La Mesa está absolutamente perdida, señor Presidente!

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Señor Senador, la Mesa no está perdida. Sabe dónde está.

El señor RÍOS.-

El Reglamento dice que el informe de revisión --en definitiva, el que emitirá la Comisión de Hacienda-- es el que ve la Sala. ¡Así que el de las Comisiones unidas no sirve! ¡Están perdidos!

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Señor Senador , la Sala se va a pronunciar, de acuerdo con el Reglamento, sobre los informes de las Comisiones. Y tendrá oportunidad de votar no sólo el de la de Hacienda, sino, además, el de las Comisiones unidas, y también el primitivo de la Comisión de Gobierno, en conformidad a las normas reglamentarias.

Una reforma constitucional, mientras no sea aprobada, se somete en su tramitación a las normas de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, que no contemplan excepción alguna. Y ese texto legal obliga a que los proyectos sean estudiados por la Comisión de Hacienda, como lo dice textualmente, en cuanto a "la incidencia de sus normas sobre la economía del país"; no sólo sobre el gasto.

Como la Mesa estima que la iniciativa para crear servicios públicos --que en el proyecto se radica en autoridades distintas a la del Presidente de la República -- incide en la economía del país, cree que debe pasar por la Comisión de Hacienda, si así se aprueba. Pero, habiéndose planteado objeciones, pido a los señores Senadores que éstas se solucionen con la votación de la Sala, exponiéndose las razones en pro y en contra al fundar el voto.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

Señor Presidente , como me corresponderá votar al final, querría exponer dos o tres argumentos.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Su Señoría puede solicitar que se le autorice para votar anticipadamente.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

No es por motivos personales, pero...

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Entonces Su Señoría se opone a que se vote.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

No; yo quiero que se vote. Pero pido autorización a la Sala para exponer dos o tres argumentos. O votaré antes, si se me permite.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Eso es lo que ha sugerido la Mesa.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

No hay problema.

El señor DÍEZ (Presidente).-

En votación.

--(Durante la votación).

El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-

Agradezco a la Sala y a la Presidencia que se me permita votar en primer lugar. No es porque crea que vaya a convencer con mis argumentos. Sólo quiero expresar que, a mi juicio, el señor Presidente tiene razón y que ni siquiera debiéramos someter este asunto a votación.

Cualquier proyecto --la ley orgánica constitucional habla de "proyectos", sin diferenciar entre proyectos de ley y de reformas constitucionales-- que cumpla alguna de las condiciones señaladas en el artículo 17, es decir que tenga incidencia en materias presupuestarias y financieras del Estado, como también sobre la economía del país, tiene que ir, obligadamente, a la Comisión de Hacienda. Ni siquiera puede condicionarse el trámite a que la norma sea rechazada en las Comisiones unidas. Tiene que ser visto por la de Hacienda.

Por esas razones, creo que la interpretación es correcta, y que en este caso se requiere el pronunciamiento de ella. Esto, porque en la presente reforma constitucional se otorga la facultad --que hoy pertenece al Presidente de la República -- de crear cargos públicos y de incrementar los gastos de las municipalidades, aun cuando tengan tope. Porque éstos podrían aumentar --hoy se está ocupando sólo el 6 ó 7 por ciento--, y llegar hasta el máximo en materia de remuneraciones.

Por consiguiente, el proyecto tiene incidencia financiera; se relaciona con organismos que son parte del Estado, como las municipalidades, y repercute en la economía del país.

Por esas razones, apoyo la tesis de que el proyecto debe ser conocido por la Comisión de Hacienda.

El señor FERNÁNDEZ .-

Señor Presidente , lo referente a las reformas constitucionales figura en un capítulo especial de la Constitución; y respecto de ellas no se aplican las disposiciones comunes que rigen para el resto de los proyectos. Tan es así, que el artículo 117, inciso final, de la Carta Fundamental dispone: "La ley orgánica constitucional relativa al Congreso regulará en lo demás lo concerniente a los vetos de los proyectos de reforma y a su tramitación en el Congreso.". De manera que la Ley Orgánica del Congreso, en lo relativo a las reformas constitucionales, sólo se refiere a los vetos y a su forma de tramitación, y a nada más.

Por lo tanto, las demás normas de dicha ley orgánica no debieran aplicarse a las iniciativas de enmiendas a la Carta Fundamental, porque, con el mismo criterio, también debieran regir otras disposiciones, como aquella conforme a la cual ciertas materias sólo son de iniciativa del Presidente de la República , lo que haría imposible materializarlas por la vía de las mociones.

Los preceptos constitucionales deben ser reformados de acuerdo con el Capítulo XIV de la Carta Fundamental, que contiene normas expresas sobre el particular, una de las cuales dispone: "La ley orgánica constitucional relativa al Congreso regulará en lo demás lo concerniente a los vetos de los proyectos de reforma y a su tramitación en el Congreso".

En consecuencia, en lo relativo a las reformas constitucionales, esa ley orgánica no podría referirse a otra materia que no sea la relacionada con los vetos. Por ello, la norma que consagra el trámite de los proyectos a la Comisión de Hacienda no es aplicable a aquéllas.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Señores Senadores, resulta evidente que no hay acuerdo en la Sala para la votación. Ella estaba acordada, pero, como de hecho se ha abierto nuevamente el debate, la Mesa no tiene facultad para impedirlo, sobre todo cuando varios señores Senadores han manifestado su deseo de intervenir.

Por lo tanto, tienen la palabra la Honorable señora Feliú y los Honorables señores Larraín, Otero, Errázuriz y Alessandri, en ese orden.

La señora FELIÚ.-

Señor Presidente, las normas de la Constitución Política que entregan a la iniciativa exclusiva del Presidente de la República todas las materias relativas a la creación de cargos, remuneraciones, etcétera, del personal del Estado y, en general, las que importen gasto público --no fiscal--, constituyen una reiteración de los preceptos incorporados en la Constitución de 1925 por la ley N° 7.747.

Ese cuerpo legal estructura un sistema constitucional en virtud del cual queda entregado a leyes de iniciativa exclusiva del Presidente de la República todo lo relativo al manejo del gasto público. Ello por numerosísimas razones, entre otras, por el grave problema que significaba para el país --hecho presente en su oportunidad en la discusión en el Congreso y en el mensaje del respectivo proyecto de ley-- la iniciativa parlamentaria en estas materias.

Aquél representa un eje esencial en el sistema constitucional chileno desde 1942, fecha de dictación de esa ley, la cual limitó el tema de la manera señalada.

La reforma constitucional propuesta, mediante la cual los municipios podrán fijar, modificar o suprimir cargos y fijar o modificar remuneraciones, altera en esencia tal sistema en cuanto margina esas materias de la competencia propia de la ley y de la iniciativa del Presidente de la República.

En esa perspectiva, señor Presidente , y compartiendo la argumentación del Honorable señor Fernández , en cuanto a que el proyecto de reforma no tiene por qué pasar necesariamente por la Comisión de Hacienda, considero indispensable que sí sea analizado por este organismo, así como también --como lo hice presente el primer día en que me referí a esta reforma constitucional-- que se escuche al señor Ministro de Hacienda . ¡Es un tema de enorme trascendencia para el gasto público, lo mismo que para el gasto fiscal, en cuanto algunos funcionarios municipales quedan afectos al antiguo sistema de pensiones y cuyo término de funciones deriva en gasto fiscal!

Todo ello amerita de sobra, a mi juicio, que la iniciativa sea examinada por la Comisión de Hacienda, a fin de permitir que una materia de esta relevancia sea estudiada desde el punto de vista del gasto público, escuchando, desde luego, al titular de Hacienda , cuya opinión parece indispensable.

Por estas consideraciones, señor Presidente --tal vez esto recuerde la fábula de los galgos o podencos--, no sé si resulte realmente indispensable que la iniciativa vaya a la Comisión de Hacienda y si ello lo establece o no lo establece el Reglamento; pero, en estas circunstancias, a mi juicio, procede que la Sala acuerde enviar a ese organismo el proyecto de reforma constitucional, por su gran trascendencia y porque además implica gasto fiscal, al suprimir empleos y, por ende, fijar un derecho a jubilación.

Ése es mi planteamiento, y votaré en ese sentido.

El señor ERRÁZURIZ .-

¿Me permite una interrupción, señora Senadora, antes de terminar?

La señora FELIÚ.-

Con el mayor gusto, señor Senador.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor ERRÁZURIZ .-

Sólo deseo hacer una aclaración.

En este caso específico, estamos hablando de una reforma constitucional y no de la ley orgánica, la cual será la que determine los gastos y la incidencia. En lo que respecta a los gastos, sí debiera haber un informe de la Comisión de Hacienda, pero no en cuanto a la reforma constitucional, pues ésta sólo consagra el principio básico, lo que no implica ningún egreso, ya que, mientras no se apruebe la ley orgánica correspondiente, no hay nada en materia de gasto. Puede ocurrir que haya aumento o reducción del mismo y también que nunca se dicte esa ley orgánica, por lo cual la norma general podría no significar costo alguno. Entonces, no puede presuponerse que podría acarrear algún gasto.

Por lo tanto, como esa ley orgánica no se halla en discusión, no existe ninguna materia que incida en la competencia de la Comisión de Hacienda.

La señora FELIÚ.-

Señor Presidente , atendida la aclaración, quiero reafirmar que la reforma cambia en esencia el sistema propio de todo gasto público, que es materia de ley y de iniciativa exclusiva del Presidente de la República . La iniciativa supone un cambio en el sistema legislativo en lo referente a la aprobación de gasto. Una alteración en ese aspecto, importa perturbar un sistema esencial para el manejo de las finanzas públicas.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

La Mesa sugiere de nuevo a la Sala iniciar la votación, a fin de que los señores Senadores den su opinión al fundar su voto. Así podemos avanzar en el despacho de los asuntos pendientes. Hasta ahora, los Senadores que han intervenido lo han hecho en menos de 5 minutos, de manera que el resto podría manifestar su parecer en ese acto. Si durante la votación alguno necesitara más tiempo, no me cabe ninguna duda de que la Sala le concederá el que sea suficiente. Pero parece ilógico no votar una consulta específica de la Mesa.

El señor OTERO.-

Hay que escuchar los argumentos, señor Presidente.

El señor LARRAÍN.-

Otra solución es que quienes hagan uso de la palabra se abstengan de fundamentar su voto. Yo prefiero tal modalidad, para intervenir antes de la votación.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

El Honorable señor Larraín propone que los Senadores que intervengan no puedan después fundar el voto, sistema que también permitiría ahorrar bastante tiempo.

Si le parece a la Sala, así se procedería.

Acordado.

Tiene la palabra el Senador señor Larraín.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente , en mi opinión, ésta es una discusión que, no obstante que nos aparta del sentido de la sesión o del funcionamiento de la Sala, es bastante importante, resultando esencial, por lo mismo, resolverla.

Desde mi punto de vista, indudablemente aquí se están aplicando normas propias de una ley corriente a una reforma constitucional, lo cual me parece absolutamente improcedente. Por eso, rechazo la interpretación que conduce al envío de la iniciativa a la Comisión de Hacienda.

La disposición esgrimida como argumento para remitir la reforma a esa Comisión --el artículo 17 de la ley N° 18.918-- se halla ubicada, como ya se ha hecho presente, en el Título "Normas Básicas de la Tramitación Interna de los Proyectos de Ley". Es el título posterior el que determina cuáles son las normas aplicables a las reformas constitucionales. Luego, esta norma en la cual se funda la existencia de la Comisión de Hacienda, no se aplicable a las reformas constitucionales. Eso como primer argumento.

Pero, no solamente cabe esa argumentación para fundamentar el rechazo de este perentorio envío a la Comisión de Hacienda de una reforma constitucional.

Cuando el artículo 17 hace referencia a la Comisión de Hacienda precisa el sentido de ello al decir: "Sin embargo, cada Cámara deberá tener una comisión de hacienda, encargada de informar los proyectos en lo relativo a su incidencia en materia presupuestaria y financiera del Estado, de sus organismos o empresas.".

O sea, si un proyecto de ley tiene incidencia en el Presupuesto de la Nación, entonces debe ir a la Comisión de Hacienda para su informe. ¿Alguien podría determinar qué incidencia podría tener en la Ley de Presupuestos dar un atribución a una empresa pública, a un Ministerio o a un municipio para que en el futuro pueda ejercer la atribución de que se trata, o cuál va a ser su impacto tributario? A mi juicio, es absolutamente imposible. No veo cómo podría ser, a menos que se tratara de cuestiones generales, distintas de aquellas para la cual se consigna la referencia del artículo 17º, que es el impacto en el Presupuesto y, por lo tanto, ver la posibilidad de que tal impacto sea absorbido por esa atribución, que implica un cambio en el ámbito económico-financiero. De manera que tampoco la aplicación textual del artículo 17º justifica eso. Éste es un segundo argumento.

Como tercer argumento, me parece que el sentido natural de la interpretación de las reglas y las normas específicas de la Constitución hacen pensar que sería un absurdo que alguien, por ejemplo, deseara modificar lo referente a las garantía constitucional del número 20 del artículo 19 en cuanto a la igualdad de los tributos "en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley, y la igual repartición de las demás cargas públicas"; o enmendar tal norma y, por lo tanto, el sistema tributario en sus distintas formas. Lo mismo vale si se pretendiera cambiar cualquiera de los números del artículo 62º de la Carta que entrega al Presidente de la República la iniciativa exclusiva en materias que tienen efecto financiero; o cuando se deseara abrir una discusión en términos de la estructura de las atribuciones de los Poderes Públicos. Entonces, cómo se puede afirmar que alguna de esas materias debe ser informada por la Comisión de Hacienda, según el impacto presupuestario que pueda tener. Me parece que ello sería completamente desquiciado. Lo digo sin ánimo de ofender, porque respeto las opiniones diferentes que sostienen lo contrario. En todo caso, ello quedaría absolutamente fuera del sentido de las normas constitucionales al respecto.

De esta manera, el tratar de imponer esto me parece un contrasentido que no puedo menos que rechazar.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Si la Sala me permite, deseo hacer un breve comentario en lo relativo a las "opiniones desquiciadas".

¿Por qué se tramita a Comisiones unidas de Gobierno y Constitución y no se vota directamente en la Sala, cuando la disposiciones que regulan las reformas a la Constitución no contemplan ningún trámite especial? Por algo que implica un razonamiento muy simplista. Porque las normas se refieren evidentemente a los trámites ordinarios de apertura de sesión, de constitución del Senado, de informe de Comisión, etcétera. Si no infringiríamos la Carta Fundamental al enviar un proyecto de reforma constitucional a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, porque tanto la Constitución como la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional se aplican sólo a los proyectos de ley y no a los de reforma constitucional.

Si se quiere que haya la debida coordinación entre todas las disposiciones, debe entenderse que a las reformas constitucionales se aplican todos los procedimientos ordinarios que no hayan sido contradichos en la reforma específica de la Constitución, rigiendo inclusive las urgencias.

En verdad cabe preguntarse: si la Constitución impide que el proyecto vaya a la Comisión de Hacienda, ¿por qué no evita que pase también a la de Constitución, o a la de Gobierno?

El señor RÍOS.-

¡Porque no tiene nada que ver!

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

No hay duda de que el criterio del Senado es el que prima para enviar o no enviar los proyectos a las comisiones respectivas. Como Presidente de la Corporación --vuelvo a insistir--, no me cabe ninguna duda de que cuando la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional habla de incidencia económica no se está refiriendo sólo a la presupuestaria, la cual tiene un sentido muy restringido en economía.

Por estas razones, a pesar de que la Mesa tiene certeza al respecto, en vista de las opiniones disímiles escuchadas, la proposición será sometida a votación.

Tiene la palabra el Honorable señor Piñera.

El señor OTERO.-

¡Se me había concedido la palabra para usarla después del Senador señor Larraín, señor Presidente ! Sin embargo, el Honorable señor Díez dio su argumento y ahora concede la palabra al Senador Piñera.

El señor ERRÁZURIZ.-

El orden no era ése, señor Presidente .

El señor OTERO.-

El señor Presidente expresó que yo tendría la palabra a continuación del Honorable señor Larraín.

El señor PIÑERA.-

El señor Presidente me ha dado la palabra. Si el Honorable señor Otero desea una interrupción, con la venia de la Mesa, se la doy.

El señor ERRÁZURIZ .-

¡Señor Presidente , con anterioridad le había dado la palabra a los Senadores señor Larraín , Otero y a quien habla.

El señor PIÑERA.-

Como soy el único a quien la Mesa le concedió la palabra, voy intervenir. Si alguien desea una interrupción, la solicita y veré si la concedo. Eso es aplicar el Reglamento y respetar el derecho de los demás.

Señor Presidente , los artículos 116, 117 y 119 de la Constitución Política se refieren solamente a materias muy especiales y excepcionales que deben aplicarse en el caso de una reforma constitucional, como la relativa a quórum, la atinente a que los proyectos deben aprobarse después de sesenta días por el Congreso Pleno y la referente a cómo éste debe ser convocado. Y no dice nada más.

Por lo tanto, conforme a la interpretación de un señor Senador de que el grupo de normas a que se ha hecho referencia es el único cuerpo legal que rige lo relativo a las reformas constitucionales, y de que la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional debe aplicarse únicamente en la tramitación de los vetos, el estudio de una reforma constitucional quedaría absolutamente en el aire. En tal sentido -- como lo ha dicho el Honorable señor Díez -- un proyecto de reforma constitucional podría ser conocido por cualquier Comisión, por ninguna o por todas.

En consecuencia, en el mejor de los casos, estaríamos sosteniendo que no existe reglamentación acerca de cómo se tramita una reforma constitucional. En ninguna parte de su texto, la Carta Fundamental establece que ésta deba tramitarse a la Comisión de Gobierno. Si así ocurrió, con igual razón debería pasar a la de Hacienda.

Por lo tanto, el argumento basado en el Capítulo XIV de la Constitución sólo sirve para afirmar que el tema no está regulado, pero en ningún caso para determinar que el proyecto no debe ir a la Comisión de Hacienda.

El señor FERNÁNDEZ .-

¿Me permite una interrupción, Honorable colega?

El señor PIÑERA.-

Con la venia de la Mesa, por supuesto.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra el Senador señor Fernández .

El señor HAMILTON .-

¡El señor Senador no está hablando en el lugar que le correspondía!

El señor FERNÁNDEZ .-

Señor Presidente , si la Sala acuerda enviar una reforma constitucional a una comisión, es perfectamente legítimo que así ocurra. Distinta es la discusión de este momento, en cuanto a que es obligatorio el trámite a la Comisión de Hacienda, porque la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional lo establece respecto de otras iniciativas.

Obviamente, para el manejo interno y para mayor conocimiento, el Senado puede acordar el envío a una o más Comisiones de un determinado proyecto. Ése es el sentido recto. Por ello, la Sala siempre ha enviado para su estudio a alguna comisión un proyecto de reforma. Sin embargo, ello no es obligatorio.

Finalmente, deseo señalar que el amplio proyecto de reformas constitucionales que vimos hace poco tiempo, incluía numerosas normas que podían tener alguna incidencia presupuestaria, pero a nadie se le ocurrió que ellas debían ser estudiadas por la Comisión de Hacienda, aunque varios artículos se referían a gastos, como el referente al aumento de funcionarios en algunos tribunales y a otras materias.

Agradezco su interrupción, Honorable colega.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Puede continuar el Senador señor Piñera .

El señor VALDÉS .-

¡Votemos, señor Presidente!

El señor PIÑERA.-

A mi entender, la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional es aplicable a la tramitación de las reformas constitucionales, sin perjuicio de las normas únicas, excepcionales y propias del Capítulo XIV de la Carta.

En todo caso, conforme a lo planteado por el Senador señor Fernández y de acuerdo con la Ley Orgánica del Congreso Nacional, el proyecto en general y en especial lo relativo al subsidio, debe ser estudiado por la Comisión de Hacienda para conveniencia y necesidad, aún cuando no sea obligatorio. Y los argumentos son los mismos.

Señor Presidente, esta reforma constitucional no toca en forma tangencial materias financieras, sino que entra de lleno al fondo de asuntos netamente presupuestarios y financieros, pues faculta a los gobiernos comunales -- como los denomina el informe-- para crear empleos, fijar plantas y establecer remuneraciones, lo cual altera profundamente el funcionamiento administrativo del Estado.

En efecto, el artículo 17 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso señala que la Comisión de Hacienda deberá informar los proyectos en lo relativo a su incidencia en materia presupuestaria y financiera del Estado. Es indudable que, además de las normas que podrían ser afectadas y tener repercusiones sobre la economía del país, la reforma en estudio se encuadra en tal exigencia.

Señor Presidente , el trasladar a las municipalidades la facultad del Presidente de la República en lo relativo a la creación de empleos y fijación de plantas y remuneraciones en las comunas, constituye una alteración mayor del funcionamiento financiero y administrativo del Estado.

En consecuencia, no sólo por ser obligatorio por ley, sino que por el argumento dado el Senador señor Fernández , es altamente conveniente que la Sala someta estas materias a la consideración de la Comisión de Hacienda.

Adicional a lo anterior, existe otra norma en esta iniciativa de reforma constitucional que establece una limitación al gasto total en remuneraciones. Por lo tanto, aquí nuevamente estamos invadiendo una facultad que tradicionalmente ha estado en manos del Presidente de la República y que ahora se traspasa a los municipios.

Por todo lo expresado, señor Presidente , ya sea porque es obligatorio, como es mi interpretación, o si no lo fuera, como lo sostuvo el Honorable señor Fernández , en todo caso, por la importancia y relevancia que este asunto tiene en la administración financiera del Estado, es conveniente que el proyecto en debate sea conocido por la Comisión de Hacienda. El hecho de que ésta tome conocimiento de él no resta soberanía a la Sala para resolver en uno u otro sentido. Lo único que podrá hacer éste órgano técnico --y al respecto existe prácticamente unanimidad entre sus miembros; no necesariamente total, porque algunos podrían no compartir estas ideas-- es aportar ideas sobre un proyecto de reforma constitucional que produce cambios muy de fondo e incide de lleno en el tema financiero y administrativo del Estado.

Por eso, voto para que la iniciativa de reforma constitucional vaya a la Comisión de Hacienda.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Pido perdón al Honorable señor Otero. En realidad estaban inscritos los Senadores señores Otero, Errázuriz, Alessandri y Valdés.

El señor VALDÉS.-

Si me permite el señor Presidente , quiero formular una moción de orden.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor VALDÉS .-

Después de la magistral clase de Derecho Constitucional dada por el Honorable señor Piñera , y de las demás que hemos escuchado, creo que los argumentos están suficientemente expuestos. ¿Por qué no votamos, como frecuentemente hemos hecho cuando hay dudas sobre si ciertos proyectos deben o no deben ir a la Comisión de Hacienda? Lo cual, por lo demás, no constituye ni un reparo ni un estropicio para el proyecto. Al contrario, es una vía que permite estudiar mejor una iniciativa que puede llegar a tener consecuencias para la economía del país. De modo que propongo que votemos rápidamente este asunto y no sigamos discutiendo la teoría de si debe o no ir a la Comisión de Hacienda.

El señor HORMAZÁBAL.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Otero.

El señor OTERO.-

Gracias, señor Presidente.

Me alegro mucho de que Su Señoría haya hecho la rectificación del caso para no tener que leer el Reglamento, el cual establece expresamente que se da la palabra en el orden en que se solicita. Comprendo que se altere el orden, pero no en la forma en que se ha efectuado, sobre todo, cuando no se está en votación.

Debo señalar al Senado que el artículo 28 del Reglamento expresa lo siguiente: "El Senado podrá encargar el examen de un asunto a dos o más Comisiones unidas". De manera que lo que habría que hacer --si esta Corporación lo decide-- es formar una Comisión unida de quince miembros, integrada por representantes de las Comisiones de Gobierno, de Constitución y de Hacienda. Pero no puede ir en forma escalonada, porque eso fue lo que acordó el Senado la vez anterior.

Coincido plenamente con el Honorable señor Fernández en cuanto a que la Sala tiene la facultad --acabo de leer el Reglamento-- de decidir si un proyecto va a o no va a una Comisión. Pero no es obligatorio enviarlo cuando se trata de una reforma constitucional. La Carta Fundamental se basta a sí misma. Y si se llega a ese criterio, tendríamos que concluir que en ciertas materias ningún señor Senador podría proponer reformas constitucionales, porque serían de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República . Por lo tanto, si se cambia la Constitución, llegaríamos a un absurdo.

Obviamente, esa interpretación no tiene cabida dentro de la normativa constitucional, tal como adujo el Honorable señor Fernández , y por la razones que acabo de dar. De modo que es distinto. No confundamos dos cosas. Una es que tenga que ir --tesis que, desde un punto de vista constitucional, no comparto, y que no puede sostenerse en el Senado--, y otra, que la Corporación haga uso de la facultad que le brinda el artículo 28, que es algo totalmente diferente. Por lo tanto, la votación no debiera estar circunscrita a si la Sala está obligada a enviar el proyecto de reforma constitucional a la Comisión de Hacienda, sino a si desea o no hacerlo.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Dado lo avanzado de la hora, vuelvo a proponer que procedamos a votar el proyecto de reforma constitucional, a fin de que los Senadores que no han hecho uso de la palabra durante el debate lo hagan en el transcurso de la votación.

El señor ERRÁZURIZ.-

De acuerdo, señor Presidente.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

¿Habría acuerdo?

El señor ERRÁZURIZ.-

Ya que tengo el uso de la palabra, quiero manifestar mi acuerdo con la proposición de la Mesa. Me parece que hay que ser económicos.

El señor HORMAZÁBAL.-

Señor Presidente , yo solicité la palabra antes de la votación.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra Su Señoría, si es que se opone a que comience la votación de inmediato.

El señor HORMAZÁBAL .-

Señor Presidente , no hay que confundir el silencio, que a veces guardamos para escuchar los argumentos de los demás Honorables colegas, con dejar pasar cuestiones que, a mi juicio, son serias y delicadas.

He escuchado las observaciones dadas sobre el particular y, de repente, he pensado que estamos provocando una confusión. Me gustaría, por ejemplo, que se acreditara qué tratamiento hemos dado a los proyectos de reforma constitucional, porque no es el primero que hemos visto. Sobre el particular, deseo consultar a la Mesa si cuando tratamos la elección directa de alcaldes, el proyecto respectivo fue enviado a la Comisión de Hacienda o no.

El señor RÍOS.-

No, señor Senador.

El señor HORMAZÁBAL .-

Pregunto si la reforma constitucional sobre Gobiernos Regionales fue o no a la Comisión de Hacienda. Porque deseo que, de la manera más pedagógica posible, nos expliquemos entre nosotros que una cuestión distinta son los proyectos de ley ,y otra diferente, los de reforma constitucional. Respecto de estos últimos, existe un capítulo especial en la Carta Fundamental, que define la manera como éstos se tramitan. Por su envergadura, tienen una tramitación diferente. Pueden ser presentados en cualquiera de los períodos legislativos, ya sea en el ordinario o en el extraordinario. La única exigencia básica que hace la Constitución está en el artículo 116, en cuanto a que se podrán presentar las iniciativas de reforma constitucional con las limitaciones señaladas en el inciso primero del artículo 62. Es decir, pueden tener origen en la Cámara de Diputados o en el Senado o por mensaje del Presidente de la República y no pueden ser firmadas por más de diez Diputados ni por más de cinco Senadores.

El señor LAVANDERO .-

Pero este proyecto altera...

El señor HORMAZÁBAL .-

Perdón. Estoy diciendo que las reformas constitucionales tienen un tratamiento distinto. Por ejemplo, respecto del tema que estamos estudiando, me enterado de que la proposición para que la iniciativa sobre fijación de plantas quede en manos de los municipios proviene del Ejecutivo. Pero perfectamente podría haberla planteado un señor Senador, por tratarse de una reforma constitucional.

En consecuencia, si antes no hemos enviado a la Comisión de Hacienda iniciativas de reforma constitucional que de hecho involucraban gasto --por ejemplo, la elección directa de alcaldes y concejales--, ¿por qué vamos a hacerlo ahora, aplicando una norma de la Ley Orgánica que, a mi juicio, no corresponde? Lo pertinente sería que la Sala --y ahí sí que presto atención a la sugerencia formulada por el Senador señor Otero --, ante un cambio de tal envergadura en el sistema de contrataciones, escuchara, para un mejor conocimiento del tema, a la Comisión de Hacienda, para que nos informe sobre los impactos o efectos que podría generar una iniciativa como ésta.

Entonces, pienso que sería bueno conocer la opinión de dicha Comisión.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-

¿Me permite un interrupción, señor Senador ?

El señor HORMAZÁBAL .-

En seguida, Honorable colega.

Pero, en ese ámbito, lo único que deseo precisar es que, desde el punto de vista jurídico constitucional y por los precedentes que hemos estudiado en el Senado, las reformas constitucionales no tienen la misma tramitación que los proyectos de ley. Además, no deben forzosamente ir a la Comisión de Hacienda, como sí deben hacerlo los proyectos comunes.

Pero si ahora la Sala, por mayoría o por unanimidad, estimara pertinente que ante un cambio de tal envergadura en la administración comunal, revistiera importancia un informe de la mencionada Comisión especializada, la situación sería diferente.

Concedo una interrupción al Senador señor Andrés Zaldívar , con la venia de la Mesa.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-

Muchas gracias.

Más que nada deseo precisar dos cosas.

Primero, que no confundamos la tramitación de una normativa constitucional con la formación de la ley común, porque, indiscutiblemente, son distintas. Una está reglamentada en el Capítulo XIV de la Carta Fundamental, y la otra, en los artículos 62 y siguientes de la misma. texto.

La Constitución no detalla la forma como se tramitan los proyectos en Comisiones. Ello está establecido en la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional y en el Reglamento del Senado, y de la interpretación de sus preceptos debemos llegar a la conclusión de si un proyecto de ley o de reforma constitucional deben ser enviados a la Comisión de Hacienda.

En cuanto a la consulta del Honorable señor Hormazábal sobre algunas iniciativas que, aun cuando incidían en gastos, no fueron a la Comisión de Hacienda, como la relativa a las elecciones, pienso que no correspondía porque en la Ley de Presupuestos de la Nación estaban contemplados los recursos pertinentes.

En cambio, aquí la discusión no está centrada en el gasto, sino en la posible incidencia en la economía del país. ¿Y por qué? Porque la reforma constitucional faculta a las municipalidades para fijar plantas y, consecuencialmente, para crear cargos públicos en ellas, los que, aun cuando se ajusten a los márgenes autorizados para gastos de remuneraciones, tienen indiscutiblemente incidencia en la economía del país, materia a la que se refiere el artículo 17 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.

Podríamos discutir que este último precepto es impreciso. Estamos de acuerdo. Siempre he sostenido que basados en esta norma referente a la incidencia en la economía del país, podríamos deducir, si quisiéramos ser amplísimos en la interpretación, que casi todos los proyectos necesitarían ser tramitados por la Comisión de Hacienda, pero no soy partidario de tal criterio.

Sin embargo, en el proyecto de reforma constitucional hay una norma que establece que las municipalidades podrán fijar plantas de personal. Por esa razón, pienso que debe ser examinado por la Comisión de Hacienda.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Continúa con el uso de la palabra el Senador señor Hormazábal .

El señor HORMAZÁBAL .-

Señor Presidente , concluyo señalando que el Senado debería dejar en claro el tema jurídico y precisar que los proyectos de reforma constitucional tienen un tratamiento distinto. Por lo tanto, no están obligados a seguir el mismo curso que dispone la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional para los proyectos de ley.

Tal es mi posición al respecto..

Y, en segundo lugar, como Senador, estimo conveniente tener la opinión versada de la Comisión de Hacienda sobre un cambio de esta envergadura en el sistema de contrataciones, que propone el Gobierno con la intención de dotar de mayores facultades a quienes dirigen las comunas. Y, en ese sentido, no por obligación jurídica, me inclinaría porque esta iniciativa se envíe a dicho órgano especializado.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Hacienda, unidas, solicitan la anuencia del Senado para sesionar paralelamente con la Sala.

¿Habría acuerdo en acoger esa petición?

Acordado.

El señor ALESSANDRI.-

Votemos, señor Presidente .

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Señores Senadores, indiscutiblemente la materia en debate es de sumo interés. Por lo tanto, pediría a la Sala que, sin perjuicio de la resolución que adoptemos sobre la situación en análisis, consultemos a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia sobre la incidencia que podría tener en la tramitación de futuras reformas constitucionales.

El señor ERRÁZURIZ.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Su Señoría renunció al uso de la palabra para intervenir al votar.

El señor ERRÁZURIZ.-

La Mesa está haciendo una proposición diferente, porque ahora vamos a votar si enviamos o no la materia en cuestión a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia.

El señor DÍEZ (Presidente).-

No, señor Senador.

Frente a la calificación de "Suma Urgencia", pido a la Sala que se pronuncie respecto de si el proyecto de reforma constitucional debe ir o no a la Comisión de Hacienda, sin perjuicio de que, además, lo enviemos a la de Constitución, Legislación y Justicia para un estudio posterior. No en esta ocasión, porque no hay tiempo.

El señor ERRÁZURIZ.-

Perfecto.

Si entiendo bien, señor Presidente , el proyecto no iría esta vez a la Comisión de Hacienda por tratarse de una reforma constitucional. Pero, dado que tiene ese carácter, se pediría a la Comisión de Constitución que se pronuncie sobre si debe o no pasar a la Comisión de Hacienda.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Su Señoría me ha entendido mal.

Quiero que la Sala se pronuncie en cuanto a si es obligatorio que este proyecto vaya a la Comisión de Hacienda, en este momento. Sin perjuicio de lo anterior, dada la gravedad de la materia y para que esta decisión no constituya precedente, pediremos a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia que estudie el tema, a fin de que el Senado tenga un debate sobre el particular, como lo indica el Reglamento.

Procederemos a votar si se envía el proyecto de reforma constitucional en debate a la Comisión de Hacienda.

En votación.

--(Durante la votación).

El señor ALESSANDRI.-

Señor Presidente , al igual que otros señores Senadores, estimo que no es obligatorio que una reforma constitucional vaya a la Comisión de Hacienda. No voy a repetir todos los argumentos aquí dados, porque sería muy largo (porque no conviene repetir las cosas). Pero, en este caso preciso y también dada la forma como está redactada la norma en discusión, no procede que pase al organismo especializado.

Voto en contra.

El señor CALDERÓN .-

Señor Presidente , ha quedado claro que no es obligatorio que la materia vaya a dicha Comisión. El problema es si realmente es conveniente o no. Y, en este caso, como fija planta, sí es necesario.

Voto a favor.

La señora CARRERA.-

Señor Presidente, comparto la idea de que no hay ninguna obligación de que se envíe el proyecto a la Comisión de Hacienda.

Voto que no.

El señor DÍAZ .-

Señor Presidente , esto incide en la economía del país desde el momento en que hay cambio de plantas, de remuneraciones, etcétera. Por lo tanto, me parece conveniente que vaya a la Comisión de Hacienda.

Voto que sí.

El señor ERRÁZURIZ .-

Señor Presidente , en primer lugar, celebro el debate que se ha realizado, porque me parece muy interesante. Éste nació de una simple pregunta del Senador que habla en cuanto a si estábamos tratando una reforma constitucional, porque no me cabe ninguna duda de que éstas no van a la Comisión de Hacienda. Si nos atuviéramos a la exigencia relativa a la incidencia en gastos, como, de alguna manera, todas la tienen, deberían todas también cumplir ese trámite.

En el Senado se han tratado muchas reformas constitucionales sin que nunca hayan sido enviadas a dicha Comisión. De lo contrario, la de Constitución, Legislación y Justicia nunca podría estudiar un proyecto de esta naturaleza sin que sea tratado en Comisiones unidas, junto con la de Hacienda.

Me parece que, desde luego, ése no es el espíritu del legislador ni el de la Constitución Política. Y, evidentemente, en este caso preciso, el proyecto pretende que los municipios tengan buenos gobiernos comunales, que las Regiones posean buenos gobiernos regionales, y que las personas tengan la capacidad de administrarse libremente, dentro de su presupuesto --reitero: dentro de su presupuesto-- y no tiene incidencia alguna en materias presupuestarias, financieras, ni de gastos.

Como señalé antes, la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional es la que determina la forma en que se procede. Y, en ese caso, podría ser necesario (tampoco es seguro) que pase por la Comisión de Hacienda. Pero, en este caso específico, no me cabe duda alguna de que no corresponde, y no debemos sentar el precedente de que todo pasa por ella, puesto que sólo van las materias que le competen.

Y quiero ser claro sobre el particular. El artículo 17 de dicha Ley Orgánica Constitucional establece que "cada Cámara deberá tener una comisión de hacienda, encargada de informar los proyectos en lo relativo a su incidencia en materia presupuestaria y financiera del Estado, de sus organismo o empresas.". Y después se refiere a cómo deben elaborarse los informes. En ellos debe señalarse la incidencia de las normas en la economía del país. Pero esto motiva que algunos entiendan que todo debe pasar por la Comisión de Hacienda. Insisto en que trata de la forma como se hacen los informes y no de lo que debe pasar por dicha Comisión.

Soy integrante de la Comisión de Hacienda y sería muy interesante que por ella pasaran todas las reformas constitucionales. Pero no me parece que sea el espíritu de nuestra Carta Fundamental. Por lo tanto, voto en contra.

El señor HAMILTON .-

Señor Presidente , lamento sinceramente que la Mesa haya admitido a discusión una materia que no estaba en tabla y que debió haberse tratado en otra ocasión. Prácticamente hemos dejado de aprobar una serie de proyectos que sí figuran en el Orden del Día, y bien pudimos haber avanzado en su despacho. Eso en primer término.

En segundo lugar, no tengo inconveniente alguno en aceptar la propuesta del señor Presidente , en orden a que este proyecto --lo digo sin pronunciarme sobre su fondo-- vaya a la Comisión de Hacienda. También soy partidario de que la de Constitución emita un informe acerca de si es obligatorio o no, en los casos de reformas constitucionales, aplicar el artículo pertinente del Reglamento y de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, en relación con la Comisión de Hacienda.

El señor HORVATH.-

Señor Presidente , creo que el modo como se entró al debate fue lo que generó la polémica, al señalarse en un comienzo que todo lo que tenga incidencia en la economía del país es materia de la tuición de la Comisión de Hacienda de las respectivas Cámaras, y que es obligatorio que lo analicen. Obviamente, no es ése el espíritu del artículo 17 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, porque, si así lo consideramos, la tabla entera de la sesión de hoy debería ser sometida al examen de dicho organismo técnico, por cuanto todo tiene incidencia en la economía del país. Caso distinto es si se desea conocer su criterio en cuanto a determinado proyecto, incluso si es de reforma constitucional. Pero ahora no se trata de eso, porque a la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, corresponde fijar plantas, materia que sí debería ser vista por la Comisión de Hacienda.

Conforme a ese predicamento, voto que no.

El señor HUERTA.-

Señor Presidente , por estimar que jurídicamente no es imperativo que el asunto pase a la Comisión de Hacienda, voto en contra.

El señor LARRE.-

Señor Presidente, sin lugar a dudas, las municipalidades tienen en el presente enorme trascendencia --y seguirán teniéndola-- en el Estado y en la situación financiera del país, porque, a medida que transcurre el tiempo, se les asignan mayores recursos. Se prevé que en el futuro próximo administren una parte importantísima de la inversión nacional. Si se les faculta para establecer libremente plantas y rentas (hasta ahora, ello ha sido siempre por ley), no me cabe la menor duda de que la manera de enfrentar este tema en el porvenir tendrá enorme incidencia en la situación financiera de Chile.

Por la experiencia adquirida como alcalde --en muchas ocasiones me tocó debatir con el Gobierno la planta y las rentas del personal de la municipalidad que representaba y los efectos que ello tenía en el presupuesto propio de cada una de las restantes de Chile--, creo conveniente que la Comisión de Hacienda conozca este proyecto.

El señor LAVANDERO .-

Señor Presidente, comparto enteramente el informe del Senador señor Piñera , preparado por un verdadero jurista. Y, a pese al criterio sostenido por el señor Senador que se sienta a mi lado, el Honorable señor Valdés , pienso que las conclusiones a que aquél llegó son propios de un constitucionalista, no obstante que es economista.

En segundo lugar, es necesario considerar un poco, antes de decidir, el fondo de la iniciativa para tener una perspectiva mucho más clara. Una de las Comisiones que la estudió plantea trasladar a los municipios la facultad de establecer plantas --y, por lo tanto, gastos--, materia que ahora es de iniciativa propia del Presidente de la República . Esto tiene dos connotaciones importantes. La primera es su incidencia financiera en la economía del país. No hay duda de que la tiene y nadie lo puede discutir. La segunda es que, conforme al artículo 116 de la Constitución, que regula la presentación de proyectos de reforma constitucional por parlamentarios, alude al artículo 62, cuyo inciso tercero dispone que corresponde al Presidente de la República la facultad exclusiva --¡exclusiva!-- en las materias que indica, la que ahora este proyecto traslada a los municipios.

A este respecto, cabe sostener una razón de carácter financiero, pues esta reforma constitucional influirá en la economía nacional y puede llegar a destruir el Presupuesto: una vez aprobada, los Parlamentarios podrían iniciar mociones en esta materia, lo que tendría incidencia económica y financiera.

Reitero: lo planteado por la Comisión de Gobierno --esto es, trasladar a los municipios la iniciativa exclusiva del Presidente de la República para fijar sus plantas, rentas y gastos-- se ajusta al límite preciso que indica el artículo 116 de la Constitución.

Por eso, comparto el criterio del Honorable señor Piñera --que expresó en nombre de cuatro miembros de la Comisión de Hacienda-- en el sentido de que ésta debe conocer la iniciativa, dada su incidencia tan grande en el campo financiero y económico del país.

Voto que sí.

El señor NÚÑEZ.-

Señor Presidente , en primer término, lamento que ahora estemos abocados a un tema que perfectamente podríamos haber debatido mañana, lo que nos habría permitido seguir el orden de la tabla y tratar el proyecto que moderniza el Servicio Nacional de Aduanas. En verdad, aquél no es un asunto de tanta prioridad.

En segundo lugar, esta misma Sala acordó que el proyecto de reforma constitucional fuera a dos Comisiones --están reunidas desde hace exactamente 24 minutos--, y todavía no sabemos si aprobarán o no el nuevo artículo 110 que se pretende agregar a la Constitución. Creo que nos estamos adelantando a una discusión que --repito-- pudimos realizar mañana, en caso de que esas Comisiones lo acogieran.

Estoy absolutamente convencido de que si ajustamos el procedimiento a la lógica de que todas las reformas constitucionales requieran el pronunciamiento de la Comisión de Hacienda, transformaremos el Senado de la República en una entidad en donde todas y cada una de las grandes disposiciones legales de este país las conozca dicha Comisión. Y eso me parece que va en contra de cualquier tratamiento razonable del orden fundamental que Chile se da mediante la Constitución.

Por tal motivo, voto que no.

El señor OMINAMI.-

Señor Presidente , votaré a favor, porque considero que es una reforma constitucional con alcances tan específicos que amerita el conocimiento de la Comisión de Hacienda.

Al mismo tiempo, deseo sumarme a lo planteado por el Honorable señor Núñez . Creo que debemos ser más rigurosos en nuestros procedimientos. Llevamos prácticamente dos horas discutiendo el tema. Y me parece que no es conveniente que, por la vía de los hechos, se altere de manera muy sustancial la tabla y no se logre debatir proyectos como el relativo a la modernización del Servicio Nacional de Aduanas, que requiere un despacho urgente por parte de la Sala.

Voto que sí.

El señor PRAT.-

Señor Presidente , el mismo hecho de que la aprobación de una reforma constitucional necesite quórum especial salvaguarda lo que se pretende con su remisión a la Comisión de Hacienda. No estoy de acuerdo con el argumento de que esta modificación de la Carta Fundamental, per se, signifique un gasto. De hecho, éste no podría ser establecido ni menos, por lo tanto, analizado por esa Comisión.

El establecimiento de autonomía para crear cargos y regular remuneraciones, se ajustará al presupuesto de cada una de las municipalidades. Y, por consiguiente, esa autonomía tendrá que enmarcarse a ello. Hay que comprender que, hasta la promulgación de un lamentable Estatuto Docente, los municipios estaban facultados para contratar profesores con remuneraciones libremente fijadas, y eso también se presentaba en el área de la salud.

Estimo positivo avanzar en una mayor autonomía en el ámbito municipal, lo cual significa abolir los estatutos, partiendo por el de los funcionarios municipales, y establecer, además, una flexibilidad para que los municipios contraten personal. No cabe duda de que ello debería ajustarse a sus respectivos presupuestos, en el marco financiero general.

En consecuencia, considero que remitir esta reforma constitucional a la Comisión de Hacienda es impropio y no corresponde.

En todo caso, las salvaguardas de análisis acabado están resueltas por el quórum de aprobación que en estos casos se exige.

Por estimar que no procede ni conviene enviar esta materia a trámite de Comisión de Hacienda, voto en contra.

El señor ROMERO.-

Señor Presidente , razones de texto constitucional y legal me permiten afirmar que no existe base para sostener que una enmienda constitucional deba necesariamente pasar a la Comisión de Hacienda. Si ésta se arroga el papel de contralor del Senado, no solamente detendrá la tramitación de los proyectos, sino que también producirá un serio perjuicio a la marcha normal de la Corporación.

Por otra parte, me parece que las materias constitucionales son de tal importancia que no cabe la menor duda de que no pueden entrar en ningún detalle. Por consiguiente, señalar que una reforma constitucional --que es, por esencia, una materia de envergadura muy importante-- obligatoriamente debe pasar a la Comisión de Hacienda, es contradictorio y carece de sentido.

Por tal razón, voto en contra.

El señor VALDÉS .-

Mi estimado colega vecino, que en estos momentos está ausente, ha interpretado mal lo que dije respecto del Honorable señor Piñera . Parece que estaba distraído. Indiqué que el Senador señor Piñera había expresado conceptos de juristas, lo que ahora él mismo corrobora.

Por otra parte, me preocupa la extensión que se pretende dar a las facultades de la Comisión de Hacienda, ya que, invocando disposiciones de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso y del Reglamento, podría concluirse que una ley relativa al matrimonio también debería ser considerada por ella. Porque ¿quién duda de que un matrimonio, además de significar lazos afectivos, biológicos y fisiológicos, implica indudables efectos económicos para la nación? Considero que debe establecerse un límite y ponerse atajo al celo con que miembros de esa Comisión desean ampliar su ámbito de competencia.

En ese entendido, voto que sí.

El señor EYZAGUIRRE ( Secretario ).-

¿Algún señor Senador no ha emitido su voto?

El señor CANTUARIAS.-

Señor Presidente , junto con señalar que este debate se ha extendido demasiado, deseo expresar que nos enfrentamos a una proposición para que un proyecto sea conocido por una tercera Comisión. Supongo que permanece en el recuerdo de todos los señores Senadores las dificultades producidas con algunas iniciativas legales que cuentan con informes de distintas Comisiones, pues, cuando son sometidos a consideración de la Sala, se constata que son contradictorios. El criterio aplicado normalmente es que prevalece --tiene preferencia o debe votarse-- el último informe. Esta situación se presenta con mucha frecuencia con la Comisión de Hacienda y, a veces, con la de Constitución. Cuando una de éstas se pronuncia marginal o tangencialmente respecto de una materia, debido a que no es la especialista, nos encontramos con un informe que, en muchos casos, es contradictorio con el de aquélla, y, en ciertas ocasiones, sobrepasa claramente las disposiciones de su propia competencia, lo que hace de suyo inconveniente el trámite de una iniciativa por distintas Comisiones.

En estos últimos días, la Mesa ha anunciado la presentación de una propuesta --el documento respectivo se distribuirá mañana a primera hora-- para mejorar los procedimientos de trabajo en casos que supongan más de un informe de Comisión, y para que el órgano técnico correspondiente tenga la oportunidad de plantear sus puntos de vista con prioridad en la Sala.

Lo anterior, unido a la experiencia que hemos tenido con motivo de otras materias, particularmente cuando la Comisión de Hacienda, en una interpretación extensiva de sus atribuciones, modifica o transforma prácticamente todos los proyectos, me induce a votar resueltamente por que esta reforma constitucional no pase al referido órgano legislativo. Hago el planteamiento por cuanto dicha medida resulta inconveniente y, además, porque el fundamento que se invoca es, en esencia, improcedente.

De aprobarse esta reforma constitucional --que faculta a las municipalidades para fijar sus plantas--, nunca se originarán gastos en lo específico, ya que quedarán acotados conforme al mismo porcentaje de los ingresos que hoy perciben.

En consecuencia, pienso que un tercer informe de Comisión hará muy engorrosa, larga e inconveniente la tramitación de esta iniciativa.

Voto que no.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Terminada la votación.

--Se rechaza la petición (22 votos contra 15).

Votaron por la negativa los señores Alessandri, Bitar, Cantuarias, Carrera, Errázuriz, Fernández, Horvath, Huerta, Larraín, Letelier, Martin, Matta, Mc-Intyre, Muñoz Barra, Núñez, Otero, Prat, Ríos, Romero, Siebert, Sule y Urenda.

Votaron por la afirmativa los señores Calderón, Díaz, Díez, Feliú, Frei (don Arturo), Hamilton, Hormazábal, Larre, Lavandero, Ominami, Páez, Piñera, Ruiz (don José), Valdés y Zaldívar (don Andrés).

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

En consecuencia, por resolución de la Sala, el proyecto no va a la Comisión de Hacienda.

?SEGUNDO INFORME DE LAS COMISIONES DE GOBIERNO, DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN, Y DE CONSTITUCIÓN, LEGISLACIÓN, JUSTICIA Y REGLAMENTO, UNIDAS, RECAÍDO EN EL PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL, EN PRIMER TRÁMITE, SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL.

BOLETÍN N° 1608-06.

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HONORABLE SENADO:

Las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización, y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas, tienen el honor de emitir un segundo informe acerca del proyecto de reforma constitucional sobre Administración Comunal iniciado en mensaje de S.E. el Presidente de la República, en primer trámite constitucional y con urgencia calificada de "suma".

Cabe hacer presente que la mencionada iniciativa de ley fue informada durante el debate en general por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización y, enseguida, por la de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.

Por acuerdo de la Sala de la Corporación se ha dispuesto que la discusión en particular de este proyecto de reforma constitucional sea conocida por ambas Comisiones, unidas.

A virtud de tal resolución, las Comisiones unidas celebraron diversas sesiones a la que asistieron, además de sus miembros, el Ministro del Interior, señor Carlos Figueroa; el Subsecretario del Desarrollo Regional y Administrativo, señor Marcelo Schilling, y los asesores jurídicos de esa Subsecretaría, señores Francisco Fernández y Eduardo Pérez. Concurrieron, además, los dirigentes de la Asociación de Empleados de Chile representados por don Eduardo Pastene (Presidente); don Manuel Bravo (Vicepresidente) y don Oscar Yáñez (Secretario General).

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Hacemos presente, para los efectos del artículo 124 del Reglamento de la Corporación, de lo siguiente:

1.- Números del artículo único del proyecto consignado en el primer informe que no fueron objeto de indicaciones: No hay.

2.- Indicaciones aprobadas: Las signadas con los números 6, letra c); 7, letra c); 12; 17; 21, 22, 24 y 25.

3.- Indicaciones aprobadas sin modificaciones: No hay.

4.- Indicaciones aprobadas con modificaciones: las de los N°s. 6, letra c); 7, letra c); 12; 17, 21; 22; 24 y 25

5.- Indicaciones rechazadas: Las signadas con los números 1; 2; 3; 4; 5; 6, letras a) y b); 7, letras a) y b); 8 ; 9; 10; 11; 13; 14; 15; 16; 18; 19; 20; 23; 26; 27; 28 y 29.

6.- Indicaciones retiradas: No hay

7.- Indicaciones declaradas inadmisibles: No hay.

Las Comisiones Unidas acordaron hacer presente a la Sala que según lo dispone el artículo 40 del Reglamento de la Corporación, todos los números del artículo único del proyecto propuesto al final de este informe necesitan para su aprobación del voto conforme de las tres quintas partes de los Senadores en ejercicio, de conformidad con lo preceptuado en el inciso segundo del artículo 116 de la Constitución Política.

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Cuestión previa: A los efectos de las votaciones a que dio lugar el debate de las indicaciones recaídas en este proyecto de reforma constitucional, se previene que la H. Senadora señora Feliú integró la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento en las sesiones de 12 y 17 de junio y 10 de julio de 1996, y en ambas Comisiones, unidas, en la sesión de 19 de junio de 1996.

El H. Senador señor Hamilton fue miembro de las dos Comisiones durante todo el estudio en particular del proyecto de ley en informe.

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Antes de iniciar el estudio en particular de las indicaciones, las Comisiones unidas conocieron la opinión que sobre el proyecto tiene la Asociación Nacional de Empleados Municipales de Chile.

En su exposición, el Presidente de la referida Asociación, señor Eduardo Pastene, expresó que la principal preocupación que tenía su organización en relación con esta iniciativa se centraba en el nuevo artículo 110 aprobado en el primer informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.

Desde su punto de vista, la redacción propuesta en ese artículo -que permite a los municipios, en los términos que establezca la ley, crear órganos o unidades, fijar sus plantas y remuneraciones, suprimirlas y modificarlas- atenta contra el derecho de los trabajadores municipales a gozar de estabilidad en el empleo. Agregó que hoy día no están dadas las condiciones en los municipios para que éstos puedan ejercer tales facultades. En efecto, planteó que esas atribuciones, más que facilitar la gestión municipal, pueden ser utilizadas con fines político partidistas por los diferentes alcaldes a lo largo del país. Añadió que en la actualidad, no obstante las restricciones legales que existen al interior de los municipios, los funcionarios se ven expuestos a arbitrariedades por parte de algunas autoridades municipales.

Hizo presente que su organización buscaba que esta reforma equilibrara adecuadamente el principio de la estabilidad -y no inamovilidad funcionaría como mal se ha entendido- con la necesaria movilidad de los funcionarios, con el fin de construir un municipio más eficiente y tecnificado que el que hoy existe.

Agregó que la Asociación que representa no se opone al cambio en la gestión municipal sino, de contrario, favorece una administración que aproveche las capacidades de sus funcionarios.

Señaló que hasta esta fecha no se han aplicado correctamente las normas sobre calificación y capacitación que establece el Estatuto Administrativo, pues hay alcaldes que no han sido capaces de expulsar a los malos funcionarios de los servicios municipales.

De aprobarse la norma propuesta en el primer informe, continuó, se avanzaría hacia la inestabilidad laboral que más que ayudar a la gestión municipal la perjudicará.

Continuó expresando que es evidente que los municipios necesitan flexibilidad para crear unidades de acuerdo con las realidades comunales que les corresponde gestionar, pero ello no debe pasar por destruir la estabilidad laboral de sus funcionarios.

Finalmente, reiteró que uno de los graves problemas que enfrentan los municipios son las bajas remuneraciones de su personal, y que para corregir esta situación no es necesario poner en peligro su fuente laboral.

Enseguida, intervino el H. Senador señor Otero, quien al comentar las aprehensiones manifestadas precedentemente, expresó que en su opinión ellas carecen de fundamento toda vez que el nuevo artículo 110 que se propone aprobar preceptúa que corresponderá al legislador orgánico constitucional determinar la forma cómo los municipios podrán ejercer sus facultades. En virtud de ello, precisó que era impensable que los alcaldes pudieran disponer arbitrariamente de los recursos humanos, pues la Constitución sólo está dando una autorización para que sea el legislador el que establezca las normas que regularán el ejercicio de tales facultades. En la normativa legal deberán adoptarse los resguardos para que no ocurra lo que inquieta a la Asociación, de manera que no considera que la redacción dada al nuevo artículo 110 sea errónea o inadecuada.

Por su parte, El H. Senador señor Ríos señaló que de la intervención del señor Pastene podría deducirse que sería conveniente que fuera el Presidente de la República el que regulara estas materias en lugar de los más de trescientos sesenta alcaldes a lo largo del país. Afirmó que si bien le preocupaba mejorar las condiciones de los trabajadores municipales, no compartía ese criterio. Antes bien, en su opinión la norma propuesta puede acarrear ventajas para los municipios con estas nuevas competencias para avanzar en la descentralización administrativa del país, pero ello debe hacerse adoptando los debidos resguardos en la ley que protejan los derechos emanados de la carrera funcionaría.

A continuación, el H. Senador Larraín manifestó que la inquietud planteada por la Asociación de Funcionarios tiene justificación, pues la forma en que está redactada la disposición del artículo 110 podría dar lugar a que en ciertas unidades municipales se generaran privilegios por razones políticas. A su entender, la proposición en análisis abre la posibilidad para que se produzcan situaciones de discriminación arbitraría que atenten en contra de la estabilidad laboral de estos servidores.

A su turno, el H. Senador Cantuarias planteó que compartía la preocupación por las condiciones de trabajo, perfeccionamiento, capacitación, niveles de remuneración y derechos laborales de los funcionarios municipales evidenciada por sus representantes.

Sin embargo, explicó que esas inquietudes había que equilibrarlas con otra aspiración legítima y necesaria, cual es la de mejorar las condiciones de administración y de gestión municipal, dándole a los municipios la flexibilidad suficiente para enfrentar mejor sus tareas. En este sentido, agregó que será necesario buscar fórmulas que permitan alcanzar ambos objetivos y reafirmó que esta reforma constitucional pone el acento en la capacidad de cada municipio para compatibilizar ambos propósitos.

Señaló que los eventuales peligros que amenazan la carrera funcionaría no están en la norma constitucional que se propone aprobar, sino en los límites o requisitos que en esta materia establezca la ley orgánica referida. Agregó que este es un asunto que corresponderá analizar con ocasión del debate de las reformas a la ley orgánica de municipalidades, oportunidad en la que se deberán resguardar los derechos de los funcionarios municipales. Reconoció, asimismo, que en la actualidad las remuneraciones de este personal están deprimidas, lo que constituye un peligro para el quehacer municipal toda vez que a algunos funcionarios que interactúan con agentes privados poderosos, se les puede presentar la tentación de incurrir en conductas disconformes con el principio de la probidad funcionaría.

Se preguntó, enseguida, cuál sería la fórmula para alcanzar un justo equilibrio que diera satisfacción a estos trabajadores. Una, que no comparte, sería que el Ejecutivo propusiera un proyecto único para todo el país. Experiencias anteriores no han concitado ni satisfecho las aspiraciones de todos los sectores involucrados. Otra, que estima adecuada, consiste en facultar a cada municipio para que, conforme a sus características y necesidades, adopte sus plantas y dotaciones de personal a las particulares necesidades de su entorno.

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CONTENIDO Y DISCUSIÓN DE LAS INDICACIONES

El proyecto de reforma constitucional aprobado en el primer informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento está estructurado en un artículo único conformado por cuatro números.

A continuación, consignaremos una breve descripción de dichos números, de las indicaciones que se formularon a su respecto y de los acuerdos adoptados.

Número 1

Sustituye el número 2° del inciso cuarto del artículo 62 de la Constitución Política.

El nuevo precepto dispone que corresponderá al Presidente de la República la iniciativa para crear nuevos servicios públicos y empresas del Estado o empresas municipales, así como empleos rentados en unos u otras; suprimir tales servicios, empresas o empleos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que establece el artículo 110.

La norma así propuesta resta al Jefe de Estado la facultad para crear empleos en las municipalidades, potestad que se entrega a la competencia de las autoridades edilicias.

Este precepto fue objeto de las indicaciones N°s. 1° y 2° del Boletín cuyos autores son, respectivamente, la H. Senadora señora Feliú y el H. Senador señor Diez. Ambas proponen la supresión de este artículo.

En relación con estas indicaciones, el señor Ministro del Interior, don Carlos Figueroa, manifestó que el ordenamiento actual resulta paradójico, pues para efectos funcionales el personal municipal depende de los municipios en tanto que en materia de creación de cargos y de remuneraciones está sujeto a las políticas de la Administración.

Una forma de avanzar en el proceso de descentralización, en opinión del señor Ministro, es transferir a las municipalidades la facultad de crear estos empleos, fijar sus remuneraciones, suprimirlos o modificarlos.

De aprobarse esta norma, continuó, será menester adoptar los debidos resguardos en la ley orgánica constitucional para evitar que esta facultad se transforme en una herramienta perjudicial para los trabajadores.

A continuación, enumeró algunos requisitos o condiciones que, en su opinión, deberá contener dicha normativa: fijación de límites al gasto en remuneraciones, uniforme para todo el país; que la iniciativa para crear o suprimir empleos sea competencia del alcalde, pero con acuerdo del concejo; que se establezcan responsabilidades pecuniarias en caso de incumplimiento de las condiciones precedentes; que el ejercicio de esta facultad esté sujeto a la toma de razón por la Contraloría General, actualmente las resoluciones relativas a estos asuntos están sometidas solamente al trámite de registro; que se reconozca también a los municipios la potestad de contratar con terceros aquellos servicios que la ley permita y suprimir los cargos municipales que hoy los desempeñan, todo lo cual deberá estar avalado por estudios técnicos fundados; y que la supresión de empleos municipales esté rodeada de las garantías necesarias para no afectar los derecho de los funcionarios.

Habida consideración de las explicaciones precedentes y de los acuerdos adoptados en relación con el nuevo artículo 110 faculta a los municipios para crear y suprimir empleos y fijar sus remuneraciones- según se dirá en su oportunidad, las Comisiones unidas, con los votos de los HH. Senadores señores Hamilton, Letelier, Núñez, Otero y Ríos, rechazaron estas indicaciones. Se abstuvieron los HH. Senadores señores Fernández y Larraín.

En una sesión posterior, con ocasión del análisis del artículo 110, norma que está directamente vinculada con el precepto del Nº 2 del artículo 62 aprobado, la unanimidad de los miembros presentes de las Comisiones unidas HH. Senadores señora Feliz y señores Hamilton, Letelier, Núñez y Otero acordaron reabrir debate respecto de este último precepto, conforme lo autoriza el artículo 185 del Reglamento de la Corporación, con el fin de ocuparse de una inquietud planteada por el H. Senador señor Ríos, quien estimó discordante la norma del artículo 62, Nº 2, que reconoce al Ejecutivo la iniciativa exclusiva en materia de creación de empleos en las empresas municipales, con la del nuevo artículo 110, que entrega a los municipios la potestad de crear, modificar y suprimir cargos en las municipalidades.

En relación con esta inquietud las Comisiones unidas dieron su aprobación a una indicación del H. Senador Hamilton que propone sustituir el N° 2 del artículo 62, aprobado primitivamente por las Comisiones unidas, por otro precepto que reproduce el actual texto de dicha disposición, con la sola enmienda de eliminar la expresión "municipales" y agregar la frase final que reza "con la excepción que establece el artículo 110".

De este modo, el nuevo precepto mantiene dentro de las facultades exclusivas del Presidente de la República la de iniciar proyectos de ley sobre creación de nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que establece el artículo 110.

(Unanimidad de los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Letelier, Núñez y Otero).

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Enseguida, las Comisiones mudas se ocuparon de las indicaciones N°s. 3 y 4 del Boletín, de autoría de los HH. Senadores señores Horvath y Ríos, mediante las cuales proponen reemplazar el inciso primero del artículo 99 del texto constitucional vigente por otro que dispone que para el gobierno y administración del Estado, el territorio de la República se divide en regiones, provincias y comunas.

El texto actual preceptúa que para los mismos propósitos el territorio nacional se divide en regiones y éstas en provincias. Para efectos de administración local, las provincias se dividirán en comunas.

El estudio de estas indicaciones dio lugar a un prolongado debate en las Comisiones unidas. El H. Senador señor Ríos expresó que ellas no tenían por propósito reabrir la discusión sobre los gobiernos comunales, sino concordar el contenido del artículo 99 con el inciso octavo del nuevo artículo 107 -deriva con algunas diferencias del inciso final del artículo 107 vigente- que prescribe que los servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal. Este precepto, en opinión del señor Senador, faculta a los Ministerios y Gobiernos Regionales para transferir competencias a los municipios.

Frente a las observaciones que se formularon en el debate acerca del alcance que podría dársele a estas indicaciones en el sentido de atribuir facultades de gobierno a los municipios, (que se explicitarán más adelante) el señor Senador señaló que, por ejemplo, la creación de los gobiernos regionales no ha implicado el traspaso de competencias políticas fundamentales del Gobierno Nacional, como son el orden público, la seguridad, la defensa nacional o las relaciones exteriores. A su juicio, la expresión "gobierno", en el sentido de que se le ha dado en las últimas reformas en relación con estas materias -ámbito regional y comunal- supone la instauración de entidades u organismos con facultades de imperio en determinadas áreas pero en ningún caso dichas potestades pueden afectar atribuciones que la Constitución ha reservado exclusivamente al Ejecutivo Nacional.

El Ministro del Interior, señor Figueroa, fue de parecer que el ordenamiento constitucional chileno distingue claramente las funciones de gobierno y de administración. Por lo primero entiende las tareas esencialmente políticas que tienen por fin orientar la actividad del Estado en los asuntos que comprometen o interesan a la comunidad nacional en su conjunto, en tanto que la administración consiste en gestionar los aspectos cotidianos y corrientes del Estado, con el propósito de satisfacer de manera regular y continua las necesidades colectivas conforme a las políticas definidas por el Gobierno.

A juicio del señor Ministro, la aprobación de estas indicaciones traería aparejado un cambio sustancial en nuestra estructura constitucional, que no fue considerado al momento de concebirse esta reforma cuyo propósito es, básicamente, aumentar las atribuciones de los municipios para mejorar su gestión.

Finalmente, y en relación con el nuevo inciso octavo del artículo 107 propuesto, fue de opinión que este precepto tiene por propósito traspasar competencias administrativas desde el Gobierno a los municipios, pero no potestades de orden político.

A su turno, la H. Senadora señora Feliú expresó que desde su punto de vista, la redacción de las indicaciones en análisis daba a entender que la norma le reconocía al municipio atribuciones que son propias del Gobierno, con lo cual se altera un principio histórico de nuestra institucionalidad que entrega tal potestad al Jefe del Estado.

Expresó, al igual que el señor Ministro, que la doctrina y el ordenamiento distinguen entre gobierno y administración, siendo que el primero -quehacer político fundamental del Estado- se expresa en la formulación de planes y programas de carácter nacional que corresponden al ámbito de los Ministerios.

Si la distinción es clara, agregó, ¿cuál es el sentido que se pretende dar a estas indicaciones? ¿Se quiere consagrar una disposición declarativa o entregar a los municipios facultades para proponer normas sectoriales -salud, educación u otros- en el nivel local?. Si ello fuere así, se podría llegar a una especie de federalismo municipal inédito en la institucionalidad chilena.

Señaló por último que esta preocupación le surgía de la lectura comparada entre las indicaciones y el texto de los artículos 3° y 99 vigentes, que son muy claros en lo que se refiere a los conceptos de gobierno y administración y respecto de los cuales se declaró partidaria de no innovar pues se han asentado en nuestra institucionalidad desde 1925.

El H. Senador señor Hamilton destacó el interés del H. Senador señor Ríos por fortalecer la autonomía municipal mediante estas iniciativas, pero el concepto de gobierno comunal o municipal no figura entre las ideas matrices del proyecto ni es compartido por el Ejecutivo. El estudio de estas propuestas, en su opinión, amerita una reflexión ajena al sentido que se le ha dado a esta reforma constitucional.

El H. Senador señor Núñez manifestó, a continuación, que la organización política y administrativa del Estado es un asunto cuyo debate está pendiente. En su opinión, la tendencia marcada por los dos últimos Gobiernos es la de fortalecer las instancias regionales y comunales.

Desde 1992, continuó, las autoridades municipales son electas, y ello le da sentido político y sustento democrático a sus investiduras, condición que habilita a estas autoridades no sólo para ejercer funciones administrativas, sino, también, otras de orden político en el ámbito de su gestión. Los ediles, terminó el señor Senador, no debieran ser meros administradores del componente población-territorio en que están insertos.

Puestas en votación ambas indicaciones, fueron rechazadas con los votos de los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Letelier, Otero y Sule, y el voto favorable de los HH. Senadores señores Cantuarias, Núñez y Ríos. El H. Senador señor Cantuarias solicitó hacer constar en el informe su disposición en orden a robustecer estas instancias locales, materia que debe ser estudiada con mayor detenimiento con la mira de progresar en el proceso de descentralización del país.

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La indicación N° 5, del H. Senador señor Horvath, propone incluir en el proyecto un nuevo número por el que se sustituye el epígrafe del Capítulo XIII "Administración Comunal" por "Gobierno y Administración Comunal".

Como consecuencia del rechazo de las indicaciones precedentes, la contenida en este número también fue desechada por las Comisiones unidas. Votaron en contra los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Letelier, Núñez, Otero y Sule. A favor lo hicieron los HH. Senadores señores Larraín y Ríos.

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Número 2

Este número del proyecto despachado por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento en el primer informe reemplaza el artículo 107 actual por otro estructurado en ocho incisos cuyo contenido, para una mejor comprensión de las indicaciones que se le formularen, se consigna a continuación:

Inciso primero

Este precepto, similar al del texto actual con el agregado que se dirá al final, dispone que la administración de las comunas reside en una municipalidad constituida por el alcalde y el concejo, debiendo la ley orgánica municipal establecer un consejo económico y social de carácter consultivo y otras formas de participación de la comunidad local organizada en la actividad municipal. (La frase subrayada es la que innova el proyecto en informe).

Esta norma fue objeto de las indicaciones Nºs. 6, letra a); 7, letra a); 8; 9; 10 y 11.

Las indicaciones Nºs. 6, letra a), y 7, letra a), de la H. Senadora señora Feliz y del H. Senador señor Sule, respectivamente, proponen reemplazar el Nº 2 del proyecto despachado por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento por otro número que en lo atinente con este inciso sugiere enmiendas al texto del artículo 107 vigente. La primera de dichas indicaciones reemplaza la expresión “de carácter consultivo” en dicho texto por la frase “que tendrá por objeto facilitar la participación de la comunidad local en la actividad municipal”, en tanto que la indicación Nº 7, letra a), agrega a dicha nueva frase la palabra “organizada” a continuación del vocablo “local”.

La indicación Nº 8, del H. Senador señor Ríos, sustituye en su totalidad el artículo 107 propuesto en el primer informe, siendo los cuatro primeros los que se relacionan con el precepto en análisis.

Así, el inciso primero del artículo 107 consignado en la indicación declara que la comuna es una unidad territorial en que se desarrollan las distintas actividades de la sociedad que la habita.

El inciso segundo prescribe que la dirección superior de cada comuna o agrupación de comunas reside en un concejo integrado por el alcalde y los concejales, elegidos por votación popular.

Su inciso tercero dispone que la administración de las comunas corresponde a una municipalidad cuya máxima autoridad es el alcalde. Los alcaldes, en la forma prevista por la ley orgánica, quedan facultados para designar delegados en una o más localidades.

Finalmente, el inciso cuarto de esta nueva proposición remite a la ley la determinación de las instituciones, modalidades y formas de participación de la comunidad en las actividades municipales, y las acciones que las personas puedan ejercer respecto de los actos de las autoridades locales que las afecten.

El resto de los preceptos consignados en esta indicación (incisos quinto a décimo) corresponden y coinciden con la redacción de los incisos tercero a octavo del artículo 107 aprobado por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.

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La indicación Nº 9, del H. Senador señor Diez, sustituye el inciso primero del artículo 107 propuesto en el primer informe por otro que preceptúa iguales normas que el inciso sustituido pero, como agregado de dicha disposición, establece que la ley orgánica constitucional fijará la organización y atribuciones del consejo económico y social comunal, y suprime las expresiones “de carácter consultivo” escritas a continuación de la denominación “consejo económico y social comunal”.

La indicación Nº 10, del H. Senador señor Horvath, en concordancia con indicaciones precedentes del mismo autor, propone reemplazar en este inciso la frase inicial “La administración local de cada comuna” por “El gobierno y la administración local de cada comuna”.

La indicación Nº 11 sugerida por el H. Senador señor Núñez reemplaza “la segunda oración del inciso primero, por la siguiente: “El alcalde y los concejales serán elegidos por sufragio universal”.

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Para una mejor ordenación del debate de este primer inciso del texto aprobado por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento para el artículo 107, y a sugerencia del H. Senador Larraín, las Comisiones unidas acordaron separar en dos apartados el contenido de este precepto, de modo de precisar previamente la forma cómo se administra el municipio, para enseguida ocuparse de las modalidades a que deberá ajustarse la participación social en él.

En relación con la primera idea, las Comisiones unidas no innovaron y por la unanimidad de sus miembros presentes mantuvieron el texto de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento que entrega al municipio, constituido por el alcalde y el concejo, la administración de las comunas o agrupación de comunas. (HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero y Ríos).

Por lo que hace al concepto de la participación, el debate se centró en las funciones del consejo económico, social y comunal.

La H. Senadora señora Feliú, en apoyo de la indicación N° 6, letra a), de su autoría, propuso eliminar el carácter consultivo del consejo económico y social como también que la participación en él esté restringida a la comunidad local organizada. En opinión de la señora Senadora, la comunidad vecinal entera y no sólo la "organizada" debe tener acceso a dicho consejo.

Por su parte, el H. Senador señor Otero fue de parecer que privar al consejo económico social del carácter consultivo que le reconoce el proyecto podría significar que a esta entidad se le asignen facultades resolutivas al igual que el concejo, organismo integrado por miembros electos por sufragio universal en el ámbito de la comuna, lo cual, eventualmente, puede conducir a graves conflictos en el interior de estas unidades territoriales. Es de advertir, continuó el señor Senador, que nuestro ordenamiento ha reconocido la existencia de ambos organismos, concejo municipal y consejo económico social, con distintas características y atribuciones, con preminencia del primero sobre el segundo.

El H. Senador señor Larraín coincidió con la apreciación precedente, agregando que si bien era conveniente abrir mayores instancias de participación de la comunidad local en el municipio, no es conveniente privar al consejo económico social y comunal de su carácter consultivo, pues ello significaría la posibilidad de que estas instancias estamentales adquirieran un carácter resolutivo, todo lo cual produciría un conflicto de difícil resolución.

En opinión del H. Senador señor Ríos, el debate precedente hace necesario considerar, en esta etapa del análisis, la indicación N° 17 del H. Senador Núñez, mediante la cual se propone que la ley orgánica establezca las modalidades que deberá asumir la participación de la comunidad en las actividades municipales y las acciones que los residentes puedan ejercer respecto de los actos u omisiones del municipio que a aquélla.

El H. Senador señor Núñez señaló que su indicación tenía por finalidad consignar que la participación de la comunidad en el municipio no sólo se expresa a través del consejo económico y social comunal. En su opinión esta participación puede manifestarse en una multiplicidad de formas, como son las juntas de vecinos, los clubes deportivos, los centros de madres, las asociaciones culturales y cualesquiera otra expresión de intereses colectivos. Agregó, además, que la segunda idea de su indicación era la de reconocerle a los habitantes de la comuna personería para representar a las autoridades locales los actos u omisiones de éstas que involucren los intereses de la comunidad. En el mundo de hoy, opinó el señor Senador, el ciudadano común está desprovisto de medios eficaces para accionar a nombre de la comunidad frente a decisiones de la autoridad. Este vacío podría ser subsanado con instituciones como el "defensor del pueblo", consagrado en las legislaciones de numerosos países.

Del debate precedente las Comisiones unidas concordaron, por mayoría de votos, que la Constitución Política debe consagrar el derecho de todos los miembros de la comunidad, sean que éstos se expresen individual o colectivamente, a participar en los asuntos de interés local y, en consecuencia, prestaron su aprobación a la primera parte de la indicación del H. Senador señor Núñez, cual es la de que la ley orgánica establezca las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad en la instancia municipal.

En consecuencia, las Comisiones unidas estuvieron por suprimir del texto constitucional toda mención al consejo económico y social comunal, decisión que no obsta a que la ley orgánica considere la existencia de este órgano consultivo, conjuntamente con otras formas de participación comunitaria, según acordaron hacer constar en el informe los HH. Senadores señores Hamilton, Larraín y Otero.

A la luz del debate reseñado las Comisiones unidas dieron por aprobada la indicación N° 17, en la parte en que ella establece una forma amplia de participación de la comunidad local en los asuntos municipales, excluyendo las expresiones " y comunales " que le siguen con los votos de los HH Senadores señores Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero y Ríos.

La H. Senadora señora Feliú votó en contra de esta proposición. En su opinión, el consejo económico y social comunal debe tener consagración constitucional para que posteriormente la ley orgánica desarrolle las funciones y atribuciones que se entregarán a esta entidad.

La nueva redacción aprobada como resultado de la votación precedente se incorpora como inciso segundo del artículo 107.

Al finalizar la votación, el señor Ministro del Interior manifestó su acuerdo con el texto aprobado pues su redacción habilita al legislador orgánico para crear este consejo y regular sus potestades, tal como se está discutiendo actualmente en la H. Cámara con ocasión del proyecto de ley que introduce modificaciones a la ley orgánica de municipalidades.

Finalmente, y en relación con el precepto aprobado, el H. Senador señor Ríos sugirió reconsiderar la expresión "y comunales" contenida en esta indicación, para connotar que la competencia que se le asigna a la comunidad en los asuntos de interés colectivo incluye otras acciones distintas de las puramente municipales que también tienen un espacio en el ámbito de la comuna.

La mayoría de los miembros presentes de las Comisiones unidas desestimó esta proposición del señor Senador. El H. Senador señor Larraín señaló que si bien ella responde a una inquietud sociológica, el derecho público chileno no la reconoce.

Se pronunciaron en contra de esta proposición los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Larraín y Otero. Votaron por su aprobación los HH. Senadores señores Letelier Núñez, Ríos y Sule.

A continuación, las Comisiones unidas rechazaron la segunda parte de la indicación N° 17 que remite a la ley orgánica constitucional el establecimiento de las acciones que los residentes de una comuna puedan ejercer respecto de los actos u omisiones que los afecten.

El H. Senador señor Otero se pronunció en contra de esta proposición pues ella constriñe a la ley orgánica constitucional de municipalidades las acciones y modalidades para reclamar en contra de la gestión de la autoridad municipal, impidiendo que otros recursos relativos a la actuación de estas mismas autoridades puedan establecerse en diversos cuerpos legales, como por ejemplo, un eventual recurso de reclamación regulado en la ley de juntas de vecinos.

La H. Senadora señora Feliú, coincidiendo con la argumentación precedente, hizo presente su desacuerdo con esta proposición pues el ordenamiento constitucional arbitra diversas instancias para lograr el mismo propósito que persigue la indicación. Ejemplo de ello es el derecho de petición consignado en el N° 14 del artículo 19; el artículo 20 (recurso de protección), y el inciso segundo del artículo 38 (derecho a reclamar por las acciones de la Administración del Estado), todos ellos de la Constitución Política.

Sometida a votación esta proposición, fue rechazada con los votos de los HH. Senadores señora Feliú y señores Marmitón, Larraín y Otero. Se pronunciaron en favor de ella los HH. Senadores señores Letelier, Núñez, Ríos y Sule, quienes negaron el carácter restrictivo que el voto de mayoría atribuía a este precepto.

Como consecuencia de la indicación N° 17 aprobada en la forma precedentemente dicha, las Comisiones unidas dieron por desechadas las indicaciones 6a), 7a), 8, incisos primero al cuarto del nuevo artículo 107 que ella propone, 9, 10 y 11 del Boletín de indicaciones

Las indicaciones N°s. 6, letra a) y 7, letra a) fueron rechazadas con los votos de los HH. Senadores señores Hamilton, Larraín, Letelier, Otero y Ríos. Se pronunció por su aprobación la H. Senadora Feliú.

La indicación N° 8 fue rechazada con los votos de los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Núñez, Otero y Sule. Votaron por su aprobación los H. Senadores señores Larraín, Letelier y Ríos.

La indicación N° 9 fue rechazada con los votos de los HH. Senadores señores Hamilton, Larraín, Letelier, Otero y Ríos. Se pronunció por su aprobación la H. Senadora señora Feliú.

La indicación N° 10 fue rechazada con los votos de los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Larraín, Letelier y Otero. Se pronunció por su aprobación el H. Senador señor Ríos.

La indicación N° 11 fue rechazada por las Comisiones unidas pues lo que ella propone está consagrado en el artículo 108 del texto constitucional (HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Larraín, Letelier y Otero. Votó por su aprobación el H Senador señor Ríos).

Incisos segundo y tercero

Estas disposiciones del texto del artículo 107 consignado en el primer informe, que no fueron objeto de indicaciones pasan a ser, respectivamente, incisos tercero y cuarto del precepto aprobado por la Comisiones unidas.

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Inciso cuarto

Pasa a ser inciso quinto.

Este precepto aprobado en el primer informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento dispone que una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de los municipios, y señalará las materias que el alcalde con acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley someterá a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.

Este inciso fue objeto de la indicación número 12, del H. Senador señor Larraín, mediante la cual se intercala a continuación de la voz "plebiscito" las expresiones "o a consulta".

Según su autor, esta indicación pretende llenar el vacío de que adolece el texto constitucional actual que sólo reconoce los plebiscitos comunales, instrumentos que no sólo son vinculantes para la autoridad edilicia sino que se aplican en todo el territorio municipal, obligan a todos sus habitantes y se rigen por la Ley de Votaciones Populares y Escrutinios.

El sistema así concebido, en opinión del señor Senador, impide que las autoridades del municipio se impongan de las inquietudes de sectores de la comuna en materias que no son de interés de toda la colectividad. Este vacío puede ser subsanado por la vía de la consulta, mecanismo que no reviste la complejidad del plebiscito ni involucra a todos los residentes del territorio comunal.

El H. Senador señor Otero fue de parecer de que la institución de la consulta debe ser consignada directamente en el texto constitucional y no sólo en la ley orgánica. Agregó que también debiera precisarse en dicho texto que la iniciativa para poner en marcha este mecanismo emana del alcalde con acuerdo del concejo o a requerimiento de una proporción significativa de los ciudadanos de la comuna.

Sometida a votación la indicación número 12, las Comisiones unidas le prestaron su aprobación unánime con los votos de los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero, Ríos y Sule.

Enseguida, el H. Senador señor Hamilton expresó su inquietud por precisar los efectos y alcances de la consulta, en relación con los que produce el plebiscito. A su juicio, la consulta debiera tener un carácter no vinculante sino, más bien, servir de elemento orientador para la autoridad edilicia respecto de las inquietudes que animan a la comunidad. Especial importancia asigna a esta característica dado que la consulta se constriñe a un segmento parcial del territorio comunal y, en tal entendido, sus efectos no deben afectar a la totalidad de aquél.

La H. Senadora señora Feliú coincidió con las apreciaciones precedentes, pero agregó que junto con instaurar la institución de la consulta, en la Constitución deben adoptarse los resguardos para que este mecanismo no se transforme en un instrumento de presión política que pudieren emplear mayoría ocasionales para desordenar la vida comunal.

A su turno, el H. Senador señor Núñez propuso que además de consagrar la no obligatoriedad de los resultados de la consulta, el precepto debiera extender el ámbito de las consultas y plebiscitos a todos los asuntos de competencia municipal, no sólo a las materias de administración de los municipios, entendiendo que el primero es un concepto más amplio que el segundo, pues envuelve también las atribuciones y funciones del concejo.

Ambas indicaciones fueron aprobadas por las Comisiones unidas de la siguiente manera.

Por lo que hace a la idea de consagrar en el texto constitucional la consulta no vinculante, la indicación fue aprobada con los votos de los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Núñez, Otero y Sule; los votos en contra de los HH. Senadores señores Larraín y Ríos, y la abstención del H. Senador señor Letelier.

En relación con la sugerencia formulada por el H. Senador señor Núñez, en el sentido de que lo plebiscitable o consultable no se agota en la esfera de la administración municipal sino que, de contrario, abarca todo el ámbito de competencia del municipio, las Comisiones unidas le prestaron su aprobación por la unanimidad de los miembros presentes, HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero, Ríos y Sule.

Inciso quinto

Pasa a ser inciso sexto.

Faculta a las municipalidades para asociarse entre ellas y constituir o integrar corporaciones o fundaciones sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, de la cultura y del deporte.

Agrega que la participación municipal en estas entidades se regirá por la ley orgánica respectiva.

Las indicaciones 6, letra b), de la H. Senadora señora Feliú, y 7, letra b), del H. Senador señor Sule, que cual se ha dicho sustituyen el N° 2 del artículo único, proponen modificaciones al texto vigente de la Constitución Política y no al texto de este artículo redactado por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento en su primer informe.

Ambas indicaciones sugieren agregar al deporte como actividad propia de las corporaciones o fundaciones que pueden integrar los municipios.

Como quiera que el texto de este inciso de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento ya venía considerando la agregación que proponen ambas indicaciones, ellas se dieron por rechazadas por la unanimidad de las Comisiones unidas (HH. Senadores señora Feliú y señores Haniilton, Larraín, Letelier, Otero y Ríos).

La indicación N° 13, del H. Senador señor Diez, reproduce el contenido de este precepto, pero asigna a la ley orgánica la regulación de las corporaciones o fundaciones de que él trata. De este modo la indicación, a diferencia del texto del primer informe, somete al fuero de la ley orgánica constitucional el funcionamiento de estas entidades. La disposición del primer informe remitía la regulación de estas corporaciones y fundaciones al fuero común del derecho privado y sólo hacía intervenir a la ley orgánica de municipalidades cuando en dichas fundaciones o corporaciones participaban los municipios

La H. Senadora señora Feliú compartió el criterio que inspira esta indicación, en orden a sustraer del derecho común la regulación de las corporaciones y fundaciones en que participen los municipios, pues en su opinión el interés general exige la intervención de normas de derecho público cuando intervienen en estas entidades organismos que tienen bajo su tutela los asuntos colectivos.

Los HH. Senadores señores Larraín y Otero opinaron que la fórmula propuesta en la indicación es restrictiva y altera el sistema que actualmente consigna la ley orgánica de municipalidades. Ajuicio de los señores Senadores, el régimen jurídico de estas corporaciones y fundaciones debe continuar en el ámbito del derecho privado. Sólo debe intervenir la ley orgánica de municipios en el caso de que éstos se integren a dichas entidades y para el único efecto de regular su participación en ellas.

Puesta en votación esta indicación, fue rechazada con los votos de los HH. Senadores señores Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Sule, Otero y Ríos, y el voto a favor de la H. Senadora señora Feliú.

La indicación Nº 14, de los HH. Senadores señores Hamilton, Núñez, Páez, Ríos y Siebert, también reproduce el texto del primer informe para este inciso, pero extiende esta facultad para que los municipios puedan, además, constituir o integrar corporaciones o fundaciones destinadas a la construcción, conservación o mejoramiento de edificaciones o instalaciones comunitarias, caminos públicos u otros bienes nacionales de uso público.

En relación con esta proposición, el H. Senador señor Otero expresó que su contenido era similar al que había propuesto en su primer informe la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, el cual fue rechazado por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, cuyos miembros estimaron inadecuada la inserción en el texto constitucional de una norma como ésta. Adujo, tal como lo expresó en el debate habido en esta última Comisión, que facultar a los municipios para que integren corporaciones o fundaciones destinadas a la construcción, conservación o mejoramiento de edificaciones comunitarias o caminos públicos podría producir el efecto de superponer el rol de estas entidades en perjuicio de las funciones que nuestro ordenamiento asigna a los Ministerios y servicios públicos, lo que en su opinión resulta inconveniente.

A su turno, el H. Senador señor Ríos fue de parecer que la discusión de esta indicación debía hacerse con ocasión del análisis del inciso octavo de este artículo, oportunidad en que se podrían evaluar los méritos o deméritos de una norma como la propuesta.

Puesta en votación esta indicación, fue rechazada con los votos de los HH. Senadores señora Feliz y señores Larraín, Letelier, Otero y Ríos; las abstenciones de los HH. Senadores señores Núñez y Sule, y el voto a favor del H. Senador señor Hamilton.

Inciso sexto

Pasa a ser inciso séptimo.

Este precepto del texto del primer informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, que faculta a los municipios para establecer unidades vecinales, no fue objeto de indicaciones.

Inciso séptimo

Pasa a ser inciso octavo.

El primer informe consigna en esta norma una disposición que obliga a los "demás servicios públicos a coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal, en conformidad con la ley.

La indicación N° 15, del H. Senador señor Diez, prescribe igual regla pero sólo cuando la actividad de esos servicios afecte bienes de uso público ubicados en el territorio comunal.

La H. Senadora señora Feliú expresó dudas respecto del alcance de esta indicación, pues está planteada en términos imperativos en orden a obligar a todos los servicios públicos a coordinarse con los municipios a lo largo del país. En su opinión, esta coordinación no necesariamente debe darse en todos los municipios de manera continua y permanente. Es posible que, por ejemplo, el Servicio de Impuestos Internos deba buscar fórmulas de coordinación respecto de determinado municipio para un aspecto específico, pero tal necesidad no justifica los términos de la indicación, en que se plantea una obligación para todos los servicios de estar permanentemente en coordinación con las entidades locales.

Por su parte, el H. Senador señor Hamilton señaló que entendía que esta indicación tiene por propósito obligar a los servicios públicos distintos del municipio a coordinarse con este último cuando realicen tareas que afecten a su territorio comunal. Sin embargo, en su parecer, hay servicios públicos que no están obligados a coordinarse permanentemente para estos efectos, con lo cual coincidió con las apreciaciones de la H. Senadora señora Feliú. Y siendo ello así, la coordinación, a su juicio, debe quedar regulada en la ley de municipios y no en la Constitución Política.

A su vez, el H. Senador señor Otero planteó que la coordinación entre servicios públicos y municipios debe realizarse cuando aquéllos tengan oficinas o delegaciones en el territorio de éstos y no respecto de los servicios que, como el de Impuestos Internos, que si bien cumple mía función nacional, no tienen necesariamente dependencias físicas en todas las comunas.

En esa línea de argumentación, el señor Senador estimó aconsejable considerar en este debate el actual inciso final del artículo 107 de la Constitución Política, que prescribe que los municipios y los demás servicios públicos existentes en la respectiva comuna deberán coordinar su acción en conformidad con la ley.

A juicio del H. Senador señor Ríos, el inciso final del artículo 107 vigente no ha producido efectos ventajosos para el municipio, pues de su redacción no queda claro si es éste el que debe coordinar la labor de los servicios públicos o si, por el contrario, son estos últimos los que deben practicar tal coordinación. En cambio, el texto consignado en el primer informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento entrega directamente esta obligación a los municipios y ello es lógico si se considera que son éstos los servicios públicos de mayor jerarquía y que mejor conocen las necesidades comunales. Agregó que de no entregarse a los municipios esta coordinación, continuará ocurriendo lo que hasta ahora, es decir, que son las autoridades edilicias las últimas en enterarse de las acciones de los servicios en su territorio.

El H. Senador señor Núñez expresó que el inciso final del artículo 107 vigente responde a la realidad del Chile de hoy, esto es, que la gran mayoría de los servicios públicos existentes en las regiones y provincias están instalados en las capitales de éstas y de aquéllas, lo cual genera un especie de "centralismo" regional y provincial. En su opinión, la coordinación debe abarcar a la totalidad de las comunas del país, en la medida en que los servicios públicos desarrollen acciones en ellas, aunque sea transitoriamente, por lo que cree aconsejable optar por la fórmula propuesta en el primer informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.

Puesta en votación la indicación N° 15, fue rechazada con los votos de los HH. Senadores señores Larraín, Letelier, Núñez, Otero, Ríos y Sule. En favor de dicha indicación se pronunciaron la H. Senadora señora Feliú y el H. Senador señor Hamilton.

Con todo, la unanimidad de los mencionados señores Senadores, a indicación de la H. Senadora señora Feliú y de los HH. Senadores señores Hamilton y Otero, acordó suprimir en el texto aprobado el adjetivo "demás" escrito entre el artículo "los" y la palabra "servicios", pues en el contexto de la nueva redacción de ese precepto dicha expresión no tiene sentido.

Inciso final

El inciso octavo y final del precepto aprobado en el primer informe -que pasa a ser inciso noveno- dispone que la ley reglamentará el procedimiento para radicar en el municipio competencias originarias en los Ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales, y la forma en que esta competencias podrán delegarse por sus titulares en los municipios.

Este precepto fue objeto de la indicación N° 16. Se relacionan, también con él, por las razones que se expresarán, las indicaciones N° 6, letra c), y 7, letra c), cuyos autores son, respectivamente, la H. Senadora señora Feliú y el H. Senador señor Sule.

Las referidas indicaciones -6, letra c, y 7, letra c)- estaban originariamente planteadas para modificar el inciso final del artículo 107 vigente en la Constitución Política, opción que en la forma en que fueron formuladas, al igual que las indicaciones 6, letras a) y b), y 7, letras a) y b), resulta reglamentariamente correcta pues sus autores encabezaron ambas indicaciones sustituyendo la totalidad del N° 2 del artículo único del proyecto.

No obstante lo anterior, estas indicaciones deben entenderse relacionadas con la indicación N° 16 para efectos de los acuerdos que se señalarán al final.

En su texto, las mencionadas indicaciones coinciden en encargar a la ley la regulación de los procedimientos en que los servicios públicos y demás órganos que integran la administración del Estado podrán traspasar a las municipalidades la ejecución de acciones de su competencia, temporal o permanentemente. (indicación N° 6, letra c). La indicación 7, letra c), habla de transferir competencias y acciones.

A su turno, la indicación N° 16, del H. Senador señor Diez, sugiere reemplazar este precepto del informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, por otro que faculta a la ley para determinar el procedimiento mediante el cual se podrá traspasar a los municipios dichas competencias, de manera temporal o permanente.

En relación con la indicación N° 6, letra c), la H. Senadora señora Feliú señaló que el propósito de ella era precisar qué es lo que se puede traspasar desde los servicios públicos a los municipios. En su opinión, lo que debe regular la ley es el procedimiento para traspasar determinadas acciones de los servicios públicos, más no sus competencias. La Ley de Bases Generales de la Administración permite a las instancias municipales celebrar convenios con los servicios públicos para acometer tareas específicas, agregando que hay competencias que siempre serán privativas de los Ministerios, y en consecuencia intransferibles a los municipios, como son la planificación y la coordinación de políticas generales en materias de salud, de educación, de vivienda o de muchas otras expresiones de la Administración del Estado.

El H. Senador señor Hamilton coincidió con el criterio expuesto por la 11. Senadora señora Feliú, puntualizando que lo que se puede entregar desde los servicios públicos a los municipios son acciones de interés colectivo concretas y específicas, pero no las competencias que la ley asigna a aquéllos.

En opinión del H. Senador señor Ríos, la norma del inciso final del texto aprobado por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento en el primer informe -y también en el de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización-, resulta ser perfectamente coherente con el criterio adoptado por el constituyente en el artículo 103 del texto vigente, que en lo pertinente declara que la ley deberá determinar los medios para transferir las competencias de la Administración a los Gobiernos Regionales.

Expresó que la intención que evidencia el texto del primer informe de ambas Comisiones es la de traspasar las competencias de los servicios públicos a todos los municipios del país, para fortalecer la idea de la descentralización.

El Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, señor Schilling, expresó que al formular esta proposición el Ejecutivo tuvo en vista la creciente capacidad que han ido adquiriendo en el país algunos municipios para gestionar funciones que hoy competen a los servicios públicos. Ello significa que el mecanismo de traspaso debe ser gradual y en esa perspectiva estimó que la indicación propuesta por la señora Senadora resulta concordante con estos propósitos.

El H. Senador señor Núñez coincidió con la necesidad de estimular todas las iniciativas que propendan a la descentralización del país, y entendía que en esa línea se inscribía la norma del artículo 103 del texto vigente, que autoriza el traspaso de competencias desde la Administración a los Gobiernos Regionales.

Sin embargo, ello no resulta tan evidente en el ámbito municipal por las diferencias que pueden surgir entre municipios geográficamente cercanos con competencias disímiles, lo cual conspirará en contra de una adecuada gestión municipal.

Puestas en votación estas indicaciones, las Comisiones unidas aprobaron con la enmienda que se verá enseguida la indicación N° 6, letra c) y, subsumida en ella, la indicación N° 7, letra c).

Votaron por su aprobación los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Núñez y Otero. En contra lo hizo el H. Senador señor Ríos.

Enseguida, a proposición del H. Senador señor Hamilton las Comisiones unidas suprimieron del texto aprobado -indicación 6, letra c)- el artículo "las" que antecede a la voz "municipalidades", con el propósito de connotar que el traspaso de acciones desde los servicios públicos a los municipios debe ser gradual, y no en un sólo acto para todas las comunas del país.

Esta enmienda fue aprobada con la misma votación que la que precede.

La indicación N° 16, incompatible con las aprobadas, fue rechazada por la Comisiones unidas, con los votos de los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Núñez y Otero. Votó por su aprobación el H. Senador señor Ríos.

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Seguidamente, el H. Senador señor Núñez sugiere en la indicación N° 18, incorporar un número nuevo al artículo único aprobado en el primer informe mediante el cual se suprime en el artículo 108 del texto vigente la frase "elegidos por sufragio universal" que sigue a la palabra "concejales". Esta indicación es concordante con la del N° 11 del Boletín, del mismo autor, que proponía agregar en el artículo 107 una norma que declara que el alcalde y los concejales serán elegidos por sufragio universal.

Habida cuenta del rechazo que experimentó la indicación N° 11, las Comisiones unidas también desecharon la contenida en este número y, en consecuencia, se mantiene en el actual artículo 108 el principio de que las autoridades edilicias son elegidas por sufragio universal.

(Unanimidad de los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Núñez, Otero y Ríos).

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Nº 3

Este número del artículo único del proyecto reemplaza al artículo 109 del texto vigente por otro que preceptúa que la administración transitoria de las comunas que se creen, mientras no se instale su municipalidad, se regirá por las normas de la ley orgánica de municipalidades (inciso primero).

Agrega en el inciso segundo que dicha ley regulará el procedimiento de instalación de los municipios, el traspaso de personal desde la comuna de origen; la modalidad de transferencia de los bienes, derechos y obligaciones que pasarán al patrimonio del nuevo municipio y la afectación de los ingresos que le correspondan.

Enseguida, remite a la ley común el deber de establecer normas para cautelar el uso y disposición de los bienes situados en las nuevas comunas mientras no se defina su destino definitivo.

Este precepto fue objeto de las indicaciones N° 19 (lo suprime), y 20 para reemplazarlo por otro que declara que "la ley que cree una nueva comuna deberá regular su procedimiento de instalación y su administración transitoria si fuere necesario.", ambas de autoría del H. Senador señor Diez.

Igualmente, esta norma fue objeto de la indicación N° 21 del Boletín, de la H. Senadora señora Feliú, que sugiere reemplazar este número por otro que consigna un artículo nuevo el cual remite a la ley orgánica constitucional la regulación de la administración transitoria de las comunas nuevas y el procedimiento de instalación de sus municipios.

Finalmente, también el H. Senador señor Núñez formuló una indicación a este precepto -signada con el N° 22 del Boletín de Indicaciones-, por la que propone agregar al final del inciso primero del texto del artículo 109, aprobado en el primer informe, una norma que también entrega a la ley orgánica la regulación del procedimiento de supresión de comunas.

Durante el debate de estas indicaciones las Comisiones unidas rechazaron por unanimidad las signadas con los N°s. 19 y 20, ya explicadas.

Las Comisiones unidas optaron por el rechazo de ellas, pues la primera es contradictoria con la segunda. Esta última, además, se rechazó por cuanto su contenido es incompatible con las de los números 21 y 22, que se aprobaron, según se dirá a continuación. (Se pronunciaron por el rechazo los IIH. Senadores señora Feliú y los señores Marmitón, Núñez, Otero y Ríos).

En relación con las indicaciones N° 21 y 22, el Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, señor Schilling, recordó que el sentido del artículo 109 del primer informe era satisfacer una necesidad que se ha evidenciado en la actividad parlamentaria al estudiar la creación de diversas nuevas comunas, cual es la inexistencia de un marco legal general que regule el traspaso de personal y de bienes desde los antiguos municipios a los nuevos. Las últimas experiencias dan cuenta de que en cada caso, en la creación de nuevas comunas el legislador ha debido prever el destino de los recursos humanos y materiales que se desprenden de la comuna madre a la que se crea. La incorporación de este nuevo artículo 109 a la Constitución Política habilitará al legislador orgánico para establecer el procedimiento uniforme a que deberá ceñirse la incorporación de nuevos municipios en la división política y administrativa del país.

Los HH. Senadores señora Feliú y señor Hamilton coincidieron con el planteamiento precedente, pero estimaron que el texto constitucional sólo debe contener los grandes lincamientos que orienten al legislador respecto del procedimiento que deberá fijarse para la instalación de nuevas comunas.

En particular, la H. Senadora señora Feliú hizo presente que deberá ser el legislador orgánico constitucional quien precise las regulaciones de detalle a que deberá ajustarse la transferencia de los recursos humanos y patrimoniales desde los municipios originarios a los nuevos que se creen y, en tal contexto, la indicación N° 21 permite un amplio campo para que la ley orgánica fije las condiciones, requisitos, circunstancias y efectos que genera el traspaso.

El H. Senador señor ríos estimó que el contenido del artículo 109 del texto propuesto por las Comisiones unidas en el primer informe es coherente con las inquietudes que se han evidenciado en el Parlamento a raíz de las últimas experiencias sobre creación de comunas. Ajuicio del señor Senador, las iniciativas de ley propuestas sobre esta materia demuestran que el análisis de los efectos que produce la instauración de un nuevo municipio ha resultado complejo y difícil de solucionar, razón por la cual la Constitución debe desarrollar con mayor detalle las incidencias que trae aparejadas la instalación de esta entidades en lo que dice relación con su personal y sus bienes. Por lo anterior, se manifestó partidario de mantener el texto aprobado por las Comisiones en el primer informe.

Finalmente, el H. Senador señor Otero estimó que el planteamiento formulado por el H. Senador señor Ríos puede perfectamente desarrollarse en la ley orgánica, de modo que la Constitución, escuetamente, sólo contenga el principio general que, en su opinión, está bien recogido en la indicación N° 21.

A raíz del debate producido, las Comisiones unidas acuerdan aprobar la indicación N° 21, enmendada en el sentido de adicionarla con la última parte del inciso segundo del texto propuesto en el primer informe por ambas Comisiones, esto es, introducir una norma que remita a la ley la obligación de establecer los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren en los territorios de las nuevas comunas, mientras no se defina su adscripción definitiva.

Esta proposición, cuyos autores son los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton y Otero, fue aprobada con los votos de los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Núñez y Otero, y el voto en contra del H. Senador señor Ríos, quien expresó que la norma aprobada no resuelve el problema que suscitará el traspaso de personal de la comuna madre a la nueva que se cree, pues sólo regula la situación patrimonial de ellas.

Vinculado al acuerdo precedente, las Comisiones unidas adoptaron otro mediante el cual también aprueban la indicación Na 22 del H. Senador señor Núñez que se inscribe en la misma idea de la anterior, esto es, remite a la ley orgánica constitucional la regulación de los procedimientos que deberán observarse en caso de supresión de una o más comunas. La referida indicación fue aprobada con una enmienda propuesta por el H. Senador señor Otero de agregar la expresión "o fusión" a continuación de la palabra "supresión".

(HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Núñez y Otero, y el voto en contra del H. Senador señor Ríos).

N° 4

Este número del artículo único del proyecto redactado por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento en el primer informe incorpora a la Constitución Política un artículo 110 nuevo -el antiguo artículo 110 fue derogado en la reforma constitucional de 1991- que autoriza a los municipios para crear órganos o unidades, fijar sus plantas y remuneraciones, suprimirlas y modificarlas, con la limitación (inciso segundo) de que el gasto total por remuneraciones no exceda del límite señalado en la ley. (Ley común).

Este precepto fue objeto de las indicaciones N°s. 23,24, 25 y 26.

La indicación N° 23, de la H. Senadora señora Feliú, propone suprimir este número.

Habida cuenta de la aprobación de las indicaciones N°s. 24 y 25, según se dirá, esta indicación incompatible con aquéllas fue rechazada por la unanimidad de las Comisiones unidas. (HH. Senadores señores Fernández, Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero, Ríos y Sule).

Las indicaciones N°s. 24 y 25, de los HH. Senadores señores Horvath y Sule, respectivamente, reemplazan dicho precepto por otro que declara que para el cumplimiento de sus funciones los municipios podrán crear los órganos o unidades que prevea la ley orgánica constitucional.

Estas indicaciones fueron aprobadas con una redacción distinta sugerida por los HH. Senadores señores Hamilton, Núñez, Otero y Sule, que faculta a los municipios para crear los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional determina y establecer los empleos respectivos, sus remuneraciones y suprimirlos.

Agrega la nueva redacción que la ley orgánica constitucional respectiva establecerá los límites y requisitos necesarios para el ejercicio de estas atribuciones.

Esta nueva proposición fue largamente debatida en las Comisiones unidas.

La H. Senadora señora Feliú estimó que el texto propuesto acarrearía importantes repercusiones para los programas municipales, en el sentido de que podría provocar confusiones al condicionar la iniciativa municipal para fijar plantas y remuneraciones a la creación de órganos o unidades dentro del municipio.

En su opinión, no es conveniente consignar en la Constitución la facultad municipal de crear órganos o unidades. Ello puede quedar establecido en la ley orgánica. Aún más, los jefes de servicio tienen facultades para organizar los servicios sin necesidad de norma especial. La tendencia dominante, agregó, postula la flexibilización de las estructuras administrativas de donde resulta desaconsejable que los municipios, que debieran ser el paradigma de la agilidad en la gestión administrativa, estén sujetos a estas limitaciones.

Terminó expresando que en esta materia la ley orgánica debe estar libre de rigideces pues no se justifica que todas las comunas del país estén uniformemente dotadas de las mismas unidades u organismos, y para ello basta modificar la ley orgánica sin que sea necesario establecer esta potestad en la Constitución.

A su turno, el H. Senador señor Hamilton estimó adecuada la nueva redacción si se le complementa con la exigencia de que la iniciativa para que los requisitos y límites que fije la ley orgánica sean propuestos a iniciativa exclusiva del Presidente de la República.

De este modo, se respeta el principio consagrado en la Constitución de radicar el manejo financiero del Estado dentro de la competencia del Ejecutivo y no extenderlo a la de los parlamentarios.

El H. Senador señor Otero expresó que la modificación del N° 2 del artículo 62 de la Constitución fue aprobada para el efecto de sustraer del Presidente de la República la atribución exclusiva de crear y suprimir cargos municipales y fijar sus remuneraciones.

En su opinión, deberá ser durante el estudio de las modificaciones de la ley orgánica la oportunidad de discutir los grados de flexibilidad que tendrán los municipios para crear unidades u organismos y establecer las demás modalidades a que deberán ajustarse aquéllos para ejercer las atribuciones que esta nueva redacción les está entregando.

A continuación, compartió la inquietud de la H. Senadora señora Feliú en orden a que la redacción propuesta en la nueva indicación podría dar a entender que la facultad que se viene reconociendo a los municipios de crear empleos y suprimirlos y fijar sus rentas puede quedar condicionada a la creación de unidades u organismos de gestión municipal.

Al parecer del señor Senador esa no es la intención de los proponentes de la indicación. Antes bien, la idea que inspira la nueva redacción es la de dejar claramente establecido que los municipios son libres para establecer nuevos empleos sin condicionarlos a la creación de nuevas unidades u organismos.

Agregó, finalmente, que el ejercicio de estas facultades, así entendidas, debe regularse en la ley orgánica constitucional sobre municipios, y concordó con el H. Senador señor Hamilton en que debe radicarse en el Presidente de la República la iniciativa de ley para satisfacer tales propósitos.

El Subsecretario de Desarrollo, Regional y Administrativo, señor Schilling, señaló que en la actualidad los municipios gozan de cierta flexibilidad para establecer unidades municipales y que con esta reforma se pretende extender esa flexibilidad a la creación de cargos municipales sin que ello quede limitado a las unidades que se creen. Por lo anterior, estimó inconveniente la fórmula propuesta en la nueva redacción para este precepto sugiriendo que el artículo 110 sólo contenga una declaración en que se reconozcan estas facultades (crear unidades u organismos, empleos y sus remuneraciones y suprimirlos) remitiendo a la ley orgánica la determinación de los límites para ejercerlas.

Sobre la base del debate precedente, el H. Senador señor Otero propuso la aprobación del siguiente nuevo texto, adicionado con modificaciones propuestas por los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton y Larraín.

"Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita.

Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.".

Puesto en votación el inciso primero, nuevo, propuesto, fue aprobado con los votos de los HH. Senadores señores Hamilton, Letelier, Núñez, Otero, Ríos y Sule.

Se abstuvo el H. Senador señor Larraín y se pronunció en contra de él la H. Senadora señora Feliú, quien expresó su parecer de que no es propio de la Constitución establecer facultades para crear unidades u organismos de gestión municipal, pues ello es atributo natural de los servicios descentralizados. En cuanto al resto de las facultades que esta norma les viene reconociendo a los municipios (crear empleos, suprimirlos y fijar remuneraciones) estimó que su trascendencia amerita un debate más amplio, con participación de personas y de los estamentos municipales que puedan entregar mayores aportes que las justifiquen.

El inciso segundo propuesto fue aprobado con los votos de los HH. Senadores señores Hamilton, Letelier, Otero y Sule; la abstención del H. Senador señor Larraín, y los votos en contra de los HH. Senadores señora Feliú y señores Núñez y Ríos.

Finalmente, por lo que hace a este número, el H. Senador señor Larraín formuló la indicación N° 26, que reemplaza el inciso primero del texto propuesto por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, por otro que faculta a los municipios para crear órganos o unidades con el fin de desarrollar iniciativas que no correspondan a sus finalidades habituales., fijándoles sus correspondientes plantas y remuneraciones.

Para fundamentarla, su autor explicó que ella tiene por propósito evitar las aprehensiones expresadas por los representantes de la Asociación de Empleados Municipales, cuales son las de que la creación de unidades u organismos de gestión puede dar paso a diferencias y discriminaciones que afecten negativamente a los funcionarios municipales.

Por ello, sugirió circunscribir la flexibilidad para crear estas entidades a funciones o tareas que no son comunes a todos los municipios, como por ejemplo, unidades de capacitación agrícola en comunas rurales; abocadas al turismo en los municipios que tengan esa particularidad, y así sucesivamente.

Esta indicación se rechazó con los votos de los HH. Senadores señores Hamilton, Letelier, Núñez, Otero, Ríos y Sule. Se pronunciaron por su aprobación los HH. Senadores señores Fernández y Larraín.

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Enseguida, consignaremos las indicaciones N°s. 27 y 29, del H. Senador señor Ríos, y N° 28, del H. Senador señor Larraín, mediante los cuales sus autores proponen la agregación de nuevos números al artículo único del proyecto (indicaciones N°s. 27 y 28) y un artículo transitorio (indicación N° 29).

La indicación N° 27 agrega un nuevo número por el que sugiere reemplazar en la penúltima oración del articulo 111 la expresión "municipalidades" por "comunas".

La norma aludida dispone que una ley orgánica constitucional contemplará un mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades del país.

Durante el debate de esta indicación, el Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, señor Schilling, señaló que la distribución de los recursos municipales está radicada en el denominado Fondo Común Municipal y que ellos ingresan al patrimonio del ente denominado municipio, que es el que goza de personalidad jurídica, y no la comuna.

A su turno, el H. Senador señor Hamilton opinó que esta indicación se alejaba de las ideas matrices del proyecto en informe, razón por la que debería desecharse.

Finalmente, el H. Senador señor Ríos, en relación con esta indicación, expresó que ella sólo tenía por propósito reponer una idea formulada por el Ejecutivo durante la tramitación de este proyecto, la cual fue aprobada por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, de suerte que el reparo precedente ya había sido previamente resuelto en un trámite anterior. Además, los ingresos que integran el referido Fondo pertenecen a las comunas y que sólo su administración corresponde a los municipios, razones ambas que avalan la procedencia de su indicación.

Sometida a votación la indicación N° 27 fue rechazada con los votos de los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Núñez y Otero, y el voto favorable del H. Senador señor Ríos.

La indicación N° 28, del H. Senador señor Larraín propone la agregación de un nuevo número al proyecto mediante el cual se incorpora al texto constitucional una disposición trigésima sexta, nueva, que textualmente reza:

"Trigésima sexta.- Los concejos comunales y alcaldes que suman sus cargos en 1996, durarán en ellos hasta la fecha de instalación de sus sucesores, la que se determinará de acuerdo a lo dispuesto en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, conforme a la fecha de elección municipal que se defina para cada comuna según lo indicado en el inciso siguiente. En todo caso, dicha instalación no podrá ser posterior al 31 de diciembre del año 2000.

En las elecciones municipales del 27 de octubre de 1996, los votantes deberán pronunciarse, además, sobre la fecha en que se realizarán las elecciones municipales en la comuna respectiva, la que comenzará a regir a partir de las elecciones que tengan lugar el año 2000. Con tal objeto, el alcalde, con el acuerdo del Concejo, propondrá cuatro fechas de elección alternativas y será elegida aquélla que obtenga más preferencias ciudadanas.".

En el debate de esta indicación intervinieron los HH. Senadores señora Feliú y señor Núñez. La señora Senadora señaló que le parecía útil y conveniente que el texto constitucional contuviera una disposición como la consignada en esta indicación, pues supone reconocer la posibilidad de establecer elecciones escalonadas en el tiempo en el ámbito municipal, lo que, a su juicio, constituye un sano principio que debe integrarse a nuestra institucionalidad.

A su turno, el H. Senador señor Núñez recordó que la materia contenida en esta indicación había sido objeto de un amplio debate en el Parlamento con ocasión del estudio del proyecto de reforma constitucional sobre fijación de elecciones municipales. De ser nuevamente reabierto el debate sobre este asunto, en opinión del señor Senador, la instancia propicia para ello es una modificación al sistema electoral consignado en la ley orgánica constitucional de municipalidades, y no el texto constitucional.

Las Comisiones unidas, luego del debate producido, acordaron rechazar por mayoría de votos la indicación en informe. Votaron por el rechazo de ella los HH. Senadores señores Hamilton, Núñez y Otero. En su favor lo hizo la H. Senadora señora Feliú. Se abstuvo el H. Senador señor Ríos.

Finalmente, la indicación N° 29 adiciona al proyecto con un artículo transitorio que declara que los actuales funcionarios afectos al Estatuto Administrativo Municipal conservarán sus cargos; y que los concejos, para la aplicación del artículo 110, deberán considerar la propiedad de ellos.

El H. Senador señor Ríos explicó que esta indicación constituye una norma de protección para los funcionarios municipales que se verán expuestos a un cambio de régimen laboral a virtud de esta reforma. Esta sugerencia prefigura, además, una señal del constituyente para que el legislador adopte los resguardos necesarios en pro de la carrera funcionaría de los actuales empleados municipales.

La H. Senadora señora Feliú manifestó su disconformidad con esta proposición porque en su opinión no es propia del texto constitucional. Aún más, teniendo tal rango la norma rigidiza el manejo del personal municipal, pues importa una verdadera inamovilidad constitucional para estos servidores.

Finalmente, el H. Senador señor Otero se manifestó también contrario a introducir en el texto constitucional una norma como la propuesta, que en su opinión corresponde al legislador regularla. Este mismo criterio, recordó, lo asistió durante la discusión del artículo 110 precedente.

Puesta en votación, esta última indicación del Boletín, fue rechazada con los votos de los HH. Senadores señora Feliú, y señores Hamilton, Núñez y Otero, y el voto favorable de su autor.

- - -

A virtud de las explicaciones y consideraciones precedentemente expuestas, estas Comisiones unidas tienen el honor de proponer a la Sala la aprobación del proyecto de reforma constitucional consignado en el primer informe, con las siguientes enmiendas:

Número 1

Sustituirlo por el siguiente:

"1.- Sustituyese el número 2°, del inciso cuarto, del artículo 62, por el siguiente:

"2°.- Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que establece el artículo 110.". (Unanimidad).

Número 2

Artículo 107

Inciso primero.

Reemplazarlo por el siguiente:

"Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo." (Unanimidad).

- - -

Enseguida, intercalar el siguiente inciso segundo, nuevo:

"La ley orgánica constitucional respectiva establecerá las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad local en las actividades municipales." (mayoría de votos).

- - -

Incisos segundo y tercero.

Pasan a ser incisos tercero y cuarto, respectivamente, sin enmiendas.

Inciso cuarto.

Pasa a ser inciso quinto. Reemplazarlo por el siguiente:

"Una ley orgánica constitucional determinará la funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a consulta no vinculante o a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos." (mayoría de votos).

Incisos quinto y sexto.

Pasan a ser incisos sexto y séptimo, respectivamente, sin enmiendas.

Incisos séptimo y octavo.

Pasan a ser incisos octavo y noveno.

Reemplazarlos por los siguientes:

"Los servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley (Unanimidad).

Asimismo, la ley determinará la forma y modo en que los servicios públicos y demás órganos que integran la Administración del Estado, podrán traspasar a municipalidades la ejecución de acciones de su competencia, ya sea de manera temporal o permanente."; (mayoría de votos).

Número 3

Sustituirlo por el siguiente:

"3.- Reemplázase el artículo 109, por el siguiente:

"Artículo 109.- La ley orgánica constitucional respectiva regulará la administración transitoria de las comunas que se creen, el procedimiento de instalación de las nuevas municipalidades y los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren situados en los territorios de las nuevas comunas.

Asimismo, la ley orgánica constitucional de municipalidades establecerá los procedimientos que deberán observarse en caso de supresión o fusión de una o más comunas.", y (mayoría de votos).

Número 4

Reemplazarlo por el siguiente:

"4.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:

"Artículo 110.- Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita.

Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.".", (mayoría de votos).

- - -

Como consecuencia de lo anterior, el proyecto de enmienda a la Carta Fundamental queda como sigue:

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

"Artículo único.- Introdúcense las siguientes modificaciones a la Constitución Política:

1.- Sustituyese el número 2°, del inciso cuarto, del artículo 62, por el siguiente:

"2.- Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que establece el artículo 110.";

2.- Sustituyese el artículo 107, por el siguiente:

"Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en mía municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo.

La ley orgánica constitucional respectiva establecerá las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad local en las actividades municipales.

Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una o más localidades.

Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a consulta no vinculante o a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.

Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte. La participación municipal en ellas se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.

Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la participación ciudadana.

Los servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley.

Asimismo, la ley determinará la forma y modo en que los servicios públicos y demás órganos que integran la Administración del Estado, podrán traspasar a municipalidades la ejecución de acciones de su competencia, ya sea de manera temporal o permanente.";

3.- Reemplázase el artículo 109, por el siguiente:

"Artículo 109.- La ley orgánica constitucional respectiva regulará la administración transitoria de las comunas que se creen, el procedimiento de instalación de las nuevas municipalidades y los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren situados en los territorios de las nuevas comunas.

Asimismo, la ley orgánica constitucional de municipalidades establecerá los procedimientos que deberán observarse en caso de supresión o fusión de una o más comunas.", y

4.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:

"Artículo 110.- Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita.

Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.".".

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Acordado en sesiones de fecha 11 de junio de 1996, con asistencia de los HH. Senadores señor Ríos (Presidente) y señores Cantuarias, Fernández, Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero y Sule; 12 de junio de 1996, con asistencia de los HH. Senadores señor Ríos (Presidente), señora Feliú y señores Cantuarias, Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero y Sule; 17 de junio de 1996, con asistencia de los HH. Senadores señor Ríos (Presidente), señora Feliú y señores Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero y Sule; 19 de junio de 1996, con asistencia de los HH. Senadores señor Ríos (Presidente), señora Feliú y señores Hamilton, Núñez y Otero, y 10 de julio de 1996, con asistencia de los HH. Senadores señor Núñez (Presidente), señora Feliú y señores Hamilton, Letelier y Otero.

Sala de la Comisión, a 10 de julio de 1996.

MARIO TAPIA GUERRERO

Secretario

RESEÑA

I. BOLETÍN Nº:1608-06

II. MATERIA: Reforma Constitucional sobre Administración Comunal.

III. ORIGEN: Mensaje de S.E. el Presidente de la República.

IV. TRAMITE CONSTITUCIONAL: Primer Trámite Constitucional.

V. APROBACIÓN POR LA CÁMARA DE DIPUTADOS: No hay.

VI. INICIO TRAMITACIÓN EN EL SENADO: 30 de mayo de 1995.

VII. TRAMITE REGLAMENTARIO: Segundo Informe.

VIII. URGENCIA: Suma.

IX. LEYES QUE SE MODIFICAN O QUE SE RELACIONAN CON LA MATERIA:

- Constitución Política: Capítulos V y XIII.

- Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

X. ESTRUCTURA DEL PROYECTO PROPUESTO:

El proyecto está estructurado en un artículo único que propone cuatro enmiendas al articulado permanente de la Constitución.

XI. PRINCIPALES OBJETIVOS DEL PROYECTO PROPUESTO POR LA COMISIÓN:

- Profundizar el proceso de descentralización administrativa del país, entregando a los municipios la facultad para crear y suprimir cargos municipales y fijar remuneraciones, dentro de los límites y requisitos que determine la ley orgánica de Municipalidades.

- Establecer el mecanismo de la consulta no vinculante -además del plebiscito- para conocer la opinión de la comunidad . local sobre materias de competencia municipal.

- Consignar la posibilidad de que los servicios públicos y demás órganos que integran la Administración del Estado traspasen a Municipalidades la ejecución de acciones de la competencia de aquéllos, ya sea de manera temporal o permanente.

XII. NORMAS DE QUORUM ESPECIAL:

Las reformas propuestas necesitan ser aprobadas en cada Cámara del Congreso Nacional por las tres quintas partes de los Diputados y Senadores en ejercicio.

XIII. ACUERDOS: Propone la aprobación de este proyecto.

Mario Tapia Guerrero

Secretario

REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

En el primer lugar del Orden del Día figura el proyecto de reforma constitucional, en primer trámite e iniciado en mensaje del Ejecutivo , sobre Administración Comunal, con segundo informe de las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas, y con urgencia calificada de "Suma".

¿Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de reforma constitucional:

En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.

Informes de Comisión:

Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de julio de 1996.

Discusión:

Sesión 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general).

El señor EYZAGUIRRE ( Secretario ).-

En su segundo informe, las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización, y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas, dejan constancia de que la iniciativa tiene por objeto, en primer lugar, profundizar el proceso de descentralización administrativa del país entregando a los municipios la facultad para crear y suprimir cargos municipales y fijar remuneraciones, dentro de los límites y requisitos que determine la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

En segundo término, establecer el mecanismo de la consulta no vinculante -además del plebiscito- para conocer la opinión de la comunidad local sobre materias de competencia municipal.

Y, por último, consignar la posibilidad de que los servicios públicos y demás órganos que integran la Administración del Estado traspasen a las municipalidades la ejecución de acciones de la competencia de aquellos, ya sea de manera temporal o permanente.

El proyecto de reforma constitucional en estudio, de conformidad a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 116 de la Constitución Política de la República, requiere de quórum especial para su aprobación: los tres quintos de los señores Senadores en ejercicio. En consecuencia, debe ser ratificado por 28 votos afirmativos.

La Comisión, para los efectos del artículo 124 del Reglamento, y por tratarse de un segundo informe, hace presente lo siguiente.

1.- No hay números del artículo único del proyecto consignado en el primer informe que no fueran objeto de indicaciones.

2.- Indicaciones aprobadas: las signadas con los números 6, letra c); 7, letra c); 12, 17, 21, 22, 24 y 25.

3.- Indicaciones aprobadas sin modificaciones: no hay.

4.- Indicaciones aprobadas con modificaciones: las de los números 6, letra c); 7, letra c); 12, 17, 21, 22, 24 y 25.

5.- Indicaciones rechazadas: las signadas con los números 1, 2, 3, 4, 5, 6, letras a) y b); 7, letras a) y b); 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 23, 26, 27, 28 y 29. Éstas podrán ser renovadas, para los efectos reglamentarios, con las firmas de diez señores Senadores, o por el Ejecutivo , en su caso.

Asimismo, se advierte que no hay indicaciones retiradas ni declaradas inadmisibles.

Se señala, por otra parte, como cuestión previa, que para los efectos de las votaciones a que dio lugar el debate de las indicaciones recaídas en este proyecto de reforma constitucional, integró la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, en las sesiones de 12 y 17 de junio y 10 de julio de 1996, y en ambas Comisiones, unidas, en la sesión de 19 de junio del año en curso, la Honorable señora Feliú, y que el Honorable señor Hamilton fue miembro de las dos Comisiones durante todo el estudio en particular de la iniciativa en estudio. Agrega el informe que también se conoció la opinión de la Asociación Nacional de Empleados Municipales de Chile.

Las Comisiones recomiendan al Senado aprobar el proyecto, con las enmiendas que sugiere en su informe. La primera proposición -que fue aprobada por unanimidad- consiste en sustituir el número 1 por el siguiente:

"1.- Sustitúyese el número 2°, del inciso cuarto, del artículo 62, por el siguiente:

"2.- Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que establece el artículo 110.".

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Aunque no es lo usual, si me permite el Senado, y antes de entrar al estudio del proyecto, quiero advertir a las Comisiones unidas que, en el número 2° del artículo único, hay seguramente un defecto de redacción, pues se modificó el número 2.° del artículo 62 que entrega al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para "crear nuevos servicios públicos o empleos rentados". Y el número 4° del mismo artículo de la Constitución declara que es atribución exclusiva del Primer Mandatario el "Fijar, modificar, conceder o aumentar remuneraciones". En consecuencia, sería necesario no sólo modificar el número 2° del artículo 62, sino agregar en el número 4°, remplazando el punto y coma por una coma, "y en el artículo 110".

Por lo tanto, ese número 4° quedaría así: "Fijar, modificar, conceder o aumentar remuneraciones...todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en los números anteriores, y en el artículo 110.". De esta manera habría concordancia entre las dos disposiciones, porque, de otro modo, el artículo 62 mantendrá la facultad exclusiva del Presidente de la República en lo atinente a remuneraciones, y el 110 se la otorgará a las municipalidades.

El señor HORMAZÁBAL.-

Señor Presidente , dejemos pendiente el tema porque precisamente habrá debate sobre la reforma. Su Señoría ha señalado, y con razón, que hay una equivocación en el informe. Comparto su punto de vista. Existe allí una carencia real. Si se llegara a aprobar en los términos propuestos, obligaría a un acuerdo unánime para los efectos de su modificación.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Acuerdo unánime de la Sala que, sin duda, se logrará, señor Senador.

El señor HORMAZÁBAL.-

Como hay dificultades, sugiero continuar el debate y, si se aprueba, considerar lo que Su Señoría ha manifestado.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.

La señora FELIU.-

Señor Presidente , concordante con lo que acaba de plantear el Honorable señor Hormazábal, deseo proponer una moción de orden.

En verdad, se pretende modificar el artículo 62 de la Constitución sobre la base de que la mayoría de las Comisiones unidas propuso una enmienda al artículo 110 de la misma, facultando a los municipios para que, en las condiciones que determine su inciso segundo, puedan fijar plantas, modificarlas, fijar remuneraciones y aumentarlas.

Por consiguiente, solicito examinar primero las modificaciones al artículo 110 de la Carta Fundamental, norma que, de ser aprobada por el Senado, obligaría como consecuencia a hacer lo mismo con los números 2 y 4 del artículo 62, como ha sugerido la Mesa. Pero previamente debe haber un debate respecto de la proposición de modificar el artículo 110.

En suma, pido analizar el artículo 110, y que, después de discutirlo, lo votemos; y, como consecuencia, estudiar las enmiendas a las números 2 y 4 del artículo 62.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Si le parece a la Sala, se sometería a discusión el artículo 110 y, si es aprobado, procederíamos a efectuar las concordancias del caso.

Acordado.

Tiene la palabra el señor Ministro del Interior.

El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).-

Señor Presidente , a propósito de la discusión de este proyecto de reforma constitucional deseo reiterar algunas ideas relevantes respecto de la iniciativa que nos ocupa.

Quiero recalcar la importancia de la reforma municipal que actualmente se debate en el Congreso, conformada por un proyecto sobre reforma a la Ley Orgánica de Municipalidades, que se encuentra en este momento en su etapa de aprobación en general en la Sala de la Cámara de Diputados, y esta reforma a la Constitución Política en materia de administración comunal, que ahora conoce el Senado.

Ambas iniciativas dicen relación a la relevancia de los municipios en la vida cotidiana y en la calidad del nivel de vida de los chilenos, así como a la modernización del Estado.

Hoy las municipalidades tienen seis funciones privativas y trece compartidas con otros organismos de la Administración Pública. Manejan veintiún subsidios sociales, son responsables de la educación de sesenta por ciento de los niños chilenos y de la atención de salud primaria de cerca de cincuenta por ciento de la población. Cuentan con alrededor de un mil trescientos millones de dólares, equivalentes a dos por ciento del Producto Interno Bruto y son el único servicio público presente en las trescientas treinta y cuatro comunas del país, convirtiéndose así en el principal lugar de acceso a los diversos servicios públicos y, en consecuencia, en el principal y más directo medio de relaciones entre los ciudadanos y el Estado.

Además, por otras reformas y leyes, los municipios se hacen cargo hoy de cuestiones tan relevantes como el fomento productivo, el apoyo al consumidor, la defensa del medio ambiente y, por convenios con servicios, del tema de la igualdad de oportunidades de la mujer, del empleo y del desarrollo juvenil.

Sin embargo, el dibujo de la realidad municipal no estaría completo si no graficara la diversidad que existe entre las municipalidades chilenas y los contrastes que denota tal diversidad. Sólo a vía de ejemplo, cabe decir que los ingresos propios de la Comuna de Santiago, en 1994 superaron los 28 mil millones de pesos, y los de la Comuna de O'Higgins, apenas llegaron a 65 millones, de los cuales, 64 millones provenían del Fondo Común Municipal.

Este breve bosquejo de los actuales municipios explica, por sí mismo, la necesidad de crear instituciones más dúctiles que contribuyan al perfeccionamiento de la gestión municipal y que da fundamento a la dirección de la reforma.

El Honorable Senado conoce hoy un proyecto cuya aprobación dará lugar a la formulación de ulteriores reformas legales que exigen adecuaciones constitucionales previas. Sin embargo, deseo referirme en particular a los objetivos específicos de los artículos de la reforma constitucional que se somete a la consideración de esta Alta Corporación.

En primer lugar, se propone avanzar hacia una flexibilización funcional de las administraciones locales, mediante la extensión a las municipalidades del mecanismo de traspaso de competencias que el artículo 103 de la Carta Fundamental y el subsecuente desarrollo de la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional han previsto respecto de los gobiernos regionales.

En cuanto a esta flexibilidad funcional, ella se traduce en una enmienda y una adición al artículo 107 de la Ley Suprema. En lo relativo a la primera, se propone posibilitar que las municipalidades puedan también constituir fundaciones o corporaciones sin fines de lucros destinadas a la promoción y difusión del deporte, lo cual ha sido desarrollado en el cuerpo legal pertinente y que otorgue un nuevo marco a la actividad deportiva en el país.

Por su parte, la adición al artículo mencionado de un nuevo inciso final tiene por objeto establecer un mecanismo de traspaso gradual de competencias a los municipios que la ley ulterior debiera desarrollar de un modo análogo al previsto para los gobiernos regionales en el artículo 67 de la ley respectiva. Es decir, se trataría de una transferencia que va a operar a pedido de la respectiva municipalidad y siempre que se refiera a funciones o atribuciones relacionadas con asuntos de naturaleza o impacto local que actualmente estén encomendados a organismos de la Administración Central.

En consecuencia, la norma legal deberá contemplar, además, los criterios generales que dieran lugar a su reversión, en caso de no cumplirse por la municipalidad receptora las funciones y las condiciones establecidas para garantizar su adecuado ejercicio.

De ese modo, se estará abriendo una interesante vía para avanzar en la descentralización de potestades públicas y tareas hacia las comunas, con la ventaja de garantizar gradualidad en dicho proceso y asegurar las condiciones previas que permitan la eficaz asunción y desempeño de las facultades que se trasmiten.

La propuesta de flexibilización orgánica de los municipios se procura viabilizar a través de la correspondiente introducción de este nuevo artículo 110, que faculta a las municipalidades para crear los órganos o unidades que estimen necesarios para el cumplimiento de sus funciones, siempre que se enmarquen dentro de lo que prevea la ley orgánica constitucional respectiva.

Esta norma propuesta por el Ejecutivo tuvo un interesante complemento, vía indicación parlamentaria, consistente en modificar el artículo 62, número 2), inciso cuarto, de la Constitución Política, en términos de excluir como materia de ley la creación y supresión de empleos municipales, radicando esta atribución en el propio municipio, según expresa el nuevo artículo 110 propuesto en el informe, sólo con las limitaciones que en su oportunidad establezca el legislador en la respectiva Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, en conformidad a lo establecido en el artículo 110, inciso segundo.

Y aquí deseo detenerme un momento, en esta temática delicada de la flexibilidad en materia de personal municipal y de los resguardos que, en nuestra opinión, deberían cautelar un ejercicio racional y equitativo de esta nueva prerrogativa de la autoridad comunal.

El nuevo rol de las municipalidades, como instancias de autoadministración, participación y desarrollo local, requiere de una nueva cultura institucional y de una metodología de trabajo distinta y, en gran medida opuesta a la cultura burocrática clásica.

Esta nueva cultura institucional, si bien implica cambios de mentalidad, enfoques y estilos de trabajo, pasa también por modificaciones normativas que faciliten ese cambio, sin perjuicio de los programas de fortalecimiento y capacitación que complementen y hagan integral los cambios e innovaciones.

Se requiere, en definitiva, de una transformación organizacional del municipio chileno. Por ello, el Gobierno valora la iniciativa emanada del Senado, en orden a reforzar la "flexibilización orgánica de los municipios", permitiéndoles crear o suprimir empleos rentados y fijar sus remuneraciones, de modo de dotar de mayor autonomía a los municipios en cuanto a su capacidad de organización.

En los tiempos actuales, las municipalidades no pueden ni es conveniente que deban, permanentemente, esperar la dictación de leyes para adecuar sus estructuras. Es necesario profundizar la descentralización en esta materia, facilitando así una efectiva modernización de la gestión local. Sin embargo, estas nuevas atribuciones municipales deben enmarcarse dentro de ciertos principios reguladores, que en su momento deberá consagrar la ley orgánica, pues reconociéndose dicha facultad, ella no tiene por qué ser discrecional.

Por lo anterior, junto con este avance y para mantener nuestra unidad administrativa, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades u otras especiales, deberán contemplar los resguardos adecuados para que los municipios ejerzan racionalmente estas nuevas atribuciones y sigan cumpliendo cabalmente con sus funciones habituales.

Y, al efecto, me permitiría reseñar los siguientes resguardos legales que podrían preverse en una futura iniciativa, a partir de la reforma constitucional que estamos analizando:

En primer lugar, que ninguna municipalidad pueda exceder su nivel de gasto en remuneraciones más allá de cierto rango. Por ejemplo, en la actualidad, este límite está dado por el 35 por ciento de sus ingresos propios y, en el futuro, nos parece que debiera ser diferenciado según la capacidad financiera de cada municipio.

En segundo término, que la creación o supresión de cargos municipales sean materias de iniciativa del alcalde, pero con acuerdo del concejo municipal.

Tercero, que frente al eventual incumplimiento de los límites en el gasto, tanto el alcalde como los concejales puedan ser objeto de penas pecuniarias solidarias.

En seguida, que la creación de nuevos cargos municipales sea una materia condicionada a la toma de razón por la Contraloría General de la República, innovándose en lo que constituye la norma de control hoy día, respecto de los actos municipales relativos a personal, que es simplemente el mero registro.

Por otra parte, que las municipalidades puedan externalizar servicios y subcontratar con terceros la provisión de los mismos, en todos aquellos casos en que las leyes lo permitan, significando consecuentemente la supresión de los cargos municipales que atiendan dichos servicios. Esta atribución de externalizar servicios debiera fundarse en estudios técnicos y económicos que avalen tal mecanismo.

Finalmente, especial atención debiera darse en la ley orgánica el establecimiento de resguardos para el ejercicio puntual de la "supresión de empleos municipales", quizás la implicancia más sensible de esta atribución global que se reconoce a los municipios en materia de estructura de personal.

Lo que se puede lograr con esta trascendental innovación constitucional, es hacer evidente y realizable el propósito de la descentralización administrativa territorial y funcional. Que no tenga que ser el Presidente de la República , a través de normas legales, quien determine qué cargos se crean o se suprimen en todas y cada una de las municipalidades del país.

Hasta aquí lo relativo a la flexibilización orgánica y funcional contenida en las reformas de los artículos 110 y 62 de la Constitución, a que me he referido.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

¿Me permite, señor Ministro ?

El Honorable señor Cantuarias le solicita una breve interrupción.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Se la concedo con mucho gusto.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra, Su Señoría.

El señor CANTUARIAS.-

Señor Ministro , no existe una materia que en lo personal me interese más que la relacionada con la descentralización administrativa de nuestro país y con la regionalización efectiva.

Sin embargo, estamos en una etapa en la cual debiéramos conducir los debates dentro del marco de lo que significa el análisis de un segundo informe; es decir, hecha la discusión general, aprobado el proyecto, recibidas las indicaciones y preparado el segundo informe. Porque, de lo contrario inevitablemente -tentación a la que, por cierto, no puedo sustraerme-, cada uno de los que deseamos aportar alguna idea respecto de estas materias, nos sentiremos impulsados a manifestarla. Ello nos llevará a realizar, nuevamente, un debate en general sobre el contenido y alcance de la reforma.

Por tales razones, señor Ministro , junto con recordar que la propuesta de reforma constitucional que nos convoca tenía un propósito bastante más modesto en términos de regularizar la situación de los períodos de los concejales en actual ejercicio, de cuatro años; las atribuciones de los consejos económicos y sociales comunales (CESCO) y algunos aspectos menores; y que fue el trabajo de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado, que integro, el que abrió la posibilidad de caminar por derroteros distintos en materia de regionalización, es que me permito sugerirle, respetuosamente, que nos aboquemos a la consideración del segundo informe y despachemos el articulado. De esa manera, puede que nos privemos de un interesante debate -por cierto, no me sustraería de él- respecto de la regionalización y de su efecto en el ámbito municipal; pero sería posible (esto, como homenaje a la materia que debatimos) despachar en esta misma sesión una reforma que considero muy importante y urgente, sobre todo porque se relaciona con la modificación de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, cuya tramitación está culminando -entiendo- en estos días en la Cámara de Diputados.

Por ese motivo, y con aprecio, señor Ministro, le sugiero que nos dediquemos a lo que reglamentariamente corresponde en el segundo informe.

He dicho.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Puede continuar el señor Ministro .

El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).-

En verdad, esto que pareciera ser una presentación original, a propósito de la discusión general del proyecto, no es tal, pues me he limitado a dar al Senado -si se me permite la pretensión- un marco para esta reforma constitucional, precisamente por lo señalado por el Senador señor Cantuarias , y porque en el segundo informe estamos conociendo materias que no formaban parte de la iniciativa original.

Deseo referirme específicamente a dos temas que en las Comisiones Unidas -tuve oportunidad de participar en ellas- ocasionaron mucha inquietud en los señores Senadores. Uno es definir a qué apunta la flexibilización funcional y orgánica de que tratan los artículos 110 y 62; otro, anticipar cuáles serían, en opinión del Gobierno, los resguardos que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades debería tomar en esta materia, pues, abierta como está la norma constitucional, se ha prestado a la discusión que tuve oportunidad de presenciar en las Comisiones Unidas. Entonces, desde el punto de vista del Gobierno, estoy tratando de hacer un aporte al debate y no de confundirlo.

Hecha esta aclaración, lo único que deseo agregar es que en las restantes enmiendas no hay variación respecto de lo que originalmente conoció la Sala. Ellas tienen atingencia a la administración transitoria de las comunas y a la mayor participación de la comunidad en la administración local. En el segundo informe se propone un texto nuevo para normas relacionadas con formas más genéricas de participación comunal, que no están referidas solamente a los consejos económicos y sociales.

Por lo tanto, acogiendo la solicitud del Senador señor Cantuarias , ése es el aporte que deseo hacer a la discusión particular a que se someterá cada uno de los textos. Excúsenme, Sus Señorías, pero considero importante situarse en el contexto general y, sobre todo...

La señora FREI (doña Carmen) .-

¿Me permite una interrupción, señor Ministro , con la venia de la Mesa?

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Con el mayor gusto, señora Senadora.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra, Su Señoría.

La señora FREI (doña Carmen) .-

Deseo rebatir lo dicho anteriormente por el Honorable señor Cantuarias . Es indudable que los miembros de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización están muy al tanto de lo ocurrido. Pese a formar parte de ella, desgraciadamente, por razones de salud, no participé en el debate de la iniciativa. Lo que está haciendo el señor Ministro es un resumen de lo ocurrido, que nos interesa mucho conocer. Por ello, le pido que no acorte su exposición, en beneficio de quienes no tomamos parte en el larguísimo debate realizado, pues queremos saber qué vamos a votar.

Con su venia, señor Presidente , reitero mi solicitud al Ministro señor Figueroa , en el sentido de que no limite su intervención, la cual, además, nos parece sumamente interesante, porque involucra lo que todos queremos: el gobierno de los municipios, que es donde realmente se origina la democracia.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Puede continuar el señor Ministro .

El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).-

En verdad, señor Presidente , mi intervención no se extenderá mucho más.

En el fondo, estamos ante una iniciativa que la Sala ya conoció en términos generales, y que dice relación --reitero- a una mayor participación de la comunidad organizada, a la flexibilización orgánica y funcional, y a la regulación de la administración transitoria de las nuevas comunas.

En lo que me he detenido -no necesito hacerlo ni un minuto más- es en explicar el alcance de esa flexibilización orgánica y funcional y la importancia que ella tiene para la nueva estructura de los municipios y para el proceso de descentralización del país, además de hacerme cargo de las dudas surgidas en las Comisiones Unidas en las que tuve oportunidad de participar.

Así que le agradezco, señor Presidente , la oportunidad que me brinda, pero no necesito prolongar mi intervención.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.

La señora FELIÚ.-

Señor Presidente , la Constitución Política de 1925, en su texto primitivo, no era absolutamente clara en cuanto a que la iniciativa en materia de gastos públicos fuera sólo del Poder Ejecutivo . En esa perspectiva, ella fue generando una suerte de otorgamiento de beneficios, de incrementos de remuneraciones de toda clase, de reconocimiento de rentas, plantas, regalías, etcétera, que fueron causando un serio deterioro en los recursos del Estado. Ello queda muy en claro -como he recordado en muchas oportunidades- en los antecedentes, en el mensaje y en la discusión de la reforma constitucional aprobada, en 1942, por la ley Nº 7.747, que vino a poner remedio en la materia.

Deseo recordar, además, que por razones de orden político, en su oportunidad, el Congreso Pleno no sancionó dicha enmienda a la Carta (había un sistema similar al vigente, en virtud del cual debían reunirse ambas ramas del Parlamento 60 días después de aprobada la misma); y, cuando debió reiniciarse el trámite, se cayó en la cuenta de que la tardanza en la ratificación de la reforma había generado un cuantioso gasto para el erario, que ponía en riesgo las finanzas públicas.

Como puede apreciarse, la ley Nº 7.747 consagró algo que mantuvo la Constitución de 1980: que todo lo relativo a beneficios remuneratorios para el personal -para decirlo de manera genérica- del sector público, debe aprobarse por ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República . Igual condición se impone a toda creación de cargo, modificación de planta o cualquier norma de esa naturaleza. Lo anterior también es aplicable a los municipios.

La modificación al artículo 110 de la Carta Política que se propone cambia el sistema respecto de los municipios, y establece la autarquía de los mismos para fijar y modificar plantas, suprimir cargos y alterar remuneraciones. Además, por efecto de una indicación al inciso segundo del referido precepto, que fue aceptada, se consigna como limitante que las condiciones o parámetros que servirán de base al ejercicio de estas facultades se fijarán por ley de rango orgánico constitucional, de iniciativa exclusiva del Primer Mandatario , para, de esa manera, asegurar cierto equilibrio.

Estoy en absoluto desacuerdo con la reforma que se pretende introducir en esa parte. Y reitero lo que hice presente al discutirse en general el proyecto, en el sentido de que esta iniciativa ni siquiera se ha analizado con las municipalidades ni con la Asociación que las agrupa; tampoco con los especialistas en Derecho Administrativo y menos con la Contraloría General de la República, para ver sus alcances y las consecuencias que pueda generar. Considero que ella significa una vuelta atrás en 50 años en el manejo de las finanzas públicas en Chile y constituye un verdadero salto al vacío.

En verdad, la autarquía municipal no requiere de esta reforma. A este respecto, deseo hacer presente que ayer la alcaldesa de la Municipalidad de Providencia, señora Carmen Grez , pronunció un discurso que los diarios titularon "De la autonomía municipal". Lo leí con especial atención pensando en que tal vez se refería a este tema, y la verdad es que ella aludió a otro asunto que al parecer no preocupa tanto y que dice relación a las múltiples trabas que tienen los municipios en su accionar. En efecto, se los sujeta a autorizaciones, controles, etcétera, de parte de los ministerios. En otras palabras, apuntó a la falta de independencia municipal desde el punto de vista que realmente interesa al país, cual es el ejercicio de la función municipal. Destacó que, al recurrir a las distintas Secretarías de Estado, dicha función aparece como disminuida. Pero, ciertamente, entender que la función o la autonomía municipal necesitan para su ejercicio de la aprobación de plantas, remuneraciones, etcétera, me parece que es algo que no va en el sentido correcto; aún más, estimo que escapa a las ideas matrices del proyecto.

En esa perspectiva, manifiesto mi desacuerdo con la norma que se propone.

Aquí también se ha planteado que la modificación implica una mayor flexibilidad. No es así. Significa mayor inflexibilidad municipal en otros aspectos, por ejemplo, en lo referente a cómo debe manejarse una entidad edilicia. Hoy, por primera vez, se consagra a nivel constitucional que la creación de unidades en un municipio requiere autorización conforme a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Pero la verdad es que actualmente la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado establece que la creación de unidades y la forma como se maneja un servicio es propia de sus jefes, y no tiene más limitantes que las que provienen de la planta. Esto es, si hay un cargo de jefe de departamento, debería existir la unidad correspondiente, de manera tal que esa persona desempeñe el puesto de acuerdo con la jerarquía de su nombramiento y con la que reviste su cargo. Nada más.

Se ha dicho, además, que resulta necesaria tal flexibilidad, porque sería imposible el manejo sobre la base de la planta. Tampoco esto es verdad. Las entidades edilicias cuentan con un personal de planta el que, naturalmente, puede ser reducido; no tiene por qué ser numeroso y contemplar todos los cargos. Obviamente, ella puede ser pequeña. Por lo demás, eso es lo que dice el Estatuto de los Empleados Municipales: la planta debe estar constituida por las funciones propias y exactas del municipio. La externalización que hizo presente el señor Ministro hoy día está consignada en dicho Estatuto, al igual que en el Administrativo. Las funciones de planta son esenciales; las restantes no tienen por qué figurar en la planta del servicio, toda vez que ellas pueden ser desarrolladas por prestadores externos o por un personal que no figure en la misma. Sobre el particular, cabe considerar además que el personal a contrata es de libre remoción; no tiene más inamovilidad que el ejercicio o el año presupuestario.

Incluso, atendido el problema que se generó, en la Comisión se había presentado una indicación para establecer a nivel de norma constitucional una especie de inamovilidad de las personas que actualmente pertenecen a la planta. Eso resulta absolutamente imposible de comprender, porque esta materia no es propia de una disposición constitucional; pero se llega a eso debido a la natural preocupación que ha causado en los empleados este proyecto de modificación.

Debo recordar que el señor Presidente del Senado manifestó con mucha razón que, de aprobarse la norma en cuestión, deberán modificarse los números 2º y 4º del artículo 62. Pero hay que tener en cuenta que en esto no se ha considerado lo dispuesto en el artículo 38 de la Constitución, el cual reconoce que la ley orgánica tendrá que garantizar la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y deberá asegurar la igualdad de oportunidades de ingreso, como también la capacitación y el perfeccionamiento.

Finalmente, debo recordar que, en virtud de la ley orgánica constitucional respectiva, los empleados que prestan servicios al Estado tienen derecho a la inamovilidad en sus funciones y sólo pueden cesar en sus cargos por causas relativas a su desempeño, y no por motivos de decisión administrativa.

Por todas esas consideraciones, anuncio que votaré en contra del artículo 110, y, al mismo tiempo, llamo la atención del Senado acerca de la gravedad que encierra la reforma en discusión.

He dicho.

El señor HAMILTON.-

Pido la palabra, señor Presidente.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Puede hacer uso de ella, Su Señoría.

El señor HAMILTON .-

Señor Presidente , lamento estar en desacuerdo, en lo esencial, con lo planteado por la señora Senadora. No creo que mediante esta modificación constitucional se pretenda establecer la autarquía de las municipalidades, ni que se esté pensando en volver a cincuenta años atrás. Todo lo contrario, se trata de un avance en la descentralización, la regionalización y la autonomía de los municipios. En el fondo, más allá de los problemas puntuales que pueden discutirse y resolverse, lo que se procura a través de la reforma es que el Presidente de la República se desprenda de facultades privativas que hoy día le entrega la Carta Fundamental, para traspasárselas a las entidades edilicias, naturalmente en conformidad a una ley orgánica constitucional que él mismo propondrá, la cual deberá ser aprobada por ambas ramas del Congreso y en la que se considerarán muchas de las proposiciones que se han formulado durante la tramitación de la iniciativa.

En esto no hay modificación alguna que afecte a la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, ni tampoco a la estabilidad en el empleo de los funcionarios municipales que actualmente gozan de ella. Éste aspecto, como lo contempla la Carta Fundamental, será una de las normas que deberán consignarse en la ley orgánica constitucional referente a la materia. De manera que no tiene por qué suponerse anticipadamente que el Presidente de la República y el Congreso Nacional pretenden disminuir los derechos de que hoy día gozan los trabajadores del sistema municipal.

Repito: en el fondo, se trata de que el Gobierno se desprenda, en beneficio de las municipalidades, de atribuciones que actualmente la Constitución entrega, en forma exclusiva y excluyente, al Primer mandatario.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Díez.

El señor DÍEZ .-

Señor Presidente , daré una opinión respecto del artículo 110 que está en debate.

Concuerdo con la Senadora señora Feliú en el sentido de que no puede usarse disposición alguna que rompa las normas del funcionamiento económico de la Administración que dan autoridad exclusiva al Presidente de la República , como su responsable, porque ello altera gravemente la economía del país. En esta Corporación he escuchado varias quejas sobre el aumento del gasto público y la anarquía del mismo.

Acá estamos creando una figura que debilita la autoridad del Primer Mandatario, como también su responsabilidad en materia económica y las atribuciones para ejercer esa responsabilidad. Han funcionado bien las disposiciones constitucionales en el aspecto económico, y eso ha sucedido porque el Presidente de la República posee iniciativa exclusiva en una serie de asuntos, y la visión global sólo la puede tener él en cada momento determinado.

Disponer que sólo por iniciativa exclusiva del Primer Mandatario se determinarán los límites conforme a los cuales la entidades edilicias ejercerán esta facultad, es muy distinto a que él se pronuncie sobre cada una de estas materias en particular; porque una vez fijadas las reglas de los límites, conforme a éstos, todas las municipalidades del país pueden fijar plantas, crear empleos y aumentar remuneraciones, y producir, en consecuencia, una verdadera anarquía.

Me parece que el inciso segundo del artículo 110 propuesto, además, establece peligrosamente atribuciones de carácter general, que no guardan relación con la actualidad económica en el momento en que se toman. No olvidemos que estamos hablando de gastos públicos y que el Presidente sabe en ese momento cuánto se puede gastar en determinada materia y a qué carencia nacional se aplicarán los recursos respectivos. Cosa muy distinta es que diga "parte de mis facultades podrán ser ejercidas por las municipalidades dentro de los límites que la ley les señale", aunque esa normativa sea de su propia iniciativa, pues eso es lo que dice el artículo.

En mi opinión, resulta insuficiente lo señalado en el artículo 110. Lo importante es que, cada vez que haya un mayor gasto público, exista la expresión de la voluntad de quien es responsable de conducir la economía del país.

Por esa razón, soy contrario a ese precepto, aún cuando pueda aparecer simpático y generando la verdadera independencia de las municipalidades, ya que después de esto vendrá la independencia económica del Poder Judicial y de todos los organismos del Estado.

Nos deslizamos por una pendiente verdaderamente peligrosa y, aunque le tengo mucha simpatía a la descentralización y he sido partidario de ella desde el comienzo, no debe llevarnos a desorganizar lo que ha sido tan importante para el progreso económico de Chile y para la mantención de la Ley de Presupuestos.

Por esta razón, manifiesto mi oposición al artículo 110 propuesto por las Comisiones unidas de Constitución y de Gobierno.

He dicho.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

A continuación, está inscrito el Honorable señor Hormazábal, quien tiene la palabra.

El señor HORMAZÁBAL .-

Señor Presidente , me llena de satisfacción escuchar una vez más al Gobierno defender la tesis de avanzar en la descentralización. A quienes representamos las regiones, nos parece estimulante que se reitere en lo que ha insistido el Presidente Frei , es decir, que haya una mayor capacidad de decisión en las regiones respecto a la inversión del dinero generado por todos los chilenos.

El Presidente de la República manifestó a los consejeros regionales, hace un tiempo, el deseo de que al término de su gestión la cifra de 22 por ciento del gasto público que hoy se invierte en regiones, pueda ascender a 40 por ciento, lo cual, en mi opinión, es una materia que debe ser saludada con entusiasmo y respaldada por todos los chilenos.

En esa misma línea, sería menester conocer y tener presente -desgraciadamente, no está ahora en discusión en el Senado- la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades, que es uno de los temas relevantes para apreciar en qué forma la legislación dictada en su momento ha cumplido o no su finalidad. Por unanimidad -si no me equivoco- el Senado aprobó la idea de volver a dar a los municipios el carácter de autónomos como una norma constitucional, ya que durante el período dictatorial éstos pasaron a ser, simplemente, órganos adicionales de manejo del poder. Por unanimidad, insisto, se les otorgó el carácter de autónomos precisamente para reflejar el respeto que le merece al proceso democrático la toma de decisiones en el ámbito propiamente comunal. Pero esas autonomías se ubican dentro del concepto de unidad nacional que tiene un país. Entonces, a mí por lo menos, me merece serias dudas la propuesta que se nos hace, porque ¿cómo no voy a estar a favor de dar más atribuciones a los municipios, si entre los asuntos de que debe preocuparse un Senador de región está, por ejemplo, el verificar si el señor Ministro de Hacienda acepta que la Municipalidad de Vicuña adquiera vía leasing un camión recolector de basura. Normas de ese tipo son las que, a mi juicio, hacen daño al proceso de descentralización. Deben darse más atribuciones al gobierno comunal, porque ¿cómo no entender que es fundamental para la sanidad y la vida de los vecinos que su propio municipio pueda establecer normas y utilizar las existentes para satisfacer esa clase de necesidades? Sin embargo, todavía no modificamos las normas vigentes sobre la materia.

Me gustaría ver de qué manera podremos, con la ley que el Gobierno plantea al Congreso, entrar a resolver una serie de nudos gordianos que no facilitan el desempeño adecuado en los municipios. Pero, a mi juicio, aún carezco de información suficiente para resolver, por ejemplo, en el marco de las atribuciones actuales de estos organismos, de qué manera ejerce su autoridad el alcalde. Porque cuando uno ve y reconoce que hay alcaldes notables -de distintos partidos, por suerte-, se encuentra también con una crítica compartida por concejales que dicen no tener participación en el gobierno comunal. ¿Por qué? Porque la única experiencia histórica que quedó marcada fue la de las atribuciones de los alcaldes, pero no se contempló de modo similar de qué forma el concejo municipal debía participar también en la tarea de la administración comunal.

Hay una cuestión pendiente respecto a cómo se puede ejercer una adecuada fiscalización, pues la experiencia nos señala que hoy, con el carácter autónomo de los municipios, la Cámara de Diputados, por ejemplo, no puede ejercer la fiscalización. Entonces, pueden darse situaciones en las cuales un concejal, o el concejo comunal mismo, que tiene carácter de cuerpo colegiado, no cumpla adecuadamente la función de fiscalización. Sin embargo, mientras tanto estamos creando entes autónomos en el manejo de recursos del volumen que el señor Ministro nos recordara, los cuales no tienen control de ninguna naturaleza.

En consecuencia, hay aquí una cuestión previa, y no se trata de una muestra de desconfianza, sino del aprendizaje requerido por la democracia para saber qué funcionamiento han tenido las normas vigentes y qué correcciones merecen.

He encontrado situaciones, en algunas partes del país, en donde basta que se pongan de acuerdo el alcalde y los concejales, para que nadie, ni siquiera los vecinos, pueda tener una actitud crítica respecto a ellos --salvo en una nueva elección-, aunque exista el peor manejo en la administración comunal. Por lo tanto, estamos frente a una cuestión no resuelta: ¿De qué forma se ejerce el control? Ya no puede hacerlo el Gobierno, porque los municipios son autónomos; no lo puede hacer la Cámara de Diputados, por la misma circunstancia; no lo pueden hacer los concejos comunales, porque quedan con dificultades para ejercer su rol fiscalizador; no lo puede hacer la comunidad, porque los consejos económicos y sociales casi no cumplen ninguna función; no lo puede hacer la ciudadanía en su conjunto, porque la oportunidad de los plebiscitos comunales son casi nulos. ¿Cuándo se puede ejercer, entonces, el mecanismo de control? ¿Sólo una vez cada cuatro años? Existe la Contraloría General de la República, sin lugar a dudas, pero como el alcalde es el único que tiene carácter de funcionario público, hay materias de otro tipo que no pueden ser analizadas. Y hay asuntos relativos, por ejemplo, a los montos de las horas extraordinarias o a otros aspectos acerca de los cuales los alcaldes no pueden ser sumariados. A lo más, puede afectarlos el juicio de cuentas, con el trámite consiguiente.

Cuando hablamos de todas estas carencias -o, mejor dicho, sólo de la falta de información del Senador que habla-, se propone una idea que va en una línea bien intencionada, pues el Gobierno ha acogido la petición de los alcaldes. He conversado con alcaldes de la Región que represento y con la asociación de alcaldes, en donde don Jaime Ravinet juega un papel muy destacado. Pero ocurre que rige la misma norma, por lo que me surge una contradicción respecto de lo que escucho a algunos de mis Honorables colegas. Cuando algunos votamos a favor del Estatuto Docente, a favor del Estatuto de Salud Primaria, hubo señores Senadores que dijeron estar en contra porque eso significaba gravar la capacidad de administración de cada uno de los municipios. En la misma medida en que estábamos estableciendo normas de carácter general, impedíamos ejercer esa sabia facultad, al decir de algunos, de que fuera el municipio respectivo el que determinara sus plantas, fijara las remuneraciones, etcétera. Hoy escucho a algunos colegas criticar esa norma precisamente por lo contrario. Pero, para no confundirme, digo que no estoy en condiciones de dar hoy más facultades a los alcaldes cuando no tengo todavía una valoración adecuada respecto del funcionamiento de las normas vigentes aplicables a ellos.

Una distinguida colega hace referencia al artículo 38 de la Constitución, y le digo que no se preocupe, porque el Gobierno no infringe la Carta Fundamental; que no tenga cuidado, porque, desde el punto de vista jurídico, ésta sería una reforma constitucional que tiene el mismo nivel que la otra, pero aún así no está en el espíritu de la propuesta del Ejecutivo alterar los legítimos derechos de los trabajadores. Eso no lo ha planteado el Ejecutivo . Incluso más, estamos hablando de que existen otras normas vigentes que dan resguardo adecuado a este derecho que a nosotros, sí, nos interesa defender acertadamente, cual es el de los funcionarios municipales.

En consecuencia, quiero hacer presente que, al margen de la época en que ingresaron esos funcionarios, en la que no había concurso público, en que había persecución política y en que no podíamos todos los ciudadanos hacer uso de iguales derechos, se trata de chilenos que se han ganado su puesto de trabajo. Y les asiste el derecho a que su situación sea respetada por quien administre el municipio, lo que constituye un deber.

Ese personal, además, puede ser juzgado. Porque la ley vigente contempla para los alcaldes, por ejemplo, la obligación de calificarlo una vez al año. Y existen, también, las pautas de la lista de eliminación, si no cumple adecuadamente su labor. Entonces, si un jefe comunal estima que hay malos funcionarios, pues bien, éstos son calificados como corresponde y pueden ser eliminados a través del procedimiento establecido en la ley, con los debidos resguardos de la dignidad del personal municipal.

Pero, estimados colegas, no estoy dispuesto a aprobar la modificación del artículo 110, porque prefiero, mientras se mantienen las cuestiones que me he planteado, dejar pendiente para el futuro una norma de esa naturaleza.

El señor Ministro me pide una interrupción, la que le concedo, con la venia de la Mesa.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).-

Señor Presidente , la verdad, en el ánimo de contribuir a esclarecer las inquietudes del Senador señor Hormazábal , es que resulta difícil pronunciarse sobre esta materia si se pretende conocer toda la reforma de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que en este momento se halla sometida a la consideración de la Cámara de Diputados.

Pero quisiera disipar una duda. Si se afirma -como lo hago, al igual que el señor Senador sostiene sus puntos de vista- que el artículo 110 apunta en la dirección correcta, en el sentido de avanzar en el proceso de descentralización del país entregando a los municipios la facultad de crear o suprimir empleos, fijar remuneraciones y establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permite y de que estas facultades se ejercerán dentro de los límites que determine ese mismo cuerpo legal, el Senado tiene la tranquilidad de que lo que hace en este momento es abrir una puerta para un proyecto de ley de rango orgánico constitucional que pasará por esta misma Corporación. O sea, el cierre del tema y su discusión correcta tendrán lugar a propósito de la discusión de la iniciativa de carácter orgánico constitucional que se estudie a partir del precepto en análisis. Porque éste no produce ningún efecto si una ley posterior de esa naturaleza no lo pone en aplicación, a la cual le corresponde fijar los límites de los requisitos, así como los órganos o unidades, y determinar la vigencia de la normativa, teórica, diría, contenida en el artículo 110.

No sé, señor Senador, si esta aclaración puede ser útil para los efectos de formar su criterio.

Muchas gracias.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Recupera el uso de la palabra el Senador señor Hormazábal.

El señor HORMAZÁBAL .-

Agradezco al señor Ministro . Creo que su intervención ha sido provechosa, porque nunca he dudado de que el Gobierno que integra va a respetar los derechos de los trabajadores. Pero la cuestión básica dice relación a aprobar una reforma de la Carta ahora, sobre la base de un proyecto de ley de rango orgánico constitucional cuya tramitación en el Senado o en la Cámara de Diputados puede seguir demorando, lo que no me parece que redunde en la simultaneidad que, al menos por mi parte, requiero.

En seguida, si la reforma entrara en vigencia antes de ser modificada la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, los alcaldes podrían actuar con las facultades de que disponen en virtud de la normativa actual. Y, entonces, desde ese punto de vista, cabe la posibilidad, a mi juicio, de un exceso de poder que, al margen de la buena fe con que actúa la mayoría de los jefes comunales, favorezca situaciones de abuso. En efecto, mi experiencia personal indica que todas las personas, hasta las mejores, tienden a abusar cuando cuentan con una oportunidad para ejercer, sin control, mayor poder. Y eso es algo que conviene prevenir.

Adicionalmente, no me parece, tocante a lo expresado por el señor Ministro , que, de repente, la entrega de la facultad para crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones pueda configurar una medida positiva. Recuerdo que en 1968 ó 1969 se criticaba el hecho de que algunos municipios, en la sola contratación de personal, gastaban más de 92 por ciento de sus ingresos. Entonces, me preocupa el que por esta vía pudiera generarse de nuevo un tema de conflicto. Los municipios ya registran déficit notables por concepto de la administración del sistema educacional y se encuentran ante problemas graves por lo que implica la administración del sistema de salud municipalizada, y, en consecuencia, no me gustaría enfrentar, sin los antecedentes del caso, una situación como ésa.

El señor HAMILTON .-

¿Me concede una interrupción, Su Señoría, con la venia de la Mesa?

El señor HORMAZÁBAL.-

Con todo agrado.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Hamilton.

El señor HAMILTON .-

Deseo hacer presente al Senador señor Hormazábal que, entre los criterios que el señor Ministro , por vía de ejemplo, puntualizó que iba a contemplar el proyecto de carácter orgánico constitucional que el Gobierno auspicia, se incluye el de que ninguna municipalidad puede exceder más allá de cierto rango su nivel de gasto en remuneraciones. En la actualidad, ese límite se halla fijado en 35 por ciento de los ingresos propios, y para el futuro -o sea, de acuerdo con la ley que se dicte- se busca una diferenciación según la fortaleza financiera de cada municipalidad, a fin de que no suceda, precisamente, lo que Su Señoría expone que se produjo en el pasado y cuya repetición teme.

Gracias por la interrupción.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Puede proseguir el Honorable señor Hormazábal.

El señor HORMAZÁBAL.-

Quisiera terminar, señor Presidente . Pero, antes, requeriré la ayuda del Senador señor Andrés Zaldívar, quien me ha pedido una interrupción, la que le concedo.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Tiene la palabra el Honorable señor Andrés Zaldívar.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-

Agradezco al Senador señor Hormazábal , quien no necesita ayuda, a mi juicio, porque sus planteamientos son bastante certeros.

En lo personal, abrigo la misma duda sobre la forma en que se encuentra redactado el artículo 110 propuesto, que, por lo demás, puede ser modificado en el transcurso de la tramitación del proyecto de reforma constitucional. Y, recogiendo lo que decía el señor Ministro y las observaciones expresadas aquí, me surge una gran duda, también, acerca de la conveniencia de que las municipalidades, a pesar de que vaya a mediar la regulación de una ley orgánica constitucional, queden con una facultad abierta para crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones.

Pienso que la redacción del artículo 110 debería consignar que una ley orgánica constitucional señalará la forma como las municipalidades determinarán empleos, fijarán remuneraciones, etcétera. O sea, debe tratarse de una ley de esa índole, sin perjuicio de la facultad del Presidente de la República .

El señor LARRAÍN .-

Así se dice.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-

No. Se emplean las palabras "podrán crear". Es decir, primero se abre la posibilidad, y después, en el inciso segundo, se pretende limitarla.

El Senador que habla partiría, más bien, de la base de que es una ley orgánica constitucional la que determinará los procedimientos, los límites, la regulación. Y se podrá disponer, incluso, que se requerirá el visto bueno de un decreto supremo, si acaso ello se estima necesario o conveniente cuando ese proyecto sea discutido. Pero sería un error el despachar una disposición absolutamente abierta o con una limitación que juzgo insuficiente -la del inciso segundo del artículo 110- y hasta confusa.

Por eso, propongo que de la norma de ese artículo se saque una conclusión más positiva que negativa, en el sentido de consagrar una cierta autonomía respecto de las municipalidades, en su conjunto; pero que sea en la ley orgánica constitucional donde se establezcan el procedimiento y la forma como se crearán empleos, se fijarán remuneraciones, etcétera.

Gracias por la interrupción, Senador señor Hormazábal .

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Tiene la palabra el Honorable señor Hormazábal.

El señor HORMAZÁBAL .-

Señor Presidente , realmente representa una gran ayuda el aporte del Senador señor Andrés Zaldívar , ya que se trata de formular proposiciones tendientes a recoger la intención que se sustenta.

Deseo cerrar mi intervención diciendo que, francamente, no me gusta incluso la idea de facultar a cada municipalidad para crear o suprimir empleos y fijar sus propias remuneraciones. Porque, así como existe una gran diversidad de ingresos, desde un número reducido de chilenos que ganan mucha plata hasta la gran mayoría de nuestros compatriotas, que ganan muy poco, es dable constatar que nuevamente se empieza a producir en nuestra sociedad el fenómeno de que hay municipalidades de primera clase, de segunda, de tercera o de cuarta. Y, entonces, dado que se proporciona salud y educación de primera para los que viven en comunas ricas, y educación y salud pésimas para los que viven en comunidades pobres, no me gustaría que la gente que se desenvuelve en los lugares más apartados y lejanos de Chile siempre tuviera que estar sometida a remuneraciones correspondientes a la pobreza endémica de su zona.

Si es preciso asignar una remuneración digna al funcionario público municipal que presta un servicio indispensable y no se le puede pagar lo mismo que en el sector privado -porque nunca será igual-, por lo menos cabe darle estabilidad en el empleo, posibilidad de jubilación, otro tipo de ventajas, pues la merece por su contribución al bien del país.

En consecuencia, valorando y respaldando la intención global del Gobierno del Presidente Frei en estas materias, no puedo estar de acuerdo respecto de la modalidad que presenta el artículo 110.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Se encuentra inscrito a continuación el Senador...

El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).-

Sólo deseo dar una excusa a la Sala. Quería participar en este debate, tal como lo hice en la discusión general y en las Comisiones unidas, pero en la Cámara de Diputados se inicia hoy el funcionamiento de la Comisión especial que conocerá del proyecto sobre la denominada Ley Austral, que otorga beneficios a las provincias más extremas, y tengo la obligación de presentarlo. Por lo tanto, ruego a Sus Señorías que me excusen por tener que retirarme.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Muchas gracias, señor Ministro .

Tiene la palabra el Honorable señor Larraín.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente , en verdad, estamos ante una reforma constitucional de mucha importancia.

En el municipio se halla, sin duda alguna -como lo señalamos en la discusión general-, parte del destino de Chile. Cuando hablamos de descentralización, de regionalización y de un desarrollo armónico y equilibrado del país, pensamos, desde el punto de vista del rol del sector público, que la municipalidad está llamada a ejercer un papel insustituible en ese proceso.

A mi juicio, la reforma constitucional en análisis, en lo fundamental, apunta en la dirección correcta, y por eso manifestamos nuestra opinión favorable a ella cuando aprobamos la idea de legislar. Sin embargo, al analizar algunas de sus disposiciones, no estamos enteramente de acuerdo con todas, porque sus alcances nos presentan serias dudas.

Desde luego, considero que el artículo 110 propuesto, presentado en nombre de la descentralización, no tiene que ver con el sentido de ésta, o, al menos, el riesgo que abre mediante la fórmula planteada es demasiado grande como para pensar que estamos descentralizando.

La descentralización que esperamos de los municipios es aquella encaminada a dar atribuciones y recursos a la administración comunal, con el fin de que puedan desenvolverse correctamente en la gestión municipal, esto es, de que cuenten con fondos efectivos. El Presidente de la República , en el Mensaje a la Nación, señaló su esperanza de que, en el año 2000, el 42 por ciento del total de la inversión pública sea decidido y asignado en las instancias regionales y locales. De eso estamos hablando. Y compartimos tal inquietud, aun cuando advertimos que recién vamos en 22 por ciento y que después de transcurrido un tercio del período del actual Gobierno no hemos logrado avanzar demasiado. Y si el Primer Mandatario quiere dejar al país en el porcentaje anunciado -ojalá fuere así; estaremos dispuestos a apoyarlo-, ello debe realizarse a través de pasos mucho más sustantivos de los hasta ahora dados, porque de lo contrario tal objetivo no se alcanzará.

En cuanto a las atribuciones para resolver, muchas de ellas continúan centralizadas, lo cual debemos tratar de eliminar. Ésa es la verdadera descentralización. Lo que se nos propone, en cambio, apunta en otra dirección: generar un ámbito de discreción al interior de la municipalidad, lo cual, en mi opinión, no garantiza suficientemente su funcionamiento interno y la situación de quienes allí trabajan.

Por eso, me asisten inquietudes y reservas. Me pregunto: ¿cómo se va a organizar, en definitiva, el municipio? ¿Quién definirá la forma en que se regula esa situación? Hoy, esta materia se halla entregada en parte a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, con lo cual estamos rebajando el quórum de exigencias para ello, toda vez que se deja a esa normativa la determinación al respecto.

Sin embargo, el inciso segundo del artículo 110 propuesto se halla redactado en los siguientes términos: "Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República , determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.". Esta norma, de alguna manera, deja un margen muy amplio a través del cual tales atribuciones se pueden ejercer. Y, en verdad, no está generando seguridad o estabilidad para el funcionamiento interno de las municipalidades.

¿En qué se puede traducir lo anterior? Hay que ser muy claro al respecto. Es posible que se traduzca, en definitiva, en un grado de discrecionalidad demasiado elevado, lo que, tratándose del sector público en el ámbito municipal, no resulta recomendable. Se pueden presentar distintos tipos de problemas; desde luego, la forma como se generan las plantas.

Actualmente, cuando se producen pequeños espacios para que funcionen las municipalidades, nos hemos dado cuenta de que en ellas se han creado plantas paralelas sólo a través del expediente de recurrir a los honorarios, lo cual ha originado lo que señaló el Senador señor Hormazábal respecto de otra situación. Pero, en la práctica, hoy, algunos funcionarios -los de confianza del alcalde- cuentan con un régimen económico determinado, y otros tienen una situación distinta. Y, por cierto, los primeros se hallan en una condición inmejorable, incomparablemente superior a la del resto de los funcionarios municipales. Ésta es la discrecionalidad a la que me refiero, y a ella le tengo temor.

Por eso no creo conveniente dejar abierta esa "válvula", como se propone, porque con ello creamos una situación extremadamente delicada desde el punto de vista del manejo de la gente. Y no estamos hablando de poca gente, sino de 35 mil funcionarios municipales, o algo más, que obviamente deben enfrentar cierta incertidumbre, dada la forma como se ha ido planteando esta discusión.

Adicionalmente, existe el problema de costos, del control del gasto, de determinar cómo finalmente se hace. Porque no basta con acotarlo dentro del presupuesto municipal, sino que existe la posibilidad de que un municipio, por la presión interna, genere tal descompensación en su presupuesto que, en definitiva, no logre cumplir los objetivos para los cuales se dieron los recursos, y permita así un funcionamiento desigual en el cumplimiento de las labores que le son propias.

Además, los planteamientos hechos por la Senadora señora Feliú son bastante elocuentes. El Honorable señor Díez ya los ha apoyado, y no quiero reiterarlos. Pero deseo hacerlos míos, por cuanto por esta vía estamos abriendo una puerta que ignoramos cómo se cerrará.

Participé en el debate del proyecto en la Comisión, e incluso formulé indicación para dejar a los municipios cierta flexibilidad en cuanto a lo que no constituye su gestión habitual, a lo que no es su funcionamiento ordinario, para lo cual existe la planta, sino en aspectos adicionales, extraordinarios, a fin de generar allí un espacio de desarrollo. Porque es posible que las municipalidades enfrenten realidades distintas, a las cuales deben responder, y para ello requieren de alguna flexibilidad.

Lo anterior no fue aceptado en la Comisión. Por el contrario, se llegó a la fórmula aquí propuesta, la cual, por lo que he señalado, estimo que no avanza en la línea de la descentralización, sino en la de la discrecionalidad en cuestiones delicadas, desde el punto de vista de los costos, lo que, a mi juicio, no puede aceptarse.

Por las consideraciones expuestas, anuncio desde ya mi rechazo a la disposición en comento, dados los términos en que se halla concebida, las incertidumbres que crea, la discrecionalidad con que se maneja y por no constituir un paso hacia la descentralización, que todos anhelamos.

He dicho.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Thayer.

El señor THAYER .-

Señor Presidente , me referiré sólo a un aspecto bastante específico, pero que, a mi juicio, tiene una significación nuclear -diría-, en el problema que debatimos; se halla en el núcleo, en la médula de lo que nos preocupa.

Más de alguna vez he molestado al Senado manifestando mi inquietud por ciertas normativas vigentes en el país, de distinto rango -incluso de orden constitucional-, que se hacen fuego entre sí.

Aún no hemos conseguido, como país -no quiero formular un cargo específico en la línea Gobierno-Oposición; deseo hablar, como Senador, desde el punto de vista de un gran problema del Estado-, armonizar adecuadamente la autonomía que buscamos para los municipios, como unidades básicas a partir de las cuales se va organizando la comunidad nacional, con otras normativas que establecen, al mismo tiempo, el control de la constitución del poder público en esos entes edilicios desde organismos centrales, como son los partidos políticos, cuya organización y estructura, conforme a su propia ley orgánica, son necesariamente centralizadas y nacionales.

Lo anterior nos crea en este momento una aporía, una dificultad de argumentación, una contradicción de normas entre el anhelo, que todos compartimos, de descentralizar el país, de otorgar autonomía a los municipios, y un miedo cerval de parte del personal de todos los municipios, por cuanto sus cargos corren el riesgo de ser alterados o suprimidos, por objetivos, razones o circunstancias ajenas al buen gobierno comunal; o sea, propias de decisiones o acuerdos de orden nacional que, en definitiva, se gestionan, definen y aplican a través del mecanismo de partidos políticos. Porque éste es un régimen donde existe un Gobierno de partidos, lo que considero muy respetable y está muy bien, siempre que opere en su marco propio. Sin embargo, ello no es así, pues no hemos sabido armonizar la autonomía comunal con la sumisión del sistema de construcción del poder público municipal a una ley que entrega el control de ese poder a los partidos políticos.

Lo anterior, por consiguiente, crea en los trabajadores municipales el temor de ser políticamente amenazados por la mayoría de turno, que en el ámbito local no es, por fortuna, la mayoría nacional. Depende de cada municipio. Por eso, en este debate, no vamos a encontrar, felizmente, una cuestión de Gobierno-Oposición. En cada municipalidad hay una realidad distinta, y, dependiendo de ello, un sector se va a sentir más o menos amenazado que otro.

Señor Presidente, paso a mencionar tres disposiciones que están en juego aquí.

Primero, el artículo 38 de la Constitución, recordado por la Honorable señora Feliú , y tan pocas veces citado, dispone: "Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse,".

Segundo, el artículo 87 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales dice: "Todo funcionario tendrá derecho a gozar de estabilidad en el empleo y a ascender en el respectivo escalafón; participar en los concursos; hacer uso de feriado;" etcétera. Es decir, se completa toda la normativa.

Por último, el artículo 97, letra g), del mismo Estatuto, letra que es clave para entender la idea que estoy explicando, establece que, entre otros beneficios, los empleados municipales gozarán de: "Asignación de antigüedad, que se concederá a los trabajadores de planta y a contrata por cada dos años de servicios efectivos en un mismo grado, será imponible y se devengará automáticamente desde el 1º del mes siguiente a aquel en que se hubiere cumplido el bienio respectivo.". Después se detalla el monto del beneficio.

¿Qué acontece, señor Presidente ? Lo he planteado en más de una oportunidad. De hecho, la carrera funcionaria está reglada en función de un elemento clave llamado asignación de antigüedad; siempre ha sido así en la Administración Pública. Y tal elemento puede a veces entrar en contradicción con otros valores de capacitación o de demérito. Pero ocurre que el común del trabajador público o municipal ha contado con el hecho de que la permanencia en el cargo -en el cual goza de estabilidad- le permite un incremento en su remuneración por la llamada asignación de antigüedad. Sin embargo, esto lo hace ser más caro, porque un trabajador municipal antiguo es más costoso que uno nuevo, aunque el primero no siempre es más eficiente que el segundo.

Cuando se establece la autonomía municipal, dentro de cada entidad comunal se trazan las líneas para decidir con mayor libertad quién se queda o quién se va y para suprimir cargos o crear otros nuevos que admitan la incorporación de otras personas a la planta municipal. Y acontece que todo municipio financieramente autónomo tratará de contar con el personal menos caro, sustituyendo al más antiguo. Esto es contradictorio con la carrera funcionaria.

El proyecto no exonera a ninguna persona y, en tal sentido, lo que expresó el señor Ministro del Interior --siento que, por razones que respeto y naturalmente acepto, haya debido retirarse de la Sala- es perfectamente cierto: se está discutiendo en qué medida una futura ley orgánica constitucional fijará determinadas limitaciones al uso del poder municipal, el cual podría ser utilizado en forma abusiva en cuanto pusiera en riesgo la estabilidad del cargo comunal. Sin embargo, a las disposiciones vigentes que garantizan dicha estabilidad se suma la actual autonomía financiera relativa de los municipios. Y ello induce a dicho poder, cada vez que puede hacerlo o cuando debe reducir gastos en un área, a que tienda a reemplazar al trabajador que resulta más caro, por uno más barato.

En este momento estamos discutiendo una reforma constitucional que autoriza al poder municipal -autónomo en cierto sentido, pero sometido al control de mayorías políticas- para suprimir cargos. ¿Con qué limitaciones? Con aquellas que una futura ley detallará. Éstas pueden ser buenas, regulares, malas, suficientes o insuficientes. Y eso es lo que crea, entre tanto, una incertidumbre, que tantas veces he calificado, en forma quizá excesiva pero gráfica, como una especie de temor cerval: ese temblar del ciervo que aprecia un riesgo a su alrededor. Dicho temor lo sienten todos los sectores en este momento.

Por tal razón, juzgo que estamos debatiendo un proyecto bastante delicado. Y, por si no fuera suficiente lo que ya he mencionado, nos encontramos en un período de previa constitución del nuevo poder municipal, y todo el país se encuentra agitado por pactos que se mantienen, rompen o alteran.

En definitiva, existe una situación municipal tensa, y, en medio de este cuadro, aparece cierto compromiso de dos normas que se conjugan: la estabilidad en el empleo y la carrera funcionaria, las que serán afectadas por la autonomía municipal. ¡Bendita sea tal autonomía, si es real, si no va unida a su sumisión a mayorías políticas que suponen, por la propia ley, dependencia de poderes centrales! Porque todos los partidos políticos se encuentran organizados sobre la base de una jerarquía manejada desde una directiva central, llámese consejo general o comisión política.

Eso es lo que denominaba, con un término que puede parecer un poco pedante, la aporía, la dificultad de argumentación que se nos está presentando, y cuya resolución requiere de mucha serenidad de parte de todos.

He dicho.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Solicito el asentimiento unánime de la Sala para que ingrese a ella el Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, señor Marcelo Schilling.

Acordado.

Tiene la palabra el Senador señor Otero.

El señor OTERO .-

Señor Presidente , la discusión se ha centrado en un tema extraordinariamente importante: la autonomía de las municipalidades. Cuando en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia recibimos el proyecto proveniente de la de Gobierno, nos impusimos de que en ésta, por unanimidad y con el respaldo del Ejecutivo -esto ha sido ratificado aquí por el señor Ministro -, se estimó conveniente flexibilizar la administración municipal. Para ello, se proponía que la municipalidad determinara la creación de cargos, la supresión de los mismos y lo relativo a las remuneraciones, y si era necesario o no lo era crear organismos para el desarrollo de sus funciones.

En esa oportunidad, se nos señaló claramente que dicha flexibilización era imprescindible para completar el trámite de descentralización y desconcentración en que estaba empeñado no sólo el Supremo Gobierno, sino también la propia Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización. Se agregó que todas esas medidas contemplarían el debido resguardo para los funcionarios municipales.

Antes de continuar con el tema, debo señalar que, cada vez que he intervenido sobre el mismo, siempre he dejado expresa constancia de que no puede considerarse a todos los municipios en un plano de igualdad. En Chile, como expresó uno de los señores Senadores que me antecedieron, las realidades de los municipios son distintas. A cada uno de ellos les afectan problemas que les son comunes, pero tienen una realidad social, económica y cultural que sólo por excepción puede asimilarse a la de otras comunas.

Ese argumento era muy determinante para nosotros. ¿Por qué? Porque cuando se analiza una iniciativa sobre plantas municipales -lo advertimos en su momento-, las normas son absolutamente genéricas. El desconocimiento de la realidad de las distintas comunas ha generado serias y graves injusticias para el personal. Por ejemplo, en el proyecto de ley de plantas, despachado hace algún tiempo, se establecían límites y topes que, si bien para los funcionarios de la Municipalidad de Santiago eran muy convenientes y beneficiosos, para los de municipios pequeños eran lesivos.

Ésa es una realidad y, frente a ella, me convencí de que era bueno flexibilizar. Por eso, cuando la iniciativa en debate se trató en las Comisiones unidas, ¿qué se planteó? Se dijo: "Señores, esta flexibilización no puede significar, en modo alguno, que el alcalde, por sí mismo, ante sí o con acuerdo del concejo, pueda cambiar las plantas, suprimir empleos o afectar la estabilidad del personal. Debe contemplarse algún resguardo en favor de los trabajadores".

Fuimos muy claros y categóricos en el sentido de que no estábamos dispuestos a votar favorablemente la reforma, sin establecer a la vez ciertos resguardos básicos y elementales. Planteamos la imperiosa necesidad de que toda esta reglamentación se incorporara en el proyecto de enmienda de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, en trámite en la Cámara de Diputados y que no teníamos a la vista. Por lo tanto, hicimos fe de algo que nos dijo el propio señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo -hace algunos momentos se incorporó a la Sala-, quien nos leyó diversas indicaciones tendientes a cautelar la seriedad y la forma en que se habría de ejercer este tipo de facultad y, al mismo tiempo, de qué manera quedaban resguardados los funcionarios municipales para evitar que fueran víctimas de alguna arbitrariedad o de una maniobra política, si en algunas partes no se respetaba la pluralidad y la diversidad que hoy existe tanto en la Administración Pública como en la municipal.

En consecuencia, durante la discusión de esta reforma en las Comisiones unidas dejamos meridianamente claro, en primer término, que había de fijarse un límite al gasto por concepto de remuneraciones; y, en segundo lugar, que las plantas deberían encuadrarse estrictamente dentro del ámbito y de los requisitos que estableciera la ley orgánica. Así se estableció en el inciso segundo del artículo 110, nuevo. Y así, también, lo señalé yo, como consta en el informe, que en la parte pertinente expresa: "Agregó, finalmente, que el ejercicio de estas facultades, así entendidas, debe regularse en la ley orgánica constitucional sobre municipios, y concordó con el H. Senador señor Hamilton en que debe radicarse en el Presidente de la República la iniciativa de ley para satisfacer tales propósitos.".

El punto nos preocupaba a tal extremo que, previendo que una mayoría ocasional en el Parlamento pudiera modificar las condiciones o requisitos establecidos en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, preceptuamos que los cambios solamente podrían hacerse mediante iniciativa presidencial.

Hicimos presente la conveniencia de que los acuerdos del concejo se adoptaran con quórum calificado, como asimismo, que debía terminarse con la actual profusión de cargos a contrata y a honorarios, por cuanto perjudican la carrera funcionaria. En algunas municipalidades, por cada cargo de planta, existe uno a contrata, y otros a honorarios, con la salvedad de que, en este último caso, por ejercer las mismas funciones, perciben una remuneración muchísimo mayor que la del empleado de planta. Por consiguiente, al flexibilizarse el sistema y fijar una planta con todos los requisitos a que se ha aludido, el alcalde no podrá efectuar contrataciones no contempladas en aquélla.

También planteamos la posibilidad de que en los concursos públicos para llenar cargos se abriera una instancia de reclamo ante la Contraloría General de la República; la aplicación de un sistema de calificaciones adecuado e idóneo, y el estudio de una modalidad de control de la gestión municipal que habrá de establecerse en la ley orgánica.

Se nos garantizó que todo lo anterior se incluiría en la modificación de ese cuerpo legal. Incluso, recuerdo que hablamos de un plazo de 60 días -contado desde la eventual aprobación de la iniciativa que nos ocupa- para ver materializadas tales modificaciones, y que, de lo contrario, en el Congreso Pleno votaríamos en contra de la reforma constitucional.

Es decir, se combinaron las dos cosas: el derecho que tenemos de cambiar nuestra postura en relación con esta enmienda de la Carta Fundamental, en caso de no contemplarse en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades los aspectos acordados en la Comisión; y, de concretarse éstos, la aprobación de la reforma constitucional, que es muy adecuada, pues junto con flexibilizar, resguarda la idoneidad de la gestión municipal, asegura la estabilidad de los funcionarios, permite que éstos sean premiados en razón de sus méritos, de su esfuerzo y de su trabajo, y que no sean afectados por motivos de carácter político.

Las consideraciones expuestas me llevaron a votar favorablemente el proyecto en las Comisiones unidas. Lo mismo haré aquí en la Sala. Dejo, sí, expreso testimonio de que, si él se aprueba, tanto por la Cámara de Diputados como por el Senado, y en el curso de los 60 días que median para su ratificación por el Congreso Pleno no se han contemplado en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades todas las materias a que me he referido, allí cambiaré mi voto y me pronunciaré en contra de la reforma constitucional.

Reitero: acogimos el proyecto en las Comisiones unidas y lo aprobaremos ahora, sobre la base de la garantía y seguridad que nos dio el Ejecutivo en el sentido indicado. Pensamos que el Gobierno de la República también mira el futuro del país, como lo hacemos nosotros. Y es preciso observar la ley en proyecto con sentido de política de Estado y no con criterio político contingente, ni de sectores ideológicos, porque dice relación al órgano de administración local más importante, la municipalidad, que es la encargada de velar por la calidad de vida de los habitantes de la comuna. Y los pobladores de ésta dependen del alcalde y del concejo; vale decir, de la administración comunal. La descentralización llevada adelante y el hecho de asignar recursos a las comunas y permitirles intervenir en todo cuanto se dirija al bienestar de las personas, nos obligan a ser extremadamente responsables con lo que ocurra en ese tipo de administración.

Ésas fueron las razones que me llevaron a votar favorablemente el proyecto en la Comisión. Comprendo y acepto las dudas e inquietudes de los señores Senadores que están dispuestos a rechazarlo. Pero yo lo voy a aprobar, porque la Constitución establece una salvaguardia: que el proyecto, de ser aprobado por cada Cámara, debe ratificarse en sesión de Congreso Pleno. Y es allí donde podremos votar en contra si no se cumplen los requisitos o supuestos bajo los cuales ahora nos pronunciamos favorablemente por esta reforma constitucional.

Termino dejando constancia en la Sala de un problema que queda pendiente -hoy día lo conversamos con el señor Ministro de Transportes -: la gravísima situación producida en los grandes centros urbanos por la absoluta autonomía municipal.

En la Región Metropolitana, donde existen más de 60 municipalidades, los problemas de transportes e incluso de urbanismo se encuentran ligados de tal manera que es indispensable buscar un mecanismo a través del cual pueda crearse un consejo ejecutivo que coordine a las municipalidades en esta materia, con poder suficiente para establecer normas que rijan para todas las comunas pertenecientes a aquélla. De lo contrario, como veíamos hoy en la Comisión de Transportes y Telecomunicaciones, las mejores iniciativas para solucionar el problema de la Región Metropolitana no serán posibles de materializar. ¿Por qué razón? Por esa autonomía conforme a la cual 60 administraciones comunales distintas tengan criterios diferentes, no obstante encontrarse ubicadas en la misma ciudad.

Por eso, mantengo el voto que emití en las Comisiones unidas. donde la modificación propuesta al artículo 62 de la Constitución fue aprobada por unanimidad.

Por lo tanto, reitero que reservo mi derecho a cambiar de opinión en la sesión de Congreso Pleno -si ella se realiza-, si no se da cumplimiento a todos los requisitos enumerados durante mi intervención.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente , antes de introducirme en el fondo del tema, quiero recordar al Senador señor Otero que, a raíz del problema que se presentó en la Comisión de Transportes, el artículo 17 del decreto supremo Nº 291, sobre las funciones del gobierno regional, en su letra d) establece que una de ellas será: "Fomentar y velar por el buen funcionamiento de la prestación de los servicios en materia de transporte intercomunal, interprovincial e internacional fronterizo en la región, cumpliendo las normas de los convenios internacionales respectivos".

En la historia de la ley, se dejó establecida esa responsabilidad, precisamente, a la luz de las informaciones entregadas por Su Señoría.

El señor OTERO .-

¿Me permite una interrupción, señor Senador ?

El señor RÍOS.-

Con todo gusto.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Otero.

El señor OTERO .-

Señor Senador, lo único que se posibilitó en la Carta Fundamental fue la creación de un consejo coordinador voluntario. Y no hay ninguna norma jurídica que obligue a las municipalidades a aceptar lo impuesto por la intendencia o el gobierno regional en materia de transportes, de vivienda, de salud o de educación.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Continúa con la palabra se Senador señor Ríos.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente , cuando establecimos en el Senado lo que algunos denominamos "la creación de los poderes verticales", lo hicimos pensando en la necesidad de lograr dos objetivos muy importantes para el desarrollo y crecimiento armónico del país: el primero -y los voy a separar, a pesar de que son iguales en trascendencia-, la descentralización de aquellas materias propias del gobierno nacional o de la administración central -como muchas personas la llaman-; y, el segundo (elemento indispensable en la creación y funcionamiento de un estado moderno), la participación. Sin participación -y aquí se encuentran los ejemplos de países que se han desarrollado mejor-, no existe alternativa alguna de un progreso efectivo y eficiente. Porque las inteligencias, las capacidades, no se hallan radicadas todas en el Estado chileno, sino que corresponden a la acción conjunta de una sociedad. Y, en ésta, obviamente, aparte los sectores público y privado, están todos los chilenos que forman parte de la nacionalidad y que viven en el territorio.

Por eso, cuando se establecieron las funciones y atribuciones de las municipalidades, en la letra f) del artículo 3º de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, quedó consignada como responsabilidad privativa elaborar los planes de desarrollo comunal conforme a las normativas regionales y nacionales existentes sobre la materia.

Eso significaba que una municipalidad que planificara todo su sistema de vivienda o de transporte, o cualquier otra acción, debía tener en consideración los aspectos generales dispuestos en los planes regionales y nacionales.

En materia de vivienda, por ejemplo, el objetivo del Estado chileno apunta a que haya cuatro habitantes por casa el año 2002. Otro objetivo consiste en tener el año 2000 un porcentaje determinado en materia de salud, de mortalidad infantil, etcétera.

¿Qué hacen los municipios en virtud de sus planes de desarrollo? Los elaboran para cumplir con los objetivos nacionales; y de esa forma, se les entregan las herramientas -y se les darán más todavía-para que dichos objetivos nacional y regional conformen una acción común armónica, que permita también un crecimiento del país con igual característica..

Por eso, cuando se sostiene que la autonomía municipal destruye el desarrollo armónico del territorio llamado "región", significa que el legislador no ha tenido a la vista la concepción de crecimiento y administración armónica que se ha ido concibiendo en las normas constitucionales y en las Leyes Orgánicas Constitucionales sobre Gobierno Regional y de Municipalidades.

Un municipio que dentro de su plan de desarrollo establezca, por ejemplo, que el número de personas por viviendas en su comuna será el mismo que existe en Francia, esto es, de 2,5 personas por casa, quiere decir que está absolutamente marginado del sentido de proyección nacional, de un crecimiento armónico y con objetivos igualmente nacionales.

Ése es el sentido que tiene todo este proceso.

Por tal motivo, una autonomía nunca podrá sobrepasar la norma nacional. Porque si eso ocurre, sin duda alguna, que estaríamos estableciendo acciones que van a dividir a los chilenos y a nuestro país, y no a unirlos, como es el objetivo de la descentralización.

El Presidente del Senado , el Honorable señor Díez , recordó algunos aspectos referidos a que el Primer Mandatario tiene responsabilidades que está ejerciendo bien, y que, por lo tanto, no deben modificarse. Dentro del ámbito actual de la Administración, sin duda alguna que el Primer Mandatario puede estar ejerciendo bien sus funciones.

Pero lo actual es lo que ha producido un centralismo agobiante en el país, donde 5 millones de chilenos viven en un estado calamitoso -desde el punto de vista del medio ambiente- y en que toda la estructura económica, social, política, cultural y de todo orden, se ha ido instalando en la Región Metropolitana, y concretamente en Santiago.

El Instituto Nacional de Estadísticas (INE) señala en un informe que, en los pasados diez años, Santiago está creciendo a un promedio de 3,6 por ciento anual, lo que significa que en el último lustro lo hizo en l8 por ciento.

Entonces, ¿qué desarrollo existe en un país donde la concentración es tal, que ha terminado en largas colas de niños en los hospitales que van en busca de oxígeno envasado, porque el aire de su ciudad no es el adecuado para que puedan vivir y desarrollarse como seres humanos, libres de contaminación?

Esta concentración absurda, odiosa, no ha traído sólo un desarrollo equivocado. En 1991, la Universidad Católica de Valparaíso nos entregó un informe brutal, que he dado a conocer muchas veces aquí, acerca del costo de cada uno de los habitantes de Chile para el Estado. Naturalmente, el estudio puede ser objeto de discusiones y debates, porque, de pronto, existen criterios muy distintos para medir el gasto. Pero sostiene que, en 1990, cada habitante le costó al Estado -por concepto de gasto, no de inversión- 6 pesos diarios en la Quinta Región, 8 pesos diarios en la Octava Región, 11 pesos diarios en la Novena Región, 22 pesos diarios en la Segunda Región y 116 pesos diarios en la Región Metropolitana.

Estos informes, elaborados por una Universidad importante, sin duda alguna, nos llevan a meditar. Y, por ese motivo, no puedo estar de acuerdo con la afirmación de que todo se ha estado llevando bien respecto del desarrollo económico del país. Por lo demás, el desarrollo económico es una materia distinta de la administración. El proceso de concentración que hemos vivido en los últimos años -y aquí incluyo los últimos 50 años a lo menos- indudablemente ha ido produciendo un desastre, cuyo costo es cada día más alto para el país. A una persona que vive en Santiago y que gana 200 mil pesos mensuales se le va un porcentaje elevadísimo en movilización, en calefacción, y en muchas otras cosas. En cambio, quien vive en Regiones puede sobrevivir perfectamente con una remuneración de ese tipo.

Es verdad. Un estudio de la Facultad de Economía de la Universidad de Chile concluyó que el santiaguino estaba gastando, en promedio, una hora y 20 minutos para trasladarse cada día hacia su trabajo. ¿Qué desarrollo económico es ése? ¡Es una cosa absurda! Y en la Región Metropolitana, hay del orden de los 2 millones 400 mil trabajadores, y también, del orden de 1 millón y tantos mil estudiantes. Pues bien, multipliquemos todo eso por 1,2. Una hora 20 minutos es una pérdida impresionante para el país.

Por eso, no debemos engañarnos y pensar que existen alternativas claras y definitivas, porque hoy el país se encuentra en una condición realmente desastrosa; no podemos seguir viviendo así.

¿Cuándo tuvo Chile un crecimiento muy grande? Cuando surgió la comuna autónoma. Ahí conocimos un desarrollo armónico. Surgieron los canales de regadío; se construyeron decenas, centenares, de colegios, escuelas, en fin. La sociedad comenzó a tener identidad y el país experimentó un crecimiento armónico brutal, admirable.

Señores Senadores, piensen en sus Regiones y vean en qué año se construyeron las estructuras más importantes. En un gran porcentaje se materializaron a principios de siglo, entre 1900 y 1927. Es ahí cuando se arma y se forma Chile. Y entonces existía la comuna autónoma, donde había un respeto, una dignidad que se cuidaba, y que hoy no se cuida.

El Senador señor Hormazábal planteó un punto -no lo iba a mencionar porque Su Señoría no estaba presente, pero ahora puedo hacerlo- que vale la pena analizar más a fondo. El señor Senador manifestó su preocupación por la inexistencia de control sobre las municipalidades, lo cual puede producir una situación grave en materia de recursos. Ello, en circunstancias de que, como señalaba el señor Ministro del Interior , las municipalidades administran ya alrededor de mil 500 millones de pesos, por lo que podría producirse un desorden muy grande.

El tema radica en quién elige: el pueblo. Las municipalidades no son designadas ni nombradas; forman parte esencial de lo que constituye el concepto puro de la democracia: todos son elegidos. Y ahora el alcalde va a ser objeto de una elección directa, conforme a una serie de normas. Y, claro está, muchas de ellas han merecido críticas. Pero, poner en duda, con tanta fuerza, la acción de la municipalidad y recordar que la Cámara de Diputados no tiene tuición sobre ella, es otra cosa. ¡Si la Cámara de Diputados no puede tener tuición sobre personas elegidas por el pueblo! ¡No puede! Y las funciones que son propias del desarrollo administrativo, evidentemente, están en manos de la normativa que regula la Contraloría General de la República, y que debe cumplirse con bastante rigor.

Ahora, el Honorable señor Hormazábal señalaba otro concepto que también conviene analizar a fondo: cómo participa el concejo comunal en la administración. ¡Si el consejo no participa en la administración! Y el objetivo es que no participe, ni ahora ni en lo futuro. Quien participa es el alcalde, y nada más que el alcalde, quien tiene una función de jefe de servicio, como recordaba el propio Ministro .

Hay, entonces, una realidad que debe ser analizada en un contexto...

El señor HORMAZÁBAL .-

¿Me permite una interrupción, Honorable colega?

El señor RÍOS.-

Con mucho gusto, con la venia de la Mesa.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra el Honorable señor Hormazábal .

El señor HORMAZÁBAL .-

Sin ánimo de interrumpir la exposición del señor Senador, deseo recordar que en mi intervención señalé, entre otras cosas, que la fiscalización sobre el municipio, auténtico representante del pueblo, la hace el pueblo mismo en las elecciones; eso fue lo que dije. Ahora, Su Señoría señala que la carencia de fiscalización se justificaría por el hecho de que son los ciudadanos los que eligen a los integrantes del concejo. Me permito recordar a mi estimado colega el texto del artículo 48 de la Constitución que establece como atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados, entre otras, "Fiscalizar los actos del Gobierno" y "Declarar si han o no lugar las acusaciones que" se presenten en contra del Presidente de la República . O sea, a pesar de ser éste elegido por el pueblo, existe el papel de fiscalización de la Cámara de Diputados.

Por consiguiente, siendo tan plenamente democráticos tanto el Presidente de la República como el concejo municipal, el rol fiscalizador que otorga la Constitución a la Cámara no es tan nítido en el caso del segundo como en el del primero.

Agradezco la deferencia de mi estimado colega.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Puede continuar el Honorable señor Ríos.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente , es cierto y razonable lo que señala el Senador señor Hormazábal . Lo que pasa -y hay que entenderlo de esa forma- es que respecto de lo que se denomina el Poder Nacional -donde están radicados los tres poderes horizontales: el Ejecutivo , el Legislativo y el Judicial-, la Cámara de Diputados tiene función fiscalizadora. Lo que hicimos en la reforma constitucional de 1991 fue crear otro cuerpo fiscalizador, y en este punto estoy absolutamente de acuerdo con el señor Senador cuando señala que en la norma legal no han existido la claridad y la transparencia suficientes para que esa fiscalización se cumpla. Pero, hemos dicho: a los Poderes Nacionales corresponde la fiscalización de la Cámara de Diputados; al Gobierno Regional, la del Consejo Regional, y al gobierno comunal, la de los concejales. O sea, son tres áreas distintas.

Entonces, si establecemos que la fiscalización de la acción propia de la comuna corresponderá también a la Cámara de Diputados, vamos a debilitar y destruir esta concepción de poderes verticales, que ha surgido y se ha desarrollado en plenitud en los países europeos, de donde hemos recogido muchas experiencias para establecerlas aquí.

Por otro lado, es muy importante y razonable señalar -comparto en este sentido lo manifestado por muchos señores Senadores- la inquietud de qué ocurre con las plantas.

Si aprobamos el artículo 110, ¿va a llegar un alcalde y va a aprobar una planta; después llegará otro y aprobará otra? Al fallecer un alcalde, ¿establecerá el subrogante otra planta? Bueno, naturalmente, si ésa es la realidad, no tendríamos derecho ni siquiera a estar conversando el tema. Pero ése no es el objetivo; de ninguna manera.

Ahora, quizá los funcionarios tienen razón cuando piensan que la estabilidad de su empleo va a depender del presidente del partido político respectivo. Si las propias listas de concejales -así lo establece la propia ley- se inscriben en Santiago, y si el presidente y el secretario general del partido correspondiente van al Registro Electoral a inscribir sus candidatos por comunas que, en muchos casos, no tienen siquiera idea dónde están ubicadas, obviamente se produce un centralismo en la concepción política que tampoco permite avanzar en esta materia. Sobre el particular, recojo lo señalado por el Honorable señor Thayer .

¿Qué es lo que se ha tenido en vista al debatir este tema? Dos objetivos básicos. Primero, avanzar en el proceso de descentralización y, segundo, cuidar la estabilidad y las formas de empleo que tienen los funcionarios municipales actuales. Porque, efectivamente la normativa, si se toma políticamente, podría repercutir en la situación laboral de los 30 mil funcionarios municipales que trabajan en Chile, los cuales podrían quedar en el aire. Naturalmente -así ocurrió durante la discusión- ningún señor Senador está de acuerdo en que ello suceda. Desde mi punto de vista, ésa es la virtud más importante de este debate.

Tampoco se puede concebir una planta que sea modificada cada uno, tres o cuatro años. Si vamos a poner en marcha un Plan de Desarrollo Comunal, éste debe durar a lo menos una década, porque no hay planes de desarrollo que tomen un tiempo menor. Por tal motivo, cuando un determinado concejo cree una planta, ésta no variará al año siguiente, ni a los dos años, sino que al menos -así lo podría establecer la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades- después de 10 años, de modo que aquellas personas que ingresen en el futuro-futuro al régimen de funcionarios municipales, tengan presente que ésas son las reglas del juego, es decir, si realizan bien su trabajo, tendrán alternativas para desarrollarlo en plenitud durante 10 años; más tarde, pueden postular a cargos superiores, etcétera. Es una concepción muy distinta.

Por estas razones, algunos Senadores hicimos llegar a la Mesa una indicación para hacer ver la necesidad de que los actuales funcionarios mantengan en plenitud sus cargos para que se produzca un adecuado transbordo en el tiempo. Sostener que la municipalidad tenga autorización para modificar su planta, lo cual puede realizar en 24 horas, es una irresponsabilidad tremendamente grande. Entonces, tiene que haber una combinación: ¿Estamos por la descentralización? Sí. ¿Pero a costa de todos los funcionarios municipales? No.

Dicha indicación permitirá al funcionario poseer las herramientas necesarias para conversar con el alcalde o el concejo -siendo en ésta primera etapa el dueño de su cargo- y no quedar al arbitrio del municipio. Es importante sostenerlo así.

Finalmente, dicho sea de paso, me alegro de que la cuestión municipal se discuta de una vez por todas, porque esta reforma constitucional hace ya bastante tiempo que está en el Senado, y su debate de algunas semanas atrás fue bastante débil. Ahora veo pocos Senadores en la Sala, e incluso algunos de los presentes demuestran escaso interés por lo que estamos planteando.

Sin embargo, lo importante es que se inició un debate profundo acerca de nuestra nación, de su el crecimiento armónico y del respeto por las personas. Los Senadores de todos los partidos políticos que participan en este debate han manifestado profundas inquietudes, las cuales permitirán llegar a buen puerto con este proyecto que ya fue aprobado en general.

Propongo que se apruebe el artículo 110º conjuntamente con la indicación presentada. Con ello, se avanza en la descentralización y, a la vez se determina que el propietario del cargo es el actual funcionario. De esta manera, bajo la tuición municipal y de sus funcionarios, se irán produciendo las modificaciones a la estructura administrativa municipal. De este modo, conforme a la visión social, geográfica, espacial, de objetivos, etcétera, del municipio, se puede establecer en el futuro-futuro, el desarrollo de la comuna.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Atendiendo a las consultas de varios señores Senadores, deseo proponer a la Sala que continúe el debate de esta iniciativa hasta las 20:00 -hora en que el Honorable señor Calderón rendirá un homenaje- para luego seguir con la hora de Incidentes.

Si le parece a la Sala, así se procederá.

-Se aprueba.

El señor RÍOS.-

¿Se votaría mañana el proyecto, señor Presidente?

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Se votará cuando haya concluido el debate, señor Senador.

Tiene la palabra el Senador señor José Ruiz.

El señor RUIZ (don José) .-

Señor Presidente , en la discusión de esta reforma constitucional, han surgido -a mi juicio- dos materias.

Una es la que causó la reforma constitucional y que fue enriquecida en el debate de la iniciativa, y apunta a la intención del Gobierno de avanzar en el proceso de descentralización del país; y la segunda -no menos importante y que ha concitado especialmente la atención de los trabajadores municipales- dice relación al problema de la estabilidad en los puestos de trabajo de los funcionarios que hoy se desempeñan en las municipalidades del país.

Pienso que hay que separar estos aspectos, por una razón muy simple. Más allá de la preocupación de algunos Parlamentarios por las reacciones positivas o negativas que se puedan generar, existen elementos claramente establecidos en la legislación vigente.

En primer lugar, no se está modificando el artículo 38 de la Constitución Política, ni la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, ni tampoco la ley Nº 18.883, estatuto administrativo para funcionarios municipales. Estas normas rigen -mientras no sean alteradas lo seguirán haciendo- las relaciones de tales funcionarios al interior de las municipalidades.

Las únicas causales que, dentro del estatuto administrativo, hacen cesar en sus puestos de trabajo a dichos trabajadores son las relativas a determinadas infracciones, como por ejemplo, una calificación deficiente, de acuerdo con el artículo 48 de dicho cuerpo legal, o las que prescribe su artículo 120, sobre medidas disciplinarias aplicables como producto de acciones o actitudes en que los funcionarios incurran en el desempeño de sus funciones. Es decir, aun cuando la preocupación de los empleados municipales es absolutamente legítima, no se está alterando ninguno de estos cuerpos legales.

¿Qué se está reformando con este proyecto? Una facultad exclusiva del Presidente de la República , establecida en el número 2º del artículo 62 de la Carta Fundamental y que atañe a las municipalidades, se transfiere a éstas. En la actualidad el Primer Mandatario puede enviar un mensaje al Parlamento para suprimir cargos en los municipios. Ello hoy es posible.

La diferencia radica -y uno lo entiende- en que los funcionarios municipales pueden creer, con justa razón, que resulta más difícil atentar contra su estabilidad laboral a través de una ley debatida en el Parlamento, que sobre la base de decisiones adoptadas por el propio Concejo Municipal, tendientes a la eliminación de cargos.

Acepto el hecho de que haya dudas razonables en cuanto a que los trabajadores municipales puedan quedar en mayor indefensión. Sin embargo, pienso -por lo expresado en la Sala, por la responsabilidad de quienes hoy legislamos y por la clara voluntad manifestada por la mayoría de los señores Senadores que han intervenido en el debate- que las modificaciones planteadas en esta reforma constitucional tendrán que resguardar debidamente la estabilidad de sus puestos de trabajo.

En tal sentido, yo les diría a esos funcionarios que guarden absoluta serenidad frente a esta reforma, porque lo que queremos es avanzar en la descentralización del país. No se trata solamente de elaborar discursos, pues ya hemos oído muchos a través de nuestra historia política, sino de progresar con acciones concretas. Actualmente, las municipalidades constituyen la estructura política más cercana a la gente: es allí donde efectivamente la democracia está al alcance de las personas y, por lo tanto, es la institucionalidad chilena la que debemos fortalecer, y no sólo entregándoles algunas atribuciones.

Coincido con algunos Honorables colegas en cuanto a que esto constituye sólo un paso. Pero no cabe duda de que existen muchos otros que podríamos dar a fin de que los municipios cuenten con los recursos suficientes para responder a las demandas diarias y permanentes de los vecinos, que hoy, dada la escasez de fondos y de medios necesarios, no se pueden cumplir.

También deben establecerse normas en la Ley Orgánica de Municipalidades para que los ingresos de su personal a lo largo de todo el país respondan al principio de a igual cargo igual remuneración.

Asimismo, es necesario respetar el mecanismo de la zona para las regiones más apartadas. No se puede permitir que en la ley que se dicte posteriormente se deje en libertad absoluta a los municipios para que fijen las rentas a su arbitrio. Tal como planteó aquí el Senador señor Hormazábal , no cabe seguir insistiendo en la iniquidad existente hoy: los profesores de establecimientos pertenecientes a las municipalidades ricas reciben remuneraciones justas -no digamos altas; justas-, mientras que en los de municipios pobres son muy mal pagados, cuestión que también es válida para los servicios de salud. No deseamos que mañana esta situación, por la vía de esta modificación, también termine por afectar a los funcionarios municipales. Estaremos atentos en el Senado para defender sus derechos. Pero esa defensa no pasa por mantener la centralización hoy existente en la Administración del país, sino que deben darse los pasos suficientes para que los municipios se fortalezcan, pasos que en el futuro también tendremos que dar respecto de los gobiernos regionales.

Por lo tanto, creo que la norma propuesta es perfectible, pero, dado que estamos en el segundo informe y que no se han formulado indicaciones renovadas, no hay posibilidad de modificarla, salvo por unanimidad en la Sala. Sin embargo, como el proyecto se encuentra en primer trámite, es posible enmendarlo en la Cámara de Diputados. Podemos realizar las gestiones del caso -incluso pedir al Gobierno que las haga- para que durante su tramitación en la otra rama del Parlamento se mejore la redacción del artículo 110, de manera de resguardar en mejor forma, no sólo los derechos de los trabajadores municipales, sino también de dejar más abierta la posibilidad para que en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades puedan establecerse debidamente las normas que regulen esta nueva atribución.

Concurriré a la aprobación de este artículo, sobre la base de las observaciones que he formulado. Y si no llegamos a acuerdo en el tercer trámite aquí, en el Senado, espero que se logre en la Comisión Mixta aprobando una redacción que resguarde todas las inquietudes planteadas hoy, se avance en el proceso de descentralización y se protejan los derechos de los trabajadores municipales.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Están inscritos a continuación los Honorables señores Cantuarias, Bitar, Gazmuri, Errázuriz, Adolfo Zaldívar y Urenda.

Tiene la palabra el Honorable señor Cantuarias.

El señor CANTUARIAS.-

Señor Presidente , debo comenzar por expresar que hay ciertas materias cuya incorporación en la legislación es de la mayor importancia y urgencia y siempre me van a contar como uno de sus más resueltos y entusiastas partidarios.

La descentralización es una aspiración que comparto plenamente y ha sido un objetivo al cual he dedicado una buena parte de mi trabajo parlamentario, especialmente en las labores que me corresponde realizar como integrante de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización. Respecto de la regionalización, que la entiendo como parte del proceso de descentralización, he presentado iniciativas. Pero una cosa es caminar por la senda de la descentralización y la regionalización y, otra, es entregar a los municipios la posibilidad de estructurarse en forma absolutamente autónoma.

No me gustaría que hiciéramos sinónimas estas dos cosas. Porque, aparentemente, llevaríamos la votación -en este afán de etiquetar o de dejar las cosas simplificadas al extremo- por la vía de que, si se es partidario de la descentralización y de la regionalización, valores y principios del funcionamiento del Estado que comparto, se debe estar por una cosa o por otra. No se juegan en este artículo, entonces, esos valores y principios, artículo que por lo demás tiene algunas otras características que trataré de señalar más adelante.

Como se recordaba aquí, cuando asumió el Presidente de la República se propuso como meta llevar la inversión pública de decisión regional de 21 por ciento, en que se encontraba al inicio de su mandato, a 42 por ciento para cuando concluyera. Aplaudimos, sin ambages, una decisión de esa naturaleza. Con la misma franqueza con que reconocimos que esa meta era ambiciosa y que nos agradaba profundamente a quienes no sólo representamos a una Región, sino que vivimos y educamos a nuestros hijos en ella -y compartimos las aspiraciones de la gente de provincia, como suele decirse en algunos lugares (de regiones, como decimos nosotros)-, ahora debemos lamentar que, transcurridos dos años y fracción del Gobierno que se propuso elevar al doble la inversión de decisión regional, y de acuerdo con las cifras de inversión oficial, hayamos avanzado apenas en 1,6 por ciento. Por lo tanto, es difícil pensar que al término del mandato del Presidente Frei la inversión pública de decisión regional llegue al nivel que se planteó.

Debo recordar que el origen de este proyecto era menos ambicioso y más bien modesto: tenía casi por único objetivo -y es bueno tenerlo presente- eliminar de la Constitución la mención al período de concejales en actual ejercicio. En 1992, se estableció en la Carta Fundamental que el período de las autoridades municipales sería de cuatro años. Pero, por diversas razones, más del 10 por ciento de los municipios -34- no se instaló el 26 de septiembre de 1992, sino posteriormente. Entonces, si se mantenía el período de cuatro años en la Constitución, las fechas en que iban a efectuarse los traspasos a las nuevas autoridades municipales que corresponde elegir este año tendría que ser escalonado a lo largo de todo el país, aspecto enteramente distinto de las proposiciones que hemos escuchado y que valdría la pena analizar en el futuro.

Dejo consignado, entonces, que tal vez sería interesante pensar en un sistema municipal que no consultara elecciones en un único día para todo Chile, porque ésa es una de las razones por las cuales se los vincula políticamente y se les da otras características y atributos.

Como decía, el proyecto original tenía por objeto eliminar la mención a los cuatro años y agregar algunas facultades o transformaciones al consejo económico y social comunal. No era mucho más que eso. En consecuencia, el trabajo en las Comisiones fue el que nos llevó -fundamentalmente en la de Gobierno, Descentralización y Regionalización, que integro- a proponer una normativa diferente.

En cuanto a la autonomía de las municipalidades y el respeto a su funcionamiento, ha habido, a mi juicio, manifestaciones y episodios en leyes que hemos aprobado y que las han afectado gravemente. Les hemos impuesto obligaciones y, en algunos casos, cargas, costos, que no nos hemos preocupado de financiar adecuadamente. Y porque no tenemos tiempo, no deseo abrir debate en este sentido, pero quiero recordar que la Comisión de Educación aprobó esta mañana un proyecto que, en el fondo, introduce algunas enmiendas a la ley que modificó el Estatuto Docente para permitir que los municipios puedan tomar "prestadas" subvenciones adelantadas -que posteriormente deben devolver- para pagar las indemnizaciones excepcionales que la ley estableció para los profesores que, por reunir los requisitos del caso, se encontraban en situación de acogerse a jubilación.

Por medio de ésas, y de muchas otras normas -el propio Estatuto Docente fue una de ellas en su oportunidad-, traspasamos a las municipalidades responsabilidades y costos que no fueron debidamente financiados, como en múltiples ocasiones demostramos en esta Corporación, sin que nadie mencionara -o escuchara a los que sí lo hicimos- la autonomía de los municipios y su funcionamiento y estabilidad financiera.

Todavía más: hemos creado municipalidades en el último tiempo, y lo hemos hecho sin hacernos cargo de su costo de instalación y existiendo en algunas de ellas problemas respecto de la situación de sus funcionarios. Intervendré en la hora de Incidentes de esta sesión para referirme al problema que en este sentido que se presenta en la Región que represento, en la comuna de Chiguayante, provincia de Concepción. Al crearlas, las hemos dejado en difícil situación en lo relativo a la condición contractual de los funcionarios que fueron traspasados de las áreas educacional y de atención primaria a la administración municipal. ¿Por qué? Porque esos municipios cuentan con un sistema de término de la relación laboral con sus trabajadores que establece indemnizaciones. Cuando se crea una nueva municipalidad, ese vínculo laboral debe finiquitarse con la municipalidad madre y procederse a un nuevo contrato con la recién instalada. Y en ese finiquito no está financiada la indemnización correspondiente.

Por tanto, cuando hablamos de descentralización, de regionalización y de autonomía del régimen municipal, no se es concordante con otras normas tratadas en esta Corporación y que, en esos ámbitos, no han contado con el respaldo suficiente.

Un señor Senador se refería a las condiciones en que se fiscalizaría la actividad municipal, que, por ser autónoma, no está sujeta a la fiscalización de la Cámara de Diputados y que, en lo que atañe a las normas de la Contraloría, se estrella con el funcionamiento del propio concejo municipal. Ésta es otra materia que no es objeto de esta iniciativa, y ya veremos la forma de tratar de introducirla, si es que hay voluntad política, en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, la que, hasta dónde sé, está terminando su tramitación en la Cámara de Diputados.

Ésas son las normas de gestión del concejo, y soy de aquellos que estiman que, para que se fiscalice bien, y en el origen, es necesario dar facultades al concejo municipal para que se constituya en el cuerpo normativo y fiscalizador de la municipalidad.

En consecuencia, este artículo 110 nada tiene que ver con la descentralización y regionalización. ¿Cómo encajar esta norma, con su sentido, en las aspiraciones de regionalización que comparto con tantos miles de chilenos? He sido partidario de dotar a los municipios de autonomía y facultades, y de permitirles que puedan estructurarse, pero siempre considerando los derechos de las personas que serán sujetos de las decisiones administrativas que adopten los municipios a través de su máxima autoridad -el alcalde- o de organismos colegiados como el concejo.

Me causa gran preocupación el nivel de las remuneraciones de los funcionarios municipales, y lo traigo a colación por estimar que los ingresos excesivamente bajos constituyen una invitación a ciertas prácticas de influencias que terminen por perturbar y corromper definitivamente el régimen municipal chileno. No podemos exigir a los funcionarios municipales, con los niveles de rentas actuales, ni siquiera competencia técnica para sus labores ni mucho menos dejarlos a buen recaudo o protegidos de la tentación corruptora, que es muy generalizada. La única forma de contrarrestarla eficazmente es determinando adecuados montos de remuneraciones. Por eso, el artículo 110 me agradó inicialmente porque posibilitaba a los municipios, de acuerdo con su propia realidad, la estructuración de sistemas de remuneraciones que premiaran debidamente a sus funcionarios.

Cabe recordar al respecto una experiencia reciente: el mejoramiento de las plantas del sistema municipal. ¿En qué se tradujo? En miles de apelaciones ante la Contraloría respecto de la forma como se llevaron a cabo los encasillamientos por parte de los alcaldes, y en no pocos -sé de decenas- juicios y recursos de protección ante los tribunales por esas mismas decisiones. No nos resultó la vez anterior, y una de las razones fue que los municipios, sus alcaldes y equipos directivos, no fueron capaces de explicar adecuada y transparentemente los encasillamientos que estaban generando, orientados y guiados por la ley. Y eso dio lugar a las apelaciones a que me referí.

Tales experiencias me llevaron, una vez que me impuse de las comunicaciones de la Asociación de Funcionarios Municipales de Chile -todos los señores Senadores probablemente también las recibieron-, a reunirme con su directiva e incluso, hace algunos días, con la representación provincial de Concepción, en la ciudad de Penco, a fin de hablar sobre estos proyectos. En esa ocasión estudiamos las medidas necesarias conciliar la mantención de los derechos que a los funcionarios municipales corresponden en virtud de la respectiva ley orgánica con la forma más flexible de proceder por parte de los municipios, a fin de que, atendida su propia realidad, puedan mejorar esta situación; y con las consecuencias que se producirían, en términos de flexibilidades abiertas, como la que está permitida en el artículo 110, ante la experiencia reciente de los encasillamientos producidos por la ley de plantas aprobada por esta Corporación.

Esas cosas resultaron inconciliables, y pienso que se aleja mi aspiración -compartida por los dirigentes de los funcionarios municipales- de mejorar sus remuneraciones. Pero el hecho de sentirse dueños de sus cargos -como ocurre en el caso de todos los funcionarios públicos del país- marca una preferencia respecto de la posibilidad de que, eventualmente, puedan ser discriminados en un proceso en el cual autoridades, que a veces son transitorias, que a veces vienen llegando, que a veces "le trabajan al equipismo" en términos de ciertas posiciones de poder, pueden afectar su estabilidad de trabajo e incluso sus remuneraciones.

Por esas razones, creo que deberemos invertir el orden en que estamos trabajando en esta materia. Yo no renuncio a la posibilidad de lograr cierta flexibilización, pero tendremos que trabajar en el estatuto de los funcionarios municipales, luego en la ley orgánica constitucional de municipalidades y después en la reforma constitucional, con el propósito de regular esta situación. En caso contrario, lo que haremos será abrir una posibilidad que nadie sabe dónde termina ni cómo se aplica.

Y en estas materias, y para esas cosas, estaré siempre disponible, porque tengo por el régimen municipal chileno, con todas las críticas que se le hacen -a veces con razón, y muchas otras, injustamente-, el mayor de los respetos y la mayor consideración.

Y quiero recordar al Senado que el régimen municipal chileno no es otra cosa que la suma de los funcionarios, que hacen del servicio comunal la expresión de su trabajo y el aporte a su sustento.

He dicho.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Bitar.

El señor BITAR.-

Señor Presidente , la reforma que nos ocupa realiza un aporte importante: apunta a la organización de una sociedad más moderna y más flexible. Para ir en esa dirección, se requieren tres condiciones, que -a mi juicio- se cumplen en el proyecto en estudio. Ellas son: primero, afianzamiento del poder local; segundo, flexibilidad para la toma de decisiones, y tercero, estímulo al mejoramiento en la calidad del personal.

Es efectivo lo que acaba de precisar el señor Senador que me antecedió en el uso de la palabra, en cuanto a que existe una falla importante en las remuneraciones del sector municipal, como la hay en todo el aparato estatal. Lo hemos pensado; sabemos que debemos mejorarlas. Pero, desde mi punto de vista, no lograremos incrementar esas rentas si ello no va aparejado con una flexibilización del sistema de contrataciones en el sector público. Ambas cosas van de la mano. No podremos avanzar en dicho incremento mediante rigideces en este aspecto. Una cosa debe ir unida a la otra: más flexibilidad, con mejores remuneraciones.

Y quiero destacar que esta iniciativa avanza, en materia de flexibilidad, en dos aspectos que respaldo plenamente y que votaré a favor.

Primero, el inciso final del artículo 107 permite trasladar a las municipalidades, en la forma y modo que determine la ley, acciones de competencias de ministerios y otros órganos centrales del Estado. ¿Qué significa esto? Que a medida que el país se va descentralizando -hoy día, creo que todos coincidimos en que muchas decisiones del aparato central no tendría por qué tomarlas éste, o las toma mal por hallarse muy lejos-, podemos trasladar tales competencias; pero no con quórum tan altos, que rigidizan el proceso, sino con otros más razonables (se hará mediante una ley) que lo flexibilicen. En ese sentido, entonces, creo que el mencionado inciso es favorable para el traslado de competencias, e introduce una flexibilidad que moderniza y ayuda a perfeccionar las disposiciones vigentes.

Y, el segundo aspecto que considero positivo en materia de flexibilización se halla en el Nº 2 propuesto para el inciso cuarto del artículo 62, que, con las limitaciones y requisitos consignados en el artículo 110, otorga autonomía al municipio para las contrataciones, cambios de organización, personal, etcétera, en lugar de que ello lo realice el Presidente de la República . Y esta enmienda parece obvia, porque es mejor que esas medidas sean adoptadas en cada municipalidad.

Quiero destacar que coincido con lo planteado por el Senador señor Ruiz en cuanto a que en el decreto supremo Nº 662 -Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades-, Título I, párrafo 6º (artículos 34 en adelante), nada se modifica en materia de personal, salvo en el artículo 40. Es decir, no hay cambios ni alteraciones en el funcionamiento del personal ni en las medidas que operan a su respecto; excepto en el artículo 40, donde se agrega que los cargos directivos deben ser concursados públicamente, lo cual me parece conveniente. Resulta muy sano que se incorpore el concurso público para postular a los cargos directivos, a fin de que ingrese la gente más eficiente.

Por las razones antedichas: la mayor flexibilidad, condición para la modernización del sistema, y la gran relevancia que reviste el fortalecimiento del poder local, estimo positivas las medidas contempladas en el proyecto de reforma constitucional -no es todo lo que debemos hacer- y, por ello, lo votaré a favor. Pero advierto acerca del hecho de que la tentación (habremos de discutirlo más adelante) es siempre subir las rentas y mantener la inamovilidad. Y creo, francamente, que eso es la cuadratura del círculo.

No podremos avanzar en lo que se nos presenta en el futuro en cuanto a cambio en la estructura del sector público -donde es urgente subir las remuneraciones, capacitar y mejorar la actual forma de proceder al respecto-, si no pensamos en nuevos procesos de flexibilización. De lo contrario, el Estado se debilitará para la ejecución de las importantes tareas que tenemos por delante en lo referente a distribución del ingreso, infraestructura, tecnología, etcétera. Seguramente, aquí aprobaremos normas que permiten, por ejemplo, al Ministerio de Obras Públicas contar con una planta paralela, a honorarios, por tres años, con mejores rentas, pero sin inamovilidad. Entonces, no hay otro camino que el señalado, y quiero dejar constancia de ello.

No podemos ser populistas en el sentido de estar impulsando mejoramientos en remuneraciones -lo cual es indispensable-, sin considerar a la vez la entrega de incentivos con el propósito de que los trabajadores se eduquen, se formen, se perfeccionen y rindan adecuadamente, y, de ese modo, haya servicios más competentes que los que existen en la actualidad.

Hay que decir las cosas con claridad. A veces, se cree que es mejor callar y pensar que puede lograrse la inamovilidad con mejoramientos de remuneraciones o sistemas inadecuados de calificaciones. Y eso no es posible; no rendirá frutos. No se entregarán los recursos si ello no va acompañado de un cambio en la organización del sector público -incluyendo el sector municipal-, a fin de darle más flexibilidad en las funciones que desempeña.

He dicho.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra el Senador señor Adolfo Zaldívar.

El señor ZALDÍVAR (don Adolfo) .-

Señor Presidente , no cabe duda de que existe un temor fundado por parte de varios señores Senadores -por qué no decirlo-, y, en general, de llevar a cabo un cambio de esta naturaleza. Porque el precedente observado muchas veces en el pasado, en diversas municipalidades, en cuanto a contratación de personal, no fue algo que hoy día incite a introducir cambios en la materia.

Sin embargo, no cabe duda, asimismo, de que el actual sistema municipal debe ser revisado, a fin de dejarlo en condiciones de enfrentar el desafío, cada vez más creciente, que implica la satisfacción de las necesidades de la comunidad, que abarcan lo educacional, la salud y otros aspectos que hoy día competen a los municipios. En general, los pasos dados al respecto han sido positivos y han redundado en beneficio de la gente.

Creo que, en definitiva, la aplicación y seguridad de la reforma que hoy nos ocupa quedará sujeta a la aprobación de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, con el objeto de establecer el marco dentro del cual el municipio, a través de su alcalde o de su concejo, podrán operar.

Dicha ley orgánica constitucional reviste una importancia decisiva en el establecimiento de los mecanismos, las exigencias y los resguardos necesarios para que no se cometan excesos en las nuevas contrataciones o en los nuevos empleos que se generen. Por eso, los criterios que se nos han entregado, que quedarán reflejados en la ley orgánica mencionada, de alguna manera nos tranquilizan Pero será necesario que ella contenga los resguardos debidos para evitar la repetición en el futuro de los excesos cometidos en un pasado no muy reciente.

Por otra parte, nadie se puede negar a realizar un cambio en materia municipal, cuando observamos la diversidad de municipios con que cuenta el país. La geografía de Chile es bastante particular, y algunas municipalidades deben cumplir las mismas funciones que todas, aunque los recursos que perciban sean mínimos, y a pesar de que, a veces, en el entorno regional donde se encuentran se hallen bastante disminuidas para poder satisfacer sus necesidades.

Al afirmar esto, pienso, por ejemplo, en una municipalidad como la de Cochrane, capital de una provincia importante de la Undécima Región, que apenas cuenta con los mínimos recursos para enfrentar decisiones que la gente reclama -y con razón- al municipio. Y cuando debe recurrir al Gobierno regional, distante 200 ó 300 kilómetros de esa localidad, y cuyos caminos en determinadas épocas del año prácticamente no existen, no tiene cómo solucionar ciertas urgencias o problemas. Dramáticos son los casos en el campo educacional o en el de la salud.

Por eso, creo que los criterios que el día de mañana consagren y reconozcan la diversidad y la diferenciación existente entre un municipio y otro van a dar la posibilidad de que, en definitiva, los alcaldes y concejos municipales, si obran con prudencia, tranquilidad y mirando el bien común, encuentren en esta nueva legislación el mecanismo necesario para enfrentar los desafíos que tienen por delante.

Por todo esto, y esperando que la futura ley orgánica constitucional establezca el marco necesario para ello, apostando a que el proceso de regionalización sea ejercido por los alcaldes y concejales con la prudencia necesaria, y entendiendo que el país se construye con la prudencia y ponderación de todos quienes tienen en sus manos el ejercicio de la autoridad, me manifiesto partidario de respaldar el cambio que hoy día se nos propone.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Horvath.

El señor HORVATH.-

Señor Presidente , en verdad, el artículo 110, discutido latamente, es fruto de una indicación, modificada por las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas.

La indicación que presentamos con el Senador señor Sule consignaba un artículo 110 del siguiente tenor: "Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades podrán crear los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva prevea.". Hasta ahí quisimos llegar, justamente por todos los antecedentes aquí señalados. Sin embargo, la modificación que se nos propone, si bien se basa en nuestra propuesta, agrega esto de que podrán crear o suprimir empleos, fijar remuneraciones, etcétera.

Por lo anterior, creemos que se ha desnaturalizado el contenido de la indicación. Y la única manera de volver a ajustarla es a través del artículo transitorio sugerido, tendiente a mantener objetivamente las condiciones de estabilidad, trabajo y dignidad para los funcionarios de la administración municipal.

Obviamente, estamos por aumentar la descentralización y autonomía de los municipios, con la precaución de que no se incrementen sus funciones y facultades privativas a riesgo, incluso, de ir en contra del interés nacional, como ha sucedido en casos prácticos que conocemos. A vía de ejemplo, se da la paradoja de que, mientras el Presidente de la República llama a aumentar la actividad en los establecimientos educacionales, a crear nuevos planteles y mejorar la educación en nuestro país, en forma paralela hay municipios que están reduciendo las escuelas fronterizas, particularmente en áreas que todavía deben recibir más población. Como puede apreciarse, entre los discursos y la realidad del actuar de los alcaldes y los concejos, a veces, hay elementos que carecen por completo de sincronía.

La autonomía debe ser sin discrecionalidad. No podemos avanzar dando más facultades, descentralizando y generando autonomía a nivel local, sin que los procedimientos sean muy transparentes, particularmente en lo referido a la creación de cargos, aumento de remuneraciones, etcétera.

En ese sentido, estamos estudiando una reforma constitucional; pero no debemos perder de vista la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, pues ahí es justamente donde se está abriendo una puerta para avanzar en cuanto a que haya criterios absolutamente objetivos y transparentes para proceder en la forma indicada y hacer más funcional el famoso Estatuto Administrativo. Durante su vigencia se ha desvirtuado todo el sistema de calificaciones en el sector público y municipal de Chile, estando prácticamente todos los funcionarios en las listas máximas y sin que se pueda operar objetivamente en esta materia.

Por lo tanto, sin añadir más antecedentes al cúmulo de los ya entregados en el curso del debate, creemos que el artículo 110 que se somete a nuestra consideración por parte de las Comisiones unidas, solamente lo podríamos aprobar si junto con él se acoge el artículo transitorio en el que gran número de Senadores hemos insistido, a fin de asegurar la dignidad, la capacitación y la posibilidad real de que los funcionarios municipales desarrollen su acción independientemente del partido o de la mayoría política de turno existente en el municipio.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Dado lo avanzado de la hora y estando inscritos algunos señores Senadores que han manifestado su deseo de intervenir el día de mañana, propongo a la Sala poner término al Orden del Día y dar paso al homenaje previsto.

Acordado.

-Queda pendiente la discusión particular del proyecto.

REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Corresponde ocuparse en el proyecto de reforma constitucional, en primer trámite, sobre Administración Comunal, con segundo informe de las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución Legislación, Justicia y Reglamento, unidas, cuya discusión particular quedó pendiente.

¿Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de reforma constitucional:

En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.

Informes de Comisión:

Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de julio de 1996.

Discusión:

Sesión 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general); 20a., en 17 de julio de 1996 (queda pendiente la discusión particular).

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Continúa la discusión particular.

El primer inscrito para intervenir es el Senador señor Urenda, quien tiene la palabra.

El señor HAMILTON.-

¿Me permite una interrupción, Honorable colega?

El señor URENDA.-

Con la venia de la Mesa, por supuesto, señor Senador.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Hamilton.

El señor HAMILTON.-

Señor Presidente, deseo solicitar segunda discusión para este proyecto.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Debe pedirla un Comité, señor Senador.

El señor DÍAZ .-

Señor Presidente , a Su Señoría le consta que los Honorables señores Andrés Zaldívar y Carmen Frei nombraron al Senador que habla Comité, en ausencia de los representantes del Demócrata Cristiano. Por lo tanto, pido formalmente segunda discusión del asunto.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

En la primera discusión se hallan inscritos para usar de la palabra los Honorables señores Urenda y Gazmuri. ¿El Senado desea dejar pendientes estas intervenciones para la segunda discusión?

El señor OTERO.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra, Su Señoría.

El señor OTERO.-

Señor Presidente , deberíamos terminar ahora la primera discusión, porque la segunda es distinta.

Ruego a la Mesa que aplique el Reglamento a fin de agotar la primera discusión.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Así es, y se procederá en consecuencia.

Tiene la palabra el Honorable señor Urenda.

El señor URENDA.-

Señor Presidente , espero que cuando se lleve a cabo la segunda discusión algo se recuerde de lo que señalaré ahora.

Estamos tratando específicamente en este proyecto, que comprende una sola norma sobre diversas materias, el artículo 110, nuevo, que viene a llenar un vacío en la Constitución, porque el antiguo precepto con ese número fue suprimido.

Nos encontramos ante una materia importante, difícil, que ha dado lugar a un debate interesantísimo y donde no es fácil tomar una opción. Sin embargo, como hay buenos motivos que justifican la aprobación de la citada norma, me referiré a ellos.

El objetivo general del proyecto, en líneas gruesas, es ir avanzando en el proceso de regionalización y descentralización. Para ello, se otorgan mayores facultades a los municipios -- concepto que comparto absoluta y plenamente--, porque el único modo de que el país pueda llegar a una descentralización efectiva es mediante el reforzamiento de las municipalidades, que abarca no sólo su estructura constitucional y legal, sino que, de alguna manera, la calidad personal de sus integrantes. Es una responsabilidad indirecta de todos los partidos políticos, de quienes formamos parte de ellos y de toda la ciudadanía, tratar de llevar a la dirección de los municipios a la gente más capacitada.

Escuché con mucho detenimiento las intervenciones en la Sala, y podría decirse que el debate está radicado en dos aspectos: en el propósito evidente de avanzar en la línea antes descrita (que parece plenamente compartida), y en el temor de que al otorgar mayores facultades a los municipios --en especial las señaladas en el inciso primero del artículo 110--, se pueda afectar el equilibrio macroeconómico o debilitar las atribuciones que el Presidente de la República posee en materia de administración del país y su calidad de gobernante.

Tal como se ha manifestado, las diversas modificaciones que a través de la historia se introdujeron a las Constituciones pasadas, y las incorporadas en la Carta de 1980, se hicieron con el ánimo de limitar las facultades del Parlamento en cuanto a iniciativa en gastos o a materias propiamente administrativas. Es evidente que así ha ocurrido. Y creo que, en general, las disposiciones en tal sentido han resultado útiles.

Me voy a referir a dos aspectos.

En primer lugar, el Parlamento no administra el Estado. En consecuencia, no podemos comparar el Parlamento, cuyas funciones son amplias, cubren el país entero y pueden comprometer la economía nacional, con los municipios, que sí están encargados de administrar. No parece que la comparación sea absolutamente exacta, aunque en el fondo exista un concepto de prudencia en cuanto a evitar que municipios mal administrados puedan, indirectamente, llegar a afectar la macroeconomía del país.

Sin embargo, esta consideración es extrema, porque, con el mismo criterio, tendríamos que establecer muchísimas limitaciones al sector privado, que maneja el 75 por ciento de la economía chilena, el cual, con su conducta, también podría afectar la macroeconomía del país, como bien lo sabemos.

El problema apunta a lo siguiente. Si efectivamente queremos avanzar en el proceso de descentralización, si efectivamente queremos contar con municipios eficientes y adecuados, si todos estamos conscientes de que es precisamente en las ciudades, grandes y pequeñas --en especial en estas últimas--, donde puede darse esta rica relación entre quienes administran y quienes son administrados, entre quienes son elegidos para manejar una ciudad y quienes son objeto de ese manejo, no debemos dar pasos atrás o detenernos, sino que debemos seguir avanzando.

No podemos exigir a los municipios eficiencia, si no les otorgamos facultades adecuadas que de alguna manera les permitan tener un sistema administrativo, un sistema de empleados, una organización, idóneos para los fines que persiguen y que nosotros deseamos que cumplan con buenos resultados.

En buenas cuentas, es necesario dar pasos que signifiquen creer en la gente y en las posibilidades, y aceptar que no todo debe ser manejado centralmente. No es posible pensar que sólo quienes se hallan en la dirección superior del Estado poseen capacidad para hacer cosas. Es imprescindible empezar a creer en la gente. Tenemos que seguir avanzando en este proceso. Lo hemos hecho en otros aspectos, al reducir la edad para alcanzar la plena capacidad de actuar. Es cierto que hemos dado pasos en ese ámbito, pero no debemos detenernos, sino seguir adelante.

Por lo demás, la norma contiene resguardos en sí misma, fuera de aquellos que emanan de las actuales disposiciones de la Constitución, como su artículo 38, ya citado, y del propio Estatuto de los Funcionarios Municipales. En efecto, las facultades que en su inciso primero otorga el artículo 110 propuesto aparecen severamente limitadas en su inciso segundo, que señala: "Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República , determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.". Se trata de limitaciones severas que impiden la adopción de normas que afecten la economía general del país, y que constituyen marcos incluso más fuertes que los que puede disponer hoy el Parlamento para restringir gastos o decisiones del Ejecutivo.

En consecuencia, no puede pensarse que se está entregando carta blanca para que cualquier municipio haga lo que le dé la gana en esta materia, sino facultades a los gobiernos comunales para que, con pleno conocimiento de los problemas específicos de cada uno --que son absolutamente distintos, muchas veces, en un caso y en otro--, adopten las medidas más adecuadas a través de quienes, precisamente, han sido elegidos por el pueblo para hacerlo, el cual controla su desempeño inmediato a través del arma que consiste en no reelegirlos si no actúan en forma apropiada.

Por lo tanto, creo que se trata de facultades razonables que constituyen un paso hacia adelante y que, quienes tenemos confianza en que el país debe continuar su proceso de descentralización, no podemos frenar. No podemos detenernos por temores excesivos, porque, si vamos a estar guiados por el temor, nunca podremos acercarnos a nuestro ideal de país, donde existan comunas debidamente administradas por autoridades elegidas por quienes viven en ellas.

Por último, señor Presidente , la norma no debe ser empleada --así está pensado-- con el propósito de afectar los derechos de quienes actualmente trabajan en los municipios. Parto del supuesto de que se cumplirá el compromiso contraído por el señor Ministro del Interior en las Comisiones unidas --aparece en las páginas 7 y 8 del informe-- y reiterado en la Sala (lamento que hoy no esté presente el señor Subsecretario para ratificarlo), en cuanto a que estas mayores facultades que se entregan a los municipios no afectarán los derechos de los actuales trabajadores municipales. De cualquier modo, suscribí una indicación para que ello no ocurra.

Por todo lo anterior, estimo que la disposición, que es equilibrada, merece nuestra aprobación. Por lo demás, ella, como aquí ya se ha indicado, no podrá ser utilizada mientras no se dicten las modificaciones pertinentes a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, al tenor de su inciso segundo, que dispone: "Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República , determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.". De tal manera que, en tanto no se establezcan estos límites y requisitos, tales facultades no podrán aplicarse.

En suma, señor Presidente , discrepando incluso de mis colegas de Partido, considero que esta disposición, que aborda una materia muy controvertida, debe ser aprobada.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Se encuentra inscrito a continuación el Senador señor Gazmuri.

El señor GAZMURI.-

No haré uso de la palabra todavía, señor Presidente .

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Entonces, corresponde intervenir al Honorable señor Valdés.

El señor VALDÉS .-

Señor Presidente , sobre este tema, sumamente relevante y cuyo debate ha sido bastante extenso, voy a hacer algunas observaciones.

No cabe duda de que la democracia se construye a partir de la comuna, que es, política y humanamente, el lugar más cercano para tomar decisiones. La participación, esencia de aquélla, se da allí más que en cualquier otra institución. Además, es el lugar donde hoy el ciudadano recibe más servicios directos.

Estamos insertos en un proceso que implica bajar la autoridad hasta la comunidad misma. No olvidemos que trasladar el poder hacia las personas corresponde a una tendencia universal.

Personalmente soy partidario de entregar a los municipios las mayores atribuciones posibles, compatibles con el régimen administrativo y político de la Nación, porque se trata de reforzar justamente la participación de los ciudadanos. No me convencen los argumentos relativos a que la gente no es capaz de administrar los municipios, porque tampoco lo sería a nivel parlamentario o incluso al del Ejecutivo. Son los mismos ciudadanos y si no pueden hacerlo, deben crearse los instrumentos y la forma de estructurar los municipios para que éstos sean eficientes.

También las corporaciones edilicias deben tener capacidad para desarrollar distintas iniciativas. Lamento que algunas indicaciones presentadas al respecto hayan sido rechazadas por la Comisión. Los municipios solamente poseen capacidad para constituirse en corporaciones para actividades culturales; pero me parece que, bajo ciertas condiciones, podría dotárselas de mayor capacidad de iniciativa para desarrollar otras actividades, como por ejemplo, las constructoras o las correspondientes a otros servicios básicos, todas las cuales hoy no están claramente reguladas

En este cuadro, existe una confusión que daña las ciudades, en las cuales la legislación y la Administración Pública se enfrentan en contradicciones surgidas entre el Ministerio de Obras Públicas, el Ministerio de Transportes, el SERVIU y los municipios, sobre todo cuando se trata de obras de pavimentación o entrega de servicios.

Estimo que deben normarse esos vacíos. Espero que en la enmienda a la Ley Orgánica de Municipalidades podamos avanzar en ese campo, porque es muy confuso.

Por último, deseo señalar que este debate --a mi juicio-- es bastante teórico, porque en la iniciativa --específicamente en su artículo 110 que ha sido objeto de tanta discusión-- se habla expresamente de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que todavía no hemos tratado. Si estamos en el estudio de normas que van a ser regladas por una ley orgánica, entonces lo estaríamos haciendo anticipadamente.

A mi entender, la secuencia está alterada. En este proyecto, estamos fijando normas generales que correspondan a una ley orgánica, lo cual debería ser establecido en forma mucho más específica dentro de un proyecto de ley de plantas y en otro contexto.

Por eso, voto a favor del artículo 110, pero con un gran signo de interrogación.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

¿Me permite, señor Senador ?

Antes de que Su Señoría continúe, deseo solicitar el asentimiento de la Sala para que pueda incorporase a la sesión el señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo.

Acordado.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Puede continuar, Su Señoría.

El señor VALDÉS .-

Termino, señor Presidente , diciendo que me preocupa el orden lógico del proyecto. El artículo 110 establece que las municipalidades "podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones", etcétera. Sin embargo, estas facultades se ejercerán dentro de ciertos límites. Me gustaría conocer cuáles son éstos y cuál es la ley orgánica, para que en esas condiciones podamos decir: "La municipalidad que cuenta con tantos recursos y tantos habitantes, tendrá tales plantas". Ésos son criterios prácticos. A mi entender, no todas las municipalidades son iguales, pero afirmar eso implica avanzar en un tema que va a ser objeto de discusión.

Por lo tanto, votaré favorablemente el artículo 110, dejando constancia de que estamos aprobando una iniciativa que no me parece lógicamente organizada.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra el Honorable señor Zaldívar.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-

Señor Presidente , sobre el tema hemos tenido un debate --como bien lo señalaba el Senador señor Valdés -- basado más bien en principios y, tal vez, estamos prejuzgando lo que pueda significar posteriormente una iniciativa para reglamentar la reforma constitucional que aprobemos.

Indiscutiblemente, el artículo 110 contiene argumentos que crean dudas acerca de su conveniencia. Escuché el debate de ayer y, después de revisar las normas constitucionales, he llegado a la conclusión de que el proyecto no va en la vía incorrecta. ¿En qué sentido? Que si modificamos el número 2 del artículo 62 de la Constitución y dentro de las facultades exclusivas del Presidente de la República para crear cargos públicos, eliminamos a las municipalidades, y luego decimos que la materia ha de ser reglamentada en una ley orgánica para determinar sus límites y requisitos, es perfectamente factible compatibilizar ambos intereses, los cuales podrían estar en colusión; es decir, podrían armonizarse la necesidad de un ordenamiento más o menos orgánico en el sistema de plantas y remuneraciones del sector municipal y la protección al principio de la autonomía municipal.

Anoche hablé con algunos alcaldes; me llamaron, porque están preocupados por el debate que estaba teniendo lugar en el Senado. Al discutir el problema, llegamos a la conclusión de que en la ley orgánica se deberían disipar las dudas manifestadas en torno de cómo opera la aplicación del artículo 110 cuando sea aprobado, tomándose precauciones a fin de evitar los riesgos señalados. Incluso en dicha ley se puede buscar la manera de proteger los derechos de los funcionarios, quienes tienen dudas respecto de la disposición que entrega a las municipalidades la facultad de crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones. En la norma también se puede perfectamente proteger la carrera funcionaria municipal, los derechos previsionales, los derechos laborales y la forma en que se desarrolla la relación laboral entre el personal y la autoridad municipal.

En cuanto a la posibilidad de que una municipalidad se exceda en el monto destinado a remuneraciones, obligando al Fisco a suplementar el ítem correspondiente, tal materia puede regularse si en la ley orgánica se detallan con precisión los límites o porcentajes de los recursos municipales que se destinen para ese efecto.

Por lo tanto, con estas precauciones y sobre la base de esos elementos de juicio, estimo perfectamente compatible aprobar la reforma constitucional y, al mismo tiempo, en la ley orgánica respectiva, tomar todas las precauciones y resguardos necesarios que eviten los efectos negativos o perversos que deriven de la aplicación del artículo 110, el cual no puede aplicarse --así lo manifestó el señor Subsecretario de Desarrollo Regional , don Marcelo Shilling -- sino hasta después de que se modifique la ley orgánica respectiva. Tal artículo no es sino una declaración de principios, que consiste en decretar la autonomía municipal en esta materia. Sin embargo, una ley orgánica reglamentará cómo se ejerce la facultad o autonomía de las municipalidades. Indiscutiblemente, otorgar a las municipalidades esta facultad es una novedad y un avance dentro del Derecho Constitucional.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Gazmuri.

El señor GAZMURI .-

Señor Presidente , el sentido fundamental de esta reforma es avanzar de manera real en el proceso de descentralización, de autonomía y de mayor democracia en el orden municipal. Por tanto, confirma la línea que se viene desarrollando en el país y que significa efectivamente un esfuerzo por una desconcentración sustantiva del Poder. Ello debería afirmar la autodeterminación de la sociedad y de los organismos descentralizados. Por esa razón, anuncio mi voto favorable al proyecto.

Se generó una inquietud en los trabajadores municipales, en el sentido de que las reformas al número 2º del artículo 62 de la Constitución y la incorporación de un artículo 110, afectarían la estabilidad laboral y la carrera funcionaria. Pero esta reforma no afecta esencialmente a los empleados municipales, en la medida en que tanto la estabilidad como la carrera están garantizadas en la ley orgánica respectiva, particularmente en los artículos 34 al 42, los cuales no se modifican en el proyecto en debate.

La señora FELIÚ .-

¿Me permite una interrupción, señor Senador ?

El señor GAZMURI.-

Con la venia de la Mesa, con todo gusto.

La señora FELIÚ .-

Hay estabilidad, pero ella se pierde justamente cuando se dispone la supresión del cargo. Ése es el tema.

El señor THAYER .-

Señor Senador , ¿me permite una interrupción, con la venia de la Mesa?

El señor GAZMURI .-

¡Por supuesto!

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor THAYER .-

Señor Presidente , lo que plantea el señor Senador -y lo ha explicado hace un momento el Honorable señor Andrés Zaldívar - implica, en mi opinión, conducir el debate hacia un camino que pudiera ser muy útil. Si aprovechamos el tiempo entre la separación de la primera discusión, que estamos terminando, y la segunda, podríamos elaborar un texto para determinar cuáles serían las facultades o normas que fijaría la ley orgánica constitucional para los efectos de la reglamentación a que se refiere el artículo 110 que debatimos.

Si el Senado tiene claridad sobre cuáles van a ser las normas limitantes de la ley orgánica constitucional respecto de las facultades de la municipalidad, no habría ningún inconveniente --pienso yo-- en la aprobación de ese artículo. A mi juicio, una gran mayoría --y quizás la unanimidad de la Corporación-- está dispuesta a aprobar la norma, pero con esa garantía.

Despejemos la incógnita, y conozcamos el texto de las normas que se han de incluir en la ley orgánica constitucional. Conociéndolo y sobre la base de un acuerdo de caballeros suficientemente claro, en mi concepto, no habría dificultad para despachar la reforma. Pero la reforma constitucional debe aprobarse previamente, antes de conocer la ley orgánica que está en la Cámara de Diputados.

El señor GAZMURI .-

En el mismo sentido de lo señalado por el Honorable señor Thayer , debo decir que en las conversaciones entre el Gobierno y la Asociación de Empleados Municipales de Chile, aquél ha planteado que efectivamente debe primero efectuarse la discusión de la reforma, aun cuando no es su propósito hacerlo aceleradamente.

Pero, sin duda, si hay acuerdo sobre los contenidos, en el sentido anotado por el Honorable señor Thayer , me parece que ésa sería una vía de conversación, lo cual supone, como se ha dicho, la aprobación previa de la reforma, incluido el artículo 110, para ver después cuál va a ser la reglamentación más precisa en la ley orgánica.

Por lo tanto, creo que el camino queda perfectamente abierto, siendo absolutamente compatible con la aprobación del proyecto en este momento.

El señor LARRAÍN.-

¿Me concede una interrupción, señor Senador, con la venia de la Mesa?

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Puede hacer uso de ella Su Señoría.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente , en verdad creo que el tema está aquí, en lo planteado por el Senador señor Gazmuri y por los otros Senadores que han intervenido.

Quienes nos oponemos a la norma como viene propuesta por las Comisiones unidas de Gobierno y Constitución, podríamos revisar nuestra posición, bajo las siguientes condiciones. Uno, paralizar, en cierto modo, la tramitación de la iniciativa en debate hasta convenir en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades una norma que fije la forma de operar de la disposición. Complementariamente debiera aprobarse un precepto transitorio que asegure la inamovilidad de los actuales funcionarios y éstos no teman perder su empleo por esta situación.

Si concurrieran esas circunstancias, nosotros podríamos estudiar alguna norma como marco general en la Constitución. Pero --repito-- acompañada de las otras dos decisiones en forma simultánea. Habría que ver cómo opera en el tiempo desde el punto de vista de la técnica legislativa. Pero allí está el problema. Por así decir, no queremos dar un cheque en blanco, hasta no estar ciertos de cómo va a quedar la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Reitero que si se asegura la inamovilidad de los actuales funcionarios, nosotros no tenemos inconveniente en buscar un camino de solución.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-

¿Me permite una interrupción?

El señor LARRAÍN.-

No tengo inconveniente, con la venia de la Mesa.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Tiene la palabra el Honorable señor Andrés Zaldívar.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-

Señor Presidente , sobre la base de lo planteado por el Senador señor Larraín , podríamos avanzar en la búsqueda de una solución.

Denantes hablaba con el señor Subsecretario sobre la posibilidad de que la reforma constitucional pudiera estudiarse juntamente con la ley orgánica. Pero no debiéramos apresurar el despacho de una ni de otra, sino hacerlo en forma más o menos coetánea, para evitar suspicacias o dudas sobre la materia, las cuales, en mi opinión, tienen mucho fundamento en algunos casos.

Y desde ya, lo relativo a la autonomía municipal habría que dejarlo claramente precisado; por ejemplo, determinar cuáles van a ser los límites y la forma como se va a ejercer; cómo reglamentar los derechos y las relaciones laborales con las municipalidades; de qué manera garantizar la estabilidad del empleo, etcétera.

Entonces, a través de un acuerdo entre el Senado y el Gobierno, podríamos dar un trámite coetáneo a ambas materias.

El señor LARRAÍN.-

Si eso es así, señor Presidente , yo sugiero que sobre el punto haya una reunión de Comités, a fin de establecer un camino que permita solucionar la "impasse", la cual tendría visos de acuerdo, por lo aquí planteado.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Romero.

El señor ROMERO.-

Señor Presidente , me alegro del giro del debate, porque no me cabe la menor duda de que sobre este particular había un resquemor, una resistencia un poco a lo desconocido, pues se tramita, por una parte, la reforma constitucional y, por la otra, hay una iniciativa en la Cámara de Diputados para modificar la ley orgánica.

Francamente, creo razonable y prudente esperar que la ley orgánica sea tramitada en la Cámara de Diputados y empalmar su despacho en el Senado con esta reforma constitucional. Entonces, con tal procedimiento, podríamos hacer compatibles los conceptos de autonomía e independencia de las municipalidades, con lo que debe ser la estabilidad en los cargos de los funcionarios municipales. Éste, a mi juicio, es el mejor camino.

Pero yo también estimo que no es indispensable un acuerdo de Comités al respecto. Bastaría simplemente que nosotros adoptemos la resolución de enviar nuevamente a Comisión el proyecto de reforma constitucional, con el expreso encargo de empalmar su tramitación con el proyecto para modificar la ley orgánica constitucional que viene de la Cámara de Diputados.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra la Honorable señora Frei.

La señora FREI (doña Carmen) .-

Señor Presidente , el Comité Demócrata Cristiano había pedido segunda discusión, por estimar que se estaba procediendo en forma muy apresurada. Y, como se han producido otras opiniones, en verdad queremos darnos más tiempo para compatibilizar las dos iniciativas; la que discutimos ahora y la que se encuentra en la Cámara de Diputados. Por eso, solicitamos segunda discusión y darnos un tiempo prudente.

No creemos necesaria la reunión de Comités. Si hubiera acuerdo de mayoría, podríamos buscar el procedimiento adecuado para empalmar los dos proyectos. No sé cuál será el trámite reglamentario; pero, de no haber solución, insistiríamos en la segunda discusión.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Señora Senadora , nos encontramos al término de la primera discusión, lo cual significa que no podemos poner en votación el proyecto antes de haberse agotado la segunda.

Tiene la palabra el Honorable señor Núñez.

El señor NÚÑEZ.-

Señor Presidente , si la Mesa dispone que el debate continúa, lo lógico sería discutir los méritos de los artículos y no la parte procesal. Porque, de ser esto último, podríamos ponernos de acuerdo para suspender la discusión, independientemente de que ello sea o no sea reglamentario. Pero, si vamos a analizar los contenidos, está absolutamente claro que el inciso segundo del artículo 110 establece que será la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades la que debe determinar cómo va a operar la autonomía de ellas en materia de gestión administrativa. Por lo tanto, no se está dando a los municipios --como lo he escuchado en el debate-- una autonomía en grado tal que a los alcaldes los transforme prácticamente en una suerte de zares. Eso no es así. Eso se discutió.

Entiendo que el tema radica básicamente en la confianza que tengamos. Y, al parecer, ella es muy poca --demasiado poca-- para los efectos de legislar seriamente. Porque a nadie se le ocurriría gestar un mecanismo de mayor autonomía para los municipios generando inestabilidad en el personal que actualmente labora en ellos. Eso jamás ha estado en el debate. Ni siquiera lo estuvo cuando en las Comisiones unidas recibimos a los representantes de las municipalidades. Todos concordamos absolutamente en que debíamos velar, tanto en la reforma de la Constitución como en la de la Ley Orgánica, por la existencia de un grado de estabilidad a ese respecto, pero sobre la base de un concepto superior: la autonomía. Y ésta dice relación a la facultad de los alcaldes para ajustar efectivamente su planta administrativa a fin de hacer más eficiente la labor de los municipios.

Ningún alcalde, sobre todo si cuenta con legitimidad y respaldo ciudadano, va a incurrir en tonteras. Los jefes comunales del país han demostrado que poseen la madurez y responsabilidad suficientes como para ajustar sus plantas administrativas a la mejor gestión que el pueblo, por medio del voto popular, les ha exigido.

Por lo tanto, si vamos a discutir el tema estrictamente desde el punto de vista procesal, debemos ponernos de acuerdo en suspender la discusión, no referirnos al mérito de los dos artículos en cuestión y estudiar los mecanismos de procedimiento más convenientes. Pero (insisto) no debatamos el contenido, porque a su respecto el informe es claro, como lo fue también la discusión habida en las Comisiones unidas.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Ofrezco la palabra.

Ofrezco la palabra.

Terminada la primera discusión.

--El proyecto queda para segunda discusión.

REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Proyecto de reforma constitucional, en primer trámite, sobre administración comunal, con segundo informe de las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización, y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas, con discusión particular pendiente.

¿Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de reforma constitucional:

En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.

Informes de Comisión:

Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de julio de 1996.

Discusión:

Sesiones 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general); 20ª, en 17 de julio de 1996 (queda pendiente la discusión particular); 21ª, en 18 de julio de 1996 (queda para segunda discusión).

El señor DÍEZ (Presidente).-

Ofrezco la palabra en la segunda discusión.

Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente , nosotros sostuvimos una reunión de Comités con el objeto de estudiar en forma profunda los aspectos reglamentarios relativos a este proyecto de reforma constitucional. La idea es analizar, en algunos días más, ciertos acuerdos que permitan dar tranquilidad básicamente a los trabajadores municipales del país...

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

¿Me permite una interrupción, señor Senador ?

El señor RÍOS.-

Por supuesto, señor Presidente.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

La Honorable señora Carmen Frei ha solicitado a la Mesa que, por motivo de duelo familiar del señor Ministro del Interior , la iniciativa sea tratada el martes próximo.

-(Manifestaciones en tribunas).

El señor DÍEZ (Presidente).-

Hago presente que están prohibidas las manifestaciones y que el Reglamento obliga al Presidente a desalojar de las tribunas a quienes insistan en esa conducta. La Mesa es muy celosa en el cumplimiento del Reglamento.

El señor DÍAZ.-

Pido la palabra, señor Presidente.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Puede hacer uso de ella, Su Señoría.

El señor DÍAZ .-

La única explicación que se puede dar a quienes nos acompañan desde las tribunas en respuesta a su actitud es que no saben la situación que afecta al señor Ministro del Interior . Estoy absolutamente seguro de que, si la conocieran, entenderían la razón de su ausencia hoy en esta Sala. Creo que, dada la sensibilidad del público asistente, y sabiendo lo que ocurrió, indiscutiblemente que aceptarán la explicación.

El señor HORMAZÁBAL .-

¡Los que deciden somos nosotros, señor Presidente!

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Ciertamente, el que resuelve es el Senado. Y nosotros conocemos la razón por la cual el señor Ministro no se encuentra presente aquí.

Si le parece a la Sala, el proyecto será tratado en el primer lugar de la tabla de la sesión del próximo martes.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente , ¿sería posible discutirlo mañana? Lo digo porque entiendo la explicación para el día de hoy, pero no para mañana. No veo cuál es la razón.

Además, me sorprende que, no obstante haberse celebrado una reunión de Comités durante una hora en la que se trató de postergar esta decisión -no se acordó, ya que no hubo unanimidad-, no se mencionó este hecho, a sabiendas de que el problema que afecta al señor Ministro era anterior a esa reunión. De manera que no me deja de sorprender que se venga con una explicación de esta naturaleza y un poco tardía.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Señor Senador, la Presidencia está obligada a dar a conocer a la Sala las peticiones que recibe de los señores Senadores. Y ésa fue precisamente la solicitud que la Mesa recibió.

Tiene la palabra el Honorable señor Andrés Zaldívar.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-

Señor Presidente , pido al Senado que comprenda la situación de duelo que aqueja al señor Ministro : una hermana suya ha muerto en un accidente dramático. Y no podemos decirle que acuda a este Hemiciclo en veinticuatro horas más. Creo que es razonable esperar cinco o seis días. Pero no por esto vamos dejar de legislar sobre la materia en la forma en que debemos hacerlo, ni estamos tratando de buscar conciliábulos para modificar posiciones. Lo único que solicitamos es una prórroga razonable. Si esta situación afectara a cualquier otra persona, nosotros estaríamos dispuestos a acceder a una petición similar.

Me parece perfectamente lógico y entendible postergar el estudio del proyecto. Quienes hoy han concurrido a las tribunas entenderán este planteamiento y seguramente lo aceptarán.

Muchas gracias.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Cantuarias.

El señor CANTUARIAS.-

Señor Presidente , sólo deseo exponer mi punto de vista. Aclaro que no hubo unanimidad en la reunión de Comités porque fui yo quien se opuso a postergar la tramitación de la iniciativa, por cuanto las razones que se dieron fueron de otra naturaleza. Por eso, no concurrí a dar la unanimidad y anuncié que haría lo propio en la Sala. Es un derecho que tenemos los Senadores.

Pero cuando la Honorable señora Frei , con posterioridad, comunica que el motivo de su petición - que ciertamente hubiese preferido conocer en la reunión de Comités- es el que señaló, yo, por lo menos, no me siento capacitado para ejercer el derecho de oponerme. Habiendo sido contrario a las razones que se expusieron en dicha reunión, he accedido -en razón del duelo que afecta al señor Ministro del Interior a raíz de un accidente lamentable de su hermana-, a dar mi conformidad para que se postergue el estudio del proyecto, sin que cambie en nada mi visión respecto de la iniciativa, ni las determinaciones sobre las cuales, por lo demás, ya realicé una intervención manifestando mi invariable posición.

He dicho.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Si le parece a la Sala, el proyecto será tratado en primer lugar en la sesión del martes próximo.

El señor HORVATH.-

Antes de declarar la unanimidad, ¿me permite la palabra, señor Presidente?

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Horvath.

El señor HORVATH.-

Señor Presidente , en la reunión de Comités no se nos informó esta lamentable noticia.

En un momento dado, nosotros también quisimos postergar la discusión del proyecto para buscar una relación entre la aprobación y la no aprobación del artículo 110, supeditando esto a una redacción acordada por nosotros respecto de la Ley Orgánica de Municipalidades, y también respecto de un artículo transitorio que garantice la estabilidad de los funcionarios y trabajadores de los cuerpos edilicios.

-(Manifestaciones en tribunas).

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Segunda advertencia a las tribunas.

Si le parece a la Sala, esta materia se discutiría el martes próximo en primer lugar.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente , ¿es posible tratarla antes del próximo martes; por ejemplo, este miércoles o jueves?

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Es difícil, Su Señoría.

El señor LARRAÍN.-

Entiendo que una razón como la dada, la cual es nueva y no nos fue comunicada en la reunión de Comités, pueda hacernos modificar la fecha de discusión de la iniciativa. Sin embargo, considero que postergar su despacho hasta el próximo martes significa mucha dilación.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Señor Senador , la Mesa estima prudente sugerir a la Sala el día martes, pues no tenemos conocimiento de la forma cómo habrá de desarrollarse el duelo, y creemos posible que el señor Ministro del Interior no esté presente en la sesión del jueves, fecha en la cual podría tratarse la iniciativa.

La señora FREI (doña Carmen).-

Pido la palabra, señor Presidente.

El señor NÚÑEZ.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra la Honorable señora Frei.

La señora FREI (doña Carmen) .-

Señor Presidente , deseo intervenir, ya que he sido aludida en varias oportunidades.

La noticia de la muerte de la hermana del señor Ministro del Interior , la cual aconteció en circunstancias muy trágicas, a consecuencia de un atropello, fue dada a conocer tanto por televisión como por los diarios, por lo cual no se me ocurrió que algunos señores Senadores no estuvieran al tanto de ella. Estimé como algo tan obvio el hecho de que el señor Ministro no viniera, que, por eso, no lo manifesté en la reunión de Comités. Se trató de un olvido totalmente involuntario.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Creo que hay acuerdo en la Sala para que el proyecto sea tratado el martes próximo.

Así se acuerda.

REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

En primer lugar del Orden del Día figura el proyecto de reforma constitucional, en primer trámite, sobre Administración Comunal, que cuenta con segundo informe de las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas. Discusión particular pendiente. Segunda discusión. Cuenta con urgencia calificada de "Suma".

--Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de reforma constitucional:

En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.

Informes de Comisión:

Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de julio de 1996.

Discusión:

Sesiones 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general); 20ª, en 17 de julio de 1996 (queda pendiente la discusión particular); 21ª, en 18 de julio de 1996 (queda para segunda discusión); 22ª, en 30 de julio de 1996 (se posterga su discusión).

El señor DÍEZ (Presidente).-

En la segunda discusión, ofrezco la palabra.

Tiene la palabra el Honorable señor Núñez.

El señor NÚÑEZ.-

Señor Presidente , entiendo que durante estos últimos días se han hecho diversos esfuerzos para llegar a algún entendimiento respecto de las materias más controversiales que tiene este proyecto de reforma constitucional.

Por otro lado, según se nos ha comunicado a través de la Cuenta, el Gobierno le ha quitado el carácter de "Suma Urgencia".

Luego, como no hemos tenido la posibilidad de reunirnos en Comités antes de la sesión, quisiera solicitar a los demás Comités y a la Sala su consentimiento para los efectos de postergar una vez más la discusión de esta materia, a fin de hacer los esfuerzos necesarios para arribar al acuerdo que se ha ido trabajando en los días recientes.

Tal es la petición formal que quiero hacer, en nombre del Comité Socialista.

He dicho.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Cantuarias.

El señor CANTUARIAS.-

Señor Presidente , respeto el derecho reglamentario que tienen el Comité Socialista y, en su representación, el Senador señor Núñez, para solicitar un aplazamiento de la discusión, pero no me gustaría que por ese solo hecho, a priori, se entendiera ya postergado el análisis y trámite del proyecto. En lugar de ello, sugiero al señor Presidente que convoque a una reunión de Comités de inmediato, a fin de ver allí qué nuevos antecedentes hay que justifiquen postergar su despacho.

He dicho.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

La Presidencia ha oído las peticiones de los Senadores señores Núñez y Cantuarias.

Se suspende la sesión por 20 minutos, a fin de dar lugar a una reunión de Comités.

REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL

El señor DÍEZ (Presidente).-

Corresponde ocuparse en el proyecto de reforma constitucional, en primer trámite e iniciado en mensaje, sobre Administración Comunal, con segundo informe de las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas.

Esta iniciativa tiene la discusión particular pendiente y se halla en segunda discusión.

-Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de reforma constitucional:

En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.

Informes de Comisión:

Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de julio de 1996.

Discusión:

Sesiones 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general); 20ª, en 17 de julio de 1996 (queda pendiente la discusión particular); 21ª, en 18 de julio de 1996 (queda para segunda discusión); 22ª, en 30 de julio de 1996 (se posterga su discusión); 25ª, en 6 de agosto de 1996 (se aplaza su discusión).

El señor EYZAGUIRRE (Secretario).-

El proyecto tiene por finalidad, según lo determinan las Comisión unidas en su informe:

"Profundizar el proceso de descentralización administrativa del país, entregando a los municipios la facultad para crear y suprimir cargos municipales y fijar remuneraciones, dentro de los límites y requisitos que determine la ley orgánica de Municipalidades.

"Establecer el mecanismo de la consulta no vinculante -además del plebiscito- para conocer la opinión de la comunidad local sobre materias de competencia municipal.

"Consignar la posibilidad de que los servicios públicos y demás órganos que integran la Administración del Estado traspasen a las Municipalidades la ejecución de acciones de la competencia de aquéllos, ya sea de manera temporal o permanente.".

El proyecto contiene en su totalidad normas que para su aprobación requieren el quórum fijado en el artículo 116 de la Constitución Política de la República, o sea, la votación favorable de 28 señores Senadores.

Existe un boletín comparado donde figuran las disposiciones de la Carta Fundamental que se reforman, el texto aprobado en el primer informe, las modificaciones introducidas en el segundo informe y el articulado definitivo.

Las Comisiones unidas proponen, en primer lugar, reemplazar el número 1 del artículo único por el siguiente:

"1.- Sustitúyese el número 2º, del inciso cuarto, del artículo 62, por el siguiente:

"2º.- Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que establece el artículo 110.".".

Esta modificación fue aprobada por la unanimidad de los miembros de las Comisiones unidas.

El señor RÍOS.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente , este proyecto de reforma constitucional fue aprobado en general y hoy día nos abocamos a su discusión particular.

Solicito a la Mesa que recabe el asentimiento de la Sala para iniciar el debate con la proposición relativa al artículo 107, porque estimo indispensable conocer a fondo qué es el organismo que vamos a recrear: el municipio, la comuna. De esa forma entenderemos mejor los preceptos que resuelven inquietudes laborales -como el artículo 110- y las normas referidas a la creación de nuevos municipios.

Como el número 2 del proyecto, vinculado al artículo 107, es el corazón de toda la reforma constitucional, me parece importante que lo analicemos primero, para comprender mejor el resto del articulado.

Ésa es mi proposición, señor Presidente.

El señor DÍEZ (Presidente).-

La Sala debe pronunciarse sobre la sugerencia del Honorable señor Ríos.

Si no hay oposición, comenzaremos la discusión con el artículo 107.

El señor LARRAÍN.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente , nosotros queremos que el debate se efectúe según el orden del articulado.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

Pida el acuerdo de la Sala, señor Presidente , porque la mayoría manda.

El señor DÍEZ.-

La Mesa estima que para alterar el orden de tratamiento del articulado se requiere acuerdo unánime de la Sala.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

¿Y dónde figura eso, señor Presidente?

En conformidad a lo dispuesto en el Reglamento y en la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, los acuerdos del Senado deben adoptarse por mayoría y no por unanimidad, salvo en lo relacionado con acuerdos unánimes de Comités, a los que no podemos oponernos en la Sala, a menos que esos órganos se hayan extralimitado en sus funciones.

El señor RÍOS.-

Pido la palabra.

El señor DÍEZ (Presidente).-

La tiene, señor Senador.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente , con mi petición no estoy marginando la resolución sobre el artículo 110. Y tenemos tiempo para despachar todo el proyecto.

Lo importante es entender bien cuál es el concepto de corporación, de municipalidad y de organismo público, para votar posteriormente los otros preceptos, que complementan lo esencial del proyecto, que está en el artículo 110.

Ése es el sentido de mi proposición y no otro.

El señor HAMILTON.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor PRAT.-

Pido la palabra.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Hamilton.

El señor HAMILTON.-

Señor Presidente, me parece muy pertinente lo propuesto por el Senador señor Ríos, porque, efectivamente, la parte más relevante de la reforma constitucional es la que transforma el municipio; y a ella se refiere el artículo 107.

Ahora, el orden de los factores no altera el producto. Y el Senado es perfectamente soberano para tratar en cualquier orden las distintas materias del proyecto, si la mayoría está de acuerdo con ello.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Señor Senador , el artículo 123 del Reglamento establece textualmente: "La discusión particular tiene por objeto examinar el proyecto en sus detalles y pronunciarse sobre el segundo informe de la Comisión, en su caso.

"La discusión se hará por artículos sucesivos. Sin embargo, la discusión particular de los códigos o de los proyectos de considerable extensión podrá hacerse por títulos o en otra forma, si la Sala así lo acuerda.".

Creo que no es éste el caso.

En consecuencia, la discusión procede por artículos sucesivos.

El señor HAMILTON.-

Claro, pero hay una propuesta concreta del Senador señor Ríos de tratar primero el artículo 107 y después los restantes.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Ni la unanimidad de la Sala puede modificar el Reglamento sin los trámites de una ley, señor Senador.

El señor HAMILTON.-

Lo dice.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Prat.

El señor PRAT.-

Señor Presidente, la reforma en estudio contiene materias de distinta índole, algunas de las cuales generan un grado de acuerdo muy distinto del de otras.

A mi juicio, podría discutirse por ideas, puesto que lo que se resuelva, por ejemplo, respecto del artículo 110 determinará lo que deba decidirse en relación con otros preceptos que deberían haberse votado previamente. Por eso, creo que puede ser una fórmula eficaz.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Señor Senador, la Mesa siente tener que aplicar el Reglamento.

El artículo 130, relativo a la discusión por ideas, procede nada más que en el debate general; en la discusión particular no es posible aplicarlo.

El señor RUIZ (don José ).-

¿Me permite, señor Presidente?

Deseo hacer notar a la Sala que en la sesión en que se realizó la primera discusión del proyecto -ésta es la segunda-, se partió analizando el artículo 110.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Porque en esa oportunidad hubo acuerdo unánime de la Sala, que ahora no se logró. La Mesa lo solicitó, pero el Senado no accedió a darlo.

El señor HAMILTON.-

¿Y por qué tiene que ser unánime, si la expresión del Senado es por mayoría, salvo que la ley o el Reglamento digan expresamente lo contrario?

La señora FELIÚ.-

Pido la palabra.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Puede hacer uso de ella, Su Señoría.

La señora FELIÚ.-

Señor Presidente , el Reglamento del Senado se tramita con las mismas formalidades que una ley; tiene carácter general; es obligatorio tanto para los Senadores como para todas las actuaciones del Senado, y debe modificarse en iguales condiciones. Algo similar sucede con los reglamentos del Presidente de la República , que tiene facultad para dictarlos. Por ejemplo, concede indultos sobre la base de un reglamento -norma de carácter general-, al cual debe ajustar su decisión.

Si se trata de normas generales, las resoluciones particulares deben someterse a ellas, o modificarse de manera también general. En este momento, no están todos los señores Senadores presentes, desde luego, ni se han aprobado modificaciones reglamentarias como corresponde hacerlo. Días atrás discutíamos cómo enmendar el Reglamento en lo relativo a las sesiones secretas. ¿Cómo estábamos procediendo? ¿Para una sesión secreta? No, en forma general. En este caso, es exactamente lo mismo.

Por tal razón, no es posible modificar el Reglamento del Senado para una situación particular.

El señor HAMILTON.-

No es necesario tampoco.

El señor DÍEZ (Presidente).-

La señora Senadora señala exactamente lo que consigna el artículo 217 del Reglamento del Senado: "Este Reglamento sólo podrá modificarse con las formalidades necesarias para la tramitación de un proyecto de ley en el Senado.".

El señor LARRAÍN.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente , en verdad, el Honorable señor Ruiz De Giorgio tiene razón al decir que ya iniciamos el debate y que lo hicimos con el artículo 110. El primer precepto que propone este proyecto de reforma constitucional se refiere al artículo 62, que en su inciso cuarto, número 2º, hace alusión expresa a aquél. Luego, la discusión de ambos necesariamente debe ser simultánea.

Siendo así -habiéndose pedido segunda discusión y acordando unánimemente los Comités resolver hoy día el asunto-, pido que entremos derechamente en materia.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Puede continuar el Honorable señor Ríos.

El señor RÍOS.-

Intervendré más adelante, señor Presidente.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Thayer.

El señor THAYER.-

Señor Presidente, creo que todos estamos interesados en dar una solución lo más clara y pronta posible al asunto.

Tengo en mis manos el Reglamento del Senado, cuyo artículo 123, inciso segundo, consigna lo siguiente: "La discusión se hará por artículos sucesivos. Sin embargo, la discusión particular de los códigos o de los proyectos de considerable extensión podrá hacerse por títulos o en otra forma," -¡o en otra forma!- "si la Sala así lo acuerda.".

Es cuestión de ver si acaso al proyecto en análisis le es aplicable esa disposición; pero eso depende de si la Sala otorga o no su acuerdo.

Ahora bien, me parece que, indiscutiblemente, el ordenamiento de esta reforma amarra la aprobación de un artículo a la de otro. Por ejemplo, la inclusión o exclusión de la referencia a empresas municipales va a depender de que estemos de acuerdo en la esencia misma del proyecto.

Tengo la impresión -y no nos echemos tierra a los ojos- de que este proyecto (ésta es una simple opinión) se va a aprobar fácilmente si, en definitiva, una de sus normas garantiza la estabilidad del personal actual. Nadie discute el otorgamiento de facultades permanentes y amplias a los alcaldes...

La señora FELIÚ.-

¡Se discute, señor Senador!

El señor THAYER.-

Por eso, pienso que es posible lo planteado por el Senador señor Ríos, quien conoce muy bien el proyecto, pues está sugiriendo, a mi juicio, un curso de acción para alcanzar una solución armónica. Y si así lo acuerda la Sala, podemos partir por el artículo 107.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Señor Senador, estimo que de la sola lectura del inciso segundo del artículo 123 del Reglamento del Senado se desprende que se aplica a los códigos o a los proyectos de considerable extensión. No hay duda de que en ninguno de esos casos, de acuerdo con la práctica del Senado, se encuentra el que conocemos en esta oportunidad. Y no me gusta "torcerle la nariz" al Reglamento.

El señor RÍOS.-

Pido la palabra.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente , al no existir en la Sala la aceptación unánime para comenzar a discutir el proyecto con el artículo 107, creo oportuno entonces, proceder a hacerlo tal como se había previsto.

El Senador señor Thayer parte de una base cierta: todos buscamos una fórmula que nos permita avanzar en un proceso de descentralización adecuado, prudente, armónico, profundo y sin detenerse.

El desarrollo de las más grandes y modernas sociedades lleva a sostener que uno de los elementos más importantes para alcanzar el éxito en materia de progreso económico, social y cultural es, precisamente, la participación. Y en una concepción de administración tan centralizada como la existente en Chile, dicho elemento queda en gran medida marginado, porque las decisiones se adoptan lejos de las personas que desean participar en el proceso de desarrollo de las propias comunidades donde habitan.

Por lo tanto, se trata de buscar las fórmulas que nos permitan avanzar en este proceso que la totalidad del mundo moderno ha ido logrando en forma exitosa. Y no existe sociedad culta alguna que, luego de desarrollar estas iniciativas a fondo y con perspectivas de futuro, haya fracasado en el proceso de descentralización y, por cierto, de participación.

Entonces, avanzando en una materia tan indispensable, esta reforma constitucional pretende alcanzar dos objetivos básicos en el tiempo: primero, restar al Presidente de la República la responsabilidad de resolver en cuanto a plantas en los 340 y tantos futuros municipios de Chile; segundo, permitir que el concejo comunal asuma la obligación de desarrollar progresivamente una acción que cumpla, a su vez, dos metas fundamentales: la elaboración de un plan de desarrollo, cuya primera finalidad sea extender el éxito del país al territorio comunal- existen múltiples comunas marginadas de él, en materia económica, social y cultural-; y estructurar las plantas adecuadas, con las remuneraciones también adecuadas, para que juntos (concejo, profesionales, funcionarios y trabajadores municipales) avancen en el cumplimiento de este objetivo y sean cabeza visible de una sociedad que pretende alcanzar los propósitos de dicho plan.

Tal es el esquema doctrinario, por así decirlo, de este proyecto que el Senado aprobó en general, y que hoy día debe resolver en particular.

Cabe recordar que el análisis del proyecto comenzó en el Senado hace cuatro meses, a lo menos, y ha sido objeto de una suerte de estudio bastante más extenso que las otras iniciativas legales y de reforma constitucional que hemos abordado. De partida, fue examinado muy a fondo por las Comisiones de Gobierno y de Constitución, y posteriormente por ambas Comisiones, unidas. Reconozco que, en el primer caso, no tuvimos oportunidad de oír el planteamiento de los funcionarios municipales; pero sí en el segundo, oportunidad en que manifestaron, en general, su acuerdo con el proceso de descentralización del país, sin perjuicio de preocuparles un par de inquietudes. Y todos los Senadores las acogimos, por ser reales y representar su alternativa laboral, actual y futura, en los respectivos municipios. Además, en diversas ocasiones han expresado muchas dudas surgidas acerca de un partidismo excesivo que se da en los concejos comunales, lo que ha llevado a una mayoría a situarse como funcionarios sujetos, única y exclusivamente, al Estatuto Administrativo Municipal, sin que puedan alcanzar una buena relación laboral, porque el partidismo ha terminado siendo más fuerte que la responsabilidad pública de muchos concejales y alcaldes, quienes, por ser tan partidizados, se han preocupado más de su colectividad política que de los funcionarios. Este excesivo partidismo, que afecta a jefes comunales de todas las corrientes políticas, ha significado una contratación exagerada de personal a contrata y a honorarios, lo cual se ha traducido en un debilitamiento de la función de quienes están en las plantas cumpliendo sus responsabilidades.

También han observado -y esto lo recojo absolutamente- el desinterés de los concejos comunales por el perfeccionamiento del personal, lo que se manifiesta en términos reales a lo largo del país tal como lo estoy señalando. Y esta opinión la comparto porque hace presente un hecho que también he apreciado. Creo que esto ha ido debilitando la situación de los funcionarios municipales, en circunstancias de que muchos de ellos -o todos- son capaces de enfrentar las grandes responsabilidades, propias de los gobiernos comunales. Lo anterior no margina la necesidad de descentralizar el país, ni tampoco la enorme obligación de los concejos comunales de elaborar planes de desarrollo comunal, que es una tarea pendiente.

Para eso, entonces, se plantean dos proposiciones. La primera, surgida en las Comisiones de Constitución y Reglamento y de Gobierno, unidas, avanza en la reforma -vinculada al número 1 del artículo único- del artículo 62, número 2º, de la Constitución que, como se expresó, se relaciona con el artículo 110 de la misma. La idea es resguardar suficientemente a todos los funcionarios municipales.

Esta materia se halla comprendida en una indicación que se encuentra en poder de la Mesa para ser votada en la sesión de hoy. Dice: "Artículo transitorio.- Los actuales funcionarios sujetos al Estatuto Administrativo Municipal, mantendrán sus cargos. Los Concejos, para los efectos de aplicar lo establecido en el artículo 110, deberán considerar la propiedad de los cargos existentes a la publicación de la presente ley".

La expresión "propiedad de los cargos" origina inquietudes a determinados Senadores, que consideran que ella no existe y que lo que sí hay, obviamente, es el contrato, que regula la actividad del trabajador a través del Estatuto Administrativo Municipal y que lo vinculan a una serie de normas que le dan cierta estabilidad y, al mismo tiempo, estructuran responsablemente su labor hacia adelante. Si aprobamos el artículo 110 conforme a esta indicación, ciertamente se dará un paso muy importante, porque permitiríamos que los municipios inicien su proceso y que los funcionarios municipales sujetos al Estatuto Administrativo respectivo tengan en sus manos una herramienta poderosa para evitar exageraciones o un posible daño a su estabilidad laboral.

La segunda proposición analizada, surgida de muchas conversaciones en las que han participado diversos señores Senadores, apunta a lo siguiente:

"Comprendiendo la trascendencia que implica para la Comuna la elaboración y ejecución del Plan de Desarrollo Comunal, la autonomía que adquiere a su vez el Concejo para elaborar sus propias plantas de personal y a su vez, el necesario cuidado que se ha de tener presente con los actuales funcionarios, muchos de los cuales han trabajado prácticamente toda su vida laboral en el ámbito municipal, se dispone que la aplicación del art. 110 de la Constitución, sólo se hará efectiva siguiendo la pauta que a continuación se expresa:

"a.- Elaboración y aprobación del Plan de Desarrollo Comunal, el cual, para los efectos de coordinación y armonización con los planes regionales, deberá ser conocido previamente por el respectivo Gobierno Regional, certificando que tal plan se ajusta plenamente a los planes Regionales y Nacionales.".

Esto responde a algo fundamental: toda la acción conforme a la cual fue concebido el municipio moderno estuvo dirigida, principalmente, a la existencia, en la base social chilena, de la alternativa de elaborar planes de desarrollo; es decir, relativos a construir el país a partir de la base social. Por ese motivo, en el artículo 3º, letra f), de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, entre las responsabilidades privativas, se contempló la de elaborar un plan de desarrollo comunal de acuerdo con planes regionales y nacionales. Y ningún concejo comunal del país lo ha hecho. Puede haber dos o tres excepciones, pero el resto no ha procedido en esa forma, porque la ley, desgraciadamente, no estableció la obligación, y al no hacerlo, muchos alcaldes y concejos han estado actuando, básica y exclusivamente, en aspectos coyunturales, sin demostrar voluntad para ir avanzando sobre proyectos y programas futuros. Diversos ediles y concejales han encontrado la solución a sus problemas en la oficina de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, pero no en la acción de los planes que ellos mismos deberían elaborar. Por eso, en esta segunda proposición se deja claramente estipulado que la primera acción debe estar dirigida, primordialmente, al plan de desarrollo comunal.

Agrega la proposición: "b.- El Concejo que aprobó el Plan de Desarrollo Comunal," -o sea, el próximo, el que se elegirá el 27 de octubre y que asumirá el día 6 de diciembre- "con la concurrencia de a lo menos dos tercios de sus componentes, elaborará a su vez, la planta de personal respectiva para el cumplimiento de las metas propuestas, la que también deberá ser aprobada por los dos tercios.

"c.- El Concejo que le siga," -es decir, el que se elegirá el año 2000- "deberá ratificar lo obrado por el Concejo anterior, también por los dos tercios de sus integrantes y en cuanto al personal, poner en marcha lo dispuesto incluida las eventuales modificaciones que se propongan.".

De esa forma se regulan dos elementos muy importantes: primero, como el plan y su estructuración son muy trascendentes, deben participar dos concejos comunales...

El señor DÍEZ (Presidente).-

¿Me permite, señor Senador ? Ha terminado el tiempo de su primer discurso, pero dispone de los cinco minutos correspondientes a su segunda intervención. Además, recuerdo a Su Señoría que nos encontramos en la discusión particular del proyecto.

El señor RÍOS.-

Bien, señor Presidente.

Como decía, primero debe producirse la participación de dos concejos comunales, y segundo, la resolución respecto de quienes se encuentran trabajando actualmente debe adoptarse sobre la base de que sus cargos se mantendrán inalterables por los próximos cinco o seis años.

"d.- La conformación de la planta propuesta deberá llenarse por concurso público garantizando plenamente la idoneidad de quienes resulten contratados.". Como puede observarse, ya estamos hablando de los próximos cinco o seis años.

"e.- Teniendo el Concejo la facultad amplia de establecer su propia planta, no corresponderá la contratación de personal a honorarios o a contrata, salvo en dos excepciones: 1.- Cuando en el concurso no existan oponentes para pertenecer a la planta respectiva o 2.- Para trabajos determinados y tiempos definidos, y

"f.- Posterior al inicio de este proceso, el Concejo adquiere la plena autonomía para, conforme al cumplimiento de sus objetivos y la elaboración de otros, pueda desarrollar una política de personal adecuada para su funcionamiento.". Esta última, desde mi punto de vista, necesariamente debe hallarse vinculada al actual Estatuto Administrativo Municipal.

De esa forma, señor Presidente y señores Senadores, existen, para resolver acerca de este tema, dos proposiciones, que vuelvo a resumir. La primera de ellas -en realidad, una u otra puede serlo- es la atinente al artículo 110, en el sentido de votarlo tal como está, incluyéndose en ese acto el artículo transitorio, que leo de nuevo:

"Los actuales funcionarios sujetos al Estatuto Administrativo Municipal, mantendrán sus cargos. Los Concejos, para los efectos de aplicar lo establecido en el artículo 110, deberán considerar la propiedad de los cargos existentes a la publicación de la presente ley.".

Y la segunda es la que ya di a conocer, que dice relación a una fórmula que haga posible determinar, a través de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y en virtud de un acuerdo político previo, las alternativas claras y transparentes para avanzar en todo el proceso de administración, y permita la descentralización del país, el resguardo de los funcionarios y la tranquilidad de sus hogares, a fin de ir progresando con la confianza que corresponde a un Estado moderno, con responsabilidad y confianza mutuas.

Nada más, señor Presidente.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Thayer.

El señor THAYER.-

Señor Presidente , sólo expresaré muy breves palabras para fijar mi posición sobre el proyecto en debate.

Primero, estamos discutiendo, en mi concepto -y respeto el punto de vista diferente de la Mesa, como ya lo manifesté-, un Código. De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española , "código" es un "Cuerpo de leyes dispuestas según un plan metódico y sistemático.". Y "código fundamental" es la Constitución.

Por eso, pensé que teníamos libertad para fijar una forma de abordar el estudio de esta iniciativa, pero me basta con lo que acabo de puntualizar. Como se trata de un cuerpo de normas sistemáticamente concebidas y, por consiguiente, no siempre cada idea va ordenada en forma numérica, con relación a otra -por ejemplo, la modificación del artículo 62 de la Carta, en cuanto altera una de las facultades del Presidente de la República en materias de ley que son de su iniciativa, como la de crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos, de las empresas del Estado "o municipales", expresión que se suprimiría como consecuencia de la aprobación de la reforma respectiva-, me parece absolutamente claro que tenemos libertad para abordar el proyecto según nos parezca más consecuente, en el caso de una disposición con la siguiente.

Ahora, ¿qué se halla en juego aquí, en lo fundamental? Algo que ya expuso, con palabras muy fundadas, el Honorable señor Ríos, pero que sustancialmente se refiere a un asunto que ya más de una vez hemos destacado varios Senadores, de todos los sectores. Es necesario buscar la manera de armonizar el proceso de descentralización del Poder, sin perder la unidad del Estado, o la condición de Estado unitario, como lo es la República de Chile, que es otra forma de decirlo.

Ello implica el delicado problema, que ha sido objeto de discusión, de qué se entiende por "administración", por "Gobierno", por "Gobierno Interior". No dispondré de tiempo -que, tal vez, sería indispensable en este momento- para adentrarme en los conceptos que los autores han dado sobre "Gobierno" o "administración". Enrique Silva Cimma , por ejemplo, termina por aseverar que el primero es una forma de administración, si se entiende por ésta lo mismo que la Carta, cuando asigna al Presidente de la República el "gobierno y la administración del Estado".

Pero ocurre que el concepto de Gobierno, unido a la especificación "Interior", toma un alcance diferente. Y es algo que trasciende la responsabilidad de una conducción puramente política general y alcanza a cualquier otra subdivisión del Estado. Esto, dentro de un régimen unitario, en que el Presidente de la República , por intermedio de sus agentes, ejerce el Gobierno Interior incluso dentro de la comuna, lo que no obsta a que ella cuente con un gobierno propio, para fines comunales, que se suele llamar "administración". Y no voy a detenerme más en este tema.

Dentro del marco referido, mi impresión es que respecto de esta iniciativa se ha llegado, después de un largo análisis, a una conclusión bastante consensuada y aceptable en sus términos generales y con relación a las normas que constan en el texto comparado que tenemos en nuestro poder.

Sin embargo, subsiste para mí -y excúsenme Sus Señorías esta preocupación particular-, el problema muy oportunamente planteado, reitero, por el Honorable señor Ríos. Debemos distinguir lo relativo a la aplicación o ejercicio de facultades nuevas que se entreguen a la autoridad municipal -el alcalde o el concejo-, en lo atinente al personal actualmente en servicio y a lo que vaya a ser la acción futura de los municipios. En las leyes que cambian poderes de autoridades, lo anterior va siempre considerado en una norma transitoria.

Estoy convencido, señor Presidente , de que si aquí se adopta, por ejemplo, el criterio de votar el artículo 110 juntamente con el transitorio que establece dicho distingo, otorgándose la garantía de que éste es indispensable con relación al personal actualmente en servicio, no va a haber problema en la aprobación del proyecto. A la inversa, si se quiere que estas normas se voten en forma separada, aplicándose la disposición que otorga nuevas facultades, indistintamente, respecto del personal actual o del nuevo que se incorpore a los municipios, temo que el proyecto se empantane o no cuente con el quórum necesario para ser aprobado.

Por eso, respaldo la sugerencia del Senador señor Ríos en cuanto a tratar el artículo 110...

El señor NÚÑEZ.-

No se entendió la última parte, señor Senador.

El señor THAYER.-

Digo que apoyo el planteamiento del Honorable señor Ríos en el sentido de votar conjuntamente el artículo 110 -que otorga nuevas y, en mi opinión, convenientes facultades a los municipios- y un transitorio que garantice la estabilidad del personal actualmente en servicio, en la forma consignada por ese señor Senador.

Éste es mi punto de vista, señor Presidente.

El señor DÍEZ (Presidente).-

La Mesa desea aclarar lo expuesto, pues el proyecto de reforma constitucional no incluye ningún artículo transitorio.

El señor RÍOS.-

Se trata de una indicación renovada, señor Presidente , que se encuentra en poder de la Secretaría.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Será sometida a la consideración de la Sala cuando corresponda.

Se halla inscrita a continuación la Honorable señora Feliú.

Tiene la palabra, Su Señoría.

La señora FELIÚ.-

Señor Presidente , el Honorable señor Ríos expresó que este proyecto de reforma constitucional apunta a un tema central, que es la descentralización de los municipios y la participación de la comunidad en ellos.

Creo que todos estamos de acuerdo sobre el particular. Todos coincidimos en que en Chile es necesaria la descentralización, real y verdadera.

¿Cómo se lleva a cabo la verdadera descentralización? A través de la entrega a los municipios de facultades radicadas hoy en el poder central.

Al respecto, tengo en mi poder una minuta en la cual se analiza en detalle todo lo relativo a los planos reguladores comunales, a la Ley de Tránsito, materias que actualmente la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades reconoce como funciones privativas de los municipios. Sin embargo, respecto de ellas se impone la voluntad del poder central, incluso tratándose de normas de construcción, a través de la dictación de disposiciones de carácter "técnico" por parte del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

Eso es lo que debemos corregir. El proyecto de reforma constitucional en análisis no afecta esa materia, que es previa y primaria, porque, si bien podemos modificar cualquier norma en cuanto a los recursos humanos, ello no alterará en absoluto cuestión alguna si las funciones no cambian. Lo que procede es modificar estas últimas, para lo cual tampoco se requiere de una reforma constitucional, sino que debe efectuarse un examen exhaustivo de las normas municipales que hoy tienen mayor aplicación, esto es, las de mayor interés -diría- desde el punto de vista comunal, como son las relativas al tránsito, a la construcción, que son típicas de los municipios, las cuales debemos modificar a fin de que éstos realmente dispongan de autonomía en esas materias y no queden subordinados al poder central.

Por otra parte, se argumenta que el proyecto en debate privaría de una facultad al Presidente de la República , lo cual sería muy conveniente desde el punto de vista de la descentralización. Ello no es efectivo. No quitamos una facultad al Primer Mandatario , sino a la ley. Hoy, la materia relativa a plantas y remuneraciones municipales es propia de la ley. A través del proyecto decimos "esto no será más propio de la ley, sino de la autonomía de 340 municipios". Luego, cada uno de ellos hará lo que considere más conveniente al respecto.

Para fundamentar la conveniencia de "quitar esa facultad al Presidente de la República " -que, reitero, no es a él, sino a la ley-, se afirma que actualmente no existe una buena relación laboral a nivel municipal, porque esto se ha "partidizado". En verdad, no veo cómo mejorará la relación "partidizada", tal como aquí se planteó, si se entregará el manejo autárquico al municipio. En efecto, si hoy está partidizado, mañana lo estará muchísimo más al contar con facultades para modificar las plantas, competencia de la cual hoy carece, porque es propia de una ley y no de las municipalidades. Luego, si no existe una buena relación laboral, por hallarse "partidizada", con esta reforma -diría- será mucho peor, lo cual repercutirá naturalmente en algo que todos deseamos -como dijimos al inicio del debate-: que mejoren la descentralización y la función municipal. Y lo anterior se pretende llevar a cabo -reitero- mediante amplia libertad.

Al respecto, quiero recordar que existen dos limitaciones de carácter constitucional. En primer lugar, en cuanto a la admisión de los empleos públicos, hay una garantía constitucional que asegura a todas las personas el derecho a ingresar a todo cargo público, y la provisión de éste debe hacerse previo concurso.

En segundo término, tocante a la carrera funcionaria, el artículo 38 de la Constitución Política establece que una ley orgánica constitucional -la que resuelva sobre la materia- "garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes.".

La enmienda consignada en la iniciativa que nos ocupa, que entregará a 340 municipios la facultad para fijar plantas, modificar remuneraciones y establecer sistemas de promociones, a mi juicio, afecta el artículo 38 recién citado, o lo contraría absolutamente. Y en esta materia no hay reforma constitucional, sino que se quita tal facultad a la ley; pero con ello se vulnera la referida disposición, que reconoce el derecho a la carrera funcionaria de los servidores públicos.

Por otro lado, se insiste en un concepto que, en mi opinión, es errado, esto es, en que para que haya verdadera autonomía en los municipios se requiere que exista flexibilidad en el manejo de los recursos humanos. Lo anterior es incorrecto. Este problema no es nuevo en Chile. En efecto, todas las soluciones se buscan sobre la base de dar flexibilidad respecto de los funcionarios, lo cual no genera mejora alguna, sino una verdadera anarquía interna en de los establecimientos.

Desde 1981 existe un manejo flexible para las universidades en cuanto a las fijaciones de plantas y de remuneraciones. Todos los señores Senadores habrán podido apreciar, conforme a lo manifestado por los rectores de las universidades chilenas, que éstos tienen graves problemas en el manejo de personal, el que -repito- hoy es flexible, de acuerdo con la ley vigente. ¡Sin embargo, la culpa no es de ellos -que lo manejan mal-, sino de la Contraloría, porque los fiscaliza!

Por lo tanto, la experiencia habida sobre la materia no es buena. Por ejemplo -brevemente-, la dotación del Hospital José Joaquín Aguirre es de 2 mil quinientas personas, en circunstancias de que la del Hospital San José -que es contiguo a él-, que atiende a los enfermos, corresponde a la mitad de la de aquél. En consecuencia, la autonomía completa no constituye un buen ejemplo.

El señor DÍAZ.-

¿Me permite una interrupción, señora Senadora ?

La señora FELIÚ.-

Prefiero concedérsela a final de mi intervención, Su Señoría.

El señor DÍAZ.-

Muy bien, señora Senadora.

La señora FELIÚ.-

Señor Presidente , por lo demás, la ley Nº 18.883, sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, a mi juicio, contiene normas flexibles en cuanto a manejo. Su artículo 2º señala: "Los cargos de planta son aquellos que conforman la organización estable de la municipalidad y sólo podrán corresponder a las funciones que se cumplen en conformidad a la ley Nº 18.695. Respecto de las demás actividades, se deberá procurar que su prestación se efectúe por el sector privado.

"Sin perjuicio de lo señalado en el inciso anterior, la dotación de las municipalidades podrá comprender cargos a contrata, los que tendrán el carácter de transitorios.".

Los cargos a contrata corresponden al 20 por ciento del gasto en remuneraciones de la planta municipal. Aparte de esto último, las municipalidades contratan a personas sobre la base de honorarios. Por lo tanto, ¿podemos decir que es un sistema rígido que impide actuar al municipio? No. No es un sistema rígido, sino uno medianamente flexible.

¿Qué ocurre hoy? Que las remuneraciones realmente son bajas, por lo que procede dictar una ley que establezca tramos, según ingresos municipales, sin modificar la Constitución, a fin de dar la opción de percibir mayores remuneraciones.

Días atrás, el señor Ministro hizo presente la gran desigualdad que existe entre el tamaño de los municipios, la cual debe llevar, necesariamente, a que haya también mayor diferencia entre las remuneraciones de unos y otros.

En cuanto a la proposición de una norma constitucional de inamovilidad -como se plantea-, debo expresar, en primer lugar, que si no se señala en ella que rige para los empleados de planta, la disposición consagraría una inamovilidad para los contratados, que son transitorios -conforme a la ley que los establece- y que no pueden durar en sus cargos más allá del 31 de diciembre, o sea, del ejercicio presupuestario respectivo, en todo caso. Por lo tanto, la norma no podría ser genérica.

En segundo término, y como razón básica, ¿cómo vamos a consignar en la Constitución Política de la República una norma de garantía de inamovilidad respecto de un precepto constitucional que no estatuye materia alguna al respecto? En efecto, no vulnera, en principio, nada, porque establece una facultad a los municipios.

Por otra parte, el hecho de tener personal municipal de un nivel y no de otro, esto es, funcionarios garantizados por la Constitución y otros designados en cargos de planta, cargos que pueden desaparecer al día siguiente, también resulta algo absurdo.

Por último, las plantas deben ser pequeñas, técnicas, y no tienen por qué ser cambiadas periódicamente y a cada momento. Las necesidades transitorias que se generan deben cubrirse sobre la base de los funcionarios contratados, tal como lo establece el artículo 2º de la ley Nº 18.883, actualmente en vigor.

Por todas esas consideraciones, votaré en contra de la reforma constitucional; la encuentro sumamente grave y delicada. Y, además, contrariamente a lo que aquí se dijo, esto es, que la materia había sido muy bien estudiada, la verdad es que, según consta en los informes, no se escuchó a ninguno de los profesores de Derecho Administrativo, que conocen de la materia; ni a la Asociación de Municipalidades; ni a los empleados municipales, ni a la Contraloría, lo cual he planteado desde el primer día que nos referimos a la enmienda que nos ocupa. Una reforma de esta envergadura y trascendencia, que afecta a 340 municipios, merecía que se hubiera escuchado la opinión de personas ilustradas sobre la materia.

Le concedo una interrupción al Honorable señor Díaz , quien me la había solicitado con anterioridad.

El señor DÍAZ.-

Señor Presidente , sólo deseo hacer una observación a lo planteado por la Senadora señora Feliú acerca de los hospitales.

Estimo que la comparación que hizo no corresponde, por cuanto todos sabemos que el Hospital José Joaquín Aguirre es un establecimiento docente, y necesita mucho más personal, debido a la contratación de profesores ordinarios, extraordinarios, ayudantes, etcétera.

El señor CANTUARIAS.-

Deseo referirme brevemente a tres o cuatro elementos.

En primer término, se está discutiendo en particular el proyecto de reforma constitucional sobre administración comunal. Vale la pena recordar esto, porque tiene efectos sobre su tramitación. El inciso segundo del artículo 123 del Reglamento señala: "La discusión se hará por artículos sucesivos"; y hace una excepción en el caso de los códigos o de las iniciativas de considerable extensión, los cuales pueden debatirse de otra manera. Como no es éste el caso, el proyecto debe debatirse por artículos sucesivos.

Digo lo anterior, porque tengo la impresión de que estamos en una especie de "segunda vuelta" de la discusión general, en la cual se hace la semblanza del municipio que queremos. Todo ello es sumamente interesante; pero nos coloca en la perspectiva de hablar en términos generales, sin referirnos a los cuatro puntos que apenas contiene la iniciativa.

En consecuencia, mi primera recomendación es que nos dediquemos a discutir en particular el proyecto de reforma constitucional, y específicamente su número 1, el cual propone una nueva redacción para el número 2º del artículo 62 de la Constitución Política.

Su objetivo es reducir las materias sobre las cuales el Presidente de la República tiene iniciativa exclusiva, entre las que se encuentra la referente a los servicios públicos municipales. No estoy de acuerdo con ello, por los efectos que producirá la nueva redacción del artículo 110, sin considerar si se aprueba o no se aprueba el artículo transitorio propuesto. Por lo demás, la Senadora señora Feliú ha recordado que la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -que rige, por cierto, para los funcionarios municipales, además de su estatuto propio- establece, en su artículo 45, normas sobre la carrera funcionaria, que naturalmente afectará la iniciativa.

Por lo tanto, estimo que en esta parte el proyecto es absolutamente inconveniente, aparte que sobre la materia, pese a haberse recabado la opinión de algunos sectores, no se escuchó la de muchas personas.

Por esas razones, señor Presidente , me permito sugerir que se someta a votación el texto del número 1 de la reforma constitucional, que proponen las Comisiones unidas, y posteriormente los demás numerales.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Otero.

El señor OTERO.-

En verdad, deberíamos tratar la primera modificación propuesta, que consiste en restar atribuciones al Presidente de la República , lo cual está íntimamente ligado con el artículo 110. Porque, ¿qué ocurriría si se aprueba el número 1 y se rechaza la modificación del artículo 110? Que nadie estaría facultado para solucionar el problema de las plantas municipales. O sea, quedaríamos en la peor de las situaciones, lo cual constituye un elemento muy importante que debe tenerse presente. De manera que en la Comisión de Constitución, primero, y en las Comisiones unidas, después, los dos artículos se debatieron siempre conjuntamente, porque ambos están relacionados, sin que pueda aprobarse o rechazarse uno sin el otro.

Por consiguiente, obviamente los dos preceptos deberían ponerse en discusión simultáneamente, pues, de otra forma, al tratarse el artículo 110 habría que volver sobre la misma materia. En efecto, si aprobamos la primera modificación, el Presidente de la República solamente podrá crear nuevos servicio públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción del artículo 110. De tal modo que, si se rechazará el artículo 110 sin la excepción, aprobaríamos una norma que quedaría absolutamente en el aire, porque -reitero- una está íntimamente ligada a la otra.

¿De qué se trata, señor Presidente ? Cuando estudiamos el proyecto en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, el Presidente de la de Gobierno expuso la necesidad de flexibilizar la administración comunal. Y escuchamos a los distintos tratadistas y autoridades, pese a ser sólo una comisión revisora constitucional. El organismo especializado es el que debía oír a todas las personas y reunir los antecedentes. En todo caso, acogimos el planteamiento de la Comisión de Gobierno, que también estaba patrocinado por el Ejecutivo.

¿Qué ocurre en la realidad? Tenemos que ser muy francos en estos temas. Hoy día la legislación vigente sobre administración comunal permite atropellar en forma absoluta la carrera funcionaria, como lo manifestaron varios funcionarios municipales en mi oficina. Prueba de ello es que los empleados a contrata o a honorarios cumplen funciones de carácter permanente, sin tener los requisitos que para ello se requiere; prolongan su quehacer en el tiempo e, incluso, ganan más y tienen más atribuciones que los funcionarios de planta. De manera que, si se dice que aquí estamos garantizando la carrera funcionaria con el rechazo de la modificación, no arreglaríamos nada, ya que, según la legislación actual, se puede eliminar a cualquier empleado como ha ocurrido en la práctica.

Seamos claros y precisos: debemos modificar la ley orgánica constitucional, para establecer un sistema que impida abusos por parte del alcalde y para que la municipalidad sea bien administrada.

El segundo punto que debemos considerar es la clara diversidad de la realidad económica, social, cultural y poblacional de las comunas. No hay dos de ellas iguales. No podemos comparar las de Santiago, Las Condes o La Reina con las de Huechuraba, Lo prado, Quilicura, Colina o Alhué. Son totalmente distintas. Sin embargo, el Senado adoptó respecto de las plantas reglas generales, considerando a las municipalidades en conjunto. Así, ponemos límites remuneracionales que para Santiago, por ejemplo, constituyen un excedente extraordinario; pero para una municipalidad pobre significan no cubrir el total de los sueldos del personal.

Seguir manteniendo una situación de inflexibilidad que no contemple las realidades de las comunas, implica ir contra el avance del tiempo.

Pero ése es una parte del problema de los funcionarios. No confundamos cosas distintas, porque no vamos a poder resolverlas. Una es la flexibilización de la administración comunal y la otra, las normas que deben existir para garantizar trasparencia en la administración comunal; para asegurar a los funcionarios idóneos que no van a ser cambiados permanentemente; para testimoniar que tienen derecho a optar a nuevos cargos; para decirles que van a tener sistemas de calificaciones objetivas, etcétera. Son materias distintas.

¿De qué estamos hablando ahora? De una reforma constitucional que tiene por único objeto permitir la flexibilización. Pero, como lo dijimos muy claramente al analizar la materia, queremos una garantía de estabilidad -el señor Ministro del Interior lo acaba de conversar en la reunión de Comités- para el personal de las municipalidades. ¿Dónde está el problema? Fundamentalmente en quién hace la planta, cuándo se aprueba y cómo. Obviamente si quien estructura la planta municipal lo realiza cuando recién se incorpora al municipio, concejo o alcaldía, no tendrá ni la experiencia ni los conocimientos necesarios para ello. ¿Quién tiene esos conocimientos y experiencia? El concejo que termina. Es lógico. Ese concejo o ese alcalde ha visto lo que ha ocurrido y tendrá que enfrentar un proceso eleccionario para continuar como autoridad municipal. ¿Y quiénes lo juzgarán? No lo haremos nosotros. Su propio electorado determinará si debe o no debe seguir en la municipalidad. Pero es indudable que ellos tienen la experiencia necesaria para efectuar estos cambios.

Para nosotros es inaceptable que tales cambios pudiera hacerlos un concejo recién elegido. ¿Dónde está la discusión? Ella radica en si han de hacerse al término del período de los concejales, o en el último año de él, para ponerlo en práctica en el período siguiente, con lo cual se solucionarían muchos problemas. Además, algunos proponen que en el período siguiente vuelva a aprobarse. Esto plantea una situación bastante difícil, porque si el concejo saliente aprobó algo, el nuevo querrá otra cosa totalmente distinta, y tendría un efecto bumerán para la argumentación que estoy entregando.

Ése es el problema. Ahora, no estamos proponiendo una solución para los funcionarios municipales actuales, sino en presencia de una reforma constitucional. Tengo el más profundo respeto por el personal de la administración comunal del país, y en la modificación de su ley orgánica me jugaré por defender todos sus derechos y cumplir sus legítimas aspiraciones. Pero no confundamos esto con lo que implica una norma constitucional.

La norma constitucional no reglamenta para hoy; lo hace para el futuro de la República, para adelante. Es una norma programática. Y la pregunta que cabe formularse es: ¿posibilita o no posibilita esa norma un modernismo de la administración municipal? Si no lo posibilita, rechacémosla, porque no conviene al país. Si lo hace, démosle nuestra aprobación, porque le conviene a la República, no hoy, sino en su trayectoria y en su trascendencia futura.

No estoy dispuesto a aprobar una reforma constitucional sobre la base de solucionar un problema presente. Las constituciones no se hacen para hoy. Se hacen para el tiempo venidero. Y éste es el dilema que enfrentamos.

Por eso, insisto en que la discusión de la primera enmienda, recaída en el número 2° del inciso cuarto del artículo 62 de la Carta Fundamental, está íntimamente ligada a la del artículo 110. No podremos pronunciarnos sobre aquélla, sin tener una resolución acerca de la modificación de este último. Porque si se rechaza la enmienda del artículo 62 y se aprueba la del 110, la reforma no tiene razón de ser, sería contraproducente. Si, a la inversa, se aprueba la modificación del artículo 62 y se rechaza la del artículo 110, nos encontraremos en una situación tal que el país tendría que colocarnos "patente", pues indudablemente las disposiciones de la Constitución no pueden despacharse en esa forma.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Piñera.

El señor PIÑERA.-

Señor Presidente , antes que todo, deseo reafirmar lo dicho en múltiples ocasiones: el municipio es la empresa más importante existente en cada comuna. Es el responsable de la educación de nuestros hijos, la salud de la familia, el orden, la seguridad, la ecología, el desarrollo. En consecuencia, es fundamental que la corporación opere con instrumentos que realmente den eficiencia a su acción. En este caso la eficiencia tiene un imperativo moral, por estar directamente asociada al bienestar de la gente.

Al respecto, es preciso recordar que la Asociación Chilena de Municipalidades, que reúne a todos los alcaldes y concejales del país, ha estado sosteniendo, en forma unánime, sistemática y permanente, que la actual estructura organizativa y de atribuciones de los municipios, no permite a éstos cumplir a cabalidad y con eficiencia las importantes funciones que les corresponden.

Y, cuando hoy invocamos la opinión de dicho organismo, cabe recordar, también, que en otras materias, como en el Estatuto de Salud Primaria y en el Estatuto Docente, lamentablemente ese imperativo de proporcionar eficiencia a la gestión municipal no fue recogido, a mi parecer, por el Gobierno, y aquéllos incorporaron elementos que afectaban gravemente esa eficiencia y autonomía. Sin embargo, los errores cometidos en el pasado no tienen por qué seguir repitiéndose en el futuro.

Desde ese punto de vista, en una carta de la Asociación de Municipalidades se plantea la absoluta necesidad de modificar la Constitución, a fin de dar a los municipios mayor autonomía y flexibilidad para posibilitar una administración eficiente. Firman la carta diversos alcaldes: el señor Ravinet (Presidente de la Asociación), el señor Lavín , la alcaldesa señora Adriana Peñafiel. En fin, podría seguir citando nombres de alcaldes de prácticamente todas las corrientes políticas, quienes, por la experiencia adquirida en el ejercicio de sus funciones, han llegado a una opinión unánime en la materia.

Por esa razón, soy abierto y entusiasta partidario de dar a las municipalidades mayor flexibilidad, autonomía y descentralización. Y eso es, precisamente, lo establecido en el texto modificatorio del artículo 110. Y concuerdo con el Senador señor Otero en que éste se halla íntimamente ligado con la norma en debate.

¿Cuál es el problema, señor Presidente ? Que con esta mayor autonomía -según se consigna en el nuevo texto propuesto para el artículo 110- las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita. Con ello se podría vulnerar otro valor: la estabilidad y la no discrecionalidad en la carrera funcionaria de los empleados municipales.

Aprovecho la ocasión para expresar al señor Ministro del Interior lo siguiente. No basta con dar a los municipios autonomía para crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones porque, sin duda, dicha autonomía podría ser mal empleada. En consecuencia, se ha dicho que en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades se tomarán las salvaguardias.

En este momento, porque algunos acuerdos o compromisos a que se llega con el Gobierno no son suficientemente claros, o por otras razones, suscitan después arduas polémicas. Por eso trataré de ser extraordinariamente específico. A mi juicio, esta reforma constitucional debe ser aprobada en forma responsable. Para ello, debe ir aparejada a un cierto acuerdo o consenso respecto de las salvaguardias que habrán de adoptarse para que la mayor autonomía o independencia municipal no sea mal utilizada y, en último término, redunde en perjuicio de los habitantes de las comunas que tengan la mala suerte de que el alcalde o el concejo no la emplee adecuadamente. En esta materia hay que tomar varios resguardos, relativos no sólo al personal.

El primer resguardo por adoptar se refiere al límite de gastos que los municipios, en el ejercicio de su autonomía, puedan ejercer en materia laboral. Tengo en mis manos un documento titulado "Bases para una flexibilidad regulada", emanado justamente del Ministerio del Interior. Es importante ver lo que en él se dice, y analizar si significa un compromiso formal y solemne por cumplirse en una futura reforma a la ley orgánica.

En primer lugar, plantea "Que ninguna municipalidad pueda exceder su gasto total en remuneraciones más allá de cierto rango.". Es decir, no quedarán libres para gastar el ciento por ciento del presupuesto en pago de personal y dejar totalmente desfinanciado el resto de los requerimientos.

En segundo término, establece: "Que la eventual transgresión al límite del gasto en remuneraciones," -que estaría establecido en la Ley Orgánica Constitucional- "implique tanto para el alcalde como para los concejales penas pecuniarias de carácter solidario.". Esto significa que, en el fondo, la responsabilidad en este aspecto estará asociada directamente a una sanción, en caso de no ejercer la autonomía en la forma debida.

Asimismo, se refiere a la externalización de los servicios y a la subcontratación con terceros, forma moderna y eficiente de cumplir tareas.

Otro punto importante es el tema de la estructura orgánica y de personal. Se señala que esta atribución para modificar la estructura de personal pueda ser ejercida por una sola vez en el período. En consecuencia, no podrá llevarse a efecto permanentemente, de acuerdo a las circunstancias o los caprichos. Es una facultad absolutamente excepcional, para usarse en una oportunidad en el período alcaldicio de cuatro años y en función del plan de desarrollo comunal. Vale decir, primero habrá de elaborarse el plan, considerando cómo satisfacer en la mejor forma posible las necesidades y aspiraciones de la gente, y luego, sobre la base de dicho plan, estructurar la planta de personal.

Adicionalmente, tanto el plan de desarrollo comunal, como la reestructuración orgánica del municipio y, por ende, las plantas del personal, deberán ser aprobadas, en conformidad a la ley orgánica, por los dos tercios del concejo. Esto es de enorme trascendencia, porque no se aprobará por simple mayoría.

Es importante que la creación y supresión de cargos, como indica el documento, estén realmente sujetas a la fiscalización de la Contraloría General de la República, a fin de velar por la correcta aplicación de ambas facultades.

Repito: en lo tocante a la creación y supresión de cargos, se asegurará que se haya actuado de acuerdo a Derecho, y no en forma arbitraria.

Con miras a proteger la carrera funcionaria, el documento establece también otros elementos. En primer término, el de incentivos por desempeño en cada uno de los escalafones, de manera tal que cada vez más la compensación y la remuneración estén ligadas al mérito, al cumplimiento, al esfuerzo. En segundo lugar, que los cargos vacantes se llenen siempre en base a concursos públicos que puedan ser analizados en forma objetiva y no de acuerdo al criterio discrecional de una persona (sus bases tienen que ser informadas en forma previa; deben ser de carácter general, y tienen que ser auditados por la Contraloría, porque corresponde a un ejercicio de contratación). Y, finalmente, que las personas que, por supresión de empleos en función de las necesidades de un plan comunal o por cualquier otra disposición que emane de la ley en proyecto, hagan abandono de sus cargos tengan derecho a una indemnización asociada a la pérdida de éstos o a la supresión del empleo.

Creo que estos elementos de salvaguardia, relativos al límite del gasto; a la externalización de los servicios; a la estructura orgánica y de personal y la forma en que se determina, y a la carrera funcionaria, son adecuados. Porque, en último término, buscamos dar mayor flexibilidad, autonomía y eficiencia al municipio, pensando en el bienestar y en la calidad de vida de los 14 millones de chilenos, para los cuales, y especialmente para los más pobres, la eficiencia de aquél es un factor esencial.

Por esas razones, no podemos perder de vista que aquí nos encontramos discutiendo cómo hacer más eficiente el municipio. Y, además, estamos tomando salvaguardias, una de las cuales -muy importante, pero no la única- es proteger la carrera funcionaria y evitar la discrecionalidad.

Creo que en el citado documento -a mi entender, representa un compromiso que el Gobierno asume de manera formal y solemne-, que inspirará el contenido de la Ley Orgánica de Municipalidades, están debidamente a cubierto los problemas que pudiera generar la mayor autonomía o flexibilidad.

Si ese acuerdo fuera ratificado en forma clara, solemne y expresa -porque en estas materias, en otras ocasiones, ha habido malentendidos-, yo consideraría necesaria, conveniente y oportuna la reforma y, por tanto, la apoyaría de manera resuelta y entusiasta.

He dicho.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Señor Presidente, me referiré a la petición del Senador señor Piñera sobre el compromiso del Gobierno en su propuesta denominada "Bases para una flexibilidad regulada".

En el debate realizado en el seno de las Comisiones unidas de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución, Legislación y Justicia se plantearon inquietudes -en nuestro concepto, legítimas- en cuanto a la forma de concretar en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades la facultad otorgada en virtud de la modificación del artículo 110 de la Carta, que permite a los municipios crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, etcétera, en la línea de avanzar en el proceso de descentralización del país -tal como aquí se señaló-, con el cual, por las expresiones vertidas en la Sala, todos los señores Senadores están de acuerdo.

Quiero expresar a Sus Señorías que esta propuesta del Ejecutivo es formal, solemne, y que estamos dispuestos a suscribirla. ¿En qué sentido? En el sentido de que la proposición de Ley Orgánica Constitucional que el Gobierno haga para llevar adelante la facultad establecida en el artículo 110 de la Carta va a contemplar todos los resguardos que el citado documento prevé en materia de límite de gastos, de externalización de servicios, de estructura orgánica y de personal, y de protección funcionaria.

Al mismo tiempo, debo señalar que el Ejecutivo comparte una propuesta del Senador señor Ríos que apunta en la misma dirección de la llamada "Propuesta de Acuerdo Político", propiciada por el Gobierno y que, concretamente, dice relación a que, previo a la elaboración y ejecución del Plan de Desarrollo Comunal, el concejo podrá llevar adelante la modificación de la planta de personal, lo cual deberá hacerse a proposición del alcalde y de los dos tercios de los concejales, y a que la planta sugerida tiene que llenarse por concurso público, garantizando plenamente la idoneidad de quienes resulten contratados.

Señor Presidente , reitero nuestro acuerdo con el planteamiento del Senador señor Ríos, que apunta en la misma dirección de la referida Propuesta de Acuerdo Político, que, de aprobarse el nuevo artículo 110, formalmente comprometo, en nombre del Ejecutivo , como propuesta de legislación en cuanto a la ya citada facultad.

Muchas gracias.

El señor DÍEZ (Presidente).-

A continuación se encuentra inscrito el Honorable señor Prat, quien tiene la palabra.

El señor PRAT.-

Señor Presidente , lo que se está discutiendo, y que tiene directa relación con el artículo 110, próximo a debatirse, constituye en principio una buena idea. Y así lo estimó la mayoría del Senado, que aprobó en general este proyecto de reforma constitucional en el entendido de que los acuerdos para implementar esa buena idea se perfeccionarían durante el trabajo de las Comisiones respectivas, previo a la discusión en particular que ahora realizamos.

A través del diálogo y de la consulta hecha por el Senador señor Piñera , que el señor Ministro del Interior respondió, vemos que hay un avance sobre esa materia.

Quiero pensar que ello se encuentra absolutamente afinado, pues, a raíz de las últimas conversaciones, han surgido dudas sobre aspectos que, no siendo el total de las observaciones señaladas por el señor Ministro , resultan determinantes, particularmente en lo relativo al momento en que podría realizarse la remodelación de planta y a la oportunidad en que sería dentro del mandato de un concejo comunal.

Creo que es un punto fundamental, que debe ser resuelto.

Pero en todo caso, yendo a la disposición en general, me parece bueno dar flexibilidad, pues ello permite adecuar en forma oportuna la estructura de la administración a las circunstancias cuando éstas cambian.

La iniciativa busca de alguna forma atender esa necesidad. Las contrataciones, los honorarios y la propia externalización de funciones permiten hoy a los municipios tener un grado de flexibilidad en su gestión.

¿Cuáles son las rigideces que se aprecian fundamentalmente? Aquellas -diría yo- relativas a las remuneraciones, las que tienden a desfasarse respecto a la realidad, tanto a nivel nacional como local. Y dicho desfase en el nivel de las remuneraciones, en cuanto a profesionales con las mismas condiciones que laboran fuera del municipio y dentro de él, tiende a crear situaciones absurdas que terminan afectando el funcionamiento de la municipalidad.

Pero hay un elemento que, a mi juicio, pasa a ser esencial en un esquema de desregulación como el que se propone y que no ha sido debidamente atendido en las conversaciones que se están llevando a cabo, cual es la necesidad de estructurar una suerte de fiscalía administrativa.

Cuando damos a los municipios un grado de autonomía como el que se busca, debiera haber un ente oficial, fiscal, que velara por el adecuado funcionamiento y racionalidad en su administración.

En mi concepto, no es suficiente que haya una mayoría de integrantes del concejo que deba aprobar los cambios, pues podría generarse ahí un incentivo común que hasta lograra la unanimidad para una solución incorrecta.

A mi entender, tal como existe una fiscalía económica para las actividades privadas, debiera haber una fiscalía de gestión para estos organismos autónomos, a fin de velar por que tanto las plantas como las contrataciones y la resolución de propuestas que definen los servicios externalizados se hagan de acuerdo a cierta racionalidad. Hoy día, de alguna manera ello se encuentra entregado a la Contraloría. Empero, este organismo no tiene atribuciones (salvo para controlar que las cosas se hayan realizado en la forma como lo establecen las leyes), ni está organizado ni mandatado para resolver acerca de la racionalidad; del nivel de valores o precios con que actualmente se contratan los honorarios, o de la manera en que se resuelven las propuestas públicas.

Me parece que, previo a avanzar en la flexibilización que se procura, debieran afinarse más adecuadamente tanto los acuerdos que ha señalado el señor Ministro como la configuración de un organismo que cumpla el rol de fiscalía administrativa, que pasa a ser del todo necesario en un esquema desregulado como el que se está proponiendo.

He dicho.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Hormazábal.

El señor HORMAZÁBAL.-

Señor Presidente, en el debate general traté de dejar en claro que la discusión de esta reforma tiene diversos componentes. El primero, la visión de uno acerca de cómo se administra el Estado. El segundo, de qué manera es posible ejercer control sobre quienes desempeñan funciones fundamentales en la Administración. Y el tercero, cómo resguardar los derechos de los funcionarios que dependen de las autoridades respectivas.

Hago esa mención porque varios señores Senadores han expresado que, al parecer, todos estamos de acuerdo en dar más facultades a los alcaldes y que la cuestión radica en si se garantizan o no los derechos de los trabajadores.

Quiero despejar esa confusión.

No estoy de acuerdo con el enfoque de administración del Estado que se propone en esta reforma, ni con el otorgamiento de mayores facultades a los alcaldes, ni con la idea de que una flexibilización de la administración puede partir precisamente con una enmienda constitucional.

Comparto plenamente lo que juntos votamos en 1991 para modificar el artículo 3º de la Carta en el sentido de que "El Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones. Su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley.".

El Estado de Chile es unitario, pero se procura su descentralización y desconcentración. Busquemos, entonces, cómo otorgar más poder a las comunas para que puedan tomar en su ámbito propio decisiones muy relevantes en la administración respectiva. Me parece bien. Partir por la reforma de una normativa que permite hacerlo hoy, no me parece pertinente.

Por otro lado, se ha sostenido aquí que quitar a la ley la atribución de fijar plantas, remuneraciones y empleos sería una expresión de modernidad, una idea nueva, de este siglo, para dar a las comunas y a los alcaldes el derecho a generar ocupaciones.

Acepto, por supuesto, que yo podría estar equivocado. Pero invitaría a mis Honorables colegas a revisar, por ejemplo, la ley sobre municipalidades de 8 de noviembre de 1854. El artículo 28, número 6º, otorgaba a los municipios la atribución de "Atender con los fondos municipales a las necesidades de salubridad, seguridad, orden público", etcétera, "i la creación de los empleados i funcionarios que el lleno de ellos exija".

Es decir, ya en 1854 las municipalidades tenían esas atribuciones legales.

Pero el legislador siguió igualmente preocupado de la materia en el siglo pasado. Y, al modificar la legislación sobre municipios el 12 de setiembre de 1887, dispuso en el artículo 26 del nuevo cuerpo legal el otorgamiento de la misma facultad:

"Son también atribuciones de las municipalidades:

"1ª. Acordar la creación de los empleos necesarios para los servicios de que está encargada, i fijar sus dotaciones o emolumentos por dos tercios de los votantes;

"2ª Nombrar los empleados i destituirlos, en conformidad a esta lei y sus reglamentos"...

O sea, en el siglo pasado, en 1854 y en 1887, el legislador estaba confiriendo a los municipios, como novedad, la misma atribución.

Pero hay perseverancia. En 1891 se dicta una nueva ley municipal, que en su artículo 27, números 4º y 5º, reitera facultades para que las municipalidades fijen plantas, supriman empleos, establezcan remuneraciones, etcétera.

Ocurre que todo ello se hizo con el mismo espíritu que aquí invocan algunos señores Senadores en cuanto a que hay que otorgar mayores facultades a los municipios.

¿Por qué, entonces, a estas alturas del siglo XX, tenemos que enfrentar de nuevo el problema? Porque una descentralización y una desconcentración no adecuadamente reguladas, sin mecanismos de fiscalización específicos, hicieron cometer abusos de tal naturaleza que la vieja, romántica y compartida idea de la comuna autónoma que en 1891 planteó el Senador Yrarrázaval se convirtió en una mera aspiración.

¡Por favor, Honorables colegas! No estamos introduciendo aquí un artículo novedoso. Ya en el siglo pasado se incorporó, con las mismas buenas intenciones de hoy. ¿Y qué resultó? Una legislación inadecuada para la experiencia histórica. Por eso, después caímos en un extremo de concentración. Y ahora tenemos que buscar cómo salir de él, pero razonablemente.

Señor Presidente, no considero apropiado establecer en nuestro país 341 feudos -es factible que sean administrados con las mejores intenciones- y otorgar un poder excesivo a hombres o mujeres de buena voluntad, eficientes y capaces en su mayoría, sin que existan mecanismos de control apropiados, ya que pueden darse los abusos que hemos constatado en muchos casos.

¿Qué tiene que ver eso con la desconcentración y con la descentralización?

Si se me dice que hay que flexibilizar, yo pregunto: ¿Por qué no usamos la Ley Orgánica Constitucional para conseguirlo? ¿Por qué no invitamos a alcaldes y concejales y a la comunidad entera para reflexionar sobre cómo se ha ejercido el mando democrático que he respaldado desde que en 1992 fueron elegidas las autoridades comunales por votación de los ciudadanos? ¿Por qué no evaluamos la manera como se han ejercido aquellos cargos? ¿Por qué no analizamos de qué modo cometen abusos (indebidos, de buena fe o de otra naturaleza) quienes alcanzan de repente un poder muy importante?

Respeto muchísimo a los alcaldes aquí mencionados. Soy amigo de ellos, a pesar de nuestras diferencias políticas. Pero no es un asunto personal, sino de concepción del funcionamiento de los órganos del Estado.

En consecuencia, si aquí se me dice que son necesarias la modernización y la flexibilización, invito a mis Honorables colegas a que procuremos lograrlas modificando la Ley Orgánica Constitucional respectiva. Porque si, hecho un raciocinio normal sobre cómo han funcionado hasta hoy las atribuciones conferidas, concluimos que es competente, enmendemos ese cuerpo normativo. ¿Por qué elevar la reforma al rango constitucional?

Cito nuevamente un ejemplo histórico. La Carta de 1833 se refería al tema de las municipalidades en los artículos 122 y siguientes. En ninguna parte se establecía su carácter de corporaciones autónomas. Y esa Constitución estaba vigente cuando se dictaron las tres leyes del siglo pasado que recién mencioné.

O sea, no es necesaria una reforma constitucional para otorgar a los municipios la flexibilidad que a Sus Señorías parece indispensable.

¡Ah! Pero si modificamos la Ley Orgánica Constitucional, ocurre que de todas maneras hay que respetar el rango fundamental de las disposiciones donde se establecen los Poderes del Estado y, al mismo tiempo, derechos de los trabajadores. Porque, así como la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y el Estatuto Administrativo pertinente contemplan derechos de aquéllos, me interesa que la flexibilidad que se pueda alcanzar a nivel de la ley sea compatible con los legítimos derechos que tienen consagrados los trabajadores municipales en estatutos que nosotros mismos hemos contribuido a reforzar.

Comparto, pues, la aspiración de dar mayor poder de decisión en el ámbito municipal.

Yo citaba el hecho, que aún me abruma, de que todavía no es posible que los municipios tomen resoluciones para comprar camiones recolectores de basura y sobre otros asuntos tan prácticos y contingentes como ése, relativos a la vida diaria.

¡Y se quiere introducir un cambio de rango constitucional para un objetivo que, a mi juicio, todavía es controvertido!

Señor Presidente , respeto mucho las alegaciones de mis Honorables colegas y entiendo la posición del Gobierno respecto a la forma como quiere desprenderse de poder, lo que valoro y agradezco. Pero creo que, para desprenderse de ese poder, es necesario saber qué uso se le va a dar y en qué condiciones será entregado a otros órganos.

Hasta el momento, la experiencia histórica demuestra, en mi opinión, que muchas veces no bastan las buenas intenciones al otorgar poder sin mecanismos adecuados de control y fiscalización; por ejemplo, en el plano de los municipios.

Aquí se sostiene que la norma es pedida unánimemente por concejales y alcaldes. Yo, cada vez que me reúno con concejales, los escucho criticar que los alcaldes no los hacen participar. ¿Por qué, entonces, no buscamos una manera de generar mayor equilibrio en la Ley Orgánica Constitucional, antes que introducir un cambio de esta naturaleza?

Señor Presidente , compartiendo el espíritu del Gobierno, que éste recogió de la Asociación de Municipalidades, y compartiendo la intención de dar más poder a las regiones y comunas, no voy a votar a favor ninguno de los artículos del proyecto, porque no estoy de acuerdo con la formulación y el criterio que hay detrás de cómo se administra un Estado unitario como el nuestro, al que aspiro desconcentrado y descentralizado.

He dicho.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Está inscrito a continuación el Honorable señor Larraín.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente , me alegro de que finalmente hayamos podido entrar a debatir esta materia. Los antecedentes y planteamientos que todos hemos tenido sobre la misma ya los expusimos largamente, de manera que espero que el interés por intervenir en esta oportunidad no impida tomar una resolución en el día de hoy. Eso me parecería de mal gusto.

Sobre lo fundamental, considero que las disposiciones de los artículos 62 y 110 están, en efecto, íntimamente ligadas, por lo que deben ser analizadas en conjunto. La del artículo 110, específicamente, se plantea como una manera de introducir cierta flexibilidad -por tanto, una modernización- en el funcionamiento del Estado a nivel municipal.

En realidad, el tema de la flexibilidad debe estar inserto dentro de uno aún mayor, que es el de la descentralización. Se trata de lograr que los municipios cumplan sus funciones de la mejor manera posible y en forma eficiente, y de que sus mayores atribuciones converjan al objetivo del gobierno local, que todos compartimos cada día más.

Sin embargo, la verdadera clave para llevar a cabo ese proceso se halla, en primer lugar, en el traspaso de mayores facultades, que siguen radicadas en el país a nivel central, como la equidad a que se refirió el Senador que me antecedió en el uso de la palabra, y otras que también podríamos mencionar. Eso está aún pendiente y demuestra que los municipios todavía no pueden adoptar, por su propia cuenta, decisiones en cuestiones esenciales para la vida local.

Pero no sólo es un problema de atribuciones; es también un problema de recursos. El propio Presidente de la República , en el mensaje con que acompañó este proyecto de reforma constitucional, señala que, para lograr el progreso que procura para las municipalidades, es necesario dotarlas de mayores recursos.

Expresa textualmente:

"Dentro de este gran propósito se inserta el anuncio que formulé ante el Honorable Congreso Nacional en mi Mensaje de mayo de 1994," -el primer Mensaje del actual Presidente- "en el sentido de que para el año 2000, se prevé que el 42% del total de la inversión pública nacional sea decidido y asignado por las instancias descentralizadas regionales y locales.".

Compartimos esta inquietud, pero, al mismo tiempo, advertimos que, acercándonos ya a la mitad del período del actual gobernante, tal objetivo está lejos de ser cumplido, pues ese porcentaje no pasa hoy de 22 por ciento. Luego, estamos a mucha distancia de la meta, y mientras no la logremos, no vamos a avanzar en la verdadera descentralización y en la capacitación de los municipios para alcanzar sus fines.

En segundo lugar, no sólo hay que dotar de mayores atribuciones y recursos a los municipios; también es necesario cambiar el sistema de remuneraciones que hoy los rige. Aquí hay dos problemas. Uno es el del nivel, que, como ya se ha dicho, es bajo e insuficiente, de manera que, si queremos mayor eficiencia y satisfacción del personal, hay que trabajar en ello; con un aditamento adicional, pues no se trata solamente de un problema de nivel, sino que también lo es de estímulos, para que efectivamente haya incentivos por rendimiento y ello, a su vez, sea una manera moderna de originar una respuesta mayor a la demanda ciudadana por los servicios requeridos de la municipalidad. Tampoco hemos podido constatar que eso esté caminando en la dirección correcta.

A lo anterior podemos agregar el tema de la flexibilidad. Si tenemos los otros dos elementos y le agregamos este último podemos hablar de una verdadera modernización. Sin embargo, esta flexibilidad debe estar, inevitablemente, acotada, pues no cabe la menor duda de que el bien que se busca a través de ella debe estar compatibilizado con el de la estabilidad de quienes trabajan al interior de los municipios. Y esto, señores Senadores, es lo que hemos tratado de discutir desde hace por lo menos un mes, y al respecto quiero poner las cosas sobre la mesa. Hemos buscado una fórmula que nos permita lograr compatibilizar esta flexibilidad que se busca, pero acotada, razonable, para que efectivamente se pueda avanzar hacia el objetivo propuesto sin pasar por encima de los funcionarios, de quienes trabajan desde hace años en estas entidades, puesto que legítimamente tienen derecho a saber en qué situación quedan de cara al futuro.

Hemos negociado y conversado, pero ha pasado el tiempo y lo señalado aquí, en el sentido de que se ha avanzado en lograr acuerdos, lamentablemente no ha sido en plenitud ni en todos los objetivos que hubiésemos querido. Así, el propio Ministro y varios señores Senadores no han dado su conformidad a uno de los puntos que considerábamos importante para lograr llegar a acuerdo en otros, cual era, por ejemplo, el hecho de que la decisión del concejo municipal, adoptada por los dos tercios de sus miembros, durante una vez en su período, siguiendo el plan de desarrollo comunal, fuese ratificada por un nuevo concejo, a su vez, por los dos tercios. ¿Por qué buscábamos iniciativas de esa naturaleza? Porque cuando tenemos inquietud respecto de una materia como ésta, también la tenemos respecto del abuso que se pueda cometer en algún municipio, sobre todo si se considera la capacidad de poder y la forma de organizar su propia planta de una manera autónoma y discrecional. Esto último, porque nos conocemos y sabemos a lo que me refiero. Se trata de cuestiones que ni siquiera tienen que ver con el color partidista, ya que la falta de criterio, desgraciadamente, no es patrimonio de una colectividad en este país, sino que, a mi juicio, la podemos compartir en mayor o menor grado, y eso genera una situación de incertidumbre a la cual no podemos dar espacio simultáneamente con dotar de flexibilidad.

En consecuencia, somos partidarios de avanzar en la flexibilidad en la medida que esté ligada con formas razonables de estabilidad, para lograr y conjugar todos los objetivos de la modernización que requieren, además, de los otros aspectos a los cuales me referí.

Hemos avanzado e intentado llegar a acuerdos, pero no lo hemos logrado y, por tal razón, creo que las cosas no están maduras como para dar el paso con el cual deseamos contribuir a dotar de una mayor flexibilidad que la actual a los municipios. Y no habiéndose logrado ese acuerdo, a pesar de la voluntad de los distintos sectores, lamentablemente no nos queda otra opción que rechazar el proyecto de reforma constitucional en sus artículos 62 y 110, porque están conexos, dado que, a nuestro juicio, no satisface la necesidad de dar la estabilidad requerida a los funcionarios.

Este es un tema de mucha importancia y lo quiero plantear con la mayor altura. Y, ojalá, en el futuro lo podamos abordar con la prudencia y serenidad deseadas, pero ahora, a pesar de haberlo intentado, no hemos logrado tener éxito en esos objetivos y, por lo tanto, las garantías dadas -las cuales reflejan un buen ánimo de la autoridad- nos resultan insuficientes para conjugar los objetivos mencionados.

Esperamos, no obstante ello, que la autoridad continúe avanzando en otros objetivos, tales como la descentralización de las atribuciones, la descentralización de los recursos y la mejoría de las remuneraciones, tanto en el nivel de ellos como en los sistemas que permitan entregarlos, generando incentivos para lograr la eficiencia que todos anhelamos.

Por ello, en cuanto a flexibilidad, mientras no se garantice la estabilidad funcionaria, seguiremos oponiéndonos como una manera de dar tranquilidad a quienes trabajan en ese ámbito.

He dicho.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Horvath.

El señor HORVATH.-

Señor Presidente , nadie duda de la necesidad de mejorar, flexibilizar y modernizar los municipios en Chile. Pero las diferencias geográficas, la cantidad de habitantes, la situación de aislamiento -incluso un estudio reciente, que analiza todas las comunas del país según distintos factores, concluye que el 50 por ciento del territorio nacional se encuentra en condiciones de fronteras interiores-, nos hacen comprender que las realidades municipales son muy diferentes a lo largo y ancho del país. Asimismo, las actividades productivas actuales y potenciales, el presupuesto que manejan, el grado de pobreza, las situaciones de medio ambiente y los megaproyectos que se pretenden hacer o no hacer en cada una de las comunas nos muestran realidades totalmente distintas que requieren de una adecuación de las leyes y de la Constitución. Sin embargo, ello no puede ser excusa para poner en juego un elemento clave, que es justamente el factor humano, para que los municipios puedan salir adelante.

Aquí no sólo se está arriesgando la estabilidad de los actuales funcionarios municipales, sino también la de los futuros. No se trata de resolver el problema de aquéllos, olvidándose lo que va a pasar con las generaciones venideras de empleados en diez, quince o veinte años. No podemos lograr un acuerdo que los satisfaga solamente por cuatro años y, en seis más, se tome el camino de la discrecionalidad y la arbitrariedad. En este sentido, se hace necesario buscar un consenso profundo, respecto del cual ahora no se han dado las condiciones de tiempo y objetividad necesarias.

Por eso, esto de los dos tercios del concejo, el plan de desarrollo comunal y el concurso público -garantizado, por lo demás, en la legislación vigente-, a pesar de constituir avances, resultan francamente insuficientes. El funcionario municipal o el de la Administración del Estado -sea de Gobierno, de Oposición o Independiente- no tiene ninguna relación con las autoridades de turno que se hacen cargo del timón de las instituciones en un momento determinado. Ellos saben que se rigen por ciertos estatutos y leyes orgánicas de nuestro ordenamiento jurídico y que deben trabajar, cualquiera sea su pensamiento político, a conciencia y en forma tranquila.

Por esas razones, en este tipo de acuerdos debe respetarse el párrafo 6º de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y el Estatuto Administrativo Municipal, ley Nº 18.883.

Como Parlamentarios, debemos realizar esfuerzos para prestigiar la labor pública en nuestra sociedad. En los últimos años, ha existido un sistemático desprestigio de la labor de los funcionarios del Estado y de las municipalidades. Se ha dicho que son burocráticos, centralistas, que se rigen por el principio de "quien nada hace, nada teme" y que se quedan tranquilos "con un pan duro, pero seguro". A mi juicio, ésa no es la realidad. Si se analiza el problema a la luz de la propia Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, uno se podrá dar cuenta de que el mundo del funcionario público es totalmente distinto. No olvidemos que se rigen por el Derecho Público, en el cual sólo puede hacerse lo que la ley manda. No es así en el caso de quienes se desempeñan en el sector privado, donde puede hacerse todo lo que se quiera, salvo lo que la ley prohíbe.

El artículo 7º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado fija ciertas pautas de comportamiento de los funcionarios públicos y, además, establece la preeminencia del interés público por sobre el privado. Entonces, resulta normal que los empleados municipales vayan postergando sus propios anhelos personales y su relación de familia, en aras de las exigencias que prescribe el artículo 3º del citado cuerpo legal, referente a la preeminencia en la atención de las necesidades de la comunidad.

Considero que, en ese sentido, todavía se deben agotar bastantes alternativas para llegar a un acuerdo sano. Aumentar la discrecionalidad y la arbitrariedad no es sinónimo de flexibilidad y, menos aún, de modernidad. Es cierto que hemos avanzado en la aprobación de algunas iniciativas legales -hace pocas horas conseguimos despachar el proyecto que moderniza el Servicio Nacional de Aduanas-, que constituyen un estímulo para la eficiencia, eficacia y oportunidad de la gestión de los empleados públicos. A mi entender, ése es el camino -la capacitación y la educación- para que el día de mañana estos trabajadores, sobre la base de su propia voluntad, puedan tomar la decisión de trasladarse al sector privado o público y, en ambos, les ofrezcan atractivos similares.

En estos términos, Honorables colegas, resulta imposible aprobar las enmiendas propuestas, en el segundo informe de las Comisiones unidas, al artículo 62 de la Carta Fundamental, íntimamente ligado al 110 de la misma, a menos que se logre un acuerdo como el que señalé. De lo contrario, por cierto, votaré en contra de ellas.

He dicho.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Ruiz.

El señor RUIZ (don José).-

Señor Presidente, repetiré parte del debate sostenido cuando se discutió este tema en la sesión anterior.

En primer lugar, deseo dejar plena constancia de que en esa oportunidad se planteó una fórmula de solución que me pareció la más razonable, cual era buscar los mecanismos jurídicos para que el debate de esta reforma constitucional no se realice sin que previamente se llegue a un acuerdo específico y concreto respecto de los artículos de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades relativos a las condiciones en que quedará el personal municipal.

Desgraciadamente, por distintas razones, nos hemos visto forzados a discutir ahora este tema. Aun cuando no hay acuerdo concreto, han circulado algunos documentos donde el Gobierno expresa su voluntad de establecer, entre otras bases, una garantía para los funcionarios públicos que actualmente trabajan en los municipios.

Si se analiza el significado de esta reforma en términos concretos, evidentemente aparecen contradicciones y algunas dudas. Por un lado, lo que plantea la iniciativa, especialmente el número 2º del artículo 62, es que la atribución del Presidente de la República para enviar un proyecto de ley al Congreso Nacional a fin de crear o suprimir plantas, en este caso municipales, se traspasará a las municipalidades. Como complemento, en el artículo 110 -estrechamente ligado con el 62- se señala que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, a iniciativa de Presidente de la República , establecerá los límites y las formas en que se hará efectiva esta facultad. No se modifica el artículo 38 de la Constitución, referente a la estabilidad de los funcionarios municipales en sus puestos de trabajo. Tampoco se altera la estabilidad de los puestos de trabajo consagrada en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, ni la ley Nº 18.883, Estatuto Administrativo Municipal. Podría entenderse que, de modificarse alguno de estos cuerpos legales, no habría problema con el tema de la estabilidad. Pero existen dudas razonables de que efectivamente puedan suprimirse cargos y que, por lo tanto, quienes los ocupan desaparezcan del sistema. ¿Cómo se compatibilizan las normas vigentes con esta reforma constitucional. Hay una duda razonable que amerita la existencia de un acuerdo.

Además, deseo referirme a algunos planteamientos. Las cosas, como dicen varios de los señores Senadores que me han antecedido en el uso de la palabra, hay que decirlas con mucha claridad. Veo una preocupación importante por la estabilidad en los puestos de trabajo de los funcionarios municipales. Yo, al igual que ellos, me preocupo por la estabilidad, pero no solamente por la de los funcionarios municipales, sino también por los puestos laborales de todos los trabajadores chilenos. ¡Qué importante habría sido que en la discusión de otras leyes laborales los mismos señores Senadores que ahora muestran tanta preocupación por la estabilidad de los puestos de trabajo de los funcionarios municipales -presentes hoy en las tribunas- también la hubieran tenido por la de los trabajadores comunes y corrientes, quienes son vilmente explotados por muchos empresarios de este país!

Me habría gustado que la inquietud que se manifiesta hoy por los actuales funcionarios municipales -muy legítima- también la hubieran hecho presente respecto de otros que en épocas anteriores fueron despedidos en forma arbitraria y abusivamente lanzados a la calle sin derecho a nada. Sin embargo, en esa oportunidad, personas que sí tenían mucha tribuna en la época, no dijeron nada. Entonces, me preocupa que se esté haciendo un aprovechamiento político de un tema importante.

Entiendo que quienes estuvieron ligados a ese tipo de conductas se hallen hoy muy preocupados de que algunos alcaldes o concejos municipales puedan abusar con los trabajadores. Y, si no tomamos los resguardos del caso, vamos a estar expuestos a excesos. Por eso mismo, creo que no podemos aprobar esta reforma constitucional mientras no tengamos claro en qué forma se van a redactar tanto la ley orgánica constitucional respectiva como el estatuto administrativo de los funcionarios municipales, para ver cómo se preservan debidamente los derechos de los trabajadores.

También quiero decir con mucha claridad -sobre el particular tengo una opinión muy precisa- que debemos avanzar en el proceso de descentralización. No obstante que el proyecto está bien inspirado, lamentablemente la iniciativa no nació del Ejecutivo , sino que fue enviada por éste por ser el único que tiene atribuciones para ello. Como se señaló muy bien aquí, tuvo su origen en las asociaciones de municipalidades, que evidentemente quieren tener esta atribución en sus manos. Ni siquiera los Parlamentarios contamos con atribuciones para iniciar un proyecto de ley sobre la materia. Por lo tanto, es obvio que debía ser de iniciativa del Gobierno.

Por eso, aplaudo al Ejecutivo por la voluntad que ha tenido para enviar este proyecto y abrir un debate sobre el tema, y también por la garantía que da, en cuanto a que se van a tomar los resguardos del caso en las leyes que puedan implementar esta decisión.

Sin embargo, también debo reconocer el derecho y la preocupación de los trabajadores por que hoy se dicte esta reforma constitucional. Porque, mañana, una mayoría sobre la cual no tengamos control, podría aprobar, en las leyes orgánicas que habrá que discutir, normas que pusieran en riesgo la estabilidad en sus puestos de trabajo de los actuales empleados municipales y de los que vengan después.

Por lo tanto, quiero plantear con mucha claridad que, a mi juicio. es importante postergar la aprobación de este proyecto mientras no se logre un acuerdo concreto sobre aquellas materias relacionadas con las leyes orgánicas constitucionales que aprobemos o modifiquemos, a fin de implementar esta reforma de la Carta. Si ello ocurre, estoy abierto a apoyar una reforma de este tipo, porque estimo que va en el sentido correcto. Sin embargo, mientras no se den esas garantías, no estoy dispuesto a aprobar una enmienda como ésta.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Está inscrito a continuación el Honorable señor Díaz.

El señor DÍAZ.-

Señor Presidente , el diario del 12 de agosto informa que aumentaron las horas de clases en la comuna de Las Condes. Probablemente, Sus Señorías me van a decir que lo que estoy leyendo no tiene relación alguna con el tema que estamos tratando; pero yo creo que sí. No sólo me llama la atención, sino que aplaudo la idea del Alcalde don Joaquín Lavín , cuya comuna posee capacidad económica para aumentar las horas de clases a mil 700 alumnos, para lo cual ha comprometido 40 millones de pesos de inmediato, con el fin de incorporar a ese importante número de estudiantes a la doble jornada. Esta noticia aparece en varios periódicos.

Planteo lo anterior, porque me preocupa que, con esto de la flexibilización y de la posibilidad de que cada comuna y cada municipalidad maneje un poco a su arbitrio los recursos de que dispone, cada día va a ser mayor la brecha entre las comunas ricas y las que no tienen nada.

Nos estamos refiriendo a dos temas fundamentales. Uno, el de la salud, que lo manejan las municipalidades, y otro, el de la educación. Cuando preguntamos cuántos colegios públicos y privados hay en una comuna como Las Condes, la respuesta es obvia. Pero si vamos a cualquier comuna rural y pobre de su Región, señor Presidente , o de la mía, veremos cuántas escuelas públicas y privadas hay. Y cuántas de las primeras pueden efectuar un gasto importante para duplicar rápidamente el número de horas de clases y permitir la jornada completa, según las posibilidades que tengan y de acuerdo a la reforma educacional que -¡enhorabuena!- desea realizar el Presidente Frei. Y lo mismo vale para la salud. Si observamos la comuna de Las Condes, comprobaremos que la mayoría de los consultorios y de las clínicas son privadas; que hay una cantidad ínfima de consultorios y hospitales públicos, y que, al mismo tiempo, los últimos atienden un universo mucho menor, en comparación con los de cualquiera de las demás comunas.

A raíz de la desigualdad descrita, no alcanzo a entender la flexibilización que se propone. ¿Qué podría hacerse para encontrar una fórmula que permitiera que los municipios más pobres contaran con más recursos? Porque, de lo contrario, la brecha entre los educandos y la atención de salud en estas comunas -especialmente en las del sector alto de la Capital, con relación a las más modestas y rurales- va a seguir creciendo indefinidamente.

Si bien tengo mis reservas sobre el proyecto en análisis, confío en que el Gobierno va a buscar la fórmula adecuada para ir compensando estas dificultades, con el objeto de que exista un régimen no sólo de descentralización, de flexibilización, sino también de igualdad. Ello, con la finalidad de que quienes viven más lejos de los sectores pudientes no se sientan chilenos de segunda clase, y de que, a través de los mecanismos de la salud y de la educación, vayan mejorando sus condiciones de vida, que es el propósito del Gobierno.

En la confianza casi irrestricta que tengo en que el Gobierno así lo va a hacer, porque dentro de sus planes consulta medidas para ir incrementando el aporte a las regiones hasta alcanzar un 40 por ciento, según tengo entendido, votaré en favor del proyecto de reforma constitucional.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Está inscrito a continuación el Honorable señor Alessandri.

El señor ALESSANDRI.-

Señor Presidente , sólo quiero destacar las posiciones bastante diferentes que se han notado con motivo de este debate. Me congratulo de que exista un cuerpo como el Senado, en el cual estas materias pueden discutirse con altura de miras, lo que demuestra lo indispensables que son estas instituciones, pese a todos los ataques que diariamente recibe, desde distintos puntos, sobre el comportamiento de los Senadores y de la Corporación.

Debo reconocer que me han hecho mucha fuerza los argumentos del Senador señor Hormazábal y de la Honorable señora Feliú respecto de si conviene o no modificar la Constitución para lograr una mayor eficiencia de los municipios. Porque hemos visto que hay algunos eficientes y otros que no lo son. Pero ello, más que de la Carta Fundamental y de la ley, depende de los hombres que manejan los municipios y de la forma como lo hacen. Por lo tanto, me nace una duda básica -repito- en cuanto a si es necesario o no modificar la Constitución.

Indudablemente, en muchas materias, los alcaldes se sienten un poco constreñidos por no poder actuar con mayor flexibilidad. Pero también es cierto que dentro de esa flexibilidad hay que contemplar una serie de normas, con el objeto de no provocar, como aquí se ha destacado, inquietud entre todo el personal municipal acerca de cuál será su destino.

Por lo tanto, en cuanto a la votación, me reservo mi opinión respecto de si conviene o no aprobar este proyecto. En caso de ser conveniente aprobar una modificación a la Constitución, que -repito- aparentemente no resultaría del todo necesaria para flexibilizar la operación, en todo caso, sería indispensable que hubiera normas que aseguraran la situación que hoy tienen los trabajadores municipales, que, con razón, se hallan inquietos. Porque de otra manera no se entiende la dictación de una normativa que puede infringir derechos adquiridos a través de mucho tiempo. Ésa es mi opinión, señor Presidente.

Seguramente, durante el curso del debate veremos cómo prosigue esta discusión y cuál es la conclusión a que se arriba, o si se logra un acuerdo generalizado. Pero -reitero- lo dicho por el Honorable señor Hormazábal es muy cierto: la comuna autónoma absoluta no resultó en Chile. A lo mejor, podría fructificar hoy día, pues han cambiado los tiempos, hay mayor conciencia de las cosas que se deben hacer. Pero, sí, por medio de la ley. Creo que, sin cambiar la Constitución, es posible lograr una mayor eficiencia municipal, entregar a los municipios más responsabilidades y mantener un régimen de garantías para el personal que en la actualidad ha funcionado con eficacia. Para ello -repito- no es preciso modificar la Carta Fundamental.

Tal es mi opinión.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Gazmuri.

El señor GAZMURI.-

Señor Presidente , quiero decir primero que estamos constreñidos a tener que votar hoy día, por la negativa del Comité UDI a postergar esta decisión. Tal es exactamente la situación, y no creo estar diciendo algo que no sea enteramente transparente.

El señor LARRAÍN.-

Votemos.

El señor GAZMURI.-

En verdad, yo era de los que opinaban -y mantengo mi criterio- que estamos entrando en una discusión de ribetes un tanto absurdos, porque, por una parte, existe un acuerdo bastante general en el Senado respecto de la necesidad de avanzar en el proceso de descentralización, de aumentar determinadas atribuciones de los municipios -lo otro es completamente contrario a lo que hemos creado como estructura jurídica municipal durante los últimos años-, y, por otra, es indispensable al mismo tiempo dar garantías de estabilidad razonables a los actuales servidores municipales.

Desde el punto de vista jurídico, ello significa que debemos efectuar una discusión conjunta sobre las reformas a la Constitución y a la ley orgánica municipal. El Gobierno ha señalado en forma reiterada, por intermedio del señor Ministro , que está totalmente dispuesto a que discutamos el asunto, manteniendo estos principios: el de avanzar en la regionalización, de mejorar la administración municipal, y también el de considerar debidamente los derechos de los actuales trabajadores municipales.

Creo que sobre la base de un debate a fondo de esas cuestiones, podríamos evidentemente llegar a resolver estos puntos de la mejor manera, sin perjuicio de que ello significaría el darnos un tiempo más. Por lo demás, nadie nos está urgiendo a que nos aboquemos a una discusión apresurada sobre asuntos muy importantes por todas las ideas que aquí se han expuesto. Incluso el argumento de que ésta es una discusión que se arrastra por más de cien años, como afirmó el Honorable señor Hormazábal , hace más razonable pensar que debemos tomarnos el tiempo suficiente para resolver bien los dos temas. Y considero que el hacerlo es posible y compatible, porque, sin duda, nadie podría negar que es preciso modernizar el sistema de la Administración Pública, tanto de la centralizada como de la descentralizada.

A mi juicio, ésa es una cuestión evidente, y lo que más me preocupa -quiero decirlo con suma claridad- es que, en general, estamos asistiendo a una tendencia por completo incoherente consistente en que aquellos que más desean minimizar la función pública en el país; aquellos que creen que todo lo resuelve el mercado; aquellos que, en general, mantienen, respecto de todos los temas, actitudes completamente neoliberales, y supuestamente modernizadoras, son precisamente los que más se oponen a cualquier medida destinada a modernizar y hacer más eficiente la gestión pública. Porque lo peor que podemos hacer los partidarios de que el Estado tiene importantes funciones que llevar a cabo en nuestra sociedad, es mantener una Administración Pública, centralizada y descentralizada, que no cumpla sus objetivos.

Por lo menos yo -que como Senador socialista, y lo quiero decir de manera muy clara, estimo que el Estado descentralizado tiene funciones fundamentales-, considero que tenemos también la obligación de tratar que esa Administración estatal y pública sea lo más eficiente y moderna posible. De lo contrario, se desnaturaliza la función pública y se llega finalmente a que el Estado invada campos que no debe invadir. Y no caeré en el garlito -a mi juicio, populista y demagógico- de que, por la supuesta defensa de los trabajadores de la Administración, no voy a apoyar, respetando los derechos e intereses de los servidores públicos en el largo plazo, la indispensable modernización del sector público. Quiero dejar sentado esto porque, desde el punto de vista de cómo vamos a opinar en todo este proceso de discusión, creemos que hay aquí algunas cuestiones de principio que es necesario afirmar. Y, al mismo tiempo, deseo recalcar la importancia del servicio público y la necesidad de defenderlo, y que en la actualidad se encuentra amenazado principalmente por esta "borrachera" neoliberal que considera que todos los problemas los resuelve el mercado. Éste soluciona muchos y la asignación de recursos en el corto plazo lo demuestra, pero no es muy eficaz frente a problemas sociales fundamentales como los relacionados con la salud, la educación, con cierta orientación del crecimiento en el mediano y largo plazo, con la cultura y la imagen del país. El país no es una feria solamente, no es un bazar. El país es más que eso, y el Estado tiene una misión fundamental a través de la Administración Pública, central y descentralizada: la de ser un factor de articulación, de identidad, de crecimiento y, básicamente hoy día, de equidad. Porque el tema central es que el mercado no resuelve de manera radical y definitiva el problema de la equidad entre los chilenos. Y eso creo que está demostrado, pues con los niveles de crecimiento que estamos teniendo disminuimos la pobreza -y nos alegramos de ello-; pero esta sociedad sigue siendo, en términos de distribución de la riqueza y del esfuerzo general, la misma que teníamos hace ocho o nueve años. Y en tal sentido no hemos avanzado un metro. Para eso se requiere acción pública, y acción pública eficaz.

Dicho esto, y traducido a la materia que nos preocupa, las reformas constitucionales que están planteadas, puestas en sí mismas, discutidas en su propio mérito, las considero enteramente razonables. Se afirma que no sólo es el Presidente de la República quien tiene facultades para crear cargos públicos en la Administración descentralizada, cuestión que me parece elemental si pretendemos ir a un sistema descentralizado. O sea, el que la estructura municipal no tenga ninguna capacidad de autonomía en el tema de la Administración del servicio público municipal, lo estimo un contrasentido, con todo el esfuerzo descentralizador que el país está llevando a cabo. Como también es absurdo, en un país que quiere mantener criterios de unidad, el que se entregue toda la discrecionalidad del mundo ya sea al alcalde , ya sea a los concejos municipales. Por lo tanto, debe existir una norma general para el país, que garantice los derechos de los trabajadores actuales, que establezca criterios homogéneos de remuneraciones, que consagre disposiciones de respeto a la carrera funcionaria y a los méritos. Es evidente que debe existir también una preceptiva de carácter general dentro de la cual haya flexibilidad -que habrá que definir- para la Administración descentralizada. Y esa norma general es la reforma a la ley orgánica constitucional municipal.

En consecuencia, creo que ésta es una discusión que recién comenzamos, que es indispensable llegar a un acuerdo político para profundizarla en proposiciones de reformas a la ley orgánica constitucional municipal, y que obligados, contra nuestra voluntad, a tener que votar hoy día -si así ocurriera-, yo anuncio mi voto favorable, con esta condición: de que entiendo que es un proceso que se inicia, porque hay el compromiso de la mayoría de las bancadas y del Gobierno de compatibilizar los criterios que aquí hemos expuesto en el debate posterior de la ley orgánica municipal.

He dicho.

El señor PRAT.-

Señor Presidente, ¿podemos votar?

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Vamos a tomar la votación, si es que alcanzamos, una vez que concluya la lista de señores Senadores inscritos para intervenir en el debate.

Tiene la palabra el Honorable señor Zaldívar.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

Señor Presidente , en realidad, estoy bastante extrañado respecto del posible desenlace en lo concerniente a este proyecto. Porque después de escuchar a los representantes de los diversos sectores, comprobamos que coinciden, salvo una excepción muy clara, la del Senador señor Hormazábal , quien se ha manifestado derechamente en contra de la reforma, porque no es partidario de modificar el actual sistema municipal. Pero, por lo que he escuchado tanto en la Comisión, como a los representantes de la Asociación Chilena de Municipalidades, a los funcionarios municipales y en la discusión en la Sala, conviene avanzar en un proceso de modernización del sistema municipal chileno.

Se dice -yo estoy de acuerdo con eso- que un proceso de este tipo debe estar inmerso en lo que pudiera ser la reforma de la Constitución Política y de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, pues son dos elementos que no pueden discutirse separadamente.

En mi opinión la reforma constitucional debe compatibilizar lo señalado en la Sala -en lo cual todos estamos de acuerdo-, a fin de asegurar que las posibles facultades de los municipios que debería consignar su ley orgánica -que todavía no se discuten ni aprueban-, garanticen a los funcionarios municipales sus legítimos derechos. Y en eso no hay discusión.

Hemos hecho un esfuerzo, hemos suspendido reuniones y hemos evitado votaciones para compatibilizar dos cosas: la necesidad de la reforma y la garantía de la carrera de los funcionarios municipales.

Hemos avanzado bastante. Por lo menos, en la última reunión de la Comisión de Gobierno con los representantes de las municipalidades, me dio la impresión de que había consenso tanto en la reforma constitucional como en las enmiendas a la ley orgánica constitucional pertinente.

El Honorable señor Piñera ha leído un documento en el cual se especifica todo el contenido que podría contener la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que es la pieza clave. Lo único que hace la reforma constitucional es posibilitar la dictación de una nueva orgánica municipal. El señor Senador preguntó incluso al señor Ministro del Interior -porque al parecer tiene poca confianza, y con razón, ya que está en la Oposición- la opinión de las autoridades de Gobierno. Dicho Secretario de Estado respondió de que hay voluntad en que haya una ley orgánica seria que, incrementando la autonomía municipal y yendo a la descentralización, garantice los derechos de los trabajadores.

Sin embargo, hoy día me ha llamado la atención -no porque no crea que lo piensen así- las expresiones de algunos representantes de la Oposición que hablan y levantan espadas para defender los derechos de los trabajadores, la estabilidad en sus cargos y la aplicación de un estatuto orgánico. Pero hace poco tiempo -tres o cuatro semanas atrás-, cuando discutimos el tema del personal paradocente municipal, ellos defendieron la tesis totalmente contraria: había que aplicar las normas del Código del Trabajo, y en la Cámara de Diputados hubo oposición a la existencia de un estatuto para los paradocentes. En razón de ello, el Gobierno tuvo que transar para promulgar una ley que diera beneficios económicos a ese personal.

Los mismos señores Senadores, el año pasado, cuando discutimos el Estatuto de la Salud Primaria -podemos consultar la versión- sostuvieron la tesis de que a los funcionarios municipales de la salud primaria había que aplicarles el Código del Trabajo y no las normativas de una ley que les diera estabilidad, porque esto último iba en contra de la flexibilidad de los contratos, de la eficiencia en la municipalidad y de los servicios que debieran prestarse.

En consecuencia, pido que, por lo menos, haya coherencia en las posiciones. Nosotros -en eso creo que puede tenerse confianza- hemos sostenido siempre la necesidad de resguardar los derechos de los trabajadores, no en forma arbitraria, pero sí cuando se cumplen determinadas condiciones. Por ningún motivo la seguridad en el trabajo puede ser puesta en juego. Y no queremos sino eso.

Hemos dicho que estamos de acuerdo con la reforma constitucional, porque, a su vez, concordamos con la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. ¿Por qué creo importante discutirla y aprobarla? Yo he sido funcionario municipal. Comencé mis labores públicas en una corporación edilicia. Trabajé por más de 6 años en una y conozco y he seguido muy de cerca el tema municipal.

Cada vez que ha sido necesario modificar la normativa tocante a la relación laboral de los funcionarios municipales, ha tenido que dictarse una ley. La última experiencia la tuvimos precisamente en 1990, durante el primer Gobierno democrático, cuando aprobamos un cuerpo legal relativo a los escalafones de los funcionarios municipales. Y éstos son testigos del calvario que hubo que sufrir para lograr, primero, la aprobación del proyecto de ley, y luego, la dictación de cada decreto. En el Ministerio de Hacienda tuvieron que discutirse todos los detalles e, incluso, fue menester determinar si debían quedar cuatro funcionarios en el grado 4º ó 5º, o en la función directiva o administrativa.

El trámite total demoró un tiempo inimaginable. Después de 10 años se logró modificar leyes atinentes a los funcionarios municipales.

Con la reforma se pretende compatibilizar la Carta Fundamental con una buena ley orgánica. En ello estamos todos contestes. Por eso hemos pedido a los señores Senadores que se oponen a un mayor plazo -que ahora no están en la Sala-, no votar hoy la reforma. Pensamos que de esa manera podemos llegar a un entendimiento, a fin de que resguardemos lo que siempre hemos defendido: la estabilidad de los funcionarios en sus cargos. Por suerte hoy día otros señores Senadores se han sumado a esta posición, de lo cual me alegro.

El señor Ministro del Interior ha expresado incluso, que, en su opinión, en el punto en el cual tenemos diferencias, es posible hallar una solución.

Según lo planteado en esta ocasión, no estoy de acuerdo en la posibilidad de fijar una planta por cada municipalidad. Comparto que se apruebe por los dos tercios del concejo comunal y que en la ley deben tomarse todas las garantías para la estabilidad de los funcionarios; para que los cargos sean concursables; para que la gente no pueda ser despedida en forma arbitraria, sino por causas absolutamente justificadas; para que se creen incentivos para premiar a los más eficientes; etcétera.

El tema en el que hay y que había diferencias -el Senador señor Ríos, autor de esa proposición y que podemos estudiar, estaba de acuerdo en postergar el debate para llegar a una solución- se refiere a que el concejo comunal elabore y apruebe, por los dos tercios, la planta de personal respectiva, por una vez en el período del mandato municipal. Compartimos tal opinión. Sin embargo, dicho acuerdo no podría operar, sino hasta que lo apruebe el concejo municipal siguiente. Esta situación es más o menos parecida a lo dispuesto en la Constitución de 1980. Tuvimos que hacer las enmiendas correspondientes, porque las reformas a la Carta eran prácticamente imposibles. En mi concepto, esto es más o menos similar. Por eso no comparto, en principio, esa solución. Podemos buscar otra para evitar que se politice el tema de la relación laboral entre las municipalidades y sus funcionarios.

Pero nuestra solicitud no ha sido aceptada. Nos quieren llevar a la votación. ¿Qué se persigue con eso? ¿No será acaso un objetivo político? Porque si estamos de acuerdo en el fondo y podemos avanzar en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, ¿qué importa postergar la aprobación de esta reforma constitucional condicionada a lo otro? A lo mejor nos toma un mes, 60 ó 90 días. No importa el tiempo si con ello logramos una buena solución para las municipalidades y sus funcionarios. Estoy cierto de que éstos saldrían favorecidos si se establece un buen estatuto en una ley orgánica que les dé garantías.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Discúlpeme, señor Senador. Ha terminado su tiempo.

Puede continuar en el de su segundo discurso.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

Gracias, señor Presidente. Necesito cinco minutos más y, a lo mejor, menos que eso.

¿Qué he solicitado a los señores Senadores que se oponen? Que nos den un poco más de plazo. ¿Qué nos dijo el señor Ministro del Interior ? Que, por favor, tratemos el asunto en una o dos sesiones más. Todos hemos estado de acuerdo, salvo el Comité Unión Demócrata Independiente.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

¡A mucha honra!

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

A honra lo tendrá, Su Señoría; no me extraña, por la posición en que está.

Lo que sí me sorprende y preocupa es que debamos votar hoy día -si acaso es necesario hacerlo- y se rechace la reforma constitucional, porque en ese momento habremos cerrado la posibilidad de solucionar realmente un problema importante para el país. En mi opinión, los funcionarios municipales no estarán de acuerdo con eso.

Indiscutiblemente, tenemos la posibilidad de despachar una muy buena Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, con una garantía. Y los señores Senadores de la UDI -hoy día grandes defensores de la estabilidad de los funcionarios públicos y de los municipales, lo que ayer no fueron- saben que no tenemos mayoría suficiente en el Senado para completar los tres quintos de los votos necesarios para aprobar la reforma. Por lo tanto, los suyos son determinantes para cualquier solución. Por lo tanto, no carecen de garantía para los compromisos que ofrecemos contraer a fin de lograr una buena legislación.

Por todas esas razones, señor Presidente , reitero mi solicitud a la Unión Demócrata Independiente de ampliar el plazo y no cerrar este episodio con una votación que, a lo mejor, no refleje lo que deseamos. Démonos 7, 8, 10 ó 20 días más para alcanzar una solución adecuada para los funcionarios, las municipalidades y el país.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Núñez.

El señor NÚÑEZ.-

Señor Presidente , también me sumo a las palabras expresadas por algunos Honorables colegas respecto de la sorpresa que nos está deparando esta sesión. Porque, en verdad, si recorriéramos el calendario hacia atrás, nos encontraríamos con que, hace un par de años, los mismos señores Senadores que hoy se oponen a esta reforma plantearon que era necesario avanzar mucho más en la descentralización, en la generación de grados crecientes de autonomía de organismos como los municipios, y hacer posible la flexibilización de estas entidades para los efectos de que pudieran cumplir mejor su cometido. Y hoy día, por razones que, obviamente, todos entendemos -porque no somos recién nacidos en este oficio-, se oponen a lo mismo cuya ausencia en alguna oportunidad criticaron en el sentido de que no se impulsaba con suficiente fuerza y dedicación.

Efectivamente, la reforma constitucional en análisis, por primera vez, abre ciertamente un creciente grado de flexibilidad, autonomía y descentralización. Eso lo deben reconocer todos quienes han participado en el debate que durante largo tiempo realizáramos tanto en la Comisión de Gobierno cuanto en las Comisiones unidas.

De rechazarse el proyecto -seguramente, por la negativa no sólo de la Unión Demócrata Independiente, sino también de algunos otros señores Senadores-, lo que vamos a impedir será exactamente lo que alguna vez propiciaron con tanta energía y fuerza. A consecuencia de ello, por largo tiempo careceremos de un municipio efectivamente moderno, eficaz y en condiciones de responder adecuadamente a las demandas de la gran mayoría de los chilenos.

Lo anterior no es un capricho. La modificación propuesta no es producto del azar, sino de la experiencia durante estos cuatro años de gestión de los municipios democráticos. Todos tenemos conciencia de que, no obstante las nuevas facultades de que están dotados, distan mucho de cumplir con cada uno de los mandatos que tienen encomendados, porque todavía falta mayor experiencia para alcanzar lo que el país demanda de ellos. Estoy absolutamente convencido de que las condiciones existentes en la actualidad son, sin duda, muy distintas de las de hace 150 años, cuando las municipalidades poseían las atribuciones que hoy se les pretende dar. Estamos hablando de dos Estados distintos, de dos estructuras político-administrativas diferentes, que nada tienen que ver con el Chile del siglo pasado, sino más bien con el tipo de país, de Estado y de administración que deseamos impulsar en el territorio. Y todos tenemos la experiencia de que los municipios capaces de responder a las demandas ciudadanas son los que poseen mayor autonomía y flexibilidad, y que están apuntando a la idea creciente de la descentralización.

En nuestro partido no militan -y mucho menos estamos dispuestos a aceptarlos- quienes algunas veces defienden a los trabajadores y otras, los atacan. Desde estas bancadas, durante mucho tiempo, hemos dado testimonio de nuestra decisión de defender los intereses de aquéllos. Y no hay quienes estén en condiciones de enrostrarnos el crear inestabilidad o arbitrariedad en el sistema municipal chileno. De lo que hemos conversado -digámoslo francamente- es de generar los mecanismos que nos permitan alcanzar mayor flexibilidad y crecientes grados de estabilidad para los funcionarios municipales. Sobre la base de los acuerdos dados a conocer, no sólo por el señor Ministro del Interior , sino también en el debate que hemos tenido respecto de esta materia, en el cual ha participado, entre otros, el Senador señor Ríos, hemos concordado en la necesidad de crear otras vías, que vayan más allá de lo propuesto por el propio Gobierno.

Asimismo, hemos hablado con los funcionarios municipales, a quienes hemos señalado que estamos dispuestos a elaborar junto con ellos un texto que garantice efectivamente -en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y en el propio estatuto de los trabajadores municipales- la posibilidad de que, por ningún motivo, se apliquen criterios arbitrarios por parte de los alcaldes y sus cuerpos de concejales.

Es más: concordamos en la idea propuesta por el propio Gobierno, en el sentido de que estas reformas se apliquen sobre la base del plan de desarrollo comunal -estamos todos interesados en ello-, porque existe la experiencia de que en la actualidad, salvo contadas excepciones, los municipios trabajan fundamentalmente con criterios de ensayo y de error.

De lo que se trata, básicamente, es de generar mecanismos para que los referidos planes se adecuen a las exigencias de las comunidades donde deben servir.

Además, hemos señalado que concordamos con el Ejecutivo en la necesidad de que las modificaciones a la planta municipal se realicen durante un solo período alcaldicio, y que para esos efectos debe contarse con los dos tercios del concejo municipal.

Un señor Senador sostuvo que estos criterios, si bien constituyen un avance, no son suficientes. Se han explorado otros en el sentido de que los trabajadores municipales, en su respectivo ámbito, tengan la posibilidad de expresar su opinión frente a futuros cambios en la planta a que pertenecen. Actualmente, carecen de todo recurso para impedir la aplicación arbitraria por parte del alcalde de determinadas disposiciones en virtud de las cuales se los puede despedir sin mayor trámite. Seamos claros: hoy día, basta que un trabajador municipal sea calificado en lista 4 para que prácticamente se le despida de inmediato. Tal grado de arbitrariedad es el que, en nuestra opinión, debe evitarse. Y la manera de hacerlo es modificar adecuadamente la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y el propio estatuto administrativo de los funcionarios municipales. Eso no va a ser posible, lo cual resulta absurdo, pues en la actualidad existen grados crecientes de inestabilidad en el sistema municipal. Y lo que deseamos es buscar mecanismos para evitar la arbitrariedad, sobre la base de entender que la flexibilidad de aquél es fundamental para nuestro país.

Por eso, vuelvo a insistir: estoy en verdad sorprendido del debate que hemos tenido en esta oportunidad. Porque si nos pusiéramos a discutir el tema racional y francamente, debería existir unanimidad en esta reforma constitucional, pues todos estamos de acuerdo, incluso acerca del actual texto del artículo 110. Si vemos las actas, podremos darnos cuenta de que el precepto se aprobó con la abstención del Senador señor Larraín y el voto en contra de la Honorable señora Feliú ; de modo que uno tiene que entender que la mayoría del Senado está de acuerdo con esa disposición.

El problema, entonces, no radica tanto en el texto mismo de la enmienda constitucional, sino más bien en cómo resguardamos mejor los intereses de los trabajadores municipales. Y se han dado todas las garantías al respecto.

En tal sentido, estoy dispuesto a debatir incluso el planteamiento del Honorable señor Larraín en cuanto a trabajar la idea de los dos concejos municipales. Sin embargo, no será factible materializar siquiera dicha norma, pues el rechazo a esta reforma constitucional no sólo cerrará la posibilidad de que haya municipios modernos en el país, sino que, además, no permitirá que en el Estatuto Administrativo Municipal y en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades incorporemos mecanismos que den mayor seguridad a los trabajadores.

Es más, habíamos avanzado conversaciones con el propio Gobierno en el sentido de buscar soluciones para que, al igual que en otras entidades públicas, los funcionarios municipales que deseen retirarse lo hagan sobre la base de mejores indemnizaciones. No llegamos a acuerdo sobre el particular, pero estábamos absolutamente abiertos a procurar una salida. Porque, ¿qué pasa hoy cuando un trabajador municipal se va del servicio? Recibe una indemnización muy limitada: sólo la permitida por los actuales preceptos legales. Nos encontrábamos dispuestos (repito) a abrir posibilidades para otorgar una indemnización mayor.

Termino, señor Presidente , reiterando mi sorpresa por esta discusión. Si la hiciéramos en un clima distinto del que hemos vivido en estos últimos días a propósito de la reforma en análisis, seguramente todos estaríamos contestes en la necesidad de llegar a un acuerdo político sustantivo, serio, responsable, para los efectos de facilitarla y, al mismo tiempo, lograr la estabilidad y seguridad de los trabajadores municipales.

He dicho.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Bitar.

El señor BITAR.-

Señor Presidente , en mi Región he sostenido conversaciones con funcionarios municipales tanto de Arica como de Iquique, y su preocupación es doble. Primero, la de que, si se modifican las disposiciones en estudio, quizá ellos queden a merced de decisiones más bien arbitrarias de un alcalde y vean peligrar la permanencia en sus cargos. La segunda inquietud es más general y se refiere a las condiciones remuneracionales a que se encuentran sometidos esos trabajadores y a las dificultades vinculadas a su capacitación y al pago de los estudios de sus hijos, situaciones que hemos analizado en varias oportunidades.

Me parece que deberíamos considerar atentamente tales preocupaciones y procurar que no se verificaran. Y con ese criterio he razonado para los efectos del tratamiento dado al problema.

Como ya lo hice en sesiones anteriores, pregunto a la Sala si, en materia de descentralización, dejamos las cosas tal cual están o damos un paso adicional.

Pienso que la gran mayoría de los señores Senadores se inclina por avanzar en la descentralización. En tal sentido, me parece útil el paso que se está dando acá. Y la preocupación principal radica en determinar cómo damos ese paso resguardando los derechos de los trabajadores.

Sobre el particular, considero que hay seis materias adicionales que pueden ser objeto de un acuerdo con el Gobierno -éste ha manifestado su voluntad al respecto- y que recojo como mecanismos adecuados para garantizar un equilibrio entre la descentralización y el resguardo de los intereses de los trabajadores.

Primera: las decisiones sobre reorganización, plantas, cargos, remuneraciones, etcétera, deben tomarse dentro de un plan de desarrollo comunal. Segunda: ello tiene que ser aprobado por los dos tercios de los miembros del concejo. Tercera: dichas modificaciones sólo pueden realizarse una vez durante el mandato. Cuarta: la creación de cargos debe requerir una fiscalización "ex post" de la Contraloría. Quinta: puede haber indemnizaciones para mejores retiros. Y sexta: es necesario un cambio en la Ley Orgánica Constitucional pertinente de manera que sólo por iniciativa presidencial se pueda impulsar una enmienda a la referida normativa.

Creo que las seis materias que he mencionado constituyen un cuerpo de resguardo adecuado para los intereses de los trabajadores municipales y concilian estos intereses con la necesidad de dar un paso en la descentralización. Y cometeríamos un serio error como Senado si no diéramos ese paso.

También podemos acordar con el Gobierno una modalidad de protección en la línea que hemos señalado, lo cual, por lo demás, figura en documentos que el propio Ejecutivo ha precisado.

La idea de que para ciertos efectos se requiera la confirmación del concejo elegido en un nuevo período -me parece que es el último punto por resolver para lograr un entendimiento-, a mi juicio, es inapropiada e inaceptable, porque envuelve la imposibilidad de adoptar una decisión importante en un plazo inferior a cuatro años, el que podría extenderse a entre cuatro y ocho años.

¿Se dan cuenta, Honorables colegas, de lo que significaría que en un período de entre cuatro y ocho años hubiera que esperar, en caso favorable, que un segundo concejo ratificara una decisión de tal naturaleza?

En mi concepto, se trata de una rigidez incompatible con la flexibilidad y -llamo a reflexión sobre el particular- con el planteamiento de los señores Senadores que sugieren dicha modalidad. Porque no puedo dejar de mencionar que, curiosamente, algunos de los señores Senadores más reticentes a una medida de descentralización o que argumentan en favor de una presunta protección a los trabajadores son los mismos que en el pasado empujaron fuertemente para que la atención primaria quedara sujeta al Código del Trabajo; son los mismos que han sostenido que la educación y los profesores municipalizados deben sujetarse a dicho cuerpo normativo; son los mismos que han estado en contra de todos los planes laborales.

Entendámonos bien. ¡Aquí no está en cuestión quién defiende los intereses de los trabajadores y quién no los defiende! ¡No miremos el mundo al revés! Lo que está en cuestión es la capacidad de dar un paso en la descentralización con el debido resguardo de los derechos de aquéllos. Y, en mi opinión, con las seis acciones que he delineado -reitero que existe voluntad del Ejecutivo al respecto- podemos lograr eficiencia y mayor desarrollo en la descentralización de la comuna y en el manejo del municipio, y, simultáneamente, el resguardo de los derechos de los trabajadores, un estímulo a su capacitación y una mejor remuneración por desempeño, todo lo cual debe traducirse en una convergencia adecuada entre descentralización y derechos de los mismos.

En esa óptica, y entendiendo que podemos articular un conjunto de mecanismos de protección, como los que he mencionado, me parece que es necesario dar este paso. Me inclino en tal sentido, y llamo a los señores Senadores a que procedamos en esa forma y a no quedar congelados en la situación que tenemos hoy día.

He dicho.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Ha pedido la palabra la Honorable señora Carmen Frei.

La señora FREI (doña Carmen).-

Con la venia de la Mesa, cedo mi lugar al Senador señor Adolfo Zaldívar.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor ZALDÍVAR (don Adolfo).-

Señor Presidente , es muy comprensible y lógica la preocupación de cualquier trabajador por la estabilidad en su empleo. Y hay ejemplos que indican que sus aprensiones tienen bastante base y sentido. Pero, en el caso que nos ocupa, pienso que los funcionarios municipales, si bien están inquietos -no me cabe duda de que es así-, deberían mirar esta reforma con menos temor y, quizás -por qué no decirlo, también-, con la esperanza de que su propia situación funcionaria sea mañana mejor.

Antes de entrar al fondo del problema, quisiera ocuparme en algunas precisiones históricas hechas por mi querido amigo el Senador señor Hormazábal con la brillantez que acostumbra.

Su Señoría puso un ejemplo del siglo pasado, desde el punto de vista, tal vez, de formular una crítica a una forma de modernizar en que, a veces, se pone sólo el acento en la privatización y en una eficiencia mal entendida. Pero creo que, en el caso que citó, relativo a un gran político conservador de la época, don Manuel José Yrarrázaval , la explicación es distinta. Este último -curiosamente, Senador por la misma circunscripción de mi Honorable colega- luchó por la comuna autónoma por otra clase de razones. Se trataba, más bien, de un modo de oponerse al poder omnímodo del Ejecutivo. Y veía la posibilidad de construir, a partir del municipio, una instancia de control, de separación, de división del poder, al mismo tiempo que de compensar este último, el cual de alguna manera también llevó -por qué no decirlo-, a raíz de la intervención electoral indebida, a la crisis de 1891. No existió el motivo que el Senador señor Hormazábal ha creído percibir, sino, más bien, el que he señalado.

Lo que sí comparto con Su Señoría es que la apreciación del Senador Yrarrázaval, así como la de un gran tribuno -quizás más antigua- que planteó el federalismo como forma de gobierno en Chile, representaron una vía equivocada de resolver los problemas de nuestra organización como país. Constituían, en realidad, teorías políticas que se buscaba aplicar a un Estado que estaba recién naciendo y no registraban correspondencia en los hechos.

Distinto es lo que sucede actualmente, cuando en la institucionalidad de 1980, en la que el país se viene desenvolviendo, se observan contrasentidos, cosas que no andan bien, al revés de lo que estimaban quienes redactaron la Carta vigente.

Y ello lo ha representado acertadamente el señor Ministro del Interior al expresar, en las Comisiones y en la Sala, que resulta paradójico, por ejemplo, que las municipalidades dispongan del control desde el punto de vista funcional, pero no desde el punto de vista de las remuneraciones, de la designación de los cargos.

El señor Ministro hizo presente una dicotomía real, cierta y que atenta contra la buena marcha del servicio municipal. ¡Por Dios! Es una realidad que él ha consignado porque existe, no por antecedentes del siglo pasado, como los referidos por el Senador señor Hormazábal.

Además, ocurre que estamos empeñados en un proceso de descentralización. Y se advierte que Senadores de Derecha exhiben, en algunos casos, un lenguaje y una manera de pensar distintos de los que deberían manifestar igualmente en otros. Hoy se oponen a esta reforma, que busca la descentralización manteniendo, sí, un Estado unitario, coherente. Chile es un Estado unitario, en efecto, pero requiere estas enmiendas en los municipios, así como otras en diversas áreas, para que se pueda lograr un mayor grado de participación.

Entonces, el contrasentido es doble. ¿Cómo resolverlo? Ello se puede conseguir, de verdad y en serio, por el camino de avanzar en lo que propone el señor Ministro del Interior , el gobierno. Es necesario modificar el artículo 62, Nº 2º, de la Carta, para que, con la excepción que queda establecida, del artículo 110, las municipalidades cuenten con una autonomía que les permita materializar una buena administración.

Los municipios no podrán actuar de cualquier manera, sin embargo. Será preciso que procedan conforme a cuatro o cinco principios rectores que han sido planteados con toda claridad, habiéndose comprometido el señor Ministro del Interior y el Gobierno a que quedarán plenamente establecidos en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. No podrán éstas hacer lo que quieran: las designaciones deberán ser efectuadas con acuerdo del concejo; los gastos tendrán que ceñirse a lo dispuesto por el cuerpo legal citado; los decretos deberán pasar por la Contraloría, a diferencia de lo que sucede hoy, y mediarán responsabilidades pecuniarias en caso de incumplimiento. Las municipalidades deberán someterse, en definitiva, a normas que quedarán incluidas en su Ley Orgánica Constitucional. Y existe un compromiso al respecto.

No obstante, lo anterior no se puede concretar sin la reforma previa de la Constitución. Y, en este mismo momento, nos encontramos con que la Cámara de Diputados, por unanimidad, ha aprobado en general el proyecto de ley de reforma orgánica de las municipalidades, que hoy está siendo aprobado en particular en Comisiones, también por unanimidad.

¡Pero no se puede avanzar! Porque no es posible introducir estas disposiciones si no se reforma la Constitución, a fin de hacerla plenamente coherente. Y, para facilitarlo, el titular del Interior, es decir, el Jefe del Gabinete , ha asumido un compromiso ante el Senado y la opinión pública.

¿Qué dice sobre el tema el documento titulado "Bases para una flexibilidad regulada", que nos entregó el señor Ministro ? Tres cosas fundamentales. En cuanto a la estructura orgánica y del personal, expresa:

Primero, "Que la atribución del municipio de modificar la estructura orgánica como asimismo la estructura de personal, pueda ser ejercida sólo por una vez en el período alcaldicio y en función del plan de desarrollo comunal. En suma, se trata que la reestructuración orgánica y/o funcional sea el medio necesario para el cumplimiento de los objetivos contenidos en el plan.".

Segundo, "Que la creación o supresión de cargos municipales, como asimismo las modificaciones a la estructura orgánica del municipio, sean materias de iniciativa del alcalde pero que requerirán el acuerdo de los dos tercios del concejo.".

Y, tercero, "Que la creación y supresión de cargos municipales sea una materia sujeta a fiscalización ex post de la Contraloría General de la República.".

Esto es lo planteado por el señor Ministro del Interior. No sé si es insuficiente.

Quisiera preguntar al señor Ministro formalmente, aquí, en el Senado, sobre la base del compromiso a que he hecho referencia, si tales aspectos serán incluidos en el proyecto de modificación de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, para que los trabajadores del sector queden tranquilos en el sentido de que se actúa con toda seriedad.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Con su venia, señor Presidente, ¿puedo hacerme cargo de la pregunta?

El señor DÍEZ (Presidente).-

Su Señoría puede contestar después de que termine el Senador señor Adolfo Zaldívar.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Muy bien.

El señor ZALDÍVAR (don Adolfo).-

Señor Presidente , creo que el temor de la parte laboral puede ser justificado, pero en el tema en estudio existe un interés nacional. Aquí se trata de un interés, no del Gobierno, sino del país. Se desea, realmente, que la institución que nos ocupa, que es fundamental para que la gente participe y constituye el primer entorno de un ciudadano, pueda funcionar debidamente.

Se han tomado todos los resguardos en relación con la Ley Orgánica Constitucional y los principios que debe contener, para que no tenga lugar arbitrariedad alguna. Pero, como en todo cambio, se avanzará corriendo riesgos. Si bien también los hay ahora, en la situación actual, me parece que ésta no puede continuar.

Por eso, declaro ser partidario de la fórmula que ha propuesto el Gobierno. Tengo plena confianza en sus autoridades, y en especial en el señor Ministro del Interior.

Gracias, señor Presidente.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Señor Presidente , con su venia, quisiera reiterar ante los señores Senadores, muy formal y solemnemente, el compromiso del Gobierno en cuanto a proponer una reforma a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades que, conforme a la facultad que otorga el artículo 110 -en el evento de aprobarse-, contemple todos los resguardos en materia de flexibilización orgánica y funcional del municipio, contenidos en el documento a que se refirió el Honorable señor Adolfo Zaldívar.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra la Honorable señora Carmen Frei.

La señora FREI (doña Carmen).-

Señor Presidente , desde que se constituyó el Senado en Valparaíso -hace varios años- he pertenecido a la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización. Sin duda, el trabajo que ha realizado ha sido de enorme importancia para el país y los Senadores, quienes hemos ido aprendiendo junto con la gente la necesidad de llegar a una real democratización de nuestros municipios, porque todos estamos contestes y sabemos que la democracia empieza en ellos.

En las últimas encuestas hemos apreciado que, a lo largo de todo el país, la autoridad que la gente siente más cercana es la del municipio, por cuanto la perciben como la más próxima a sus problemas cotidianos. Y cada día más espera ver resultados concretos en cuanto a una mejor calidad de vida en el barrio o comuna donde vive.

Cuando empezamos a trabajar las leyes referidas a estas materias, estábamos conscientes de que iniciábamos una nueva etapa, después de muchos años en que no hubo municipios elegidos democráticamente. Y pese a todo nuestro afán por hacerlo de la mejor manera posible, nos percatamos que sólo el tiempo nos daría la oportunidad de modificar estas normativas e ir adecuándolas a la nueva época en que nos hallamos, ayudados por la experiencia de quienes trabajan en los municipios, de los Parlamentarios y de los interesados en estos temas.

En un Congreso Pleno, con motivo de una de las primeras reformas municipales, dije que no tememos a los cambios y que tampoco le tenemos miedo a que la gente, con la experiencia, vaya viendo la necesidad de hacer nuevos cambios.

A nosotros no nos asustan, como a algunos sectores de la Oposición, las reformas constitucionales, porque creemos que -reitero- hay que irse adecuando a las realidades.

Sin duda, el proyecto que hoy se nos plantea apunta justamente en ese sentido, porque queremos un municipio que funcione, para lo cual -se entiende- debe estar siempre descentralizado. No es posible que cada vez que se desee fijar sus plantas o crear nuevas unidades de trabajo para adecuarse a la realidad, se tenga que depender de leyes que sólo las puede tramitar el Congreso por iniciativa del Ejecutivo.

En definitiva, queremos dar atribuciones a las municipalidades, pero no generar nuevamente "alcaldes dioses", autoritarios, que hagan lo que deseen. Por ello, hemos tenido tanto cuidado en trabajar el proyecto en debate. Hay quienes pueden decir que nos hemos demorado; pero si ello ha sido por lograr un bien común, no me asusta esa tardanza. También se hace necesario despachar la iniciativa que nos ocupa, a fin de seguir trabajando en la que modifica la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que se halla en la Cámara de Diputados, y que ayudará a resolver muchas de las materias que hoy se han planteado y debatido.

Por eso, en estos días hemos buscado, una y otra vez, la manera de llegar a un acuerdo mediante grandes consensos. En efecto, hemos recibido en la Comisión de Gobierno a funcionarios municipales y hemos hablado -cada Senador en su Región- con los alcaldes y con los diferentes miembros de organizaciones comunitarias. En fin, hicimos un arduo trabajo. Y, en verdad, por el apuro, a lo mejor de un día, por tener que votarlo hoy, como nos exige un Comité, vamos a cometer un tremendo error que hará que todos nos vayamos esta tarde frustrados y descontentos.

Desde hace muchos años he sido patrocinadora de consensos y acuerdos, y creo que los chilenos tenemos el defecto, o tal vez la virtud, de dejar las cosas para el final. Evidentemente, esta materia la hemos ido tramitando y hoy estamos "con el agua hasta al cuello", pero si apuramos su despacho para hoy, podemos incurrir en un error que después todos lamentaremos.

Yo, más que nadie, quiero respetar la carrera funcionaria en los municipios y, asimismo, que ningún empleado de alguna municipalidad de nuestro país, sea grande o chica, se sienta perseguido o piense que puede perder, por este proyecto, su trabajo. Formé parte del municipio de Santiago , lo conocí como regidora desde 1970 -año en que fui elegida-, y desde esa época vengo preocupándome acerca de estas materias, con mayor razón ahora que soy miembro de la Comisión de Gobierno.

Por eso, hago especial confianza en lo que nos ha planteado el Gobierno. Incluso hay aspectos del documento -que se nos dio a conocer- titulado "Bases para una flexibilidad regulada", que no comparto, y así se lo manifesté al señor Ministro del Interior. Y ésa es la razón por la cual hemos seguido conversando y buscando soluciones como las que nos fueron presentadas ayer en la tarde por el Senador señor Ríos, con quien estamos totalmente de acuerdo en cuanto a su petición de descentralización y de apoyo, para que los trabajadores municipales sientan que nosotros no los queremos perjudicar. Asimismo, ayer en la tarde, después que los Senadores señores Núñez y Hamilton conversaron con los funcionarios municipales, hemos analizado nuevos antecedentes con los cuales queremos seguir trabajando juntos.

A mí me hace mucha fuerza lo que hoy nos dijo el señor Ministro del Interior , quien es la máxima autoridad del Gobierno encargada de estos temas. Y si él dio su palabra aquí, obviamente tenemos que confiar. Aún más -digo "aún más" a los señores Senadores que tienen temor, y en lo que se compromete el señor Ministro- : podemos (lo dijimos hace un rato en la reunión de Comités) firmar un acuerdo. No sería necesario escribir una minuta al respecto, sino, tal vez, sólo pasarla en limpio, porque desde hoy la tienen en sus manos todos los señores Senadores. Podríamos suscribir un acuerdo, y todos los compromisos contenidos en él se van a respetar en la discusión que habrá en la Cámara de Diputados. ¡Hasta esa confianza les damos! Por eso, nos extraña que no quieran acoger esta solicitud.

Entendemos que ha pasado tiempo. Es más: conforme a mi personalidad, me gustaría sacar las cosas de un día a otro, y a lo mejor este proyecto lo habría votado hace dos meses o un año y no estaría en este momento hablando para postergar su despacho. Sin embargo, también entiendo, y de ello hoy me doy cuenta por la experiencia de años en la Comisión de Gobierno, que más vale demorarnos un poco y hacer las cosas bien que después lamentarnos y tener que volver a discutir esta reforma constitucional. Porque -reitero-, si no la aprobamos, no tendremos posibilidad de estudiar el proyecto de ley que modifica la Ley Orgánica Constitucional de las Municipalidades, el cual no sólo contiene estas materias, sino que introduce muchos más avances.

Todos los Senadores presentes, como también los que nos leen y escuchan, estamos contestes en que el municipio es para servir a la gente, y actuamos con ese espíritu. De lo contrario, no estaríamos aquí, sino tranquilamente en nuestras casas o en otros quehaceres. Estamos aquí porque tenemos la vocación pública de servir a la gente, y la mejor manera de llevarlo a cabo es hacer hoy las cosas bien.

Señor Presidente , en verdad, no sé lo que se va a resolver en definitiva; pero hago un ferviente llamado al Senado, porque la gente que represento quiere que las cosas salgan bien, esto es, tener un municipio fuerte, que responda a las necesidades y pueda adecuarse a las mismas. En mi Región no es lo mismo la Municipalidad de Ollagüe que la de Antofagasta, y obviamente que sus alcaldes y los concejos tienen que readecuar las disposiciones legales a sus necesidades particulares. Entiendo que aprobamos leyes para todo el país, pero debemos dar a las autoridades edilicias la flexibilidad para que puedan actuar en consecuencia ante cada una de sus realidades.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Ominami.

El señor LARRAÍN.-

Eso se llama hablar para postergar.

La señora FREI (doña Carmen).-

Conteste con argumentos, señor Senador.

El señor OMINAMI.-

Señor Presidente , estimo primordial tener conciencia del cuadro general en el que se inserta esta discusión. Tengo la impresión de que ella no se refiere simplemente a una parte de la administración pública, sino, por el contrario, a un tema de gran envergadura y cuyo debate recién se inicia en el Senado. Desde ese punto de vista, es importante que empiece bien.

Todo lo que tiene relación con la reforma del sector público es de una enorme trascendencia; por ello, su tratamiento debe partir de la siguiente constatación fundamental: hoy día existe una profunda contradicción entre el esfuerzo de modernización del mundo privado -el de las empresas- y los rezagos que se mantienen en el sector público. Tal dicotomía reviste gran alcance en un país donde hay tantas tareas pendientes. El sector público se va quedando atrás; se anquilosa; no se moderniza, y termina siendo un lastre que impide enfrentar las urgencias sociales planteadas.

En ese marco, hay que insertar el debate sobre administración comunal.

En la actualidad, el sistema municipal es mucho más importante que en el pasado. Si comparáramos los municipios con el Parlamento, observaríamos que, así como este último ha ido perdiendo facultades progresivamente, aquél las ha ido ganando. Todo lo que sucede hoy en las municipalidades tiene mayor significación que hace 15 ó 20 años, pues hay tareas y responsabilidades que antes no existían; por lo tanto, todo lo relativo a su buen funcionamiento adquiere una renovada importancia.

En este sentido, señor Presidente, lamento que el Senador señor Larraín...

El señor LARRAÍN.-

¿Por qué se lamenta, señor Senador?

El señor OMINAMI.-

Lamento que Su Señoría no sea consistente en sus planteamientos. En mi opinión, nada podría ser más dañino que practicar el doble discurso: ser liberal en ciertas cosas y extremadamente restrictivo en otras. En esto debemos ser consecuentes. No podemos hacer la apología de un liberalismo irrestricto y de una flexibilidad absoluta al discutir sobre el mundo privado y cambiarnos totalmente de posición cuando analizamos materias del sector público. Eso no parece consistente. Más aún, se inflige un tremendo daño al ámbito estatal, porque en un país como el nuestro -reitero- el Estado está llamado a jugar un rol esencial. Pero, para eso, se requiere de un sector público con capacidad de creación, flexible y no rígido, como algunos plantean hoy.

El señor LARRAÍN.-

¿Me permite una interrupción, señor Senador ?

El señor OMINAMI.-

Con la venia de la Mesa.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente , no quiero extenderme en el uso de la palabra, porque no quiero caer en la estrategia de hablar para que no se efectúe la votación hoy día...

La señora FREI (doña Carmen).-

Está prejuzgando, señor Senador.

El señor LARRAÍN.-

No estoy prejuzgando, señor Presidente.

El señor OMINAMI.-

Señor Senador...

El señor LARRAÍN.-

La señora Senadora dijo que estaba interviniendo para postergar...

El señor ZALDÍVAR (don Adolfo).-

Señor Senador, usted habló 17 años sin interrupción. ¿Recuerda?

El señor LARRAÍN.-

Estoy citando las palabras de la señora Senadora. Entendí que ésa era la razón por la cual todos están haciendo uso de la palabra.

La señora FREI (dona Carmen).-

Su Señoría, escuche lo que uno dice, no lo que quiere entender cuando uno habla. Por favor no me cite, porque si no tendré que intervenir durante media hora en castellano, inglés o francés, para que me entienda.

El señor LARRAÍN.-

Use todo el tiempo que quiera, señora Senadora. Tiene ese derecho.

Lo que deseo señalar es que no tengo doble estándar. Al contrario, digo las cosas tal como son. Y me parece que los argumentos que se han estado dando y la forma como se ha reaccionado demuestran cuáles eran los objetivos que se perseguían. En justicia, he estado resuelto y llano a buscar un entendimiento; fui yo quien planteó en la Sala por primera vez la idea de lograr un acuerdo y lamentablemente...

El señor LAVANDERO.-

¡Pero no tiene votos!

El señor LARRAÍN.-

No importa, los que tengo a lo mejor son suficientes para bloquear ése objetivo. Pero eso no es lo más relevante.

He sugerido buscar una solución al problema; no se ha llegado a acuerdo, y me parece irresponsable seguir dilatándolo. Si se quiere recurrir a distintas argucias para hacerlo, que se haga; pero, por favor, no se desconozca el espíritu de lo que he planteado para alcanzar el consenso. Si luego de un mes no lo hemos conseguido, no se me diga que no tengo flexibilidad o que soy inconsecuente.

El señor OMINAMI.-

Recupero el uso de la palabra.

Señor Presidente , nunca es tarde para alcanzar un acuerdo. Me parece que, tratándose de un tema de tanta significación que tiene que ver con el sistema municipal, el cual desempeña tareas de gran envergadura en nuestro país, no debe haber un plazo perentorio o fatal de treinta días, luego del cual tenga que irse derechamente a la confrontación. Si existe voluntad de llegar a consensos, si estamos todos conscientes de que es fundamental avanzar en el sentido de la flexibilización y evitar la contradicción -que algunos plantean, en el sentido de establecer una flexibilidad absoluta para el sector privado y una rigidez total para el sector público-, estimo que en buena hora deberíamos hacer el esfuerzo para alcanzar el acuerdo.

Por otra parte, debe ser posible conciliar la necesaria flexibilidad de las plantas con el resguardo frente a las arbitrariedades. Son dos conceptos distintos, y no porque durante diecisiete años de dictadura se hayan podido cometer tantas arbitrariedades tenemos que legislar pensando en ese período. Creo que en democracia es perfectamente factible ver las cosas con una percepción diferente. Es razonable, justo y legítimo el alegato de los funcionarios en apoyo de lograr garantías frente a tratamientos discriminatorios o a la comisión de arbitrariedades. Tenemos que hacernos cargo de esas inquietudes. Pero no me parece justo, ni buena solución, responder a esas legítimas inquietudes con una rigidez absoluta. En nuestro país existe hoy día una gran necesidad de avanzar en el campo de la modernización, desconcentración y descentralización de responsabilidades, y ésta es una buena ocasión para hacerlo.

Termino mi intervención, reiterando mi disposición a trabajar en la dirección que ha planteado el Gobierno. A mi juicio, el Ministro del Interior ha dado sólidas garantías respecto de la posibilidad de compatibilizar la necesidad de flexibilización con la necesidad de proteger a los funcionarios municipales de eventuales arbitrariedades que podrían cometerse.

Desde ese punto de vista, corresponde insistir en la búsqueda de un acuerdo que dé a nuestro sistema municipal la elasticidad que tanto requiere.

El señor HORMAZÁBAL.-

¿Me permite un interrupción, Su Señoría?

El señor OMINAMI.-

Sí, señor Senador, con la venia de la Mesa.

El señor HORMAZÁBAL.-

El estimado Senador señor Ominami sabe que mi posición es distinta y que no comparto la necesidad de introducir el cambio en estudio, menos a través de una reforma constitucional. Si se trata de ser flexible, sugiero explorar la ley orgánica constitucional. Pero Su Señoría también sabe claramente que discrepo en otro ámbito con los Honorables colegas que hablaron sobre el punto.

El señor OMINAMI.-

No tengo la menor duda al respecto.

El señor HORMAZÁBAL.-

Estoy disponible para buscar un consenso, pues creo que el Senado es un lugar de acuerdos. Pero, desde mi punto de vista, la posibilidad de alcanzarlos sólo se refiere a las normas señaladas por el señor Ministro del Interior en el ámbito de una ley orgánica. Tengo plena confianza en el señor Ministro y en el Gobierno -sin lugar a dudas-, pero no estoy de acuerdo en establecer esta flexibilidad en una reforma constitucional. Si en el ámbito de los acuerdos se explora la posibilidad de circunscribirla a una modificación de la ley orgánica, estoy plenamente dispuesto a aprobarla.

Gracias por la interrupción, Honorable colega.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra la Senadora señora Carrera.

La señora CARRERA.-

Señor Presidente , toda la vida he sentido gran respeto por los trabajadores en general y por los de la Administración Pública y la Municipal en particular. Yo misma he sido funcionaria del Estado y siempre he estado orgullosa del trabajo que en tal calidad desempeñé.

Durante esta sesión ha quedado claro que los municipios tienen grandes dificultades para el manejo de sus atribuciones y responsabilidades. Además, en la práctica, en el trabajo que uno hace continuamente en las comunas se puede dar cuenta de que hay serias contradicciones y muchas veces no se conocen las causas que llevan a situaciones de esa índole. Al parecer, esta reforma es inevitable. La propia gente la reclama, porque los 13 millones de habitantes del país saben de la existencia de esas contradicciones y problemas en el área municipal.

No soy entusiasta del neoliberalismo. De ninguna manera. No creo que las personas puedan adscribirse solamente a ser consumidoras. El ser humano tiene otras facetas mucho más ricas que ser únicamente consumidor en una sociedad. Tampoco postulo que toda privatización es buena. Nunca he pensado eso, ni lo pienso ahora. Posiblemente, habrá algunas buenas y otras que no corresponden; pero hay gente que es muy rígida frente a estas cosas: considera que todo el mundo debe ser consumidor y que la totalidad de las privatizaciones son correctas. Asimismo, cree en la flexibilidad como uno de los elementos para el desarrollo o crecimiento. Sin embargo, esas mismas personas, ante los problemas municipales, dicen todo lo contrario y se niegan a aprobar una reforma constitucional indispensable para seguir después con la ley orgánica, a fin de defender los legítimos derechos de los trabajadores. Senadores a quienes respeto enormemente, hoy sustentan posiciones diferentes.

Por eso, me gustaría estudiar más a fondo el proyecto, para saber a ciencia cierta qué es, a mi modo de ver y entender las cosas, lo que corresponde hacer. De manera que, antes de votar favorable o negativamente, debemos continuar analizando esta reforma constitucional, que para algunos abre el camino hacia un trabajo más eficiente en las municipalidades, con el propósito de dar satisfacción a las necesidades de la población chilena. Hay quienes estiman innecesario aprobar la reforma antes de modificar la ley orgánica constitucional. Me interesaría tener más claridad acerca de este punto que la que tengo en este momento.

En todo caso, respecto de la situación municipal, todos los oradores se han quejado de la existencia de rigideces, de exceso de centralismo, y manifiestan la necesidad de mejorar o cambiar en esos aspectos. O sea, hay coincidencia en que la descentralización es un factor que ayudaría a un manejo municipal más eficiente.

Cuando una cosa es buena y todos concuerdan en ello, es imperativo hacerla, pero hacerla bien. Hay dos maneras de concretar las cosas buenas: haciéndolas bien y haciéndolas mal. Soy partidaria de lo primero a fin de que verdaderamente sean beneficiosas para la población. En este sentido, es imprescindible una discusión más profunda y amplia respecto al tema.

La presente reforma, que aparece absolutamente necesaria a la luz de los discursos que aquí hemos escuchado, tendrá que llevarse a cabo de una manera o de otra. En cuanto a la flexibilidad, si se requiere con tanta urgencia como se desprende de las distintas intervenciones, de los diferentes documentos que recibimos, de las demandas de los trabajadores en su conjunto (no sólo de los que laboran en los municipios más grandes y poderosos) y de toda la sociedad chilena, se logrará, también, de un modo u otro.

Reitero que la flexibilidad llegará de una u otra manera. Sería lamentable que se alcanzara por la vía más directa y, tal vez, menos justa, menos equitativa: a través de aquella disposición que permite calificar en lista 4 a los funcionarios, con el objeto de deshacerse de ellos sin respetar los legítimos derechos que les otorgan sus contratos, ni la forma de desarrollar su vida de trabajo, ni los beneficios laborales obtenidos durante el tiempo de su desempeño.

Cuando un sistema no funciona bien, lo racional es buscar una solución. Y a esa solución estamos tratando de llegar, aunque cada uno con un pensamiento congruente con la visión que tenemos de la vida y de los acontecimientos que tienen lugar en el país.

A mi modo de ver, Chile, donde -como decía el Senador señor Ominami- se ha llevado a extremos el neoliberalismo, no puede mantener rígidas las instituciones del Estado. Es preciso ponerlas a tono con el mundo que las circunscribe. Esto hay que hacerlo, guste o no guste. Pero, igualmente, es muy justo que los trabajadores sepan cuál será su futuro; qué pasará con ellos más adelante; en qué condiciones quedarán con la modernización.

Tales aspectos tendrán que discutirse con los interesados, pero también con las municipalidades y con la sociedad toda, que desde luego espera que sus municipios, que tantas atribuciones poseen actualmente, cuenten con las herramientas que les permitan efectuar un trabajo adecuado a los requerimientos de la comunidad.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Ruiz-Esquide.

El señor RUIZ-ESQUIDE.-

El Honorable señor Arturo Frei me ha solicitado intervenir previamente.

Con mucho agrado accedo a esa petición, si la Mesa lo autoriza.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el señor Arturo Frei.

El señor FREI (don Arturo).-

Señor Presidente, en el largo debate que hemos tenido acerca de esta reforma, que busca modernizar los municipios del país, hay un tema de fondo que ha estado presente en todo momento: el resguardo de los derechos de los trabajadores municipales.

Ayer recibí un fax, fechado el l3 de agosto y firmado por don Eduardo Pastene Azola, Presidente Nacional de la Asociación Nacional de Empleados Municipales de Chile, en el cual se señala textualmente:

"En opinión de la Asociación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile, ASEMUCH, el acuerdo que se suscriba entre los H. Senadores para aprobar la reforma constitucional, deberá contener realmente normas que protejan los derechos de los actuales funcionarios que cumplen funciones en el servicio, en el sentido que las disposiciones del artículo 110° de la Constitución no deben afectar a los funcionarios en actual servicio; que la concursabilidad de los cargos sólo se haga operativa cuando el actual funcionario deje el servicio por las causales establecidas en el Estatuto Administrativo; que se establezcan mecanismos o incentivos al egreso voluntario del servicio con indemnización adecuada". Y se hacen diversas afirmaciones respecto de la flexibilización con protección de los derechos laborales.

Durante la discusión de la iniciativa no he escuchado a ningún señor Senador que no haya expresado estar de acuerdo con esa tesis. Además, el señor Ministro ha manifestado que el Gobierno compromete las bases para una flexibilidad regulada, que, por supuesto, no contempla todo lo que pretende la Asociación Nacional de Empleados Municipales.

Tengo en mi poder otro documento sobre la misma materia, en el cual han trabajado los Senadores señores Ríos y Núñez. En el fondo, ¿qué se persigue? Buscar un acuerdo en base a ambos documentos. ¿Por qué? ¿Qué le interesa al país? A la ciudadanía le interesan dos cosas, y creo que todos los señores Senadores concordarán en ello. Primero, hacer un gran esfuerzo por resolver los problemas que vivimos día a día en cada comuna y que los funcionarios también pueden apreciar. Es necesario modernizar, cambiar el actual sistema municipal chileno. Y, segundo, también queremos hacer respetar y resguardar los derechos de los trabajadores municipales, que son derechos adquiridos y que, evidentemente, deben quedar contemplados en una ley orgánica constitucional.

No entiendo cómo el Senado, tras un debate de cuatro o cinco horas, no haya sido capaz de ponerse de acuerdo en algo tan simple, y no cumpla con su objetivo, cual es despachar una iniciativa que dé real respuesta a los problemas de las comunas y de los empleados municipales, del país, para así mirar hacia el siglo XXI con municipalidades que respondan a los desafíos que se presentan.

Señor Presidente , a pesar de que restan pocos minutos para el término de esta sesión, debiéramos hacer un esfuerzo por llegar a acuerdo en esta materia de manera de fundir el documento de la Asociación Nacional de Empleados Municipales de Chile, firmado por su Presidente don Eduardo Pastene Azola , con lo planteado por el Ministro del Interior , en cuanto a las bases para una flexibilidad regulada, y con la proposición del Senador señor Ríos. De esa manera podríamos lograr incorporar en el Texto Constitucional una normativa que salvaguarde los derechos de los trabajadores y, al mismo tiempo, dé la posibilidad para que los municipios chilenos se modernicen.

Formulo un llamado a los señores Senadores que se oponen a lo propuesto -por razones legítimas, porque piensan de modo distinto-, para que concordemos en una iniciativa que resulte beneficiosa para todos los sectores involucrados.

He dicho.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Ruiz-Esquide.

El señor RUIZ-ESQUIDE.-

Señor Presidente , trataré de ser lo más breve posible, para que ningún señor Senador crea que aquí hacemos uso de la palabra con el objeto de prolongar la sesión innecesariamente. Porque eso, además, involucra un agravio muy personal a quienes no habíamos intervenido, puesto que, en una suerte de adivinanza, se han señalado cuáles serían nuestras intenciones, lo que, obviamente, no corresponde a la realidad. Se lo representé al señor Senador que hizo esa observación, quien me dijo que de manera alguna ella obedecía a "animus injuriandi" en mi contra, por lo que en ese sentido voy a poder hablar tranquilo.

En primer lugar, cuando se tocan temas que dicen relación con instituciones surgidas después del Gobierno que terminó el año 1990, se genera una situación donde es difícil armonizar ciertos mecanismos de funcionamiento con las conductas personales de la gente.

Los países no sólo están hechos de leyes, de normas, de estructuras, sino, también, de personas, que de algún modo van siendo penetradas por determinadas formas de conductas. Y, entonces, se produce el hecho de que a veces la ley pretende una cosa, y la forma de actuar de las personas lleva a otra, y se genera el temor -legítimo, por cierto- de que se siga manteniendo una conducta -en este caso, para con los trabajadores- de cierta arbitrariedad.

Cuando existen dificultades para entender cómo mejorar la administración comunal, a lo menos hay tres reflexiones que uno tiene derecho a hacerse, para ver cómo compatibilizar las distintas opiniones que se tienen al respecto. Y ello debe lograrse respecto de este proyecto de reforma constitucional. Porque hemos discutido, entre otros, el Estatuto Docente, el Estatuto de Atención Primaria de Salud Muncipal, y tantas otras iniciativas cuyas materias son las mismas.

Primero, cómo lograr una armonía razonable respecto de la necesaria flexibilidad que debe existir en un sistema moderno de funcionamiento de los servicios públicos. Porque es eso lo que discutimos. Y no lo relativo a la flexibilización, aun cuando el Senador señor Ominami lo planteó con mucha claridad respecto del sector privado, donde sí -lo digo con mucha franqueza- permanentemente la flexibilidad y la eficiencia terminan siendo una clara arbitrariedad.

Ayer vi un programa de televisión donde con mucha crudeza se señaló que ciertas arbitrariedades, que evidentemente agravian los derechos de las personas, puesto que en esas condiciones no pueden entrar a la empresa privada, se explican perfectamente bien por la llamada "eficiencia" de la necesaria flexibilidad que debe existir en sus mecanismos de funcionamiento, porque, en definitiva, están en permanente competitividad.

Desde estas bancas, por lo menos el Senador que habla se ha referido hasta la saciedad al hecho de que la competitividad, cuando es malsana y llevada al extremo, terminará destruyendo las conductas de las personas y la armonía necesaria en el cuerpo social. Básteme para eso decir que los últimos estudios en materia psiquiátrica acerca de cómo se genera la angustia existencial -que, incluso, lleva al consumo de drogas-, afirman que ello ocurre cuando no existe la necesaria serenidad y tranquilidad.

Ése es un tema que está pendiente en toda la discusión: cómo lograr que la flexibilidad y la eficiencia no se transformen en arbitrariedad. Y quiero ser consecuente con lo que acabo de expresar. Resulta evidente que el temor a la arbitrariedad existe en los trabajadores y en todo orden de materias cuando estamos en presencia de un cambio importante y se entregan mayores atribuciones a las personas para que puedan ejercer dicha flexibilidad. Porque se halla presente el concepto malsano del poder, en el sentido de que la persona con poder tiene por sí la razón, en el sentido de que quien posee poder lo puede usar libremente, en cuanto a que éste no se sujeta a normas mínimas de respeto a los demás.

Respeto mucho la opinión de mis Honorables colegas, pero quiero ser extremadamente claro en señalar lo que pienso. A mi juicio, el problema se generó en Chile durante 17 años. En ese período se produjo el gran cambio psicológico en mucha gente. Por eso es que aún hoy, en democracia, podemos observar a personas con una clara noción democrática antes de 1973, y en 1990 ó 1991 con una concepción del uso del poder realmente increíble, debido al gran cambio ocurrido.

El segundo tema presente en todas las discusiones sobre esta materia, relacionado especialmente con el problema municipal, radica en que Chile es un país unitario, y tiene, por tanto, la obligación de generar leyes que abarquen al país en su conjunto, de que no haya diversidad en cuanto a su aplicación, de que no se produzcan situaciones distintas en un punto y en otro, en presencia, por otro lado, de la diversidad real y objetiva de las municipalidades, con su propia realidad, con su capacidad de ejercer sus atribuciones, con la forma en que deben tratar a sus empleados.

No deseo extenderme en esta materia. Pero el punto es claro. Uno ve en la prensa, en la publicidad y en el debate nacional ciertas cosas que parecen ser tan obvias de realizar en determinadas comunas, y se pregunta por qué no se pueden hacer en otras. De allí se deduce una tremenda eficiencia de determinada municipalidad. Pero es evidente que lo que se lleva a cabo en una comuna no se puede poner en práctica en otras. Lo estamos viendo en materia de salud, de educación. Lo que haga una municipalidad rica no puede ser realizado por una municipalidad pobre. Y eso obliga a un manejo distinto en un caso y en otro, pero sin perder el sentido de unidad nacional, donde, en definitiva, deben darse ciertas normas.

El señor RUIZ (don José ).-

¿Me permite una interrupción muy breve, señor Senador, con la venia de la Mesa?

El señor RUIZ-ESQUIDE.-

Con mucho gusto.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Ruiz.

El señor RUIZ (don José).-

Señor Presidente , sólo quiero clarificar que en el mensaje enviado por el Presidente de la República al Congreso -sobre el cual se hizo alusión- no se incluía la enmienda del artículo 62, en su número 2º, de la Constitución Política, sino que se iniciaba con la modificación del artículo 107 de la Carta, que sí entregaba una serie de nuevas atribuciones al consejo económico y social comunal.

Por lo tanto, la sustitución del número 2º del artículo 62 fue producto del debate en la propia Comisión de Gobierno del Senado. No de iniciativa del Ejecutivo , aun cuando consulté al señor Ministro , quien me respondió que la habían compartido.

Pero, reitero, esto no figuraba en el mensaje. Por ello, creo que cada día es más necesario buscar un acuerdo. Porque hay muchas materias que se han tratado en forma muy rápida. No hemos contado con la posibilidad de profundizarlas, en circunstancias de que ellas revisten gran importancia.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Ha llegado la hora de término del Orden del Día.

Restan dos minutos del tiempo del Honorable señor Ruiz-Esquide, para cuando se reanude la discusión del proyecto.

REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL

El señor ROMERO (Presidente).-

Proyecto de reforma constitucional, iniciado en mensaje, sobre administración comunal, con segundos informes de las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas, con urgencia calificada de "Suma".

1608-06

-Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de reforma constitucional:

En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.

Informes de Comisión:

Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de julio de 1996.

Discusión:

Sesiones 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general); 20ª, en 17 de julio de 1996 (queda pendiente la discusión particular); 21ª, en 18 de julio de 1996 (queda para segunda discusión); 22ª, en 30 de julio de 1996 (se posterga su discusión); 25ª, en 6 de agosto de 1996 (se aplaza su discusión); 30ª, en 14 de agosto de 1996 (queda pendiente la discusión).

El señor ROMERO (Presidente).-

Solicito el asentimiento del Senado para que pueda ingresar a la Sala el Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, señor Marcelo Schilling.

Si le parece a la Sala, así se acordará.

Acordado.

El señor Ministro del Interior -según entiendo- se encuentra reunido en estos momentos con los miembros de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización.

El señor ALESSANDRI.-

Señor Presidente, podríamos tratar otros proyectos de la tabla.

El señor ROMERO (Presidente).-

Existe un acuerdo de Comités para tratar el asunto de la referencia, señor Senador.

El señor SIEBERT.-

Señor Presidente , la conversación que sostienen algunos señores Senadores con el señor Ministro del Interior , ¿no podría continuar en una reunión de Comités?

El señor ROMERO (Presidente).-

No, señor Senador, porque ya hubo una reunión de ellos.

Si le parece a la Sala, se suspenderá la sesión en espera del señor Ministro del Interior.

Se suspende la sesión por cinco minutos.

_______________________

--Se suspendió a las 16:39.

--Se reanudó a las l6:42.

_______________________

El señor ROMERO (Presidente).-

Continúa la sesión.

Tiene la palabra el señor Secretario.

El señor LAGOS (Secretario).-

Está pendiente la proposición de las Comisiones unidas, aprobada por mayoría de votos, respecto del Nº 4 del artículo único, consistente en incorporar el siguiente artículo 110, nuevo, a la Constitución Política de la República:

"Artículo 110.- Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita.

"Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República , determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.".

El señor ROMERO (Presidente).-

En discusión.

Tiene la palabra el señor Ministro del Interior.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Señor Presidente , en realidad, ha transcurrido bastante tiempo desde que comenzó el debate de esta iniciativa de reforma constitucional, por lo cual considero conveniente recordar algunos conceptos que tuve oportunidad de expresar en el curso del mismo, y atendido el hecho de que el Senado dejó pendiente un pronunciamiento respecto del nuevo artículo 110 que se propone incorporar a la Carta.

Era importante precisar los términos en que se iban a enmarcar las nuevas atribuciones municipales, al consagrarse en la ley orgánica respectiva los principios reguladores de la referida enmienda constitucional. Al respecto, deseo reiterar ante esta Corporación los resguardos legales con que el Ejecutivo se comprometió a enviar la reforma de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, tendiente a desarrollar el referido artículo 110 de la Carta.

En primer lugar, que ninguna municipalidad pueda exceder su gasto en remuneraciones más allá de cierto rango, que actualmente está fijado en 35 por ciento de sus ingresos propios, y que para el futuro propusimos diferenciarlo según la fortaleza financiera de los municipios.

Una segunda exigencia es que la creación o supresión de cargos municipales sea materia de iniciativa del alcalde, pero con acuerdo del concejo.

Tercero, que frente al eventual incumplimiento de los límites en el gasto, tanto el alcalde como los concejales puedan ser objeto de penas pecuniarias solidarias.

En cuarto término, que la creación de cargos municipales sea un asunto condicionado a la toma de razón por la Contraloría General de la República, innovándose en lo que constituye la norma de control existente respecto de los actos municipales relativos a personal, que es el mero registro.

En quinto lugar, que las municipalidades puedan externalizar servicios y subcontratar con terceros la provisión de los mismos en todos aquellos casos en que las leyes lo permitan, significando consecuentemente la supresión de los cargos municipales que atiendan dichos servicios, externalización que debiera fundarse en estudios técnicos y económicos que avalen tal decisión.

Por último, que se establezcan resguardos en la ley orgánica para la supresión de empleos municipales, por ser la implicancia más sensible a esta atribución global que se reconoce a los municipios en materia de estructura de personal.

Sabedores de que la normativa en estudio, importantísima en el proceso de descentralización del país -se trata, nada menos, que de entregar a los municipios el manejo de sus recursos humanos, específicamente, su personal, organización, creación y supresión de cargos y fijación de remuneraciones-, provocaba una justificada inquietud en los servidores municipales, sin desmedro alguno de las facultades que sobre la materia tiene el Senado para pronunciarse respecto de la reforma constitucional propuesta, llevamos adelante una negociación con la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile, que culminó en lo que se ha denominado Acuerdo para la Modernización Municipal, que me preocupé de hacer llegar a cada uno de los señores Senadores.

Deseo señalar que, en esta materia, el Ejecutivo ha ratificado el compromiso adoptado con el Senado en cuanto al contenido de la legislación que dé vida al artículo 110 de la Carta en materia de empleos municipales. Las ideas básicas que regulan las nuevas facultades de los municipios están expuestas en el punto 3 del referido acuerdo, a saber: la existencia de un plan de desarrollo comunal; la vigencia de una política de recursos humanos en el contexto del plan de desarrollo comunal; una consulta reglada y formal al estamento funcionario organizado; la aprobación del concejo por los dos tercios de sus miembros; un sistema de prelación para la decisión concreta del personal comprendido en el plan de modernización de planta, pudiendo considerarse, entre otros, criterios de calificación, perfeccionamiento y antigüedad. Es decir, al compromiso respecto de los límites de la responsabilidad municipal hemos agregado normativas específicas en relación con el plan de desarrollo comunal, políticas de recursos humanos, consulta al estamento funcionario organizado y la aprobación del concejo por los dos tercios de sus miembros.

Como puede apreciarse, las nuevas facultades municipales, que sólo podrán ser ejercidas a partir de la vigencia de la ley regulatoria, estarán debidamente encuadradas en el proyecto que debe presentar el Ejecutivo para que tenga validez legal la reforma del artículo 110 de la Constitución.

Por otra parte, y si bien puede no interesar a Sus Señorías, deseo manifestar que el Gobierno también se ha comprometido a ingresar a tramitación legal modificaciones al Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales en lo que dice relación a materias ya acordadas entre la Asociación Chilena de Municipalidades, la ASEMUCH y el Ministerio del Interior.

Por último, y como parte de este acuerdo para la modernización del sector municipal, deseo señalar algo muy importante: en el acuerdo Gobierno-Asociación Chilena de Municipalidades y Confederación Nacional de Empleados Municipales de Chile, hemos considerado beneficios transitorios y permanentes, los cuales, en síntesis, permiten que los funcionarios municipales puedan entrar en este sistema de mayor flexibilidad que se entrega directamente a los municipios, en un nivel de remuneraciones y beneficios superiores a los que tienen hoy día.

Por eso, quiero manifestar a los señores Senadores, primero, que reitero el compromiso adoptado por el Ejecutivo cuando, a propósito del artículo 110, se trató el tema en las sesiones celebradas para ello en su oportunidad; y segundo, que esto se halla contenido en el "Acuerdo para la Modernización Municipal" estructurado por nosotros con la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile. Además, cabe señalar que se han resuelto las inquietudes existentes sobre la materia, tanto en la referida Asociación como en los empleados municipales, y que el Gobierno ha aportado lo necesario para que el piso conforme al cual dichos funcionarios ingresen al nuevo Estatuto contenga un nivel de beneficios mayor al que actualmente tienen en materia de remuneraciones.

Deseo recordar a Sus Señorías que estamos tratando -reitero- el proyecto más importante que haya conocido el Parlamento en lo relativo a la descentralización del país. Se habla mucho de esto; pero ahora nos encontramos en presencia de una iniciativa que es la más relevante, la más contundente e histórica -yo diría-, porque el centralismo es un tema de la historia. Antes, el Presidente de la República tenía que manejar todo el sistema de empleo, de remuneraciones, de supresiones de cargos y creación de los mismos. Sin embargo, hoy día ello se entrega autónomamente a la dirección de los municipios.

Señores Senadores, díganme si esto no es descentralización; si no es descentralización la enmienda al artículo 107 de la Constitución, que faculta a las entidades edilicias para hacerse cargo de facultades que actualmente corresponden al Gobierno central y a los servicios centralizados; y si no es descentralización permitir que cada municipalidad flexibilice su organización a partir de la reforma del referido artículo 107.

En consecuencia, señor Presidente , destaco la importancia que tiene, en el proceso de descentralización, de autonomía de los municipios, de modernización del trabajo de los funcionarios municipales y de mejores perspectivas para éstos, la enmienda que estamos planteando, no sólo respecto del artículo 110, sino de modo general en la reforma constitucional que debería ser votada hoy día.

Muchas gracias.

El señor ROMERO (Presidente).-

Ofrezco la palabra al Honorable señor Larraín.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente, quiero formular una pregunta al señor Ministro en relación con la reforma propuesta, particularmente la vinculada al artículo 110. Me gustaría saber con bastante precisión lo que ella implica, porque dicho precepto abre una posibilidad para llevar adelante los cambios a los cuales él se refirió. En la reforma constitucional no aparece la modalidad específica a la que ella apuntaría. Y deseo saber con claridad cuáles son los compromisos adoptados -si los hay-, o si no, cuál es la voluntad del Ejecutivo en orden a definir en qué condiciones se llevaría adelante este planteamiento.

Entiendo que el acuerdo logrado, en cuya virtud se llevó adelante la propuesta que ahora estamos analizando -siempre referida al artículo 110-, tiene que ver también con la situación económica de los funcionarios municipales. Me gustaría conocer los términos de aquél, su factibilidad, los plazos en que se aplicará; en fin, los detalles correspondientes, para entender debidamente en qué marco está operando el acuerdo y saber cuál es la naturaleza de los compromisos y cuándo ellos se cumplirán.

Además, quiero informarme sobre el efecto que puede producir la votación del Congreso con respecto a la implementación de los acuerdos económicos; vale decir, si existe alguna correlación en este sentido. En lo concreto, si se rechaza la reforma, ¿ello implicaría que no habrá acuerdos económicos en cuanto a los beneficios que se han convenido con los funcionarios municipales?

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Señor Presidente , la intervención del Honorable señor Larraín me obliga a reiterar algo que acabo de leer. Excúsenme, pero quiero dar una respuesta completa a Su Señoría.

El número 3 del acuerdo -hice llegar su texto a cada uno de los señores Senadores- consigna lo que a continuación se indica:

"Las ideas básicas que regularán las nuevas facultades municipales considerarán los siguientes criterios:

"-existencia de un plan de desarrollo comunal.

"-vigencia de una política de recursos humanos en el contexto del plan de desarrollo comunal.

"-consulta reglada y formal al estamento funcionario organizado.

"-aprobación del consejo por los dos tercios.

"-sistema de prelación para la decisión concreta del personal comprendido en el plan de modernización de planta, pudiendo considerarse, entre otros, criterios de calificación, perfeccionamiento y antigüedad.".

Más adelante agrega:

"La consulta al estamento funcionario constituirá un procedimiento formal, en el cual la asociación o asociaciones de funcionarios del municipio conocerán el proyecto de modernización de planta, debatirán sus contenidos y alcances, y emitirán una opinión fundada al concejo sobre dicho proyecto en un plazo razonable. La opinión del estamento funcionario constituirá un antecedente necesario para la validez del acuerdo del concejo, salvo mora del propio estamento. La autoridad municipal deberá facilitar la información técnica necesaria para evacuar esta consulta. Las municipalidades deberán reglamentar el procedimiento de consulta que se desarrollará al interior del municipio.".

¿Y qué hemos agregado? La responsabilidad municipal a que me referí en el debate anterior y que he reiterado ahora, esto es, establecer un límite legal en el gasto en remuneraciones, que hoy corresponde al 35 por ciento de los ingresos municipales. Pero, sin perjuicio de ello, debemos estudiar un criterio diferenciado según la fortaleza financiera de los municipios.

También se contempla la responsabilidad solidaria del alcalde y los concejales por transgresión al límite legal en el gasto, y el trámite de registro, por parte de la Contraloría General de la República, de los decretos de modernización de planta.

Todas estas nuevas facultades municipales sólo pueden ser ejercidas por una vez en el período alcaldicio, a partir de la vigencia de la ley regulatoria.

En cuanto a la última pregunta formulada por el Senador señor Larraín , debo decir que éste es un acuerdo integral y vinculante; o sea, en la medida en que llevemos adelante el orden integral de modernización municipal, deberán cumplirse todos los términos del acuerdo.

A propósito de la consulta de Su Señoría, estoy en condiciones de ilustrar al Senado -creo que esto es importante- en qué consiste el acuerdo de beneficios para el personal municipal en relación con el incremento de remuneraciones que se contempla en el acuerdo complementario que hemos suscrito en esta materia. Al respecto, se convino en la siguiente fórmula:

"-Incremento de $ 19.000 (diecinueve mil pesos) para los funcionarios comprendidos entre los grados 20º y 12º (ambos inclusive); de $ 11.500 (once mil quinientos pesos) para los comprendidos entre los grados 11º y 6º(ambos inclusive); y de $ 10.000 (diez mil pesos) para los funcionarios entre los grados 5º y 3º (ambos inclusive) de las plantas municipales.

"Esta asignación será incompatible con cualquier otra que se establezca en el proyecto de modificación a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, en actual trámite en el Congreso Nacional.".

Hago presente que este aumento se financiará con el Presupuesto de la Nación, es decir, es un aporte del Gobierno. Se trata de 7 mil 500 millones de pesos en el primer año, y de 6 mil 200 millones de pesos en el segundo.

Finalmente, el acuerdo dice:

"Las Municipalidades financiarán, por una sola vez, el otorgamiento para cada funcionario municipal de un "Bono de Estímulo a la Modernización", imponible y tributable, por una suma de $ 20.000 (veinte mil pesos) líquidos.".

Señores Senadores, ciertamente, este acuerdo complementario nada tiene que ver con la modificación del artículo 110 que trata la Cámara Alta, sino que está vinculado con el acuerdo que el Ejecutivo , la Asociación de Municipalidades y la ASEMUCH han convenido en lo que se ha llamado "la modernización municipal".

Con ello, espero haber resuelto las dudas de Su Señoría.

El señor THAYER.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor ROMERO (Presidente).-

Puede hacer uso de la palabra, señor Senador.

El señor THAYER.-

Solamente deseo formular una pregunta. El señor Ministro dio lectura a un documento de mucho interés, y dijo que fue distribuido a todos los señores Senadores. Por mi parte, no lo he recibido, como tampoco el Senador señor Alessandri ni la Mesa. ¿Es posible contar con ese documento, que reviste importancia?

El señor HAMILTON.-

No existe ningún problema para ello.

El señor ROMERO (Presidente).-

La Mesa lo acaba de conseguir, así que se dará una copia al Honorable señor Thayer.

El señor HAMILTON.-

Señor Presidente , ¿me permite una interrupción?

El señor ROMERO (Presidente).-

Le corresponde intervenir al Senador señor Ríos. Si éste no tiene inconveniente, puede usar de la palabra Su Señoría.

El señor HAMILTON.-

Simplemente, en relación con las dudas que el Honorable colega que me antecedió en el uso de la palabra planteó en cuanto a la aplicación del artículo 110, cabe recordar que esta materia debe volver a pasar por el Congreso Nacional, ya que se encuentra sujeta al ejercicio de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República , con relación a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. O sea, será conocida de nuevo aquí en la Sala. No media dificultad alguna para aprobar, en consecuencia, la disposición.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Ríos; luego, la Senadora señora Feliú.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente, en realidad, nos hallamos discutiendo un tema demasiado trascendental para la implementación de todo el proceso de administración interior del Estado y los aspectos propios del funcionamiento de servicios municipales.

Hoy existen 342 municipalidades, que cuentan con funcionarios, con concejos comunales, y que sin duda alguna representan la enorme variedad geográfica, social, étnica del país. Y el objetivo fundamental de la creación y formulación de los concejos, en el ámbito que espero que se denomine siempre como "gobierno comunal", precisamente apunta, tal como lo dice el artículo 107 de la Carta, a que sean interpretativos de la participación de los habitantes en el desarrollo económico, social y cultural de su comuna. La no concreción de acciones participativas de la comunidad implica malos concejos, malos concejales, malos alcaldes.

Dentro de la actual Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades -no de la Carta-, la unanimidad del Senado y de la Cámara de Diputados dejó establecida, cuando se discutió el tema en 1992, la función privativa del municipio de elaborar el plan de desarrollo comunal. Se sostuvo que a partir de ello se instauraba una responsabilidad en todo lo que conforma el progreso armónico, comenzándose por la base social, geográfica, institucional. Estos elementos, entonces, resultaban ser las herramientas indispensables para alcanzar esa meta que tanto se desea.

Sin duda alguna, uno de los problemas que se suscitan, en servicios tan distintos, en geografías tan diversas, es el que se ha recordado en el sentido de cómo enfrentar el crecimiento fortaleciendo los aspectos sociales y otros de responsabilidad municipal, si se considera que las plantas son, en general, bastante estáticas -porque la ley presentada por el Ejecutivo fue, también, muy estática- y se deja poca libertad a los municipios, teóricamente, para ir adecuando los planes y programas.

Sin embargo, en forma previa se analizó -particularmente, el Senador que habla se abocó a esa tarea- lo relativo a las acciones políticas o de partidos políticos, las que han influido mucho en la base. Los conflictos, la vinculación difícil entre alcalde y concejales, entre concejales y alcalde, de los concejales entre sí, en fin, la separación entre los poderes ejecutivo y normativo dentro de la municipalidad, configuran un conjunto de situaciones que han ido complicando el debate y nos han abierto los ojos frente a la realidad de que aparentemente muchos municipios, con salvedades, aún no conocen en forma profunda su enorme responsabilidad en relación con el desarrollo armónico del país.

En verdad, señor Presidente y señores Senadores, la responsabilidad privativa de elaborar el plan de desarrollo comunal no ha sido cumplida por los municipios, en general. Hay, sí, algunas excepciones. El hecho expuesto ha significado, además -y cabe puntualizar que muchas municipalidades luchan para que en el Ministerio del Interior se declare pobres a sus comunas, siendo éstas ricas; es decir, se trata del típico caso de las exportadoras de riqueza y administradoras de pobreza-, que tampoco se pueda aplicar el Nº 20 del artículo 19 de la Constitución. En efecto, mientras no exista un fundamento claro y definido acerca de la manera de utilizar el recurso tributario originado dentro de la misma comuna y no se conozcan los programas y planes de desarrollo, los objetivos perseguidos, la posibilidad aludida no puede siquiera enunciarse, por faltar un elemento básico.

Estos dos aspectos llevaron, a la postre, a estudiar la alternativa de contar con una fórmula que permitiera a las municipalidades una mayor libertad para estructurar sus plantas. Pero en ello mediaban varios elementos que es muy importante dejar señalados. El primero de ellos dice relación al respeto por el personal en funciones, lo que resulta indispensable, a fin de no transformar la responsabilidad de que se trata en un hecho que pudiera perjudicar la vida laboral y familiar de miles de trabajadores municipales.

Al respecto, conviene consignar que distintos alcaldes, de corrientes políticas diversas -no menciono a partidos determinados-, actuarían por motivos personales, básicamente, en contra de funcionarios, como lo demuestran en este momento muchos ejemplos, lo que ha sido tratado en los tribunales. Algunos casos han llegado a la Corte Suprema (se ha visto que muchos trabajadores han debido enfrentar prácticamente al Estado, porque los propios abogados de las municipalidades son los que defienden la actuación del jefe comunal, en lo atinente a una situación determinada, y el funcionario se halla en la más absoluta orfandad), lográndose que se haga justicia respecto de una resolución municipal.

Es indiscutible que la circunstancia descrita podía acrecentarse con la aplicación del artículo 110. Y ello significa, en la administración interior del Estado, en la base social, en las municipalidades, un problema tremendamente grave, muy delicado, que se debía evitar de todas maneras. Para este efecto, presentamos una indicación y una idea que se debía ir conformando en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. La primera apuntaba a señalar, en un artículo transitorio, que correspondía aplicar el artículo 110 en la medida en que se fueran incorporando nuevos funcionarios, pero fue rechazada por las Comisiones de Gobierno y de Constitución, unidas.

En seguida, de igual modo debería quedar muy claramente establecido que cualquier acción en la organización y estructura de la planta se encuentra por sobre las determinaciones puntuales de grupos de personas también puntuales. El alcalde y los concejales son muy importantes, los respetamos y apoyamos mucho, pero en el proceso de administración de la comuna van pasando y sí quedan los funcionarios, la municipalidad, la estructura, la institucionalidad.

Por esa razón, parecía indispensable exponer, como elemento esencial -y lo seguimos sosteniendo-, que cualquier estructura de la planta, cualquier análisis sobre ella, debía ceñirse a una base clara y definida. Y ésta se hallaba, fundamentalmente, en la elaboración del plan de desarrollo comunal, instrumento rector del progreso de la comuna, el que fija metas por lograr; establece períodos, plazos, acciones; define lo atinente a la administración; determina, en fin, todo lo que corresponde hacer para alcanzar un objetivo.

Como esos planes, consagrados en la ley, prácticamente no han sido cumplidos en el país por ningún alcalde, salvo excepciones, ni han insistido sobre el particular los concejales, también con excepciones, surgía la necesidad de fortalecer la institución de plan de desarrollo como instrumento rector.

Incluso, el documento que firma el Gobierno con los trabajadores municipales se refiere, como segundo criterio contemplado en el acuerdo Nº 3, a la "vigencia de una política de recursos humanos en el contexto del plan de desarrollo comunal.".

Por su parte, el artículo 5º B, nuevo, que agrega a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades el proyecto relativo a la gestión municipal, ya tratado en la Cámara de Diputados y hoy en estudio en esta Corporación, expresa que "El plan comunal de desarrollo es el instrumento rector del desarrollo comunal y está destinado a ordenar las acciones orientadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local en una proyección plurianual.". Ello reviste mucha importancia. Se sobrepasa, en efecto, el período propiamente tal del alcalde y los concejales, y no tienen lugar modificaciones en la estructura de las plantas por la llegada de un jefe comunal o un concejo distintos. Los cambios deberían obedecer, única y exclusivamente, a una razón lógica y natural: los objetivos del plan.

Esa disposición fue rechazada por la Comisión de Gobierno, lo que nos provocó una enorme desorientación y, sin duda, una tremenda inquietud. Porque uno de los fundamentos esenciales, que incluso correspondía al documento firmado por los trabajadores con el Gobierno -cabe recordar que concurrieron a la firma del acuerdo el Ministro del Interior , el Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, el Presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades (en ese entonces, don Jaime Ravinet ) y el Presidente de la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile, don Eduardo Pastene -, no se materializaba con la plenitud que estimábamos indispensable.

A ese elemento se une otro muy importante y que nos trajo al recuerdo lo que analizábamos anteriormente: la indicación en virtud de la cual el plan y la acción se iniciaban respetando a los funcionarios actuales y entregando al Ejecutivo -naturalmente, si así lo aceptaba el Parlamento- la iniciativa para crear fórmulas que permitieran desarrollar esquemas que incentivaran el retiro de funcionarios, pero en buenas condiciones: con jubilaciones e indemnizaciones adecuadas y, en fin, con todo lo que corresponde a la dignidad de las personas. Porque, señor Presidente , hemos visto que en Chile muchos trabajadores -por ejemplo, los del carbón- han logrado -con gran justicia, por lo demás- elementos de apoyo muy importantes y trascendentes, que obligan a pensar en la existencia de una política -la respetamos y aceptamos- que tiene como objetivo fundamental cuidar la dignidad de las personas.

Desde ese punto de vista, ha surgido en nosotros una enorme inquietud en cuanto a la aplicación del artículo 110. Y observamos a este respecto la falta de una acción profunda.

El acuerdo logrado por el Gobierno y los trabajadores, sin duda alguna, contiene elementos relevantes, que nos gustaría mucho conocer. Por ejemplo, qué se entiende por "plan de desarrollo". Aparentemente, estamos hablando de temas distintos con el mismo nombre.

Por otro lado, en los "Acuerdos institucionales", el último párrafo del número 3 dice: "Finalmente, cabe señalar que la implementación legislativa de los criterios enunciados precedentemente, deberá precisarse durante la discusión parlamentaria del proyecto de ley que regule las nuevas facultades municipales.". Entiendo que el proyecto de ley que regula las nuevas facultades municipales es el que estamos debatiendo. Vendrán otros cuyo envío se está anunciando.

En suma, existe un conjunto de criterios donde surgen dudas muy grandes. Y por ese motivo esperábamos tener con el señor Ministro una reunión más completa y con más tiempo para el análisis, por cuanto el documento firmado por el Gobierno y los trabajadores -lo conocimos posteriormente- representa el criterio de dos entidades, respecto del cual el Parlamento aún no ha intervenido.

Entonces, queremos consultar al señor Ministro del Interior qué entiende por "plan de desarrollo"; cuáles son los efectos más importantes que han de tenerse presentes; quiénes participan en él; tiempo de formulación, trabajo y análisis para la aprobación final; qué organismo lo aprueba; cuáles son los fundamentos que deben considerarse para su existencia; conocimiento por todas las instituciones municipales del país, a fin de concretar una acción que nos permita definir cómo votaremos el artículo 110.

He dicho.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el señor Ministro del Interior.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Señor Presidente, deseo aclarar definitivamente al Senador señor Ríos la duda referente al contenido del proyecto de reforma de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades que desarrollará la enmienda mediante la cual se introduce un artículo 110 a la Constitución.

Reitero una vez más que los contenidos insertos en el Acuerdo para la Modernización Municipal serán los de la propuesta que el Gobierno enviará para desarrollar la reforma que incorpora a la Carta un artículo 110. Y el control de que el compromiso del Ejecutivo se cumpla está precisamente en manos del Senado, pues la iniciativa pertinente deberá pasar por esta Alta Cámara.

Ahora, en el proyecto en trámite sobre reforma de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades no podemos avanzar, porque sólo en virtud de la aprobación del ya citado artículo 110 será factible desarrollar en ella los preceptos de la reforma que hoy analiza el Senado.

Deseo tranquilizar una vez más al Honorable señor Ríos reiterando el compromiso del Gobierno sobre el particular.

Muchas gracias.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Cantuarias.

El señor CANTUARIAS.-

Señor Presidente, estamos tratando de nuevo el proyecto de reforma constitucional sobre administración comunal, que había quedado para segunda discusión. En esta ocasión se agrega un elemento adicional (estoy plenamente consciente de su importancia): el Acuerdo para la Modernización Municipal, del que dio cuenta hoy el Ejecutivo en esta Sala y cuyo texto me fue remitido por el señor Ministro del Interior el 26 de marzo de 1997, junto con el Acuerdo Complementario, que contiene una fórmula para el incremento de las remuneraciones del personal municipal.

En segundo lugar, debo dejar constancia de que estamos en vísperas de introducir a la Constitución una enmienda que se va a traducir en normas, o del proyecto en actual tramitación que modifica la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, o de la iniciativa que se enviará próximamente al Senado como fruto del Acuerdo y del texto sugerido para el nuevo artículo 110.

Sin embargo, estimo que ésta es una reforma constitucional inconveniente en su mérito, no obstante los atributos que pueda tener respecto de la manera como se gestó o de las organizaciones que participaron en su redacción, lo que me parece un esfuerzo legítimo y encomiable. Se reunieron las municipalidades, los funcionarios y el Gobierno para ponerse de acuerdo sobre las reglas del juego. Hay una opinión y, tal vez, el compromiso de los interesados. Pero ello no impide que yo considere que ésta es una reforma constitucional inconveniente.

Como antecedente, deseo señalar que la iniciativa informada a la Sala, cuyo texto es distinto y tiene los componentes que hemos indicado, ingresó al Senado a través del mensaje 66-331, de 23 de mayo de 1995. Y este proyecto, que voté favorablemente en general en la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización -que integro-, se refería a cuatro materias.

La primera tenía que ver con el carácter consultivo del Consejo Económico y Social Comunal. El mensaje proponía eliminar dicho carácter, pues se pensaba que, quizás, ese Consejo podría ser el organismo a través del cual se crease un sistema de representación del desacuerdo ciudadano en cuanto a la actuación de las autoridades municipales. No me atrevo a decir revocación de mandato, pero, en definitiva, se habló de que, por la razón antes explicitada, el Consejo Económico y Social Comunal dejaría de tener carácter consultivo.

En segundo término, la reforma constitucional contemplaba un traspaso de competencias desde los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales a las municipalidades, lo cual me parece de suyo conveniente.

En tercer lugar, se nos ofrecía para el artículo 110, nuevo, una redacción muy distinta de la que estamos conociendo hoy. El mensaje decía: "Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades podrán crear los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva prevea.". Como se ve, el alcance de esa redacción es enteramente diferente del de la que se nos sugiere ahora: "Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita.". La función es más amplía en la nueva redacción.

Finalmente, el texto del mensaje fijaba un plazo para la instalación de las nuevas autoridades municipales, estableciendo que el mandato de las vigentes -cuando fue presentado el proyecto- duraría hasta noventa días después de la elección municipal prevista para 1996.

Por tales razones, y por tratarse de un proyecto distinto, en su contenido y alcance, del que se nos plantea hoy, voté favorablemente la idea de legislar. Y, porque ha cambiado, hoy no soy partidario de que esta nueva reforma, incluido el artículo 110, sea aprobada. Ha cambiado, y, a mi juicio, lo ha hecho en términos inconvenientes para el régimen municipal.

Desgraciadamente, aunque soy muy partidario de la modernidad, de crear un régimen municipal fuerte, nuevo, que esté a la altura de los desafíos del gobierno local frente a la comunidad, no diviso en esta reforma constitucional el contenido que permita lograr ese objetivo. Simplemente, veo una facultad que no está al alcance de ningún servicio público y que afectará en gran medida -y en algunos casos, irreversiblemente- el funcionamiento del régimen municipal, por la inestabilidad que producirá en el personal.

El conocimiento que en la Comisión de Gobierno tenemos acerca del proyecto de reforma de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que está para segundo informe, nos permite concluir que, analizada la norma pertinente en la perspectiva de los artículos 16 bis y 40, nuevos, de la iniciativa mencionada, se está interviniendo en el régimen municipal en forma de crear una situación funcionaria absolutamente incomprensible y, en muchos casos, insostenible.

Desde luego, el artículo 16 bis faculta al alcalde para, con el acuerdo de los dos tercios de los miembros del Concejo, fijar y modificar la organización interna de la municipalidad. Y el artículo 40 crea tres tipos de funcionarios: los adscritos a una planta y a un grado; los de confianza exclusiva, y los de cargos concursables, correspondientes a cinco Direcciones. A estos últimos -sólo para ejemplificar- se les fija, incluso, una asignación especial de 20 por ciento. De manera que habrá distintas situaciones para iguales grados, dependiendo del origen de la nominación correspondiente.

Por esas razones, señor Presidente , teniendo en cuenta que, de acuerdo a lo que nos ha informado el señor Ministro , se enviará otro proyecto modificatorio de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, a fin de hacerse cargo de lo anunciado expresamente en el inciso segundo del artículo 110 que la iniciativa hoy en debate propone para la Carta Fundamental, me parece que estamos elaborando una legislación que sólo puede provocar confusión.

Por último, si esta reforma es tan buena en términos de modernidad y para adecuar y flexibilizar la organización de los municipios frente a su comunidad, no visualizo la razón para que este mismo sistema no se ponga en funcionamiento en otros órganos de la Administración del Estado. Llama la atención que sólo en el municipio -esto no ocurre en ningún Ministerio, servicio o repartición pública- se autorice al titular para, con acuerdo del Concejo, fijar una estructura que permita subir o bajar sueldos, crear o suprimir cargos.

La realidad de los funcionarios municipales es que se trata de empleados públicos que están, a la postre, mal pagados, con niveles remuneracionales que han quedado atrás respecto de los de sus equivalentes en la Administración Pública, en circunstancias de que en otros tiempos tuvieron un trato similar o compatible. Los aumentos de remuneraciones del sector público -respecto de algunos Ministerios, ya hemos despachado dos o tres proyectos de reajuste- han significado que el personal de las municipalidades haya quedado completamente atrás en este aspecto.

Esta reforma constitucional genera mayores cuotas de inseguridad para los funcionarios municipales. No se está hablando ni de perfeccionamiento ni de incentivos para un mejor desempeño. Simplemente, se introduce un factor de incertidumbre que, en mi concepto, redundará en que la campaña municipal se realice casi al mismo tiempo que la determinación de los cargos que compondrán la estructura de los municipios.

Yo proponía -a estas alturas- que las referidas normas se aplicaran a los nuevos empleados, no a aquellos que hoy son dueños de sus cargos y están amparados por el Estatuto Administrativo para los Funcionarios Municipales; que quienes se incorporaran en lo futuro a los municipios fueran adscritos a un sistema de las características del planteado, y, sobre todo, que estudiáramos un mecanismo remuneracional que significara mejoramientos y bonos, tal vez -si se quiere, modernamente- vinculados al desempeño.

La verdad es que, del contenido del Acuerdo Complementario, no conseguí entender si el estímulo económico seguirá vigente en caso de no aprobarse el artículo 110, nuevo, propuesto por la Comisión. Para mi gusto, a los funcionarios municipales se les debe -y es poco- ese mejoramiento. Y de ninguna manera soy partidario de relacionarlo con una reforma constitucional que me merece las objeciones que he expuesto en esta breve intervención.

Confío en que se les pague. Y espero que los servidores municipales, después de esta discusión y de lo que resolvamos para ellos, tengan motivaciones para desempeñar sus tareas con patriotismo, dedicación, entusiasmo y mucho cariño. Conozco a innumerables funcionarios que ya lo hacen con gran esfuerzo, y no advierto razones para que sostengan otro tipo de actitud frente a las crecientes responsabilidades que les hemos ido entregando.

He dicho.

La señora FELIÚ.-

Pido la palabra.

El señor NÚÑEZ.-

Señor Presidente , quiero plantear una moción de orden.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor NÚÑEZ.-

Se está volviendo a la discusión general del proyecto.

El señor ROMERO (Presidente).-

Efectivamente, señor Senador.

El señor NÚÑEZ.-

Entiendo que nos hallamos en la discusión particular.

El señor ROMERO (Presidente).-

Así es.

El señor NÚÑEZ.-

Es más: entiendo que hay un acuerdo de Comités en el sentido de comenzar a votarlo a esta hora.

Naturalmente, no tengo inconveniente en que se fundamente el voto. Lo que deseo proponer es que vayamos artículo por artículo, como corresponde a la votación particular, y que cada cual fundamente su pronunciamiento con respecto a la disposición pertinente.

El señor ROMERO (Presidente).-

Agradezco la intervención de Su Señoría. Pero he entendido que los comentarios efectuados se originaron en las explicaciones del señor Ministro acerca del Acuerdo.

En todo caso, me parece que es hora de entrar a la discusión particular, que es lo que nos convoca hoy.

En consecuencia, dado que la Senadora señora Feliú había solicitado la palabra para referirse en términos generales -por así decirlo- al Acuerdo, se la concederé, e inmediatamente después comenzaremos la votación particular.

El señor PRAT.-

¿Me permite, señor Presidente?

No sé si estoy en la línea de lo que señala la Mesa. Pero, mientras no tengamos a la vista el Acuerdo, no debiéramos profundizar en la discusión del artículo tantas veces mencionado. Parece esencial conocer el documento a que se ha hecho referencia. Incluso, yo plantearía suspender el debate al menos de ese precepto hasta que aquél nos sea entregado.

El señor HAMILTON.-

El Acuerdo fue distribuido hace rato por la Secretaría, así que debe estar en manos de todos los Senadores.

El señor ROMERO (Presidente).-

Sí. Pero algunos dicen no tenerlo.

El señor HAMILTON.-

No habrán estado en la Sala cuando lo repartieron.

El señor NÚÑEZ.-

Además, este documento fue enviado a todos los Senadores el 21 de marzo.

El señor CANTUARIAS.-

El 26 de marzo, Honorable colega.

El señor ROMERO (Presidente).-

De cualquier modo, están en su derecho al solicitar tenerlo a la vista.

El señor NÚÑEZ.-

Es absolutamente legítimo.

El señor HAMILTON.-

Para que no quede la impresión de que no se mandó, reitero que se envió copia a cada Senador.

El señor ROMERO (Presidente).-

En efecto. Y yo tengo una. Entonces, me extraña la situación producida.

La Secretaría proporcionará otro ejemplar a los señores Senadores que dicen no haberlo recibido.

Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.

La señora FELIÚ.-

Señor Presidente, me referiré al tema esencial de esta reforma constitucional: lo que podríamos llamar "flexibilidad en el manejo de la administración municipal", la que se espera conseguir introduciendo en la Carta un artículo 110, nuevo, y, consecuencialmente, modificando el artículo 62 de la misma.

El tema es tremendamente complejo. Y considero que lo planteado sobre la materia resulta bastante simplista como mecanismo de solución para alcanzar una mayor flexibilidad municipal.

Al respecto, es preciso distinguir, por una parte, entre las funciones propias de cada municipio y aquellas que se pueden llevar a cabo junto con otro, que podríamos denominar "funciones de las municipalidades propiamente tales", y, por otro, las funciones de educación y salud, que son importantísimas, traspasadas a la administración municipal.

Lo anterior, porque la reforma propuesta sólo se refiere a las funciones municipales propiamente tales. Porque las funciones de educación y salud son flexibles por su naturaleza y se han rigidizado a través de diversas leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo y aprobadas en el Parlamento; la verdad es que ellas no se rigen ni por las normas generales ni por disposiciones como las de la reforma en proyecto.

Por otro lado, el financiamiento es completamente diferente. Y este punto tiene enorme relevancia cuando hablamos de dar a los municipios mayor autonomía para el manejo de las plantas y las remuneraciones.

El financiamiento de la educación y la salud municipalizadas se efectúa sobre la base de un subsidio o subvención fiscal por las correspondientes prestaciones en cada una de estas dos áreas. En cambio, las funciones municipales propiamente tales se financian con todos los ingresos del municipio sin distinción; o sea, los que se generan en cada municipalidad y los que provienen del Fondo Común Municipal.

Luego, la primera observación que cabe hacer es que esta reforma y la flexibilidad de que se habla se refieren a funciones municipales propiamente tales, pero no a las de salud y educación.

Hasta aquí la primera distinción.

La segunda tiene que ver con tres aspectos distintos: la estructura -quién debe cumplir las funciones de que se trata-, el régimen estatutario de las personas que prestan servicios en un municipio y las remuneraciones del personal.

En cuanto a la estructura, podemos mencionar cuatro niveles: el personal de planta, el personal a contrata, el personal a honorarios y la contratación de servicios externos.

El señor Ministro del Interior hizo presente que la última materia se verá en el proyecto que se envíe, quedando sometida a la decisión de un estudio que determine la conveniencia de la contratación de servicios externos. Tal planteamiento importa una rigidización en el sistema, porque hoy día las municipalidades pueden actuar, como estructura de trabajo, a través de estos cuatro rubros (planta, contrata, honorarios y contratación de servicios externos), sin la limitación señalada por el señor Ministro. Lo anterior está establecido en la legislación vigente: artículo 2º de la ley Nº 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.

Deseo recordar a los señores Senadores que actualmente el personal de aseo, de vigilancia externa, de mantención de jardines, de recolección de basura -función importantísima-, etcétera, se contrata con servicios de terceros. No son empleados municipales y, por tanto, no se regirán por lo dispuesto en esta reforma.

Lo que anuncia el señor Ministro como nueva flexibilización de la ley, significará, en definitiva, una restricción a la autonomía municipal vigente.

El señor FIGUEROA (Ministro el Interior).-

¿Me permite una interrupción, señora Senadora ?

La señora FELIÚ.-

Sí, con la venia de la Mesa.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor FIGUEROA (Ministro el Interior).-

Señor Presidente , lo que expuso la Honorable señora Feliú es cierto.

Señalé la necesidad de consignar que la contratación de servicios de terceros, en los casos que lo permita la ley, significará la supresión de los cargos municipales que los atendían, pues en las municipalidades con servicios de aseo externalizados el personal municipal respectivo continuaba en sus puestos.

Gracias, señora Senadora.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Recupera el uso de la palabra la señora Senadora.

La señora FELIÚ.-

Señor Presidente, sobre lo mismo, reitero que una limitación a futuro incidirá en las condiciones relativas a cuándo los servicios pueden externalizarse. Respecto a la supresión de los cargos, me parece una solución natural, pero para lo cual no hay que modificar la Constitución Política, ya que bastaría una norma de carácter genérico. Habría que ver cómo se configura esa ley. Sin embargo, no se requiere una reforma constitucional para establecer que, al contratar servicios de terceros, deban suprimirse los empleos que correspondan a las funciones externalizadas.

Me estaba refiriendo a que en la estructura de funcionamiento cabe distinguir entre personal de planta, a contrata y a honorarios.

La planta, señor Presidente , se aprueba por ley. El señor Ministro ha hecho presente que la muy buena descentralización que se propone importa desplazar actividades, funciones que hoy día son propias del ámbito del Presidente de la República en lo municipal. La verdad es que ello no es así. Esto no corresponde a una facultad del Ejecutivo. La aprobación de plantas municipales es propia de ley. ¿Y cómo debe ser ésta? Ello es parte de otro tema muy importante a considerar precisamente como forma de obtener una mayor flexibilidad. Pero -insisto- esa materia es propia de ley, no de decisión del Primer Mandatario.

La contrata es libre y también sólo compete a la ley, que deberá determinar parámetros. Y como se paga con cargo a ítem variables, el concejo aprobará el monto de los recursos disponibles para este rubro, y cuando apruebe el presupuesto, podrá establecer algunas limitaciones o condiciones respecto de la manera de operar en esta materia.

La calidad del personal y la inflexibilidad de su manejo dice relación al Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales. ¿Cómo se vincula esto con las distintas opciones hoy vigentes que permiten a los municipios desarrollar sus funciones?

En cuanto a la planta de personal, el Estatuto recién aludido establece un sistema bastante rígido. Naturalmente tampoco se requiere una reforma constitucional para modificarlo. Se puede disponer una gestión más flexible sobre la base de parámetros que garanticen a los funcionarios que no haya un manejo discrecional fundado en razones diferentes del buen funcionamiento de los servicios.

Las contratas son por esencia flexibles y el empleado bajo esta calidad es removible, porque dura en funciones mientras sean necesarios sus servicios. En todo caso, nunca pueden exceder del 31 de diciembre, porque sus remuneraciones se pagan con cargo a ítem variables.

El personal a honorarios tienen un sistema aún más flexible, pues depende de su contrato, que debe incluir una causal de cese.

La contratación de servicios externos dependerá del correspondiente convenio suscrito por la municipalidad.

En suma, en esta materia, si se apunta a una mayor flexibilidad por la vía de la modificación constitucional -quiero volver un poco atrás-, no debe olvidarse que existen distintas funciones municipales y que unas se verían afectadas por la reforma, y otras no, como educación y salud, áreas muy importantes.

En cuanto a estructura y a funcionarios, la reforma alude sólo a la dotación del personal de planta. Y, al respecto, se entregan facultades a los municipios para suprimir empleos.

En verdad, señor Presidente , estimo realmente incongruente lo que se propone. Debemos hacer un análisis de qué queremos como flexibilidad y para qué lo queremos.

Esta reforma constitucional, que permite a las municipalidades suprimir empleos, se tramita paralelamente con un proyecto que modifica la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, actualmente en estudio en la Comisión de Gobierno, a la cual he procurado asistir regularmente. En dicho organismo ha prevalecido un criterio inflexible, que por lo demás es el que inspira el mensaje, salvo en el caso muy digno de destacar relativo a los cargos temporales cuya duración es de seis años. Por ejemplo, se establece que en la provisión de esos cargos concursables, de jefaturas dentro de las municipalidades -los de más alta jerarquía dentro de los municipios-, la comisión calificadora de concursos estará formada por empleados que no tengan cargos de confianza -o sea, por funcionarios de carrera- y su decisión es obligatoria para el alcalde. En otras palabras, aquí estamos señalando que debemos modificar las facultades municipales, a través de una reforma de la Constitución, para que los municipios puedan suprimir empleos, pero cuando llega el momento de establecer las reglas por las cuales se regirán los funcionarios, entonces decimos que no confiamos en el alcalde para nada, porque ni siquiera puede resolver un concurso.

Me parece que son criterios antinómicos. Y, en esa perspectiva, creo que la modificación de plantas no es el camino adecuado ni es congruente con lo que está estudiando la Comisión de Gobierno.

Recuerdo, en todo caso, que en lo relativo a las estructuras municipales -que no es el manejo de personal, el cual está regido por el citado Estatuto Administrativo, que es sólo para los empleados de planta-, los cargos municipales son específicos o genéricos. Tengo en mis manos una planta de personal, y quiero demostrar lo que estoy planteando.

Los cargos específicos corresponden normalmente a los de mayor jerarquía, están definidos en la respectiva ley que los crea y, a su vez, son recogidos por otros cuerpos legales. Por ejemplo, el cargo de Director de Obras Municipales nace en la Ley General de Construcciones y Urbanización (DFL Nº 224, de 1953), y ya figura en el Decreto Nº 880, de 1963. El cargo de Director del Departamento de Tránsito se menciona en la Ley del Tránsito. O sea, se trata de cargos que van más allá del respectivo cuerpo legal que los define -se denominan específicos-, y en las plantas de personal se expresan, por ejemplo, como Director de Obras, Secretario Municipal , etcétera. Si se suprimen algunos de esos empleos en virtud de esta reforma constitucional, cesan en funciones las personas que los desempeñan. Pero, ¿podrá eliminarse el cargo de Secretario Municipal o de Director de Obras ? ¡Sin duda que no!

Respecto de los cargos genéricos, como los Oficiales Administrativos, que en la planta que tengo en mi poder corresponden a los grados 12º, 13º, 14º y 15º, hay más de 7 cupos. Cuando se supriman algunos de ellos a raíz de la facultad otorgada por la reforma constitucional en estudio, el alcalde deberá tomar la decisión administrativa correspondiente y comunicar al funcionario que cesa en el cargo.

En suma, señor Presidente,...

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Señora Senadora , ¿desea utilizar los cinco minutos correspondientes al segundo discurso para que pueda terminar su intervención?

La señora FELIÚ.-

Ya estoy por terminar, señor Presidente.

La verdad es que un sistema de manejo más flexible por parte de los municipios, a mi juicio, requiere el análisis de las normas que los rigen en todos los aspectos que acabo de recordar, como la distinta naturaleza de los servicios que prestan las municipalidades y, sobre esa base, hacer leyes más flexibles.

Sin embargo, en lo que concierne a la modificación de plantas, el texto propuesto no conduce a la finalidad perseguida, toda vez que paralelamente en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades estamos creando una estructura absolutamente rígida y un manejo inflexible, que parte del supuesto de que los alcaldes no administran bien. Naturalmente, ello genera también incertidumbre a nivel del funcionamiento de los municipios, que es del todo inconveniente para su buena marcha.

El tema relativo a las remuneraciones es, a mi juicio, bastante grave. A diferencia de lo que ocurre con los servicios traspasados de educación y salud, respecto de los cuales a los municipios se les entrega una cantidad, con cargo al Fisco, sobre la base del número de alumnos que estudian y de las prestaciones de salud que otorgan, dichas entidades cuentan con recursos provenientes del Fondo Común Municipal o de ingresos propios. Al respecto, estimo inconveniente hacer una reforma constitucional que faculta a las municipalidades para fijar remuneraciones con los parámetros que establezca una ley. La experiencia en Chile -me parece que todos los señores Senadores la conocen- en cuanto a organismos del Estado que fijan remuneraciones de manera autónoma no es buena. Quiero recordar lo que ocurre en empresas y sociedades del Estado, y la situación de las universidades. En organismos de esa naturaleza, no es conveniente aplicar este criterio.

En esa materia, coincido plenamente con lo recién planteado por el señor Presidente : las remuneraciones se hallan actualmente -como lo señala un informe- en límites de pobreza. Desde ese punto de vista, sin duda alguna, deben incrementarse los ingresos. Es preciso establecer leyes más flexibles en cuanto a permitir un mejor manejo de los recursos humanos y también en lo que dice relación a las estructuras municipales. En esa perspectiva, opino que un esquema similar al decreto ley Nº 3.551, una ley marco que contenga las bases fundamentales, es adecuado.

Finalmente, respecto de la bonificación que se promete dar en el acuerdo suscrito por el señor Ministro , en verdad, no puede admitirse que ella se concretará en un proyecto de ley sólo si se aprueba una reforma constitucional. A mi juicio, ello constituye algo realmente imposible de ser planteado.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

La Mesa da por completados los cinco minutos correspondientes a su segundo discurso, Su Señoría.

El señor MUÑOZ BARRA.-

¿Cuántos señores Senadores quedan inscritos, señor Presidente?

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Dos.

Insto a los señores Senadores a que intentemos cerrar el debate lo antes posible, a fin de pronunciarnos respecto de la iniciativa.

Tiene la palabra el Honorable señor Piñera.

El señor PIÑERA.-

Señor Presidente, en forma muy breve quiero referirme a la reforma constitucional, especialmente en lo que dice relación a la flexibilidad en el manejo y gestión de los municipios.

De más está recordar al Senado que es una especie de voluntad nacional el hecho de ir descentralizando las atribuciones y los recursos públicos, lo cual significa ir transfiriéndolos desde el gobierno central hacia los gobiernos regionales y comunales. No conozco a persona alguna que se oponga a ese proceso y a esa tendencia. Sin embargo, para llevar a cabo lo anterior, es fundamental que los municipios cuenten con las facultades para desarrollar una gestión flexible y eficiente.

Por esa razón, me alegro enormemente que hoy analicemos el artículo 110 de la Constitución.

Asimismo, aprovecho esta oportunidad para recordar que en el pasado el Congreso ha adoptado decisiones que apuntan en dirección contraria, como, por ejemplo, todas las rigideces que incorporó el Estatuto Docente y el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal. Ello no es sólo el parecer de estas bancadas, sino también la opinión unánime de todos los concejales y alcaldes que les ha tocado vivir en carne propia la doble gestión de ser responsables frente a la comunidad en materia educacional y de salud y, al mismo tiempo, carecer de las facultades para cambiar un director de escuela o de un policlínico, o de trasladar un profesor de una escuela a otra.

Por eso, en esta materia, quiero pedir al Gobierno un poco más de consistencia y consecuencia, porque realmente introducir flexibilidad, como lo estamos haciendo hoy respecto de los funcionarios municipales, y olvidarse de la salud primaria y de la educación subvencionada -ambas responsabilidades de los municipios-, es avanzar en direcciones contrarias.

Deseo recordar que el objetivo de la educación a cargo de las municipalidades es dar una buena enseñanza a cinco millones de niños; el de la salud primaria municipal, otorgar una buena calidad de salud a millones de chilenos; y el de los municipios, satisfacer las necesidades, muchas veces apremiantes, de los vecinos, y no el de atender los requerimientos internos de las municipalidades o de sus trabajadores. Éste es un complemento necesario; pero no hay que confundir: el municipio funciona para la comunidad, no es una empresa destinada a satisfacer sus necesidades internas.

Desde ese punto de vista, me parece muy importante avanzar hacia una mayor flexibilidad. Ciertamente, existen muchas formas de hacerlo. En este instante tenemos frente a nosotros un proyecto de reforma constitucional que estatuye lo siguiente:

"Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita.

"Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República , determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.".

Sin embargo, no sabemos cuáles son esos requisitos que, en forma exclusiva, va a fijar el Primer Mandatario. Sí conocemos un documento denominado "Acuerdo para la Modernización Municipal", al cual concurren el Gobierno, la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile.

En mi opinión, ese acuerdo establece algunos elementos que permiten subsanar algunas de las deficiencias u observaciones que ha generado la flexibilidad consagrada en el artículo 110 propuesto. En primer lugar, se propone que dicha flexibilidad sólo se podrá ejercer cuando exista un plan de desarrollo comunal -o sea, que se inserte dentro de un objetivo- y en su contexto haya una política de recursos humanos. Es decir, no puede tratarse de algo hecho en el aire o en forma caprichosa, sin mediar discusión alguna.

En seguida, se alude a la existencia de una consulta reglada y formal al estamento funcionario organizado, lo cual significa obtener opiniones. Pero, cuando van quedando en acuerdos, vamos avanzando hacia un sistema de cogobierno. Al respecto, reitero: el municipio se halla establecido para ayudar a la comunidad y, por lo tanto, para mí habría sido mucho más importante una consulta reglada a la comunidad. Es decir, hay obligatoriedad de consultar a los funcionarios, pero echo de menos alguna alusión a pedir el parecer de la comunidad en cuanto a cómo desea que se estructure la planta municipal, cuáles son las orientaciones en esta materia, etcétera.

Asimismo, el acuerdo se propone la aprobación del concejo por los dos tercios. A mi juicio, ello constituye una buena garantía de que una persona -el alcalde- no podrá usar este instrumento con discrecionalidad política arbitraria. Me han dado muchos ejemplos de jefes edilicios que habrían despedido a funcionarios municipales en forma totalmente arbitraria. En este caso, la responsabilidad recae en el concejo, cuyos acuerdos deberán ser adoptados por dos tercios de sus miembros. Por lo tanto, si con ese quórum desea modificar la planta -podrá hacerlo sólo una vez cada cuatro años, esto es, por una vez en cada período alcaldicio-, ¿por qué razón nosotros, sentados aquí, vamos a decir que no? Desde ese punto de vista, creo que están bien cautelados los intereses y las posibles prevenciones que podrían generarse.

Sí me preocupa este documento, porque si bien contiene aspectos rescatables, otros pueden llevar a caminos equivocados en la administración del municipio.

Me parece muy adecuado establecer un límite legal en el gasto de remuneraciones -estará contemplado en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades-, a fin de impedir que, en su pago, los municipios puedan invertir todo su presupuesto. Asimismo, estimo conveniente estatuir la responsabilidad solidaria de alcalde y concejales por la transgresión de dicho límite, lo cual constituye una muy buena forma de que se sientan personalmente comprometidos en el cumplimiento de ese límite.

Sin embargo, el punto 4 del acuerdo entre el Gobierno, la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile dice textualmente: "El Ejecutivo ingresará a trámite legislativo una iniciativa legal que modifique el Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales, en las materias ya acordadas o que se acuerden entre la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, la Asociación Chilena de Municipalidades y la Asemuch.".

Pienso que hay que tener cuidado con este tipo de acuerdos que, en el fondo, terminan estableciendo una forma de cogobierno. Pero no sólo eso, sino que además, muchas veces, provocan que los Ministros llegan al Senado con un proyecto, uno les hace observaciones, le encuentran toda la razón, pero después dicen: "No puedo cambiarlo, porque tengo un acuerdo previo".

En consecuencia, sucede que a veces el Gobierno viene atado con acuerdos previos. Ello ocurrió, por ejemplo, en materia de las remuneraciones de los profesores. El último proyecto de reajuste a las rentas de éstos, que ascendía a 60 mil millones de pesos y era el más importante que se ha entregado -10 por ciento de su remuneración real-, no incorporó nada en cuanto a mérito o desempeño, sino que todo su texto se basaba en años de servicio y antigüedad. Cuando se discutió este criterio, se contrastó con las recomendaciones unánimes del informe Brunner y se concluyó en que menos del uno por ciento de la plantilla de los docentes tenía que ver con mérito y más del 99 por ciento con antigüedad, obviamente los argumentos resultaron imposibles de rebatir. La única razón para mantenerlo radicaba en un acuerdo previo firmado entre el Gobierno y los profesores. Ahora es posible que el Ejecutivo también llegue al Congreso con sus manos atadas.

Considero poco sano que el Gobierno venga al Parlamento con un acuerdo que no puede modificar, aun cuando aquí le demuestren que éste puede ser perfeccionado, o que incluye elementos erróneos. Y se está transformando en una práctica habitual que el Gobierno, antes de enviar las iniciativas al Congreso, firme acuerdos previos con otros organismos acerca de la forma en que se va a legislar, lo cual le quita el rol libre y la flexibilidad que debe tener la discusión parlamentaria.

Señor Presidente , deseo manifestar al Gobierno que la flexibilidad que se entrega a los municipios a través de la reforma constitucional en comento, debe tener -a mi juicio- por lo menos las mismas condiciones que planteamos cuando se discutió esta materia hace un tiempo y el señor Ministro del Interior se hallaba presente en la Sala.

En primer lugar, que las nuevas facultades municipales se ejerzan una vez cada cuatro años, de forma tal que no se puedan aplicar permanentemente; segundo, que se requiera de la aprobación de los dos tercios del Concejo para que esa decisión refleje un consenso dentro del mismo, y, tercero, que ellas se ejerzan dentro del contexto de una planificación comunal y regional, es decir, que no sean simplemente fruto de una arbitrariedad o improvisación.

Pienso que tanto o más importante que consultar a los funcionarios municipales, es establecer un mecanismo de consulta a otros organismos representativos de la comunidad, que son los que realmente experimentarán las bondades o defectos de dicho plan comunal o de la estructura de planta del municipio.

Señor Presidente , quiero encarecer al Gobierno que, por los mismos argumentos dados por él para flexibilizar la gestión municipal en el término laboral, revise de una vez por todas las rigideces excesivas que se producen en el Estatuto Docente y en el de Atención Primaria de Salud Municipal.

Me tocó la coincidencia de participar en un foro de televisión y en uno académico con el señor Ministro de Educación que presentó al Congreso el proyecto de Estatuto Docente, y cuando le planteamos las críticas señaló: "Esto no es responsabilidad mía. Fue iniciativa parlamentaria." Y era cierto. Ésa fue una iniciativa parlamentaria presentada en la Cámara de Diputados y patrocinada por el Ejecutivo. Pero me pregunto: si aparentemente nadie defiende la excesiva rigidez de dichos estatutos -incluso he escuchado muchas críticas públicas de funcionarios de Gobierno-, ¿por qué el Ejecutivo no adopta una decisión de fondo en materia de modernización educacional y de la salud consistente con esta flexibilización laboral? Por eso traigo estos comentarios al tapete ahora.

El Gobierno está pidiendo flexibilidad respecto de este proyecto. En otros dos aspectos relativos a los municipios, de igual o mayor importancia, en su oportunidad pidió rigidez. Realmente es difícil compatibilizar el hecho de que en una línea vamos hacia el Norte y en otra equivalente, hacia el Sur.

Señor Presidente , espero que esta iniciativa del Ejecutivo tendiente a flexibilizar la gestión municipal sea una línea consistente y que abarque todos los ámbitos de la acción municipal.

Por ello, anuncio mi voto favorable al artículo 110 propuesto, en el entendido y contexto que he explicado en mi intervención.

He dicho.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Señor Senador, le informo que también hizo uso de su segundo tiempo de intervención.

Tiene la palabra el Honorable señor Díez.

El señor DÍEZ.-

Señor Presidente, ocuparé pocos minutos para expresar mi desacuerdo con la disposición del artículo 110 en debate.

No hay duda de que el Senador señor Piñera tuvo razón al decir que la gran mayoría del país quiere flexibilidad. Yo comparto la flexibilidad, pero lo que no me gusta es su sistema, por los riesgos que entraña. En mi opinión, la disposición constitucional que responsabiliza al Presidente de la República del manejo de las finanzas públicas guarda absoluta concordancia con la iniciativa del Ejecutivo en materia de creación de cargos públicos, de su organización y de su remuneración.

Si queremos dar flexibilidad a las entidades edilicias, ésta debe concederse a través de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, la cual puede contener diversas categorías, plantas y formas de contratación, de acuerdo con la naturaleza de cada municipio, con la población, el lugar donde se halla y, al respecto, no cabe duda de que nosotros, como representantes de la soberanía, tenemos también una obligación y algo fecundo que aportar.

Además de lo anterior, que constituye una razón constitucional de peso en nuestro sistema presidencial, estimo que empieza a debilitarse el ámbito económico, que es importante, y todos sabemos que ello generalmente va por un plano inclinado, pues lo que hoy se hace aquí, ¿por qué no hacerlo mañana allá?

A mi juicio, la forma como estamos disponiendo esta flexibilidad resulta poco práctica, porque de ese modo tendremos trescientos centros de decisión con absoluta libertad para fijar plantas, remuneraciones, etcétera, dentro de los parámetros. ¿Qué pasa si los empleados de una municipalidad gozan de un sueldo superior a los de otra que funciona al lado? Se produce un efecto perverso, y tenemos experiencia respecto de remuneraciones de instituciones análogas o vecinas. En mi opinión, eso es generar anarquía en la municipalidad. Lo que debemos crear son las categorías, con las formas objetivas en que se fijen las plantas, las remuneraciones, etcétera; pero no de esta manera, en que hay absoluta libertad.

Por tales razones, siendo gran partidario de la regionalización, la cual solicité en la primera sesión de la Comisión Constituyente en cuanto a que fuera una de las características del Chile que en ese entonces queríamos construir, y del cual estamos gozando hoy, debo señalar que la regionalización no puede pagarse con precios que la vida política nacional nos enseña que pueden ser muy altos por la debilidad que tienen, en general, las instituciones que deben adoptar resoluciones frente a las presiones económicas.

Por esa razón, anuncio mi voto en contra.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Está inscrito a continuación el Honorable señor Thayer.

El señor THAYER.-

Señor Presidente, me encuentro en una condición tal vez compartida por algunos otros señores Senadores en cuanto a que no hemos sido parte de la Comisión de Gobierno. Sin embargo, tenemos mucho interés en la correcta solución del asunto y conocemos ciertos aspectos del problema.

Si aquí se tratara de votar a favor o en contra el artículo 110, con sus dos incisos, que aparece en la página 3 del texto comparado, no tendría inconveniente en votarlo favorablemente. Lo que me inhibe y dificulta mi votación es que todo esto aparece vinculado, no a una iniciativa de ley orgánica constitucional que posteriormente vaya a ser discutida y sobre la cual tengamos determinada participación, sino que a una que se encuentra en algún estado de tramitación y que ha sido objeto, a su vez, de compromisos y discusiones que no sé hasta dónde amarran la futura dirección de la aplicación de esta norma.

Al respecto, quiero explicarme. El asunto no es sencillo. La Constitución establece en principio la exigencia de que los empleos públicos se creen y supriman por ley de iniciativa del Presidente de la República. El hecho de que esta facultad se traslade a las municipalidades no significa la transferencia de una atribución presidencial a los municipios. Lo que sucede es que se traslada una responsabilidad legal, una función de ley, a una de decisión municipal. El contenido y estructura de tal función van a reglarse según las facultades que se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República , determine la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Mucho agradeceré que se me corrija si estoy interpretando mal cuando intento expresar públicamente hasta dónde he entendido el problema.

Estamos aquí casi ante la aprobación de una idea de legislar. Y no puedo sino estar de acuerdo con aprobarla si ella otorga a las municipalidades una facultad que hoy día es responsabilidad legal. Acepto el riesgo de ese traslado, no obstante toda la difícil experiencia, y a pesar de que ello podría implicar más de algún trastorno. Pero me parece que deberíamos caminar en la línea de perfeccionar la autonomía municipal, a mi entender muy, pero muy aportillada por el sistema de elección o génesis del poder municipal. Por mi parte, jamás me voy a convencer de que vayamos a contar con municipios autónomos mientras las autoridades se generen en virtud de un procedimiento que se regla centralizadamente a través de organismos de tipo nacional, como son las elecciones políticas, manejadas por partidos políticos, cuya función es política y no municipal.

Pero, cuestión aparte, esto avanza en el sentido correcto.

En seguida, la idea de operar por ley es muy respetable. Tal vez estaría inclinado a participar de ella, pero a través de un cuerpo legal que dé flexibilidades. Sin embargo, pienso que de alguna manera acá se llega al mismo resultado. Lo que nos están diciendo es que esta atribución municipal va a ser reglada en una ley orgánica constitucional, la que conservará una atribución en cuanto iniciativa del Presidente de la República , lo que también me parece prudente porque éste es un proceso en que la génesis de la autonomía del sistema municipal debe ser también paulatina. Apruebo que el cambio se proyecte hacia una ley.

Ahora bien, lo que yo quiero es sentirme libre de toda amarra que no sea lo que estamos aquí votando. Comprendo que es posible que otros señores Senadores, o quizá el Supremo Gobierno, no puedan hacer otra cosa que proponernos un texto que atiende a específicos acuerdos a que han llegado con determinadas instituciones.

Sobre el particular, quiero sentar un criterio que por lo menos defenderé mientras todavía permanezca aquí (no sé, parece que, si Dios no dispone otra cosa, por lo menos será hasta el 11 de marzo del próximo año).

A mi juicio, es legítimo que el Gobierno intente llegar a acuerdos con organismos representativos de sectores municipales o gremiales, e incluso que los adopte. Pero si ellos suponen una ratificación legal, no obligan al legislador, al Congreso, y tienen carácter de acuerdos ad referéndum. El Ejecutivo no puede adoptarlos, o comprometerse a ello, sino en la medida en que encuentren aceptación en el Parlamento.

Por consiguiente, me baso en que los incisos primero y segundo del texto constituyen un todo, y en que la facultad que se entrega al Poder Legislativo (de acuerdo con la Constitución) en virtud de ley de iniciativa del Presidente de la República , va a pasar a las municipalidades, aunque de manera que una ley orgánica constitucional fijará la forma de ejercer tal atribución; y en que ésta va a suponer una iniciativa del Presidente de la República en cuanto a determinados límites y requisitos. Francamente, en esa condición -ocurre por la inversa-, no me siento en disposición de votar en contra el artículo.

No puedo votarlo a favor si lo relaciono con un conjunto de compromisos cuya dimensión y proyecciones me preocupan y en los que, en alguna medida, no participo. Como un texto limpio que se nos presenta, que establece que se cambia una facultad legal por una municipal, pero regida por una ley orgánica constitucional en la forma que señala el segundo inciso, no podría oponerme a tal disposición porque, como lo dijo el Senador señor Hamilton , tendremos la oportunidad de regular la ley acá. No obstante, por favor, yo no estoy comprometido por nada, absolutamente nada, de lo que hasta este momento se haya convenido, conversado o avanzado en ese proyecto de ley orgánica constitucional.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Larraín.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente, seré tan breve como sea posible. En realidad, quiero invitar al Senado a una reflexión.

Lo que estamos discutiendo es, en el fondo, la flexibilidad en el ámbito municipal. Me parece que eso es lo que está en juego: una forma de flexibilidad. No necesariamente la mejor ni la única posible, pero una que realmente produzca un avance en la idea de que la modernización a que hemos hecho referencia consiste en cierta medida en dar a las entidades del ámbito público atribuciones, capacidad de autonormarse, dentro del sistema de la Administración Pública.

Este concepto, con todas las dificultades que el asunto presenta, es el que me incentiva para pensar positivamente acerca del asunto en debate.

Por cierto que el proyecto en análisis encierra riesgos; los hay de carácter político, como ya se observó. Lo hago presente porque es bueno decir las cosas: el temor que asalta a muchos es el del mal uso que puedan hacer las autoridades municipales. Y -quiero ser franco y preciso- no sólo de parte de determinado sector político. Los abusos son atribuibles más bien a las debilidades de la condición humana, antes que a una tendencia política específica. Entonces, las aprensiones giran en torno de la posibilidad de que unos u otros, hoy o mañana, planteen que, por dar esta atribución a grupos muy pequeños, se derivó en mal uso de los atributos persiguiendo lograr hegemonía política, o persecución de ciertos sectores, o incluso otros objetivos secundarios.

Ése es un riesgo ciertamente propio de tal flexibilidad. Otro riesgo es la posibilidad de mal uso económico. La existencia de 341 centros de gastos relativamente autónomos nos expone a que surjan presiones por aumentar los desembolsos, como tiende a hacer en general la actividad pública. Todo grupo burocrático propende, por su propia dinámica, más a elevar el gasto que a disminuirlo. Y esto, al final, si se deja en el ámbito de la autonomía la definición de sus plantas y de sus rentas, generaría quizás un estímulo perverso para que los municipios, probablemente en el conjunto, mal usen de esa atribución. Es otro riesgo que también tiene el paso que se está propiciando.

Con todo, creo que todo cambio o modernización supone siempre ciertos riesgos. Esto es lo que ocurrió en el país cuando se cambiaron las reglas del juego en lo económico. De una economía protegida se entró a una abierta, competitiva. Y eso ha generado dificultades hasta el día de hoy. Todo el proceso de integración al comercio exterior plantea nudos ciegos que, a mi juicio, no se han resuelto debidamente -el tema agrícola, por ejemplo-, y los cuales deben ser resueltos. Si no, será un proceso que va a perjudicar a un grupo de chilenos. Y quienes defendemos las regiones agrícolas no pretendemos impedir la integración de Chile al mundo exterior o a la competencia; pero sí que se cautelen esos intereses, porque son legítimos. Corresponden también a chilenos que tienen derecho a integrarse a la modernidad con posibilidad de subsistir en ella.

Aquí nos pasa, en cierto sentido, algo semejante. Yo creo en la autonomía municipal. Además, en mi opinión, el país no puede seguir siendo dirigido desde Santiago o desde Valparaíso , donde se encuentra radicado el Congreso. Necesitamos una verdadera regionalización. Y ésta no consiste solamente en la descentralización del sector público, sino también del privado, para que realmente haya vida en cada una de las regiones y provincias. Pero eso requiere que, desde cada lugar -localidad, comuna o gobierno regional- haya atribuciones y capacidad de desenvolvimiento. El municipio, ciertamente, a mi juicio, es eje en ese proceso. Sin lugar a dudas, es la empresa de servicios más importantes para cada comunidad, porque es el que resuelve directamente las principales inquietudes cotidianas de los habitantes de cada lugar.

En ese esquema, ¿podemos nosotros no correr el riesgo del mal uso, por razones políticas o económicas? Pienso que es un lujo demasiado grande -o temor- que no podemos evitar.

Por ello, he estado atento a la discusión habida entre el Gobierno, los funcionarios municipales y la Asociación de Municipalidades. Todos ellos de común acuerdo han dado un paso adelante para resolver las inquietudes, por cierto. Los funcionarios municipales tienen temores de inestabilidad a raíz de la flexibilidad que se da al consejo municipal. La idea de ligar la posibilidad de que por una sola vez dentro del período de su mandato un alcalde y el grupo de concejales respectivos puedan actuar en ese sentido, con la posibilidad de flexibilizar, personalmente no me parece la más adecuada ni la más sana, porque significa casi una invitación a que en cada período se utilice tal instrumento; se ligue al grupo que en ese minuto tiene mayoría, y que, por lo tanto, la pueda ejercer en esa dirección. Considero equívoca la idea, aunque se trate de una sola vez; pero, en fin, entiendo que no se pueda fijar por otros plazos, pues tendrían que ser necesariamente mayores, porque ello rigidizaría demasiado el sistema.

Con todo, señor Presidente , hay cuestiones que todavía debemos pulir, muchas de ellas ya se han mencionado en el debate. Otras están contenidas en el acuerdo a que se ha hecho alusión, que obliga -debo decirlo- a quienes lo firmaron y no, por cierto, al Senado. Éste no ha formado parte de ese acuerdo, ni ningún señor Senador -hasta donde yo tenga conocimiento- participó en las negociaciones, ni estampó su firma, dando su acuerdo al respecto. Es un acuerdo a que el Gobierno se comprometió respecto de ciertas cuestiones con las otras asociaciones. La autoridad verá cómo lo cumple, lo mismo que los funcionarios municipales o las municipalidades.

Nosotros tenemos que decidir con libertad y soberanía -así lo hago yo-, porque hay un proceso de modernización al cual no nos podemos sustraer, aunque sean reales los riesgos que muchos han señalado. Yo los comparto, y muchas veces los he hecho míos. Incluso, como se ha dicho en etapas anteriores de este mismo debate, hoy día estamos frente a una cuestión en donde no podemos sino asumir el riesgo que tenemos por delante. Desde luego, cuando discutamos la ley orgánica deberemos tener el necesario cuidado de cautelar que esos riesgos no se materialicen ni se posibiliten, para que efectivamente podamos modernizar. Y cada municipio, dentro de su realidad, pueda hacer el gobierno que la comuna necesita. Como decía, tal "empresa de servicios" debe ser eficiente en su atención a los vecinos, pues de aquélla depende en gran parte la solución de sus problemas.

Por estas consideraciones, señor Presidente , y teniendo presentes las dificultades que muchos señores Senadores han planteado y que entiendo -más aún, respeto-, voy a votar favorablemente el proyecto de reforma constitucional.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Núñez.

El señor NÚÑEZ.-

Señor Presidente , haré uso de ella en el momento en que discutamos el artículo 110.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Andrés Zaldívar.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

Señor Presidente, para los efectos de poder analizar la norma del artículo 110, nuevo, que se propone, tenemos que determinar qué es lo que estamos planteando como proyecto futuro desde el punto de vista de la institucionalización del país, y si contribuimos con claridad a lo que se ha denominado "un proceso real de descentralización" en relación con la gestión de las municipalidades.

El artículo 110 que se nos propone no tiene, a mi juicio, los riesgos que se han hecho ver, pues si bien por una parte se le dan a las municipalidades algunas atribuciones para el cumplimiento de sus funciones, por la otra se establece que una ley orgánica constitucional determinará la forma como deberán ejercerlas. Y aún más, se dispone que esa ley orgánica será de iniciativa exclusiva del Presidente de la República.

Ese enmarque permite que avancemos realmente en lo que queremos hacer en Chile: transferir facultades y capacidad de ejercicio a las municipalidades, y no tener desconfianza en lo que ellas puedan hacer. Inclusive en el acuerdo a que se ha referido el señor Ministro del Interior , acerca de cuál podría ser el contenido de esa ley orgánica constitucional -el cumplimiento de ello por lo demás lo exigiremos nosotros al momento de despachar la norma respectiva- se toman diversas precauciones, para evitar que una municipalidad pueda abusar o ir más allá de las facultades que se le entregan. Desde ya se establece en el punto 3, que para los efectos del ejercicio de estas nuevas facultades se considerarán los siguientes criterios: la existencia de un plan de desarrollo comunal; la vigencia de una política de recursos humanos en el contexto del plan del desarrollo comunal; la consulta reglada y formal al estamento funcionario organizado; la aprobación por los dos tercios de los concejos municipales; un sistema de prelación para las decisiones concretas del personal comprendido en la modernización de cada planta, pudiendo considerarse, entre otros, criterios de calificación, de perfeccionamiento y de antigüedad.

Por lo tanto, se establecen exigencias, las cuales quedarán establecidas en la ley orgánica municipal respecto de cada un de las materias aquí señaladas.

Por otra parte, también deseo dar a conocer en el Senado mi experiencia personal sobre esta materia. Cuando se ha pretendido modificar las plantas del personal en las municipalidades -hoy día ellas tienen en sus manos la gestión y el gobierno en favor de los vecinos y de la gente en relación con temas tan importantes como la educación, la salud, y todo cuando implica la administración de la vida urbana en la ciudad o en la comuna-, antiguamente y hasta hoy, se requiere de una ley. Y la última modificación de plantas se hizo sobre la base de una facultad entregada al Presidente de la República , conforme a la cual el Ministerio de Hacienda y la Dirección de Presupuestos debían determinar la planta de cada municipalidad en Chile. Se entendía o creía que en la Dirección de Presupuestos se iba a tener un conocimiento exacto de lo que sucede en la municipalidad de Pitrufquén o en otra del norte o del extremo sur. Y en verdad no es así. Por eso muchas veces las plantas que se han aprobado resultan inadecuadas para la gestión de la función municipal respectiva, de acuerdo con la realidad de las municipalidades. Ello significó que el Ministerio de Hacienda tuviera que dictar más de 300 decretos de fijación de plantas, las que han sido cuestionadas y discutidas, pues, muchas veces, la estructura dada no servía para que pudieran cumplir sus funciones.

En virtud de esta disposición no queda fuera de resguardo el interés por el buen manejo de los recursos ni las facultades que corresponden al Presidente de la República ; y, si se lee bien, veremos que nosotros también tendremos la posibilidad de incluir en la ley orgánica municipal -que es de iniciativa exclusiva del Jefe del Estado- la norma conforme a la cual, cuando cada municipalidad ejerza la atribución contemplada en el artículo 110, lo haga encuadrada dentro de los límites y de las responsabilidades correspondientes a una buena gestión.

Por esas razones, el citado artículo 110 que se nos propone es un buen avance hacia la descentralización, transfiriendo a las municipalidades facultades que les son necesarias para el buen ejercicio de sus funciones.

Por todo lo anterior, señor Presidente , el Senado debiera aprobar el proyecto de reforma constitucional, sobre todo porque cuenta con el consenso de la Asociación Chilena de Municipalidades, integrada por todos los sectores, sin distinción, habiendo sido acogida la disposición propuesta por la unanimidad de ella. Asimismo, han concurrido y concurren al acuerdo las organizaciones de funcionarios municipales, las cuales, en un comienzo, fueron críticas de las primeras formas de redacción del artículo.

Por eso, como existe tal consenso, la Sala debiera recogerlo, con el objeto de posibilitar el despacho de esta reforma constitucional y, con ello, permitir que luego discutamos en el Parlamento la norma de ley orgánica constitucional que facilite a las municipalidades el buen ejercicio de estas facultades.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Otero.

El señor OTERO.-

Señor Presidente , no intervendré ahora, sino al fundamentar mi voto.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Hormazábal.

El señor HORMAZÁBAL.-

Señor Presidente, para no participar en la fundamentación del voto, deseo manifestar ahora que me alegro mucho de que el Gobierno haya dado pasos positivos con la Asociación Chilena de Municipalidades y con las organizaciones de los empleados municipales; y que, por lo menos desde el punto de vista de los trabajadores, se hayan despejado algunas de las dudas que tenían en tal ámbito.

Como señalé en mi intervención anterior sobre el particular, aquél fue uno de los temas que estuvo en debate. Pero todavía quedan pendientes dos: uno, relativo a cómo se fiscalizan los poderes de que se dota a las municipalidades, particularmente a los alcaldes; y el otro, en cuanto a la concepción de cómo se realiza la descentralización o la desconcentración de poder.

Señor Presidente , reiteraré mi opinión sobre tales temas. En primer término, no estoy dispuesto a conceder más atribuciones a los alcaldes. En la actualidad, ese cargo lo ejercen hombres y mujeres de gran relevancia y lo hacen en muy buenas condiciones. Sin embargo, como teoría política, siempre me interesa que junto a un poder haya un contrapoder. Según mi experiencia, las funciones del concejo municipal, por ejemplo, son insuficientes en comparación con las atribuciones del alcalde.

En segundo lugar, el ámbito de la descentralización y desconcentración genera una posibilidad de disgregación que no parece apropiada para mi concepto de país unitario.

Anteriormente señalé que me llama la atención -por eso lo repito- que entre los acuerdos con los trabajadores se hable de un "bono de modernización". En razón de ello, quiero insistir ante el Senado en cuanto a la atribución que se otorga a los alcaldes y a los concejos comunales. Por mucho que se haya buscado regularlo en la forma propuesta, se les entrega a los municipios la facultad de crear o suprimir empleos, según el marco que establezca la ley orgánica. Pero eso que se llama modernización -reitero- en la Ley Municipal de 1854 y en la de 1887, ya estaba contemplado como atribución de los alcaldes y concejos municipales. Y el fenómeno tremendamente negativo que se produjo obligó al legislador del siglo actual a dictar normas de concentración. Sobre el particular deseo que el proceso de desconcentración y descentralización que se realice -en el cual el Presidente de la República está justamente comprometido- sea permanente, pero no me satisface la fórmula a que aquí se ha llegado.

En consecuencia, junto con expresar mi alegría porque el Gobierno y la Asociación Chilena de Municipalidades hayan logrado recoger las inquietudes de los trabajadores, debo manifestar que, desde mi punto de vista, la forma en que lo han hecho no me complace. Por lo tanto, votaré en contra de la reforma.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Prat.

El señor PRAT.-

Señor Presidente, siendo partidario de la flexibilización en la administración municipal, en las normas que la rigen y en la entrega creciente de autonomías al gobierno comunal, estimo que permitir la creación de plantas de personal según esa propia autonomía, o mantenerla como rige en la actualidad en virtud de una ley de la República, es un tema que no está debidamente resuelto y que responde a una definición doctrinaria respecto de lo que es la Administración Pública, sin haberse analizado adecuadamente ni con la profundidad requerida.

Los análisis que hoy día se hacen, se efectúan sobre la base de una casuística; y de acuerdo con ella, la forma en que se propone la disposición de que se trata puede llevar a situaciones altamente inconvenientes. El que una planta de personal municipal quede sujeta a la resolución del concejo pertinente, una vez en cada período, puede llevarnos a que periódicamente tengamos una nueva planta y que, en definitiva, ésta constituya quizás el botín de pago de las campañas electorales municipales.

Muchos me miran espantados, pero, a veces, estas cosas se producen. Entonces, realmente ésa puede ser una situación altamente inconveniente.

La forma en que se propone esta disposición en virtud del acuerdo adoptado entre el Gobierno, la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile -o sea, ligada al plan de desarrollo comunal, lo que como fundamento me parece muy atendible y propio- puede generar una inflexibilización de la planta de personal en cada período. Porque si hay proyectos que se enmarcan en determinado plan de desarrollo comunal, ellos deberían ser atendidos principalmente sobre la base de externalización de funciones y de servicios a contrata, y que la planta propiamente tal responda al núcleo permanente de lo que es la administración comunal.

Esta disposición puede llevarnos a ampliar o reducir la planta -casi nunca lo segundo y casi siempre lo primero-, para atender determinado objetivo del citado plan de desarrollo comunal, y abandonemos con ello la sana práctica que se ha ido imponiendo, en cuanto a optar, principalmente, por la vía de la externalización, dejando las contratas para lo que es circunstancial y la planta, para las funciones permanentes.

Por eso, atendida tal situación, considero que el análisis de estos temas no está debidamente avanzado como para proceder con la seriedad y trascendencia que requiere una reforma constitucional.

No conocemos cómo sería el proyecto de reforma de ley orgánica para implementar la disposición que nos ocupa. Sólo apreciamos un anuncio de intenciones a través del convenio mencionado. Por eso, me pronunciaré en contra de la reforma, pero quiero hacer una observación que, a mi juicio, no puede escapar al análisis del Senado.

Ha constituido parte central de la discusión sobre el artículo 110 la vista que hemos tenido, a partir de cierto momento de la sesión, del Acuerdo para la Modernización Municipal suscrito entre el Gobierno, la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile. Algunos Parlamentarios se han referido a él en términos de analizarlo en profundidad. Considero acertadas algunas de las normas que propone, pero hay otras disposiciones que no pueden ser vistas con buenos ojos en el Parlamento. Nos referimos a la que se ha denominado "asignación de modernización", y daré lectura a la parte pertinente, para que podamos entender de qué se trata y proceder a su análisis.

En la página 3 del Acuerdo, donde se trata de los Incentivos para la Modernización, se dice lo siguiente: "1.- El Ejecutivo , considerando el Acuerdo Complementario entre ambas Asociaciones," -la de funcionarios y la de municipalidades- "impulsará una iniciativa legal en la que se establecerá que el incremento consagrado en él, tendrá la forma de una "asignación de modernización" mensual...

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

¿Me permite, señor Senador? Le ruego excusarme, pero como ha llegado la hora de término del Orden del Día, debo solicitar el acuerdo de la Sala para poder continuar la discusión del proyecto y, eventualmente, despacharlo.

El señor MUÑOZ BARRA.-

Señor Presidente , nosotros daríamos el acuerdo sólo si se pone en votación el proyecto.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

¿Habría acuerdo para prorrogar la hora con el solo propósito de votar la iniciativa?

El señor RUIZ (don José).-

Y que fundamenten su voto los señores Senadores.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Advierto que, por tratarse de un segundo informe, no habría una sola votación, sino varias.

El señor OTERO.-

Señor Presidente , el Comité de Renovación Nacional, a petición precisamente del Senador encargado del tema, no está de acuerdo en prorrogar la hora.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

En ese caso, queda pendiente la discusión del proyecto y con el uso de la palabra el Honorable señor Prat.

Ha terminado el Orden del Día.

REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Corresponde proseguir la discusión particular del proyecto de reforma constitucional sobre administración comunal, con segundo informe de las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización, y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas.

1608-06

-Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de reforma constitucional:

En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.

Informes de Comisión:

Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de julio de 1996.

Discusión:

Sesiones 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general); 20ª, en 17 de julio de 1996 (queda pendiente la discusión particular); 21ª, en 18 de julio de 1996 (queda para segunda discusión); 22ª, en 30 de julio de 1996 (se posterga su discusión); 25ª, en 6 de agosto de 1996 (se aplaza su discusión); 30ª y 2ª, en 14 de agosto de 1996 y 4 de junio de 1997, respectivamente (queda pendiente la discusión).

El señor RÍOS.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra, Su Señoría.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente , quisiera que el señor Ministro prestase especial interés a lo que expresaré en seguida, atinente a algunas consultas, a fin de resolver nuestra votación en esta materia, para todos nosotros trascendental.

De partida, el análisis a que nos hemos abocado en estos últimos días respecto de la reforma constitucional, y teniendo presente los términos del denominado "Acuerdo para la modernización municipal", firmado por el Gobierno, la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile, dice relación a ciertos requerimientos financieros para resolver algunos puntos propios de ese último texto. Es el caso de los reajustes, el bono de modernización, de 20 mil pesos per cápita, y, finalmente, lo establecido en el número 2 de los "Incentivos para la Modernización", en cuanto a los beneficios transitorios, donde se determina que se "consagrará la existencia de un período de 6 meses para que los funcionarios que reúnan las condiciones y requisitos para jubilar, puedan impetrar los siguientes beneficios:

"Indemnización, compatible con la jubilación, de un mes de la última remuneración por cada año de servicios en la administración municipal, y fracción superior a seis meses, con un tope máximo de seis meses, de financiamiento fiscal.".

Se señala que el bono de modernización importa un financiamiento por cerca de 600 millones de pesos de parte del sector municipal, en todo el país. A su vez, el reajuste representa una cantidad del orden de 5 mil 777 millones de pesos, lo que, sumado a lo anterior, da un total de 6 mil 377 millones de pesos. Y, tocante a los beneficios transitorios y la posibilidad de jubilación, con indemnización de un tope de seis meses y financiamiento fiscal, la estimación es de 2 mil 844 millones de pesos, sobre la base de que se puede favorecer a dos mil funcionarios. Consideramos prudente dicha cifra, a pesar de existir antecedentes de que puede ser mayor.

En total, el costo del proceso asciende, por lo tanto, a 9 mil 221 millones de pesos. Pero en el día de ayer el señor Ministro manifestó que lo dispuesto para el primer año son alrededor de 7 mil 500 millones de pesos. La diferencia, de más o menos mil 700 millones, que se registraría en ese período de aplicación de la norma conduce, entonces, al empleo de recursos municipales. Y ello, sin duda alguna, aparte involucrar una obligación de las municipalidades, conllevaría, en forma aún más grave, responsabilidades financieras para las de menores ingresos, lo que redunda en una complicación en el cumplimiento del precepto.

Ésta es la primera consulta. Formularé cinco o seis de una sola vez, para que posteriormente sea posible intercambiar algunas ideas.

El segundo elemento que se debe tener en cuenta es que, si bien es cierto que el acuerdo señala que existirá la facultad para disponer de la planta por una vez en cada período alcaldicio, resulta indiscutible que en todo el proceso de administración y, básicamente, en los aspectos propios del desarrollo de la administración interior del Estado -las municipalidades se hallan dentro de esa área- ello irá provocando un conflicto, en relación con la seguridad y tranquilidad de los trabajadores y profesionales respectivos. Lo anterior, aparte de las variaciones de criterio, de las acciones que se emprenden, de todo lo que se suscita, en fin, como dificultad cuando se cambian plantas.

Existen, sí, factores que podrían constituir un freno, ante lo que expresa el mismo documento, en cuanto a los beneficios permanentes, respecto de las obligaciones de la municipalidad al mediar los cambios aludidos, las cuales son bastante altas. Pero me parece importante que en la futura ley se estudie muy a fondo la fórmula para establecer las plantas.

Y aquí deseo adelantar un par de aspectos relevantes, señor Ministro. Creo que ciertas acciones municipales son permanentes, independientemente de los planes de desarrollo, de las metas y objetivos que se persigan. En efecto, siempre hay un Director de Tránsito , un Director de Obras Municipales , una Secretaria del Alcalde , un Jefe de Contabilidad , un Jefe de Finanzas , en fin, todo lo que constituye la estructura permanente del municipio. Sin embargo, también se registran estructuras móviles, básicamente ceñidas a cuanto se refiera al cumplimiento de metas y objetivos determinados por el plan de desarrollo, que hoy fue repuesto por la Comisión de Gobierno para ir precisando las bases del acuerdo, de tanta trascendencia.

Como tercer elemento, cabe consignar que todo el proceso se encuentra enmarcado, tal como lo dice el acuerdo, en la "fortaleza financiera de los municipios". Si bien es cierto que no se adelanta en forma más profunda el significado de esa expresión, quiero entender que de pronto puede darse el caso de funcionarios que, por pertenecer a municipalidades con mayor fortaleza financiera, perciben ingresos superiores o manifiestamente superiores a los de quienes trabajan en otras más modestas.

Pienso que es importante dejar establecido que el objetivo de la administración radica en las personas, más que en las estructuras financieras municipales. Y este punto me provoca, también, una enorme duda, respecto de la cual me parece conveniente intercambiar algunas ideas con el señor Ministro , a fin de ir creando en el transcurso de la discusión de la iniciativa que nos ocupa un fondo conocido, con normas, criterios y objetivos igualmente conocidos.

Otro elemento atinente a lo que interesa precisar es lo referido al plan de desarrollo. Deseo informar, señor Presidente , que la Comisión de Gobierno acogió, finalmente, el texto sobre el particular, puntualizándose que ese plan es el documento rector de toda la actividad municipal. Ello reviste mucha importancia. Sin embargo, tal aprobación implica avanzar de manera más profunda en todo lo que significa dicho instrumento, en sus aspectos relevantes y en cuanto se relaciona, fundamentalmente, con lo señalado en el acuerdo. En éste se expresa que "Las ideas básicas que regularán las nuevas facultades municipales considerarán los siguientes criterios:

"-existencia de un plan de desarrollo comunal.". Se trata de una obligación ya dispuesta en la norma legal aprobada en la Comisión de Gobierno hoy en la mañana.

Y en seguida se señala otro factor, muy relacionado con el personal:

"-vigencia de una política de recursos humanos en el contexto del plan de desarrollo comunal.".

Considero necesario saber cuál es la opinión del señor Ministro acerca de los elementos mencionados, cuáles son los criterios sustentados al respecto por el Ejecutivo , con el objeto de avanzar en una acción común que permita lograr el proceso de descentralización, pero, a la vez, abrigar la seguridad de que los funcionarios y trabajadores municipales cuentan con la tranquilidad y las seguridades suficientes para poder seguir desarrollando sus actividades conforme a su contrato y a sus responsabilidades administrativas actuales.

Nada más, señor Presidente.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Ofreceré la palabra al señor Ministro , pero quiero compartir, por lo menos, una reflexión con la Sala.

Deseo recordar que ésta es la discusión particular de un proyecto, la que, por su propia definición, lleva a tener que pronunciarse sobre las proposiciones de modificación formuladas por la Comisión especializada o sobre la ratificación de las materias objeto de debate después de las indicaciones presentadas por los señores Senadores. Sin embargo, percibo un muy justificado y legítimo afán de volver a una discusión en general, con preguntas y contrapreguntas.

El señor RÍOS.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Un momento, Su Señoría.

Debo confesar que el Honorable señor Ríos incluso me ha sorprendido, porque intervino en el mismo sentido en la sesión pasada.

Y, entonces, propongo abocarnos a lo que corresponde reglamentariamente: discutir las sugerencias de la Comisión y pronunciarnos respecto de ellas. Si la Sala estimara que debe haber algunos compromisos, negociaciones u otro tipo de conversaciones -todos muy legítimos-, se suspendería la sesión por unos minutos para celebrar una reunión de Comités, a fin de ver modo de concluir una discusión que, de lo contrario, nos tomará esta sesión, la siguiente y la subsiguiente. Naturalmente, muchas señoras Senadoras y señores Senadores tienen aspiraciones e ideas respecto del régimen municipal, muy legítimas de plantear aquí; pero advierto que de la manera como se está desarrollando el debate ni se modificará el régimen municipal chileno ni se despachará el proyecto, cuya urgencia, además, vence esta semana.

En consecuencia, reitero mi sugerencia en cuanto a discutir la iniciativa en particular, lo cual supone resolver punto por punto lo propuesto en el informe. Si se estimara necesario -como parece desprenderse de las intervenciones de hoy y anteriores- establecer otro mecanismo para resolver el punto, se suspendería la sesión para reunirnos con los Comités con el objeto de lograr un acuerdo que permita garantizar las oportunidades y derechos de cada uno y cumplir con el Reglamento.

El señor RÍOS.-

Pido la palabra, señor Presidente , para hacer una aclaración.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

La tiene, Su Señoría.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente, estamos debatiendo la nueva redacción del artículo 110, propuesta en la sesión pasada, y no nos hemos referido a otras materias, sino a las relacionadas con el personal y las plantas. En dicha ocasión, el señor Ministro del Interior mencionó la cifra de 7 mil 500 millones de pesos, pero del estudio que realizamos en los dos últimos días se concluye que el costo será del orden de 9 mil 221 millones de pesos.

En resguardo de los fondos municipales y, al mismo tiempo, por los efectos del inciso segundo del artículo 110 ("Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República , determine la ley orgánica constitucional de municipalidades."), resulta obviamente interesante e importante aclarar dos o tres aspectos fundamentales, a fin de conocer el criterio del Ejecutivo -que tiene la iniciativa constitucional en estos proyectos- y, eventualmente, pronunciarnos favorablemente.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Solicito el asentimiento de la Sala para permitir el ingreso al Hemiciclo del señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, don Marcelo Schilling.

Acordado.

El señor NÚÑEZ.-

Señor Presidente , ¿me permite?

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Tiene la palabra el Honorable señor Núñez.

El señor NÚÑEZ.-

Los Comités fueron muy claros hoy respecto de cómo proseguir la discusión de esta reforma constitucional. Sólo resta un señor Senador inscrito -entiendo que el Honorable señor Otero - para hacer uso de la palabra en general. Posteriormente, entraríamos al debate artículo por artículo.

Por lo tanto, le correspondería intervenir -si se me permite insinuarlo- al Senador señor Otero , tras lo cual debería iniciarse el debate en particular. Ése fue el acuerdo de los Comités.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

Concuerdo con lo señalado por el Honorable señor Núñez. Y primero debemos discutir y votar el artículo 110, porque hay otras disposiciones relacionadas con él.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Para resguardar el derecho a intervenir de cada uno de los señores Senadores -obligación que me impone el Reglamento-, debo recordar a la Sala que en la sesión anterior quedó pendiente el debate de la reforma constitucional cuando el Senador señor Prat estaba haciendo uso de la palabra. Por lo tanto, corresponde usar de la palabra a Su Señoría.

La señora FREI (doña Carmen).-

Señor Presidente , antes de que intervenga el Honorable señor Prat , podríamos aclarar el procedimiento.

Si entiendo bien, les corresponde exponer a los Senadores señores Prat y Otero , pues en la sesión anterior no alcanzaron a intervenir durante la discusión general de esta normativa, y después de ello comenzaríamos la discusión particular del proyecto.

El señor PRAT.-

Si me permite, señor Presidente , quizás pueda surgir una situación distinta.

Deseaba referirme, en forma particular, al artículo 110.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Dicha materia debe debatirse en la discusión particular, señor Senador.

El señor PRAT.-

Entonces, solamente si estamos en la discusión particular del proyecto -y específicamente de dicho artículo-, intervendré.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

En consecuencia, procederemos en la siguiente forma:

Estaba inscrito -le restan algunos minutos- el Senador señor Prat -sugiero a la Sala conceder más tiempo a Su Señoría, porque naturalmente, al intervenir en dos sesiones, no alcanza a completar su argumentación-; más tarde, hará uso de la palabra el Senador señor Otero , y, finalmente, nos abocaremos a la discusión particular de la iniciativa, comenzando con el artículo 110.

El señor NÚÑEZ.-

Supongo que podremos fundamentar el voto, señor Presidente.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Y les recordaremos a quienes ya intervinieron que expresen su posición.

Tiene la palabra el señor Ministro del Interior.

El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).-

Señor Presidente , nuestra intención es contribuir a esclarecer todos los aspectos relacionados con esta reforma, porque -como señalé durante mi intervención en la sesión pasada- es la más importante que se está abordando en cuanto a la descentralización del Estado y la modernización del país. De manera que me parecen legítimas las preocupaciones.

En la sesión pasada, una de las últimas intervenciones correspondió al Senador señor Thayer. Su Señoría dijo algo correcto: en este momento estamos discutiendo específicamente la incorporación de un artículo 110, nuevo, a la Constitución Política de la República, y no la ley orgánica constitucional que hará aplicable esta norma.

Por otro lado, hemos tratado de ilustrar los criterios básicos con los que el Ejecutivo enviará el proyecto de ley que -de aprobarse- pondrá en práctica la reforma constitucional con el nuevo artículo 110. Por eso, tuvimos cuidado -repito- en señalar los criterios básicos de esta reforma.

A partir de ahí se logró concretar el denominado Acuerdo para la Modernización Municipal, respecto del cual el Honorable señor Ríos ha formulado inquietudes que pensé haber aclarado durante la sesión anterior. Sin embargo, no tengo inconveniente en repetir la explicación.

Efectivamente, señalé en dicha sesión que el financiamiento del Acuerdo Complementario al de modernización municipal, suscrito entre la Asociación Chilena de Municipalidades, la Confederación Nacional de Empleados Municipales y el Gobierno, implicaba un compromiso del Ejecutivo de entregar, en el primer año, 7 mil 500 millones de pesos y, en el segundo, 6 mil 500 millones de pesos, con cargo al Tesoro Público. Debo agregar que a partir de 1999, con motivo de un proyecto de ley -en trámite en el Parlamento- relacionado con las transferencias de vehículos usados, los municipios dispondrán de 5 mil 500 millones de pesos en forma permanente para los efectos de los desembolsos que deben realizar con motivo -yo diría- de los beneficios permanentes de la ley en proyecto, y no de los transitorios.

Este tema fue analizado extensamente en las negociaciones con la Asociación Chilena de Municipalidades, y convinimos que de esta forma las municipalidades estaban en condiciones de absorber los costos de la modernización, o de satisfacer tanto la mejora del piso con que los empleados municipales entrarán en el nuevo sistema, como el bono -que es transitorio- consignado en la segunda parte de la fórmula para incrementar las remuneraciones contemplada en el Acuerdo Complementario.

Por consiguiente, en opinión del Gobierno y de la Asociación de Municipalidades, el tema del financiamiento de estos compromisos está resuelto en forma permanente -tal cual señalé-, y también de modo transitorio, gracias a los recursos que entregará el Estado. A lo mejor, probablemente haya un desfase entre los recursos que se obtengan, pero, en definitiva, el paquete está financiado en los términos en que me he referido. Por eso, quisiera tranquilizar al respecto al Senador señor Ríos.

En segundo lugar, lo señalado en el número 3 de los acuerdos institucionales, en orden a que las nuevas facultades municipales consagradas en el artículo 110 podrán ser ejercidas por una sola vez en cada período alcaldicio, y sólo desde de la vigencia de la ley regulatoria, debo manifestar que no es obligación que se apliquen en cada período alcaldicio. Es una limitación. El texto no establece que habrá nuevas plantas en cada uno de tales períodos. Según el Acuerdo, las nuevas facultades consagradas en el artículo 110 podrán ser ejercidas "sólo por una vez en cada período alcaldicio".

En cuanto a las estructuras permanentes y las móviles, éste es un tema incluido en la modificación de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que se halla en estudio en la Comisión de Gobierno y que, por supuesto, tendremos presente en el momento de formular el respectivo proyecto de ley.

Por último, quiero volver a lo señalado por el Senador señor Thayer la semana pasada. En esta reforma se incorpora a la Constitución un artículo 110, nuevo. En caso de aprobarse, el Ejecutivo enviará al Congreso un proyecto de modificación de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que contendrá los principios básicos a que me he referido. Pero, en definitiva, la legislación será la que apruebe el Parlamento. De manera que el Senado tendrá ocasión de conocer en detalle cada una de esas enmiendas y de pronunciarse sobre ellas.

Eso es todo.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Entonces, procederemos en conformidad a lo acordado hace algunos instantes.

Tiene la palabra el Senador señor Prat.

El señor PRAT.-

Señor Presidente , deseaba intervenir en esta discusión para los efectos de redondear los argumentos que estaba dando en la sesión anterior, cuando ésta se levantó por haber llegado su hora de término.

Creo que el tema de la conformación de las plantas y la relación de ellas con el Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales no ha sido debidamente profundizado en el debate y, por lo tanto, no se ha llegado a una solución convincente. Hoy la discusión recae en dos polos opuestos. Uno es el pretender asimilar completamente la administración municipal a la existente en la empresa privada, dando al administrador total autonomía para contratar, reducir plantas, despedir y modificar su orgánica según las necesidades del servicio en cada momento. El otro polo es el de una planta rígida, sobre la base de una carrera funcionaria, con grandes inflexibilidades.

Seguramente la solución justa estará entre los dos polos. Sin embargo, todavía no se ha encontrado, y ni siquiera se ha hecho un análisis en profundidad. Me parece que el camino que estamos siguiendo es el de la improvisación. Y así lo confirma de alguna manera el hecho de que el artículo 110, nuevo, que se ha propuesto, cuya discusión se había entrampado desde hace varios meses, aparece desentrampándose al llegarse a un acuerdo entre la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile y el Gobierno, respecto de los puntos fundamentales que deberá tener la futura ley orgánica constitucional que regule la materia. Esto último es la comprobación fehaciente de que aquí no hay una propuesta madurada, sobre la cual exista un acuerdo respecto a por dónde aterrizar el tema: si más cerca de uno de los polos, o más cerca del otro.

En todo caso, señor Presidente, es importante desvincular los justos mejoramientos de remuneraciones que pueda requerir el personal que trabaja en la administración municipal, de lo que es una reforma constitucional, que regula las facultades de los alcaldes para efectos de modificar, ampliar o reducir las plantas.

El señor HAMILTON.-

Señor Senador , ¿me concede una breve interrupción, sólo para rectificar un dato?

El señor PRAT.-

Si la Mesa lo permite, con mucho gusto.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Con cargo al tiempo del orador, tiene la palabra el Honorable señor Hamilton.

El señor HAMILTON.-

Simplemente, deseo aclararle al señor Senador que el Acuerdo para la Modernización Municipal, a que se refirió, no es entre el Gobierno y los gremios, sino entre éstos y la Asociación Chilena de Municipalidades, que, por supuesto, el Ejecutivo también acoge y respalda.

O sea, se trata de un acuerdo entre los trabajadores municipales y los dirigentes de las distintos municipios del país.

El señor PRAT.-

Voy a clarificar el punto.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Recupera el uso de la palabra el Senador señor Prat.

El señor PRAT.-

El Acuerdo lleva también la firma del señor Ministro del Interior , quien representa al Gobierno, y contiene materias de ley que no pueden ser impulsadas por el señor Ravinet , ni por ningún otro alcalde, sino por el Presidente de la República. En consecuencia, es inequívoco que es un acuerdo con el Gobierno.

De todas maneras, estimo que estas materias -que tocan justas aspiraciones remuneracionales y reivindicaciones que es preciso atender, por cuanto la situación de ese sector de trabajadores está desfasada respecto de la actual realidad- no corresponde vincularlas a esta reforma constitucional, como se hace en el Nº 1 de los llamados "Incentivos para la Modernización", donde se consigna que el incremento tendrá la forma de una "asignación de modernización" mensual, imponible y tributable, y regirá, en virtud de lo dispuesto en el artículo 110, nuevo, que se agrega a la Constitución, una vez que ambas Cámaras del Parlamento aprueben la iniciativa legal pertinente.

Son dos materias absolutamente desvinculadas: una es una reforma constitucional, y la otra, un mejoramiento remuneracional. Por ello, considero inconveniente la fórmula a que se ha llegado.

Con relación a los otros aspectos que incluye el Acuerdo entre los funcionarios, los alcaldes y el Gobierno, relativos a los beneficios de desahucio o indemnización por años de servicio contemplados para aquellos empleados que hayan de cesar en sus cargos, me parece algo que merece ser abordado, pero de un modo general, que comprenda a la Administración Pública en su conjunto, en una visión global, y no a través de este tipo de acuerdo, que puede generar una gran distorsión en lo tocante al resto de los servidores del Estado.

Por eso, reitero mi posición contraria a la norma. En este momento, dados los antecedentes de que disponemos, la escasez de debate y la falta de profundización de él a esta altura, no contribuiré con mi voto a su aprobación. Nos encontramos frente a un tema digno de analizarse y ser abordado con prontitud, pero no en la forma en que se nos ha presentado, que a mi juicio resulta improvisada, pues está circunscrita a un solo ámbito de la Administración Pública y carece de una definición clara de qué pasos habrán de seguir al que hoy se estará dando.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Para finalizar esta parte del debate, tiene la palabra el Senador señor Otero, por el tiempo que reglamentariamente le corresponde.

El señor OTERO.-

Señor Presidente, agradezco esta deferencia que se ha tenido conmigo, pero renuncio a intervenir. Oportunamente fundamentaré mi voto.

Por lo tanto, estaríamos en condiciones de votar.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

La Mesa no puede sino celebrar el espíritu de colaboración de Su Señoría para el despacho de la iniciativa, ejemplo que espero que sea imitado por los demás señores Senadores.

En votación.

El señor LAGOS ( Secretario ).-

La Comisión propone reemplazar el Nº 4 del artículo único por el que indica a continuación: "4.-

Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:

"Artículo 110.-

Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita.

"Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República , determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.".

--(Durante la votación).

El señor COOPER.-

Por las razones expresadas por el Senador señor Prat, que comparto, voto en contra.

La señora FELIÚ.-

Señor Presidente , a mi juicio, la norma propuesta no garantiza a los funcionarios municipales que los derechos adquiridos al ingresar a la planta serán respetados. Esa planta debe ser fijada por ley, como una garantía de que la respectiva dotación es necesaria en cada uno de los municipios.

La reforma tampoco garantiza a los contribuyentes que los impuestos y contribuciones pagados a los municipios para su mantención y para que puedan desarrollar las importantes funciones hoy a su cargo, van a ser bien utilizados.

En Chile existe una larga experiencia sobre órganos del Estado que, sin manejar recursos propios, sino aportados por los contribuyentes, han fijado equivocadamente las remuneraciones del personal.

Aquí se plantea que en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades se establecerán responsabilidades solidarias para el alcalde y los concejales que aprueben tales rentas. Pero, ¿cuándo en Chile se ha hecho efectiva ese tipo de norma?

Recordó el Senador señor Hormazábal que en el pasado existían esas facultades. Sin embargo, ¿cuál fue la experiencia sobre el particular? Que se dictaron numerosísimas leyes de amnistía para los regidores y alcaldes que fijaron erradamente las remuneraciones en las plantas de personal.

En consecuencia, señor Presidente, no hay garantía a los contribuyentes de una buena utilización de los recursos.

Por otra parte, el error en que puede incurrirse en esa materia sería el de incorporar definitivamente en el patrimonio de los funcionarios las rentas que se han fijado.

Es cierto que se trata de un tema complejo, y comparto el planteamiento del Senador señor Prat en el sentido de que falta determinar de manera exacta cuáles son los parámetros que deben existir para dar mayor flexibilidad a la gestión municipal, la que no requiere, en ningún caso, a mi juicio, de una reforma constitucional.

Voto en contra.

El señor HAMILTON.-

Señor Presidente , realmente no entiendo cómo una reforma que tiende a modernizar el sistema municipal y a permitir su desarrollo autónomo -preconizado por todos los sectores políticos del Senado-, pueda tener cierto grado de oposición. Y, además, con la garantía de que la aplicación del artículo en debate estará regulada por la ley orgánica constitucional, cuya modificación debe ser conocida por el Senado.

En consecuencia, por los argumentos dados por el señor Ministro y, también, porque estoy en desacuerdo con lo planteado por los Senadores señor Prat y señora Feliú , voto a favor de la disposición.

El señor LARRE.-

Señor Presidente, a pesar del largo debate sobre la materia, me atrevo a afirmar que estamos votando una reforma constitucional sin haber fijado el marco en el cual se puede establecer la liberalidad de funciones en las municipalidades.

Considero altamente riesgoso facultar plena y libremente a cada municipio del país para crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones.

Las experiencias -especialmente las últimas- demuestran la existencia de grandes dificultades en las relaciones entre el alcalde y los funcionarios municipales por motivos políticos. En la comuna de La Unión, donde resido, el actual alcalde, por simple decreto, separó de su cargo en forma arbitraria e ilegal -de acuerdo al fallo de la Ilustrísima Corte Suprema- a la anterior autoridad edilicia máxima, que era funcionario municipal.

Por eso, me merece serias reservas -sobre todo por el ejemplo que acabo de señalar- el hecho de no establecer un marco en el cual puedan operar las prerrogativas que pretendemos dar al municipio.

Para el proceso de descentralización es importantísimo, en mi opinión, que las municipalidades cuenten con facultades; pero las propuestas ahora son excesivas.

No se ha determinado, por ejemplo, que sea un concejo el que proponga y aprueba la planta, y otro el que la ratifique y la haga funcionar; o bien -dentro de este espíritu regionalizador-, que vaya en consulta al consejo regional. En fin, estimo que no hay ningún contrapeso que sirva para limitar los excesos arbitrarios e ilegales; o la persecución política, como en el caso que he denunciado.

Por lo anterior, a pesar de mi propósito abierto de otorgar franquicias, voto en contra del número 4.

El señor NÚÑEZ.-

Señor Presidente , estoy francamente muy sorprendido, porque durante siete años he escuchado permanentemente en el Senado la opinión de que básicamente deben generarse máximos grados de autonomía en nuestros municipios para avanzar decididamente en la descentralización. No conozco ningún artículo en la Constitución que permita lograr ese objetivo más claramente que el que se vota en esta oportunidad.

Lo cierto es que estamos otorgando la autonomía que todos deseábamos. Nadie pretende -creo yo- que se produzcan, a través de la aplicación de este artículo constitucional, arbitrariedades en los municipios.

Tengo la impresión de que no se ha leído atentamente el acuerdo a que llegaron las partes interesadas respecto a la aplicación de la norma en debate. El punto número 2 del texto del acuerdo dice taxativamente: "El Ejecutivo se compromete a ingresar a trámite legislativo, una vez promulgada la reforma constitucional señalada, un proyecto de ley orgánica constitucional que regulará el mecanismo de aplicación de las nuevas facultades municipales consagradas en el artículo 110 constitucional. Dicha ley se aplicará plena y universalmente a todos los funcionarios municipales, sin distinción, desde su publicación, como mecanismo único y permanente en el sector municipal.".

Ese documento fue firmado por el Gobierno, por la Asociación Chilena de Municipalidades y por la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile. A mi entender, es una garantía suficiente para que no se cometan injusticias.

Nosotros también estamos preocupados, ya que los abusos que se generan en las municipalidades no tienen color político definido. El mecanismo que envuelve el quehacer de los alcaldes a veces es arbitrario; pero no me cabe duda de que, con todas la previsiones tomadas, tanto en esta reforma constitucional como en las que vamos a estudiar en su momento, quedan garantizados los legítimos derechos de los trabajadores municipales.

Por esa razón, voto a favor.

El señor OTERO.-

Señor Presidente, este número también fue tratado expresamente en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado. En esa oportunidad, se aprobó el artículo 110, nuevo, y se dejó constancia, en el informe, de lo siguiente: "Los HH. Senadores señores Fernández , Hamilton y Larraín señalaron que les parecía un criterio adecuado regular tales materias en la ley orgánica, y no en la Carta Fundamental.

"El H. Senador señor Otero expresó, asimismo, su opinión favorable respecto de esta norma, pero previno que ella estaba condicionada a que efectivamente se materializaran en la ley orgánica respectiva las restricciones mencionadas por el señor Subsecretario , dejando constancia de que se reservaba el derecho a cambiar de opinión, si ello no acontecía.

"En atención a lo expuesto, la Comisión, por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores señores Fernández , Hamilton , Larraín y Otero , acogió este número con la sola enmienda de sustituir el inciso primero propuesto para el artículo 110 de la Carta Fundamental...".

En esa oportunidad, se nos hizo presente que éste era un anhelo de la Asociación Chilena de Municipalidades y que no había nadie que se opusiera, porque venía propuesto por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado. Posteriormente, el proyecto fue conocido por dicha Comisión y por la de Constitución, Legislación y Justicia, unidas, donde se dejó constancia de lo siguiente:

"El H. Senador señor Otero expresó que la modificación del Nº 2 del artículo 62 de la Constitución fue aprobada para el efecto de sustraer del Presidente de la República la atribución exclusiva de crear y suprimir cargos municipales y fijar sus remuneraciones.

"En su opinión, deberá ser durante el estudio de las modificaciones de la ley orgánica la oportunidad de discutir los grados de flexibilidad que tendrán los municipios para crear unidades u organismos y establecer las demás modalidades a que deberán ajustarse aquéllos para ejercer las atribuciones que esta nueva redacción les está entregando.

"A continuación, compartió la inquietud de la H. Senadora señora Feliú en orden a que la redacción propuesta en la nueva indicación podría dar a entender que la facultad que se viene reconociendo a los municipios de crear empleos y suprimirlos y fijar sus rentas puede quedar condicionada a la creación de unidades u organismos de gestión municipal.

"Al parecer del señor Senador ésa no es la intención de los proponentes de la indicación. Antes bien, la idea que inspira la nueva redacción es la de dejar claramente establecido que los municipios son libres para establecer nuevos empleos sin condicionarlos a la creación de nuevas unidades u organismos.

"Agregó, finalmente, que el ejercicio de estas facultades, así entendidas, debe regularse en la ley orgánica constitucional sobre municipios, y concordó con el H. Senador señor Hamilton en que debe radicarse en el Presidente de la República la iniciativa de ley para satisfacer tales propósitos.

"Sobre la base del debate precedente, el H. Senador señor Otero propuso la aprobación del siguiente nuevo texto, adicionado con modificaciones propuestas por los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton y Larraín."

Luego, figura el texto propuesto que hoy se somete a la consideración de los señores Senadores.

Deseaba señalar lo anterior, porque, en verdad, estamos confundiendo dos elementos distintos: uno es la reforma a la Carta Fundamental, el marco constitucional; y otro, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, donde debemos tomar todos los resguardos y parámetros. Tan así es que en las Comisiones unidas el Ministro señor Figueroa enumeró algunos de los requisitos que ella deberá contener. Al respecto, fuimos muy categóricos en señalar que, de no establecerse en dicha normativa esas garantías, especialmente respecto de los funcionarios -esto es la carrera funcionaria, el ascenso, la provisión de los cargos- nosotros no íbamos a participar de la votación.

Curiosamente, cuando se suspendió la discusión del proyecto en la sesión de la semana recién pasada, fueron precisamente los propios dirigentes de la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile quienes me señalaron que estaban a favor de la reforma constitucional. El señor Ministro nos leyó en la Sala el acuerdo a que libremente se llegó con dicha organización, a lo cual debe agregarse que, a pesar del referido compromiso, nosotros tenemos derecho a establecer en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades todas las garantías y requisitos necesarios sobre el particular.

Es más, cuando consulté al Presidente de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, Senador señor Núñez acerca de algunas de nuestras inquietudes -dado que nos hallábamos en el período de la discusión particular del proyecto y la formulación de indicaciones-, me señaló que él y la Comisión se encontraban dispuestos a abrir nuevamente el debate -como se efectúa en todas las Comisiones-, a fin de buscar las fórmulas que realmente nos garantizaran que se estaban adoptando los resguardos y las precauciones debidas para que esta materia pudiera ser manejada adecuadamente.

Por otra parte, hemos conversado sobre la posibilidad de que los planes municipales -el Senador señor Ríos nos habló acerca de éstos- y las modificaciones de plantas no se lleven a cabo sólo una vez cada cuatro años, sino que sean propuestos por un concejo municipal y, luego, ratificados y puestos en práctica por el que le sucederá en el siguiente período alcaldicio.

Es decir, todas éstas son materias de ley orgánica, pero si no modificamos la Carta Fundamental no podemos mejorar aquélla. Aquí surge el problema de qué es lo primero: ¿la gallina o el huevo? Sin embargo, hay que cortar el hilo en alguna parte, y debe tenerse presente que todos deseamos lograr lo más conveniente para una flexibilización de la labor municipal.

Por esas consideraciones, y dejando expresa mi reserva en lo referente a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades -donde nos preocuparemos de solucionar todos los problemas o reparos que a los señores Senadores les han surgido respecto de la modificación propuesta-, voto a favor del proyecto, por cuanto si no hay reforma a la Carta Fundamental, en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades no podrían abordarse estas materias.

El señor PIÑERA.-

Señor Presidente , por las razones que di a conocer en mi intervención y por las que acaba de exponer el Senador señor Otero , voto a favor.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente , ha sido muy importante discutir los detalles de normas que serán propuestas después de la dictación del precepto constitucional en debate.

Asimismo, es fundamental señalar que todo el proceso de descentralización del país, sin duda alguna, tiene muchos elementos, no sólo lo relativo a los funcionarios municipales -aun cuando esto es muy relevante, por cuanto se trata de los actores primarios del desarrollo de la administración de las respectivas comunas-, sino también lo referente a los recursos manejados por los concejos comunales y los alcaldes, a fin de que sigan llevando a cabo las actividades pertinentes. Ello es algo que la Constitución permite; pero, por distintas razones de carácter centralista, el proceso no avanza con la velocidad que deseamos. Lo mismo ocurre con algunas normas existentes, como el artículo 56, letra l), de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, conforme al cual el alcalde asume la responsabilidad de "Coordinar con los servicios públicos la acción de éstos en el territorio de la comun...;", materia respecto de la cual la administración central usualmente tampoco hace caso.

Por lo tanto, es cierto lo planteado por un señor Senador , en cuanto a que durante los últimos siete años ha habido muchos discursos. Pero muchos de ellos hemos logrado transformarlos en normas constitucionales. Sin embargo, hay que avanzar en todos los frentes, no sólo en el aspecto funcionario, sino también en la acción que forma parte de la administración central.

Creo -así lo he manifestado- que todas las grandes inquietudes que hemos planteado han ido plasmando una historia de la ley en torno de los criterios y formas de cómo vamos a discutir las normativas que prosigan el proceso de reforma constitucional y la puesta en funciones del artículo 110. Sin embargo, es preciso señalar que el proceso de descentralización requiere, junto con considerar los aspectos geográficos, sociales, culturales, étnicos y de todo orden que existen en las distintas comunas del país, la adecuación del trabajo, las tareas y los servicios, para alcanzar las metas y objetivos que se persiguen.

Desde ese punto de vista, y teniendo presente que en la aprobación del artículo 110 se han analizado todos los demás antecedentes, los recursos que se han dispuesto, los aspectos propios de la administración de personal, los criterios sobre las normas legales posteriores y la disposición del Senado de crear una estabilidad clara y definida en todas las materias que atañen a la administración comunal, voto favorablemente el proyecto de reforma constitucional.

El señor RUIZ (don José).-

Señor Presidente, cuando se inició el debate sobre el artículo 110 el año recién pasado, respecto del cual hubo una natural resistencia de los trabajadores municipales, fuimos partidarios de establecer un compromiso, cuya materialización requiere una nueva Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Sin embargo, en este último tiempo, se inició un debate y un conjunto de reuniones entre el Gobierno, la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile, donde se llegó a un acuerdo. Sobre esa base los trabajadores dieron su visto bueno para esta reforma constitucional.

En un comienzo teníamos muy claro que dicha reforma no podía dejar establecida las condiciones ni los resguardos que requieren la estabilidad de los puestos de trabajo de quienes hoy laboran en las municipalidades, como tampoco puede ella garantizar que mañana algún alcalde -aun cuando fijemos los resguardos necesarios- no intente actuar en forma arbitraria, porque eso es propio de la condición humana.

Sin embargo, es importante que, frente a este asunto, el Gobierno haya expresado su clara voluntad en cuanto a que estos resguardos no queden específicamente establecidos en la reforma que nos ocupa, pero sí en las modificaciones a la ley orgánica respectiva. Y cuando discutamos la idea de legislar respecto del proyecto que modifica la Ley Orgánica de Municipalidades, será el momento para que quienes mantengan alguna discrepancia puedan plantearla, a fin de establecer las debidas precauciones.

Por eso, llamo a aquellos Honorables colegas que rechazaron el artículo nuevo propuesto, a tomar conciencia de que se está impidiendo el avance en una materia importante.

Soy el primero en plantear la necesidad de que se resguarden los puestos de trabajo de quienes laboran en las municipalidades. Creo importante también establecer las normas que regulen la carrera funcionaria en la ley correspondiente. Pero negarse a legislar sobre la materia es sencillamente cerrar el espacio a la modernización. Actualmente, las municipalidades están anquilosadas; no funcionan.

Comparto también lo planteado por el Senador señor Ríos, en el sentido de que, indudablemente, debemos avanzar en muchos otros campos. Pero hoy nos toca resolver éste; mañana tendremos que abordar otros.

En este sentido, soy partidario de aprobar el artículo propuesto, porque es positivo para las municipalidades y, también, para los propios trabajadores que en ellas laboran.

Voto que sí.

El señor SINCLAIR.-

Señor Presidente , voto en contra del artículo, por la gran discrecionalidad que confiere a los alcaldes, los cuales pueden hacer en forma exclusiva y excluyente lo que les parezca respecto del personal, sin considerar la opinión de los concejos.

Una cosa es la modernidad; otra, la descentralización. Me parece que debemos preocuparnos de defender a quienes trabajan en las municipalidades, los cuales, en su gran mayoría, han vivido experiencias bastante injustas, ocasionadas precisamente por situaciones como las que plantea la norma que nos ocupa.

Voto que no.

El señor SULE.-

Brevemente, deseo señalar que concuerdo con los argumentos del Senador señor Ruiz y no quiero repetirlos, porque coinciden absolutamente con lo que sostengo en la materia.

He querido fundar mi voto solamente para señalar que un señor Senador se refirió a la señora alcaldesa de la comuna de La Unión, doña Elfrida Ojeda , distinguida dama y madre de un ex Parlamentario -actual Juez de Letras de Mayor Cuantía en el sur del país-, quien despidió a un ex alcalde que se autocontrató para los efectos de seguir desempeñando un cargo después de que ella resultara electa. La señora Ojeda obtuvo una extraordinaria votación en la reelección, pues ya había sido Alcaldesa de esa comuna durante el Gobierno de don Patricio Aylwin.

Por lo expuesto, quiero estampar mi apoyo a la señora Elfrida y protestar por lo manifestado en esta Sala en contra de su dignidad y conducta.

Voto a favor del artículo.

El señor THAYER.-

Señor Presidente, me pronuncio en favor del artículo 110, nuevo, porque -tal como se ha expresado- contempla un avance enteramente concordante con el espíritu y letra de la Constitución Política, que establece la autonomía municipal.

Soy partidario del sistema consagrado por la Carta Fundamental, dentro del cual constituye una pieza clave la descentralización del poder público entregando de manera progresiva facultades a entes como los municipios, que son, por esencia, órganos descentralizadores.

Todas las prevenciones, preocupaciones o reservas que puedan existir respecto de cómo se ejercerán dichas facultades -tal como se ha expresado muy claramente- son materias que se discutirán al tratar la Ley Orgánica de Municipalidades, a la cual se refiere el inciso segundo del artículo 110.

Tal como manifestó muy claramente el Senador señor Otero , entonces será el momento de presentar esas reservas, puesto que alguna vez deberá darse un corte al problema. No podemos seguir en una suerte de empate entre el "huevo y la gallina" para dirimir qué fue primero. Antes es razonable fijar la facultad en la Constitución, limitándola en la forma señalada por la ley orgánica respectiva.

Lo anterior lo planteé en la sesión pasada y lo entendió muy claramente el señor Ministro del Interior , a quien agradezco su aclaración. Hoy me complace estar de acuerdo con él, ya que mañana, probablemente, no lo estaremos.

Voto que sí.

El señor URENDA.-

Señor Presidente , estamos ante un problema complejo y de gran trascendencia, frente al cual -debo confesar- he tenido muchas vacilaciones, pues se trata de una reforma que de alguna manera se encuentra condicionada a una normativa que no existe por el momento. Sin embargo, reitero en el Senado que durante toda mi vida he luchado por una mayor descentralización del país. Sinceramente, creo que a la larga, más allá de las muchas deficiencias apreciadas en el manejo de los municipios, habrá una descentralización real en Chile, con municipios fuertes que tendrán autonomía y capacidad para manejarse por sí mismos.

No es posible que a estas alturas del siglo XX sea el poder central el que regule hasta el último cargo de prácticamente todos los municipios de la nación, porque las circunstancias son distintas. Hay municipalidades con determinados recursos, necesidades y características, que son muy distintas de otras y, en consecuencia, es imprescindible dar, de una vez por todas, el paso que facilite la posibilidad de una mejor organización y administración de los municipios.

Comprendo que, de alguna manera, están en juego los derechos de los trabajadores, en cuanto pudiera haber, en ciertos casos, un criterio partidista que conduzca a cometer injusticias, como así también -se ha hecho notar en el Senado- el riesgo de que los municipios pudieran dispararse en sus gastos o en sus organizaciones.

No olvidemos que la misma norma establece, en forma perentoria, que una ley orgánica constitucional de municipalidades establecerá que dichas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República , determine la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. A mi juicio, en lo relacionado con los gastos excesivos, la iniciativa exclusiva del Presidente de la República debería constituir una garantía. En cuanto a los otros aspectos, más allá de los acuerdos a los que se ha llegado, el Parlamento será quien deberá pronunciarse acerca de las pautas y criterios para que los municipios procedan con la mayor eficiencia y, ojalá, con la mayor equidad posibles.

Como expresó el señor Senador que me antecedió en el uso de la palabra, de una vez por todas debemos dar este paso, porque, desde el momento en que no podemos contar desde ya, sin una reforma constitucional, con una ley orgánica perfecta referida a la materia, creo que la fórmula que se ha buscado es la adecuada, en el sentido de otorgar una facultad amplia, pero estableciendo que ella deberá regularse por una ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República , lo que implica pronunciamiento del Parlamento sobre la materia.

Por ello, haciendo fe en el espíritu que inspirará aquella ley; en que dichas facultades, en cuanto concierne al Jefe del Estado y a los alcaldes, se ejercerán pensando en el interés general y en el específico de los municipios, y respetando los derechos de los trabajadores, voto que sí.

El señor VALDES.-

Señor Presidente, hay muchos argumentos que podrían darse, pero sólo quiero sostener un principio.

Estamos votando una reforma constitucional. Es evidente que un organismo como el municipio, que cada vez es más básico en el sentido de acercar el poder a la gente y de asentar la regionalización en el ámbito humano mucho más que en las Regiones, se ha establecido en la Constitución con suficiente categoría como para que cuente con facultades para fijar sus plantas. Éste es un principio.

En seguida, se dispone que una ley orgánica constitucional fijará los respectivos resguardos, como es natural.

Veo tanta municipalidad bloqueada por la rigidez, por una rigidez histórica; porque hay desacuerdo, porque falta comprensión, porque existen funcionarios indefinidamente acostumbrados a actuar como en una época en que contaban con seguridad, dentro de la mayor arbitrariedad en el nombramiento de los alcaldes. Pero ahora que estas autoridades responden al pueblo, y que los concejales hacen lo mismo, y que todos son elegidos, parece natural que haya un sistema de principios sobre la base de que los alcaldes fijen sus plantas. Por eso, votaré favorablemente.

Ahora, mi amigo el señor Senador que me acompaña en la Región de Los Lagos -desgraciadamente se ha ausentado en este momento de la Sala- se refirió a un asunto relativo a nuestra circunscripción, que actualmente ve la Corte y sobre el cual no me pronuncio; pero así como mi Honorable colega habla de una situación que parece ser anómala -no creo que lo sea tanto-, en otras partes veo alcaldes inutilizados. Esto, porque disponen de grupos de funcionarios que no responden para nada, y no los pueden remover.

Por las razones expuestas, voto que sí.

El señor ALESSANDRI.-

Señor Presidente , me parece que aquí se ha dado una serie de razones que, a mi juicio, son fundamentales para la aprobación del proyecto. En efecto, la sola modificación de la Carta Fundamental no producirá por sí un resultado, porque para ello es necesaria una ley. En ésta se podrán establecer todos los parámetros y garantías que sean necesarios.

Por eso, para el mejor desempeño futuro de las municipalidades, cuyo funcionamiento espero que mejore cada vez más dada la importancia que tienen para la comunidad, resulta necesaria la flexibilidad, que, repito, se regulará en la ley. Por lo tanto, especialmente en mérito de lo expuesto por los Honorables señores Otero y Urenda , voto que sí.

El señor DÍAZ.-

Señor Presidente, hay varios Honorables colegas que hemos sido alcaldes (entre otros, quien nos preside en estos momentos) y que contamos con experiencia en administración municipal. Entonces nos quejábamos de sentirnos demasiado restringidos, con escasas facultades y pocas posibilidades de actuar.

Mantengo la opinión que sostuve años atrás, cuando era alcalde de Rancagua , la que creo compartida por algunos señores Senadores presentes. Los alcaldes necesitan más facultades, mayor flexibilidad para actuar. Eso no significa eliminar el contrapeso de los concejales, de la opinión pública, de la prensa y de las elecciones. A Dios gracias, viene una serie de medidas en forma de modificaciones a la legislación vigente, entre otras -espero que esta vez resulte- la elección directa de los alcaldes. Ello hará que exista una relación mucho más estrecha entre éstos y la comunidad; tendrán que dar cuenta más precisa de sus acciones.

Además, respecto del presente proyecto, que según algunos constituye riesgo, debo señalar que no existe disposición, actitud ni modificación alguna que no entrañe riesgos. La democracia es un riesgo; lo son igualmente la libertad y muchas otras opciones. Al entregar más facultades a los municipios y flexibilizar en mayor grado su labor, y sobre todo al descentralizarlos, es indiscutible que estaremos dando un paso adelante en la regionalización y la descentralización.

En razón de que pienso exactamente igual que hace algunos años, cuando era alcalde, voto que sí.

El señor ERRÁZURIZ.-

Señor Presidente, algunos hablan -lo han hecho esta tarde- de descentralización. Pienso que la descentralización es sólo una etapa en el proceso de regionalización, término que no debe confundirse con el anterior.

Confío en el pueblo y en su capacidad para aprender a gobernar sus municipios. Si no aprobamos esta reforma, nunca podremos aprobar la ley orgánica que modernice la administración municipal.

Es indudable que existe el riesgo de politización. Pero, ¿quién entendería, por ejemplo, una empresa en la cual no fuera posible fijar la planta ni organizar eficientemente la gestión? El municipio es una empresa que debe mostrar eficiencia en la tarea de emprender el progreso comunal. Por eso, si creemos en la autonomía; si creemos en la regionalización, pese a los riesgos que siempre importan el cambio y la modernización, no podemos dejar de apoyar el presente proyecto, máxime si el señor Ministro del Interior se ha comprometido a enviar al Parlamento el correspondiente proyecto de ley para su estudio, discusión y aprobación.

Por tales razones, voto que sí.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente , por las consideraciones que expuse durante el debate, y admitiendo que efectivamente ésta es una materia que encierra riesgos, estoy dispuesto a asumirlos. Para ello confío no sólo en el compromiso que tomó el Ministerio del Interior con los funcionarios y alcaldes de las municipalidades del país, sino también en la labor que nosotros desarrollaremos al estudiar la ley orgánica correspondiente. Esperamos atender entonces a todas las inquietudes que legítimamente se han planteado, y asegurarnos de que esta flexibilidad no dé pie a eventuales abusos en que pudieran incurrir los municipios.

Por estas consideraciones, voto que sí.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Señores Senadores, les ruego que me permitan fundamentar brevemente mi voto.

Se habla de la flexibilidad del sistema municipal chileno; de la necesidad de modernizar y adecuar lo que algunos llaman "empresa de servicios", que es el municipio. No me gusta esa denominación, ni creo en la flexibilidad como se encuentra planteada en el presente proyecto.

De lo que aquí se trata es de la propiedad de los cargos que tienen los funcionarios municipales. A la fecha, éste es el único activo con que cuentan, porque han perdido remuneraciones, como puede apreciarse sobre todo cuando se los compara con el resto de los empleados públicos. Esa propiedad está definitivamente perdida por la vía de una reforma constitucional. Al estudiar la ley orgánica constitucional que se enviará al Congreso vamos a ver cómo se regula esa materia. Lo único que queda claro es que los funcionarios municipales han perdido la propiedad de sus cargos obtenida a través del Estatuto Administrativo para Empleados Municipales. Y ésta se entrega contra un exiguo, mínimo, irrelevante mejoramiento de remuneraciones.

Al fundamentar mi voto contrario a la reforma, quiero señalar que entiendo la modernización de manera distinta. A mí me gustaría que estuviéramos hablando, como lo hicimos respecto de otras reparticiones de la Administración Pública, del mejoramiento de las remuneraciones del sector; de la forma de incentivar a que se trabaje más y mejor; de la creación de un sistema de calificaciones que permita incrementar los sueldos, quizá, en función del mejor desempeño logrado. Pero dar paso hoy día para que las municipalidades se autoestructuren y reestructuren va a producir en el sistema municipal y en sus funcionarios un efecto de deterioro francamente incompatible con el cumplimiento de los objetivos de estos entes tan importantes de la Administración del Estado.

No entiendo de ese modo el respeto a la carrera funcionaria, y estimo que estamos dando una pésima señal de precariedad que va a conducir, en tiempos de elección de las autoridades comunales, a compromisos y vinculaciones de la peor naturaleza.

No estoy de acuerdo en que el régimen municipal chileno quede sujeto a lo que se pueda hacer cada determinado número de años, como fruto del acceso de nuevas autoridades a los cargos edilicios.

Por consiguiente, no puedo medir esta situación en términos de un acto de confianza. Simplemente, la veo como una materia susceptible de mejoramientos que yo hubiese querido de otra manera.

A mi parecer, esta reforma constitucional tendrá impredecibles y, ciertamente, muy negativos efectos en el régimen municipal chileno.

Voto que no.

El señor LAGOS ( Secretario ).-

¿Algún señor Senador no ha emitido su voto?

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Terminada la votación.

--Se aprueba el artículo 110 propuesto por las Comisiones unidas (34 votos por la afirmativa y 9 por la negativa).

Votaron por la afirmativa los señores Alessandri, Bitar, Calderón, Carrera, Díaz, Errázuriz, Fernández, Frei (don Arturo), Frei (doña Carmen), Gazmuri, Hamilton, Huerta, Lagos, Larraín, Lavandero, Letelier, Martin, Matta, Núñez, Ominami, Otero, Páez, Pérez, Piñera, Ríos, Romero, Ruiz (don José), Ruiz-Esquide, Sule, Thayer, Urenda, Valdés, Zaldívar (don Adolfo) y Zaldívar (don Andrés).

Votaron por la negativa los señores Cantuarias, Cooper, Díez, Feliú, Larre, Mc-Intyre, Prat, Siebert y Sinclair.

El señor LAGOS ( Secretario ).-

Corresponde que la Sala se pronuncie sobre la primera proposición de las Comisiones de Gobierno y de Constitución, unidas, que consiste en reemplazar el N°1 del artículo único del proyecto por el que se indica a continuación:

"1.- Sustitúyese el número 2°, del inciso cuarto, del artículo 62, por el siguiente:

""2°.- Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que establece el artículo 110.".".

Esta proposición fue acordada por unanimidad.

El señor NÚÑEZ.-

Es concordante con lo que acabamos de aprobar, señor Presidente. Por lo tanto, deberíamos acogerla con la misma votación anterior.

La señora FELIÚ.-

Sí, señor Presidente.

El señor HAMILTON.-

Así es, porque este número es consecuencia de la disposición recién aprobada.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Si no hubiera objeción, se aprobaría en los mismos términos en que lo fue el artículo 110.

Acordado.

--Se aprueba (34 votos por la afirmativa y 9 por la negativa).

El señor LAGOS (Secretario).-

Han sido renovadas las indicaciones N°s 3 y 4, para reemplazar el inciso primero del artículo 99 por el siguiente:

"Artículo 99.- Para el gobierno y administración del estado, el territorio de la República se divide en Regiones, Provincias y Comunas.".

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

En discusión las indicaciones renovadas.

Tiene la palabra el Honorable señor Hamilton.

El señor HAMILTON.-

Señor Presidente, en primer lugar, creo que estas dos indicaciones debieran ser declaradas inadmisibles, porque no guardan relación con las ideas matrices del proyecto ni con aquellas contenidas en el mensaje.

En segundo término, cabe señalar que el tema ya ha sido estudiado varias veces en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.

Aquí, señor Presidente , se persigue introducir a la comuna como parte del Gobierno, concepción absolutamente inarmónica con toda la construcción constitucional, donde a la municipalidad se le reserva la administración local y no el gobierno local. No existe gobierno local. Sólo hay gobierno nacional, con el Presidente de la República , ministros, servicios; gobiernos regionales y provinciales, con intendentes y gobernadores, y la administración municipal.

Esta reforma, señor Presidente , no tiene nada que ver con la que propuso el Gobierno para modificar el sistema municipal, la cual ya fue despachada por la Cámara de Diputados y ha sido informada en dos oportunidades por las Comisiones del Senado; y la de Constitución la rechazó, por las razones que estoy exponiendo.

El profesor Francisco Cumplido ha manifestado lo siguiente sobre el particular: "es necesario tener presente que en un Estado Unitario con gobierno presidencialista es el Presidente de la República el que ejerce tal gobierno, personalmente y a través de sus representantes naturales e inmediatos. Por consiguiente, si se desea otorgar atribuciones de gobierno a los Alcaldes tendrían que ser de confianza del Presidente de la República. En nuestro sistema constitucional" -agrega el profesor Cumplido- "los Alcaldes y las Municipalidades tienen más propiamente facultades administrativas. En doctrina, el gobierno es el conjunto de atribuciones políticas generales, la administración es la ejecución de esas políticas, o como enseña Henry Puget , gobernar es ejercer funciones esencialmente de orden político, orientar el destino del Estado, gestionar los asuntos que afectan los intereses esenciales de la comunidad nacional. Administrar es conducir los asuntos corrientes, proveer a la satisfacción normal de las necesidades públicas, conforme a las directivas del Gobierno.".

En esta materia, señor Presidente, en todos los proyectos que se han presentado, la Comisión de Gobierno ha tratado, en una forma u otra, de introducir la idea de que existe un gobierno local, un gobierno municipal, en circunstancias de que la municipalidad no es más que la administradora de la comuna y de los asuntos locales.

He dicho.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Como la Mesa ha sido interpelada para que se pronuncie sobre la admisibilidad de las indicaciones...

El señor OTERO.-

Pido la palabra.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

La tiene, Su Señoría.

El señor OTERO.-

Señor Presidente, cuando la Comisión de Constitución escuchó a diversos constitucionalistas acerca de la naturaleza de las enmiendas a la Carta, casi en forma unánime -hubo una excepción- opinaron que en materia de reformas constitucionales se incluye todo y, por ende, no existen reglas en cuanto a la idea de legislar, porque, tratándose de la Ley Fundamental, cualquier alteración de ella permite hacer cambios globales.

Por tal motivo, sin estar de acuerdo con las indicaciones en debate -las votaré en contra, por las razones que expresaré más adelante-, y refiriéndome exclusivamente a su constitucionalidad, no cabe aceptar, en opinión de los más brillantes tratadistas de Derecho Constitucional de todos los sectores, la tesis de que una indicación a un proyecto de reforma del Texto Fundamental no ajustada a la idea de legislar debe ser declarada inadmisible. Eso queda para la ley, pero no para la Constitución.

Lo que estoy diciendo se afirma en diversos informes que llegaron a la Comisión de Constitución, como consta al señor Ministro , quien asistió a ella, y a los señores Senadores que integraron ese organismo en su oportunidad. Existe una opinión clara de los constitucionalistas -prácticamente unánime- en el sentido de que, tratándose de reformas constitucionales, es plenamente procedente formular cualquier indicación, aunque sea totalmente ajena a la materia objeto del proyecto.

He dicho.

El señor HAMILTON.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Señor Senador Guiller 

El señor HAMILTON.-

Quiero, simplemente, efectuar una aclaración de hecho.

La excepción a que se refirió el Honorable señor Otero no es una excepción cualquiera. Corresponde a la opinión del más distinguido constitucionalista del país: don Alejandro Silva Bascuñán.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Se ha solicitado a la Mesa que declare inadmisibles las indicaciones renovadas números 3 y 4.

La Mesa resuelve declararlas admisibles, por dos razones. En primer lugar, por las informaciones que proporcionó el Honorable señor Otero en cuanto a las características de una reforma constitucional (las indicaciones en cuestión, por lo demás, se refieren al tema municipal). Y, en segundo término, porque no parece oportuno que, después de que este asunto fue visto por dos Comisiones del Senado que admitieron a tramitación las indicaciones, la Mesa descubra en la última instancia, cuando son renovadas, que ellas son inadmisibles.

Por tales consideraciones, la Mesa declara admisibles las indicaciones renovadas números 3 y 4, y procederá a ponerlas en votación, a menos que alguien desee referirse a su contenido, pero no a su constitucionalidad, que fue lo discutido previamente.

Ofrezco la palabra.

El señor OTERO.-

Señor Presidente, este tema también fue latamente debatido en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, porque está íntim amente unido a otra indicación, que habla del "Gobierno y Administración Comunal".

Los profesores de Derecho Constitucional -salvo uno, el señor Cea - opinaron que, en toda nuestra legislación, el término "gobierno" se refiere a las facultades esenciales del Gobierno Central de la República. Por lo tanto, en concepto de ellos, no es conveniente introducir modificaciones que con posterioridad podrían suscitar serios problemas jurídicos.

Esta materia se discutió extensamente en la Comisión de Constitución y, analizados los informes, fue rechazada, por el motivo expuesto.

El inciso primero del artículo 99 de la Constitución expresa: "Para el gobierno y administración interior del Estado, el territorio de la República se divide en regiones y éstas en provincias. Para los efectos de la administración local, las provincias se dividirán en comunas.". De manera que las indicaciones en debate, que aparentemente son inocuas, en el fondo producen una confusión jurídica bastante importante.

No es propio de la organización comunal el gobierno. Porque la comuna no tiene las obligaciones ni las atribuciones que posee el Gobierno. Y tan evidente es esta diferencia, que es el Gobierno el que designa a los intendentes y gobernadores. La administración comunal es totalmente separada e independiente, y reside en una municipalidad, órgano constituido por el alcalde y el concejo, quienes son elegidos en votación popular.

Por tanto, existen en el primer informe de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia antecedentes que justifican por qué en su oportunidad votamos en contra de estas indicaciones.

He dicho.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Thayer.

El señor THAYER.-

Señor Presidente , si existe parecer unánime, no hablaré. De haber discusión, sí lo haré.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Aparentemente, no habría más debate. Por ello, me disponía a poner en votación las indicaciones renovadas números 3 y 4. Porque si las Comisiones las rechazaron y ahora fueron renovadas, quiere decir que existen votos en un sentido y otro. Luego, procede pronunciarse sobre ellas.

En votación.

--(Durante la votación).

El señor NÚÑEZ.-

Señor Presidente , independientemente de que votaré en contra de las indicaciones, creo que, más allá de las muy importantes opiniones vertidas por distinguidos constitucionalistas, el tema es discutible. Por lo menos, en las estructuras interiores del Estado de otros países existe el concepto de "gobierno municipal".

Entonces, no nos cerremos a la posibilidad de debatir la materia más adelante, porque la experiencia de otras naciones debe enseñarnos. Resulta que, por procesos de descentralización crecientes y por una generación más plena de las autonomías locales, al final, en el hecho, los gobiernos municipales se constituyen y son reconocidos por los ordenamientos jurídicos pertinentes.

Entiendo que en Chile todavía estamos en una situación precaria para los efectos de conceder a los municipios ese rango y esa característica tan esenciales. Sin embargo, sigo pensando que es un asunto discutible.

En todo caso, en esta oportunidad voto en contra.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente, por las razones que dio el Honorable señor Núñez , votaré a favor de las indicaciones renovadas.

En el fondo, hay que entender el artículo 99 referido a la administración interior del Estado. Y quienes somos muy partidarios de la creación del gobierno comunal, en estricto derecho, a lo mejor, también debiéramos votar en contra, a fin de dejar definitivamente separadas -como ya lo establece el artículo 99 de la Carta Fundamental- las funciones propias del Estado en los niveles nacional, regional y provincial. Y nada más.

Pareciera lógico sostener lo anterior. No obstante, en la gran mayoría de las comunas del país, la expresión con que se hace referencia al concejo comunal es "gobierno comunal". En la actualidad, ya es así: todos se refieren al gobierno comunal. Los alcaldes -pomposamente, algunos; con modestia, otros- dicen: "Yo presido el gobierno comunal". Y lo sostienen porque, efectivamente, desempeñan funciones de gobierno dentro del territorio de la comuna.

El Senado ha estimado oportuno no otorgar esa alternativa, que ya existe en Europa y la tienen, naturalmente, todos los chilenos.

Voto a favor de las indicaciones renovadas.

El señor THAYER.-

Señor Presidente, diré ahora, como fundamentación de mi voto, lo que iba a señalar hace un momento.

Aquí se puede producir una confusión con dos conceptos. De acuerdo con lo que se entiende por "administración" y por "gobierno" en el Diccionario de la Lengua Española, es perfectamente legítimo hablar de "gobierno municipal". Y, aun, es conveniente hablar de "gobierno municipal" y determinar a quién corresponde la administración y a quién el gobierno de la municipalidad.

Empero, ocurre que, en la Constitución Política, las palabras se han empleado -algo he leído sobre el tema- en el sentido que aquí indicaron antes otros señores Senadores: para ella, hay una distinción muy clara o muy insistente entre lo que es gobierno, que se refiere al gobierno del Estado, y lo que es administración, que se precisa como administración comunal.

En mi opinión, introducir en el artículo 99 el concepto planteado implicaría producir un enredo, cierto embrollo, acerca de la hermenéutica de la Carta Fundamental.

Por las razones expuestas, voto en contra de las indicaciones renovadas.

El señor ZALDÍVAR (don Adolfo).-

Señor Presidente , voto en contra de las indicaciones renovadas, pero a favor de la proposición del segundo informe, porque en nuestro sistema lo propio es la administración. Plantear un gobierno comunal se contradice no sólo con el texto constitucional, sino también con nuestra tradición, sobre todo con una forma de gobierno que debemos perfeccionar en vez de paralizar y, más aún, dejándola en situación tal que empiece a crearse la fuente del desgobierno a través de una decisión como la que ahora explícitamente se plantea.

La señora FELIÚ.-

Señor Presidente , tengo a la mano un libro de don Enrique Silva sobre Derecho Administrativo en el que trata el tema que nos ocupa. En él plantea que en nuestro ordenamiento constitucional se distinguen claramente las acciones de gobierno de las de administración. Ello es así, porque la Carta Fundamental entrega al Presidente de la República el gobierno y la administración del Estado.

Por otra parte, la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado también reitera una diferencia de conceptos entre ambas actividades. De manera que en nuestro ordenamiento constitucional es claro que al Primer Mandatario le corresponde el gobierno y la administración.

Estas indicaciones renovadas y las que vienen a continuación, al incluir una sola palabra, reafirman el concepto de que a las municipalidades corresponde el gobierno comunal, lo que generará inorganicidad en las normas constitucionales relativas a esta materia, porque no está claro qué se pretende otorgar o entregar a los municipios al señalar que a ellos también les compete el gobierno en el ámbito comunal. Pero como es propio del Poder Ejecutivo ejercer el gobierno en todo el país, resulta que, así como en la administración se cercena parte de ella misma en lo que dice relación a las funciones que la ley orgánica atribuye o asigna a los municipios, quedará la interrogante sobre cuáles son las funciones de gobierno radicadas en los municipios.

Me parece que el tema no es simple. Se trata de una reforma cuyas consecuencias, aparte no ser claras, no las podemos prever. En todo caso, dentro de nuestro ordenamiento, considero inconveniente la reforma que se propone.

Por esa razón, voto en contra de las indicaciones renovadas.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Señores Senadores, estamos en presencia de una paradoja. Por un lado, se afirma la autonomía municipal, con algunas limitaciones establecidas en la ley orgánica constitucional, para crear y suprimir empleos públicos, en este caso municipales. Para fundamentar esa autonomía -que estimo inconveniente, por las razones que di en su oportunidad- se habla de flexibilidad, de fuerza y de gobierno comunal. Pero, cuando se trata de poner un título y de encabezar un artículo, lo que no produce más efecto que mostrar la intención de crear gobiernos comunales, entonces se rechaza por improcedente e inconveniente.

Llamo la atención del Senado sobre la inconsistencia argumental que hay entre una y otra postura. Y, resueltamente, voto a favor de las indicaciones renovadas.

--Se rechazan las indicaciones renovadas números 3 y 4 (29 votos contra 7).

Votaron por la negativa los señores Alessandri, Bitar, Calderón, Carrera, Díaz, Díez, Feliú, Fernández, Frei (don Arturo), Frei (doña Carmen), Gazmuri, Hamilton, Huerta, Larre, Lavandero, Letelier, Martin, Matta, Núñez, Ominami, Otero, Páez, Piñera, Prat, Ruiz (don José), Ruiz-Esquide, Thayer, Valdés y Zaldívar (don Adolfo).

Votaron por la negativa los señores Cantuarias, Lagos, Larraín, Mc-Intyre, Pérez, Ríos y Urenda.

El señor LAGOS ( Secretario ).-

Indicación renovada Nº 5, que dice "Reemplázase en el Capítulo XIII de la Constitución, el epígrafe "Administración Comunal" por "Gobierno y Administración Comunal".

--Se rechaza con la misma votación anterior.

El señor LAGOS ( Secretario ).-

A continuación, el segundo informe propone, por unanimidad, reemplazar el inciso primero del artículo 107, por el siguiente: "La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo.".

Se ha renovado la indicación Nº 10 que reemplaza en dicho artículo 107 la frase inicial "La administración local de cada comuna" por "El gobierno y la administración local de cada comuna".

-- Se rechaza con la misma votación anterior.

El señor LAGOS ( Secretario ).-

Corresponde pronunciarse sobre el inciso primero del artículo 107 del segundo informe.

El señor THAYER.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor THAYER.-

Evidentemente, apoyo esta proposición. Sin embargo, deseo hacer un alcance a lo expresado por el señor Presidente y que tiene que ver con lo que se discute en este momento.

De acuerdo con la Constitución vigente -la cita extraída de un libro de don Enrique Silva la señaló la Honorable señora Feliú ; yo la había leído pero no recordaba dónde-, la expresión "gobierno" se refiere al gobierno del Estado que es único. Por consiguiente, a menos que enfrentemos una reforma total de la Carta Fundamental para cambiar el sentido de la expresión "gobierno" cada vez que se usa, aplicarla ahora a las municipalidades significaría atentar contra su autonomía. Y ésa sería la contradicción.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Como el primer inciso del artículo 107 fue objeto de indicación renovada -que acaba de ser rechazada por la Sala-, corresponde pronunciarse sobre la proposición del segundo informe.

--Se aprueba el inciso primero del artículo 107 (28 votos favorables).

El señor LAGOS (Secretario).-

En seguida, se propone intercalar, por mayoría de votos, el siguiente inciso segundo, nuevo:

"La ley orgánica constitucional respectiva establecerá las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad local en las actividades municipales.".

--Se aprueba (29 votos favorables).

El señor LAGOS ( Secretario ).-

A continuación, se recomienda reemplazar, también por mayoría de votos, el inciso cuarto -que pasa a ser quinto- por el siguiente:

"Una ley orgánica constitucional determinará la funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a consulta no vinculante o a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.".

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

En discusión.

Tiene la palabra el Honorable señor Thayer.

El señor THAYER.-

Señor Presidente , sólo deseo formular la siguiente consulta. La expresión "someterá a consulta no vinculante o a plebiscito", ¿significa que el plebiscito es vinculante?

El señor HAMILTON.-

Exacto.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Señor Senador, tal como hoy día está definido, el plebiscito es vinculante.

Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente, esta modalidad que se ha incorporado es muy interesante y precisamente tiene el propósito de imprimir mayor participación en la acción de los municipios. La municipalidad y el alcalde, en virtud de diversos mecanismos hoy día existentes como alternativas propias de la administración -incluso mediante el pago de las cuentas de electricidad-, pueden hacer muchas consultas a los vecinos y eso les permite fijar los criterios a que esas autoridades deben ajustar sus actuaciones.

La incorporación, por primera vez, de la consulta no vinculante constituye, desde mi punto de vista, uno de los aspectos más trascendentes para lograr mayor amplitud en el desarrollo de la participación, tarea que, como lo estipula el artículo 107 de la Constitución, es responsabilidad primerísima de la municipalidad frente a la comunidad.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Larraín.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente, como sabemos, la Carta Fundamental establece actualmente la posibilidad de que los municipios llamen a plebiscito, y la ley orgánica de municipalidades consagra una serie de reglamentaciones para su realización. Corresponde, en realidad, a una verdadera elección: compleja, difícil, pero, por sus propias características, sus determinaciones son obligatorias y vinculantes. A mi modo de ver, esta modalidad de participación ciudadana en la comuna es restrictiva y, de hecho, salvo la Municipalidad de Las Condes -hasta donde llega mi conocimiento-, ningún otro municipio, desde la vigencia de esta norma, la ha aplicado para consultar a los vecinos sobre ciertas materias respecto de las cuales los pronunciamientos que se adopten serán de carácter obligatorio.

Por ese motivo, considerando imprescindible la participación ciudadana -la que puede darse no necesariamente en toda la comuna, sino que en una parte de ella sobre la base de una definición territorial o de otras características-, presenté una indicación para agregar al texto vigente de la Constitución la idea de la consulta, que sería efectivamente no vinculante y que puede, por la misma razón, flexibilizar la forma de participar en las decisiones que la comuna adopta a través de los organismos que la representan, fundamentalmente el alcalde y el concejo municipal.

Por lo tanto, esta disposición, aprobada por la unanimidad de los miembros de las Comisiones informantes, constituye, como lo señaló el señor Senador que me antecedió en el uso de la palabra, un gran avance y es indispensable para la participación ciudadana. Quizás, como en pocos lugares, la verdadera democracia participativa se puede dar a nivel de los municipios. Es más difícil o más compleja la participación de la ciudadanía en las decisiones, por así decirlo, nacionales. Eso limita, por cierto, la forma en que ella se expresa, pero debe tenerse presente que se cuenta con organismos representativos, principalmente el Senado y la Cámara de Diputados. En el ámbito municipal se requería, a mi juicio, un mecanismo que flexibilizara esa participación, que es lo que pretendía la indicación que presenté y que se aprobó por unanimidad en el segundo informe. Y espero que igual resolución adopte la Sala.

He dicho.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Tiene la palabra el Honorable señor Alessandri.

El señor ALESSANDRI.-

Señor Presidente , el inciso quinto dice que la ley señalará las materias que el alcalde "someterá a consulta". "Someterá" o "podrá someter a consulta"? No sé si queda clara la intención. Del texto parece desprenderse cierto carácter obligatorio: "Una ley orgánica señalará, además, las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo" "someterá a consulta". Repito: "Someterá" o "podrá someter"? Habría sido mejor decir "podrá someter".

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente , tiene razón el Honorable señor Alessandri. Hoy se establece "someterá", porque es una forma verbal referida al plebiscito, y ...

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Señores Senadores, estimo razonable la materia planteada, pero, por una cuestión de orden, sugiero aprobar el inciso quinto en la forma propuesta y, después, si corresponde, introducirle enmiendas, cuya aprobación necesita, por lo demás, la unanimidad de la Sala.

--Se aprueba el inciso quinto, dejándose constancia, para los efectos del quórum constitucional requerido, de que emitieron pronunciamiento favorable 30 señores Senadores.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Alessandri, para que precise su planteamiento respecto a esta norma.

El señor ALESSANDRI.-

Señor Presidente , me llama la atención que la disposición diga primero "señalará", y después, "someterá", esto es, que aparezca en forma tan imperativa. Entonces, sólo quiero conocer el alcance de la norma. Porque no sé si el término "someterá" se debe a que, a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, estará obligado a someter a consulta no vinculante o a plebiscito.

El señor RÍOS.-

Obvio, señor Presidente.

El señor ALESSANDRI.-

Por eso, hice más bien un comentario y formulé una consulta en cuanto a si estaba bien redactada la disposición, o si podíamos mejorarla estableciendo: "podrá someter a consulta no vinculante o a plebiscito".

Ése fue el sentido de mi planteamiento, para que este asunto quedara aclarado y se aprobase una disposición que en verdad pudiera ser aplicable.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Señores Senadores, al parecer la norma queda mejor como viene redactada, puesto que aparece claro cuál es el sujeto de la cuestión. Y en el caso de que sea facultativo, existe confusión respecto a cuál de las dos partes de la oración es el sujeto de la consulta o del plebiscito.

En todo caso, creo que el comentario del Senador señor Alessandri permite que en la Versión Taquigráfica, esto es, en la historia fidedigna de la ley, quede registrado el espíritu con el que se aprobó la norma.

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).-

Señor Presidente , en el ánimo de facilitar el trabajo de la Sala, quiero señalar que hemos tomado debida nota de las observaciones formuladas a propósito de este artículo. Entonces, como el proyecto se encuentra en el primer trámite constitucional, cuando se discuta en la Cámara de Diputados tendremos presentes estas consideraciones, que me parecen acertadas. Creo que la expresión correcta es: "podrá someter", y no "someterá".

Ése es nuestro ofrecimiento, señor Presidente.

El señor HAMILTON.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor HAMILTON.-

Señor Presidente , tiene razón el señor Ministro. Si debe introducirse algún cambio en el proyecto, esto tendrá que llevarse a cabo en los trámites siguientes.

Empero, la enmienda de redacción sugerida respecto a este artículo no me parece necesaria. Porque supongamos que una proporción de ciudadanos que determina la ley orgánica, le exige al alcalde llamar a plebiscito, éste se encuentra obligado a hacerlo. De manera que está bien empleada la forma verbal "someterá".

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

La Mesa valora en su mérito el ofrecimiento del señor Ministro. Pero en esta materia, en cuanto al sentido del planteamiento del Senador señor Alessandri , la disposición queda mejor como viene redactada. Como son dos vertientes posibles para llegar a la consulta o al plebiscito, es más conveniente hacer esta referencia a la ley en donde se regula la forma. Porque en algunos casos puede no ser nada de voluntario, y el término "podrá" lo convierte en facultativo de manera inconveniente y, tal vez, favoreciendo una confusión en la inteligencia de la norma.

En consecuencia, el inciso quedará aprobado en los términos propuestos por las Comisiones unidas.

Aprobado.

Tiene la palabra el Senador señor Urenda.

El señor URENDA.-

Señor Presidente, hago presente mi reserva respecto a esta norma. Porque, a mi juicio, tal como viene redactada, la ley va a ordenar. Entonces, establecidas las materias, deberán ser sometidas a consulta o a plebiscito.

Creo que la idea inicial del Senador señor Alessandri es más adecuada, esto es, que la ley señalará qué materias "pueden" ser sometidas a consulta o a plebiscito. Pero al establecer que la ley señalará las materias que "someterá", significaría que sin someterse a consulta o a plebiscito algunas no podrían llevarse a cabo. Y no sé si ése sea el espíritu de la norma.

Por consiguiente, pienso que la observación hecha por el señor Ministro podría salvar esta situación. Estoy conforme cuando la norma dice que la ley "señalará". Pero cuando expresa las materias que "someterá", me parece que establece una obligación que la municipalidad no podría rehuir. Y, en consecuencia, haría imposible la realización de ciertos asuntos sin esta consulta o plebiscito.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Thayer.

El señor THAYER.-

Señor Presidente , si ya está definitivamente votado el asunto, no tengo nada más que decir. Estamos todos de acuerdo con la disposición.

Queda claro que sería factible que la norma señalara "podrá someter" a consulta no vinculante o a plebiscito. Pero ¿por qué usa el futuro y esta forma imperativa? Porque es obvio que si el alcalde ha consultado al concejo sobre determinada materia que va a someter a consulta no vinculante o a plebiscito, y éste manifiesta su acuerdo, eso es exactamente lo que va a hacer: someterá.

Por eso el artículo consigna aquí la forma verbal "someterá", porque está regulando el acto del alcalde una vez que consultó al respectivo concejo.

Ése es el alcance de la disposición, señor Presidente.

El señor NÚÑEZ.-

Pido la palabra, señor Presidente.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor NÚÑEZ.-

Señor Presidente , quiero hacer un breve comentario.

Tengo la impresión de que el inciso está bien redactado. Porque se establece exactamente cuáles serán las materias que efectivamente la ley señalará al alcalde que deben ser sometidas a consulta no vinculante o a plebiscito.

El señor URENDA.-

¡Debe!

El señor NÚÑEZ.-

Exactamente, señor Presidente. O sea, la ley va a señalar esto. Por lo tanto, habrá otras materias que no necesariamente van a ser sometidas a consulta no vinculante o a plebiscito. Pero, en la actualidad, no tiene ningún sentido que empecemos a ver cuáles son las materias que eventualmente tendrían que someterse a ello.

El señor LAGOS ( Secretario ).-

A continuación, respecto de los incisos séptimo y octavo (pasan a ser incisos octavo y noveno), la Comisión propone reemplazarlos por los siguientes:

"Los servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley." (este inciso fue aprobado por unanimidad).

"Asimismo, la ley determinará la forma y modo en que los servicios públicos y demás órganos que integran la Administración del Estado, podrán traspasar a municipalidades la ejecución de acciones de su competencia, ya sea de manera temporal o permanente.".

El señor THAYER.-

Pido la palabra, señor Presidente.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor THAYE.-

Señor Presidente , estoy de acuerdo en aprobar estos incisos. Pero me parece que falta el artículo "las" antes de la palabra "municipalidades", pues debiera decir: "podrán traspasar a las municipalidades"...

El señor NUÑEZ.-

Tiene razón Su Señoría, señor Presidente.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Si le parece a la Sala, por unanimidad se aprobarán estos incisos, incorporando la enmienda de redacción propuesta por el Senador señor Thayer.

--Se aprueban, con la enmienda de redacción propuesta, dejándose constancia, para los efectos del quórum constitucional requerido, de que emitieron pronunciamiento favorable 28 señores Senadores.

El señor LAGOS ( Secretario ).-

Corresponde votar el Nº 3 del artículo único.

La Comisión propone sustituir su texto por el siguiente:

"Reemplázase el artículo 109, por el siguiente:

"Artículo 109.-

La ley orgánica constitucional respectiva regulará la administración transitoria de las comunas que se creen, el procedimiento de instalación de las nuevas municipalidades y los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren situados en los territorios de las nuevas comunas.

"Asimismo, la ley orgánica constitucional de municipalidades establecerá los procedimientos que deberán observarse en caso de supresión o fusión de una o más comunas.", y".

--Se aprueba unánimemente (29 votos).

El señor LAGOS ( Secretario ).-

Se ha renovado la indicación Nº 28, tendiente a agregar el número nuevo que a continuación se indica:

"Incorpórase la siguiente disposición transitoria, nueva:

"Trigésima Sexta.-

Los concejos comunales y alcaldes que asuman sus cargos en 1996, durarán en ellos hasta la fecha de instalación de sus sucesores, la que se determinará de acuerdo a lo dispuesto en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, conforme a la fecha de elección municipal que se defina para cada comuna según lo indicado en el inciso siguiente. En todo caso, dicha instalación no podrá ser posterior al 31 de Diciembre del año 2000.".

El señor HAMILTON.-

¿Fue rechazada en la Comisión, señor Presidente?

El señor LAGOS (Secretario).-

En efecto, y renovada con las firmas reglamentarias.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

En discusión la indicación renovada.

El señor LARRAÍN.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra, Su Señoría.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente , la primera observación que deseo formular es que la indicación para agregar esta disposición transitoria se presentó con bastante antelación, cuando todavía era posible que parte de ella se cumpliera con motivo de las elecciones municipales de octubre pasado. Su inciso primero aún tiene vigencia -es por ello que se renovó la indicación-, no así el segundo, razón por la cual debiera entenderse retirado.

Quiero fundar brevemente mi posición. A mi parecer, la idea esbozada, del municipio autónomo que regula la acción de la comuna a la que sirve, debe ir acompañada de un paso -a mi juicio- esencial: desvincular a aquél de los procesos políticos nacionales y dejar a cada comuna, cuando regule y determine su futuro, cierta independencia para decidir en qué momento renueva sus autoridades o define procesos tan importantes como elegir alcalde y concejales. La ley podrá disponer la forma de hacerlo -deberá ser igual para todos-, determinar si la respectiva elección será simultánea o separada, y señalar las modalidades para elegir alcaldes; pero la realización misma de los comicios debe quedar entregada a la autonomía de cada municipio.

Por otro lado, considero muy importante tener en cuenta -por lo demás, las elecciones municipales recién pasadas así lo acreditan- que la relación de los electores con las autoridades elegidas no es exactamente igual a la existente a nivel nacional con los distintos ámbitos de decisión política. La gente elige a las personas que le parecen más competentes. Hay muchos ejemplos de votaciones que bajo un prisma político no serían explicables. Creo que la UDI es un partido muy grande, pero estoy cierto de que en Las Condes no representa 77 por ciento del universo electoral, sino un porcentaje cercano a ése. Y ello se debe, ciertamente, a la gestión municipal del Alcalde don Joaquín Lavín. Ésa es una situación real que se repitió en muchas otras comunas con numerosos alcaldes pertenecientes a distintos partidos, que recibieron la preferencia de personas de otras colectividades y sectores, porque en ese acto primó la valoración ciudadana de las calidades personales de los candidatos electos.

A mi juicio, dicho proceso todavía puede acelerarse si se flexibiliza el sistema para permitir que cada municipio defina la oportunidad en que realizará los respectivos comicios. Ello no impedirá que los partidos políticos, a nivel comunal, puedan tomar la decisión de participar en ellos en la forma que se determine. Se trata de que la decisión se adopte a nivel comunal, y no que forme parte de un proceso político nacional, cuestión que, francamente, considero de la mayor importancia.

Tal es el sentido y justificación de la indicación en comento, la cual, lamentablemente, no fue acogida por el organismo técnico especializado, sin perjuicio de que haya merecido algunos votos favorables de personas que representan puntos de vista políticos diferentes, lo cual revela que no se trata de un planteamiento ideológico o doctrinario, sino de una forma de concebir el municipio desde la perspectiva de la autonomía.

Por lo expuesto, solicito el respaldo de la Sala a esta indicación renovada, pues estimo que tendría enorme repercusión, precisamente, para afianzar un paso más todavía el proceso de autonomía y flexibilización de las municipalidades.

El señor HAMILTON.-

Pido la palabra.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

La tiene el señor Ministro del Interior.

El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).-

Señor Presidente , en verdad, en esta materia nada me asusta, pues creo que debemos tener un espíritu bastante amplio para avanzar en materia de flexibilización de nuestro sistema electoral.

Si entiendo bien lo que acaba de plantear el Senador señor Larraín , se trata de que cada comuna señale la fecha en que va a realizar su elección, con la única limitante de que la instalación de quienes sucedan en los cargos -no el acto eleccionario- no podrá ser posterior al 31 de diciembre del año 2000.

En mi concepto, ello importaría una modificación mayor al sistema electoral chileno, dado que las elecciones municipales, como todos sabemos, se desarrollan conforme a un procedimiento bastante complejo, que empieza, en determinado momento, con la inscripción de los candidatos.

En realidad, este inciso, tal como se propone, no podría aprobarse, por referirse a la fecha que se defina para cada comuna, según lo indicado en el inciso siguiente. Y si éste se rechaza, no podría el primero remitirse a la fórmula propuesta en él.

En subsidio, propongo lo siguiente: acaba de iniciar su tramitación un proyecto que establece un sistema de elecciones separadas de alcaldes y concejales -reitero: estamos dispuestos a discutir este aspecto, con todas las implicancias que tendría en el proceso electoral, que es bastante complejo en cuanto a plazos-, y, por ello, sugiero trasladar esta discusión a la oportunidad en que se trate dicha iniciativa, en lugar de aprobar una disposición cuya vigencia, en todo caso, estará sujeta a una nueva enmienda a la normativa orgánica constitucional del sistema municipal.

Aún más: me formulo preguntas como ésta: ¿qué pasaría si determinado concejo resuelve adelantar en un año su renovación? ¿Cómo compatibilizaríamos tal decisión con el sistema del registro electoral, las convocatorias que deben hacerse, la inscripción de candidatos, su desafiliación de los partidos, etcétera?

Por lo tanto, preferiría que analizáramos este tema -reconozco que aún no se ha debatido, y no nos cerramos a hacerlo- cuando se discuta la enmienda a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades en lo relativo a las elecciones, que -repito- acaba de iniciar su tramitación en la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Tiene la palabra el Honorable señor Otero y, a continuación, el Senador señor Hamilton.

El señor OTERO.-

Señor Presidente , si se considera esta disposición desde un punto de vista reglamentario -ya lo señaló el señor Ministro -, se trata de una indicación renovada que debe aprobarse o rechazarse en su mérito. Pero resulta que aquí se está aludiendo al inciso siguiente, el cual fue retirado. De manera que la indicación -como ha quedado- no puede ser aprobada, porque no tendrá ningún efecto. Tampoco es factible de modificación en virtud del Reglamento, pues debe ser renovada exactamente en la misma forma en que originalmente se planteó. A lo mejor, sería tema de análisis enmendar la norma reglamentaria, pero así está establecido.

Nadie en la Sala está en desacuerdo con la proposición del Senador señor Larraín ; sin embargo, coincido con el señor Ministro en el sentido de que ésta no es una materia de carácter constitucional. Al contrario, su incorporación en la Carta significaría dejar enmarcadas ciertas cosas que no han sido discutidas in extenso y que no podrían ser cambiadas. Por consiguiente, ella podría quedar sujeta a la misma Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, la cual contiene un capítulo entero relativo al tema de las elecciones. También es posible considerarla en el proyecto de ley a que aludió el señor Ministro del Interior. En todo caso, está claro que no se trata de un asunto constitucional.

Por lo tanto, reglamentariamente no es factible aprobar la indicación; en primer lugar, porque la norma no producirá efecto alguno, ya que se retiro el inciso segundo y no puede cambiarse el texto literal; y en segundo término, porque se creará un problema bastante serio de inmovilidad. Ninguno de los señores Senadores que votó en contra en la Comisión lo hizo por haber estado en desacuerdo con la idea del Honorable señor Larraín , la cual, a nuestro juicio, es digna de estudio. Pero ello no puede consignarse en una reforma constitucional, sino donde realmente corresponde: en el capítulo electoral de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, o bien, en la normativa mencionada por el señor Ministro.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Hamilton.

El señor HAMILTON.-

Señor Presidente, en virtud de las consideraciones hechas valer tanto por el señor Ministro como por los colegas que aludieron a la materia, deseo pedir al Honorable señor Larraín , autor de la proposición, que, como parte de ella quedó desfasada por el tiempo y la incorporación de la otra parte en la Carta Fundamental representa, a juicio de la Comisión, serios inconvenientes -sería del caso discutir el tema con motivo del estudio de la referida ley orgánica o con ocasión de la normativa electoral en actual trámite en el Senado- ,retire la indicación. Su contenido lo podríamos tratar con la mejor buena voluntad cuando analicemos el proyecto correspondiente.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Larraín.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente , desgraciadamente, por el retraso que ha tenido el análisis de la disposición transitoria que propuse a través de la indicación, es difícil que, aun en el evento de que se cuente con el apoyo de la Sala, dicha norma pueda ser aplicada.

En consecuencia, acojo la invitación formulada por el señor Ministro y los Honorables señores Otero y Hamilton -espero que su parecer represente la opinión de muchos otros señores Senadores-, en orden a que el asunto lo volvamos a tratar cuando discutamos el proyecto del Ejecutivo y que se encuentra en tramitación en el Senado, o en otra instancia, en donde haya la posibilidad real de abrir debate sobre el particular. Porque -insisto- aquí estamos frente a una cuestión que es sumamente importante para el destino de las municipalidades, esto es, que cada una pueda definir materias con mucha autonomía. Y si la renovación de sus autoridades forma parte de un proceso nacional, aquéllas difícilmente podrán escapar a que otras consideraciones influyan en la decisión que deben tomar mirando el interés comunal, sin perjuicio, por cierto, de que nunca se pierda de vista lo que significa la integración al resto del país.

Por tales razones, retiro la indicación.

--Queda retirada la indicación.

El señor LAGOS ( Secretario ).-

Finalmente, se ha renovado la indicación Nº 29 con las firmas de los Senadores señores Siebert , Ríos, Lagos, Cooper , Thayer , Romero , Alessandri , Horvath , Urenda , Fernández y Sinclair , para consultar el siguiente artículo transitorio, nuevo: "Artículo transitorio.-

Los actuales funcionarios sujetos al Estatuto Administrativo Municipal, mantendrán sus cargos. Los Concejos, para los efectos de aplicar lo establecido en el artículo 110, deberán considerar la propiedad de los cargos existentes a la publicación de la presente ley.".

El señor RÍOS.-

Pido la palabra, señor Presidente.

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Puede hacer uso de ella, Su Señoría.

El señor RÍOS.-

Esta indicación fue renovada al inicio del debate, antes de los acuerdos a que se ha hecho mención. Por tal motivo, retiro mi firma, ya que habíamos llegado a un consenso.

El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).-

Y, por ende, la indicación.

--Queda retirada la indicación y concluido el estudio del proyecto en este trámite.

El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).-

Por supuesto, señor Ministro.

El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).-

Al terminar el análisis de un proyecto de suma importancia, deseo manifestar ¿como lo señalé al inicio de las discusiones tan productivas que hemos tenido- que esta materia constituye el avance más relevante logrado por el país en mucho tiempo en su proceso de descentralización.

Por lo tanto, quiero congratularme, junto con los señores Senadores, por haber participado en el debate de esta iniciativa, donde hubo un intercambio de ideas muy productivo y rico. No hay otra manera de calificarlo. Realmente nos satisface mucho el acuerdo que el Senado adoptó hoy día con respecto a esta reforma constitucional.

¡Muchas gracias, señores Senadores!

Valparaíso, 11 de junio de 1997.

Nº 11.090

A S.E. EL PRESIDENTE DE LA H. CÁMARA DE DIPUTADOS

Con motivo del mensaje, informes y antecedentes que tengo a honra pasar a manos de V.E., el Senado ha dado su aprobación al siguiente

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

"Artículo único.- Introdúcense las siguientes modificaciones a la Constitución Política:

1.- Sustitúyese el número 2º, del inciso cuarto, del artículo 62, por el siguiente:

"2.- Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que establece el artículo 110.";

2.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:

"Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo.

La ley orgánica constitucional respectiva establecerá las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad local en las actividades municipales.

Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus Facultades en una o más localidades.

Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

Una ley orgánica constitucional determinara las funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a consulta no vinculante o a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.

Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte. La participación municipal en ellas se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.

Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la participación ciudadana.

Los servicios públicos deberán coordinarse con el municipio - cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley.

Asimismo, la ley determinará la forma y modo en que los servicios públicos y demás órganos que integran la Administración de l Estado, podrán traspasar a las municipalidades la ejecución de acciones de su competencia, ya sea de manera temporal o permanente.";

3.- Reemplázase el artículo 109, por el siguiente:

"Artículo 109.- La ley orgánica constitucional respectiva regulará la administración transitoria de las comunas que se creen, el procedimiento de instalación de las nuevas municipalidades y los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren situados en los territorios de las nuevas comunas.

Asimismo, la ley orgánica constitucional de municipalidades establecerá los procedimientos que deberán observarse en caso de supresión o fusión de una o más comunas.", y

4.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:

"Artículo 110.- Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita.

Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.".".

Hago presente a V.E. que el proyecto fue aprobado en votación general, con el voto afirmativo de 34 señores Senadores de un total de 46 en ejercicio, y, en votación particular, con el voto afirmativo de 28 señores Senadores los incisos primero, octavo y noveno del artículo 107 que se sustituye en el Nº 2 del artículo único; de 29 señores Senadores el inciso segundo del artículo 107 que se sustituye en el Nº 2 y el Nº 3 del artículo único; de 30 señores Senadores el inciso quinto del artículo 107 que se sustituye en el Nº 2 del artículo único, y de 34 señores Senadores el Nº 1, los incisos tercero, cuarto, sexto y séptimo del artículo 107 que se sustituye en el Nº 2 y el Nº 4 del artículo único, de un total de 45 en ejercicio, dándose cumplimiento de esta forma a lo preceptuado en el inciso segundo del artículo 116 de la Constitución Política de la República.

Dios guarde a V.E.

SERGIO ROMERO PIZARRO

Presidente del Senado

JOSE LUIS LAGOS LOPEZ

Secretario del Senado

?INFORME DE LA COMISION DE CONSTITUCION, LEGISLACION Y JUSTICIA RECAIDO EN EL PROYECTO DE LEY QUE REFORMA LA CONSTITUCION POLITICA DE LA REPUBLICA CON EL OBJETO DE DOTAR A LAS MUNICIPALIDADES DE NUEVAS ATRIBUCIONES Y CONFERIRLE MAYOR PARTICIPACION A LA COMUNIDAD LOCAL.

BOLETIN Nº 1608-06 (S)-1

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HONORABLE CAMARA:

La Comisión de Constitución, Legislación y Justicia viene en informar, en segundo trámite constitucional y primero reglamentario, el proyecto de la referencia, originado en un Mensaje de S.E. el Presidente de la República.

Para el despacho de esta iniciativa el Jefe del Estado ha hecho presente la urgencia, la que ha calificado de suma para todos sus trámites reglamentarios, contando, en consecuencia, esta Cámara con un plazo de diez días corridos para la tramitación del proyecto, plazo que vence el día 11 del mes en curso, por haberse dado cuenta de la urgencia en la Sala el día 1 de julio pasado.

Durante el análisis de esta iniciativa, la Comisión contó con la colaboración de las siguientes personas:

- Don Carlos Figueroa Serrano, Ministro del Interior.

- Don Marcelo Schilling Rodríguez, Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo.

- Don Eduardo Pérez, asesor jurídico del Subsecretario del Interior.

- Don René Saffirio Espinoza, Alcalde de la Municipalidad de Temuco y Vicepresidente de la Asociación Chilena de Municipalidades.

- Don Sergio Núñez, asesor de la Asociación mencionada.

FUNDAMENTOS DEL PROYECTO.-

El Mensaje señala que constituye uno de los objetivos esenciales del actual Gobierno, proseguir y profundizar el proceso de descentralización territorial del país, con el objeto de dar más eficiencia y participación a las instancias regionales y locales en la atención de las demandas de la comunidad.

Recuerda que en el mensaje presidencial de mayo de 1994, se hizo presente que para el año 2000 se proyectaba que el 42% de la inversión pública nacional sería decidida y asignada por dichas instancias, situación que exigiría un gran esfuerzo de reasignación de atribuciones, por cuanto ello significaría duplicar el monto de la inversión que actualmente se resuelve por esas vías.

Agrega que para la consecución de lo anterior, resulta necesario dotar a los gobiernos regionales y municipales, de los medios para manejar adecuadamente un mayor volumen de recursos y para responder oportunamente las demandas de la población.

Con tal propósito, en lo que respecta al gobierno comunal, el Jefe del Estado ha planteado reformas de rango constitucional y legal, siendo las primeras imprescindibles para permitir la formulación de nuevas enmiendas en el campo de la ley que exigen esa adecuación previa.

De lo anterior surge, entonces, que la reforma constitucional que este proyecto propone, según el texto aprobado por el Senado, se orienta, esencialmente, a:

1º Dar a los municipios mayor flexibilidad orgánica y funcional para que puedan efectuar un mejor manejo de sus recursos, que les permita atender más efectivamente las labores que les son propias, como asimismo, extender a ellos el mecanismo de traspaso de competencias desde el Gobierno central, previsto por la Constitución para las administraciones regionales.

2º Conferir mayor relevancia a la participación de la comunidad organizada en las actividades municipales, confiando a la ley orgánica constitucional respectiva las modalidades y formas que podrá asumir esta participación.

3º Regular, mediante la ley orgánica constitucional de municipalidades, la administración transitoria de las comunas que se creen, su instalación y los resguardos para cautelar los bienes que queden en sus territorios.

4º Confiar, asimismo, a la correspondiente ley orgánica constitucional, los procedimientos que deberán aplicarse en caso de fusión o supresión de comunas.

SINTESIS DE LAS DISPOSICIONES DEL PROYECTO APROBADO POR EL SENADO.

El texto propuesto por el Senado consta de un artículo único, dividido en cuatro números:

- Por el Nº 1 suprime del Nº 2 del inciso cuarto del artículo 62, que se refiere a materias de ley de exclusiva iniciativa presidencial, la mención de todo lo referente a las municipalidades.

- Por el Nº 2 substituye el artículo 107, referido a la administración comunal, para introducir las siguientes modificaciones:

a. suprime del inciso primero la mención al consejo económico y social;

b. agrega dos nuevos incisos para confiar, por el primero a la ley orgánica constitucional respectiva, la fijación de las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad en las actividades municipales, y, por el segundo, para incluir en este artículo la disposición contenida en el actual artículo 109, es decir, la facultad de los alcaldes para designar delegados que puedan ejercer sus atribuciones en una o más localidades.

c. reemplaza en el inciso segundo la expresión “responsabilidad” por “personalidad”.

d. substituye en el inciso tercero la palabra “administración” por “competencia” y agrega las expresiones “a consulta no vinculante”, a fin de que el alcalde, con el acuerdo del concejo, pueda llamar a la comunidad a este tipo de consulta y no sólo a plebiscito.

e. agrega en el inciso cuarto las palabras “integrar” e “y el deporte”, a fin de: 1º permitir a los municipios no sólo constituir corporaciones o fundaciones sino también integrar las existentes, y 2º para ampliar las finalidades de estas corporaciones a la difusión del deporte y no solo a la del arte y la cultura.

f. cambia la redacción del inciso sexto para establecer que los servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el respectivo territorio comunal.

g. agrega un inciso final para encomendar a la ley la forma y el modo en que los servicios públicos y demás órganos de la administración del Estado, podrán traspasar a los municipios la ejecución de acciones de su competencia, temporal o permanentemente.

- Por el Nº 3 reemplaza el artículo 109 para encomendar a la ley orgánica constitucional de municipalidades, la regulación de la administración transitoria de las nuevas comunas, el procedimiento para su instalación y el resguardo de los bienes que queden en sus territorios, como asimismo, los procedimientos que deberán aplicarse en caso de fusión o supresión de comunas.

- Por el Nº 4 agrega un nuevo artículo para facultar a los municipios para crear o suprimir empleos, fijar remuneraciones y establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional les permita, facultad que sólo podrán ejercer dentro de los límites y requisitos que fije la misma ley orgánica, a iniciativa exclusiva del Jefe del Estado.

DISCUSION EN GENERAL.

Durante la discusión en general de la iniciativa, la Comisión escuchó los planteamientos del señor Ministro del Interior quien explicó que la idea de consolidar y fortalecer la administración municipal, requería cambios en el ordenamiento jurídico, algunos de los cuales presuponían una modificación constitucional previa.

Hizo presente que la flexibilización funcional se manifestaba encomendando a la ley la forma y el modo en que los servicios públicos y demás órganos de la administración central, podrán traspasar a los municipios la ejecución de acciones de su competencia, ya sea en forma temporal o permanente, siguiendo con ello el principio establecido en la Ley Orgánica Constitucional de Gobiernos Regionales. Señaló que no se contemplaba establecer un traspaso obligatorio de funciones, sino que uno gradual y voluntario que considerara la heterogeneidad de los municipios y su capacidad para hacerse cargo de las nuevas atribuciones o competencias que se les traspasaran.

En lo que se refiere a la participación, señaló que en un principio se había querido únicamente quitar el carácter consultivo a los consejos económicos y sociales a fin de no limitar la participación comunal a intervenciones esporádicas y sólo de consulta, pero que, en definitiva, en el Senado se había acordado ampliar más esta participación encomendando a la ley orgánica constitucional reglar las modalidades y formas de tal participación. En este mismo orden de cosas, se encontraba la posibilidad de llamar a la comunidad a consulta no vinculante.

Por último, dentro del proceso de descentralización del Estado, se daba un importante paso en la flexibilización de la orgánica municipal al modificar el artículo 62 de la Constitución, por cuanto se permite a los municipios establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional permita, la que deberá señalar que órganos pueden tenerse, pero será el municipio quien decidirá, en definitiva, cuáles está en condiciones de establecer. Asimismo, al permitírseles crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, se les autoriza, con la limitación señalada, para manejar sus plantas de personal.

Señaló, finalmente, que para implementar esta última modificación, se había alcanzado un acuerdo con la Asociación Chilena de Municipalidades y con la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile.

El Vicepresidente de la Asociación Chilena de Municipalidades, junto con compartir los conceptos del Ministro, estimó que la disposición que obliga a los servicios públicos a coordinarse con los municipios cuando desarrollen actividades en sus territorios comunales, es muy positiva porque podrá permitir que las municipalidades transformen su rol de meras administradoras de servicios, en verdaderos gobiernos locales, sin perjuicio de la posibilidad cierta de compatibilizar los planes de desarrollo comunal con las políticas locales de los servicios dependientes de la administración central.

Terminó señalando que para las municipalidades resulta muy importante no estar sujetas a estructuras comunes porque existen tantas realidades como municipios en el país, tanto desde el punto de vista de su gestión como de sus recursos humanos y financieros.

La Comisión coincidió con los planteamientos efectuados y procedió a aprobar la idea de legislar, por unanimidad.

DISCUSION EN PARTICULAR.

Durante la discusión en detalle de las disposiciones del proyecto, la Comisión convino en dividir la votación por números y llegó a los siguientes acuerdos:

Nº 1 DEL ARTICULO UNICO.

Substituye el Nº 2 del inciso cuarto del artículo 62 para suprimir la mención a los servicios públicos o empleos rentados de naturaleza municipal.

Los representantes del Ejecutivo explicaron que esta disposición sacaba del campo de las materias que son propias de ley, la creación o supresión de cargos municipales, lo que hoy día es de la exclusiva iniciativa presidencial. Lo que se quería con ello era simplificar el procedimiento a fin de no tener que recurrir siempre a una iniciativa legal del Presidente de la República para cualquier modificación de la planta de algún municipio. Si bien sería cierto que con esta proposición el Presidente de la República perdería la iniciativa para crear o suprimir cargos municipales, los límites de esta facultad quedarían fijados en la ley orgánica constitucional respectiva, siendo de la exclusiva competencia del Jefe del Estado establecer dichos límites.

La Comisión aprobó por unanimidad la disposición pero acordó suprimir la frase final que señala “con la excepción que establece el artículo 110”, por cuanto lo que se propone en dicha norma no constituye, en realidad, excepción alguna al nuevo texto aprobado para esta disposición.

Nº 2 DEL ARTICULO UNICO.

Substituye el articulo 107.

a) Los Diputados señores Cornejo, Elgueta y Viera Gallo formularon una indicación al inciso quinto del texto propuesto por el Senado, para intercalar después de la palabra “requerimiento” la frase “ de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o...”.

Fundaron su indicación en que el texto propuesto contempla la posibilidad de llamar a consulta no vinculante o a plebiscito sólo a iniciativa del alcalde, quien deberá contar con el acuerdo del concejo, o actuar a requerimiento de la proporción de ciudadanos que señale la ley orgánica. Estimaron que debería también admitirse la iniciativa de los concejales, permitiendo que el requerimiento que efectuaren por los 2/3 de sus miembros, obligara al alcalde a convocar.

Se aprobó la indicación por unanimidad.

b) Los Diputados señores Coloma, Cornejo, Elgueta y Viera Gallo formularon una indicación para substituir el inciso noveno y final propuesto por el Senado, por el siguiente:

“La ley determinará la forma y el modo en que los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o definitivo de la transferencia.”.

Con esta indicación, los parlamentarios creyeron conveniente volver al texto inicial propuesto por el Ejecutivo, el que estimaron más amplio que el aprobado por el Senado, considerando que lo que efectivamente se traspasa es la capacidad de decisión, con los recursos y demás medios necesarios. En caso contrario, se daría la incongruencia de que los municipios serían ejecutores de las decisiones adoptadas por otros organismos.

Se aprobó la indicación por unanimidad.

Puesto en votación el Nº 2 con las indicaciones acogidas, se lo aprobó por unanimidad.

Nº 3 DEL ARTICULO UNICO.

Reemplaza el artículo 109.

Los Diputados señores Coloma, Cornejo, Elgueta, Urrutia Ávila y Viera Gallo presentaron una indicación para intercalar en el inciso primero, después de la palabra “municipalidades”, las expresiones “de traspaso del personal municipal y de los servicios,...”.

La indicación se fundó en la necesidad de que la ley orgánica constitucional de municipalidades, regule también el traspaso a los nuevos municipios del personal necesario y de los servicios.

Se aprobó la indicación por unanimidad conjuntamente con el Nº 3.

Nº 4 DEL ARTICULO UNICO.

Agrega un artículo 110, nuevo.

Los representantes del Ejecutivo explicaron que esta nueva disposición era complementaria a la modificación que el Nº 1 del proyecto introduce al artículo 62, inciso cuarto, Nº 2 de la Constitución, señalando que la ley orgánica fijaría un marco o límite entre los que podrían moverse los municipios para el financiamiento de los gastos que esta norma les significara, el que podría quedar entre un 25% y un 40% de los ingresos que tuvieran. Se pensaba establecer un criterio diferenciado para estos gastos, atendiendo a la capacidad financiera de los municipios.

Asimismo, señalaron que la norma contenida en este artículo era producto del “Acuerdo para la modernización municipal”, convenido con la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile que, entre otros puntos, contempla la responsabilidad solidaria de los alcaldes y concejales si exceden el límite de gastos, la existencia de un plan de desarrollo comunal, la exigencia de que la planta municipal sea aprobada por los 2/3 de los concejales, incluyendo en ello la posibilidad de crear o suprimir empleos y, por último, la posibilidad de ejercer las facultades que esta nueva norma constitucional confiere, sólo una vez en cada período alcaldicio.

Cerrado el debate, se aprobó el número en los mismos términos, por unanimidad.

Nº 5 NUEVO

Finalmente, el Ejecutivo presentó una indicación para agregar un número 5 nuevo al proyecto, que introduce el siguiente artículo transitorio a la Constitución Política:

“Las atribuciones otorgadas a las municipalidades en el artículo 110, relativas a la modificación de la estructura orgánica, de personal y remuneraciones, serán aplicables cuando se regulen en las leyes respectivas las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas nuevas competencias.”.

Los representantes del Ejecutivo reconocieron el carácter obvio del contenido de esta disposición, pero señalaron que ella obedecía a los términos del acuerdo alcanzado con los funcionarios municipales.

Se aprobó la indicación por unanimidad con la sóla modificación formal de expresar las palabras “leyes respectivas” en singular.

CONSTANCIA.

Para los efectos de lo establecido en los números 4º, 5º y 6º del artículo 289 del Reglamento de la Corporación, la Comisión dejó constancia de lo siguiente:

1º Que tratándose el proyecto de una reforma constitucional, no hay en él disposiciones que tengan rango orgánico constitucional o de quorún calificado.

No obstante, en atención a la naturaleza de las modificaciones introducidas y lo establecido en el artículo 116 de la Constitución Política, su aprobación requerirá el voto conforme de las 3/5 partes de los Senadores y Diputados en ejercicio.

2º Que ninguna de sus disposiciones es de la competencia de la Comisión de Hacienda.

3º Que no hubo artículos o indicaciones rechazados por la Comisión.

ADICIONES Y ENMIENDAS APROBADAS POR LA COMISION.

Durante la discusión en particular, la Comisión introdujo las siguientes modificaciones al texto propuesto por el Senado:

Nº 1 del artículo único.

Suprimió la frase final que se lee “con la excepción que establece el artículo 110”, cambiando la coma que la precede por un punto y coma.

Nº 2 del artículo único.

Intercaló en el inciso quinto, después de la palabra “requerimiento” la frase “ de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o”.

Substituyó el inciso noveno y final por el siguiente:

“La ley determinará la forma y el modo en que los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o definitivo de la transferencia.”.

Nº 3 del artículo único.

Intercaló en el inciso primero, después de la palabra “municipalidades”, las expresiones “de traspaso del personal municipal y de los servicios,”, precedidas por una coma.

Nº 5, nuevo, del artículo único.

Agregó este número para incorporar una nueva disposición transitoria del siguiente tenor:

“Las atribuciones otorgadas a las municipalidades en el artículo 110, relativas a la modificación de la estructura orgánica, de personal y de remuneraciones, serán aplicables cuando se regulen en la ley respectiva las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas nuevas competencias.”.

*****

Por las razones expuestas y las que hará valer en su oportunidad el señor Diputado informante, esta Comisión recomienda aprobar el proyecto en conformidad al siguiente texto:

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

“Artículo único.- Introdúcense las siguientes modificaciones a la Constitución Política:

1.- Sustitúyese el número 2º, del inciso cuarto, del artículo 62, por el siguiente:

“2.- Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones;”;

2.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:

“Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo.

La ley orgánica constitucional respectiva establecerá las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad local en las actividades municipales.

Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una o más localidades.

Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a consulta no vinculante o a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.

Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte. La participación municipal en ellas se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.

Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la participación ciudadana.

Los servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley.

La ley determinará la forma y el modo en que los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o definitivo de la transferencia.”;

3.- Reemplázase el artículo 109, por el siguiente:

“Artículo 109.- La ley orgánica constitucional respectiva regulará la administración transitoria de las comunas que se creen, el procedimiento de instalación de las nuevas municipalidades, de traspaso del personal municipal y de los servicios y los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren situados en los territorios de las nuevas comunas.

Asimismo, la ley orgánica constitucional de municipalidades establecerá los procedimientos que deberán observarse en caso de supresión o fusión de una o más comunas.”, y

4.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:

“Artículo 110.- Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita.

Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.”.

5.- Agrégase la siguiente disposición transitoria:

“Trigesimaquinta.- Las atribuciones otorgadas a las municipalidades en el artículo 110, relativas a la modificación de la estructura orgánica, de personal y de remuneraciones, serán aplicables cuando se regulen en la ley respectiva las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas nuevas competencias.”.

Sala de la Comisión, a 8 de julio de 1997.

Se designó Diputado informante al señor Aldo Cornejo González.

Aprobado en sesiones de fechas 1 y 8 de julio del presente año, con la asistencia de los señores Diputados Aldo Cornejo González (Presidente), Alberto Cardemil Herrera, Juan Antonio Coloma Correa, Andrés Chadwick Piñera, Sergio Elgueta Barrientos, Rubén Gajardo Chacón, Zarko Luksic Sandoval, Aníbal Pérez Lobos, Raúl Urrutia Ávila, José Antonio Viera Gallo Quesney y Martita Wörner Tapia.

En reemplazo del Diputado señor Andrés Allamand Zavala asistió el Diputado señor Luis Valentín Ferrada Valenzuela.

EUGENIO FOSTER MORENO

Secretario

?INFORME DE LA COMISIÓN DE GOBIERNO INTERIOR, REGIONALIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO SOCIAL RECAÍDO EN EL PROYECTO DE LEY QUE REFORMA LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA CON EL OBJETO DE DOTAR A LAS MUNICIPALIDADES DE NUEVAS ATRIBUCIONES Y CONFERIRLE MAYOR PARTICIPACIÓN A LA COMUNIDAD LOCAL

BOLETÍN Nº 1608-06(S)-1A

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HONORABLE CÁMARA:

Vuestra Comisión de Gobierno Interior, Regionalización, Planificación y Desarrollo Social pasa a informaros el proyecto de ley, en segundo trámite constitucional y con urgencia calificada de suma, que modifica la Constitución Política de la República con el objeto de dotar a las municipalidades de nuevas atribuciones y conferir mayor participación a la comunidad local, el cual tuviera su origen en un Mensaje de S.E. el Presidente de la República.

Cabe hacer presente que esta iniciativa fue conocida e informada previamente por la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de esta Corporación, cuyo pronunciamiento se encuentra en el Boletín Nº1608-06(S)-1, texto que se recomienda tener a la vista toda vez que, para evitar repeticiones inútiles, nos remitimos desde ya y damos por reproducidos en los mismos términos en este informe sus capítulos denominados “Fundamentos del proyecto” y “Síntesis de las disposiciones del proyecto aprobado por el Senado”.

Durante el estudio de esta iniciativa, Vuestra Comisión contó con la asistencia y colaboración de los señores Carlos Figueroa Serrano, Ministro del Interior; Marcelo Schilling Rodríguez, Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo; Eduardo Pérez Contreras, Asesor Jurídico del anterior; Gonzalo Duarte, Presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades; Eduardo Pastene y Oscar Yáñez, Presidente y Secretario General de la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales, respectivamente, y Jorge Soria, alcalde de la I. Municipalidad de Iquique.

El proyecto consta de un artículo único que contiene cuatro numerales en la forma que fuera despachado por el Senado, los que fueran aumentados a cinco al agregarse un quinto por la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados, a instancias del propio Ejecutivo.

I.- DISCUSIÓN Y VOTACIÓN DEL PROYECTO.

A.- Discusión General

Sintetizando el propósito que se persigue con el proyecto de reforma constitucional en análisis, y reiterando lo señalado, en su oportunidad, ante la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara, el Ministro del Interior hizo presente que lo que se busca es dotar a las municipalidades de un marco jurídico más flexible, tanto en la parte orgánica como funcional. Respecto a lo primero, se procura, mediante la incorporación de un nuevo artículo 110 y la modificación del artículo 62 Nº2, otorgar a los municipios la facultad de darse su propia organización interna e incluso fijar remuneraciones, de acuerdo a sus capacidades y necesidades, pero ateniéndose a las normas que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, contenga la ley orgánica constitucional correspondiente. En lo que concierne a la flexibilidad funcional, se modifica el artículo 107 de la Carta Fundamental, consagrando un mecanismo de traspaso gradual de competencias a las municipalidades, que la ley deberá desarrollar posteriormente, de un modo análogo al previsto para los gobiernos regionales en la ley orgánica constitucional Nº19.175. Se trata de una transferencia que operará a petición de la respectiva municipalidad y siempre que se refiera a funciones o atribuciones relacionadas con asuntos de naturaleza o impacto local que actualmente están encomendados a organismos de la administración central. Añadió que otro aspecto importante del proyecto, que también incide en el aludido artículo 107, dice relación con la posibilidad de que los municipios puedan constituir e integrarse a corporaciones y fundaciones de derecho privado sin fines de lucro que promuevan y difundan el deporte (además del arte y la cultura). Esta disposición -según explicó- será desarrollada in extenso por la denominada “Ley del Deporte”, que otorgará un nuevo marco a esta actividad.

Desde otra perspectiva, el Titular de Interior puso de relieve el hecho de que en la elaboración del proyecto en análisis tuvieron participación la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales, según queda plasmado en el “Acuerdo para la modernización municipal”, suscrito por el Gobierno y las entidades individualizadas en marzo de este año. Agregó que el mismo espíritu orientará el proyecto de reforma de la ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que el Ejecutivo enviará a trámite legislativo en los próximos meses para concordar el articulado de dicho cuerpo legal con las nuevas disposiciones constitucionales que regirán la materia, de aprobarse la iniciativa en informe.

Respondiendo a una consulta en torno a por qué no se aprovechaba la coyuntura impulsando una reforma más a fondo en el proceso de descentralización del país, el señor Ministro afirmó que la gradualidad en el proceso de descentralización obedece a que existen heterogéneos puntos de vista en la materia, pues si bien hay sectores que desean avanzar más rápido, hay otros que preferirían no dar grandes pasos aún, mostrándose estos últimos incluso reacios a reformar la Constitución Política (en especial los artículos 62 Nº2 y 110) en los términos que se están proponiendo. El Mensaje del Ejecutivo y las modificaciones introducidas posteriormente por el Senado y la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara vienen, pues, a ser la expresión de las distintas sensibilidades políticas sobre el tópico. En todo caso, el proyecto de reforma constitucional asume que las municipalidades son entes complejos que deben adecuarse a las necesidades de cada comuna, lo cual se refleja en la facultad que se confiere a los municipios para determinar su propia estructura interna y fijar remuneraciones, sin perjuicio del ejercicio de las competencias que puedan transferirle los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales. Por otra parte, el asunto puede enfocarse desde el ángulo del asociativismo de las municipalidades, que es un mecanismo muy flexible contemplado en la legislación actual, en cuya virtud dos o más municipalidades pueden enfrentar de manera conjunta tareas de interés común. En síntesis, no están dadas las condiciones en la actualidad para propiciar la plena autonomía financiera de los municipios, pero existe una evidente progresividad en el proceso de toma de decisiones a nivel comunal, de lo que da muestra, por citar un ejemplo, el proyecto de reforma constitucional en trámite.

El Presidente de la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales, don Eduardo Pastene, señaló que en el marco del proyecto de reforma constitucional en análisis el mayor anhelo del gremio es que se apruebe el texto del nuevo artículo 110 de la Constitución Política y la disposición trigésima quinta transitoria, tal como fueron acordadas en marzo de este año por la Confederación de Empleados Municipales, la Asociación Chilena de Municipalidades y el Gobierno. Ello, por cuanto a su juicio ambas normas cautelan adecuadamente los intereses de los trabajadores del sector y permiten sentar las bases para el mejoramiento de las condiciones laborales de los funcionarios, especialmente en lo que dice relación con las remuneraciones. Dicho objetivo se logrará a través de un sistema de incentivos al desempeño funcionario y, ligado a lo anterior, la implementación de programas de capacitación. Por otra parte, insistió en que el nuevo artículo 110 de la Constitución Política está indisolublemente ligado a la disposición trigésima quinta ya aludida que se pretende introducir a la Carta Fundamental, razón por la cual no puede aprobarse uno y rechazarse la otra.

A su vez, el Secretario General de la misma organización, señor Oscar Yáñez, destacó que el mencionado convenio de marzo del año en curso constituyó un hito crucial de las relaciones entre la Confederación y el Gobierno. Agregó que la futura regulación legal del nuevo artículo 110 de la Carta Fundamental flexibilizará la gestión municipal, otorgando los resguardos necesarios para la carrera funcionaria, aunque sin incurrir en el vicio de la inamovilidad.

El Presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades, señor Gonzalo Duarte, destacó la importancia que reviste el proyecto de reforma constitucional sobre administración comunal para profundizar el proceso de modernización del Estado. Instó a su pronto despacho, considerando que la materialización de los conceptos contenidos en ella requiere la tramitación de diversos proyectos de ley.

B.- Discusión Particular

Nº1

El texto propuesto por el Senado suprime del Nº2 del inciso cuarto del artículo 62 de la Constitución Política, relativo a aquellas materias de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, la mención a los servicios públicos o empleos rentados de naturaleza municipal.

La Comisión de Constitución, Legislación y Justicia aprobó dicha modificación, pero suprimiendo la frase final sugerida por el Senado de agregar al aludido inciso, que es del siguiente tenor: “con la excepción que establece el artículo 110”, por no avenirse con la nueva redacción otorgada a esta última norma.

Vuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó en los mismos términos que su similar de Constitución, Legislación y Justicia la referida modificación, por asentimiento unánime.

Nº2

El Senado propone sustituir el artículo 107 de la Carta Fundamental, que dice atingencia con la administración comunal, por un nuevo texto, que presenta las siguientes variantes principales con el actualmente vigente:

a.- Elimina del inciso primero la referencia que allí se hace al consejo económico social.

b.- Adiciona dos nuevos incisos, cuyo contenido dice relación con entregar a la ley orgánica constitucional de municipalidades la regulación de la participación de la comunidad en las actividades del municipio y, además, dar una nueva ubicación a la norma consagrada en el artículo 109 actual de la Constitución, esto es, la facultad alcaldicia de designar delegados suyos en localidades del territorio comunal.

c.- Enmienda un error existente en el inciso segundo -nuevo cuarto- que alude a la “responsabilidad jurídica” reemplazándola por la expresión “personalidad jurídica”.

d.- Reemplaza en el inciso tercero -nuevo quinto- el vocativo “administración” por “competencia” y agrega una disposición que posibilita que el alcalde con el acuerdo del concejo, pueda efectuar consultas no vinculantes a la comunidad sin perjuicio de la actual facultad de convocar a plebiscito comunal.

e.- Modifica el inciso cuarto -nuevo sexto- en términos de posibilitar que las municipalidades puedan, además de constituir corporaciones y fundaciones, integrar aquéllas ya existentes, y, por otra parte, ampliar sus fines a la difusión del deporte.

f.- Innova en lo que respecta a la redacción del inciso sexto -nuevo octavo-, con el propósito de hacer perentoria la coordinación que habrán de efectuar los servicios públicos con el municipio respectivo al actuar dentro del territorio comunal correspondiente.

g.- Agrega un nuevo inciso final que entrega a la ley la determinación de las modalidades a que habrán de sujetarse los servicios públicos y demás entes de la administración para traspasar a las municipalidades la realización de actos propios de su esfera de competencia, traspaso que puede asumir el carácter de temporal o permanente.

- Por su parte, la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia acogió una indicación al inciso quinto propuesto por el Senado (letra d) de este numeral del presente informe) que obliga al alcalde a convocar a plebiscito o a consulta no vinculante cuando así lo demanden los 2/3 de los concejales en ejercicio.

- Del mismo modo, la aludida Comisión acogió otra indicación que amplía el inciso final propuesto por el Senado, entregando a la ley la determinación de cómo los ministros, servicios públicos y gobiernos regionales podrán traspasar competencias a los municipios, provisoria o definitivamente, por considerar que lo que se transfiere es la capacidad de decisión con los recursos necesarios para su ejercicio.

- Vuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó en idénticos términos que la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, y también por unanimidad, los cinco primeros incisos de esta norma.

El inciso sexto nuevo -antiguo cuarto- fue aprobado por asentimiento unánime; conjuntamente, y por idéntico quórum de votación, con una indicación de los señores Balbontín, Gutiérrez, Longton, Ortiz, Palma (don Joaquín), Pérez (don Aníbal), Pérez (don Ramón), Silva, Soria, Tuma, Valcarce y Zambrano, la que posteriormente fue adecuada por otra -también aprobada por unanimidad-, suscrita por los señores Balbontín, Gutiérrez, Palma (don Joaquín), Silva y Zambrano; en cuya virtud se incluye el desarrollo económico dentro de las actividades que pueden promover y difundir las entidades antes mencionadas, en reemplazo de las expresiones “turismo y desarrollo productivo” contempladas en la primera indicación.

En opinión de los representantes del Ejecutivo, posición que fue compartida por la unanimidad de los miembros de la Comisión, del concepto de orden económico que informa la Constitución Política se infiere un principio fundamental, cual es que la iniciativa privada es el motor de la economía; cabiéndole al Estado un rol meramente subsidiario. En armonía con este axioma, el constituyente se preocupó de establecer expresamente que sólo una ley de quórum calificado puede permitir al Estado y sus organismos realizar actividades empresariales. En cuanto al turismo y al desarrollo productivo -términos que en definitiva fueron sustituidos por la expresión “desarrollo económico” según se vio- se trata de actividades con un nítido perfil empresarial, y por ende imposibles de compatibilizar con el imperativo de la norma constitucional de que dichas actividades no tengan carácter lucrativo. A la luz de este razonamiento, las corporaciones que se creen para los fines señalados tendrían que limitarse a generar las condiciones adecuadas para el desarrollo económico, procurando, por ejemplo, atraer inversionistas; pero no podrían inmiscuirse en la gestión propiamente tal de proyectos de inversión, pues si así lo hicieren tendría que aplicárseles el artículo 19 Nº21 de la Carta Magna.

El inciso séptimo fue aprobado por asentimiento unánime, tal como lo hiciera la Comisión que se pronunció con anterioridad a ésta.

Su inciso octavo contó asimismo con la aprobación unánime de los miembros presentes de la Comisión; con el alcance de que fue rechazada por simple mayoría de votos una indicación del Diputado señor Cantero, tendiente a precisar que los servicios públicos deben ajustar su quehacer, dentro del territorio que se trate, al plan de desarrollo comunal respectivo.

En relación con este inciso, el señor Ministro del Interior puntualizó que en la esfera de competencia propia de las municipalidades los servicios públicos están subordinados a éstas; en tanto que tratándose de atribuciones propias de los servicios, corresponde coordinar sus acciones con los planes comunales. En otros términos, la nueva norma propuesta no altera la competencia de los municipios ni de los servicios públicos, sino que se limita a señalar que el ente coordinador de los proyectos que se ejecuten en el territorio comunal es la municipalidad pertinente.

Vuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó por asentimiento unánime el inciso noveno y final propuesto por el Senado y ampliado por la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia.

Nº3

Este número propuesto por el Senado apunta a sustituir el artículo 109 que, como se vio, su texto actual es absorbido por el artículo 107. Aquí se aborda el tema de la regulación de la administración transitoria de las nuevas comunas que se creen en el país, lo relativo a su instalación y los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes ubicados en su territorio, como, asimismo, los procedimientos a observar en la supresión o fusión de comunas, materias todas que entrega a la fijación que habrá de hacer de ellas la ley orgánica constitucional de municipalidades.

- Al efecto, la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia aprobó una indicación que agrega a los mencionados aspectos a ser regulados por la ley orgánica constitucional lo relativo al traspaso del personal y de los servicios municipales.

Vuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó en los mismos términos que la Comisión antes señalada, y por asentimiento unánime, la disposición en comento.

Nº4

Este numeral propuesto por el Senado tiene por objeto incorporar, como 110, un nuevo artículo que faculta a los municipios crear o suprimir empleos, fijar remuneraciones y determinar los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional posibilite, todo ello dentro de los límites y requisitos que señale la aludida ley, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República.

Al igual que lo hiciera la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, en su oportunidad, ésta aprobó por unanimidad la norma de análisis.

Nº5 (Nuevo)

Esta norma introducida por el Ejecutivo durante la tramitación de la iniciativa en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, tiene por propósito incorporar una nueva disposición transitoria en la Carta Fundamental que especifique que aquellas atribuciones entregadas a los municipios en el artículo 110, atinentes a modificaciones de la estructura orgánica, de personal y de remuneraciones, serán aplicables al dictarse las normas legales que fijen las modalidades, requisitos y limitaciones con que habrán de ejercerse.

- La Comisión de Constitución, Legislación y Justicia le introdujo una modificación de carácter meramente formal, singularizando la expresión “leyes respectivas”.

Esta Comisión aprobó por asentimiento unánime el texto propuesto por su similar de Constitución, Legislación y Justicia.

II.-NORMAS DE CARÁCTER ORGÁNICO CONSTITUCIONAL O DE QUÓRUM CALIFICADO.

Vuestra Comisión de Gobierno Interior estimó que no hay disposiciones que se encuentren en las señaladas situaciones; sin embargo, atendido el carácter de las modificaciones propuestas, su aprobación requerirá del voto conforme de las tres quintas partes de los Senadores y Diputados en ejercicio. (artículo 116 de la Constitución Política).

III.-NORMAS QUE DEBEN SER CONOCIDAS POR LA COMISIÓN DE HACIENDA.

Por asentimiento unánime se acordó que ninguna de las disposiciones del proyecto se encuentra en este evento.

IV.-INDICACIONES RECHAZADAS POR LA COMISIÓN.

- Del señor Cantero, por simple mayoría de votos, encaminada a agregar al inciso octavo del artículo 107 del texto aprobado por Vuestra Comisión la siguiente oración, que encabeza esta norma, hasta la conjunción “y”, quedando como sigue: “Para los efectos del desarrollo local las municipalidades contarán con un plan de desarrollo comunal y los servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley”.

V.- ADICIONES Y ENMIENDAS APROBADAS POR LA COMISIÓN.

Según se viera en este Informe, Vuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó por unanimidad todas las modificaciones que le introdujera la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia al texto propuesto por el Senado.

Sin perjuicio de lo anterior, dio su aprobación unánime a la indicación presentado en su seno al inciso sexto del artículo 107, en cuya virtud se amplía la posibilidad de que las corporaciones y fundaciones de derecho privado sin fines de lucro puedan promover y difundir no sólo el arte, la cultura y el deporte, sino además el desarrollo económico.

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Como consecuencia de lo anteriormente expuesto y las razones que os dará a conocer el señor Diputado Informante, Vuestra Comisión de Gobierno Interior, Regionalización, Planificación y Desarrollo Social, os recomienda la aprobación del siguiente

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

“Artículo único.- Introdúcense las siguientes modificaciones a la Constitución Política:

1.- Sustitúyese el número 2º, del inciso cuarto, del artículo 62, por el siguiente:

“2º.- Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones;”;

2.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:

“Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo.

La ley orgánica constitucional respectiva establecerá las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad local en las actividades municipales.

Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una o más localidades.

Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a consulta no vinculante o a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.

Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura, el deporte y el desarrollo económico. La participación municipal en ellas se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.

Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la participación ciudadana.

Los servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley.

La ley determinará la forma y el modo en que los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o definitivo de la transferencia.”;

3.- Reemplázase el artículo 109, por el siguiente:

“Artículo 109.- La ley orgánica constitucional respectiva regulará la administración transitoria de las comunas que se creen, el procedimiento de instalación de las nuevas municipalidades, de traspaso del personal municipal y de los servicios y los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren situados en los territorios de las nuevas comunas.

Asimismo, la ley orgánica constitucional de municipalidades establecerá los procedimientos que deberán observarse en caso de supresión o fusión de una o más comunas.”;

4.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:

“Artículo 110.- Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita.

Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.”, y

5.- Agrégase la siguiente disposición transitoria:

“Trigesimaquinta.- Las atribuciones otorgadas a las municipalidades en el artículo 110, relativas a la modificación de la estructura orgánica, de personal y de remuneraciones, serán aplicables cuando se regulen en la ley respectiva las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas nuevas competencias.”.

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Se designó Diputado Informante al señor Zambrano, don Héctor. (Presidente).

Sala de la Comisión, a 28 de Julio de 1997.

Acordado en sesiones de fechas 16 y 23 de Julio con la asistencia de los señores Zambrano, don Héctor (Presidente); Balbontín, don Ignacio; Bartolucci, don Francisco; Cantero, don Carlos; Gutiérrez, don Homero; Longton, don Arturo; Palma, don Joaquín; Prokurica, don Baldo; Rodríguez, don Claudio; Silva, don Exequiel y Tuma, don Eugenio.

SERGIO MALAGAMBA STIGLICH

Abogado Secretario de la Comisión

REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL. Segundo trámite constitucional.

El señor ROCHA ( Vicepresidente ).-

Corresponde tratar, con urgencia calificada de “suma”, el proyecto de reforma constitucional sobre administración comunal.

Diputados informantes de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, es el señor Cornejo, y de la de Gobierno Interior, el señor Zambrano.

Antecedentes:

-Proyecto del Senado, boletín Nº 1608-06 (S), sesión 8ª, en 12 de junio de 1997. Documentos de la Cuenta Nº 1.

-Informes de las Comisiones de Constitución y de Gobierno Interior. Documentos de la Cuenta Nºs. 24 y 25, respectivamente, de esta sesión.

El señor MONTES.-

¿Hay algún acuerdo de cómo se debatirá el proyecto?

El señor ROCHA (Vicepresidente).-

Señor diputado, hubo acuerdos de Comités que fueron debidamente informados a la Sala.

Tiene la palabra el Diputado señor Ulloa.

El señor ULLOA .-

Señor Presidente , sólo para que su Señoría ratifique que hay voluntad de votar el proyecto a las 13 horas.

El señor ROCHA ( Vicepresidente ).-

El señor Secretario reiterará el acuerdo de los Comités.

El señor LOYOLA ( Secretario ).-

El acuerdo de los Comités parlamentarios, en relación con el proyecto en discusión, es votarlo al término del Orden del Día.

El señor ROCHA (Vicepresidente).-

En consecuencia, el proyecto se votará a las 13 horas.

Tiene la palabra el Diputado señor Cornejo.

El señor CORNEJO .-

Señor Presidente , me corresponde informar, en segundo trámite constitucional y primero reglamentario, el proyecto de reforma constitucional que tiene por objeto dotar a las municipalidades de nuevas atribuciones y conferir mayor participación a la comunidad local.

Durante su análisis la Comisión contó con la colaboración del Ministro del Interior , don Carlos Figueroa ; del Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, don Marcelo Schilling ; del asesor jurídico del Ministerio del Interior, don Eduardo Pérez , y del alcalde de la Municipalidad de Temuco y vicepresidente de la Asociación Chilena de Municipalidades, don René Saffirio .

El mensaje señala que uno de los objetivos esenciales del Supremo Gobierno es profundizar el proceso de descentralización territorial del país, con el objeto de dar más participación y eficacia a las instancias regionales y locales.

En el Mensaje presidencial de mayo de 1994, su Excelencia el Presidente de la República hizo presente que para el año 2000 se proyectaba que el 42 por ciento de la inversión pública nacional sería decidida y asignada por las instancias regionales.

Para la consecución de lo anterior, resulta necesario dotar a los gobiernos regionales y municipales de los medios para manejar adecuadamente un mayor volumen de recursos y para responder en forma oportuna las demandas de la población.

Con tal propósito, en lo que se refiere al gobierno comunal, el Primer Mandatario ha planteado reformas de rango constitucional y legal, siendo las primeras imprescindibles para introducir enmiendas a las leyes.

Este proyecto de reforma constitucional se orienta a los siguientes objetivos:

1º Dar a los municipios mayor flexibilidad orgánica y funcional para que puedan efectuar un mejor manejo de sus recursos, que les permita atender con mayor prontitud las labores que les son propias, como asimismo, extenderles el mecanismo de traspaso de competencias desde el gobierno central, previsto por la Constitución, a las administraciones regionales.

2º Conferir mayor relevancia a la participación de la comunidad organizada en las actividades municipales, incorporando en la ley orgánica constitucional respectiva las modalidades y formas que podrá asumir esta participación.

3º Regular, mediante la ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, la administración transitoria de las comunas que se creen, su instalación y los resguardos necesarios para cautelar los bienes que queden en sus territorios.

4º Confiar -también mediante la ley orgánica constitucional respectiva- los procedimientos que deberán aplicarse en caso de fusión o supresión de comunas.

Durante la discusión en general de la iniciativa, la Comisión escuchó los planteamientos del Ministro del Interior , quien explicó que la idea de consolidar y fortalecer la administración municipal requería cambios en el ordenamiento jurídico, algunos de los cuales consagra este proyecto.

Asimismo, hizo presente que la flexibilización funcional se manifestaba encomendando a la ley la forma y el modo en que los servicios públicos y demás órganos de la administración central podrán traspasar a los municipios la ejecución de acciones de su competencia, ya sea en forma temporal o permanente, siguiendo con ello el principio establecido en la ley orgánica constitucional de Gobiernos Regionales.

En lo que se refiere a la participación, expresó que al comienzo se había querido únicamente quitar el carácter consultivo a los consejos económicos y sociales a fin de no limitar la participación comunal a intervenciones esporádicas y sólo de consulta. Pero, en definitiva, en el Senado se había acordado ampliar esta participación, encargando a la ley orgánica constitucional reglar las modalidades correspondientes.

La Comisión llegó a los siguientes acuerdos, en relación con el texto aprobado por el Senado:

En el Nº 1 del artículo único, se sustituye el Nº 2 del inciso cuarto del artículo 62 de la Constitución Política del Estado, para suprimir la mención a los servicios públicos o empleos rentados de naturaleza municipal.

Esta disposición saca del campo de las materias que son propias de ley, la creación o supresión de cargos municipales, lo que en la actualidad es de iniciativa exclusiva del Presidente de la República . Con ello se persigue simplificar el procedimiento a fin de no tener que recurrir siempre a una iniciativa presidencial para cualquier modificación de la planta de algún municipio. Si bien es cierto que con esta proposición el Jefe del Estado pierde la iniciativa para crear o suprimir cargos municipales, los límites de tal facultad quedarán fijados en la ley orgánica constitucional respectiva, una vez que se apruebe esta reforma constitucional.

La Comisión aprobó por unanimidad esta disposición, suprimiendo una referencia que se hacía al artículo 110 de la misma reforma por estimarla innecesaria.

Los Diputados señores Elgueta , Viera-Gallo y quien habla, formularon una indicación al inciso quinto del texto propuesto por el Senado para intercalar, después de la palabra “requerimiento”, la frase: “de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o...” ¿Qué significa esto? El texto contempla la posibilidad de llamar a consulta no vinculante o a plebiscito sólo a iniciativa del alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley.

Esta indicación, en el fondo, permite que los dos tercios del concejo puedan requerir el llamado a consulta por su propia voluntad, sin el concurso del alcalde. Dicha indicación también fue aprobada por la unanimidad de la Comisión.

Por otra parte, la Comisión también modifica el inciso noveno y final propuesto por el Senado, que se refiere al traspaso de acciones de competencia de otros organismos, más bien de la administración central, a las municipalidades. Dicha disposición quedó redactada en los siguientes términos: “La ley determinará la forma y el modo en que los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o definitivo de la transferencia.”

Con esta indicación, lo que hace la Comisión de Constitución es volver al texto primitivo del Ejecutivo , aprobando una norma más amplia que la propuesta por el Senado, en consideración a que lo que se traspasa a las municipalidades es la capacidad de decisión, de resolver con los recursos y demás medios necesarios. De no ser así, se daría el contrasentido de que las municipalidades serían simples y meras ejecutoras de las decisiones que adoptaren otros organismos, fundamentalmente de la administración central. Dicha modificación también se aprobó por la unanimidad de la Comisión.

Asimismo, se acogió una modificación al texto propuesto por el Senado, para señalar en el artículo 109, que se refiere al procedimiento de instalación de nuevos municipios, que las municipalidades también deberán preocuparse del traspaso del personal municipal y de los respectivos servicios.

También aprobó el nuevo artículo 110, que dispone que para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita.

Cabe hacer presente que el mismo artículo recoge un acuerdo suscrito entre la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile.

Por último, se agrega una nueva disposición transitoria a la Constitución Política, que señala que las atribuciones otorgadas a las municipalidades en el artículo 110, relativas a la creación o supresión de empleos, serán aplicables cuando en la ley respectiva se regulen las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas nuevas facultades, de lo cual también da cuenta el acuerdo para la modernización municipal entre el Gobierno, la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile.

Es todo cuanto puedo informar.

He dicho.

El señor ROCHA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Diputado señor Zambrano, informante de la Comisión de Gobierno Interior.

El señor ZAMBRANO.-

Señor Presidente , la exposición del Diputado informante de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara simplifica bastante la nuestra. De manera que recomendamos a los señores diputados tenerlo presente, ya que en nuestro informe se dan por reproducidos varios aspectos de su contenido.

Durante el estudio en la Comisión de Gobierno, participaron el señor Ministro del Interior , el Subsecretario de Desarrollo Regional , asesores jurídicos del Ministerio, el presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades , don Gonzalo Duarte ; el presidente y secretario de la Confederación de Funcionarios Municipales, don Eduardo Pastene y don Oscar Yáñez , y el señor Jorge Soria , alcalde de la Municipalidad de Iquique .

Como ya se dijo, el proyecto despachado por el Senado consta de un artículo único que contenía cuatro numerales, los que aumentaron a cinco al agregar un quinto la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara, a instancias del Ejecutivo.

El Ministro del Interior hizo presente en la Comisión de Gobierno que el objetivo del proyecto de reforma constitucional en análisis es dotar a las municipalidades de un marco jurídico más flexible, tanto en la parte orgánica como funcional.

Respecto del primer punto, mediante la incorporación de un nuevo artículo 110 y la modificación del artículo 62, número 2 de la Constitución se procura otorgar a los municipios la facultad de darse su propia organización interna e, incluso, fijar remuneraciones de acuerdo con sus capacidades y necesidades, pero ateniéndose a las normas sobre iniciativa exclusiva del Presidente de la República contenidas en la ley orgánica constitucional correspondiente.

En lo concerniente a la flexibilidad funcional, se modifica el artículo 107 de la Carta Fundamental consagrando un mecanismo de traspaso gradual de competencia a las municipalidades, que la ley deberá desarrollar posteriormente de un modo análogo al previsto en la ley orgánica constitucional Nº 19.175 para los gobiernos regionales. Se trata de una transferencia que operará a petición de la respectiva municipalidad, y siempre que se refiera a funciones o atribuciones relacionadas con asuntos de naturaleza o impacto local, actualmente encomendados a organismos de la administración central.

Además, el Ministro del Interior señaló que otro aspecto importante de la iniciativa que también incide en el aludido artículo 107, dice relación con la posibilidad de que los municipios puedan constituir e integrarse a corporaciones y fundaciones de derecho privado sin fines de lucro que promuevan y difundan el deporte, además del arte y la cultura. Según explicó el Ministro , esta disposición será desarrollada in extenso por la denominada Ley del Deporte, hoy en trámite en el Senado de la República.

Desde otra perspectiva, el titular de Interior puso de relieve que en la elaboración del proyecto también participaron la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales, lo que se plasmó en un acuerdo para la modernización municipal suscrito por el Gobierno y las entidades individualizadas, en marzo pasado.

Agregó el Ministro que el mismo espíritu orientará al proyecto de reforma de la ley Nº 18.695, orgánica de municipalidades, que el Ejecutivo enviará a trámite legislativo en los próximos meses para concordar su articulado con las nuevas disposiciones constitucionales que, de aprobarse esta iniciativa, regirán la materia.

En respuesta a una consulta de la Comisión respecto de por qué no se aprovechaba la coyuntura, impulsando una reforma más a fondo en el proceso de descentralización del país, el Ministro afirmó que la gradualidad del proceso de descentralización obedece a que existen puntos de vista heterogéneos sobre la materia, pues si bien hay sectores que desean avanzar más rápido, otros prefieren no dar grandes pasos aún, mostrándose, incluso, reacios a reformar la Constitución Política en lo relativo a los artículos 62, número 2, y 110, en los términos que se proponen.

El mensaje del Ejecutivo y las modificaciones introducidas por el Senado y la Comisión de Constitución de la Cámara vienen, pues, a ser expresión de las distintas sensibilidades políticas sobre este tópico.

En todo caso, el proyecto de reforma constitucional asume que las municipalidades son entes complejos que deben adecuarse a las necesidades de cada comuna, lo cual se refleja en la facultad que se confiere a los municipios para determinar su propia estructura interna y fijar sus remuneraciones, sin perjuicio del ejercicio de las competencias que puedan transferirle los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales. Por otra parte, el asunto puede enfocarse desde el punto de vista del asociativismo de las municipalidades, que es un mecanismo muy flexible, contemplado en la legislación actual, en cuya virtud, dos o más municipios pueden enfrentar de manera conjunta tareas de interés común.

En síntesis, en la actualidad no están dadas las condiciones para propiciar la plena autonomía financiera de los municipios, pero existe una evidente progresividad en el proceso de toma de decisiones a nivel comunal, de lo que da muestra -por citar un ejemplo- el proyecto de reforma constitucional en trámite.

Por su parte, el señor Pastene , Presidente de la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales , señaló en la Comisión que en el marco de este proyecto de reforma constitucional, el mayor anhelo del gremio es que se apruebe el texto del nuevo artículo 110 de la Constitución Política y la disposición trigesimoquinta transitoria, tal como se acordó en marzo de este año por la Confederación de Empleados Municipales, la Asociación Chilena de Municipalidades y el Gobierno. Ello, por cuanto, a su juicio, ambas normas cautelan adecuadamente los intereses de los trabajadores del sector y permiten sentar las bases para el mejoramiento de las condiciones laborales de los funcionarios municipales, especialmente en lo que dice relación con sus remuneraciones. Dicho objetivo se logrará a través de un sistema de incentivos al desempeño funcionario y, ligado a lo anterior, la implementación de programas de capacitación.

Por otra parte, insistió en que el nuevo artículo 110 de la Constitución Política está indisolublemente ligado a la disposición trigesimoquinta transitoria que se pretende introducir en la Carta Fundamental, razón por la cual no puede aprobarse uno y rechazarse la otra.

Por su parte, el Presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades , don Gonzalo Duarte , destacó la importancia que reviste el proyecto de reforma constitucional sobre administración comunal para profundizar el proceso de modernización del Estado. Instó a esta Cámara a su pronto despacho, considerando que la materialización de los conceptos contenidos en esta reforma constitucional requiere la tramitación de diversos proyectos de ley.

En la discusión particular, nuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó en los mismos términos que su similar de Constitución, Legislación y Justicia, la modificación contemplada en el Nº 1 del artículo único, en lo relativo a la supresión del Nº 2 del inciso cuarto del artículo 62 de la Constitución Política, con la indicación de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, que elimina la expresión: “con la excepción que establece el artículo 110”, por no avenirse con la nueva redacción otorgada a esta norma.

En cuanto al Nº 2, el Senado propone sustituir el artículo 107 de la Carta Fundamental, relacionado con la administración comunal, por un nuevo texto, que presenta las siguientes variantes principales respecto del actualmente vigente:

a) Elimina del inciso primero la referencia que allí se hace al consejo económico social.

Como bien expresara el colega de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, el Gobierno proponía quitar al consejo económico social la facultad consultiva. En definitiva, el Senado propone que se entregue a la ley orgánica constitucional la forma en que se llevará a cabo la participación de la comunidad en el desarrollo local, permitiéndose que esto se regule por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, ya sea usando este instrumento -consejo económico social- u otros similares.

b) Adiciona dos nuevos incisos, cuyo contenido dice relación con entregar a la Ley Orgánica de Municipalidades la regulación de la participación de la comunidad en las actividades del municipio.

El señor ROCHA ( Vicepresidente ).-

Perdón, señor diputado , el Diputado señor Ulloa le pide una interrupción.

El señor ZAMBRANO.-

Se la concedo, señor Presidente.

El señor ROCHA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Diputado señor Ulloa.

El señor ULLOA .-

Señor Presidente, en su intervención el Diputado señor Zambrano habló del Codeco en lugar del consejo económico social. Incluso, debe estar así en la versión. Por eso, solicito que precise a qué se refería.

El señor ROCHA ( Vicepresidente ).-

Puede continuar Diputado señor Zambrano.

El señor ZAMBRANO.-

En verdad, me refería al consejo económico social.

En tercer lugar, enmienda un error existente en el inciso segundo -nuevo cuarto- que alude a la “responsabilidad jurídica”, reemplazándola por la expresión “persona-lidad jurídica”.

En cuarto lugar, reemplaza en el inciso tercero -nuevo quinto- “administración” por “competencia” y agrega una disposición que posibilita que el alcalde, con el acuerdo del concejo, pueda efectuar consultas no vinculantes a la comunidad, sin perjuicio de la actual facultad de convocar a plebiscito comunal.

En quinto lugar, modifica el inciso cuarto -nuevo sexto- en términos de posibilitar que las municipalidades puedan, además de constituir corporaciones y fundaciones, integrar las ya existentes y ampliar sus fines a la difusión del deporte.

En sexto lugar, innova en lo que respecta a la redacción del inciso sexto -nuevo octavo-, con el propósito de hacer perentoria la coordinación que habrán de efectuar los servicios públicos con el municipio respectivo al actuar dentro del territorio comunal correspondiente.

En séptimo lugar, agrega un nuevo inciso final que entrega a la ley la determinación de las modalidades a que habrán de sujetarse los servicios públicos y demás entes de la administración para traspasar a las municipalidades la realización de actos propios de su esfera de competencia, traspaso que puede asumir el carácter de temporal o permanente.

Por su parte, como ya se expresó, la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia acogió una indicación al inciso quinto propuesto por el Senado -letra d) de este numeral del presente informe- que obliga al alcalde a convocar a plebiscito o a consulta no vinculante cuando así lo demanden los dos tercios de los concejales en ejercicio.

De igual modo, la aludida Comisión acogió otra indicación que amplía el inciso final propuesto por el Senado, para entregar a la ley la determinación de cómo los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán traspasar competencias a los municipios, provisoria o definitivamente, por considerar que lo que se transfiere es la capacidad de decisión con los recursos necesarios para su ejercicio.

Vuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó en idénticos términos que la Comisión de Constitución, y también por unanimidad, los cinco primeros incisos de esta norma.

El inciso sexto nuevo, antiguo cuarto, fue aprobado por asentimiento unánime, conjuntamente y por idéntico quórum de votación, con una indicación de los Diputados señores Balbontín, Gutiérrez, Longton , Ortiz , Palma, don Joaquín ; Pérez, don Aníbal ; Pérez, don Ramón ; Silva , Soria, Tuma , Valcarce y Zambrano, la que posteriormente fue adecuada por otra, también aprobada por unanimidad, suscrita por los Diputados señores Balbontín , Gutiérrez , Palma, don Joaquín ; Silva y Zambrano, en cuya virtud se incluye el desarrollo económico dentro de las actividades que pueden promover y difundir las entidades antes mencionadas, en reemplazo de las expresiones “turismo y desarrollo productivo” contempladas en la primera indicación.

En opinión de los representantes del Ejecutivo , posición que fue compartida por la unanimidad de los miembros de la Comisión, del concepto de orden económico que informa la Constitución Política se infiere un principio fundamental, cual es que la iniciativa privada es el motor de la economía, cabiéndole al Estado un rol meramente subsidiario. En armonía con este axioma, el constituyente se preocupó de establecer expresamente que sólo una ley de quórum calificado puede permitir al Estado y sus organismos realizar actividades empresariales.

En cuanto al turismo y al desarrollo productivo, -términos que, en definitiva, fueron sustituidos por la expresión “desarrollo económico”, según se vio-, se trata de actividades con un nítido perfil empresarial y, por ende, imposibles de compatibilizar con el imperativo de la norma constitucional de que dichas actividades no tengan carácter lucrativo. A la luz de este razonamiento, las corporaciones que se creen para los fines señalados tendrían que limitarse a generar las condiciones adecuadas para el desarrollo económico, procurando, por ejemplo, atraer inversionistas; pero no podrían inmiscuirse en la gestión propiamente tal de proyectos de inversión, pues si así lo hicieren, tendría que aplicárseles el Nº 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental.

El inciso séptimo fue aprobado por asentimiento unánime, tal como lo hiciera la Comisión que se pronunció con anterioridad a ésta.

Su inciso octavo contó, asimismo, con la aprobación unánime de los miembros presentes de la Comisión, con el alcance de que fue rechazada por simple mayoría de votos una indicación del Diputado señor Cantero , tendiente a precisar que los servicios públicos deben ajustar su quehacer, dentro del territorio de que se trate, al plan de desarrollo comunal respectivo.

En relación con este inciso, el Ministro del Interior puntualizó que en la esfera de competencia propia de las municipalidades, los servicios públicos están subordinados a éstas; en tanto que, tratándose de atribuciones propias de los servicios, corresponde coordinar sus acciones con los planes comunales. En otros términos, la nueva norma propuesta no altera la competencia de los municipios ni de los servicios públicos, sino que se limita a señalar que el ente coordinador de los proyectos que se ejecuten en el territorio comunal es la municipalidad pertinente.

Vuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó por asentimiento unánime el inciso noveno y final propuesto por el Senado, ampliado por la Comisión de Constitución de la Cámara.

El Nº 3 propuesto por el Senado apunta a sustituir el artículo 109 que, como se vio, su texto actual es absorbido por el artículo 107. Aquí se aborda el tema de la regulación de la administración transitoria de las nuevas comunas que se creen en el país, lo relativo a su instalación y los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes ubicados en su territorio, como asimismo, los procedimientos a observar en la supresión o fusión de comunas, materias que entrega a la fijación que hará de ellas la ley orgánica constitucional de municipalidades.

Al efecto, la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia aprobó una indicación que agrega a los mencionados aspectos a ser regulados por la ley orgánica constitucional, lo relativo al traspaso del personal y de los servicios municipales.

La Comisión de Gobierno Interior aprobó en los mismos términos que dicha Comisión, y por asentimiento unánime, la disposición en comento.

El Nº 4 propuesto por el Senado tiene por objeto incorporar un artículo 110, nuevo, que faculta a los municipios para crear o suprimir empleos, fijar remuneraciones y determinar los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional posibilite, todo ello dentro de los límites y requisitos que señale la aludida ley, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República .

Esta disposición también fue aprobada por unanimidad.

El Nº 5 nuevo, introducido por el Ejecutivo durante la tramitación de la iniciativa en la Comisión de Constitución, tiene como propósito incorporar una nueva disposición transitoria a la Carta Fundamental para especificar que las atribuciones entregadas a los municipios en el artículo 110, atinentes a modificaciones de la estructura orgánica, de personal y de remuneraciones, serán aplicables al dictarse las normas legales que fijen las modalidades, requisitos y limitaciones con que habrán de ejercerse.

La Comisión también aprobó por unanimidad el texto propuesto por su similar de Constitución, Legislación y Justicia.

Normas de carácter orgánico constitucional o de quórum calificado: La Comisión estimó que no hay disposiciones que se encuentren en las señaladas situaciones. Sin embargo, atendido el carácter de las modificaciones propuestas, su aprobación requerirá del voto conforme de las tres quintas partes de los senadores y diputados en ejercicio.

Normas que deben ser conocidas por la Comisión de Hacienda: la Comisión estimó que no las hay.

Como ya señalé, la Comisión rechazó, por simple mayoría de votos, una indicación propuesta por el Diputado señor Cantero , que señalaba: “Para los efectos del desarrollo local las municipalidades contarán con un plan de desarrollo comunal y los servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley”.

Por último, aprobó por unanimidad las modificaciones que le introdujo la Comisión de Constitución al texto propuesto por el Senado. Sin perjuicio de lo anterior, dio su aprobación unánime a la indicación presentada al inciso sexto del artículo 107, en cuya virtud se amplía la posibilidad de que las corporaciones y fundaciones de derecho privado sin fines de lucro, puedan promover y difundir no sólo el arte, la cultura y el deporte, sino, además, el desarrollo económico en el ámbito de las respectivas comunas.

La Comisión de Gobierno Interior recomienda a la honorable Sala aprobar el proyecto en estudio.

He dicho.

El señor ROCHA (Vicepresidente).-

Como no hay proyectos de acuerdo, propongo a la Sala prorrogar el debate y ocupar el tiempo destinado al análisis de ellos.

¿Habría acuerdo?

Acordado.

En consecuencia, se votará a las 13.20 horas.

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).-

Señor Presidente , el proyecto de reforma constitucional que conoce esta Sala es un avance muy importante en el proceso de descentralización del país y de autonomía y modernización de la gestión municipal. Al respecto, quiero reiterar algunas ideas que ya expresé en esta Sala a propósito de la discusión en general del proyecto sobre gestión municipal, reforma a la Ley Orgánica de Municipalidades, las que son plenamente pertinentes al que nos ocupa en este momento.

La importancia de una reforma municipal integral, que se debate actualmente en el Congreso -reforma a la Ley Orgánica de Municipalidades en el Senado, y a la Constitución Política en materia de administración comunal, en la Cámara-, está en directa relación con la relevancia de los municipios en la vida cotidiana y en la calidad de vida de la gente, así como en el tema de la modernización del Estado.

Como señalé en su oportunidad, hoy las municipalidades tienen seis funciones privativas y trece compartidas con otros organismos de la administración del Estado; manejan 21 subsidios sociales, son responsables de la educación del 60 por ciento de los niños chilenos y de la atención de salud primaria de más del 50 por ciento de la población; manejan alrededor de 1.300 millones de dólares, equivalentes al 2 por ciento del producto bruto y son el único servicio público presente en las 340 comunas del país, convirtiéndose así en la principal ventanilla de acceso a los diversos servicios públicos y en el más directo medio de relación entre los ciudadanos y el Estado.

Por nuevas reformas y normativas, los municipios también participan hoy en cuestiones relevantes como el fomento productivo, el apoyo al consumidor, la defensa al medio ambiente y, por la vía de convenios, en temas como la igualdad de oportunidades de la mujer, el empleo y el desarrollo juvenil. Sin embargo, el mapa de la realidad municipal no estaría completo si no destacara la diversidad y los contrastes que existen entre las municipalidades a partir de esa diversidad. Basta efectuar una simple comparación entre los ingresos propios de las grandes comunas y los de las más pequeñas y carenciadas, que son la mayoría en nuestro país, para constatar dicha diversidad y sus distintos potenciales de desarrollo. En este breve bosquejo de los actuales municipios se explica la necesidad de crear condiciones institucionales más flexibles, que contribuyan al perfeccionamiento de la gestión municipal, lo que fundamenta la dirección que asume la reforma en su conjunto.

En este contexto, el proyecto de reforma constitucional en estudio tiene directa vinculación con la iniciativa que modifica la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, actualmente en segundo trámite en el Senado.

En efecto, el esfuerzo del Ejecutivo de modernizar la gestión municipal no se agota en el proyecto que modifica la respectiva ley orgánica; también considera otras innovaciones que requieren, no obstante, previas adecuaciones constitucionales antes de acometer su tratamiento puntual en la Ley Orgánica de Municipalidades.

En consecuencia, la lógica legislativa se orienta a que la tramitación de este proyecto, ojalá, pudiéramos concluirla antes de la del proyecto de reforma de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, con el fin de introducir en este último cuerpo legal las modificaciones constitucionales una vez promulgado el proyecto respectivo. De no darse esta secuencia, esta reforma tendría que ser implementada mediante una nueva modificación a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

El proyecto de reforma constitucional, como se dijo, destinado inicialmente a configurar un amparo constitucional para ciertas reformas posteriores a la Ley Orgánica de Municipalidades, ha adquirido una complejidad y un enriquecimiento crecientes, toda vez que a la propuesta original del Ejecutivo se han incorporado otras adicionales durante su discusión tanto en la Cámara Alta como en el tratamiento que se le ha dado en las Comisiones de Constitución, Legislación y Justicia y de Gobierno Interior de la honorable Cámara de Diputados.

Las exposiciones de los Diputados informantes de esas dos Comisiones han sido muy completas, lo que me evita referirme en particular al proyecto original del Ejecutivo, a las reformas introducidas en el Senado y a las modificaciones posteriores que se le hicieron tanto en la Comisión de Constitución como en la de Gobierno Interior.

Sin embargo, quiero referirme en forma particular a un tema que me parece de la más alta importancia en relación con la modernización y autonomía de los municipios, cual es el de los alcances del nuevo artículo 110 que se propone en la reforma constitucional, que significará una flexibilidad amplia en materia de fijación de plantas, cargos y remuneraciones municipales, ya que suprime estas materias no sólo de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República , sino que, incluso, de las materias propias de ley, encomendándoselas, en consecuencia, directamente a cada municipio como un mecanismo administrativo interno, lo que constituye una audaz innovación que, en nuestro concepto. puede implicar un salto cualitativo en la modernización de la gestión municipal. Sin embargo, considerando la novedad e importancia de la reforma, hemos creído conveniente adoptar ciertas prevenciones en la propia ley orgánica constitucional que permitan asegurar cierta racionalidad y coherencia en la utilización de estas nuevas atribuciones que, si se ejercieran sin ningún mecanismo de regulación, podrían configurar situaciones muy desastrosas, aun comparadas con la deficiente situación actual en materia de personal municipal.

Las eventuales consecuencias de esta importante reforma introducida en el artículo 110 y la intención de ir configurando desde ya un catálogo de resguardos, motivó, después de una larga negociación, la suscripción del llamado “Acuerdo para la modernización municipal”, el 21 de marzo del presente año, entre la Asociación Chilena de Municipalidades, la Confederación de Funcionarios Municipales de Chile y el Gobierno, representado por el Ministerio del Interior.

A partir de la introducción del artículo 110, lo importante es la concepción de que la reforma de municipios y el otorgamiento de mayores atribuciones y autonomías en relación con su personal debe hacerse mediante un mecanismo consensuado con los municipios y con los funcionarios; es decir, configura o confirma la tesis de que las reformas en materia de modernización se deben hacer con los actores de cada sector y no en contra de ellos.

En este acuerdo, las partes hemos sentado las bases mínimas que debieran regular los alcances, modalidades y requisitos que habrán de tenerse en cuenta para el ejercicio de estas nuevas facultades municipales, contenidos mínimos que, en virtud del acuerdo suscrito, tienen que inspirar el proyecto de ley que el Ejecutivo deberá remitir en su oportunidad a tramitación legislativa, una vez promulgada la presente reforma constitucional, precisamente para hacer aplicable el nuevo artículo 110, tal como se expresa en su inciso segundo.

A este respecto, quiero referirme a estas ideas básicas, porque deseo que la honorable Cámara, en el momento de votar esta reforma constitucional, sepa que, en esta materia, el Ejecutivo adquiere y reitera el compromiso que ha suscrito con la Asociación de Municipalidades y con la Confederación de Empleados Municipales.

Las ideas básicas que regularán estas nuevas facultades municipales, en relación con la creación y supresión de cargos, y fijación de las remuneraciones de los empleados municipales, contemplarán los siguientes criterios.

La existencia de un plan de desarrollo comunal, la vigencia de una política de recursos humanos en el contexto del plan de desarrollo comunal, la consulta arreglada y formal al estamento funcionario organizado, la aprobación, en esta materia, del consejo por los dos tercios; un sistema de prelación para la decisión concreta del personal comprendida en el plan de modernización de planta que considere, entre otros, criterios de calificación, perfeccionamiento y antigüedad.

Estas nuevas facultades municipales, tal como lo proponemos en el artículo 110 transitorio, sólo podrán ser ejercidas por una vez en cada período alcaldicio de la vigencia de la ley regulatoria, y sólo una vez que se haya aprobado esta reforma constitucional.

En materia de responsabilidad municipal por el ejercicio de estas atribuciones, vamos a proponer en la ley respectiva un límite legal al gasto en remuneraciones, que hoy corresponde al 35 por ciento de los ingresos municipales, pero estudiando un criterio diferenciado, según la fortaleza financiera de los municipios, y, en segundo lugar, la responsabilidad solidaria del alcalde y de los concejales por la transgresión al límite legal en el gasto. Por último, el trámite de registro de los decretos de modernización de plantas por parte de la Contraloría General de la República.

El Ejecutivo se compromete, una vez aprobada esta reforma constitucional, a ingresar a trámite legislativo la iniciativa legal que contempla estos criterios y que, además, modifica el estatuto administrativo de los funcionarios municipales en las materias que ya hemos acordado entre la Asociación Chilena de Municipalidades, la Confederación de Funcionarios y el Ministerio del Interior.

Reitero que las exposiciones de los diputados informantes de las Comisiones de Constitución, Legislación y Justicia, y de Gobierno Interior me evitan referirme en forma particular al trámite de esta reforma desde el proyecto original del Ejecutivo , las modificaciones introducidas por el Senado y las establecidas en forma unánime por las Comisiones de Constitución, Legislación y Justicia, y de Gobierno Interior de la Cámara.

Si la Cámara aprueba hoy el proyecto, estaríamos dando un paso muy importante en la real descentralización del país y, por otra parte, en el proceso de conferir a las municipalidades mayor autonomía, y mayores atribuciones y facultades, así como facilitando el proceso de modernización de los municipios, en que estamos todos comprometidos.

He dicho.

El señor ROCHA ( Vicepresidente ).-

Tiene la palabra el Diputado señor René Manuel García .

El señor GARCÍA (don René Manuel) .-

Señor Presidente, he estado escuchando con mucha atención el debate sobre esta reforma constitucional.

Resulta que el señor Ministro -voy a empezar en el mismo orden en que él lo hizo- se refirió a la autonomía y a la regionalización.

“Autonomía” es un bonito término; pero cuando se pide la real autonomía y regionalización del país, no se la quieren conceder desde Santiago , porque, indudablemente, la capital y los ministerios van perdiendo poder, por lo que mantienen a las regiones ligadas al poder económico que ejercen los diferentes ministerios.

Entonces, es bonito como discurso y sirve para hacer “picar” a los diputados de regiones para que voten favorablemente el proyecto; pero, en el fondo, no hemos visto nunca que las regiones hayan surgido e ido hacia adelante autónomamente.

Se dice que las municipalidades manejan 1.300 millones de dólares, lo que corresponde sólo al 2 por ciento -¡escúchenme bien!- del PGB del país, en circunstancias de que les estamos dando la responsabilidad de la educación, de la salud, de los caminos y de todo el sistema, que tenemos ir viendo para lograr realmente una regionalización; pero los fondos son siempre los mismos.

Ahora, dicen que el alcalde y los concejales deben responder con su patrimonio si el gasto en remuneraciones sobrepasa el 35 por ciento de los ingresos municipales. Bonita palabra, bonita frase, bonita cifra, bonito porcentaje. Pero quiero preguntar derechamente, ¿por qué el Gobierno no responde y envía los fondos necesarios a las municipalidades cuando, de acuerdo con atribuciones similares que les han dado, se exceden y no pueden pagar los sueldos ni las imposiciones de los profesores o de los funcionarios de la salud?

No lo pregunto por molestar, sino porque siempre hemos dicho que las municipalidades son los brazos de las comunas, y si no tienen las suficientes herramientas y recursos para trabajar, indudablemente muchas se quedarán sin hacer las obras que tanto necesitan estas comunas.

Ahora, se expresa que el señor alcalde tendrá que crear nuevos empleos y fijar nuevas remuneraciones. La verdad de las cosas es que tengo miedo, porque no estamos maduros políticamente, ni este lado ni el otro, para ejercer las facultades que la ley está dando, lo que podría provocar la más grande de las “vendettas” políticas con respecto a los funcionarios municipales. ¡Y eso sí que sería grave! ¿Por qué? Porque cada vez que se renueve un alcalde, los funcionarios municipales que no sean del mismo color político que el jefe edilicio tendrán que estar dispuestos a ver cortada su carrera. Además, los alcaldes tienen todas las facultades para despedir o desligar a un funcionario de su cargo; entonces, ¿para qué les vamos a dar más facultades? Debemos ser coherentes con el artículo, señor Ministro .

El señor PIZARRO .-

No tienen todas las facultades...

El señor GARCÍA (don René Manuel) .-

Todos sabemos que los alcaldes no tienen facultades para aumentar el gasto en personal, por lo que debe dictarse una ley para contratar a un funcionario; pero aquí vamos a establecer una disposición que deja esta materia a la voluntad del alcalde, lo que no me gusta, pues los funcionarios han realizado una buena labor dentro de las municipalidades. Por ejemplo, si un director de obras dura un corto período, ¿puede conocer la comuna en seis meses o en un año? ¿Acaso vamos a poner a cualquier persona en ese cargo?

Señor Presidente , con su venia, le concedo una interrupción al Diputado señor Pizarro , para que no haga lo que hace siempre: hablar solapadamente.

El señor ROCHA ( Vicepresidente ).-

Por la vía de la interrupción, tiene la palabra el Diputado señor Pizarro .

El señor PIZARRO .-

Señor Presidente , es al revés. Le he estado pidiendo clarificaciones al Diputado señor René Manuel García quien, con su particular forma de expresarse, nos motiva al debate.

Ocurre que los alcaldes no tienen en la actualidad facultades para que el personal más importante de la municipalidad sea de su confianza y forme parte de un equipo de trabajo o de un proyecto de desarrollo de la comunidad, ya que, la mayoría de las veces, no pueden tomar decisiones respecto de quienes ocupan esos cargos. Entonces, el espíritu de la reforma tiende a facilitar el buen trabajo y desempeño de los alcaldes.

Por lo tanto, debemos confiar en la capacidad de las personas que la gente elige para gestionar los gobiernos locales y no pensar que cada alcalde llegará a sentarse al municipio con un ánimo de “vendetta” o de ventilar cuestiones personales, sino por el contrario, pues la gente parte de la base de que, al elegir a un alcalde, se está buscando a una persona idónea para ejercer el cargo y gestionarlo a través de él. Por eso, no debemos tener tantas dudas ni ser tan escépticos respecto del rol de nuestros alcaldes.

He dicho.

El señor ROCHA ( Vicepresidente ).-

Puede continuar el Diputado señor García, don René Manuel .

El señor GARCÍA (don René Manuel) .-

Señor Presidente , me alegra enormemente que los funcionarios no sean de confianza del alcalde, porque hemos visto lo que ocurre cuando lo son: han robado 1.700 millones, han robado a Esval y miles de cosas, pero si siguen siendo de confianza, no habrá ningún contrapeso que los pueda controlar.

No quería entrar en detalles, pero su Señoría ha señalado que mi peculiar manera de decir las cosas motiva debate. Sólo pretendía que usted las “parara” silenciosamente, para no entrar a una discusión ajena a la reforma constitucional. Entiendo que el señor Pizarro quiere acabar con la carrera de los funcionarios municipales, y que la gente importante de las municipalidades sea de confianza del alcalde.

Nadie puede estar de acuerdo en que no haya asociaciones de municipalidades, así como nadie puede estar en desacuerdo en que los municipios puedan unirse. Hay algunos pequeños, ubicados al lado de uno grande, que no tienen fondos para contratar a un arquitecto, por ejemplo. Ambos pueden unirse para contratarlo. Eso es bueno y nadie está en desacuerdo con ello. Que también puedan ocupar en conjunto los camiones y las maquinarias para pavimentar o arreglar caminos, todos estamos totalmente de acuerdo con ello; que haya fondos para salud, que se aumente el 3 por ciento, que haya autonomía, que exista regionalización, estamos totalmente de acuerdo; pero en lo que no estoy de acuerdo es que se corte la carrera funcionaria, porque eso no es bueno para nadie, ya que, de ser así, ¿cuánto durarían los funcionarios municipales? Exactamente lo que dura un alcalde, por lo que tendremos a las municipalidades rotando a su gente permanentemente.

Por lo tanto, si se quiere aprobar el artículo 110, estaríamos de acuerdo siempre y cuando no fuera con efecto retroactivo, o sea, que rija de ahora en adelante, y, para despedir a los funcionarios o acabar con su carrera funcionaria, que se apliquen las calificaciones en listas del 1 al 4 y que contemos con las que todas las municipalidades pueden hacer.

No soy miembro de la Comisión de Gobierno Interior, pero me he reunido con los funcionarios y quizás he sido uno de los pocos que ha concurrido a sus sesiones cada vez que me han invitado. Es interesante escuchar a las partes, porque hemos cometido errores gigantescos y hoy estamos revisando muchas leyes. Quizás las iniciativas más importantes del país las hemos hecho realidad contra las personas interesadas y no con ellas. Tenemos la oportunidad de hacerlo. Creo, especialmente, en la buena voluntad de las personas, en la autonomía municipal y en la participación de la gente -en que todos estamos de acuerdo-, pero no en la buena fe y en las tan buenas intenciones del artículo 110, nuevo.

Por eso, a título personal, votaré en contra de ese artículo.

He dicho.

El señor ROCHA ( Vicepresidente ).-

Hago presente a la Sala que hay diez señores diputados inscritos y sólo quedan 20 minutos de debate. En consecuencia, lo más probable es que algunos de ellos deberán insertar sus discursos.

Tiene la palabra el Diputado señor Carlos Montes.

El señor MONTES.-

Señor Presidente , esta reforma constitucional es muy importante y no ha sido fácil llegar a este punto. El Ministerio del Interior ha jugado un papel central en un proyecto que presentaba muchas dificultades para salir adelante. Asimismo, la Asemuch ha expuesto con mucha fuerza sus puntos de vista. El proyecto es también hijo de un paro nacional, porque su contenido es trascendente para los funcionarios municipales del país.

Quiero valorar tres avances significativos del proyecto.

En primer lugar, que en nuestra Constitución se establezca que el tema de la participación debe ser incorporado en la ley orgánica constitucional municipal, porque hoy tenemos un problema real al respecto. Llegamos a un esquema de junta de vecinos muy atomizado y débil y no encontramos la manera de estimular la participación, a sabiendas de su importancia en las comunas. Aquí debería haber ordenanzas municipales de acuerdo con las distintas realidades y singularidades de cada zona.

En segundo lugar, creo que es fundamental establecer en la Constitución que en la ley se plantearán los mecanismos para la transferencia de competencia por parte de los distintos servicios públicos. Tengo una duda sobre el particular.

Si bien es muy importante que haya maneras diferenciadas, el texto del proyecto, como está planteado, no necesariamente establece la posibilidad de diferenciar la manera de transferir competencia, porque hay municipios que califican para hacerse cargo de ciertas áreas de la política social y otros que no califican, no tienen la experiencia, los equipos y las condiciones. Entiendo que el sentido del inciso noveno del nuevo artículo 107 de la Constitución apunta a flexibilizar para diferenciar entre unas situaciones y otras. Creo que está bien cuando señala que la transferencia puede ser provisoria o definitiva; pero no dice que pueden ser generales o solamente para una parte de los municipios, lo cual podría interpretarse como que está implícito en el texto. En ese sentido, me gustaría que los diputados informantes clarificaran la situación. El inciso implica que cualquier transferencia de competencia será general para todos los municipios o que estos se pueden diferenciar.

En tercer lugar, me parece también muy importante la modificación del artículo 109, en cuanto la ley regulará la administración transitoria de los municipios. Entiendo que esto, incluso, pasa por la manera de designar la autoridad en el período de transición. Esta materia, dadas las ambigüedades y el marco inadecuado existentes, ha sido fuente de mucha polémica y hemos legislado y vuelto a legislar sobre ella.

Pregunto a los diputados informantes si entienden que dentro de las facultades que consagre la ley está la posibilidad de designar la autoridad ¿Quién va a ser la cabeza de ese municipio en el período que esté en construcción?

En relación con el tema principal, cual es la modernización de los municipios, aquí se ha insistido mucho en que ella pasa por la flexibilidad para crear o suprimir empleos, fijar remuneraciones e instituir órganos o unidades, todo ello dentro del marco que establecerá la ley orgánica constitucional.

Tener flexibilidad para organizar, fijar remuneraciones y reorganizar el equipo de trabajo de un municipio, es muy importante; pero espero que todo esto quede muy bien precisado en la ley orgánica. Los municipios que han logrado ser mejores y más eficaces en el mundo son aquellos que fortalecieron el carácter profesional de sus funcionarios, que conformaron un equipo con vocación de servicio y capacidad de trabajo y comprometido con sus objetivos. Este aspecto es clave en una institución pública.

Si caemos en la idea de que, con mucha flexibilidad, cada cierto tiempo se va a renovar un municipio de acuerdo con lo que piense la autoridad de turno, ello puede provocarle una gran politización al vincularlo al sector político que en ese momento lo dirija, sea del sector que fuere. Y un municipio politizado con funcionarios que carezcan de carácter profesional, será necesariamente débil, porque no estará al servicio de la ciudadanía, sino de determinados puntos de vista en esa oportunidad.

Se trata de que ese riesgo de politización quede muy bien neutralizado cuando el tema se plantee en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. El país tiene muchos funcionarios municipales con gran vocación de servicio público, con gran capacidad de anteponer, por encima de sus intereses personales o políticos, los de la comuna y del municipio.

Si un alcalde quiere que el director de obras apruebe la recepción final de un colegio construido con adobes, pero él se niega a hacerlo porque se trata de un edificio de alto riesgo, no debe existir ningún mecanismo que posibilite que, por esa actitud, dicho director de obras sea retirado de su cargo. Me estoy refiriendo a hechos que han ocurrido. La vocación de servicio, la visión de conjunto de los funcionarios de un municipio debe ser cuidada y respetada porque le permite contar con un equipo profesional sólido. Me parece que un exceso de flexibilidad en aquellas funciones que requieren de la fe pública, puede ser de alto riesgo en la gestión municipal.

Además, es necesario fortalecer el estatuto administrativo municipal, porque está claro que debemos mejorar el ingreso; los concursos todavía no son adecuados y debe haber mecanismos más fluidos para sancionar y exonerar a los funcionarios de desempeño ineficiente. El sistema de calificaciones es defectuoso y debe mejorarse. También debe existir un servicio de bienestar; la mayor parte de los municipios no cuenta con él. En fin, todo esto hay que considerarlo sobre la base de que la modernización no significa despedir funcionarios, sino que dice relación con la capacidad de formar equipos con mucha capacidad profesional y mucho compromiso con la función pública.

Para terminar, quiero dejar un testimonio.

Un aspecto fundamental de la modernización es la flexibilidad de los municipios para responder de manera diferenciada a problemas distintos. Aquí se requiere un marco más flexible para tomar iniciativas y enfrentar problemas. Si observamos a los municipios más modernos de aquellos países donde funcionan mejor, apreciaremos que disponen, no sólo del aparato de funcionarios municipales, sino también de una batería de dispositivos jurídicos que, según los problemas, les permite respuestas apropiadas.

En esta reforma constitucional no estamos resolviendo la manera en que se administra en las comunas. El Tribunal Constitucional determinó que las actuales corporaciones no eran coherentes con la Constitución y que adolecían de un conjunto de debilidades, lo cual no está resuelto en esta reforma.

El problema del agua potable, en el caso de Maipú; el de la administración del cementario, en el de Recoleta, ¿cómo se van a dirigir y resolver?

En muchas ocasiones hemos dicho que se requiere que los municipios cuenten con capacidad de respuesta, de acuerdo con distintos temas.

El señor ROCHA ( Vicepresidente ).-

Perdón, señor diputado , el Diputado señor Dupré le pide una interrupción. ¿Es posible que se la conceda?

El señor MONTES.-

Con mucho gusto, señor Presidente.

El señor ROCHA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Diputado señor Dupré.

El señor DUPRÉ .-

Señor Presidente , deseo insistir en lo que el Diputado señor Montes ha dicho: que la reforma, tal como viene redactado el artículo 107, lamentablemente, no asume el compromiso que había en cuanto a que las municipalidades pudieran contar con un ente jurídico que absorbiera las demandas de la población respecto de servicios públicos tan elementales como, por ejemplo, el agua potable en Maipú, que el Diputado acaba de mencionar y que muchas veces he planteado en esta Sala.

Además, existía el compromiso de que, a través de esta reforma constitucional, los municipios accedieran a la propiedad de empresas sanitarias; ello, lamentablemente, en la forma como está redactado el artículo 107, tampoco se asume. Creo que esta parte -como muy bien lo dijo el colega- es muy importante en la modernización de los municipios, porque -reitero- implica asumir la responsabilidad de absorber la demanda de los servicios públicos elementales que el pueblo está solicitando de los municipios.

Agradezco al señor Montes la interrupción que me ha concedido.

He dicho.

El señor ROCHA (Vicepresidente).-

Recupera el uso de la palabra el Diputado señor Montes.

El señor MONTES.-

Señor Presidente, termino insistiendo en que esto no fue acogido adecuadamente en el Senado ni en la Cámara.

Pero ¿cómo administraremos los nuevos parques que se están creando en las distintas ciudades? ¿De qué manera los municipios de ciudades-puerto toman iniciativas en el borde costero? ¿En qué forma se enfrenta el tema de la basura o de la mantención de jardines en aquellas comunas donde no hay gente dispuesta a ingresar? ¿Cómo se administran los complejos deportivos que se están creando? ¿De qué manera estableceremos espacios juveniles novedosos que les interesen a los jóvenes y que les permitan desarrollarse en forma más amplia? ¿Cómo se aborda el tema de los parques industriales o las plazas de abasto?

Si uno observa las legislaciones de países modernos, concluye que los municipios funcionan mejor porque tienen facultades y dispositivos jurídicos para crear empresas municipales o mixtas entre ellos y los servicios públicos o la empresa privada; tienen facultades para crear mecanismos que les permitan responder a esas necesidades. La ley les pone ciertas restricciones para actuar, pero les da flexibilidad para tomar iniciativas. En Chile, como los municipios están con las manos amarradas, no pueden tomar esas iniciativas ni tener toda la flexibilidad, la eficacia, la capacidad de innovar y de emprender que requieren. Eso se explica acá por un ideologismo de la Oposición, porque creo que todos aquellos que han tenido experiencia municipal saben lo importante que sería tener capacidad de iniciativa.

También hay un cierto fatalismo en la Concertación de no ver que la modernización de los municipios implica contar con capacidad para tomar iniciativas de esta envergadura y con estas características.

Insisto en que la clave de los municipios modernos es flexibilidad para llevar adelante iniciativas e impulsar un desarrollo más integral de las comunas. Es un factor cada vez más apreciado en los municipios y que dará un nuevo impulso a las distintas comunas del país. No debemos olvidar que en 70 comunas del país viven dos tercios de los chilenos, las cuales, muchas veces, no tienen capacidad para tomar iniciativas de asociarse con otras para llevar adelante ciertos proyectos. Este tema está pendiente desde la primera reforma municipal. Hoy nuevamente no lo asumimos. Yo quería dejar este testimonio, porque creo que en poco tiempo más todos coincidiremos en que es fundamental para avanzar.

He dicho.

El señor ROCHA ( Vicepresidente ).-

Tiene la palabra el Diputado señor Francisco Bartolucci .

El señor BARTOLUCCI.-

Señor Presidente, la reforma constitucional en el tema municipal no es de menor calibre y la votaremos favorablemente, sin perjuicio de los puntos que puedan plantearse posteriormente.

Sin lugar a dudas, lo medular es el artículo 110, nuevo, que establece que “las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita.”

De acuerdo con la Constitución, esta atribución estaba radicada en el Presidente de la República y en el Congreso Nacional, puesto que aquél debe patrocinar el proyecto al Parlamento. De modo que ahora las municipalidades ni siquiera tienen la facultad de establecer sus propios órganos de gestión.

Si todos estamos de acuerdo con seguir avanzando en la regionalización y en la municipalización, resulta prácticamente inentendible que nuestros municipios no tengan ni siquiera atribuciones para fijar sus plantas y remuneraciones. Todo eso se regula a través del Presidente de la República , de leyes orgánicas constitucionales y del Congreso Nacional. La autonomía de gestión de los municipios y la regionalización, en esa perspectiva, es sólo una mera declaración.

El Ejecutivo nos convoca a avanzar en esta materia, y estamos en esa línea. Por eso, aprobaremos la reforma, pues creemos que en Chile los municipios están suficientemente maduros y tienen la experiencia necesaria para asumir responsabilidades y decidir cuestiones tan importantes y lógicas, incluso mínimas, como fijar sus propias plantas, remuneraciones y órganos de gestión.

Es muy importante subrayar que se trata de los municipios y no de entregar facultades omnímodas a los alcaldes para que ejerzan estas funciones según su arbitrio. Se pretende radicarlas en los municipios, para que las ejerzan a través de sus órganos legales respectivos.

Por lo tanto, debe evitarse la mención de que el alcalde ejercerá al arbitrio estas facultades. Serán radicadas, primero, en el municipio, y ejercidas, luego, por sus órganos respectivos.

¿Cómo se ejercerán estas facultades? Este punto clave queda entregado a la posterior reforma a la ley orgánica constitucional. Tengo ideas precisas sobre la materia, pero no es el momento de entrar en ellas. Desde luego, ya se han señalado algunas aprensiones. De todos modos, en la definición de cómo se ejercerán estas facultades debe haber límites, pero no tan estrechos que restrinjan la iniciativa ni tan abiertos que, en definitiva, posibiliten la comisión de arbitrariedades. En próxima discusión tendremos que fijarlos con sabiduría, de modo tal que los municipios tengan el equilibrio necesario en el ejercicio de esas facultades.

En esto, los funcionarios han tenido visión. Por eso, han solicitado la disposición transitoria trigésima quinta, para que quede expresamente establecido que estas facultades se ejercerán por los municipios sólo después que se regulen por la ley orgánica constitucional de municipalidades.

El Gobierno tiene ciertas ideas básicas que regularán las nuevas facultades municipales, y nosotros, las nuestras. Las analizaremos en el debate correspondiente y veremos, en definitiva, qué sabiduría tenemos para viabilizar el ejercicio de la modificación constitucional que, espero, hoy aprobemos por unanimidad.

Además, hay dineros de por medio, recursos que se entregarán a los funcionarios municipales, los que ameritan la pronta tramitación de esta reforma. Desde hace mucho tiempo, un acuerdo complementario -que está en poder de los señores diputados- entre el Gobierno y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales, conlleva un incremento de remuneraciones, asignaciones especiales y algunos bonos. Estamos en agosto, pero desde enero los funcionarios municipales esperan que la reforma sea despachada. La satisfacción de esos legítimos intereses económicos depende, primero, de ella, y, después, de la aprobación del proyecto de ley que autorice girar los fondos para el pago. Por lo tanto, los funcionarios municipales deberán esperar un tiempo.

Sin embargo, hay otros puntos importantes en esta reforma constitucional. El artículo 107 sustitutivo, en su inciso sexto, establece que las municipalidades podrán asociarse o formar “corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro”.

El señor ROCHA (Vicepresidente).-

Señor diputado, ha terminado el Orden del Día.

Le ruego redondear su idea.

El señor BARTOLUCCI .-

“Estas asociaciones tendrán por objeto la promoción y difusión del arte, la cultura, el deporte y el desarrollo económico”.

Este inciso no es menor, como quiera que puede colisionar con el artículo 19, Nº 21, de la Constitución Política, en lo relativo al Estado empresario. Lo discutimos en la Comisión y es importante hacer esta prevención para la historia de la ley, ya que su análisis amerita mayor preocupación en la discusión particular de esta reforma constitucional.

Sin perjuicio de aprobar la idea de legislar, en particular discutiremos su alcance, pues permite a las municipalidades formar corporaciones y fundaciones para promover, entre otros fines, el desarrollo económico de su comuna.

El inciso octavo del artículo 107 prescribe que “los servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley”. Se trata de salvar el hecho de que los servicios públicos actúan en la comuna sin la coordinación suficiente con la municipalidad. En efecto, no se contactan con ella, no buscan primeramente un criterio común, sino que actúan, y la municipalidad, a veces, tiene que ir detrás tratando de coordinarse con ellos.

Por mandato constitucional, los servicios públicos deberán ahora desarrollar su labor en el territorio comunal, previa coordinación con el municipio, lo cual, evidentemente, es un importante avance.

El inciso quinto del artículo 107 crea la consulta no vinculante y regula la posibilidad de la participación. Los municipios quedarán facultados ahora no sólo para llamar a plebiscito, sino también para hacer consultas no vinculantes. Evidentemente, esto tendrá que reglamentarse.

Por último, quiero hacer resaltar el nuevo texto de los incisos primero y segundo del artículo 107, pues posibilita establecer en la ley orgánica constitucional nuevas formas de participación de la comunidad, ya no sólo a través del consejo económico y social comunal o de juntas de vecinos, sino que, además, de otras formas que recojan la rica realidad que existe al interior de cada comuna. Por ejemplo, los comités de adelanto, las organizaciones menores, coadyuvantes de las juntas de vecinos, en fin.

Por los aspectos positivos destacados, votaremos favorablemente esta reforma constitucional, en el entendido, sobre todo en lo relativo al artículo 110 -se da un paso importante para hacer más autónomos y expeditos a los municipios, y en materias de mejoramiento laboral y remuneracional, tenemos el acuerdo de los funcionarios municipales, por una parte, y de la Asociación Nacional de Municipalidades y del mismo Gobierno, por otra-, de que en la discusión particular podrá enriquecerse el proyecto y perfeccionarse el procedimiento, desde luego, en la ley orgánica constitucional.

He dicho.

El señor ROCHA ( Vicepresidente ).-

Tiene la palabra el Diputado señor Silva , por el Comité del Partido Demócrata Cristiano.

El señor SILVA .-

Señor Presidente , muchos de los discursos han estado orientados, principalmente, a la discusión de la ley orgánica constitucional. Sin embargo, quiero hacer algunas precisiones en relación con esta reforma constitucional.

Como han hecho resaltar algunos colegas, significa un avance el hecho de que las municipalidades puedan conformar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro, con el objeto principal de promover el desarrollo económico.

Este inciso tuvo su origen en una indicación que nació de los municipios de regiones y enriquece el artículo 107.

Asimismo, un acápite al que hizo mención el Diputado señor Montes, que puede aparecer como algo tremendamente obvio, en cuanto a que se establece que los servicios públicos deberán coordinarse con los municipios cuando desarrollen su labor en el territorio comunal.

Esta cuestión que puede parecer evidente, en la práctica no existe, y muchas veces los alcaldes y los municipios se enteran de cosas tan simples como la pavimentación de calles y modificaciones de tránsito cuando las decisiones están absolutamente tomadas por el nivel central.

Finalmente, respecto del artículo 110 -qui-zás uno de los más discutidos- quiero celebrar el acuerdo a que llegó el Gobierno con la Asociación de Funcionarios Municipales, que significó incorporar un artículo transitorio que, junto con otorgar garantías a los funcionarios municipales, establece una serie de incentivos para la modernización, como la jubilación en mejores condiciones y un incremento de remuneraciones, con ciertas asignaciones.

Este artículo 110 recoge la aspiración de autonomía de muchos municipios en cuanto a la posibilidad efectiva de flexibilizar y determinar sus plantas de personal, pero, a la vez, resguarda de la politización y la arbitrariedad en que pueden caer algunos municipios, lo que queda claramente resuelto en el acuerdo firmado por los funcionarios municipales con el Gobierno y que hoy está siendo enriquecido a través de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Por eso, la bancada de la Democracia Cristiana apoyará esta reforma constitucional, junto con felicitar el acuerdo logrado entre el Gobierno, los funcionarios y la Asociación Chilena de Municipalidades, que, a nuestro juicio, satisface a todas las partes, porque mejora sustancialmente el desarrollo y la gestión de las municipalidades.

He dicho.

El señor ROCHA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el Diputado señor Tuma.

El señor TUMA.-

Señor Presidente, los colegas ya han dado a conocer latamente las ventajas del proyecto.

En nuestra opinión, flexibiliza ciertas normas para que las municipalidades administren adecuadamente sus recursos, de acuerdo con las necesidades, tamaño y realidad de cada una.

Un instrumento importante que se les otorga a los municipios es la facultad de constituir corporaciones que les permita incentivar el desarrollo productivo y económico de cada comuna; no obstante, comparto los planteamientos de algunos colegas, en el sentido de que esta norma todavía es limitada, ya que hay muchos municipios que no pueden realizar determinadas actividades llamadas “empresariales”, para los efectos de reducir los costos, con el fin de que a la población se le atienda con mayores recursos y de mejor manera. Un ejemplo claro es el manejo de los vertederos.

Hay una institución internacional y aportes de gobiernos extranjeros dispuestos a financiar proyectos importantes de saneamiento ambiental. Sin embargo, los municipios no los pueden ejecutar y deben confiarlo al sector privado, el cual hace el pingüe negocio con la plata de los contribuyentes y con los escasos recursos que poseen, en especial, los municipios más pobres.

Sin embargo, creo que este proyecto es un sustantivo avance en la modernización y flexibilización de la administración municipal. Por eso, el Partido Por la Democracia lo votará favorablemente.

He dicho.

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

Ofrezco la palabra.

Ofrezco la palabra.

Cerrado el debate.

Los Diputados señores Ramón Pérez, Claudio Rodríguez, Andrés Palma, Raúl Urrutia, Eugenio Munizaga, Jorge Soria, Hosain Sabag y Homero Gutiérrez, que no alcanzaron a intervenir, podrán insertar sus discursos, de acuerdo con el Reglamento y lo convenido por la Sala.

-Los discursos cuya inserción se ha solicitado, en virtud del artículo 85 del Reglamento, son los siguientes:

El señor SORIA .-

Señor Presidente , el proyecto hoy conocido por esta honorable Sala es de un valor muy importante y significativo, para todos los municipios chilenos, sobre todo para los más pobres y sin perspectivas de futuro y desarrollo.

Hoy vamos a entregar una herramienta necesaria a los municipios, que son verdaderos gobiernos locales, que viven el día a día con sus habitantes, que conocen sus problemas y angustias.

Es por ello, apelando a las realidades de cada comuna, que sus autoridades reflejadas en alcaldes y concejales, podrán preocuparse del desarrollo económico creando corporaciones para estos fines, generando las condiciones para atraer inversionistas y/o buscando capitales extranjeros que vía donaciones irán en directo beneficio a proyectos productivos.

En el caso de Huasco, por ejemplo, en que sus habitantes se mueren de hambre según lo ha manifestado su propio alcalde, necesitan artículos para bucear y para hacer cultivos marinos, pero, como antes lo expresé, la pobreza les impide adquirir equipos y el municipio no tiene atribuciones como para colaborar pues no le compete. Entonces se crean las necesidades que hoy la aprobación de este proyecto podrían cubrir, apelando al buen criterio y gestión de cada concejo municipal.

Señor Presidente , yo, en mi provincia, represento a 5 comunas: Pica, Pozo Almonte , Huara , Camiña y Colchane; son pequeñas y carecen de recursos económicos. Pero además represento a una comuna mayor, llamada Iquique , que basa su actividad económica en su puerto, que irradia desarrollo y recursos prácticamente a toda la provincia de Iquique, y digo a toda, ya que éste puerto surte de productos a la zona franca y esta zona franca destina un porcentaje de utilidades anuales a esas 5 comunas antes mencionadas.

Pero nuestro puerto no tiene el calado suficiente para recibir a los nuevos barcos cargueros; queremos ser alternativa y competir con quien posea dicho calado; no estamos contra nada, ni nadie, estamos por que realmente se respete la igualdad. Si bien es cierto, el Estado no va a invertir más en puertos, hoy el municipio de Iquique tiene una herramienta para recibir el nuevo siglo y buscar recursos de países amigos, que nos han visto como el nexo entre Asia y el Pacífico, y que hace mucho han venido queriendo colaborar, sin lograrlo, puesto que no estaba la figura legal para hacerlo. No solicitaban nada a cambio, sólo querían ayudar a los países pobres que se unen a través de los corredores bioceánicos y que tienen una real oportunidad de exportar, colocando sus productos en mercados realmente significativos.

Señor Presidente, por todo lo antes expuesto, mi voto es a favor.

He dicho.

El señor PÉREZ ( don Ramón) .-

Señor Presidente , estimados colegas:

El proyecto que hoy analizaremos en segundo trámite constitucional y primero reglamentario, radica su importancia en que viene a profundizar el proceso de descentralización territorial del país, entregando mayor eficiencia y participación a las instancias regionales locales en la atención de las demandas de la comunidad, otorgándole además de los medios para manejar adecuadamente un mayor volumen de recursos. Estas reformas constitucionales vienen a agilizar la labor de las municipalidades.

En el numeral 1 del artículo único, se saca del alcance de las materias que son propias de Ley, la creación o supresión de cargos municipales, lo que es de exclusiva iniciativa presidencial. Este artículo ha sido enfáticamente rechazado por los trabajadores municipales, pero, a través del compromiso de fijar en la ley Orgánica Constitucional de Municipalidades los límites de esta facultad, se llegó a acuerdo con la Asociación Chilena de Municipalidades y con la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile (Acuerdo que está aprobado y firmado).

El Nº 2 sustituye el artículo 107 de la Constitución. Ello permite a las municipalidades tener la posibilidad de llamar a consulta no vinculante o a plebiscito sólo a iniciativa del alcalde, siempre que cuente con el apoyo de los 2/3 de los miembros del concejo, quien lo puede obligar a convocar o a petición de la proporción de ciudadanos que señale la ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Se autoriza que a través de la ley se determine la forma en que los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales puedan transferir competencias a las municipalidades, traspasando la capacidad de decisión, que es lo importante.

Se modifica el inciso cuarto, posibilitando que las municipalidades puedan, además de constituir corporaciones y fundaciones, integrar aquellas ya existentes, y, por otra parte, ampliar sus fines a la difusión del arte y el deporte; pero además la Comisión de Gobierno Interior aprobó una indicación de varios parlamentarios -entre los que me cuento-, y que fue aprobada por unanimidad en la Comisión, en la que se incluye el “desarrollo económico” dentro de las actividades que pueden promover y difundir las municipalidades. Estas corporaciones que se crean para fomentar el “desarrollo económico” no deben tener propósito de lucro, sino sólo deberán limitarse a generar las condiciones adecuadas, procurando atraer inversionistas, pero sin inmiscuirse en la gestión propiamente tal de proyectos de inversión. Por considerar que esta indicación puede permitir a las municipalidades de comunas pequeñas, especialmente rurales, buscar desarrollo atrayendo inversionistas a estas corporaciones, recomiendo su aprobación.

En el numeral 3 que reemplaza al artículo 109, se pide que la ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, regule también el traspaso a los nuevos municipios del personal necesario y de los servicios, lo que también se aprobó por unanimidad.

El numeral 4 se complementa con el Nº 1 que permite crear cargos o eliminarlos y se pide que la Ley fije un límite entre los que podrían moverse los municipios para el financiamiento de los gastos que esta norma le significara, el que podría quedar entre un 25 a 40 por ciento de los ingresos que tuvieran, entregando una responsabilidad solidaria a alcaldes y concejales, si exceden el límite de gastos; la formulación de un plan de desarrollo comunal; que la planta municipal sea aprobada por los 2/3 de los concejales y que sólo se pueda aplicar una vez en cada período alcaldicio.

El numeral 5 propone que las atribuciones otorgadas a las municipalidades relativas a las modificaciones a la estructura orgánica, de personal y de remuneraciones, sólo se aplicarán cuando se regulen en las leyes respectivas las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas nuevas competencias.

Señor Presidente, por considerar positivo el proyecto para la regionalización, y estar concordado con los trabajadores, anuncio mi voto favorable.

He dicho.

El señor GUTIÉRREZ.-

Señor Presidente , tal como lo ha señalado el señor Ministro del Interior don Carlos Figueroa , es una de las reformas más importantes en materia municipal.

En primer lugar, se trata de una reforma constitucional que tiene directa incidencia en el proceso de descentralización en que está empeñado el país. Con este propósito y a través de la reforma al artículo 107 de la Constitución y al artículo 110 nuevo, se le entregan a los municipios un conjunto de nuevas facultades que contribuyen realmente a una mayor autonomía y a una mejor capacidad de gestión.

Desde luego, hay tres aspectos sobresalientes que es necesario destacar:

a) El primero y más importante es el nuevo artículo 110, mediante el cual las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley Orgánica Constitucional respectiva permita. Ésta es una disposición de enorme importancia, ya que hasta la fecha esta facultad estaba radicada exclusivamente en el Presidente de la República , de tal manera que las Municipalidades no tenían atribuciones para modificar su planta, y muchas veces sus iniciativas quedaban detenidas por la dificultad de hacer modificaciones dentro del propio personal existente en los municipios. Con este cambio los alcaldes y los respectivos concejos van a poder adaptar los recursos humanos a las necesidades que las municipalidades estén enfrentando en el momento que corresponda. Esta disposición significa una alta responsabilidad, y, por lo mismo, queda equilibrada con la disposición transitoria trigésimo quinta, la cual señala que las atribuciones otorgadas a la modificación de la estructura orgánica de personal y de remuneraciones, serán aplicables sólo cuando se regulen en la ley respectiva las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas nuevas competencias. Es decir, si bien las nuevas facultades del artículo 110 son extraordinariamente amplias, éstas necesariamente van a quedar corregidas por las disposiciones que oportunamente se contemple en la nueva ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

b) Un segundo punto de extraordinaria importancia, está contenido en el nuevo artículo 107, inciso décimo, en el sentido de que los Ministerios, Servicios Públicos y Gobiernos Regionales, podrán transferir competencia a las municipalidades, ya sea de carácter provisorio o definitivo, como igualmente el hecho de que los Servicios Públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo. En estas disposiciones existen dos elementos que van directamente orientados a fortalecer la descentralización del país y fortaleciendo las capacidades y la autonomía municipal. Tal como se ha señalado, los Servicios Públicos deberán coordinarse con los municipios cuando presten servicios en el interior de la comuna, evitando las sorpresas que actualmente soportan muchos alcaldes cuando ven por ejemplo que se hacen modificaciones en el tránsito o se implementan nuevas pavimentaciones en las calles, sin que ellos tengan previo conocimiento para tomar las medidas adecuadas. Asimismo, el hecho de que los Servicios Públicos y Gobiernos Regionales inicien un proceso de transferencia a los municipios va a ir lógicamente en un progresivo fortalecimiento de mayores facultades a los nuevos municipios, lo cual viene a incidir en un robustecimiento de su autonomía y, por consiguiente, en un nuevo paso de la descentralización.

c) Finalmente, la ampliación de las facultades de los municipios en orden a que las municipalidades podrán constituir o integrar Corporaciones o Fundaciones de Derecho Privado sin fines de lucro, y cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura, el deporte y el desarrollo económico.

En este aspecto se han incorporado dos nuevos ámbitos como lo son el deporte y el desarrollo económico. El primero es de gran importancia, dado el auge que tienen las entidades deportivas en todas las comunas y la necesidad de que se constituyan corporaciones o fundaciones de derecho privado bajo el amparo municipal, y que vayan directamente orientadas al desarrollo de la práctica deportiva. De igual trascendencia es la promoción y difusión en materia de desarrollo económico, ya que los municipios tienen muchas demandas en el sentido de apoyar iniciativas que, sin sustituir la iniciativa privada, sean capaces de impulsar actividades económicas, especialmente en aquellas comunas que acusan un estancamiento en su crecimiento o la falta de nuevas oportunidades de trabajo para la juventud y los trabajadores en general. Mediante esta disposición se abren nuevas e importantes posibilidades en muchas comunas del país.

Por las consideraciones anteriores estimo este proyecto de reforma municipal de gran trascendencia, y lo votaré favorablemente.

He dicho.

El señor MUNIZAGA.-

Señor Presidente , honorable Cámara. Diversos estudios indican que la única forma en que este país pueda salir del subdesarrollo y ofrecer a lo largo y ancho de su territorio nacional igualdad de oportunidades a sus habitantes, es mediante una profundización de la regionalización y de la descentralización administrativa.

El proyecto de reforma constitucional que analizamos en el día de hoy tiene este objetivo: fortalecer las facultades del municipio otorgándole la posibilidad de plebiscitar materias de interés comunal, como asimismo, el de formar corporaciones ya sea de tipo cultural, deportivo o de aquellas que dicen relación con el desarrollo económico de la comuna; es decir, corporaciones de derecho privado sin fines de lucro. De la misma forma se están dando las herramientas para que el municipio pueda establecer sus propias plantas municipales dentro de un marco de recursos determinados.

Creo que esta es una reforma constitucional verdaderamente importante, la que está permitiendo avanzar -aun cuando uno quisiera ir más rápido-; se está logrando de un paso adelante con la entrega de facultades a las instancias locales. Se está avanzando, asimismo, positivamente en cuanto a agilizar los sistemas que permitan una mejor administración municipal y se está avanzando también en darle a las propias entidades locales las responsabilidades para que sean ellos quienes se doten de los mecanismos que crean necesarios para el funcionamiento.

¿Por qué tenían que estarse estableciendo las plantas municipales desde una instancia central, desde un Ministerio? Lo lógico es que las plantas municipales se establezcan atendiendo la propia realidad local de cada una de las municipalidades.

Las interrogantes que uno se hace obedecen sólo a una respuesta: la administración pública chilena está constituida en base a un principio extraordinariamente centralista, que se ha arraigado en nuestro país a lo largo de la historia. De allí que sea difícil innovar. Es difícil ir cortando de alguna forma esta tradición centralista que en muchas oportunidades nos asfixia, pero es bueno que proyectos como éste estén señalando que hay una voluntad de iniciar cambios que sean verdaderamente conducentes a entregar mayor autonomía a las regiones y a las comunas.

He dicho.

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

En votación general el proyecto.

-Durante la votación.

El señor BARTOLUCCI .-

Señor Presidente , ¿hay indicaciones?

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

El señor Secretario me informa que no las hay.

El señor BARTOLUCCI.-

Por lo tanto, de aprobarse ¿queda aprobado en general y en particular?

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

No, señor diputado . Por ser reforma constitucional se debe votar en general y luego en particular.

Tiene la palabra el Diputado señor Munizaga.

El señor MUNIZAGA.-

Señor Presidente , en mi opinión no se puede analizar una reforma constitucional en media hora, por lo que solicito prorrogar la discusión.

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

Existe un acuerdo unánime de los Comités, que fue informado al comienzo de la sesión, en el sentido señalado.

En todo caso, solicito el acuerdo unánime de la Sala para prorrogar el debate.

No hay acuerdo.

-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 89 votos. No hubo votos por la negativa ni abstenciones.

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).-

Aprobado en general el proyecto, con el quórum requerido.

-Votaron por la afirmativa los siguientes señores Diputados:

Acuña, Aguiló, Alvarado, Álvarez-Salamanca, Arancibia, Ascencio, Ávila, Aylwin (don Andrés), Aylwin (doña Mariana), Bartolucci, Bayo, Caminondo, Ceroni, Correa, Cristi ( doña María Angélica), De la Maza, Dupré, Elgueta, Elizalde, Encina, Errázuriz, Escalona, Estévez, Fantuzzi, Ferrada, Fuentealba, Gajardo, Galilea, García (don René Manuel), García (don José), García-Huidobro, Gutiérrez, Hamuy, Hernández, Huenchumilla, Hurtado, Jürgensen, Karelovic, Kuschel, Latorre, Leay, León, Letelier (don Juan Pablo), Letelier (don Felipe), Longton, Luksic, Makluf, Martínez ( don Rosauro), Martínez (don Gutenberg), Matthei (doña Evelyn), Montes, Morales, Moreira, Munizaga, Navarro, Ojeda, Orpis, Ortiz, Palma ( don Andrés), Palma (don Joaquín), Paya, Pérez (don Ramón), Pérez (don Víctor), Pizarro, Prokuriça, Rebolledo ( doña Romy), Reyes, Rocha, Rodríguez, Saa (doña María Antonieta), Sabag, Salas, Seguel, Silva, Solís, Soria, Sota, Taladriz, Tuma, Ulloa, Valcarce, Vargas, Vega, Viera-Gallo, Vilches, Villouta, Walker, Wörner ( doña Martita) y Zambrano.

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

Si le parece a la Sala, con el mismo quórum se podría aprobar en particular.

No hay acuerdo.

En votación en particular el texto del proyecto aprobado por la Comisión de Gobierno Interior.

-Durante la votación.

El señor RODRÍGUEZ.-

Reglamento, señor Presidente.

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

Tiene la palabra su Señoría.

El señor RODRÍGUEZ.-

Señor Presidente , pido votación dividida, dentro de algunos numerales, algunos incisos.

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

Señor diputado , con los Comités se discutió el procedimiento a seguir durante más de una hora y media. Las peticiones de votación separada hay que hacerlas antes de la votación.

El señor GARCÍA (don René Manuel) .-

Señor Presidente , cuando intervine, pedí votación separada del artículo 110; incluso, manifesté que iba a votar en contra de esta disposición.

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

Efectivamente, hay constancia en la Mesa de que el Diputado don René Manuel García, en su intervención, solicitó división de la votación.

Por lo tanto, procede actuar en consecuencia. Le ruego al señor diputado que reitere a la Mesa cuál fue, concretamente, su petición.

El señor GARCÍA (don René Manuel) .-

Señor Presidente , votar separadamente el numeral 4, que incorpora el artículo 110, nuevo.

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

Solicito el acuerdo de la Sala para despachar el resto de los artículos en particular, con la misma votación.

El señor RODRÍGUEZ.-

Señor Presidente, si su Señoría va a despachar las otras disposiciones, señalando que se aprueban favorablemente con ese número de votos, en lo personal, no estoy de acuerdo.

He dicho.

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

Solicito el acuerdo de la Sala para votar en particular todos los artículos y numerales, excluido el 4, que incorpora el artículo 110, nuevo.

¿Habría acuerdo?

Acordado.

En votación.

-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 88 votos; por la negativa, 0 voto. Hubo 2 abstenciones.

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

Aprobados.

-Votaron por la afirmativa los siguientes señores Diputados:

Acuña, Aguiló, Alvarado, Álvarez-Salamanca, Arancibia, Ascencio, Ávila, Aylwin (don Andrés), Aylwin (doña Mariana), Bartolucci, Bayo, Caminondo, Cardemil, Ceroni, Cornejo, Correa, Cristi ( doña María Angélica), De la Maza, Dupré, Elgueta, Encina, Errázuriz, Escalona, Estévez, Fantuzzi, Ferrada, Fuentealba, Gajardo, Galilea, García (don René Manuel), García-Huidobro, Girardi, Gutiérrez, Hamuy, Hernández, Huenchumilla, Hurtado, Jürgensen, Karelovic, Kuschel, Latorre, Leay, León, Letelier (don Juan Pablo), Letelier (don Felipe), Longton, Luksic, Makluf, Martínez ( don Rosauro), Martínez (don Gutenberg), Matthei (doña Evelyn), Montes, Morales, Moreira, Munizaga, Navarro, Ojeda, Orpis, Ortiz, Palma ( don Andrés), Palma (don Joaquín), Paya, Pérez (don Ramón), Pérez (don Víctor), Pizarro, Prokuriça, Rebolledo ( doña Romy), Reyes, Rocha, Saa (doña María Antonieta), Sabag, Salas, Seguel, Silva, Solís, Soria, Sota, Taladriz, Tuma, Ulloa, Valcarce, Vega, Viera-Gallo, Vilches, Villouta, Walker, Wörner ( doña Martita) y Zambrano.

-Se abstuvieron los Diputados señores:

Rodríguez y Vargas.

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

En votación el numeral 4, que incorpora el artículo 110, nuevo.

En votación.

-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 76 votos; por la negativa, 9 votos. Hubo 2 abstenciones.

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

Aprobado.

Despachado el proyecto.

-Votaron por la afirmativa los siguientes señores Diputados:

Acuña, Aguiló, Álvarez-Salamanca, Arancibia, Ascencio, Ávila, Aylwin (don Andrés), Aylwin (doña Mariana), Bayo, Cardemil, Ceroni, Cornejo, Correa, Cristi ( doña María Angélica), De la Maza, Dupré, Elgueta, Elizalde, Encina, Escalona, Estévez, Fantuzzi, Ferrada, Fuentealba, Gajardo, García (don José), Girardi, Gutiérrez, Hamuy, Hernández, Huenchumilla, Hurtado, Jürgensen, Kuschel, Latorre, Leay, León, Letelier (don Juan Pablo), Letelier (don Felipe), Longton, Luksic, Makluf, Martínez ( don Gutenberg), Montes, Morales, Munizaga, Navarro, Ojeda, Orpis, Ortiz, Palma ( don Andrés), Palma (don Joaquín), Paya, Pérez (don Ramón), Pérez (don Víctor), Pizarro, Rebolledo ( doña Romy), Reyes, Rocha, Rodríguez, Saa (doña María Antonieta), Sabag, Salas, Seguel, Silva, Soria, Sota, Tuma, Vargas, Vega, Viera-Gallo, Vilches, Villouta, Walker, Wörner ( doña Martita) y Zambrano.

-Votaron por la negativa los siguientes señores Diputados:

Alvarado, Caminondo, Galilea, García (don René Manuel), Martínez ( don Rosauro), Prokuriça, Solís, Taladriz y Valcarce.

-Se abstuvieron los Diputados señores:

Errázuriz y Ulloa.

El señor BARTOLUCCI.-

Pido la palabra para plantear un punto de Reglamento

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

Tiene la palabra su Señoría.

El señor BARTOLUCCI .-

Señor Presidente , voté y mi votación no aparece. Le ruego que me disculpe, pero como he participado en la discusión del proyecto, no quiero aparecer fuera de la votación.

El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg ( Presidente ).-

Quedará constancia en acta, pero no corresponde incorporarlo a la votación.

VALPARAISO, 5 de agosto de 1997

Oficio Nº 1612

A S. E. EL PRESIDENTE DEL H. SENADO

La Cámara de Diputados, en sesión de esta fecha, ha dado su aprobación al proyecto que reforma la Constitución Política de la República con objeto de dotar a las municipalidades de nuevas atribuciones y conferirle mayor participación a la comunidad local, con las siguientes enmiendas:

Artículo único

Número 1

Ha suprimido en el número 2° que se sustituye, la expresión ", con la excepción que establece el artículo 110";

Número 2

Ha consultado en el inciso quinto del artículo 107 propuesto, a continuación de la palabra "requerimiento" la frase "de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o".

Ha reemplazado en el inciso sexto propuesto, las locuciones "y el deporte" por la expresión ", el deporte y el desarrollo económico".

Ha sustituido el inciso noveno propuesto, por el siguiente:

"La ley determinará la forma y el modo en que los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o definitivo de la transferencia.".

Número 3

Ha agregado en el inciso primero del artículo 109 que se propone, luego de la palabra "municipalidades", la frase ", de traspaso del personal municipal y de los servicios".

***

Número nuevo

Ha consultado, a continuación del número 4, el siguiente, nuevo:

"5.- Agrégase la siguiente disposición transitoria:

"Trigesimaséptima.- Las atribu-ciones otorgadas a las municipalidades en el artículo 110, relativas a la modificación de la estructura orgánica, de personal y de remuneraciones, serán aplicables cuando se regulen en la ley respectiva las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas nuevas competencias.".".

***

Lo que tengo a honra comunicar a V.E., en respuesta a vuestro oficio Nº 11.090, de 11 de junio de 1997.

Acompaño la totalidad de los antecedentes.

Dios guarde a V.E.

GUTENBERG MARTINEZ OCAMICA

Presidente de la Cámara de Diputados

CARLOS LOYOLA OPAZO

Secretario de la Cámara de Diputados

REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACION COMUNAL

El señor ROMERO (Presidente).-

Corresponde tratar el proyecto de reforma constitucional, en tercer trámite, sobre administración comunal.

-Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de reforma constitucional:

En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.

En tercer trámite, sesión 23ª, en 7 de agosto de 1997.

Informes de Comisión:

Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de julio de 1996.

Discusión:

Sesiones 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general); 20ª, en 17 de julio de 1996 (queda pendiente la discusión particular); 21ª, en 18 de julio de 1996 (queda para segunda discusión); 22ª, en 30 de julio de 1996 (se posterga su discusión); 25ª, en 6 de agosto de 1996 (se aplaza su discusión); 30ª y 2ª, en 14 de agosto de 1996 y 4 de junio de 1997, respectivamente (queda pendiente la discusión); 3ª, en 10 de junio de 1997 (se despacha en particular).

El señor LAGOS (Secretario).-

La Cámara de Diputados expresa en el oficio pertinente que aprobó el proyecto que reforma la Constitución Política con el objeto de dotar a las municipalidades de nuevas atribuciones y conferir mayor participación a la comunidad local, con las enmiendas que señala.

Para ser aprobada, esta iniciativa requiere tres quintos de los Senadores en ejercicio, que en este momento son 44; por tanto, cada norma debe ser acogida con 26 votos favorables.

La primera modificación de la Cámara Baja recae en el número 1 del artículo único del proyecto, y consiste en suprimir, en el número 2º que se sustituye, la expresión "con la excepción que establece el artículo 110".

El citado número 2º dice: "Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que establece el artículo 110.".

El señor ROMERO (Presidente).-

En discusión la enmienda.

Tiene la palabra el señor Ministro del Interior.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Señor Presidente , como me ha correspondido continuar con la tramitación del proyecto en la Cámara de Diputados, estoy en condiciones de sostener que, en general, las modificaciones introducidas por esa rama del Congreso son muy menores; algunas se refieren a aspectos redaccionales y otras implican pequeñas precisiones que, desde el punto de vista del Ejecutivo , proceden plenamente.

Si la Mesa y los señores Senadores no tuvieren objeción, podría explicar en qué consiste cada enmienda, pues, habiendo participado en los debates de las Comisiones de Gobierno y de Constitución de la Cámara de Diputados, conozco el porqué de su proposición y, en definitiva, de su aprobación por la Sala.

El señor ROMERO (Presidente).-

Si le parece al Senado, se accederá al planteamiento del señor Ministro.

El señor HAMILTON.-

¿Me permite hacer una moción de orden, señor Presidente?

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor HAMILTON.-

Señor Presidente , como el proyecto se halla en tercer trámite, sugiero que, conocida la opinión del señor Ministro y tras el debate consiguiente, resolvamos enmienda por enmienda.

El señor ROMERO (Presidente).-

Si le parece al señor Ministro , seguiremos el mecanismo señalado por el Honorable señor Hamilton , que es el procedente en el tercer trámite.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

A mí me parece lo que le parece al Senado, señor Presidente.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Señor Presidente , la supresión de la frase "con la excepción que establece el artículo 110" es correcta, porque este precepto no estatuye excepción alguna; simplemente, crea una norma distinta.

El señor ROMERO (Presidente).-

Si le parece a la Sala, se aprobará la supresión.

Hay oposición.

El señor HORMAZÁBAL.-

Pido la palabra.

El señor ROMERO (Presidente).-

La tiene, Su Señoría.

El señor HORMAZÁBAL.-

Señor Presidente , entiendo el punto. Quiero agregar, sí -préstese atención-, que ello va en la lógica del proyecto. Porque se eliminó del número 2º del inciso cuarto del artículo 62 la expresión "municipales". Y la cuestión de fondo de la reforma es que deja de ser atribución exclusiva del Presidente de la República introducirse en el ámbito de la creación y supresión de empleos en el sector municipal.

Para no alargar el debate, deseo señalar que, al respecto, permanentemente me he pronunciado en contra, pues no soy partidario de otorgar más poder a los señores alcaldes en este tipo de materias.

Por lo tanto, votaré negativamente, al menos en esta parte.

El señor ROMERO (Presidente).-

Ofrezco la palabra.

Ofrezco la palabra.

Cerrado el debate.

En votación la modificación propuesta por la Cámara de Diputados.

--(Durante la votación).

El señor HORVATH.-

Señor Presidente , la reforma que nos ocupa ha sido objeto de múltiples acuerdos, muchos de ellos vinculados con la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y, además, suscritos con la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile.

En ese sentido, respetando esos acuerdos, las modificaciones propuestas por la Cámara Baja dan más consistencia al proyecto.

Por lo tanto, voto a favor.

El señor OTERO.-

Señor Presidente , a primera vista, conforme al texto aprobado por el Senado, la enmienda que propuso la Cámara Baja podría suscitar dudas.

En efecto, introdujimos la referida frase final precisamente para dejar expresa constancia de que las nuevas atribuciones municipales no estaban incluidas dentro de las facultades exclusivas del Presidente de la República. Sin embargo, ¿qué ocurrió? Que se modificó el número 2º del inciso cuarto del artículo 62 y se eliminó la palabra "municipales", por lo cual aquéllas no quedan dentro de las facultades exclusivas del Primer Mandatario. De ahí que, al incorporar el nuevo artículo 110, éste adquiere vigencia por sí solo.

Por esa razón, voto a favor.

El señor URENDA.-

Señor Presidente , a mi juicio, la supresión propuesta por la Cámara de Diputados da claridad a la norma, pues la excepción pasa a carecer de fundamento desde el momento en que -como se ha señalado- se suprimió la expresión "municipales" en el número 2º del inciso cuarto del artículo 62.

Por ello, voto a favor.

El señor LAGOS (Secretario).-

¿Algún señor Senador no ha emitido su voto?

El señor ROMERO (Presidente).-

Terminada la votación.

--Se aprueba el número 1 propuesto por la Cámara de Diputados (34 votos contra 1).

Votaron por la afirmativa los señores Alessandri, Bitar, Calderón, Cooper, Fernández, Gazmuri, Hamilton, Horvath, Huerta, Larre, Lavandero, Letelier, Martin, Matta, Mc-Intyre, Muñoz Barra, Núñez, Ominami, Otero, Páez, Pérez, Piñera, Ríos, Romero, Ruiz (don José), Ruiz-Esquide, Siebert, Sinclair, Sule, Thayer, Urenda, Valdés, Zaldívar (don Adolfo) y Zaldívar (don Andrés).

Votó por la negativa el señor Hormazábal.

El señor LAGOS (Secretario).-

Luego, la Cámara de Diputados ha consultado, en el inciso quinto del artículo 107 propuesto, a continuación de la palabra "requerimiento", la frase "de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o".

El señor ROMERO (Presidente).-

En discusión.

Ofrezco la palabra.

El señor NÚÑEZ.-

Aprobémosla con la misma votación anterior, señor Presidente.

El señor HORMAZÁBAL.-

Pido la palabra, señor Presidente.

El señor ROMERO (Presidente).-

La tiene, Su Señoría.

El señor HORMAZÁBAL.-

Señor Presidente , me gustaría que se me aclarara una duda surgida al tenor de la enmienda que se nos propone, que dice: "Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento" -ésta es la modificación- "de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o de la proporción de ciudadanos que establezca la ley".

En primer lugar, hay una referencia a un acuerdo del concejo, que podría ser por simple mayoría; luego se habla de "a requerimiento de los 2/3 de los concejales". Entonces, no me queda claro.

El señor Ministro del Interior , quien participó en los debates, podría esclarecer esta duda. ¿Bastaría la mayoría del concejo si la materia la presenta el alcalde? Si éste discrepa, ¿se requiere 2/3 de los concejales en ejercicio? ¿Ésa es la idea?

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Exactamente, señor Senador.

Tal como lo ha expresado Su Señoría, existen dos formas para someter un asunto de competencia municipal a plebiscito o a consulta no vinculante: una, por iniciativa del alcalde y con el acuerdo de la simple mayoría del concejo; y otra, a requerimiento de los 2/3 de los concejales en ejercicio. Es decir, sin previa anuencia del alcalde, se necesita la iniciativa de los 2/3 del concejo en ejercicio o de la proporción de ciudadanos que establezca la ley.

La interpretación del Senador señor Hormazábal es correcta.

El señor HAMILTON.-

¿Sería posible, a esta altura del debate, borrar la coma después de la palabra "alcalde"? De esa manera, quedaría más claro lo expresado por el señor Ministro en respuesta al planteamiento del Honorable señor Hormazábal.

El señor ROMERO (Presidente).-

Siempre que la Sala acoja unánimemente la proposición, podría ser posible.

Si le parece a la Sala...

El señor THAYER.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor HORMAZÁBAL.-

No es posible, señor Presidente,...

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Thayer.

El señor THAYER.-

Señor Presidente, antes de hacer esa corrección,...

El señor HORMAZÁBAL.-

... porque no hay cuarto trámite ni Comisión Mixta. No es admisible cambiar la ubicación de una coma o de un punto.

El señor THAYER.-

... deseo entender con claridad lo siguiente y le pido especial atención al señor Ministro del Interior.

Observo con perfecta lógica que el alcalde puede proceder a la consulta no vinculante o plebiscito con acuerdo del concejo o a requerimiento de los 2/3 de los concejales en ejercicio. Esto resulta muy claro.

Sin embargo, me parece raro que pueda actuarse a requerimiento "de la proporción de ciudadanos que establezca la ley". A mi juicio, es más racional que, para ciertos actos, el alcalde requiera la aprobación de un porcentaje de la ciudadanía comunal; pero no me imagino cómo esta ciudadanía podría llevar a cabo tal requerimiento para exigir, por un porcentaje determinado, que el alcalde tome alguna decisión.

Ésa es mi pregunta.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el señor Ministro del Interior.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Señor Presidente , la ley establecerá un mecanismo mediante el cual los ciudadanos podrán requerir que el alcalde convoque a una consulta no vinculante o, en su caso, a un plebiscito, a partir de la norma constitucional aprobada tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados.

El señor THAYER.-

Señor Presidente, no deseo remitirme de manera tan simple a lo que dice la ley, porque después podemos encontrarnos con algo difícil de establecer.

Organizar un sistema para que la ciudadanía asuma la iniciativa de requerir a una autoridad...

El señor HORMAZÁBAL.-

¿Me permite una interrupción, con la venia de la Mesa, Su Señoría?

El señor THAYER.-

Con el mayor gusto, señor Senador.

El señor HORMAZÁBAL.-

Advierto una confusión en lo que señala el Honorable colega.

Ahora, con la redacción propuesta por la Cámara de Diputados, la expresión "requerimiento" está referida a los dos tercios de los concejales en ejercicio o a la proporción de ciudadanos que establezca la ley. Entonces, la prevención del Honorable señor Thayer se encuentra resuelta, pues la expresión "requerimiento" no alude a la población de la comuna, sino a los dos tercios de los concejales. Además, hay una coma que cierra la frase explicativa -lo cual hace innecesario modificar la coma anterior-, la que se refiere a la proporción de ciudadanos establecida por la ley.

Ésa es la razón por la cual la expresión "requerimiento" no está referida a los ciudadanos, sino a los dos tercios de los concejales.

Espero que mi colega acepte la explicación.

El señor HAMILTON.-

Señor Presidente , quisiera retirar proposición.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

¿Me permite una interrupción, Honorable señor Thayer?

El señor THAYER.-

Con la venia de la Mesa, con todo gusto.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Señor Senador, simplemente nos estamos haciendo cargo de la Constitución de 1980. No se trata de una norma que se haya aprobado ahora, con motivo de esta reforma constitucional. El artículo 107 de la Carta Fundamental dice: "Dicha ley señalará, además, las materias de administración municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.". Es decir, se perfecciona un precepto ya establecido en el sentido de autorizar -como bien lo explicó el Senador señor Hormazábal - el requerimiento de los dos tercios de los concejales.

El señor THAYER.-

Tiene toda la razón el señor Ministro , pero lo expresado por el Senador señor Hormazábal refleja que no hay claridad en lo que estamos legislando. A mi juicio, no quedaría bien redactada una disposición que, en primer lugar, señale: "el alcalde, con acuerdo del concejo"; luego, "a requerimiento de dos tercios del concejo" y, finalmente, "con acuerdo o requerimiento"...

El señor HORMAZÁBAL.-

No hay un nuevo requerimiento.

El señor THAYER.-

Si entendemos que no hay un nuevo requerimiento, ello quiere decir que se está modificando -y en hora buena- lo que actualmente dispone la Constitución, según recordó el señor Ministro.

Me interesa que lo que ahora legislemos quede perfectamente claro y bien redactado.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Urenda.

El señor URENDA.-

Señor Presidente, es bueno para la historia determinar el sentido de la norma.

Hay tres formas de llevar a cabo esta consulta no vinculante. La primera, por decisión del alcalde, con simple acuerdo del concejo; la segunda, por el alcalde, a requerimiento de los dos tercios de los concejales en ejercicio, pero, en este caso, con la voluntad del jefe edilicio o sin ella. Me explico. En el primer caso se requeriría contar con la voluntad del alcalde y el acuerdo mayoritario del concejo, mientras que en el segundo sólo bastaría el acuerdo los dos tercios de los concejales y, en ese evento, el alcalde no podría rechazar la petición. La tercera alternativa es que el requerimiento provenga de la proporción de ciudadanos que establezca la ley.

Me gustaría que quienes han intervenido en el debate precisaran si existen estas tres posibilidades, porque la norma sólo habla de "acuerdo del concejo", sin exigir que deba ser adoptado por dos tercios. Es posible que en la generalidad de los municipios este quórum coincida con la mayoría, pero también lo es que en otros ello no ocurra. Distinto sería si el precepto dijese: "el alcalde, con acuerdo del concejo adoptado por los dos tercios o a requerimiento de la proporción de ciudadanos". Pero del texto propuesto se desprenden tres alternativas. Primero: el alcalde, con acuerdo del concejo. Después viene una "o", de manera que ésta es una alternativa que se basta a sí misma. Segundo: a requerimiento, el cual, conforme a lo agregado por la Cámara de Diputados, sería de los dos tercios de los concejales en ejercicio. Esta alternativa podría ser adoptada con la voluntad del alcalde o sin ella.

El señor HAMILTON.-

Así es.

El señor URENDA.-

Y la tercera posibilidad corresponde a "la proporción de ciudadanos que establezca la ley".

Considero conveniente dilucidar el punto para los efectos de clarificar el verdadero sentido de la norma.

El señor ROMERO (Presidente).-

Me parece muy importante lo que ha manifestado Su Señoría para los efectos de la historia fidedigna de la ley, porque ha interpretado en forma clara y precisa las tres posibilidades que existen.

Con esta precisión, si le parece a la Sala, se aprobaría la modificación introducida al inciso quinto del artículo 107.

--Se aprueba (34 votos contra 1).

El señor LAGOS (Secretario).-

En el inciso sexto del mismo artículo, la Cámara de Diputados reemplazó las locuciones "y el deporte" por las expresiones ", el deporte y el desarrollo económico".

El señor ROMERO (Presidente).-

En discusión.

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Señor Presidente , ésta es una antigua aspiración de los municipios en el sentido de tener la posibilidad de promover y difundir en sus comunas, a través de corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro, el desarrollo económico. La modificación consiste en agregar, al arte, la cultura y el deporte -incluidos por el Senado-, el desarrollo económico.

Nosotros estamos de acuerdo con una circunstancia que quedó muy clara en el establecimiento de esta reforma constitucional: la de que las corporaciones o fundaciones sin fines de lucro que constituyan los municipios tienen por objeto la promoción y difusión del desarrollo económico. O sea, no se trata de que por esta vía las municipalidades hagan desarrollo económico, productivo, turístico, sino de que, simplemente, lo promuevan y difundan en el ámbito de sus respectivas comunas.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Bitar.

El señor BITAR.-

Señor Presidente, quiero destacar el valor del agregado introducido por la Cámara de Diputados, pues en numerosas comunas la promoción del turismo o de mejoramiento de infraestructuras, el desarrollo de servicios, por ejemplo, puede estimularse mediante fundaciones de derecho privado que permitan atraer a particulares para impulsar nuevos proyectos.

Esto me parece importante, porque contribuiría a descentralizar las funciones del municipio en términos tales que no sólo lleven a cabo las tareas asignadas por los poderes públicos, con recursos fiscales, sino que además puedan promover una participación más activa del sector privado.

Mirada desde el punto de vista del impulso que queremos dar a la descentralización, creo que la modificación constituye un instrumento que ayuda a lograr este objetivo. Por eso, me inclino por aprobar las expresiones "el deporte y el desarrollo económico".

El señor ROMERO (Presidente).-

Si le parece a la Sala, se daría por aprobada la modificación.

El señor RÍOS.-

No, señor Presidente.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente, ésta es una materia bastante más compleja de lo que parece, a la luz de las actuales corporaciones en que actúan las municipalidades y de las normas referentes a los planes y programas de desarrollo que próximamente entrarán en vigencia.

Efectivamente, los municipios participan en este momento en algunas corporaciones, dedicadas, conforme a lo que dispone ahora la Constitución, al arte y la cultura. Estas corporaciones administran recursos, promueven actividades de orden comercial, participan activamente dentro del mercado de la cultura y el arte, por así decirlo; incluso, la Ley de Presupuestos de la Nación les entrega recursos para que puedan actuar contratando personal, en fin, para desarrollar toda una actividad que está muy presente en la población.

Existen corporaciones, como la de Santiago, con una vinculación muy definida y clara en lo que es -voy a decir algo que puede sonar un poco duro- el mercado de la cultura y el arte.

En la medida en que estas corporaciones desarrollen -como la de Santiago, en el Teatro Municipal; la de Concepción y las de otras comunas- espectáculos artísticos y culturales, nosotros estamos de acuerdo, porque es indudable que dos de los elementos más importantes para el desarrollo social son el arte y la cultura, donde normalmente no actúan otros entes y a veces ni siquiera las universidades. A nuestro juicio, todas estas corporaciones -que administran recursos, que contratan acciones con el sector privado y que, si bien no persiguen fines de lucro, son empresas- han tenido una actuación positiva dentro del ámbito del arte y la cultura.

El Senado agregó el deporte. También nos parece adecuado, porque consideramos que forma parte de la expansión y la recreación de las sociedades y de los distintos grupos humanos que habitan en las diversas comunas del país. Pero no estimamos conveniente que existan corporaciones destinadas al desarrollo económico, ya que ello implica vincular al municipio con una responsabilidad que, desde los puntos de vista histórico, de la Carta vigente y de la norma que hemos aprobado en el proyecto que modifica la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades -cuyo texto terminó de revisarse hoy día-, no corresponde a su campo de acción como organismo público.

¿Cuál es el mecanismo con que cuenta el municipio para activar, encauzar y llevar a cabo las actividades propias del desarrollo en su totalidad, no sólo el económico, sino el social, en primer lugar -donde le cabe una responsabilidad muy grande-, el cultural, etcétera? Es el denominado "plan de desarrollo comunal", elemento fundamental, según la nueva ley, y columna vertebral de toda la acción del municipio y de la que realiza su personal profesional, que ejecuta labores tendientes al cumplimiento de los objetivos de dicho plan. Es ahí donde la municipalidad tiene la posibilidad de plantear iniciativas en el plano del desarrollo económico y de toda índole.

Eso no quiere decir que los municipios, al igual que otros órganos del Estado, no puedan participar en actividades propias del desarrollo económico, e incluso en actividades empresariales. La Constitución lo permite, y existen antecedentes sobre el particular. En estos días, un alcalde de la zona norte estuvo promoviendo la participación de su municipio junto a entes privados en el desenvolvimiento de un puerto. También hay ejemplos en comunas del sector sur. Pero la Constitución, además, exige -y en eso estamos de acuerdo- que la participación del municipio en una actividad económica se halle vinculada a un objetivo determinado. Plantearla en términos genéricos, señor Presidente , significaría abrir las puertas para que todas las municipalidades del país -y detrás de ellas, todos los demás órganos del Estado- comiencen la creación de entidades, empresas o lo que sea, destinadas al desarrollo económico.

Creemos que el país ha funcionado bien con el sistema actual. Sin embargo, como es importante que el ente Estado entregue visiones, caminos y alternativas para que el desarrollo, de cualquier orden (económico, social, artístico, cultural, deportivo), se vincule a objetivos determinados, se han dispuesto -así lo señalan los fundamentos que dieron origen a esta reforma constitucional- los planes de desarrollo, que son orientaciones, pero no acciones, en el campo de la economía.

Por todo lo manifestado, señor Presidente, nosotros votaremos en contra de la modificación introducida por la Cámara de Diputados.

El señor ROMERO (Presidente).-

Ha pedido la palabra el Honorable señor Núñez, a quien se la concedo.

El señor NÚÑEZ.-

Señor Presidente , tengo la impresión de que no se ha captado exactamente la inteligencia que hay detrás de este inciso.

En concreto, en primer lugar, se trata de reafirmar algo que ya está determinado en la Constitución: la capacidad o posibilidad de que los municipios constituyan corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro. Considero muy importante resaltar este carácter de las fundaciones. No se está señalando que desarrollen actividades productivas que puedan vulnerar el sentido de las fundaciones o corporaciones sin fines de lucro.

En segundo lugar, mediante la enmienda que se propone a este inciso por parte de la Cámara de Diputados se pretende incorporar el tema del desarrollo económico. Desde un punto de vista personal, tal vez habría sido preferible incluir la idea del fomento productivo, tarea que, en mi opinión, perfectamente pueden emprender los municipios.

La norma habla de "la promoción y difusión del arte, la cultura, el deporte y el desarrollo económico". Concuerdo con esta idea, porque, además, la parte final del inciso señala expresamente que la participación de las municipalidades "se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva". Vale decir, sin violentar la naturaleza, carácter u orientación de este inciso, será la propia ley orgánica constitucional la que determine la manera como los municipios van a constituir estas fundaciones y corporaciones sin fines de lucro. O sea, en realidad, lo único que se está agregando es la idea de que también puedan participar en el desarrollo económico.

Ello es absolutamente viable, posible y necesario. Estamos pensando, por ejemplo, en las municipalidades más pobres del país que perfectamente pueden participar, a través de la promoción y la difusión -no a través de la actividad productiva en forma directa; nadie está pensando en eso, sino, repito, mediante la difusión y promoción-, en actividades vinculadas al desarrollo económico que permitan, entre otras cosas, resolver los graves problemas de cesantía que puedan existir en algunas de esas comunas.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Otero.

El señor OTERO.-

Señor Presidente, en verdad estoy en desacuerdo con la modificación que se propone.

En primer lugar, una cosa es promover y difundir el arte, la cultura y el deporte, y otra es difundir el desarrollo económico. He estado examinando el Diccionario de la Lengua Española , y la verdad es que es muy difícil difundir el desarrollo económico. No sé cómo se puede hacer.

Por otro lado, el concepto de desarrollo económico abarca todo. ¿Qué cosa no implica desarrollo económico? Si hablamos de educación, de turismo, de pesca, de minería, nos damos cuenta de que todo constituye una base para el desarrollo económico. ¡Nómbrenme alguna actividad que no permita el desarrollo económico! Si hasta la cultura y el deporte lo permiten. Si no, preguntemos a nuestros deportistas sobre las ingentes ganancias que han obtenido al desempeñarse como tales. O sea, cuando uno habla de desarrollo económico se está refiriendo a comercio, a industria, a actividades rentables.

Y, al respecto, quisiera hacer aquí un pequeño distingo. En nuestro sistema jurídico, las personas jurídicas se dividen entre las que persiguen fines de lucro y las que no lo persiguen. Las primeras son las sociedades de cualquier tipo, y las asociaciones o cuentas en participación, que no son personas jurídicas, sino una fórmula ficta.

Y las que no persiguen fines de lucro son las corporaciones y fundaciones. Pero ello no significa que les esté impedido realizar actividades remuneradas o productoras de utilidades. La única diferencia radica en que las utilidades que obtienen no se reparten entre los que las forman. Así, por ejemplo, hay clubes deportivos constituidos como corporaciones y que perciben ingentes utilidades, pero los socios no se benefician con éstas. Sin embargo, el club deportivo está desarrollando una actividad en cierto modo de tipo comercial.

¿Qué pasa con el Hogar de Cristo? ¿Compite o no con las empresas funerarias, o con las barracas que construyen mediaguas? Por supuesto que compite. Y está actuando.

Por lo tanto, no debemos cegarnos: incorporar lo propuesto significa abrir una puerta de tal naturaleza, que las municipalidades van a poder formar cualquier tipo de corporación. Y ello, con la advertencia -desgraciadamente, uno debe decir las verdades- de que lo que más ha permitido a los municipios manejar (indebidamente, a veces) las ocupaciones y los empleos han sido las corporaciones educacionales o las corporaciones de asistencia social. Porque en ese caso pueden contratar al margen de las plantas, y se ha discutido si la Contraloría puede controlar o no puede controlar esto. Es el caso de una municipalidad que por la vía del aspecto educacional construyó una pista de rodeo, que nada tenía que ver con la educación. También he conocido casos de funcionarios contratados en las corporaciones municipales que ganan mucho más que el secretario del alcalde.

¿Qué resulta de todo esto? Un alcalde me dijo: "Señor, yo he recorrido el mundo viendo esto". ¡Es decir, una autoridad comunal recorre el mundo para saber qué negocios va a efectuar en materia de puertos! ¿Es ésa la función del alcalde? ¡Por supuesto que no! Podrá ser muy loable su iniciativa, y comprendo que esté desesperado por la situación de su ciudad y de su puerto. Lo aplaudo; pero ello debe ser materia de una ley distinta.

Ahora, me pregunto: cuando, por ejemplo, se constituyan sociedades promotoras de turismo, ¿acaso no van a vender pasajes? ¿No van a recibir comisiones? Y habrá que designar un directorio y contratar empleados. De ese modo vamos a empezar a crear organizaciones que en el fondo van a ser fuente de empleos políticos del alcalde de turno. Lo hemos visto.

La municipalidad debe centrarse en lo que le es propio. Puede difundir ideas. Nadie se negará a eso. Y puede hoy día difundir ideas y decir: "vengan a invertir en la comuna". Las hemos dotado de otras facultades que les permiten regular incluso las patentes. Ésas son las atribuciones de las municipalidades.

Pero al brindarles la posibilidad de crear corporaciones o fundaciones para lograr el desarrollo económico, que es el cajón de sastre, francamente, estamos abriendo una puerta terriblemente conflictiva y que no se justifica de ninguna manera.

Concuerdo con la idea de que el día de mañana las municipalidades puedan promoverse. Aún más: pienso que en otras leyes deberemos procurar que haya más descentralización. Lo conversábamos hoy a la hora de almuerzo con el Honorable señor Larre , quien es partidario de descentralizar. ¿Y cómo? Dando incentivos legales para lugares y regiones determinadas. Pero la norma en debate abre una puerta y un forado en la Constitución que son totalmente ajenos a las funciones de los municipios.

Por las consideraciones expuestas, votaré en contra de lo propuesto por la Cámara de Diputados.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Thayer, y, en seguida, los señores Andrés Zaldívar y Fernández.

El señor THAYER.-

Señor Presidente, creo que vale la pena detenerse en este punto. Y estoy absolutamente de acuerdo con el planteamiento formulado al respecto por el Honorable señor Núñez.

¿Cómo miro la situación? Chile es un país dramáticamente centralizado. Es indispensable descentralizarlo. Ahora, para poder hacerlo es necesario que exista un fuerte proceso para impulsar la descentralización; una especie de movimiento centrífugo, que huya del centro. A mi juicio, la clave de esta fuerza se encuentra en los municipios. Los gobiernos regionales todavía son débiles. Las autoridades regionales dependen estrictamente de la confianza del poder central.

Dentro de la estructura comunal, los municipios suman poco más de 350 a lo largo del país. Ahora, ¿cómo no va a estar interesada, por ejemplo, la municipalidad de una región extrema en estimular el traslado a su comuna, o a un conjunto de ellas, de las sedes de las principales empresas productivas, que se hallan radicadas en Santiago? Constituir una corporación cuya finalidad consista en promover y difundir en el territorio el desarrollo económico, para que no sea un desarrollo concentrado exclusivamente en Santiago, es una función tan elemental que parece casi raro que aquí haya que expresarla.

Me parece adecuado que se especifique lo relativo al arte, la cultura y el deporte. Aunque el deporte profesional de alguna manera se ha transformado en un deporte-empresa, que no es lo mismo que un ente lucrativo. Porque una empresa es capaz de financiarse con los bienes que genera o con los servicios que presta, aun cuando, de existir ganancias, no las distribuya entre sus asociados. En cambio, una corporación sin fines de lucro no produce riqueza para favorecer a sus miembros, pero sí puede promover la dispersión del desarrollo económico y la concentración de éste en ciertas comunas capaces de recibir algún esfuerzo de esta índole, por ejemplo, atrayendo hacia ella las oficinas centrales de determinadas actividades productivas. Una corporación no es productiva, tampoco es lucrativa, pero tiene por finalidad promover el crecimiento económico comunal, el que, a su vez, muchas veces será condicionante para que en esa zona haya desarrollo cultural, deportivo y de otra especie.

Por eso, personalmente, apoyo la inclusión de la expresión "desarrollo económico".

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Andrés Zaldívar.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

Señor Presidente , también apoyo la proposición de la Cámara de Diputados, debido a que, como se ha señalado, es además una norma declarativa, pues no determina cómo se realizará la promoción y difusión del desarrollo económico. La norma estatuye que la participación municipal se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva. De modo que cuando discutamos en el Senado la modificación de tal ley orgánica podremos tomar los resguardos necesarios que han hecho presentes algunos señores Senadores, previniendo acerca de posibles inconvenientes de crear este tipo de corporaciones.

A mi juicio, el facultar primero a las municipalidades para realizar las actividades de que se trata es poner una cuota de confianza en lo que debe ser la descentralización. Porque ellas, indiscutiblemente, con el tiempo y cada vez más, tendrán que ir asumiendo el gobierno local en su plenitud. Hoy día, la gente -y es bueno que así suceda- tiene mucha esperanza puesta en lo que pueda hacer el municipio en relación con el desarrollo de su propio bienestar. La municipalidad ya no es la de los años 50 ó 60, cuyos principales objetivos eran el aseo, el ornato o el alumbrado público, puesto que actualmente le corresponde una gestión de gobierno cada vez mayor. Ahora tiene a su cargo la educación, la salud, el deporte, la recreación, y debe intensificar lo relativo a la cultura. Y en cuanto al desarrollo económico, considero que debe asumir su responsabilidad en esta materia.

Se conocen muchos casos de municipalidades en las que se han creado corporaciones de desarrollo, de derecho privado, tendientes a auxiliarlas en su gestión a fin de promover y aportar ideas en cuanto a cómo pueden lograr un mejor crecimiento que vaya en beneficio de su comunidad. Tales corporaciones de desarrollo constituyen, además, un lugar de participación de los vecinos, donde pueden exponer sus ideas y plantear lo que esperan que realicen sus autoridades locales en pro de un crecimiento adecuado.

Por lo tanto, no hay que temer que las municipalidades asuman un ámbito de gobierno más amplio. Debe haber confianza en la descentralización y en el gobierno comunal, porque desde allí se dirigirá el país en el próximo tiempo.

Por consiguiente, debemos seguir perfeccionando este sistema, y la reforma constitucional que nos ocupa constituye, seguramente, los primeros pasos en esa dirección. Después, cuando estudiemos las modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, veremos cómo complementarla y enriquecer su contenido para que se cumpla el objeto perseguido.

Asimismo, así como se entregan fondos para inversiones regionales, más adelante habremos de analizar y asumir con mucha confianza y claridad la forma de transferir recursos a las municipalidades, tal vez, focalizados hacia determinados programas. Por ejemplo, en el caso de los de la Región Metropolitana, hay que pensar seriamente cómo transferirles fondos para que afronten la contaminación, a fin de evitar que se siga destruyendo esa área.

Las municipalidades deberán contar con los recursos necesarios para realizar un desarrollo urbano pleno, que les permita implementar un programa para arborizar y controlar el tráfico de vehículos, dando solución a la dramática situación a que estamos enfrentando. Y esa responsabilidad deben asumirla los municipios, tanto en su conjunto como individualmente.

En este momento, la Región Metropolitana vive una gravísima situación por causa de los vertederos y el tratamiento de la basura. Incluso, las municipalidades se tiran las basuras unas a otras, porque no existe una política en tal sentido. De modo que hay que entregarles capacidad y habilidad para resolver las dificultades que las afectan.

Por consiguiente, no me provocan ningún temor las reformas propuestas por la Cámara de Diputados. Por el contrario, estimo que debemos asumirlas, y es bueno abrir este tipo de espacios.

He dicho.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Fernández.

El señor FERNÁNDEZ.-

Señor Presidente , deseo formular algunas observaciones respecto de esta reforma constitucional.

Hay un error en el texto, y desconozco en qué etapa de la tramitación se produjo. En el proyecto se habla de "corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro", lo cual es una equivocación jurídica de magnitud, por cuanto, por su esencia, las corporaciones o fundaciones no tienen fines de lucro. Si persiguieran el lucro no serían corporaciones ni fundaciones. Y resulta lamentable que así venga establecido en la norma constitucional.

Asimismo, en cuanto al objeto, se señala que es "la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte.". Considero que esto también es erróneo, porque el arte forma parte de la cultura. No cabe ninguna duda de que si hubiéramos hablado solamente de cultura, estaría incluido el arte, sin discusión. De tal suerte que me parece lamentable que se produzcan errores de esta naturaleza, distinguiendo entre ambas expresiones como si fueran dos cosas diferentes, cuando existe una relación en cuanto a la especie.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

¿Me concede una interrupción, señor Senador, para aclarar su duda?

El señor FERNÁNDEZ.-

Con mucho gusto, con la venia de la Mesa.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Señor Presidente , como expliqué recién al Honorable señor Thayer , aquí nos estamos haciendo cargo de la Constitución de 1980. La disposición de que se trata es exactamente igual a la de esa Carta, como la redactó el señor Senador. De manera que en ella no hemos introducido ninguna modificación.

No estoy en condiciones de explicar por qué razón la Constitución de 1980 establece: "corporaciones y fundaciones de derecho privado sin fines de lucro destinada a la promoción y difusión del arte y la cultura".

El señor FERNÁNDEZ.-

Esta disposición no es originaria de la Constitución de 1980, sino que se incluyó posteriormente, en la reforma de 1991. El texto original de la Carta del 80, vigente hasta esa fecha, no contemplaba tal norma. En todo caso, me parece que ésta habría sido la oportunidad para corregir el error cometido en 1991.

En mi opinión, el promover y difundir el desarrollo económico no es un objetivo contrario a lo que las municipalidades pueden efectuar hoy día. Ellas están en condiciones de llevar a cabo campañas de difusión para atraer inversiones hacia su comuna, y no necesitan recurrir a una corporación.

Ahora, si se pretende que una corporación ejecute actividades económicas, eso es algo completamente distinto y, por lo tanto, en ningún caso debiera autorizarse, por cuanto excede los objetivos propios de los municipios.

Por consiguiente, si se quiere que desarrollen una actividad económica, yo estaría en contra. Y si se desea simplemente hacer promoción y difusión para atraer inversiones hacia la comuna, ello les está permitido, de acuerdo con las disposiciones generales que rigen a las municipalidades, sin necesidad de recurrir a una reforma constitucional para tal efecto.

Por lo tanto, considero innecesaria una reforma de esta naturaleza, pues lo único que logra es confundir conceptos que se hallan bastante claros en la legislación vigente.

Por eso, anuncio que votaré en contra.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Adolfo Zaldívar.

El señor ZALDÍVAR (don Adolfo).-

Señor Presidente, ciertamente, a muchos les preocupan los cambios en sí. Y esta reforma nace, sin lugar a dudas, de una realidad. Los municipios han ido teniendo, en este último tiempo, cada vez mayor importancia. Y, sobre todo en los de comunas agrícolas pobres, alejadas de las grandes capitales de provincias, es necesario que realicen actividades importantes para promover el desarrollo de las comunidades de su territorio. Y en ese sentido, esta proposición de la Cámara de Diputados viene ciertamente a llenar un vacío y brindar la posibilidad de que sirva positivamente de agente promotor del desarrollo de las municipalidades y comunidades pequeñas.

Más allá de cualquiera diferencia que podamos tener, derivadas del temor de que mañana las de un municipio se transformen en actividades económicas propiamente tales y se aparten de lo que el constituyente y el legislador pretenden, lo importante es dotarlo del instrumento, de la instancia, de la institucionalidad necesarios para que pueda cumplir realmente con los anhelos de la gente más humilde, la cual necesita organización, apertura y, sin duda, una asistencia más permanente de la que puede dar a veces el Gobierno central.

Por eso, soy partidario de esta enmienda que, a mi juicio, junto con fortalecer al municipio, permitirá resolver los problemas de la gente, lo cual, en definitiva, es el factor más importante que debemos tener en consideración.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Urenda.

El señor URENDA.-

Señor Presidente, reconozco que tanto la redacción de la norma que aprobamos en 1991 como la que ahora consideramos pueden no ser todo lo correctas que sería de desear. Pero pienso que aquí hay envuelto un concepto que es más de fondo y que ha sido ya analizado.

En un país tan centralizado como el nuestro, es indudable que el gran instrumento que puede facilitar su crecimiento armónico está en los municipios. Éstos, por mil razones -por su número, por ser representativos de comunidades relativamente pequeñas y localizadas, etcétera-, cuentan quizás con la única fuerza capaz de oponerse al poder central del Estado. Por ello, cuando analizamos las facultades y fines de los municipios, debemos pensar en ese ideal al cual han llegado países más desarrollados que el nuestro, en los que el grueso del gasto público se realiza a través de ellos y donde, en general, la mayoría de los problemas que interesan al hombre común son también resueltos en ese gobierno local. Como consecuencia de ello, en la medida en que adquiere importancia, será cada día mejor, porque la gente se preocupará más al respecto y tratará de llevar a él a las personas más capacitadas, sin perjuicio de la facultad tan directa que existe de controlar y verificar su eficiencia.

De ahí que, como principio, estimo favorable ampliar el campo de acción de las municipalidades y darles facultades para desarrollar actividades que hoy día, de alguna manera, están contempladas o en la Constitución o en la propia ley, pero en esta última condicionadas, en cierto modo, a que se realicen con otros órganos de la Administración del Estado. Y lo que se pretende con esta norma es dar mayor amplitud y flexibilidad para que los municipios encabecen la comunidad y, de común acuerdo con el sector privado, con los trabajadores y con todas las organizaciones comunitarias, den pasos adelante y contribuyan, como consecuencia de un buen gobierno, al desarrollo de la comuna.

Muchas veces he tenido oportunidad de expresar que el buen éxito del ente municipal no debe medirse tanto por su patrimonio cuanto por el desarrollo de la ciudad que ella administra. Por ello, advertimos en el mundo que existe gran integración entre los municipios e incluso actividades económicas de extraordinaria importancia. Lo que sucede con los principales puertos en el mundo es una demostración muy cabal de ello; y más de alguna vez nos hemos informado de cómo alcaldes de ciudades como Rotterdam, Hamburgo y otras, nos visitan para promover sus puertos y sus actividades, porque es evidente que en la medida en que haya mayor actividad económica, habrá más posibilidades tanto de trabajo y desarrollo como para la práctica del arte, la cultura y los deportes.

Por eso, esta facultad -de hecho quedará condicionada a una ley orgánica, pero indica una intención, en este caso, del constituyente-, me parece buena. Y más allá de los reparos que pudiéramos formular a su redacción, contiene un claro propósito y un mensaje en el sentido de que se una a actividades de particulares con el ánimo de promover, de difundir el arte, la cultura y el desarrollo económico, porque, querámoslo o no, sin un adecuado desarrollo económico en una comuna, lo más probable es que el arte, la cultura y el deporte no sean capaces de sustentarse por sí mismos. De ahí que, en mi opinión, esta norma -estamos conscientes de que obviamente el día de mañana estos organismos podrían ser mal utilizados o mal empleados- tiene un fundamento: mira hacia el futuro, hacia el próximo siglo, hacia el venidero milenio, hacia un país en que, realmente descentralizado, verdaderamente haya crecimiento armónico y existan oportunidades para todos los habitantes, aunque no sean necesariamente santiaguinos.

Por eso, no obstante los reparos que se podrían aducir en el aspecto formal, creo que esta disposición es útil y conveniente, pues, por vía legislativa, se permitirá dar mayor amplitud a las facultades que hoy contempla la Ley Orgánica de Municipalidades. Y, por último, seremos nosotros, los legisladores, quienes en dicho cuerpo legal adoptemos las precauciones necesarias o dictemos las normas pertinentes para que los municipios sean un gran instrumento de desarrollo, descentralización y crecimiento armónico de Chile y den posibilidades a todos.

Por tales razones, aunque hubiera preferido quizás una redacción distinta, apoyaré la proposición de la Cámara de Diputados.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Siebert.

El señor SIEBERT.-

Señor Presidente, coincido con los planteamientos que acaba de formular el Honorable señor Urenda.

A veces debe conocerse la realidad de algunas comunas que forman parte de nuestra jurisdicción. Recientemente visité dos localidades pequeñas, que no tienen más allá de mil electores ni más de tres mil a cuatro mil habitantes, donde, en verdad, a sus autoridades les gustaría tener alguna atribución para promover y fomentar el desarrollo económico, junto con el deporte, la cultura y el arte. Porque, de otra manera, ¿quién lo hará? En esas pequeñas comunas, no lo puede realizar nadie más.

Personalmente, tuve oportunidad de escuchar diversas proposiciones sobre actividades para las cuales ellos carecían de atribuciones. Distinto es fomentar y difundir el desarrollo económico que realizar una actividad económica productiva. Lógicamente esta última no puede ser llevada por las municipalidades. Pero en algunos casos, especialmente en las comunas limítrofes, se pueden realizar y fomentar acciones en el territorio del país vecino que impliquen atraer capitales. Nadie más que la municipalidad, el alcalde y su concejo lo pueden efectuar.

Por eso, pienso que la disposición en debate es perfectamente aceptable y que las limitaciones y acotaciones deben quedar entregadas a la ley orgánica, como lo dice la parte final del artículo: "La participación municipal en ellas se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva". Por eso, pienso que la modificación de la Cámara de Diputados es interesante; y me voy a permitir apoyarla.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Senador señor Horvath.

El señor HORVATH.-

Señor Presidente, el Congreso en general y particularmente el Senado tuvieron los antecedentes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, en el cual estaban contenidos los indicadores de calidad de desarrollo humano en Chile.

Y dentro de ese trabajo existe un análisis de estos mismos indicadores al interior de las distintas comunas de Chile.

Si uno analiza los elementos que inciden en tales indicadores, verá que en el país existen diferencias claramente identificadas. Recuerdo el caso de la comuna de Vitacura frente a la de Ranquil. Es como comparar Canadá o Estados Unidos con el país menos desarrollado del planeta. Esas son las diferencias que tenemos al interior de Chile.

Entonces, coartar la posibilidad de que en áreas rurales, aisladas sea el propio órgano local promotor del desarrollo económico a través de difusión, de ideas, de planes pilotos, etcétera, a mi juicio, es como cercenar algo de la autonomía que justamente el Congreso pretende dar a los municipios.

A mi modo de ver, en esta materia no podemos ser tan "blanco y negro". El sector privado, por mucho que lo queramos, no llega a todos los rincones del país, sino a donde se vislumbran los negocios. Y éstos muchas veces no son claros por falta de información, de planes pilotos, de instancias de promoción. Y en subsidio, evidentemente, esto debe ser asumido. Y quien mejor que la municipalidad para hacerlo. Además, el tema va a quedar bastante más definido, si se logra perfeccionar a futuro la materia en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Por ello, estimo que deberíamos favorecer la proposición de la Cámara de Diputados.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.

El señor RÍOS.-

Señor Presidente , los Senadores señores Urenda y Horvath han planteado un hecho absolutamente real; y todos esperamos que el municipio se constituya en un órgano dedicado, entre otras cosas, a fomentar el desarrollo de su comuna y a establecer los caminos, metas y objetivos a través de sus estudios, interesando a las personas para el desarrollo local.

No se trata de un problema de más o menos descentralización o regionalización, sino de una cuestión radicada básicamente en un sólo hecho: con esta norma se va a permitir la creación de una persona jurídica distinta al municipio, para que actúe en el campo del desarrollo económico. Esto significa claramente que si el día de mañana la comuna de O'Higgins, en la Undécima Región, señala que sería buena la explotación forestal, pero que si en ella no hay persona interesada, va a ser el propio municipio el que comprará el aserradero y formará una empresa dedicada a la explotación de madera, lo que ha de redundar en el desarrollo económico de la zona.

Y este hecho -es lo que exactamente se permitirá con la aprobación de la norma- sin duda alguna va a abrir las puertas para avanzar en toda la gestión de distintos órganos del Estado en funciones de desarrollo industrial y de otras cosas más, los cuales no han sido eficaces en tal sentido y cuya experiencia negativa en el país nadie quiere que se repita.

Por otro lado, siempre se pone como ejemplo a las comunas extremas. Pero la iniciativa también está diseñada para Santiago, para Valparaíso y para todas las comunas de Chile. Y, entonces, eso va a significar que los próximos debates de los concejos comunales sin duda estarán dirigidos a determinar los lugares donde poder crear una corporación para el desarrollo de una actividad económica.

Y hay que entenderlo así, porque se halla dentro de lo que es la creación de las corporaciones. Es cierto que éstas no persiguen fines de lucro. Pero este hecho no significa que no participen en lo que es el quehacer comercial y las cosas propias de las actividades económicas, competitivas y de todo orden.

De manera que comparto absolutamente lo señalado por los Honorables señores Urenda y Horvath , porque creo que el municipio tiene la responsabilidad -y para eso existe el plan de desarrollo- de establecer metas y objetivos. Lo que no comparto es que se creen personas jurídicas distintas, llamadas corporaciones, para desarrollar actividades económicas.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Señor Presidente, para la correcta interpretación de la sugerencia agregada por la Cámara de Diputados, me parece importante conocer el texto del informe de la Comisión a la Sala respecto de esta indicación, aprobada por la unanimidad de los Diputados señores Balbontín, Gutiérrez, Longton, Ortiz, Palma (don Joaquín), Pérez (don Aníbal), Pérez (don Ramón), Silva, Soria, Tuma, Valcarce y Zambrano.

Cuando se incluyó el desarrollo económico dentro de las actividades que pueden promover y difundir las corporaciones y fundaciones, en reemplazo de las expresiones "turismo y desarrollo productivo" contempladas en la primera indicación, el informe señala que "en opinión de los representantes del Ejecutivo , posición que fue compartida por la unanimidad de los miembros de la Comisión, del concepto de orden económico que informa la Constitución Política se infiere un principio fundamental, cual es que la iniciativa privada es el motor de la economía, cabiéndole al Estado un rol meramente subsidiario. En armonía con este axioma, el constituyente se preocupó de establecer expresamente que sólo una ley de quórum calificado puede permitir al Estado y sus organismos realizar actividades empresariales. En cuanto al turismo y al desarrollo productivo -términos que en definitiva fueron sustituidos por la expresión "desarrollo económico" según se vio- se trata de actividades con un nítido perfil empresarial, y por ende imposibles de compatibilizar con el carácter imperativo de la norma constitucional de que dichas actividades no tengan carácter lucrativo. A la luz de este razonamiento, las corporaciones que se creen para los fines señalados tendrían que limitarse a generar las condiciones adecuadas para el desarrollo económico, procurando, por ejemplo, atraer inversionistas; pero no podrían inmiscuirse en la gestión propiamente tal de proyectos de inversión, pues si así lo hicieren tendría que aplicárseles el artículo 19, Nº 21º de la Carta Magna.".

Es importante tener en cuenta el espíritu con que esta indicación fue aprobada en la Comisión de la Cámara Baja, porque fue el mismo que tuvo a la vista la Sala de esa rama legislativa.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Valdés.

El señor VALDÉS.-

Señor Presidente, sólo quiero expresar que concuerdo con las expresiones de los Senadores Andrés Zaldívar, Urenda y Horvath , pues no veo la obligación de limitar algo que el proceso histórico, por su naturaleza, va creando como necesidad.

Me explico: la tendencia internacional y mundial es que el Estado central disminuya sus atribuciones para entregarlas a órganos que estén más próximos a la gente. El problema radica en que las autoridades puedan vigilar mejor y así resolver los problemas de las personas, salvo los de carácter nacional que, obviamente, están en el Poder Central.

El órgano natural que recoge las aspiraciones y debe satisfacer las necesidades de la población en la comuna es la municipalidad. Así sucede en Barcelona, España, la cual, pese a las dificultades para el desempeño de la enorme cantidad de actividades que tiene, se ha convertido en el puerto más importante del Mediterráneo.

En Chile los municipios ya tienen una facultad establecida en la Constitución, en el sentido de que pueden desarrollar actividades con corporaciones que no estén involucradas en el proceso propiamente administrativo.

La cultura y el arte en nuestro país son efectuados por las universidades o los municipios. Al respecto, debe citarse el caso muy notable de la Municipalidad de Santiago, que realiza numerosos eventos culturales en la ex Estación Mapocho, al igual que otros municipios que hacen actividad cultural en sus respectivas ciudades.

No veo por qué no deba ocurrir lo mismo con el deporte y las actividades económicas. Porque realmente en las comunas pequeñas o medianas, el único ente con capacidad de gestión y responsabilidad frente a la opinión pública es el municipio. No hay intendente ni gobernador. Es el conjunto de personas que la sociedad ha elegido para que dirija el movimiento de la población de una ciudad o de un pueblo.

Entonces, las meras razones jurídicas o constitucionales esgrimidas por quienes pretenden detener el curso de la historia no son convincentes. El Derecho es cauce; no puede ser jamás freno. Y en este momento parece esto último. Y digo "cauce" porque, en definitiva, una mala administración municipal sufre correcciones a través de la Contraloría General de la República. Y una mala administración municipal al final se sanciona con la censura de la población, que no votará por quienes no supieron hacer bien sus tareas.

Por consiguiente, estoy a favor de dar esas atribuciones, que serán definidas con más precisión en la ley correspondiente.

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra el Honorable señor Thayer.

El señor THAYER.-

Señor Presidente, a mi juicio, el debate se está enriqueciendo y permitirá ver con más claridad las cosas. Me interesa mucho lo expresado por el Senador señor Ríos, quien siempre se ha preocupado tanto del tema municipal.

Indudablemente, lo propio de la municipalidad, por mandato constitucional, entre otras finalidades, es promover el desarrollo total en la comuna, en todos los aspectos, incluso el económico. ¿De qué manera? A veces, lo hará el municipio directamente; en ocasiones, estimulará a los particulares a crear corporaciones con ese objetivo; en otras oportunidades, se crearán formas de contacto a través de su propio consejo económico y social comunal, establecido en la propia Carta. El proyecto de reforma en análisis habla de "constituir o integrar". Habrá momentos en que la municipalidad inicie un proceso de desarrollo y, posteriormente, llame a otras personas a tomar parte de él, dando forma a una corporación, que podrá ser mixta, con participación del municipio y de los particulares. Eso se debe dejar abierto, de manera muy amplia. Cada ente buscará sus formas de desarrollo; pero sostener -¡Dios mío!- que la municipalidad, o promueve ella misma el desarrollo económico, o no lo hay, es un error.

Creo que este debate es importante, porque como el quórum es alto, ojalá se logre consenso suficiente. Lo que pretendemos es que no se corten las alas al municipio en el proceso de promoción del desarrollo o al integrar a entidades que puedan estimularlo. Toda esa gama de posibilidades constituyen lo que denominé "fuerzas centrífugas", que nacen en distintas partes del territorio y que permitirán que el país se cure un poco, sane de esa enfermedad del centralismo abotagante, que verdaderamente tiene a los santiaguinos sin poder respirar.

El señor ROMERO (Presidente).-

Solicito el asentimiento de la Sala para que el Senador señor Ríos me reemplace en la testera.

Acordado.

--Pasa a presidir la sesión el Senador señor Ríos, en calidad de Presidente accidental.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Tiene la palabra el Honorable señor Lagos.

El señor LAGOS.-

Señor Presidente , pienso que la municipalidad es el ente más importante con que cuenta la comunidad como medio de expresión ciudadana. Y, obviamente, es el más compenetrado de los problemas que vive la ciudadanía.

Respecto del proyecto de reforma constitucional en análisis, que pretende entregar facultades a los municipios, me referiré a la Región de Tarapacá, que represento en el Senado, donde se producen conflictos permanentes por falta de representatividad dentro de todos los organismos que se han creado, precisamente, apuntando al desarrollo regional.

Muchos se alarman por este nuevo otorgamiento de atribuciones a las municipalidades. Hace poco, nos tocó a un grupo de Senadores visitar el puerto de Yokohama, el segundo más grande del mundo, administrado por el municipio de esa ciudad, en forma extraordinariamente eficiente y productiva.

A menudo, el centralismo -también ocurrió con algunas empresas del Estado- margina a las regiones. Seguramente, cuando se construya el megapuerto de Mejillones se producirá una gran distracción como puerto articulador y una redistribución de carga en el Pacífico. Y lo probable será que las instalaciones de Arica e Iquique bajarán su productividad. Puede ocurrir que la licitación se la adjudiquen los mismos dueños del megapuerto y no hagan las inversiones que se requieren para mantener dichas instalaciones en el nivel de integración que estamos propiciando en forma permanente, con lo cual disminuirá el progreso, sin dejar opción al sector privado ni al Estado. Considero que los respectivos municipios perfectamente podrían hacer inversiones en infraestructura, en arreglos y en lo que se requiera para mantener esas instalaciones en un nivel productivo.

Hay muchas áreas en las que el sector privado, por razones económicas, no participa ni actúa, como tampoco las municipalidades. Por ejemplo, al interior de la Primera Región , en el altiplano chileno, hay una serie de pueblos que carecen de energía eléctrica y agua, y la municipalidad respectiva no ha podido hacer inversiones, privando a esos chilenos de esos y de otros bienes esenciales.

Asimismo, hay falta de infraestructura en las playas, a las que se accede prácticamente por huellas.

Pienso que la municipalidad no puede crear una empresa precisamente para producir más desarrollo; pero si se faculta a los alcaldes y a los municipios, podríamos avanzar en forma extraordinaria en las áreas a que me he referido.

Aún más: el ejemplo más palpable de lo que señalo es la Zona Franca de Iquique, compuesta mayoritariamente por accionistas del centro del país, y por muy pocos de la Primera Región. Sus inversiones y destino no están, en verdad, dirigidos de acuerdo con un proyecto geopolítico y de soberanía hacia ella misma. En su Directorio no hay nadie en representación de la ciudad, con excepción de algunos empresarios nacionales e internacionales, cuyos intereses están en la zona. Por lo tanto, a éstos les interesa más invertir los beneficios de ese negocio en avenidas y jardines en Las Condes, Vitacura o Providencia que en la Primera Región. Y nosotros sostenemos que si hubiera representación local, el alcalde tendría una visión más regionalista; los proyectos serían más acordes a las necesidades de la zona, y ello no necesariamente sería contraproducente para el sector privado.

Por lo anterior, votaré favorablemente la iniciativa.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Tiene la palabra el Honorable señor Prat.

El señor PRAT.-

Señor Presidente , el artículo 107 de la Constitución Política de la República, en su segundo inciso, se refiere a las municipalidades como "corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.".

En esa definición está claramente contenido y autorizado el rol que hoy día juegan los municipios en cuanto a la promoción del desarrollo económico. Además, la difusión de las opciones para realizar actividades dentro de la comuna está ampliamente amparada por dicha disposición. Por lo tanto, extender las atribuciones en orden a crear corporaciones sin fines de lucro para este mismo objetivo, sin duda, excede lo que el constituyente ha querido.

¿Qué significado tendría, de aprobarse tal norma, la creación de esas corporaciones? En primer lugar, surge un riesgo de dirigismo económico que se debe tener en cuenta, porque, en la práctica, de él derivan muchas situaciones inconvenientes. Y traeré a colación sólo una: en la comuna de Angol, el sector de pequeños agricultores, como en todo el país, sufre una crisis de rentabilidad muy grande y hay angustia por encontrar nuevas opciones de desarrollo. Ese sector recibió una acción de parte de INDAP tendiente a desarrollar el cultivo de frambuesas, para lo cual este organismo entregó plantas de la especie a distintos pequeños productores y los incorporó a una actividad en donde, por cambios en el mercado internacional, el precio de la mercadería se deprimió en términos ruinosos. A raíz de ello, la gente quedó endeuda y con un horizonte totalmente truncado, porque el funcionario les hizo una propuesta que, en boca de él, parecía incuestionable, ya que especialmente en las comunas pequeñas, como también en los sectores de menores información y recursos, el peso de la autoridad, representada por esa persona, muchas veces es el peso de la verdad. Por lo tanto, cuando un órgano oficial formula propuestas en orden a desarrollar determinada actividad económica, la comunidad y el pequeño productor tienden a pensar que el éxito está asegurado por el propio Estado.

Por eso, con iniciativas de esta naturaleza promovidas, con muy buena intención, por un ente oficial como la municipalidad o la corporación que ésta forme, se corre el riesgo de conducir a la gente a situaciones muy aflictivas -es el ejemplo que señalé-, debido a un equivocado dirigismo en áreas en las que existe riesgo de mercado, como son las actividades productivas.

En segundo lugar, la creación de corporaciones significa alterar las plantas municipales, porque esas entidades tienen como característica el hecho de que se hallan al margen de las plantas. Además, cabe tener en cuenta que hoy día existe un sector público que no es pequeño, pues en estos últimos ocho años el número de sus funcionarios ha crecido, al menos, en 15 por ciento. Y si nosotros, además. creamos corporaciones, indirectamente estamos ampliando dicho sector de manera inconveniente, a través de una forma inorgánica, sin consignar normas estatutarias y niveles de remuneraciones concordantes con los que se dan dentro de las plantas funcionarias. Esto, en definitiva, genera frustración dentro de ellas.

Si miramos lo que sucede anualmente con la propia Ley de Presupuestos o con los distintos proyectos de ley que se discuten en el Congreso Nacional, podremos determinar que la tónica, la constante, es que estamos dando mayor amplitud para la creación de cargos a contrata o a honorarios y generando más disponibilidad de medios o recursos para financiar horas extraordinarias y contratos externos que de alguna manera van deteriorando la estructura de la planta.

Aquí, al igual que en el caso del Ministerio de Obras Públicas, estamos dando origen al concepto denominado "funciones críticas", por cuanto se están entregando precios de mercado que dejan al resto de la planta en un profundo estado de frustración. En tal virtud, si observamos el desarrollo del gasto en remuneraciones en estos ocho años, constataremos que hay un incremento sustancial en él que no se traduce en mejoramiento de las rentas de las plantas, pues el aumento ha sido absorbido por los honorarios, las horas extraordinarias o por la vía de las externalidades, siendo una de ellas este tipo de corporaciones que el proyecto pretende incentivar.

Por tal motivo, sostengo que se daña la organicidad que debe primar en la estructura de la Administración Pública.

Finalmente, debo expresar que la disposición en cuestión, sin duda, implica un riesgo de colisión con la norma constitucional que dispone que el Estado no debe realizar actividades productivas de bienes o servicios, porque ése es un ámbito que corresponde a la iniciativa particular.

Aparte los ejemplos señalados, he visto dos casos similares al mencionado por el señor Senador que me antecedió en el uso de la palabra en los cuales se entra en directa colisión con la actividad empresarial del Estado. Por eso, cuando se propone que el municipio desarrolle funciones ligadas, por ejemplo, con la parte portuaria, se lo está llevando a una actividad empresarial propia del ámbito privado. Tal concepto incluso se encuentra recogido en la política que el Gobierno ha anunciado para el sector portuario chileno.

Los otros ejemplos que hemos escuchado en esta Sala se hallan claramente cubiertos por la actual legislación, particularmente por lo dispuesto en el artículo 107 de la Carta Fundamental, lo que está refrendado por el artículo 1º de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Por lo tanto, esta norma no aporta nada nuevo en la línea de lo conveniente; sí, en cambio, agrega los elementos de inconveniencia que he destacado.

En consecuencia, anuncio que votaré negativamente la disposición.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Tiene la palabra el Honorable señor Fernández.

El señor FERNÁNDEZ.-

Señor Presidente , a mi juicio, la discusión ha ido revelando que el sentido de la proposición resulta totalmente ajeno a lo que debe ser una municipalidad, e ignora muchas de las normas vigentes. Además, diversos argumentos esgrimidos en esta Sala parten del supuesto de que hoy día no existe legislación sobre la materia. A este respecto, conviene mencionar que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades permite llevar a cabo la mayor parte de las actividades señaladas. Así, por ejemplo, en su artículo 4º establece que los municipios podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la asistencia social, la salud pública, la protección del medio ambiente, la educación y la cultura, la capacitación y la promoción del empleo, el deporte y la recreación, el turismo, el transporte y tránsito públicos, la vialidad urbana, la urbanización, la construcción, etcétera.

Vale decir, conforme a dicha normativa, la municipalidad puede desarrollar todas esas funciones, porque están permitidas. Aún más, su artículo 9º las faculta para llevar a cabo actividades empresariales, al igual como se permite ejercerlas al Estado, siempre que una ley de quórum calificado las autorice. Es la regla general que se aplica a todas las actividades donde intervienen fondos públicos, las cuales se hallan consignadas en la Carta Fundamental. Sin embargo, ocurre algo especial con las corporaciones: éstas eluden, de una u otra manera, las normas de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Las disposiciones por las que se rigen las corporaciones y fundaciones son de carácter privado, o sea, ellas están sujetas al Derecho Privado. Por lo tanto, a sus funcionarios no se les aplican las mismas normas que a los empleados municipales, y sus rentas pueden ser distintas. Tales empleados se rigen por el Código del Trabajo y por disposiciones completamente diferentes de aquellas a las que se encuentran sujetos los funcionarios municipales. Incluso las normas de control son diferentes y resultan mucho más estrictas para las entidades edilicias.

Además, en lo dice relación al campo delictual -esto es muy importante, porque se encuentran comprometidos fondos públicos-, la situación es muy distinta si el delito se comete en una municipalidad o en una corporación.

Por eso, a mi entender, todas las funciones señaladas se pueden cumplir a través de las entidades edilicias, pero de acuerdo con su ley orgánica. La existencia de corporaciones elude la aplicación de esa normativa e impide que ésta se aplique en forma plena y, por lo tanto, evita todas las consecuencias que el legislador ha previsto para que en los municipios se resguarden debidamente los fondos públicos. Porque, obviamente, las corporaciones, como entes privados, cuentan con una mayor flexibilidad, que les permite actuar en la forma propia de los particulares; pero ello no se extiende a los recursos fiscales.

Por lo tanto, si se desea que se lleven a cabo determinadas actividades, incluso empresariales, será necesario dictar un cuerpo legal, pero relativo a un proyecto específico y regido por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, no por otras normativas.

Sucede, como lo expresaba muy bien el Senador señor Prat, que el personal de las corporaciones no se halla sujeto a ninguna de las disposiciones aplicables a los funcionarios municipales, en cuanto a sueldos, indemnizaciones, gastos. Vale decir, existe un paralelismo extraordinariamente peligroso, en la medida en que somos muy rigurosos para con los empleados municipales, pero no podemos serlo en el caso de las corporaciones, obviamente, porque ahí nos encontramos ante el derecho privado.

Creo que todo lo dicho aquí en relación con la cultura, el deporte o cualquier otra actividad, incluso empresarial -repito-, puede hacerse, pero de acuerdo con la Ley Orgánica Constitucional mencionada.

El punto que nos ocupa es una manera de eludir toda la normativa que nosotros mismos dictamos, contenida en la Ley de Municipalidades, que consulta disposiciones muy estrictas en algunos aspectos, por tratarse del resguardo de los fondos públicos. Ahora, si lo que se quiere es modificarlas porque se estima que algunas son inconvenientes, no hay problema en que ello se haga por la vía de la Ley Orgánica Constitucional. Pero la solución no radica en incorporar al nivel de la Carta preceptos que pueden llevar a desvirtuar todo el sentido de la acción municipal.

Aún más: cabe recordar que se han suscitado muchas dificultades en relación con las corporaciones de educación y de salud; y Honorables colegas aquí presentes han intentado hasta limitar su ejercicio, planteando la necesidad de enmiendas respecto de esas entidades.

Por esas consideraciones, no me parecen necesarias las normas en análisis. Pienso que, incluso, constituyen una perturbación de toda la institucionalidad municipal y no contribuyen a la consecución de ninguno de los objetivos mencionados por varios señores Senadores, que también se pueden cumplir por intermedio de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, ciñéndose a sus normas, obviamente.

He dicho.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Se encuentran inscritos para intervenir los Senadores señores Ruiz-Esquide, Alessandri, Núñez y Larre.

Tiene la palabra el Senador señor Ruiz-Esquide.

El señor RUIZ-ESQUIDE.-

Señor Presidente , seré muy breve. Quisiera sólo referirme a algunos aspectos de lo que aquí se ha señalado, sobre la base de que el país se debe organizar de la manera más lógica y consecuente con lo que se dice.

Una de las cuestiones expuestas es que las municipalidades no deberían enfrentar el tema del desarrollo económico, porque ello apuntaría a una suerte de dirigismo o estatismo, contradiría la iniciativa propia del interés privado y, lo que es más, provocaría daños en cierto momento. En definitiva, se considera que se eludiría el sentido de la disposición sobre el "Estado empresario", como se llamó en su momento aquella que impide al Estado participar directamente en las labores productivas.

Sobre el particular, hago presente que el gran drama en las comunas pequeñas -y el señor Presidente accidental , con quien representamos la misma zona, lo conoce muy bien, al igual que todos los señores Senadores- reside en la gran demanda por empleo, que el capital privado no contribuye a proporcionar, por interesarse mucho más en concentrar sus esfuerzos en las localidades grandes o en la Capital.

Se ha contemplado, por ejemplo, una política de incentivo para la zona de Arauco, pero se enfrentan dificultades muy grandes para que la gente invierta allá, porque todas las franquicias, todas las posibilidades de subsidio, todas las facilidades, incluso de otro tipo, dispuestas en la propia ley y que el Gobierno ha señalado topan con el argumento de que ello no es comparable con la ventaja de instalarse en Santiago, donde existe el mercado de sus más de 4 millones de habitantes, con toda la capacidad de empleo posible y de personales adecuados para hacer funcionar una fábrica.

Entonces, no sé si, en definitiva, el sistema que nos ocupa operará bien; pero me quedo con la solución que se abre para las municipalidades que no cuentan con la posibilidad de recibir el impacto de la inversión privada.

En lo personal, he consignado aquí reiteradamente las modificaciones necesarias respecto de la norma sobre el Estado empresario, para que el Estado pueda invertir en ciertas condiciones; vale decir, en las comunas más pobres, en zonas donde no se registre colocación de capital privado, en donde no se colisione con inversiones ya efectuadas en un área específica, y considerándose un tiempo de cuatro a cinco años y un volumen de recursos adecuados y más bien pequeños, que se traduzcan en un gran rendimiento de mano de obra.

Así se han efectuado las reconversiones en prácticamente todas las zonas -al igual que en Europa, como ha ocurrido en el norte de España- donde se han presentado situaciones de desmedro. Lo mismo vale para el sector precordillerano, donde una enorme cantidad de comunas no reciben otros ingresos por la vía de la inversión, la que realmente no provendrá de los particulares. Porque en la economía abierta, donde se lleva a cabo el negocio que a cada uno le parece y el lucro es lo esencial, no se prescinde de este último incentivo.

Estimo posible, en consecuencia, el camino a que me refiero. No veo que en ello medie un dirigismo peligroso, sino que se trata de abrir una posibilidad.

Ahora, no logro entender, a veces, la contradicción que se observa entre dos discursos. Por una parte, cuando se quiere generar las corporaciones de que se trata, se complica la existencia, porque parece haber reservas, dado que se origina una diferencia con los empleados municipales. Sin embargo, cuando formulamos una crítica a las corporaciones de salud o de educación -no importa que sean para uno u otro efecto, ya que, en definitiva, su consistencia jurídica es la misma de las que se intenta crear-, se afirma que son la manera de abrir posibilidades a la iniciativa privada, desrigidizar las municipalidades y, en definitiva, evitar un aparato municipal ineficiente. Siempre se intenta señalar, en efecto, la ineficiencia del sector público, a pesar de que, como lo hemos expresado muchas veces, si el sector privado actuara hoy en los mismos ámbitos y con los mismos medios, la verdad es que no se obtendrían iguales resultados.

En ese sentido, veo cierta contradicción en el alegato aquí formulado.

Señor Presidente -y con esto termino-, lo que se hace en el texto en debate es abrir un espacio posible para un mecanismo de desarrollo en las municipalidades pequeñas. Si ello no se concreta, no veo, con franqueza, cómo se logrará el despegue económico de las comunas respectivas. Me encuentro profundamente preocupado al respecto, en la medida en que el modelo de desarrollo económico no permite a esos sectores funcionar bien.

Si se requerirá dictar una ley de quórum calificado para instalar una lechería, por ejemplo, conviene dejar abierto el espacio para que desde la propia municipalidad se pueda acometer la materialización de la idea, que, a lo mejor, rinde.

He dicho.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Tiene la palabra el Senador señor Alessandri; posteriormente, el Honorable señor Larre, y después, el Honorable señor Sinclair, luego de lo cual se cerrará el debate.

El señor ALESSANDRI.-

Señor Presidente , creo que los argumentos del Senador señor Fernández fueron muy contundentes. La ley en proyecto está de más, porque, con la normativa vigente, la municipalidad puede acometer una serie de actividades en beneficio de la comuna.

Imagino como pequeñas CORFOS a las corporaciones que se procura crear en cada municipio para generar actividad económica en el nivel local. ¿Y con qué fondos? Porque la creación de una corporación con patrimonio implica la inversión de recursos. Y las municipalidades chicas no cuentan con ellos o los tienen en muy poca cantidad.

Por consiguiente, esto es bastante teórico. Y, como señaló el Honorable señor Fernández -reitero-, con la Ley Orgánica Constitucional vigente las municipalidades pueden realizar diversas actividades para propender al desarrollo de la comuna.

Si se pretende descentralizar, soy partidario de comenzar por entregar a los municipios una serie de responsabilidades que hoy día no tienen. Por ejemplo, para la pavimentación en las ciudades (normalmente desastrosa), a veces las municipalidades deben destinar fondos; pero entiendo que la responsabilidad primaria es del SERVIU. Me parece que los paraderos de autobuses dependen del Ministerio de Transportes; las municipalidades, poco menos, deben recurrir al SEREMI de Transportes, representante del poder central, para establecer aquéllos y los recorridos de la locomoción particular.

En todo el mundo, las municipalidades tienen manejo completo; en Estados Unidos, incluso la policía es municipal. Pero, en Chile, ellas deben pedir permiso a Santiago para abrir una calle, por ejemplo.

Pregunté al Alcalde de Antofagasta por qué no se construía una avenida hermosa, grande e imponente desde la entrada de esa ciudad, cuando se baja del salar del Carmen o de Calama, hasta el mar. Me respondió que para eso se necesita el concurso de cuatro instituciones: la Municipalidad local, el SERVIU, el Ministerio de Obras Públicas y la SECTRA (me parece que ése es el nombre del organismo).

El señor NÚÑEZ.-

Ése es.

El señor ALESSANDRI.-

Gracias, Su Señoría.

Entonces, ¿cómo puede funcionar una ciudad si para construir una avenida se requiere que cuatro organismos públicos se pongan de acuerdo?

Por eso, estimo que, antes de crear estas "Corfitos" y de dar mayores responsabilidades económicas al municipio, habría que centralizar en él la mantención de la ciudad en su conjunto, con todas las atribuciones que requiera, para que no deba depender de un Ministerio u otro ni solicitar permiso al gobierno nacional para realizar cualquier tarea.

Por lo tanto, señor Presidente, anuncio mi voto negativo a la modificación propuesta por la Cámara de Diputados.

El señor RÍOS ( Presidente accidental ).-

Solicito autorización para que ingrese a la Sala el Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, don Marcelo Schilling.

Acordado.

Tiene la palabra el Honorable señor Núñez.

El señor NÚÑEZ.-

Señor Presidente, sólo deseo hacer una referencia.

Se ha discutido bastante este tema, y sucede que nunca hemos reparado en que en nuestro país hay varias universidades de origen estatal o estatales que han creado fundaciones y corporaciones que, en el fondo, persiguen la finalidad de promover el desarrollo económico de las respectivas Regiones. Entiendo que en Temuco existe una; en mi Región está la CORPROUDA. Tal vez operan de manera distinta de como lo harían las municipalidades: a través de estudios de factibilidad, del conocimiento más exacto de las potencialidades de desarrollo de su Región o del entorno de las universidades pertinentes, para los efectos de incentivar la inversión privada.

Es lo que se pretende de hecho con el inciso en discusión, pues las municipalidades en sí no tienen capacidad -y la misma disposición lo prohibiría- para realizar actividades productivas directamente.

Por consiguiente, se pretende promover y difundir las potencialidades de desarrollo económico de la comuna para que puedan llegar inversiones privadas. Eso es, en el fondo, lo que persigue la Cámara de Diputados con el concepto cuya incorporación sugiere.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Tiene la palabra el Honorable señor Larre.

El señor LARRE.-

Señor Presidente, seré breve, pues el tema se ha discutido latamente.

Al leer la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, en cuya modificación participamos activamente en 1992, se pueden destacar diversas funciones privativas de aquéllas.

En primer término, el artículo 3º habla de "Aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos" y "sobre construcción y urbanización"; de "planificación y regulación urbana de la comuna" y "confección del plan regulador comunal"; de "aseo y ornato de la comuna"; de "promoción del desarrollo comunitario", y de "Elaborar, aprobar y modificar el plan de desarrollo comunal".

Por su parte, el artículo 4º dispone que "Las municipalidades podrán desarrollar, directamente o con otros órganos del Estado, funciones relacionadas con"... Estas funciones, señor Presidente , son muy amplias. Van desde la "asistencia social" -letra a)- hasta -letra ll)- "El desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.".

Eso faculta en tal forma al municipio para ser catalizador de las acciones locales que, a mi juicio, está de más introducir una modificación tan amplia como la que se ha discutido.

Incluso, si se tratara de una necesidad local -porque aquí se ha planteado la falta de agua, de energía eléctrica, de caminos o de protección de la naturaleza-, el artículo 9º de la Ley Orgánica referida dispone que "Las municipalidades podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado las autoriza.".

A mi entender, cuando se hace imperiosa la necesidad del municipio de participar en una gestión productiva, es factible que cualquier alcalde o concejo recurra al Parlamento para la dictación de la ley a que se remite el citado artículo 9º. Con ello se resguarda que el presupuesto municipal se destine efectivamente al cumplimiento de las funciones tanto propias como compartidas del municipio.

No facultemos -según aquí se ha dicho- a las municipalidades del país para participar, como ha ocurrido en muchos casos, en aventuras productivas que terminan consumiendo el presupuesto destinado a la atención de las necesidades sociales inherentes al interés local.

Por eso, estimo que no conviene en este momento dejar abierta una factibilidad con tantos horizontes que imposibilita dimensionar qué ocurrirá.

No me cabe duda alguna de que los buenos alcaldes, los buenos concejos y las buenas iniciativas contarán con el respaldo del Parlamento para que, a través de leyes especiales, se puedan satisfacer necesidades imperiosas, especialmente en las comunas alejadas del país.

Anuncio mi voto en contra.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Tiene la palabra el Senador señor Sinclair.

El señor SINCLAIR.-

Señor Presidente , el debate ha sido muy interesante. Los planteamientos hechos en la Sala, sin duda, reflejan la inconveniencia de aprobar la modificación de la Cámara de Diputados, por las razones aducidas. Por ejemplo, qué incidencia tendrá en las plantas de las municipalidades, sobre todo por el riesgo que ello significa. Aunque, como se ha señalado, la participación de los municipios en tales actividades de desarrollo económico será sin fines de lucro, de todas maneras, a mi juicio, se corre el riesgo de atraer la gestión municipal especialmente hacia ese tipo de actividades, abandonando lo fundamental, que es la preocupación por lo social, por las personas.

¿Qué pasa si ese desarrollo económico absorbe la atención de los funcionarios del municipio? Se corre el riesgo de que se involucren cada vez más a fondo en los negocios que se estén realizando. Se dirá: "Bueno, ¿pero qué hacer para despertar el interés de los capitalistas por invertir en las comunas y promover su desarrollo?". Al respecto, quiero recordar lo establecido en el artículo 102 de la Constitución, relativo al Gobierno y Administración Regional. Son los consejos regionales, presididos por los respectivos intendentes, los que disponen de los recursos, de la asesoría y de todos los elementos necesarios para ir ponderando, para ir evaluando, para conocer cuál es la potencialidad que subyace en su región y cómo fomentar el desarrollo.

El desenvolvimiento económico no puede dejarse en manos de las comunas pequeñas -en buena hora si lo pudieran llevar a cabo-, como planteaban algunos señores Senadores. Esa labor se encuentra radicada, básicamente, en los consejos regionales. Así lo establece el inciso segundo de la disposición constitucional mencionada, que expresa: "Corresponderá desde luego al consejo regional aprobar los planes de desarrollo de la región y el proyecto de presupuesto del gobierno regional, ajustados a la política nacional de desarrollo". Esta actividad es de responsabilidad exclusiva y esencial de los intendentes regionales, quienes deben velar para que su región alcance el mejor nivel de desarrollo.

Por esa razón, señor Presidente , me sumo a los señores Senadores que sostienen que esta modificación es innecesaria.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Queda cerrado el debate.

Se suspende la sesión por algunos minutos, para llamar a votar a los señores Senadores.

--Se suspendió a las 19:7.

--Se reanudó a las 19:9.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Se reanuda la sesión.

En votación la segunda enmienda contenida en el Nº 2.

--(Durante la votación).

El señor HUERTA.-

Señor Presidente , por los convincentes fundamentos dados por los Honorables señores Fernández y Prat , voto que no.

El señor SINCLAIR.-

Señor Presidente, por las razones que expresé, voto negativamente.

El señor THAYER.-

Señor Presidente , por los motivos que manifesté, y por los que no alcancé a dar, voto a favor.

El señor URENDA.-

Señor Presidente, me habría gustado complementar mi intervención, pero sólo quiero agregar, frente a las observaciones hechas, que, conforme al artículo vigente, los municipios pueden constituir corporaciones de derecho privado para cumplir determinados fines. Y los supuestos inconvenientes atribuidos al manejo que de ellas se haría son igualmente aplicables con la norma actual. En consecuencia, el fondo del asunto es si los municipios tienen o no la posibilidad de buscar la cooperación privada también en este campo que, a la larga, es efectivamente el más importante para una comuna.

Por esa circunstancia, voto favorablemente la modificación propuesta por la Cámara de Diputados.

El señor VALDÉS.-

Señor Presidente , a pesar de las razones que he escuchado, voto que sí.

El señor COOPER.-

Señor Presidente, creo que los buenos alcaldes encuentran en la legislación vigente herramientas suficientes para promover un adecuado desarrollo económico. Así lo han demostrado a lo largo del país. Pero es cierto que existen situaciones particulares. Y la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades también contempla la posibilidad de dictar normas especiales para algunas Regiones o comunas de nuestro país.

Por lo tanto, llevar el tema del desarrollo económico a corporaciones de derecho privado, a mi juicio, es altamente inconveniente. Aquí se han dado muchas razones al respecto.

Voto en contra.

El señor LAGOS (Secretario).-

¿Algún señor Senador no ha emitido su voto?

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Terminada la votación.

--Por no reunirse el quórum constitucional exigido, se rechaza la modificación al inciso sexto del artículo 107 (15 votos contra 12 y 2 abstenciones).

Votaron por la afirmativa los señores Bitar, Calderón, Gazmuri, Hamilton, Horvath, Lagos, Mc-Intyre, Muñoz Barra, Núñez, Ruiz-Esquide, Sule, Thayer, Urenda, Valdés y Zaldívar (don Andrés).

Votaron por la negativa los señores Alessandri, Cooper, Huerta, Larre, Letelier, Martin, Otero, Piñera, Prat, Ríos, Romero y Sinclair.

Se abstuvieron de votar los señores Hormazábal y Matta.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Las modificaciones propuestas por la Cámara de Diputados que vienen a continuación son normas simples, básicamente de orden administrativo. La Mesa estima que no habrá mayor debate respecto de ellas. Sin embargo, aun cuando acordáramos votarlas en su conjunto -a mi juicio, habría disposición en tal sentido-, no existe el número de señores Senadores suficiente para aprobarlas.

Por tal motivo, propongo que los señores Comités llamen a Sus Señorías, a fin de que concurran a la Sala y podamos adoptar una fórmula para despachar pronto el proyecto de reforma constitucional en análisis.

Si le parece a la Sala, las tres enmiendas restantes propuestas por la Cámara de Diputados se votarán en forma conjunta.

Acordado.

Se suspende la sesión por cinco minutos en espera de que concurran a la Sala los señores Senadores.

--Se suspendió a las 19:17.

--Se reanudó a las 19:22.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Continúa la sesión.

De acuerdo con el Reglamento, la votación no puede suspenderse una vez iniciada. En este momento se hallan presentes 19 señores Senadores, y por tal motivo se corre el riesgo de que las disposiciones que restan de la reforma constitucional no sean aprobadas.

En consecuencia, la Mesa vuelve a suspender la sesión por cinco minutos, y pide a los Comités que llamen a los señores Senadores para contar con su presencia al momento de la votación.

--Se suspendió a las 19:23.

--Se reanudó a las 19:28.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Se reanuda la sesión.

Propongo a la Sala aprobar las tres enmiendas finales de la Cámara de Diputados.

El señor HORMAZÁBAL.-

Con mi voto en contra, señor Presidente.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Muy bien, señor Senador.

--Se aprueban, con el voto en contra del Honorable señor Hormazábal, dejándose constancia de que emitieron pronunciamiento favorable 28 señores Senadores.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Queda, por tanto, despachada la reforma constitucional.

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Señor Presidente, sólo deseo agradecer al Senado la aprobación de esta reforma que, desde el punto de vista de las transformaciones institucionales, es la más importante que se ha podido llevar a término en la presente Legislatura. Tiene que ver con el proceso de descentralización de la Administración del Estado y, fundamentalmente, con la modernización de los municipios, aspiración que comparten todos los sectores políticos del país.

¡Muchas gracias!

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Con la venia de la Sala, aprovecho de expresar al señor Ministro que el despacho de esta reforma produce un efecto de mucha trascendencia, cual es el envío al Congreso del proyecto de ley para mejorar las remuneraciones de los trabajadores de las municipalidades del país a contar del 1 de enero de 1997. Conforme a los acuerdos adoptados anteriormente, esperamos recibirlo pronto.

El señor NÚÑEZ.-

¿Me permite, señor Presidente ? Deseo hacer una consulta.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Tiene la palabra Su Señoría.

El señor NÚÑEZ.-

Una norma que discutimos latamente fue rechazada. Al respecto, pregunto a la Mesa si ello obligará a la formación de la comisión mixta correspondiente. Tengo en mi poder un informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado que, en su parte resolutiva, estableció lo siguiente:

"En mérito de las consideraciones precedentemente expuestas, vuestra Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento tiene el honor de absolveros la consulta formulada acerca de la procedencia de la formación de las comisiones mixtas establecidas en los artículos 67 y 68 de la Constitución Política en los proyectos de reforma constitucional, de la siguiente manera:

"a) Por unanimidad, estimó que procede la formación de las comisiones mixtas a que se refiere el artículo 68 de la Carta Fundamental, cuando la Cámara de origen" -la nuestra, en este caso- "no aprobare las modificaciones que le haya introducido la revisora a un proyecto de reforma de la Ley Fundamental.

"b) Por mayoría -que contó con el voto favorable de los HH. Senadores señores Guzmán , Letelier y Pérez y en contra de los HH. Senadores señores Pacheco y Vodanovic - consideró que en los proyectos de reforma constitucional no procede la formación de las comisiones mixtas a que se refiere el artículo 67 de la Carta Fundamental, cuando una determinada iniciativa fuere desechada en su totalidad por la Cámara revisora," -no es el caso que se nos presenta en esta oportunidad- "sea porque se produjo un rechazo propiamente tal, sea porque no alcanzó a reunir el quórum necesario para su aprobación.".

Tal pronunciamiento de la Comisión de Constitución data de marzo de 1991, y entiendo que en otras oportunidades hemos procedido a la formación de comisiones mixtas cuando, como ocurre ahora, el Senado, que es Cámara de origen, solamente ha rechazado una norma.

El señor OTERO.-

Pido la palabra, Señor Presidente.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Puede hacer uso de ella Su Señoría.

El señor OTERO.-

Señor Presidente, en verdad aquí hay un problema mucho más complejo. La Cámara de Diputados rechaza la designación de una comisión mixta en este caso. Así hemos sido informados reiteradamente. Existe una discrepancia de criterio. Dentro del Senado, hay un voto de mayoría y uno de minoría. Y cabe recordar que en el proyecto de reforma constitucional "Frei II" se sugirió una norma para poder establecer las comisiones mixtas; pero se rechazó la idea de legislar sobre el particular cuando se rechazó aquella propuesta en su conjunto.

En el Senado se encuentra una moción de la cual soy autor, donde vuelvo a plantear este tema de reforma constitucional, precisamente, para solucionar la situación que hoy se produce. Porque hoy se sostiene -y es perfectamente factible hacerlo- que no caben las comisiones mixtas respecto de proyectos de reforma constitucional. De manera que lo que podría pasar, señor Presidente , es que el Senado cite a una comisión mixta y la Cámara diga: "No".

Por lo tanto, lo más práctico es despachar el proyecto y se cite al Congreso Pleno, que es lo que corresponde, porque, en el fondo, la única discrepancia que existe se debe al rechazo del Senado a una modificación mínima dentro del proyecto. De lo contrario, si se citara a una comisión mixta, se van a plantear diversos problemas de carácter constitucional que no podrían ser resueltos por aquélla.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

Señor Presidente , tiene razón el Honorable señor Otero , en cuanto a que no procede la comisión mixta por las argumentaciones que ahí se dan.

Tanto es así que incluso hay un proyecto que se encuentra pendiente del conocimiento del Senado, cuya finalidad es el establecimiento de comisiones mixtas en caso de reformas constitucionales.

En mi concepto, la tesis correcta es que en aquella parte en que no hubiera habido acuerdo entre el Senado y la Cámara de Diputados, sencillamente no hay reforma constitucional. Y ése es el procedimiento. Por lo tanto, el proyecto que debe llevarse al Congreso Pleno es aquel sobre el cual ambas Cámaras han tenido acuerdo.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

La Mesa entiende lo planteado por los Honorables señores Otero y Andrés Zaldívar, en cuanto a que corresponde aplicar las normas constitucionales que hemos aprobado.

Si existe una opinión distinta de la Sala, tendríamos que votarla para actuar en consecuencia. Pero, mientras no exista esa disposición, la Mesa estima que no existe comisión mixta.

Tiene la palabra el Honorable señor Núñez.

El señor NÚÑEZ.-

Señor Presidente , a mi juicio, es innecesario votar. Se trata de que la Mesa efectivamente interprete cuál es la norma que nos está rigiendo.

Yo me limité a leer un informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento que, en su momento, dirimió la situación.

Si nosotros todavía seguimos con algunas interpretaciones no claras respecto de qué es lo que sucede cuando tenemos este tipo de dificultades en el tratamiento de una reforma constitucional, debiéramos incorporar pronto una norma más clara respecto de esta materia, sea en la propia Constitución o en la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional. Porque lo cierto es que en varias oportunidades hemos tenido dificultades de esa naturaleza.

El señor HAMILTON.-

¿Me permite una interrupción, señor Senador ?

El señor NÚÑEZ.-

Con la venia de la Mesa.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Tiene la palabra el Honorable señor Hamilton.

El señor HAMILTON.-

Se encuentran presentes en la Sala varios señores Diputados que han escuchado el debate y que han declarado ser partidarios de que el proyecto se envíe a la Cámara de Diputados. Porque la versión de la otra rama legislativa sobre el tema rige para la Cámara de origen. Y en este caso el proyecto se inició en el Senado. Por lo tanto, ellos podrían aplicar o corregir su criterio.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-

No pueden, porque se trataría de un cuarto trámite.

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Puede continuar el Honorable señor Núñez.

El señor NÚÑEZ.-

A lo mejor, podríamos...

El señor HAMILTON.-

Señor Presidente , se me ha interpretado mal. Yo no me refiero a un cuarto trámite, el cual sería inconstitucional. Me refiero a una comisión mixta. La Cámara estaría dispuesta, en opinión de los señores Diputados que han estado aquí en la Sala, a aceptar en estas condiciones una comisión mixta.

El señor NÚÑEZ.-

En mi concepto, el problema debiera resolverlo la propia Cámara de Diputados, si efectivamente ellos interpretan conforme a cómo nosotros lo hicimos en su oportunidad los artículos 67 y 68 de la Constitución.

No voy a hacer cuestión, porque, efectivamente, al parecer, hemos tenido siempre una dificultad de interpretación respecto de esta materia. En mi opinión, un proyecto que reforma la Constitución debe tener los trámites de una ley normal: para los efectos de dirimir las discrepancias entre ambas Cámaras deben formarse comisiones mixtas.

Nunca he entendido las razones por las cuales efectivamente nosotros no hemos dado ese paso para resolver un problema de esta naturaleza, el cual se ha presentado en varias oportunidades.

El señor THAYER.-

Pido la palabra.

El señor PRAT.-

¿Me permite, señor Presidente?

El señor RÍOS (Presidente accidental).-

Señores Senadores, la Mesa entiende que, recibido el proyecto sobre el cual eventualmente cabe formar una comisión mixta para dirimir la controversia entre ambas Cámaras a propósito de la reforma constitucional, lo que fue comunicado formalmente a la Sala, y no existiendo otra opinión que no sea la de estudiar el proyecto correspondiente, la Mesa interpreta que la norma constitucional ha terminado su debate en este instante; y no existe ninguna comisión mixta hacia adelante.

Nada más.

Valparaíso, 13 de agosto de 1997.

Nº11.478

A S.E. EL PRESIDENTE DE LA H. CÁMARA DE DIPUTADOS

Tengo a honra comunicar a V.E. que el Senado ha aprobado las modificaciones introducidas por esa honorable Cámara al proyecto de reforma constitucional sobre administración comunal, con excepción de la que recae en el inciso sexto del Nº 2 del artículo único, que ha rechazado.

Hago presente a V.E. que las referidas enmiendas han sido aprobadas con las siguientes votaciones, artículo único, Nºs. 1 y 2, inciso quinto, 34 votos; Nºs. 2, inciso noveno, 3 y 5, nuevo, por 27 señores Senadores, de un total de 45 en ejercicio, dándose cumplimiento de esta forma a lo preceptuado en el inciso segundo del artículo 116 de la Constitución Política de la República.

Lo que comunico a V.E. en respuesta a su oficio Nº 1.612, de 5 de agosto de 1997.

Devuelvo los antecedentes respectivos.

Dios guarde a V.E.

(Fdo.): SERGIO ROMERO PIZARRO, Presidente del Senado; JOSÉ LUIS LAGOS

LÓPEZ, Secretario del Senado."

?REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL

El señor ROMERO (Presidente).-

La presente sesión tiene por finalidad votar el proyecto de reforma constitucional sobre administración comunal, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 117 de la Carta Fundamental.

—Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de reforma constitucional:

En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.

En tercer trámite, sesión 23ª, en 7 de agosto de 1997.

Informes de Comisión:

Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.

Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de julio de 1996.

Discusión:

Sesiones 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general); 20ª, en 17 de julio de 1996 (queda pendiente la discusión particular); 21ª, en 18 de julio de 1996 (queda para segunda discusión); 22ª, en 30 de julio de 1996 (se posterga su discusión); 25ª, en 6 de agosto de 1996 (se aplaza su discusión); 30ª y 2ª, en 14 de agosto de 1996 y 4 de junio de 1997, respectivamente (queda pendiente la discusión); 3ª, en 10 de junio de 1997 (se despacha en particular); 24ª, en 12 de agosto de 1997 (se despacha en tercer trámite).

El señor ROMERO (Presidente).-

Si le parece a la Sala, se omitirá la lectura del proyecto, ya que su texto está en poder de cada señor Parlamentario.

Acordado.

Pongo en conocimiento de Sus Señorías que se ha acordado distribuir el tiempo de 1 hora 36 minutos para fundar el voto, según la pauta que está en poder del señor Secretario.

En votación.

-(Durante la votación).

El señor ROMERO (Presidente).-

Tiene la palabra al Senador señor Hamilton.

El Senador señor HAMILTON.-

Señores Presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados, distinguido y selecto grupo de Parlamentarios, al aprobar este importante proyecto de reforma constitucional, que hoy nos convoca, damos, como país, un sólido paso hacia la descentralización administrativa, lo que constituye un verdadero hito en nuestra historia jurídico-institucional, marcada, desde los orígenes de la República, por un férreo centralismo que se ha dejado sentir casi sin contrapeso regional ni menos aún, comunal.

El municipio surge con la Constitución portaliana de 1833, sometido, de manera directa, a la autoridad del gobernador o subdelegado, según el caso; ambos representantes del Ejecutivo a quienes se les confirieron amplias facultades en el campo municipal.

Más tarde, el constituyente de 1925 sometió a las municipalidades a la supervisión de las llamadas Asambleas Provinciales. No obstante ello, se les configuró como personas jurídicas de Derecho Público, dotándolas de ciertas atribuciones que buscaban robustecer una supuesta autonomía que, en la práctica, fue más bien nominal.

De más estaría recordar lo sucedido a partir de 1973. El quiebre institucional provocado por el golpe militar, fortaleció -como nunca antes- a la autoridad central. En efecto, a partir de los decretos leyes Nºs 573 y 575, de 1975, las municipalidades perdieron, prácticamente, toda atribución autónoma, mientras que los alcaldes eran nombrados y removidos a voluntad del Jefe de Estado.

La recuperación de la democracia en 1988 trajo consigo la rehabilitación paulatina de sus más caras instituciones. Así, en 1988, se dictó la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, devolviéndole al municipio importantes facultades que habían sido entregadas durante el régimen militar al Gobierno central. Fruto de una reforma constitucional gestada durante la Administración del Presidente Aylwin -y que implicó un gran avance en el proceso descentralizador y democratizador-, se estructuró a la comuna como una “corporación de derecho público, dotada de autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propio”.

De esta forma se ha ido avanzando en este afán descentralizador, compartido hoy por todos los sectores políticos de la vida nacional. La figura del Estado centralista, convertido en un verdadero “gigante egoísta” que con sus tentáculos burocráticos, desde alguna oficina de Santiago, pretende decidirlo y controlarlo todo, provoca serio escozor en los ciudadanos, quienes se sienten cada vez más distantes de la autoridad.

Es hora de que el Poder Central renuncie en favor de las estructuras administrativas locales, a las atribuciones y facultades que monopólicamente ha detentado y que no ha ejercido siempre de la forma más eficiente. Ha llegado el momento de confiar en la capacidad de gestión de las autoridades comunales, entregándoles mayor flexibilidad en el manejo de los recursos humanos y financieros, recursos que las autoridades edilicias administrarán de cara a la realidad local y con los debidos resguardos legales.

¿Qué vamos a aprobar hoy día? ¿En qué dirección y en qué se afirma este nuevo paso hacia la descentralización territorial? En el mensaje presidencial con que se envió la reforma que nos ocupa, el Presidente de la República manifiesta la intención de que, dentro de tres años más, el 42 por ciento de la inversión pública nacional -el doble del monto actual- quede entregado a la decisión y asignación de los organismos de administración comunal y regional. Este aumento en el traspaso de recursos desde el nivel central nos obliga a dotar previamente a las municipalidades de una mayor flexibilidad orgánica y funcional.

Me referiré brevemente por separado a esos dos objetivos, ideas matrices de la enmienda constitucional en análisis, la cual tiene la virtud -dicho sea de paso- de habilitar al Congreso Nacional para introducir con posterioridad las modificaciones necesarias a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, completándose así el cuadro institucional del municipio.

Flexibilidad orgánica

Se busca concretar este objetivo mediante la modificación del artículo 62, Nº 2.º, de la Carta Fundamental y la incorporación de un nuevo artículo 110 a la Constitución.

En la modificación a la primera de dichas normas, el Presidente de la República toma la iniciativa de desprenderse de una facultad que le es propia y exclusiva -como la de crear nuevos servicios y empleos rentados en relación con los municipios-, para traspasarla a estas instituciones.

Así, el artículo 110, nuevo, agrega: “Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica respectiva permita.

“Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.”.

A mayor abundamiento, se incorpora además una disposición transitoria que determina que las referidas atribuciones municipales “serán aplicables cuando se regulen en la ley respectiva las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas nuevas competencias.”.

El citado artículo 110, nuevo, ha suscitado algunos temores. Se ha dicho que esta disposición puede amenazar la estabilidad de los trabajadores municipales y que podría llegar a convertirse en una fuente de abuso en manos de alcaldes inescrupulosos. Lo cierto es que todo cambio modernizador entraña ciertos riesgos y la tentación de abusar del poder no puede suprimirse de la naturaleza humana simplemente por ley. Pero, es jurídicamente posible prever tales riesgos y minimizarlos, encauzando la gestión de la autoridad dentro de ciertos límites y requisitos de ejercicio claramente establecidos por el legislador. Ésa es la próxima tarea que nos cabe, y que -estoy seguro- llevaremos a cabo con el mayor celo.

Existen, por lo demás, “hechos de la causa” que hacen de esos temores una aprensión infundada. Naturalmente no conocemos los términos de esa futura ley que regulará las atribuciones que el constituyente entrega a la autoridad municipal, pero sí el denominado “Acuerdo para la Modernización Municipal” adoptado por el Gobierno, la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales. En él se sientan los criterios básicos sobre los cuales se ejercerá la atribución constitucional del artículo 110 y, dado el consenso tripartito a que se ha arribado en torno de este asunto, parece sensato prestar aprobación a la reforma.

¿Cuáles son esas garantías mínimas contenidas en el referido acuerdo? En primer lugar, la existencia de un plan de desarrollo comunal y un política de recursos humanos elaborada en el contexto de dicho plan. El plan de desarrollo comunal -señala el proyecto de ley relativo a la gestión municipal- “es el instrumento rector del desarrollo comunal y está destinado a orientar las acciones tendientes a satisfacer las necesidades de la comunidad en una proyección plurianual.”. Es decir, más allá del mandato de cuatro años de uno u otro alcalde. Se trata, en consecuencia, de asegurar que los cambios que se introduzcan a la estructura de planta municipal no se hagan arbitrariamente, sino que, por el contrario, obedezcan a una motivación única, que no podrá ser otra que las metas trazadas en el plan de desarrollo de la misma comuna.

Hay otras garantías en el mencionado acuerdo, en las que no me detendré mayormente: consulta reglada y formal al estamento funcionario organizado; acuerdo previo de los dos tercios del Consejo; establecimiento de un límite legal en el gasto del presupuesto municipal por concepto de pago de remuneraciones; responsabilidad solidaria del alcalde y concejales por la transgresión del límite legal en el gasto; toma de razón de los decretos alcaldicios que afectan al personal municipal.

Todos los puntos del acuerdo a que he hecho referencia deberán ser recogidos por el proyecto de reforma a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, sin perjuicio de otras garantías que el Senado o la Cámara de Diputados estimen pertinente incorporar al mismo. No se pretenda ver en este acuerdo ninguna amarra para que el Congreso Nacional ejerza sus atribuciones soberanas; lo que hay es simplemente una plataforma mínima sobre la cual deberemos legislar.

En resumen, está claro, entonces, que el constituyente derivado está entregando a las municipalidades una flexibilidad orgánica legalmente regulada, lo cual, lejos de debilitar la estabilidad en el empleo de los trabajadores, debería contribuir a fortalecerla todavía más.

Flexibilidad funcional

El proyecto de reforma constitucional procura alcanzar este segundo objetivo mediante la incorporación de los artículos 107 y

109, nuevos.

Destaco algunas innovaciones respecto al texto constitucional vigente:

"La ley orgánica constitucional respectiva establecerá las modalidades y formas que deberá asumir la participación local en las actividades locales… Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios. Así mismo, podrán constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte". El nuevo artículo 107 termina señalando que "la ley determinará la forma y el modo en que los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o definitivo de la transferencia.".

Quiero destacar brevemente el inciso final, transcrito literalmente, que me parece de la mayor importancia. El constituyente encomienda establecer al legislador -nuevamente se nos emplaza- la forma o modo en que ha de efectuarse dicho traspaso de competencia.

Este traspaso de competencia deberá efectuarse en la ley orgánica constitucional o en la ley común, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, en el sentido de determinar si la función traspasada es o no es privativa del municipio o de otro ente con ley orgánica constitucional que lo rija (según dos sentencias de ese Alto Tribunal).

Corresponderá al Congreso Nacional incorporar a la ley respectiva las precisiones del caso, los mecanismos de gradualidad de este proceso y la definición de aquellas situaciones que ameriten revertir oportunamente el traspaso de competencias cuando corresponda.

Es, entonces, necesario asumir el desafío que nos entregan el constituyente y, más allá de él, el pueblo de Chile, que espera una descentralización política como limitación del poder, una descentralización como cauce de participación para el afianzamiento del sistema democrático y una descentralización como un mecanismo operativo para el mejoramiento de la gestión local y el logro de mejores niveles de eficacia.

En esta triple perspectiva y con confianza y sentido de futuro, concurro con mi voto favorable a esta reforma constitucional, manifestando, desde ya, mi voluntad de colaborar decididamente al

perfeccionamiento de otras iniciativas en el campo municipal, cuales son el mejoramiento de su sistema electoral, el afiatamiento de su sistema de gestión y un nuevo mecanismo de rentas municipales, sin perjuicio de velar, en colaboración con los interesados, por la estructuración de un moderno sistema de administración del personal municipal.

El señor ROMERO (Presidente del Senado).-

El Honorable señor Hamilton ocupó 13 minutos del tiempo correspondiente a la Democracia Cristiana. Por lo tanto, al Senador señor Hormazábal y al Diputado señor Balbontín, quienes están inscritos, les restan siete minutos.

Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.

El Senador señor RÍOS.-

Señor Presidente, señores Senadores y Diputados, en mi opinión, estamos frente a una de las más trascendentes reformas constitucionales en materia de descentralización del país.

Estimo que, una vez aprobada la creación de los gobiernos regionales en l992, la reforma que hoy día nos convoca es, después de la norma constitucional respectiva, la más trascendente en el proceso de descentralización administrativa de Chile. Y, al mismo tiempo, la que más obliga a las autoridades locales a asumir en plenitud la responsabilidad que tienen en el desarrollo armónico del país.

Señor Presidente, sólo ocuparé un par de minutos para analizar en detalle los aspectos que hoy día vamos a resolver.

De partida, es interesante dar a conocer que el artículo 107 -cuyo texto en lo que voy a señalar carece de modificaciones, pero sí la reafirma con mucha fuerza- vuelve a encargar al municipio la responsabilidad de asegurar la participación de los habitantes de su comunidad en el progreso económico, social y cultural. Esta expresión, sin duda alguna, refleja lo que debe ser la acción del cuerpo administrativo y ejecutivo comunal llamado "municipalidad" frente a los vecinos.

Cuando el Parlamento chileno aprueba el proyecto de Ley de Presupuestos y decide sobre distintas normas, no lo hace para determinados lugares del país, salvo que la ley lo establezca, sino para la totalidad de la nación. Los servicios que integran a la totalidad de la nación son municipales, y las autoridades representativas del pueblo radicadas en los municipios son los alcaldes y concejales.

Por eso, entonces, la actual Constitución vuelve a fortalecer, sobre todo, los aspectos que voy a señalar más adelante; asimismo, obliga a que la creación de la municipalidad, entre otros asuntos, sea para asegurar la participación de los habitantes de la comuna en el progreso económico social y cultural de ella.

Lo anterior se halla vinculado con el inciso nuevo creado en el Senado, referente a la responsabilidad de los servicios públicos para coordinar con el municipio su labor cuando ellos desarrollen su actividad en el territorio comunal respectivo. Esto constituye uno de los pasos más trascendentes de la presente reforma constitucional, pues ha de terminar con la historia tan típica y tradicional en Chile de que los servicios públicos generalmente se echen la culpa unos con otros -por ejemplo, que determinada obra corresponde al SERVIU; que tal cosa no y que ella es problema del INDAP; o bien, que cierto asunto atañe al Ministerio de Obras Públicas, etcétera-, entregando la norma al alcalde y a la municipalidad la tarea de coordinar la acción de los servicios públicos a nivel local.

Sin duda alguna que ello representa, por lo demás, un paso trascendente, porque, como recordaba el Honorable señor Hamilton, el proyecto de reforma a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, ya aprobado por la Cámara de Diputados y que en el Senado deberemos estudiar pronto, obliga a la elaboración de un plan de desarrollo comunal. Ello significa que la totalidad de las acciones correspondientes a la función pública y privada debe estar enmarcada dentro de dicho plan. Por tal motivo, ha de entenderse que todas las acciones públicas deberán contar con la coordinación del respectivo municipio.

Es importante también que se eleve a rango constitucional la alternativa de que los distintos servicios públicos, gobiernos regionales y Ministerios -por primera vez se agrega-, puedan transferir competencias a las municipalidades. El actual artículo 6º de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades permite traspasar las acciones que desarrollan distintas municipalidades a otros órganos. Eso es lógico. Hoy día se están llevando a cabo dos de ellas en la totalidad de los municipios del país: educación y salud, y algunas entidades edilicias han adquirido otras responsabilidades, luego de ciertos acuerdos; pero, en este caso, se están transfiriendo también responsabilidades ministeriales. A los Ministerios les compete desarrollar funciones normativas y no ejecutivas solamente. Eso significa que hoy día, por ejemplo, en la totalidad de las comunas de Chile, uno de los grandes problemas es el de saneamiento de títulos, ejecutado básicamente por el Ministerio de Bienes Nacionales. Sin embargo, con esta reforma constitucional, dicha Cartera, a través de un convenio con la municipalidad respectiva, podrá transferir la responsabilidad para que, en conjunto, realicen las acciones pertinentes y pueda el municipio avanzar en el desarrollo de saneamiento de títulos, asunto que es muy importante.

Otro elemento muy trascendente también, se refiere a la alternativa de permitir consultas no vinculantes. En todos los estados modernos sin excepción, la participación resulta ser el elemento fundamental para el desarrollo y la acción en áreas de territorio determinadas.

Por este motivo, la posibilidad de tener consultas no vinculantes -esto quedará regulado en ley orgánica constitucional- permitirá que en elecciones parlamentarias como las que se desarrollarán el próximo 11 de diciembre, el alcalde y la municipalidad lleguen a un acuerdo con el Servicio Electoral y se aproveche ese acto para consultar a los electores acerca de materias determinadas. Así ha de entenderse. Será factible, entonces, que el municipio utilice los mecanismos permanentes de participación para plantear las consultas que estime importantes.

En cuanto a la situación de los funcionarios municipales -tal vez en el ámbito administrativo éste sea uno de los pasos más trascendentes-, se resta al Presidente de la República la responsabilidad de establecer las plantas de funcionarios públicos Los municipios constituirán el único servicio fiscal donde el Primer Mandatario no fijará dichas plantas. El respectivo municipio y su concejo comunal, sujetos a normas específicas que ordenarán y regularán esta disposición, serán los encargados de esa tarea, tal como se señala en el texto que hoy estamos aprobando.

En definitiva, pienso que estamos frente a uno de los proyectos más interesantes de todo el proceso legislativo.

Sin duda alguna, constituye un paso trascendente el hecho de que se entregue a los municipios la responsabilidad en la participación y no se disponga como obligación legal la creación de los consejos económicos sociales -éstos no dieron resultados en el país, salvo algunas excepciones-, como también el hecho de que se establezca una norma clarísima como el inciso segundo del artículo 107 de la Carta Fundamental, que expresa: “La ley orgánica constitucional respectiva establecerá las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad local en las actividades municipales.”. Se entrega descentralizadamente la responsabilidad pertinente al concejo comunal, para que sean las municipalidades las que busquen alternativas respecto de cuál es la mejor forma de participación para sus habitantes.

Señor Presidente, en representación de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado -su Presidente aún no ha llegado-, deseo señalar que para sus integrantes la aprobación y participación en el estudio de esta reforma constitucional han sido muy trascendentes, dentro de las acciones que hemos desarrollado desde el punto de vista legislativo. Estamos muy contentos por ello y creemos que las comunas del país tendrán la alternativa de asumir la responsabilidad de ser, ellas y no otros, las autoras de su propio destino.

--(Aplausos).

El señor ROMERO (Presidente).-

El Senador señor Ríos ha utilizado nueve minutos de un total de 18 asignados a su bancada.

Tiene la palabra el Diputado señor Montes.

El señor MONTES.-

Señor Presidente, estimados señores Senadores y Diputados: los Parlamentarios de la bancada socialista votaremos favorablemente la reforma constitucional que nos ocupa y queremos valorar el gran esfuerzo del Ministerio del Interior, de la Asociación Chilena de Municipalidades y de ASEMUCH. La verdad es que esta reforma, de alguna manera, exigió hasta un paro nacional.

Valoramos que esta reforma establezca que la ley orgánica constitucional respectiva deberá avanzar en la manera de concebir y desarrollar el problema de la participación, que hoy tiene serios problemas a nivel municipal.

Valoramos también el hecho de que se asuma de manera mucho más moderna y flexible la forma de transferir las competencias de los servicios públicos, y entendemos que la reforma contiene la idea de transferencias de facultades y competencias de modo diferenciado y por períodos de tiempos limitados o más prolongados.

Valoramos el hecho de que esta reforma constitucional deje en manos de la ley orgánica respectiva la regulación, la creación y la instalación de nuevos municipios, pues se trata de una materia que nos ha generado muchas dificultades.

He querido hacer uso de la palabra para dejar constancia de mis preocupaciones en relación al tema principal.

Se apela a la modernización de las municipalidades, y se la asocia a la flexibilidad para crear o suprimir empleos en ellas, para fijar remuneraciones y para adecuar su estructura orgánica. Y se supone que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades establecerá el marco adecuado para hacer posible lo anterior. También me preocupa que esta situación quede muy bien precisada en dicha ley.

Lo central para los municipios modernos es fortalecer el carácter profesional de sus funcionarios. Se requieren equipos humanos con vocación de servicio, con capacidad de trabajo y compromiso con la función pública.

Debemos tener mucho cuidado frente a la posibilidad de que tales equipos sean cambiados de acuerdo a la autoridad política de turno. Politizar el proceso de organización de los municipios no favorece la existencia de equipos profesionales sólidos y consistentes. Una municipalidad politizada, que tiende a pensar más en el sector que representa que en el conjunto de la población, no servirá bien a toda la ciudadanía.

Hay que fortalecer el Estatuto Administrativo Municipal dejando claramente establecida la forma de ingreso, pues los concursos actuales no son adecuados y resultan muy defectuosos.

Deben establecerse mecanismos para sancionar a quienes no cumplan bien su función, para poder sacarlos de una manera mucho más expedita del sistema. Es necesario establecer incentivos reales para los funcionarios y crear servicios de bienestar en muchas partes donde no los hay.

Modernizar no significa que los funcionarios vivan con miedo al despido. Eso nunca funciona como algo positivo y dinámico.

Modernizar es la capacidad de formar equipos con condiciones profesionales y de compromiso con la función pública.

Estoy convencido de que el enfoque de modernización implícito en el proyecto es insuficiente y no será significativo.

Lo central de la modernización es que los municipios tengan la autonomía y la flexibilidad suficientes para responder de manera diferenciada a distintos problemas. Se requiere mucha más flexibilidad de los municipios para tomar iniciativas.

En los países con municipalidades más modernas se hace una clara distinción. Una cosa son las personas que ejercen funciones públicas que implican ejercicio de la autoridad, fe pública, control y fiscalización, para lo cual se requiere un Estatuto Administrativo y mucha estabilidad en el trabajo. Las personas que desarrollan tales actividades no pueden estar sometidas a cualquier situación específica coyuntural. Pero otra cosa son aquellos funcionarios que prestan servicios municipales. Para esos efectos, en algunas naciones existe una batería de dispositivos jurídicos que permite dar respuestas diferenciadas a los distintos problemas.

Respecto a lo último, en Chile tenemos un problema muy serio, porque estamos forzando las cosas y obligando a que los municipios, en el marco del Estatuto Administrativo, deban manejar un conjunto de aspectos de una manera muy imperfecta.

¿Cómo se administran la salud y la educación? ¿Cuál es el cuerpo municipal que existe para administrarlas? Tenemos 54 corporaciones en una situación jurídica congelada, las que son verdaderas ficciones, pues no responden a nada muy claro y carecen de un sistema de control efectivo.

¿Cómo se maneja el problema del agua potable de Maipú? En ese caso, se aplica el Estatuto Administrativo a una función que poco tiene que ver con lo que es propio a la carrera funcionaria y a la organización municipal.

¿Cómo se administran los cementerios? ¿Cómo administra la Municipalidad de Recoleta el Cementerio General? No existe un dispositivo adecuado para administrar los cementerios.

¿Cómo se administrarán los parques que se están creando? ¿Qué van a hacer las ciudades puertos para llevar adelante las iniciativas que están emprendiendo? ¿Qué pasa con el problema de la basura y la mantención de jardines en donde no hay empresas privadas a su cargo o en donde éstas cobran abusivamente, tal como sucede en muchas ciudades pequeñas o intermedias? ¿Qué pasará con los espacios que se están creando para los jóvenes? ¿Cómo se administran las canchas y el equipamiento deportivo cuando tiene escala mayor?

En las legislaciones modernas, los municipios funcionan mejor porque cuentan con facultades y dispositivos jurídicos, por ejemplo, para crear empresas mixtas entre municipios y privados; para crear empresas mixtas entre municipios, privados y servicios centrales; para crear empresas municipales; para crear corporaciones de Derecho Público y de Derecho Privado; para recurrir a una batería de alternativas dependiendo de la naturaleza del problema que enfrenten. A todo ello deben agregarse también los mecanismos para regular y evitar las distorsiones.

En Chile, los municipios tienen las manos muy amarradas, lo que limita su eficacia. No pueden tomar iniciativa en todos estos campos; no pueden dar respuesta apropiada en las distintas situaciones. Para ser eficaces, para tener capacidad de innovar, capacidad de emprender, se requiere este conjunto de dispositivos jurídicos.

En mi opinión, el ideologismo de la Derecha, con una visión estrecha de la subsidiariedad, ha impedido que se avance en cuanto a dotar a los municipios de todas estas capacidades, facultades e instrumentos. Ellos necesitan esta capacidad de iniciativa. Eso es autonomía concreta. Por otro lado, creo que ha contribuido a lo expuesto nuestro propio fatalismo como Concertación, en orden a no discutir este tema, que en poco tiempo más va a estar en el centro de las necesidades de los municipios por modernizarse.

Insisto: la clave de los municipios modernos es flexibilidad para llevar adelante iniciativas e impulsar un desarrollo más integral de las comunas.

Votaremos a favor del presente proyecto de reforma constitucional, porque significará avances y aportes muy importantes y porque representa un acuerdo entre el Gobierno, la Asociación de Municipalidades y la ASEMUCH; pero queremos llamar la atención respecto de la necesidad de asumir el tema de fondo, cual es dotar a los municipios de reales instrumentos para hacer una gestión mucho más dinámica, mucho más innovadora, con mucho mayor capacidad de iniciativa.

--(Aplausos).

El señor ROMERO (Presidente).-

Su Señoría ocupó ocho minutos.

Tiene la palabra el Diputado señor Balbontín.

El Diputado señor BALBONTÍN.-

Señor Presidente del Senado, señor Presidente de la Cámara de Diputados, señoras Senadoras, señores Senadores, señoras Diputadas, señores Diputados:

En nombre de la bancada de Diputados de la Democracia Cristiana, quiero manifestar nuestro respaldo a esta importante reforma constitucional, que implica cuestiones que deseo puntualizar.

En primer lugar, quiero celebrar en este Congreso Pleno la belleza que tienen los pasos de la democracia: tal vez son lentos, pero nadie puede negar que también son sólidos y profundos. En este caso, son pasos en el proceso de modernización del Estado. En pocos días, han sido despachados por el Parlamento la reforma educacional, a través de la ampliación de la jornada escolar; la reforma judicial, a través del Ministerio Público y la composición de la Corte suprema, y ahora, la reforma municipal.

Quiero destacar que tales iniciativas afectan a más de la tercera parte de los servidores públicos, poniendo al servicio público, al Estado, a tono con los signos de los tiempos. Ésa es la fuerza del cambio constructivo, que a veces se demora, pero que se da profundamente; es la fuerza de los pacientes.

Quiero también justificar –porque ayer fue criticado por la prensa— este rito del Congreso Pleno, la manifestación del consenso a través de la instancia máxima de la democracia representativa para consagrar un cambio en la Constitución Política del Estado. Ojalá tengamos en lo futuro más instancias de consenso, para evitar así que se desnaturalice el Estado de Derecho; para que, en el fondo, el Derecho se haga carne en el pueblo soberano.

Hay también un signo de visión conjunta, una perspectiva sistémica, en esta reforma, una manera de dar pasos en la Constitución ligando a la Ley Orgánica Municipal con la voluntad de los actores inmediatos a los cuales se ha hecho alusión aquí. Quiero celebrar el que a través de esta reforma hayan concordado en sus puntos de vista los trabajadores municipales, el Gobierno y, por supuesto, el Parlamento, junto con la ciudadanía.

Por otro lado, creo importante señalar que la autonomía local que se logra no constituye cualquier modernización, marcada sólo por la eficiencia y la eficacia. Es una modernización más humana; tiene el signo de servir más a los hombres y a las mujeres de carne y hueso. Se traspasan conscientemente –y con grandeza- capacidades que tiene el Presidente de la República a los alcaldes y al concejo, para que orgánica y consensualmente, a través de los dos tercios, adopten las reformas al aparato administrativo que puedan servir más a la gente. Por lo tanto, hay aquí un signo de participación humana notable y fundamental en la reforma; no es solamente un problema de eficacia y eficiencia. Se trasladan las facultades exclusivas del Presidente de la República consagradas en el artículo 62, inciso cuarto, número 2°, de la Constitución, para hacerlas residir fundamentalmente en la base municipal.

Por último, quiero señalar que la flexibilización que permite la coordinación a través de los órganos del Estado en el sitio mismo, hace posible construir mecanismos más eficientes para enfrentar globalmente los fenómenos locales, como los problemas de la pobreza, las políticas sociales, etcétera. Es decir, en definitiva, esta reforma constitucional, en torno a la cual creo que hay consenso tanto en la base social como en el Parlamento, es un signo de autonomía, de participación y de democracia que debemos celebrar.

Tales son, señor Presidente, las razones por las que la bancada de la Democracia Cristiana apoya la reforma.

He dicho.

El señor ROMERO (Presidente).-

Su Señoría ocupó cinco minutos y medio.

Tiene la palabra la Diputada señora Saa.

La Diputada señora SAA.-

Señor Presidente del Senado, señor Presidente de la Cámara de Diputados, estimados Senadores y Diputados:

Hablo en nombre del Partido por la Democracia, como Diputada y como ex Alcaldesa. En 1990, el Presidente Aylwin me designó Alcaldesa de la comuna de Conchalí, una de las más grandes de esa época, y logré superar la situación de usurpación de la soberanía popular, al ser nombrada por un Presidente elegido por todos los chilenos.

El municipio es una de las instituciones más importantes en el desarrollo y la profundización de la democracia, y la reforma que hoy emprendemos y apoyamos ante este Congreso reunido en pleno significa un nuevo paso en el proceso de la descentralización democrática del poder local. Esta innovación constitucional permitirá a los municipios conformar, de acuerdo a la ley, la estructura orgánica del personal que trabaja en ellos, facultándolos para crear empleos o suprimirlos, así como para fijar las respectivas remuneraciones.

Lo anterior constituye una herramienta fundamental para dar autonomía en la creación y ejecución de políticas edilicias conforme a las necesidades y realidad socioeconómica de cada territorio.

Es preciso que aumente progresivamente la autonomía en el empleo de los recursos financieros, a fin de permitir al alcalde o alcaldesa y al concejo municipal invertir en áreas específicas que tengan una mayor deficiencia, como vivienda, salud, educación y planes sociales aplicables a los barrios o poblaciones más necesitadas. En ese sentido, resulta indispensable concretar el deseo del constituyente tras la reforma que aprobamos ahora, en cuanto a transferir competencias desde los ministerios y servicios públicos, como también desde los Gobiernos Regionales, a los municipios. En Chile deberíamos proceder como en otros países: hacer a nivel local todo lo que sea factible.

Así, también tenemos que replantear la discusión sobre la participación de las municipalidades en la actividad económica productiva de las regiones donde se encuentran.

La experiencia de las naciones desarrolladas, especialmente las europeas, nos enseña que los ayuntamientos o municipios pueden participar activamente en obras de infraestructura y en concesiones de servicios públicos, como es el caso de los puertos e instalaciones turísticas.

Es más. He conocido experiencias en Francia, por ejemplo, en que los municipios, al tener competencia para formar corporaciones mixtas con los privados, han logrado la reconversión de zonas económicamente deprimidas por el problema del carbón (en Conchalí teníamos un convenio con el municipio de Henin Beaumont, cercano a Lille). Realmente, era admirable comprobar cómo a través de corporaciones de aquella índole se había logrado disponer en la ciudad de una actividad económica que evitó su despoblamiento a raíz del cierre de las minas de carbón.

Debemos, entonces, caminar con celeridad para cumplir el compromiso de la Concertación, y en particular del Partido por la Democracia; avanzar en la descentralización, y, puntualmente, concretar el itinerario fijado en el Mensaje de 1994 por el Presidente Frei, donde se proyecta que para el año 2000 el 42 por ciento de la inversión pública nacional esté radicado en las regiones y comunas.

Por otra parte, a fin de optimizar la bondad de la toma de decisiones coyunturales en la comuna, nos parece relevante la atribución que otorga la Carta Fundamental a los alcaldes en el sentido de que puedan designar delegados para el ejercicio de sus facultades en determinada localidad.

Ciertamente, es importante acercar la administración local a la población; pero no es bueno que existan municipios pequeños, sin la solvencia económica necesaria para la administración. Ello se consigue con municipalidades de tamaño adecuado, financiados, con delegados, para permitir la cercanía de la administración con la gente.

Compartimos la premisa de que a mayores atribuciones comunales debe existir un estatuto jurídico capaz de hacer efectivos el control de los actos alcaldicios y las responsabilidades que en su caso se generen.

Consideramos que la ausencia de definición de competencias, sumada a la escasez de recursos y deficiencias en la capacitación del personal municipal, deriva precisamente en numerosos reclamos por gestiones municipales ante la Contraloría General de la República, como lo ha expresado el propio Contralor.

Por otra parte, la vigorización del poder local no se limita a la radicación de atribuciones económicas en las autoridades comunales; también es menester democratizar el proceso de toma de decisiones a nivel local.

Para ello, desde el restablecimiento de la democracia, se ha logrado, entre otros significativos aportes, estatuir la elección directa de los alcaldes por parte de la ciudadanía.

La iniciativa constitucional que aprobamos hoy reconoce el principio legitimador de la participación al consagrar la consulta no vinculante -ello se suma al plebiscito comunal-, a proposición del alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de las dos terceras partes del mismo o por una proporción de la ciudadanía fijada por el legislador.

La democracia es sinónimo de participación en el ejercicio del poder político; en este caso, en el ámbito comunal. Por ello, somos fervientes partidarios de entregar progresivamente facultades de opinión y de decisión de su propio destino a quienes viven en cada comuna.

De esta manera adquiere sentido y relevancia política la convocatoria constitucional que aprobamos, para propender a un desarrollo equilibrado y a la canalización de la participación a través de las unidades vecinales.

Concebimos a los municipios, además de gobiernos comunales que deben tener las atribuciones de tales, como espacios de encuentro de los actores locales.

En tal sentido, en mi experiencia como alcaldesa fue muy relevante la creación de Consejos Temáticos, por áreas, que, reuniendo a todos los actores locales en los distintos temas, permitían formular propuestas de políticas al municipio. Por ejemplo, el Consejo Comunal del Niño y la Niña, el Consejo del Adulto Mayor, el Consejo de Educación, el Consejo de Salud.

Pienso también -y esto, a título personal- que el Concejo Municipal, elegido en forma separada del alcalde, debe tener más cargos, debe ser más numeroso, de manera que sea expresión ciudadana, de la soberanía popular. Si no, queda como una entidad sin poder. En cambio, un Concejo con representación mucho más amplia significaría un aporte bastante más claro a la participación.

Asimismo, es necesario transferir financiamiento y gestión a las organizaciones sociales. Tenemos experiencias fantásticas en numerosos municipios, a través del fondo de desarrollo vecinal, de transferencia de recursos y gestión de proyectos a las organizaciones vecinales.

En el marco de la participación y enfoque de los requerimientos reales de las comunas, aplaudimos específicamente la promoción y difusión del deporte a través de la asociación municipal con corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro. El deporte y la cultura deben ser elementos fundamentales en la gestión municipal.

Finalmente, la experiencia internacional, en especial a partir de la Segunda Guerra Mundial, nos demuestra que los países bajo regímenes políticos democráticos avanzan fuertemente en la vigorización de los gobiernos locales, entendiendo que esta forma de administración comprende de mejor manera las necesidades de la comuna y, por lo tanto, los modos de satisfacerlas.

Chile, como Estado unitario que promueve la desconcentración y la descentralización política, debe asumir como tarea esencial continuar en la senda de potenciar el poder local, confiriendo atribuciones al municipio y fomentando el acercamiento ciudadano a la adopción de decisiones.

En este proceso, es preciso replantear también la elección directa de los consejeros y del intendente regional, entregar atribuciones en el ámbito regional y alcanzar así una sociedad donde las personas y sus familias, así como las colectividades que en cada ámbito se conforman, se desarrollen de acuerdo a sus requerimientos específicos.

En definitiva, la democracia en la base -esto es, en las comunas y regiones que se forman a lo largo del territorio nacional permite asegurar de mejor manera el desarrollo económico, junto al derecho a participar en la dinámica dirección colectiva de nuestra sociedad.

Muchas gracias.

El Senador señor ROMERO (Presidente).-

Su Señoría intervino por diez minutos.

Tiene la palabra el Honorable señor Hormazábal, por el saldo de tiempo de la Democracia Cristiana.

El Senador señor HORMAZÁBAL.-

Señor Presidente, aprovecharé el resto de nuestro tiempo para expresar a mis Honorables colegas que hablo por estricto mandato de mi conciencia histórica y política, y representándome exclusivamente a mí mismo.

En primer lugar, no comparto la afirmación relativa a la modernización, porque ya la ley municipal de 1854, en su artículo 28, número 6º, otorgaba a los municipios la facultad de preocuparse de la salubridad, seguridad y orden público, así como de la creación de empleos y funcionarios exigidos por el lleno de ellos. La misma tesis se mantiene en la ley de 12 de septiembre de 1887: se repite en la de 1891, y el país después la revierte ante los abusos históricos que se cometieron al crearse una comuna autónoma incapaz de pensar desde el punto de vista del bien común del país y que permitía los abusos de quienes se entronizaban en el poder municipal.

La pretendida modernización es la reiteración, a mi modesto entender, de un error histórico.

En segundo término, comparto la preocupación del Gobierno por desconcentrar y descentralizar. Pero, en esa línea, me parece que impedir que las municipalidades deban solicitar permiso a la Dirección de Presupuestos para comprar un camión de basura por leasing es más importante que incursionar en este tipo de materias cuando hay tantos temas de desconcentración que les sirven a los municipios y a la gente en las comunas.

No estoy de acuerdo en lo que se denomina "modernización" con este concepto.

En tercer lugar, no concuerdo con el otorgamiento de más atribuciones a los alcaldes. Primero, porque los señores alcaldes –hombres y mujeres, gente honesta y capaz- han señalado reiteradamente que desean tener la posibilidad de contratar trabajadores, despedirlos y fijar las remuneraciones según sus condiciones.

Éste es un tema debatido cada vez que hemos analizado el estatuto municipal, el estatuto de los trabajadores de la educación u otros. En consecuencia, en este país hay todavía insuficiente discusión sobre qué tipo de estructura se desea en este ámbito.

Yo no soy partidario de la municipalización de la enseñanza; no soy partidario de la municipalización de la salud; no soy partidario de dar un cheque en blanco a los alcaldes sobre un tema que incluso hoy se está debatiendo, especialmente cuando 40 de ellos ofrecen devolver los consultorios de salud en este país. No hemos resuelto una cuestión sustantiva, y estamos hablando de otorgar un cheque en blanco respecto de qué órganos y qué entidades se generarán. No estoy de acuerdo con entregar a los alcaldes esta atribución sin que exista un mecanismo compensatorio.

El Congreso Nacional creó recientemente la institución del Fiscal Nacional y dispuso, en el nuevo capítulo de la Carta, que ese funcionario, constitucionalmente autónomo, sin embargo puede ser destituido por la Corte Suprema, a requerimiento del Presidente de la República, de la Cámara Baja o de 10 señores Diputados.

¿Y si un alcalde ejerce mal las atribuciones que el país le entrega? Si -como hemos constatado- cuestiones pequeñas, que no comprometen a la mayoría de los hombres y mujeres que honestamente se desempeñan en estas funciones, muestran que hay abusos, ¿quién puede controlarlos? ¿Cuántos dictámenes de la Contraloría conocemos? ¿Cuántos conflictos municipales existen? ¿Y dónde está el poder fiscalizador de la Cámara de Diputados? ¡No se puede ejercer!

Más poder, para gente honesta sin lugar a dudas, sin un mecanismo de contrapeso es una mala señal para lo que debe ser la estructura orgánica del poder comunal.

No estoy de acuerdo, señor Presidente, con debilitar la carrera funcionaria. El artículo 38 de la Constitución establece para los funcionarios municipales una característica básica de respeto a su estabilidad en el empleo relativa (porque existen muchas causales por las que pueden ser removidos). Hoy, al consagrar en el artículo 110 la posibilidad de crear o suprimir cargos y fijar remuneraciones, se colocan ambos artículos al mismo nivel. Y la discusión posterior de la iniciativa modificatoria de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades podría apuntar en el sentido -respetable y legítimo, pero que no comparto- de que a los señores alcaldes les fuera factible contratar y despedir a los funcionarios que desearan.

Existe la posibilidad, sin duda, de exigir los dos tercios de los concejales para ello.

Honorables Diputados y Senadores, ¿conocen la experiencia de que hay municipios en que se pueden poner de acuerdo sobre la base de un viaje, una contratación u otro tipo de situaciones?

¡Los derechos de los trabajadores no pueden estar expuestos a ese tipo de circunstancias!

Respeto, valoro y admiro al Gobierno por su afán de desprenderse de poder. Valoro y admiro a quienes han argumentado con tanta fuerza en el sentido contrario. Pero como todavía soy Parlamentario (y lo seré hasta marzo próximo), digo y voto lo que siento.

Voto que no.

El Senador señor ROMERO (Presidente).-

Finalmente, tiene la palabra el Diputado señor Bartolucci, quien dispone de diez minutos.

El Diputado señor BARTOLUCCI.-

Señor Presidente del Senado, señor Presidente de la Cámara de Diputados, Honorables colegas Parlamentarios, intervengo para anunciar el voto favorable de los Senadores y Diputados del Partido que represento, la Unión Demócrata Independiente, y para fundar nuestra posición.

Nuestra colectividad participa plenamente de la necesidad de ir avanzando en el proceso de descentralización del Estado y entregando mayores posibilidades a las regiones y a las municipalidades, para el ejercicio de sus funciones y para que vayan administrando su localidad.

Estimamos perfectamente posible que el Estado se desprenda de facultades y recursos, y que los transfiera al nivel local.

Pensamos que el proceso de municipalización, de regionalización del país, iniciado en el Gobierno constitucional de las Fuerzas Armadas, ha ido calando fuerte dentro de la estructura del Estado de Chile y, entonces, ya es posible dar nuevos pasos, los que comenzaron durante dicho Régimen y que yo, como alcalde, tuve la posibilidad de poner en práctica.

Ha ido transcurriendo el tiempo -así lo siente también la bancada de Senadores y Diputados de nuestro Partido- y es posible, por ende, dar este paso, que constituye un refuerzo, sin lugar a dudas.

Permitir que las municipalidades creen sus propios cargos, fijen sus remuneraciones y establezcan sus órganos de gestión es, incuestionablemente, un avance importante en el proceso de municipalización del país.

Desde luego, hay riesgos (siempre los hay cuando se da un paso tan relevante como el que estamos aprobando hoy día). Pero creo que debemos tomarlos, porque es perfectamente posible minimizarlos a través de las disposiciones correspondientes de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, según lo establece la reforma que ahora sancionaremos. Allí podremos tomar los resguardos necesarios para que no se cometan abusos, para que no haya politización y para que ni los alcaldes ni los concejos hagan mal uso de la nueva atribución.

Asimismo, debemos tener la sabiduría suficiente para no establecer limitaciones de tal naturaleza que, en definitiva, hagan de la disposición que hoy día estamos aprobando letra muerta.

Quiero hacer resaltar especialmente un precepto de esta reforma constitucional, propuesto como indicación por el Senador señor Hernán Larraín en la discusión habida en la Cámara Alta, relativo a la consulta no vinculante. Es decir, más allá de los plebiscitos, que ya son parte de la actual estructura constitucional de las municipalidades, se establece ahora la posibilidad de que éstas llamen a consulta no vinculante a sus ciudadanos. Esto refuerza la participación y la democracia en la base.

El del plebiscito es, sin lugar a dudas, un buen sistema; pero es engorroso, caro y difícil de poner en práctica. Por eso, en el hecho, no ha funcionado en las diversas municipalidades.

Se abre ahora una puerta distinta, de rango menor, pero no por eso de menos trascendencia: la consulta vinculante. A través de ella, los propios ciudadanos podrán decir al municipio: “Queremos opinar”; o bien, la municipalidad podrá llamar a un conjunto de ciudadanos o a un sector de la localidad para preguntarle su opinión respecto de una materia de relevancia para la comuna.

Pensamos, entonces, que ésa es una de las reformas importantes que estamos aprobando: participación, democracia en la base.

Existen otras disposiciones interesantes en cuanto a la coordinación entre los servicios públicos y los municipios, que permitirán, a no dudarlo, una mejor gestión dentro de cada municipalidad.

La posibilidad de que los municipios se asocien para crear corporaciones sin fines de lucro en materia deportiva permitirá reforzar el deporte amateur. Bien sabemos todos la importancia que ello reviste para los jóvenes, los niños y la comunidad en general.

En fin, señor Presidente, reitero el voto favorable de nuestro Partido a esta reforma. Me parece que es un paso más dentro de lo que venimos realizando desde hace ya varios años. Y, desde luego, debemos perseverar en esta línea, para reforzar los gobiernos locales y regionales.

He dicho.

El Senador señor ROMERO (Presidente).-

Ha concluido la fundamentación de votos.

Tiene la palabra el señor Ministro del Interior.

El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).-

Señor Presidente del Senado, señor Presidente de la Cámara de Diputados, señoras y señores Parlamentarios, hoy día estamos terminando de dar un paso muy importante en términos del propósito compartido entre el Ejecutivo y el Parlamento de avanzar en dos procesos simultáneos: por un lado, la descentralización del país, y por otro, la modernización de la gestión municipal.

Pensamos que, más allá de los errores cometidos en Chile durante el proceso de la llamada “comuna autónoma”, en la actualidad es aspiración de toda la gente el fortalecimiento de sus municipios. Éstos representan para los chilenos la cara visible del Estado, la que está y debería estar en condiciones de responder de mejor manera a las necesidades y anhelos de las personas.

Por eso nos importa el proceso de fortalecimiento y modernización de los municipios, y queremos seguir avanzando en él.

Esta reforma es un paso más, al que debemos agregar otras tareas que tenemos en el Parlamento: la reforma de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (la Cámara de Diputados ya la despachó, y esperamos que sea aprobada por el Senado en esta legislatura); el proyecto sobre mejoramiento de remuneraciones y avance en el proceso de jubilación de los empleados municipales (fue aprobado la semana pasada por la Cámara Baja), y, por último, la iniciativa (se someterá a la consideración del Parlamento) atinente al restablecimiento de la elección separada de alcaldes y concejales.

Por lo tanto, estamos hablando de una reforma integral de la administración comunal, que tiene que ver -reitero- con la modernización de los municipios.

Por otra parte -como lo destacaron los señores Parlamentarios que intervinieron esta mañana-, estamos hablando -yo diría del avance más importante en el proceso de descentralización del país, y que tiene que ver con la flexibilidad funcional y orgánica de los municipios.

Por último, respecto de la tramitación de esta iniciativa original del Ejecutivo, quiero destacar el aporte de ideas, que la han complementado, de los señores Parlamentarios, especialmente en las Comisiones de Constitución y de Gobierno tanto del Senado como de la Cámara de Diputados. Por eso, nos congratulamos mucho de que hoy día el Congreso Pleno apruebe esta importante reforma constitucional.

Muchas gracias.

--(Aplausos).

El señor ROMERO (Presidente).-

El señor Secretario va a tomar la votación de los Senadores y Diputados cuyo pronunciamiento no entregaron previamente a la Mesa.

En votación.

El señor LAGOS (Secretario).-

¿Algún señor Parlamentario no ha emitido su voto?

El señor ROMERO (Presidente).-

Terminada la votación.

El señor LAGOS (Secretario).-

Resultado de la votación: 72 votos por la afirmativa y 1 en contra.

Votaron por la afirmativa los Senadores señores Alessandri, Díez, Feliú, Gazmuri, Hamilton, Huerta, Larraín, Larre, Lavandero, Martin, Matta, Mc-Intyre, Núñez, Ominami, Otero, Prat, Ríos, Romero, Siebert, Sinclair, Thayer, Urenda y Valdés, y los Diputados señores Aguiló, Allamand, Allende, Avila, Aylwin (don Andrés), Aylwin (doña Mariana), Balbontín, Bartolucci, Bombal, Cardemil, Coloma, Cornejo, De la Maza, Dupré, Elgueta, Espina, Fantuzzi, Gajardo, González, Gutiérrez, Kuschel, León, Letelier (don Felipe), Longton, Luksic, Makluf, Martínez (don Rosauro), Martínez (don Gutenberg), Matthei, Melero, Montes, Ojeda, Orpis, Ortiz, Palma (don Andrés), Paya, Pizarro, Prokurica, Rodríguez, Saa, Salas, Seguel, Urrutia (don Raúl), Urrutia (don Salvador), Valenzuela, Vargas, Venegas, Vilches y Walker.

Votó por la negativa el Senador señor Hormazábal.

El señor ROMERO (Presidente).-

En consecuencia, queda aprobado el proyecto de reforma Constitucional sobre Administración Comunal, dejándose constancia de que se reunió el quórum constitucional requerido por el inciso tercero del artículo 117 de la Carta Fundamental.

Se levanta la sesión.

--Se levantó a las 12:16.

Manuel Ocaña Vergara,

Jefe de la Redacción

Valparaíso, 12 de octubre de 1997.

Nº 11.664

A S. E. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

Tengo a honra comunicar a V.E., que el Congreso Nacional ha dado su aprobación al siguiente

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

"Artículo único.- Introdúcense las siguientes modificaciones a la Constitución Política:

1.- Sustitúyese el número 2, del inciso cuarto, del artículo 62, por el siguiente:

"2.- Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones.";

2.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:

"Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo.

La ley orgánica constitucional respectiva establecerá las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad local en las actividades municipales.

Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una o más localidades.

Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a consulta no vinculante o a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.

Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte. La participación municipal en ellas se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.

Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado a una adecuada canalización de la participación ciudadana.

Los servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley.

La ley determinará la forma y el modo en que los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o definitivo de la transferencia.";

3.- Reemplázase el articulo 109, por el siguiente:

"Articulo 109.- La ley orgánica constitucional respectiva regulará la administración transitoria de las comunas que se creen, el procedimiento de instalación de las nuevas municipalidades, de traspaso del personal municipal y de los servicios y los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren situados en los territorios de las nuevas comunas.

Asimismo, la ley orgánica constitucional de municipalidades establecerá los procedimientos que deberán observarse en caso de supresión o fusión de una o más comunas.".

4.- Incorpórase el siguiente articulo 110, nuevo:

"Articulo 110.- Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita.

Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.", y

5.- Agregase la siguiente disposición transitoria:

"Trigesimaoctava.- Las atribuciones otorgadas a las municipalidades en el artículo 110, relativas a la modificación de la estructura orgánica, de personal y de remuneraciones, serán aplicables cuando se regulen en la ley respectiva las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas nuevas competencias.".

Dios guarde a V.E.

SERGIO ROMERO PIZARRO

Presidente del Senado

JOSE LUIS LAGOS LOPEZ.

Secretario del Senado