Labor Parlamentaria

El señor DÍEZ (Presidente).-

Corresponde ocuparse en el proyecto de ley, iniciado en mensaje, que modifica el D.L. N° 3.472, de 1980, que creó el Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios, con el objeto de facilitar el acceso al crédito a los pequeños empresarios agrícolas, con segundos informes de las Comisiones de Economía y Agricultura, unidas, y de Hacienda.

-Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de ley:

En primer trámite, sesión 9ª, en 21 de junio de 1995.

Informes de Comisión:

Agricultura, sesión 22ª, en 6 de diciembre de 1995.

Hacienda y Economía (unidas), sesión44ª, en 2 de abril de 1996.

Economía y agricultura, unidas (segundo), sesión 6ª, en 30 de octubre de 1996.

Hacienda (segundo), sesión 6ª, en 30 de octubre de 1996.

Discusión:

Sesión 46ª, en 3 de abril de 1996 (se aprueba en general).

El señor LAGOS (Prosecretario).-

El proyecto inició su tramitación en esta Corporación y a su respecto las Comisiones unidas, para los efectos de lo dispuesto en el artículo 124 del Reglamento del Senado, dejan constancia de lo siguiente:

1.- Artículos que no fueron objeto de indicaciones: ninguno.

2.- Indicaciones aprobadas: las números 5 y 8.

3.- Indicaciones aprobadas con modificaciones: la número 3.

4.- Indicaciones rechazadas: no hay.

5.- Indicaciones retiradas: no hay, y

6.- Indicaciones declaradas inadmisibles: las números 1, 2, 4, 6, 7, 9, 10, 11 y 12.

En las páginas siguientes del informe se hace una relación de las indicaciones presentadas durante la discusión general del proyecto, de los debates habidos sobre ellas y de las resoluciones adoptadas al respecto.

Las proposiciones de la Comisión figuran en las páginas 17 y 18 del informe.

Asimismo, se ha confeccionado un comparado, que los señores Senadores tienen a su disposición.

Por su parte, la Comisión de Hacienda, que también estudió la iniciativa, en su segundo informe deja constancia de lo siguiente:

1.- Artículos que no fueron objeto de indicaciones: ninguno.

2.- Indicaciones aprobadas: las signadas con los números 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12.

3.- Indicaciones aprobadas con modificaciones: ninguna.

4.- Indicaciones rechazadas: no hay.

5.- Indicaciones retiradas: no hay, y

6.- Indicaciones declaradas inadmisibles: ninguna.

El señor DÍEZ (Presidente).-

En conformidad con el artículo 25 de la Ley Orgánica del Congreso Nacional, que faculta a la Mesa del Senado para declarar la inadmisibilidad de algunas indicaciones aunque hayan sido consideradas en sentido inverso por las Comisiones, declara inadmisibles las aprobadas por la Comisión de Hacienda, por cuanto previamente fueron consideradas en igual forma por el Presidente de la Comisión de Economía, y ésta no pidió su reconsideración.

En consecuencia, las modificaciones sometidas a la consideración del Senado son las que figuran en el informe de la Comisión de Economía y Agricultura, unidas.

El señor LAVANDERO.-

Pido la palabra, señor Presidente.

El señor DÍEZ (Presidente).-

La tiene, Su Señoría.

El señor PRAT.-

Señor Presidente , en vista de que en este momento, luego de la decisión de la Mesa, se analiza el informe de las Comisiones unidas de Economía y de Agricultura, deseo señalar que las indicaciones estudiadas por ellas, complementarias del proyecto que trató en general la Sala, se refieren principalmente a la posibilidad de que postulen a la garantía del Fondo "las personas jurídicas sin fines de lucro, las sociedades de personas y las organizaciones a que se refiere el artículo 2º de la ley Nº 18.450, para financiar proyectos de riego, de drenaje, de infraestructura productiva o equipamiento". Es decir, se amplía la posibilidad de usar esta herramienta de financiamiento vía garantía a las organizaciones para postular en grupo, lo cual viene a llenar un vacío de la citada ley, que se hace evidente sobre todo en las postulaciones a los subsidios de riego y drenaje.

Aparte esa modificación complementaria, el texto de la iniciativa quedó tal como fue aprobado en general por la Sala.

He dicho.

El señor LARRE.-

Señor Presidente , la pequeña y mediana empresas constituyen un elemento esencial de nuestra economía y son la fuente de empleo de gran parte de la fuerza de trabajo nacional. En el sector rural, los pequeños y medianos productores son un elemento de estabilidad, y sus explotaciones representan una importante proporción del suelo agrícola de Chile.

Entre las trabas que esos empresarios deben enfrentar para el desarrollo y tecnificación de sus explotaciones destaca la dificultad de acceso al crédito que requiere la operación y capitalización de éstas. Tal dificultad deriva, muchas veces, de la insuficiencia de las garantías que ellos pueden ofrecer a las instituciones financieras, que no alcanzan para cumplir con las exigencias que éstas les imponen.

Como forma de resolver dicha situación, en 1980, mediante el decreto ley Nº 3.472, se creó el Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios (FOGAPE), con el objetivo de facilitar el acceso al crédito a los pequeños empresarios agrícolas, no agrícolas e industriales, a través de un sistema destinado a proveer las garantías que ellos no poseen.

Durante el funcionamiento de ese Fondo, se ha demostrado que su utilización ha sido menor que sus reales potencialidades, por lo que resultaba necesario perfeccionar la actual normativa, ampliando su campo de aplicación y adecuando sus exigencias a las necesidades de este sector empresarial.

El proyecto cuya discusión particular realizamos hoy introduce importantes modificaciones al decreto ley Nº 3.472, que, en lo fundamental, se orientan a:

1) Establecer como criterio para estimar a una empresa elegible para postular a la garantía del Fondo su volumen de ventas anuales y no sus activos fijos, como lo señala la norma vigente. Se fija un límite máximo de 25 mil unidades de fomento de ventas anuales para los productores no agrícolas y uno de 14 mil unidades de fomento en el caso de los productores agrícolas.

2) Disponer que también podrán postular a la garantía del Fondo las personas jurídicas sin fines de lucro, las sociedades de personas y las organizaciones a que se refiere el artículo 2º de la ley Nº 18.450, en lo relativo al financiamiento de proyectos de riego, de drenaje, de infraestructura productiva o equipamiento.

3) Incrementar y uniformar los montos máximos de los créditos que pueden ser garantizados por el Fondo, de 1.500 a 3.000 unidades de fomento. En el caso de las personas jurídicas, el monto total del crédito no podrá exceder de 24 mil unidades de fomento, no pudiendo garantizarse más de 80 por ciento del saldo deudor de cada préstamo.

4) Facultar a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras para que, mediante una norma de carácter general, eleve el monto máximo de los préstamos susceptibles de ser garantizados por el Fondo, hasta un tope de 5 mil unidades de fomento.

5) Establecer una norma para evitar que los recursos del Fondo se radiquen en un solo sector económico o en los préstamos de alto monto.

6) Finalmente, disminuir de quincenal a mensualmente la frecuencia con que las instituciones que otorgan créditos garantizados por el Fondo deben enviar al administrador del FOGAPE la nómina de las operaciones cursadas.

Señor Presidente, por estimar que este proyecto tiene especial relevancia para enfrentar la crisis económica que vive el sector silvoagropecuario chileno, tanto en las Comisiones de Agricultura y de Economía, unidas, como en la de Hacienda se le ha dado un tratamiento preferente. Y, por lo mismo, anuncio mi voto favorable a las proposiciones hechas a la Sala.

He dicho.

El señor LAGOS .-

Señor Presidente , el proyecto en debate reviste gran importancia para el microempresariado, especialmente para su desarrollo y difusión, ya que la creación y prosperidad de estos pequeños y emergentes centros productivos deben ser fomentados y garantizados en su crecimiento por parte del Estado, tanto en los malos como en los buenos tiempos económicos que atraviese nuestro país.

Sin duda, macroeconómicamente, Chile se encamina a un sano desarrollo; pero esto no obsta a que se perfeccione el mecanismo del Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios (FOGAPE).

Del articulado de este proyecto, de iniciativa presidencial, es destacable que, dentro de la categoría única de beneficiarios del Fondo, se amplía el número de pequeños empresarios beneficiados, siempre y cuando no se sobrepasen las 15 mil unidades de fomento.

Tras el informe de las Comisiones unidas de Economía y de Hacienda y del segundo informe de la de Hacienda , se cambió el concepto o parámetro de "activos fijos" por el de "ventas anuales", correspondiendo el límite, para ser beneficiario del Fondo, a 25 mil unidades de fomento en el caso de los pequeños productores no agrícolas y a 14 mil en el de los agrícolas.

A mi parecer, señor Presidente , ya sea que se utilice el parámetro de activos fijos o el de ventas netas anuales, nos enfrentamos a cifras que corresponden a medianos empresarios, con un capital fortalecido, con un considerable flujo de caja, por lo que considero que el proyecto no debiera dar prioridad. La administración debe destinar preferentemente los recursos del Fondo de Garantía al verdadero microempresario, que necesita el primer impulso crediticio para su crecimiento y desarrollo. Sin embargo, todos sabemos que tanto la agricultura como otros sectores de nuestra economía han pasado por difíciles momentos, lo que ha llevado al incumplimiento de sus compromisos y a que la banca, dados los antecedentes históricos que tiene de ellos, muchas veces dificulte el otorgamiento de créditos. Por lo tanto, debería tenerse presente, para que esto pueda funcionar, que en casos calificados los bancos pueden sobrepasar el límite que se establece.

He dicho.

El señor HORMAZÁBAL .-

Señor Presidente , creo que uno de los elementos que han motivado la aceptación de las indicaciones del Ejecutivo es que éste ha logrado plantearse el tema de la mejor utilización de instrumentos ya existentes. En efecto, no se trata de la creación de un nuevo fondo --el FOGAPE data de 1980, como se ha dicho--, sino de que el Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios no está siendo usado por un sector de la economía nacional de tanta relevancia como es la agricultura.

A este respecto, es muy significativo que el Presidente Frei nos indique en el mensaje que sólo 5,3 por ciento de las garantías formalizadas en virtud de dicho Fondo entre 1986 y 1994 correspondieron al sector agrario, en circunstancias de que todos sabemos que la pequeña y mediana empresas agrícolas necesitan resolver uno de sus grandes problemas: de qué manera acceder como sujetos de crédito y solucionar la situación concreta que se les presenta respecto de las garantías que pueden ofrecer a tales efectos.

A mi juicio, si existe un elemento importante de considerar, no en el marco de una crisis, sino en el de las oportunidades de crecimiento que han demostrado los Gobiernos democráticos para el país, es que se abre una nueva perspectiva para el pequeño productor agrícola. Y éste, en la iniciativa que hoy debatimos, debe ver, de nuevo, una señal de confianza que da la autoridad en cuanto a lo que puede hacer si se genera un marco extraordinariamente propicio que, recogiendo sus particulares realidades, le permita enfrentar en mejor forma la tarea productiva.

A eso apuntan los sucesivos cambios, ya esbozados por el Honorable señor Larre, acerca de las modalidades con las cuales el Ejecutivo ha buscado potenciar el Fondo de Garantía en el sector agrario.

Particular relevancia quiero asignar al hecho de que, en este marco, cuando el país se encuentra afectado por una sequía bastante grande, el Gobierno del Presidente Frei haya recogido en esta normativa una aspiración que agrupaciones de agricultores y regantes de la Región de Coquimbo, que represento --específicamente de la provincia de Limarí--, hicieron presente a las autoridades del Ejecutivo , que oportunamente las recibieron, como, asimismo, a la extraordinaria acogida que brindaron las Comisiones unidas de Economía y de Agricultura del Senado al planteamiento formulado por aquéllas en relación con esta materia. Y quiero señalar que, por una grata coincidencia, un proposición que resume las aspiraciones de los agricultores y regantes de la Región que represento ha sido recogida, de una parte, por el Gobierno, y de otra, por una indicación que presentó el Senador señor Prat durante el debate habido en dichas Comisiones.

Llamo la atención de mis Honorables colegas, no sólo sobre el hecho de que este proyecto de ley tiene un carácter genérico muy valioso, pues permitirá aumentar la utilización del Fondo de Garantía por el sector agrícola, sino también en cuanto a que el Gobierno haya recogido esa aspiración, actitud que agradezco.

Al hacer referencia precisamente a la ley Nº 18.450, de fomento a la inversión privada en obras de riego, se da a las asociaciones de canalistas y regantes, estimulando el factor asociativo, y no sólo el individual, y por la vía de mejorar la infraestructura de riego, la oportunidad clara de enfrentar la situación de sequía que se vive en muchas partes --sobre todo en la Región de Coquimbo--, pero pensando adicionalmente en los incrementos de productividad y las mejorías que involucran los desafíos que la agricultura chilena debe encarar en el futuro.

Opino que esta medida favorecerá la iniciativa del sector privado, de los medianos y pequeños agricultores de la Región que represento, quienes intentan desarrollar planes hortofrutícolas, pensando en el positivo reto que significa el MERCOSUR, lo que puede generar oportunidades de empleo muy auspiciosas para las zonas rurales.

Por lo tanto, deseo otorgar mi conformidad y respaldo pleno a la decisión del Gobierno de modificar el Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios. Y agradezco particularmente la presencia del señor Ministro de Agricultura , quien tuvo también la deferencia de recibir a los representantes de los regantes y agricultores de la Región que represento y dar acogida a sus legítimas inquietudes, como también a las Comisiones unidas de Economía y de Agricultura, por hacer otro tanto y aprobar las respectivas indicaciones.

En consecuencia, llamo al Senado a aprobar las propuestas que se nos presentan en esta materia.

He dicho.

El señor GAZMURI .-

Señor Presidente , este proyecto, después de una discusión bastante extensa en el Senado, llega finalmente a la consideración de la Sala.

Sólo deseo decir que, a mi juicio, se trata de una iniciativa de gran importancia para la microempresa y para la pequeña empresa. Ésos son básicamente los dos sectores productivos que pretendemos beneficiar con el Fondo en cuestión, los cuales muchas veces presentan proyectos atractivos desde el punto de vista económico, pero carecen de acceso al crédito, por no contar con el respaldo suficiente para aquellos que puedan resultar interesantes desde el ángulo del financiamiento.

Efectivamente, en las Comisiones unidas llegamos a un acuerdo muy amplio respecto de la iniciativa en estudio. Creo que ella ha salido mejorada en relación con el texto presentado inicialmente.

A mi modo de ver, una modificación muy importante consiste en introducir la posibilidad de que usen el Fondo de Garantía organizaciones de pequeños empresarios. Esto, que es importante en general, resulta particularmente decisivo en el sector agrícola, donde muchos proyectos que precisan financiamiento y son capaces de incorporar a las economías campesinas a los procesos de modernización requieren necesariamente organización y, por lo tanto, escalas que no están dadas por la de los pequeños productores.

Anuncio mi intención de votar a favor el texto tal cual fue despachado por las Comisiones unidas de Economía y de Agricultura.

Respecto de las indicaciones aprobadas por la Comisión de Hacienda, tengo dos observaciones. La primera se refiere al problema procesal, en cuanto a si es pertinente o no reponer aquéllas. Pero no abordaré esa materia, sino el aspecto sustantivo.

Creo que las indicaciones aprobadas por la Comisión de Hacienda desmejoran el proyecto, en dos sentidos. Primero, incluyen entre las operaciones que podría sustentar el Fondo de Garantía las de refinanciamiento. Me parece que esto, de alguna manera, desvirtúa la iniciativa, en cuanto impulsa que accedan al Fondo proyectos productivos de sectores que normalmente han estado fuera del sistema financiero. Por lo tanto, creo que lo relativo al refinanciamiento altera el propósito original.

En segundo término, las modificaciones que se introducen respecto del dimensionamiento de lo que debemos entender por pequeñas empresas son, a mi juicio, claramente excesivas, pues por esa vía estarían incorporándose empresas que en general tienen acceso al sistema financiero, lo cual no es el objetivo de este proyecto.

Por ende, junto con alegrarme de que finalmente, después de un largo proceso de discusión, la iniciativa haya llegado a la Sala, reitero mi propósito de votar favorablemente el texto tal cual fue despachado por las Comisiones unidas de Economía y de Agricultura.

He dicho.

El señor MUÑOZ BARRA.-

Señor Presidente , sólo deseo señalar que, por supuesto, concurriré con mi voto favorable al texto que se somete a nuestra consideración, que se orienta a favorecer a los pequeños empresarios de nuestro país.

Creo que hacemos bien en llamar la atención sobre el hecho de que el FOGAPE tuvo su nacimiento en 1980. Y la verdad es que sus resultados no se han traducido en hechos concretos para sectores como los que hoy en forma real se pretende apoyar.

Creo que, en buena hora, se reconoce que el crecimiento de la pequeña empresa se ha visto limitado por un bajo nivel de inversiones, lo que, evidentemente, le impide que pueda moverse con competitividad en un mercado cada día mucho más exigente. Una de las razones que ha pesado bastante en el estancamiento de este sector, que históricamente ha sido muy importante para nuestro país, es su dificultad para acceder a los créditos del sistema financiero. Tanto es así que pequeños empresarios, ya sea industriales o agrícolas, ni siquiera se atreven a ingresar en determinadas entidades crediticias --incluso las administradas por el Estado-- a consultar acerca de la posibilidad de obtener recursos.

Por eso, espero que este proyecto de ley, que modifica instituciones creadas con antelación, tenga un resultado positivo. Lo digo por la sensibilidad que me produce el caso de la Región que represento --la Novena--, en donde el 56 por ciento de la tierra está en manos de pequeños minifundistas. Por eso, me llaman un tanto la atención algunas de las condiciones que se plantean para acceder al Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios, relativas a que los proyectos y los flujos financieros asociados deban ser rentables, en circunstancias de que se trata de una agricultura que ha sufrido embates climáticos y que viene con un arrastre de falta de crecimiento por carencia de ayuda. Eso, en verdad, me produce cierta inquietud.

Por tales razones, anuncio que votaré favorablemente la iniciativa, en la confianza absoluta de que estos pequeños sectores empresariales recibirán, en la práctica, la ayuda que se merecen, como se ha estado señalando.

El señor HORVATH.-

Señor Presidente , efectivamente, estas normas introducen algunos mejoramientos al Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios, según se desprende del segundo informe de las Comisiones de Economía y Agricultura, unidas. Particularmente, deseo destacar la posibilidad de financiamiento para proyectos de riego, de drenaje y de infraestructura productiva o equipamiento.

Sin embargo, echamos de menos algunas aspectos acordados con el Gobierno cuando se discutió la asociación de Chile al MERCOSUR. Por eso, pregunto al señor Ministro , que en esa oportunidad fue uno de los negociadores que representó a nuestro país, dónde se materializan esos acuerdos, especialmente los vinculados a la renegociación del sector agrícola ganadero endeudado, esto es, el cambio de moneda en que transan sus productos --de UF a dólar--, el refinanciamiento de créditos, los años de gracia y las tasas de interés preferencial. Esto, que en alguna medida se abordaba en las indicaciones presentadas en la Comisión de Hacienda y que fueron declaradas inadmisibles, a nuestro juicio debería reflejarse en el Presupuesto de 1997. Pero no es así. Entonces, creo que ésta es la oportunidad de formular la consulta al señor Ministro , antes de aprobar la iniciativa.

El señor MUÑOZ BARRA.-

Seré muy breve. A pesar de que mi consulta no tiene mucho que ver con la iniciativa, pero sí con su espíritu, deseo saber si las informaciones que el señor Ministro entregará al Senado se referirán a ciertos antecedentes respecto de un planteamiento o de un anuncio del Ministro de Hacienda , de aproximadamente hace dos meses, en el sentido de que en octubre --ya estamos en noviembre, y ello no se ha producido-- se adoptarían medidas de ayuda para los pequeños agricultores ubicados desde la Séptima Región al sur con motivo de la sequía generada en la zona.

Éste es un tema que al señor Presidente también le interesa, puesto que ambos somos Senadores por la misma Región.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor MLADINIC (Ministro de Agricultura).-

Señor Presidente , obviaré la presentación del proyecto, por cuanto la exposición del Senador informante y otras intervenciones dan cuenta cabal de su contenido.

Conviene destacar que el Estado, en definitiva, se está haciendo cargo de una imperfección de los mercados financieros, que es tradicional. Se trata de defectos que deben ser corregidos para acercarnos a un óptimo social. El mercado financiero normalmente genera imperfecciones que afectan, en especial, a las empresas de tamaño reducido o a las medianas, como la asimetría de información, que es un factor que siempre se menciona --ciertamente, la calidad de la información da a la gran empresa una ventaja--, y los costos de las transacciones, que se han tratado de cubrir con otro tipo de instrumentos. Preparar proyectos extensos implica costos relativos mayores a las pequeñas empresas en comparación con las grandes. Además, atender a las empresas pequeñas, en unidades reducidas, también significa costos mayores para las instituciones financieras. Sin embargo, un problema más relevante es la selección adversa que muchas veces aplican dichas instituciones en sus decisiones, guiada no por la calidad de los proyectos, ni por la ingenuidad que hay detrás de ellos, ni por su rentabilidad, sino, simplemente, por la existencia o ausencia de garantías. Lo socialmente óptimo es elegir proyectos que entreguen mayor rentabilidad, lo cual no sucede siempre en este mercado, ya que hay una imperfección marcada por el riesgo y las garantías.

Este acceso a garantías de las empresas de menor tamaño es más costoso. Estas normas tratan de corregir ese defecto del mercado financiero. Sin embargo, la anterior regulación del FOGAPE presentaba claramente algunas dificultades --y se notaba en la práctica, como lo manifestó el Honorable señor Hormazábal-- que impedían cubrir la especial característica de la pequeña y mediana empresa agrícola.

En más de una oportunidad, cuando en el Senado discutimos la asociación de Chile con los países que integran el Mercado Común del Sur, nos referimos a la pequeña y mediana empresa agrícola y cómo podían acceder las de menor tamaño a los mercados financieros y a otro tipo de beneficios. Eso es lo que procuran estas normas: permitir que tales empresas accedan a ese mercado financiero.

En cuanto a la pregunta del Senador señor Horvath, debo decir que no se pretende solucionar determinadas situaciones --como el endeudamiento anterior de ciertas empresas que ya estaban en el sistema financiero--, sino que las empresas puedan acceder al sistema financiero. Algunas no lo han podido hacer nunca; pero, una vez que lo hagan, dicho mercado podrá conocerlas, identificarlas y seguir trabajando con ellas.

En cierta medida, lo que se está haciendo con este proyecto es "ponerle el hombro" a esas empresas para que se incorporen al mercado financiero tradicional. No pretendemos solucionar todos los problemas de endeudamiento del sector, sino que estamos procurando otorgar a las empresas de tamaño menor las mismas facilidades de que otras gozan.

El señor MUÑOZ BARRA.-

Señor Presidente , ¿me permite formular una consulta al señor Ministro?

El señor DÍEZ (Presidente).-

Con la venia del señor Ministro , puede hacer uso de la palabra, señor Senador.

El señor MUÑOZ BARRA.-

Señor Ministro , ¿cómo entiende el concepto de pequeña empresa en el sector agrícola?

El señor MLADINIC (Ministro de Agricultura).-

En el proyecto de ley, que es lo que importa, la mediana y pequeña empresa agrícola han estado definidas como aquella que vende menos de 14 mil unidades de fomento al año; de ahí hacia abajo. Ahora bien, las indicaciones introducidas a la iniciativa por los propios señores Senadores hacen que estos instrumentos se focalicen más en las empresas de tamaño pequeño y, a su vez, evitan que el destino de los fondos se concentre más allá del 50 por ciento en un solo sector. Las empresas de origen industrial tienen normalmente mayores volúmenes de venta que las agrícolas de tamaño pequeño. De manera que esta diferencia también quedó consignada en el proyecto a raíz de una discusión que se produjo en el propio Senado respecto de los tamaños de esas entidades, los que antes estaban definidos atendiendo al capital. Se ha cambiado esto por una definición basada en el factor venta.

La idea es tratar de abarcar el horizonte de empresas pequeñas y medianas, pero sin hacerlo de manera tan restrictiva que queden fuera las de tamaño mediano claramente productivas y con posibilidades de acceder al mercado financiero.

En cuanto a la consulta del Senador señor Muñoz Barra, informo que en los últimos dos años y medio --o sea, desde 1994 a la fecha-- se han destinado más de 20 mil millones de pesos para obras directamente relacionadas con la sequía. Durante este año, más de 7 mil millones de pesos se han destinado a aspectos relacionados con el riego y a solucionar el problema de la falta de agua. Para los dos últimos meses de este año, se han dispuesto, por emergencia, mil millones de pesos adicionales, concentrados en nueve provincias, donde no están las de la Séptima Región al sur, sino las que en estos últimos meses han sido más golpeadas por la sequía, que son las provincias de las Regiones Cuarta y Quinta y algunas de la Región Metropolitana.

El señor MUÑOZ BARRA.-

¿Me permite formular una consulta, señor Presidente?

El señor DÍEZ (Presidente).-

Por última vez, señor Senador , pues al Senador señor Errázuriz correspondía usar de la palabra.

El señor MUÑOZ BARRA.-

La información entregada por el señor Ministro de Hacienda decía relación a que se iba a aplicar, a los pequeños agricultores que tenían deudas con el INDAP, un sistema similar al que se adoptó respecto de los deudores morosos de viviendas del SERVIU.

Eso fue lo que planteó el señor Ministro , y me gustaría saber si este mecanismo regirá en los meses que quedan o si fue simplemente un buen anuncio que, por diversas razones, no se llevará a la práctica. Es decir, consulto si el sistema que se aplicó a los deudores morosos de viviendas del SERVIU será similar para los pequeños agricultores que tenían deudas con el INDAP.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Tiene la palabra el señor Ministro.

El señor MLADINIC (Ministro de Agricultura)-

Me ha quedado ahora más clara la consulta, la que, en realidad, no está directamente relacionada con el problema de la sequía, sino con las dificultades que originó la sequía a los deudores de INDAP.

Soy extremadamente franco al decirle, señor Senador, que prefiero hacer las consultas del caso y responderle por escrito.

El señor ERRÁZURIZ .-

Señor Presidente , en primer lugar, evitaré repetir lo que muy acertadamente han dicho otros señores Senadores respecto de la materia.

Este proyecto, por desgracia, no es todo lo que uno quisiera para solucionar los problemas que afectan a los pequeños productores, incluyendo dentro de éstos, fundamentalmente, a los pequeños agricultores. Sin embargo, la iniciativa logra ciertos objetivos importantes. Por ejemplo, se remueven obstáculos causados por circulares y reglamentaciones de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras que hacían muy difíciles las operaciones, porque tal organismo --como quedó demostrado en las Comisiones Unidas, donde, por unanimidad, se hicieron las modificaciones respectivas-- había creado, a través de esos mecanismos, ciertas disposiciones que aparecían reñidas con la ley e incluso con la Constitución. Por lo tanto, se remueven esos obstáculos, lo que resulta positivo.

En segundo término, se facilita la calificación de los beneficiarios, porque, desde que rija la enmienda propuesta, tal calificación se hará de acuerdo con la venta de los productos y no de acuerdo con los activos fijos de dichos beneficiarios, pues se trata de ayudar a quienes están produciendo y no a quienes mantienen un conjunto de determinados activos grandes o pequeños. Por lo tanto, ello también constituye un avance.

En tercer lugar, se incluye a personas jurídicas y a asociaciones de regantes. Específicamente, la asociación de canalistas de Recoleta planteó la observación pertinente, la que fue recogida por algunos señores Senadores y formulada como indicación, a fin de hacer posible que esas asociaciones y personas jurídicas puedan acogerse como tales a los beneficios. Es decir, estoy aludiendo a las organizaciones a que se refiere el artículo 2º de la ley Nº 18.450, las que, lamentablemente, antes no podían acogerse a ellos.

Por otro lado, se busca evitar la concentración de las garantías en un solo sector, como ocurrió en el pasado cuando determinado grupo prácticamente había monopolizado todo el Fondo de Garantías, lo que generó graves problemas de recuperación de créditos. En la iniciativa que nos ocupa, se limita hasta un máximo de 50 por ciento el fondo de garantía en determinado sector y se garantiza hasta el 80 por ciento del saldo deudor de quienes puedan acceder a estos beneficios, que supuestamente derivarían del fondo.

Sin embargo --y vale la pena dejar constancia de ello--, el proyecto no apunta a la solución que se persigue: sólo es un "parche", pues tiende a acercarse a la solución por la vía de la garantía, como si los pequeños deudores fueran malos pagadores, lo que no es así, según está demostrado empíricamente. En general, los pequeños deudores son buenos pagadores y, por lo tanto, lo que necesitan no es una garantía. Su dificultad para acceder al crédito deriva fundamentalmente de que no es lo mismo prestar 100 millones de pesos en una sola operación que hacer 100 operaciones de un millón de pesos. Por esa razón, el costo de operación por unidad, por beneficiado, es el elemento que dificulta que los pequeños agricultores y productores puedan acceder al crédito, y no la falta de garantías.

Por lo tanto, estimo que hay aquí un error conceptual importante, porque el proyecto debió haber considerado un subsidio a la operación de crédito y no una garantía a quienes son buenos pagadores. Creo que constituiría una grave ofensa y una falsedad monstruosa sostener que los pequeños productores y empresarios o los pequeños deudores son malos pagadores; por el contrario, son los que pagan las tasas más altas y quienes mayores dificultades tienen para hacerlo, y, sin embargo, son capaces de subsistir a esa realidad.

En consecuencia, el problema radica en que la banca y el sistema financiero no atienden, por razones elementales de sentido común, a estos pequeños deudores, porque el costo de operación individual de cada uno de ellos es muy caro. A mi juicio, debió haberse subsidiado la operación de crédito entregando tantos pesos por unidad, más allá de garantizar --como se hace hasta ahora-- el supuesto no pago, porque ello constituye un incentivo negativo: se tiende a garantizar y a prestar dinero a quienes, siendo buenos pagadores, se transforman en malos. ¿Por qué? Porque, en definitiva, será el Estado quien va a pagar cuando el pequeño deudor no lo haga. Entonces, deja de existir el incentivo de "prestar bien" y hay más bien un incentivo para prestar "de cualquier forma". Pienso que el señor Ministro sabrá entender perfectamente bien este punto. Como él lo señaló acertadamente, en lugar de que los bancos o las instituciones garantizadas se preocupen de hacer una buena operación de crédito, de seleccionar bien a sus clientes, de que el proyecto sea rentable, de que se obtenga una buena tasa de interés interna de retorno, de que haya un V.A.N. correcto, etcétera, ocurrirá lo contrario. Se dirá: "No importa. Con todos estos créditos, podré optar a esta garantía, para que el Estado me pague si el deudor no lo hace.". Ni siquiera existe la preocupación de analizar bien el proyecto.

Por lo tanto, hay un error conceptual de fondo, porque si bien es cierto que algunos pequeños deudores pueden requerir garantías, no es el caso general. Los pequeños deudores --lo reitero-- no acceden al crédito, por las dificultades que significa el costo unitario de cada operación.

Lamentablemente, esa observación no fue recogida por el Ejecutivo --que necesitaba su patrocinio--, a pesar de que la planteamos en las Comisiones Unidas que analizaron la materia.

Por último, debo señalar que si bien el FOGAPE no es todo lo que uno quisiera, y no tengo muchas esperanzas de que sirva para mucho, resulta peor que no exista, pues para algo servirá. Pero, ¡cuidado! No sea cosa que los recursos terminen mal asignados.

Por ello, quiero hacer desde ya esa prevención, anunciando que con estas aprensiones votaré favorablemente el proyecto.

La señora CARRERA.-

Señor Presidente , no había pedido hacer uso de la palabra, pero aprovecho la oportunidad que me brinda la Mesa para llamar la atención sobre el problema mencionado por el Senador señor Errázuriz.

Mientras el señor Senador intervenía, yo pensaba: ¡qué suerte que en este país existe un Banco del Estado! Seguramente éste no va a tener esas precauciones y el costo de operación no le resultará tan pesado, porque una de sus funciones es justamente ayudar a la gente con poco capital que pide crédito por bajas cantidades. De tal manera que las palabras de Su Señoría me permiten apreciar una nueva justificación del Banco del Estado y refocilarme por su existencia.

Gracias, señor Presidente.

El señor ERRÁZURIZ.-

Lamentablemente, no es como dice la Honorable señora Carrera. El Banco del Estado es de los que más usan, junto con uno privado, el Fondo de Garantía. Por lo tanto, la situación es exactamente a la inversa. Y deploro --estoy seguro de que junto con la señora Senadora -- que ello ocurra.

Lo que pasa es que las reglas del mercado son aplicadas a estas instituciones, sean del Estado o de quien fueren. Pero es preciso efectuar un buen diagnóstico de la causa del problema. Y el diagnóstico está mal hecho. Entonces, se apunta a soluciones colaterales, no a las de fondo.

A tal grado llega esta circunstancia que, por desgracia, el FOGAPE incluso ha estado garantizando para el INDAP. Es decir, esta última entidad otorga créditos con garantías del Fondo, lo que resulta tan ridículo como decir que el Estado garantiza al Estado, puesto que lo que se presta a los pequeños agricultores son recursos públicos, con garantía estatal. Y eso ya es insólito. ¿Por qué? Porque habrá una repartición que consignará: "¡Qué bien! Mi recuperación ha sido muy buena.". Pero ello lo logra, en definitiva, con cargo al Fondo de Garantía. O sea, la plata que se saca del bolsillo derecho se contabiliza en el izquierdo como si fuera ganancia. Y no es así.

Por lo tanto, media una cuestión básica, que es realizar bien el diagnóstico. Aquí se trata de ayudar a los agricultores que enfrentan la dificultad, al ser pequeños, de llevar a cabo operaciones individuales. Porque, en lo atinente al costo de una operación de crédito, es más o menos igual --como dije antes-- prestar cien millones que cien veces un millón. No se ha apuntado al problema de fondo. Y en su lugar se ha buscado el camino de las garantías, que siendo, a veces, tal vez necesario, no constituye lo esencial. En consecuencia, lamentablemente, el FOGAPE no implica lo que la mayoría de los agricultores creen.

Por lo demás, el Fondo se encuentra vigente hace muchos años. Y si no ha logrado concretar, desde 1980, ninguna maravilla, no lo conseguirá ahora, porque las modificaciones en estudio no revisten el carácter de sustanciales. Por lo tanto, será un instrumento tan deficiente como lo ha sido hasta la actualidad.

En consecuencia, sugiero al señor Ministro que reestudiemos el FOGAPE, que formulemos las indicaciones que corresponde, que se presente de nuevo esta iniciativa y que le introduzcamos los cambios de fondo que amerita, para que cumpla sus objetivos. Y lo planteo con gran preocupación y como Presidente de la Comisión de Agricultura del Senado , en momentos, además, en que estimo muy importante la colaboración adecuada a los pequeños agricultores, ya que se debe enfrentar el MERCOSUR y que las economías a escala de grandes productores harán difícil la competencia para los pequeños, como lo son la mayoría de los existentes en el territorio nacional.

El señor PIÑERA.-

Señor Presidente , quisiera respaldar los planteamientos de quien me ha antecedido y solicitar al señor Ministro de Agricultura que se abra la posibilidad de corregir en este proyecto de ley algo que verdaderamente constituye un error de fondo. Porque, en la práctica, si se garantiza el crédito, el sistema de asignación de recursos está siendo privado de un mecanismo esencial, que es el de que quien preste pueda realmente evaluar la calidad del proyecto.

Si al que presta le es posible recurrir ante un Fondo, se puede generar un incentivo perverso para el poco cuidado en el uso de recursos públicos, e incluso, como ocurre, para que se produzcan concomitancias con el deudor. En efecto, en la medida en que al acreedor se le garantiza el pago del capital, basta con sobreprestar, en relación con el costo real del proyecto, para asegurar el pago de los intereses, y finalmente el Fondo terminará siendo utilizado en forma muy rápida por malas evaluaciones del riesgo del crédito. Ello perjudicará, en definitiva, a quienes el Congreso pretende verdaderamente beneficiar con la aprobación de la ley en proyecto.

Por lo tanto, señor Presidente , creo que la idea de subsidiar el costo del crédito --que es el verdadero obstáculo para los préstamos pequeños-- pero sin quitar al que toma la decisión de otorgarlo el derecho, y la responsabilidad asociada, de evaluar la calidad del proyecto, es la forma correcta de que el FOGAPE facilite que accedan al beneficio los buenos proyectos de pequeños y medianos empresarios, de manera tal que el Fondo no se agote, sino que se revitalice y pueda cumplir su función.

Quisiera solicitar al señor Ministro de Agricultura , aquí presente, que considere este planteamiento, al cual llegamos prácticamente en forma unánime en la Comisión de Hacienda. Y fue el mismo que en la Sala llevó a que el proyecto original volviera a Comisión para ser revisado. Lamentablemente, el señor Presidente determinó que no es admisible como iniciativa parlamentaria.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Desde el punto de vista reglamentario, no lo es, señor Senador , como ya lo declararon las Comisiones de Economía y de Agricultura, unidas, y lo ratificó la Mesa.

El señor PIÑERA.-

Correcto, señor Presidente. No estoy cuestionando la declaración de inadmisibilidad, sin perjuicio de recoger el argumento del Honorable señor Lavandero en el sentido de que con el criterio mencionado una Comisión puede sacar, por esa vía, un tema del debate. Una reforma...

El señor DÍEZ (Presidente).-

No, señor Senador. Se puede sacar una indicación del debate, pero no un proyecto.

El señor PIÑERA.-

Por supuesto. Rectifico: se puede sacar del debate una indicación que apunte a reformular profundamente un proyecto, sometiendo al Senado, finalmente, a considerar sólo una opción. Eso es algo que se debe revisar, si bien no en este instante, naturalmente.

Pero quisiera destacar que todo esto se puede corregir. Porque la inadmisibilidad puede ser subsanada si la propuesta de la Comisión de Hacienda cuenta con el respaldo del Gobierno, lo que solicito expresamente al señor Ministro de Agricultura.

Muchas gracias por la interrupción concedida.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Si le parece a la Sala, se darán por aprobadas las sugerencias de las Comisiones de Economía y de Agricultura, unidas, respecto de los números 2 y 3 del artículo único.

El señor PIÑERA.-

Y cabe preguntar al señor Ministro si...

El señor DÍEZ (Presidente).-

Ello se hará a continuación, señor Senador.

--Se aprueban las proposiciones.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Por su parte, la Comisión de Hacienda --después se dará la palabra al señor Ministro -- recomienda, en relación con la letra c) del Nº 1 del texto despachado por las Comisiones unidas, suprimir...

El señor PIÑERA.-

Señor Presidente , excúseme una breve interrupción de orden.

La intervención del titular de Agricultura es irrelevante por la aprobación que acaba de tener lugar. Se trataba de la posibilidad de mejorar el proyecto, lo que dependía de la voluntad del Gobierno.

Al parecer, el señor Ministro desea expresar una opinión.

El señor LARRE.-

Señor Presidente , si se analiza el precepto del informe de las Comisiones unidas, se verá que justamente uno de los elementos más valiosos de la modificación del decreto ley propuesta es la inclusión del equipamiento, dado que el otorgar garantía para infraestructura de construcciones muy a menudo no resuelve el problema. Es lo que ocurre, por ejemplo, con los centros de acopio, donde lo más valioso, lo más costoso, lo que rinde más efectos es el equipamiento, y no el edificio. En el caso de la producción de leche, el equipamiento constituye, por ejemplo, todo el sistema de recepción, de enfriamiento, de mantenimiento de grandes volúmenes a bajas temperaturas, aspectos que inciden en forma notable en el precio que logra posteriormente el pequeño productor agrícola. Prueba de lo anterior es que uno de los factores más importantes de la programación efectuada por Ministerio de Agricultura respecto de la reconversión agrícola, fue el establecer centros de acopio a través de todo el país. Y en la Décima Región, donde se obtienen dos tercios de la producción lechera nacional, se ha visto el enorme beneficio que esto conlleva.

Cité el ejemplo de equipamiento de centros de acopio, porque, a mi juicio, es el que en este momento se halla más visible; sin embargo, lo podemos trasladar a la vitivinicultura, a la fruticultura y a otros rubros del sector, donde el equipamiento es fundamental.

Por lo tanto, solicito a la Sala que apruebe el informe de las Comisiones de Economía y Agricultura, unidas, por cuanto aquél constituye, realmente, el elemento más valioso que introdujimos al texto en cuestión, al considerar la asociación de los productores en la garantía crediticia.

El señor PRAT.-

Señor Presidente , sólo deseo reafirmar el planteamiento del Senador señor Larre.

El equipamiento es elemento esencial en una inversión productiva, y, por ende, dejarlo al margen de la operación del referido mecanismo de financiamiento, carece de justificación racional.

Por lo tanto, pediría a algún miembro de la Comisión de Hacienda que explique por qué se eliminó ese tipo de activo de la posibilidad de postular al Fondo de Garantía.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Corresponde ocuparse en el proyecto, en primer trámite constitucional e iniciado en mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República , que modifica el decreto ley Nº 3.500, de 1980, en lo relativo al costo de los servicios que prestan las Administradoras de Fondos de Pensiones, con informes de las Comisiones de Trabajo y Previsión Social y de Hacienda.

-Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de ley:

En primer trámite, sesión 19a., en 19 de julio de 1995.

Informes de Comisión:

Trabajo, sesión 5a., en 29 de octubre de 1996.

Hacienda, sesión 5a., en 29 de octubre de 1996.

El señor LAGOS ( Secretario ).-

La Comisión de Trabajo y Previsión Social hace presente en su informe que todas las disposiciones de la iniciativa revisten el carácter de normas de quórum calificado, toda vez que se refieren al ejercicio del derecho a la seguridad social, en virtud de lo dispuesto en los artículos 19, Nº 18º, y 63, inciso tercero, de la Constitución Política de la República.

Asimismo, deja constancia de la asistencia de los invitados a las sesiones.

En seguida, la Comisión señala los propósitos del proyecto. En síntesis, su objetivo fundamental es incentivar a los afiliados a las Administradoras de Fondos de Pensiones a una menor rotación en el sistema, a fin de disminuir los gastos comerciales y administrativos de éstas, facilitando así una reducción en el costo previsional.

Luego, da cuenta en su informe de que, en la discusión general de la iniciativa, oyó una exposición del señor Superintendente de Administradoras de Fondos de Pensiones acerca de la materia y de que diversos miembros de la Comisión formularon consultas al respecto a los representantes del Ejecutivo.

Del mismo modo, la Comisión da a conocer que la discusión general versó, principalmente, sobre la conveniencia de establecer un período mínimo de permanencia para autorizar traspasos de afiliados de una Administradora a otra, las excepciones propuestas a dicha regulación u otras posibles de incorporar, y el tratamiento tributario para los descuentos de comisiones.

A continuación, hace constar que el proyecto, puesto en votación en general, fue aprobado por la unanimidad de los miembros presentes de la Comisión Senadores señores Ruiz, Thayer y Urenda.

Por último, luego de consignar el debate del articulado, propone aprobar la iniciativa.

Por su parte, la Comisión de Hacienda hace presente en su informe que el proyecto requiere quórum calificado para su aprobación, y que se abocó al estudio de todas las normas acogidas por la Comisión de Trabajo y Previsión Social.

Asimismo, hace una relación de cada una de las disposiciones del proyecto, del debate habido y de los acuerdos adoptados.

En la parte resolutiva de su informe propone aprobar el texto despachado por la Comisión de Trabajo y Previsión Social, con diversas modificaciones, dejando constancia de que todas ellas fueron acordadas por la unanimidad de sus miembros presentes, Senadores señores Lavandero, Piñera y Zaldívar (don Andrés), y de que también se acogieron las distintas indicaciones formuladas por el Ejecutivo.

Finalmente, en su informe, da cuenta del texto aprobado.

Tiene la palabra el Honorable señor Thayer.

El señor THAYER.-

Señor Presidente , el proyecto es eminentemente técnico, lo estudiaron las Comisiones de Trabajo y Previsión Social y de Hacienda --me imagino que el Presidente de esta última se referirá a su informe--, y persigue objetivos que todos los señores Senadores, en mi opinión, no pueden menos que apoyar, lo cual se refleja en el acuerdo unánime que hubo en ambas Comisiones.

Es un hecho que el sistema de administración de fondos de pensiones enfrenta un costo administrativo desproporcionadamente alto, por ser también demasiado elevado el número de traspasos de afiliados de una Administradora de Fondos de Pensiones a otra.

Por consiguiente, la iniciativa busca crear un mecanismo técnico fundado en incentivar la permanencia en una Administradora mediante descuentos a las comisiones que se cobran por los fondos depositados en ella. En efecto, se establece una cotización adicional de la cual se harán descuentos al término de un período de 12 meses, considerando la permanencia de los afiliados en las respectivas AFP.

Este sistema, sustancialmente sencillo en su objetivo, es complicado en su manejo. Fue estudiado muy cuidadosamente por la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones y discutido prolijamente en ambas Comisiones, hasta llegar, al final, a la fórmula consignada en el proyecto.

Se trata de un mecanismo técnico cuyo objetivo es reducir el número de traspasos inútiles de una AFP a otra, los cuales provienen principalmente de una fuerza de marketing excepcional impulsada entre una Administradora y otra para conseguir el traslado de clientes. Ello escapa al objetivo central de una institución de carácter esencialmente previsional y desregula el principio de que las AFP compitan entre sí por el mejor servicio que otorgan.

Por lo tanto, a través del proyecto se busca que el afiliado tenga una información y una reflexión suficiente para que el traslado de una AFP a otra sea realmente conveniente, según la apreciación que el cotizante pueda hacer, y que éste pueda ser informado adecuadamente de la utilidad del cambio. Al mismo tiempo, se reducen los traslados, proponiendo un periodo razonable de permanencia en cada AFP de a lo menos un año.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

¿Me permite una interrupción, señor Senador ?

Solicito el asentimiento del Senado para que se incorpore a la Sala el Subsecretario de Previsión Social, señor Patricio Tombolini.

Acordado.

El señor THAYER.-

Mediante el mecanismo señalado, se procura bajar el escandaloso nivel de traspasos de afiliados de una AFP a otra, el cual llega a 34 por ciento del total en un año, lo que sube desproporcionadamente los costos de administración y perjudica, en definitiva, el monto de las pensiones que percibirán los afiliados.

Señor Presidente , por ser el informe de la Comisión de Hacienda substancialmente coincidente con la de Trabajo, lo razonable sería aprobar en general la iniciativa y fijar un plazo prudente para presentar indicaciones por si algún señor Senador quiere perfeccionarla. Pero, en lo esencial, el proyecto está consensuado.

El señor RUIZ (don José) .-

Señor Presidente , el proyecto en análisis es uno más de los tantos que hemos discutido en el Parlamento en relación con el tema de las AFP. Sin embargo, deseo recordar algunos elementos que están en juego en torno del asunto.

En el Senado analizamos una iniciativa sobre el costo de los traslados y en otro proyecto, el costo de las comisiones de los agentes o corredores de seguros. A ello debe agregarse el problema de la rentabilidad de los fondos de pensiones, afectados por elementos absolutamente ajenos a la voluntad de los propios dueños de ese dinero, como los problemas que se producen en al bolsa de valores. En fin, estamos discutiendo un proyecto que aborda uno de los aspectos de un sistema que desgraciadamente no hemos podido analizar a fondo.

Ahora se presenta una nueva oportunidad para abrir un debate sobre el sistema en su conjunto.

Cuando hablamos de las platas de los trabajadores, nos referimos a la obligación que éstos tienen de ahorrar, pues no están libres de decidir si hacerlo o no hacerlo. Se les descuenta de sus remuneraciones religiosamente cada mes. Esos recursos no tienen una rentabilidad asegurada, y generan costos que tampoco están claros, porque, a medida que pasa el tiempo, aparecen nuevos elementos distorsionadores.

En resumidas cuentas, si fuéramos capaces de hacer un análisis a fondo del costo de operación del sistema y de la cantidad de recursos de los propios trabajadores que se desvían hacia actividades distintas de lo que es el objetivo de la previsión social --garantizar a una persona una vida relativamente decente en su ancianidad--, nos encontraríamos con que el sistema no está respondiendo en forma adecuada.

La iniciativa en estudio ofrece la mejor solución posible dentro de un problema real. La gente se traslada, porque, en buena medida, no conoce el funcionamiento del sistema, bastando con recibir información de la rentabilidad de una AFP o con la visita de los promotores de tales instituciones, para que la persona sea incentivada a cambiarse con una permanente regularidad, lo que encarece el costo del sistema, que, en última instancia, deben pagar los mismos imponentes.

Aprobé en general y en particular el proyecto en la Comisión, porque en realidad tiende a solucionar parcialmente el problema; aunque evidentemente crea otros, incluso contrarios a la esencia de lo que inicialmente se tomó en cuenta para instaurar el sistema de AFP.

Es cierto que la iniciativa en debate limitaría la competencia, pues no es fácil formar una nueva institución de previsión particular --una AFP-- si de alguna manera se impide el traslado de imponentes. Sin embargo, el proyecto busca solucionar de alguna forma problemas reales. Hoy día, el costo del sistema previsional privado es excesivamente alto, lo cual debería originar un debate sobre la forma en que opera el sistema mismo, para resolver su extrema complejidad. Pero --como mencioné al comienzo-- no tenemos otra opción, pues, al carecer de iniciativa para patrocinar un proyecto de ley sobre dicho tema, en consecuencia, solamente podemos reaccionar frente a los mensajes del Ejecutivo.

La iniciativa evidentemente perfecciona el sistema: reducirá al menos uno de sus costos y mejorará las condiciones en que funciona hoy día la previsión de los trabajadores del sector privado.

Por lo tanto, anuncio mi voto favorable.

El señor PRAT.-

Señor Presidente , junto con anunciar mi aprobación, deseo manifestar que el proyecto avanza en el camino correcto, en cuanto a desregular una situación rígidamente regulada, particularmente, el cobro de comisiones únicas, en forma independiente de la permanencia del afiliado en su Administradora de Fondos de Pensiones. Justamente, esa rigidez constituye una impunidad frente al traslado y una falta de premio o de incentivo para mantenerse en la institución previsional. La iniciativa diferencia ambas actitudes --premia una y castiga a la otra--, lo cual permitirá la creación de mecanismos naturales, por la vía del premio o de la diferenciación de tasas de comisión, para que las personas que permanezcan en su AFP reciban a cambio un beneficio.

Es muy importante identificar dicho elemento esencial, pues en forma habitual --desgraciadamente-- se busca solucionar ese tipo de problemas mediante mayores regulaciones, no de menores. En este caso, se está desregulando el sistema para que las personas naturales sean premiadas o castigadas, según el sentido en que se muevan.

Si se considera que durante la discusión del proyecto ha habido un embate comunicacional muy fuerte en contra de la fuerza de venta de las AFP, es fundamental destacar que, si bien ella ha sido sobredimensionada y ha significado un costo muy elevado para el sistema --por efecto de una inconveniente reglamentación--, no es menos cierto que también ha representado una ventaja, ya que dicha fuerza sin duda ha introducido a los afiliados en el conocimiento de los vericuetos del sistema de pensiones, sus ventajas y desventajas. Este elemento esencial de una economía de mercado, como la información que difunde la fuerza de ventas, ha tenido un efecto especial en el poco más de un año de rentabilidad negativa que se ha experimentado, por efecto de la baja del mercado accionario. Yo diría que, más allá de dicho inconveniente natural, hay que observar la virtud que se encuentra tras aquel fenómeno, en cuanto a que, por primera vez durante casi quince años de vigencia del sistema, se han abierto los ojos de los consumidores --vale decir, los afiliados-- acerca de cuál es la motivación que debe mantenerlos ligados a la AFP donde están cotizando: la rentabilidad que arroja la administración de los fondos que maneja cada una de ellas.

Por lo tanto, tras los elementos presentes en este período de rentabilidades negativas --esperamos que sean circunstanciales--, hay algo positivo, cual es el avance en la racionalidad, el conocimiento y la información del gran público afiliado a las AFP.

Dadas esas observaciones, importantes de considerar, sobre todo cuando estamos ante un proyecto de ley tendiente a remover regulaciones inconvenientes, anuncio mi voto favorable.

El señor CALDERÓN .-

Señor Presidente , la iniciativa en debate plantea uno de los problemas que aqueja al sistema de pensiones. No se trata de una reforma a éste en su globalidad.

Tengo una posición negativa acerca del actual sistema de pensiones. El hecho de que las pensiones dependan de los vaivenes de la economía y del mercado es muy problemático para millones de trabajadores chilenos. El sistema es poco seguro, poco solidario.

La iniciativa aborda un solo tema, de entre el sinnúmero de materias que comprende el sistema. En la Comisión de Trabajo se mencionaron cifras muy elocuentes. Por ejemplo, de 5 millones 450 mil afiliados a las AFP, 2 millones 300 mil no cotizan. ¡Dos millones trescientas mil personas, o sea, el 40 por ciento, señor Presidente , no están imponiendo!

Por otra parte, como señaló ya otro señor Senador, existe el problema de la rentabilidad negativa de las AFP en los últimos meses de 1995 y en los primeros del presente año.

Creo que, a estas alturas, después de 15 años de funcionamiento del sistema de pensiones, la sociedad chilena y el Gobierno deben hacer una evaluación seria del mismo y ver si es, en realidad, el más conveniente para los trabajadores chilenos.

El proyecto trata sólo del tema que dice relación al excesivo número de traspasos que se producen en las diferentes AFP. Según los cálculos realizados, en el primer semestre del año en curso el promedio de traspasos fue de 120 mil mensuales. La proyección de esa cifra arroja un millón 400 mil traspasos al año. ¡Un millón cuatrocientas mil personas se trasladan de AFP anualmente, y en plazos en que ni siquiera tienen tiempo para calificar si el cambio es conveniente o inconveniente para ellas! Por lo general, los afiliados proceden a hacerlo sin tener mayor conocimiento. Los motivos son secundarios, y casi siempre tienen que ver con determinadas regalías que les ofrecen los vendedores. No son razones de fondo, ni tienen atingencia con la rentabilidad, ni con la calidad de los servicios que otorgan las AFP.

En mi opinión, el proyecto plantea medidas adecuadas, ya que otorga la posibilidad de cobrar comisiones diferenciadas, según la permanencia del imponente. Igualmente, fija un período mínimo de permanencia. La Comisión de Trabajo estableció --y fue aprobado por la de Hacienda-- que el plazo de permanencia para tener derecho a rebaja en el cobro de la cotización adicional y en las comisiones será de un año, durante los tres primeros años de vigencia de la ley en proyecto. En las situaciones de excepción contempladas en el sistema, las solicitudes de traspaso sólo podrán ser presentadas dentro de los seis meses siguientes a la constatación de las referidas situaciones. Estos son plazos prudentes, para que los afectados entiendan el sistema y los traslados se efectúen con conocimiento de causa.

Sin embargo, señor Presidente , tengo ciertas preocupaciones. La circunstancia de que las enmiendas propuestas signifiquen rebajar los costos de las AFP y de que éstas puedan disminuir las comisiones a los afiliados --ésta es la lógica del proyecto--, no se halla asegurada de ninguna manera.

Se dice que las comisiones serán menores debido a la reducción de costos que tendrán las AFP al no haber tantos traslados. Pero esto no se establece en forma expresa en el texto. Sólo cabe entender que las AFP, en un gesto de buena voluntad, bajarán las comisiones. Reitero: esto no se encuentra explicitado. Sí se consigna una reducción en los costos de las AFP, pero ello puede implicar o que las Administradoras obtengan mayores ganancias, o que esto no sea así y verdaderamente se beneficie a los afiliados. No está claro. Posiblemente sea esto último, que es, precisamente, la lógica de la normativa.

Además, en el proyecto hay un efecto perverso. Resulta que hoy en las AFP existen 15 mil personas que trabajan como vendedoras. Por consiguiente, muchas de ellas irán a la calle y deberán incorporarse a otra actividad. Sería interesante estudiar programas de reinserción laboral, destinados a capacitar a esa gente para otras funciones. Algunos de dichos vendedores --con justa razón-- han reclamado. Hicieron presente su problema en la Comisión de Trabajo. Estimo que deberíamos preocuparnos también de cómo hacer una reconversión en este campo.

Otro aspecto analizado en la Comisión técnica fue el nivel de información de los afiliados. Estoy cierto de que incluso si consultáramos a los señores Senadores acerca de lo que significa esta iniciativa, concluiríamos que muchos de ellos no se encuentran al tanto de sus implicancias. Porque hay envuelto un aspecto técnico. El sistema previsional no es fácil de entender. La gente, a ciegas, adopta una decisión que tiene que ver con su vida. Por eso, alguien --al parecer, un representante de los propios trabajadores-- propuso crear un instituto de capacitación previsional. ¿Por qué no? Sin embargo, no recogimos estas ideas.

Como dije, es preocupante el escaso nivel de información de los chilenos para tomar una determinación o para resguardar sus derechos en el ámbito previsional. Deberíamos interesarnos por mejorar este aspecto, si no en esta oportunidad, en otra. El problema está presente.

En todo caso, por los motivos expuestos, y frente a la posibilidad objetiva de rebajar las comisiones que se cobran a los afiliados, votaré favorablemente el proyecto.

El señor HAMILTON .-

Señor Presidente , haré algunas consideraciones muy generales sobre un punto específico de la iniciativa: la disposición que impide a los imponentes cambiarse de AFP antes de haber transcurrido el plazo de un año desde su incorporación.

A mi juicio, la norma es inconveniente desde dos puntos de vista. En primer lugar, establece un privilegio exagerado para las actuales AFP, en perjuicio de las que pudieran crearse en el futuro. En efecto, el hecho de que una nueva administradora no podrá contar con afiliados pertenecientes a otra AFP hasta después de un año, impedirá la formación de sociedades de esta índole. En consecuencia, aquí --como dijo un señor Senador--, lejos de estar desregulándose este mercado, se está regulando. Y, en mi concepto, esa regulación puede ser equívoca.

En el mismo orden de ideas, se estaría creando una suerte de oligopolio penal e ilegal contrario a la Constitución y al libre juego económico.

El segundo inconveniente de la norma es que, siendo de la esencia del sistema la libre elección, resulta incomprensible que los verdaderos dueños de los Fondos de Pensiones, los trabajadores, carezcan de libertad para elegir cuándo deben cambiarse y por qué razón hacerlo.

Por su parte, las AFP arguyen la existencia de gran número de cambios que encarecen el sistema. Eso es efectivo, aunque discutible. La gente se cambia, primero, porque las mismas AFP desarrollan políticas muy agresivas para captar imponentes de otras Administradoras, y segundo, porque no hay políticas explicativas claras sobre la conveniencia de mantener las cotizaciones en determinada AFP.

El actual sistema ha llevado adelante una política comprometida con los grupos que controlan las Administradoras de Fondos de Pensiones, buscando reducirlas a las existentes, en lugar de crear las condiciones para que los grupos intermedios (sectoriales, gremiales, regionales) creen organismos de este tipo que permitan diversificar el sistema y darle un rostro más humano.

Por último, a mi juicio, la norma va contra el derecho de propiedad, ya que al impedirse el cambio desde una AFP a otra por cierto período se está limitando al imponente el legítimo derecho a determinar dónde los fondos que le pertenecen pueden obtener mejor rentabilidad, circunstancia que le puede producir un daño pecuniario.

Por tales razones, estoy en contra de la disposición en comento.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-

Señor Presidente , por supuesto, nunca pueden ser perfectas las soluciones lucubradas para lograr un objetivo. En este caso, todos concordamos con el que se persigue, y las cifras nos exigen la decisión de buscar una salida.

Por eso, hay que partir por el tema de fondo: qué está sucediendo con el nuevo sistema de pensiones, con las denominadas "AFP".

El nuevo sistema previsional, ya asentado en la operativa de nuestro país, reúne aquí recursos por más de 20 mil millones de dólares, y en América Latina es uno de los instrumentos que muestran mayor potencia para recoger ahorros.

Podrá discreparse de si era bueno establecerlo. Pero lo central se encuentra aquí.

El sistema vigente, que es perfectible --pienso que lo hecho durante todo este tiempo y las disposiciones que se le introduzcan en el futuro tenderán aún más a su perfeccionamiento--, seguramente mostrará sus resultados en ocho a diez años más. A esa fecha podremos hacer una completa evaluación de él, por cuanto el Fisco dejará de pagar por concepto del antiguo régimen previsional y estará en plena vigencia la capitalización individual, a través del nuevo mecanismo.

El nuevo régimen previsional abarca a 5 millones de trabajadores, con el monto de ahorro que señalé.

¿Qué ocurre con el costo? De acuerdo a los datos proporcionados a la Comisión de Hacienda, la cifra es realmente impresionante: 33 por ciento de los ingresos está destinado a costear el sistema, tanto en administración como en comercialización y difusión. Es decir, al año se gastan en administración 140 millones de dólares. Y los gastos de publicidad, en la lucha por conquistar el mercado, alcanzan a 16 millones de dólares. Por supuesto, todo eso lo pagan los trabajadores, no las Administradoras; son fondos que deben recogerse dentro del sistema para lograr estos resultados.

¿Qué ha sucedido?

Entre los grandes factores que encarecen el costo previsional están, precisamente, el traspaso de trabajadores de una AFP a otra y la inexistencia de un sistema de comisiones reducibles por la permanencia del afiliado en la Administradora, que premie a quien no se cambie.

En 1990 hubo, en promedio, 200 mil traspasos. En 1994 los traslados llegaron a 970 mil. Ello significa que, en un año, 30 por ciento de trabajadores se traspasó de una Administradora de Fondos de Pensiones a otra.

Por supuesto, las AFP han buscado los mecanismos para lograr los traslados. Así, en 1990 había 4 mil agentes de ventas; hoy existen 17 mil. Y de ahí que se gasten 140 millones de dólares en pago de remuneraciones al personal de ventas.

Entonces, ¿cuál es la idea? No se trata de disminuir la posible competencia entre los actuales actores. Tampoco, de crear situaciones monopólicas --como aquí se ha dicho--, porque la libertad para formar Administradoras de Fondos de Pensiones persiste, no se modifica en virtud del proyecto en debate.

Por lo demás, la iniciativa no elimina a los afiliados la posibilidad de traspasarse de una AFP a otra, sino que la reglamenta. Y lo hace en dos sentidos, a fin de rebajar los costos, beneficiando a aquéllos, y evitar traspasos más allá de lo deseado.

Para tal efecto, establece el cobro de comisiones diferenciadas por permanencia.

En la actualidad, la comisión de las Administradoras alcanza más o menos a 2,8 por ciento del sueldo, y con cargo a ese porcentaje se paga el seguro de invalidez y sobrevivencia del afiliado, que tiene un costo de aproximadamente 0,8 por ciento de la comisión. Por lo tanto, la comisión neta de las AFP es de 2 por ciento del sueldo.

Con este proyecto se pretende que las Administradoras de Fondos de Pensiones puedan cobrar las comisiones sobre las siguientes bases.

Primero, deberán ser de aplicación generalizada. Una AFP no podrá cobrar más a uno y menos a otro; al que tiene mayores recursos, más comisión, y al que posee menos, una menor. Se establecen, entonces, períodos estandarizados, en general anuales, de tal manera que pueda existir comparación entre las diversas Administradoras.

La comisión diferenciada deberá ser uniforme para todos los afiliados a las Administradora de Fondos de Pensiones , sin posibilidad de discriminar.

La AFP podrá fijar una comisión de lista, y sobre ella se plantearán los descuentos que se materializarán cuando el trabajador cumpla los requisitos.

Y, en segundo lugar, se crean normas para premiar a quienes tengan mayor grado de antigüedad en la AFP, alargando así la vida del trabajador en estas instituciones.

A mi juicio, el proyecto apunta al objetivo perseguido, si bien no logra todo lo deseable; el costo de administración que tiene actualmente el sistema es altísimo y precisa de una rebaja; y, aprobando la idea de legislar y fijando plazo para presentar indicaciones, podremos enriquecer aún más el contenido de la iniciativa. Lo peor que nos podría pasar sería no legislar sobre la materia.

Con respecto a la permanencia mínima en una AFP, será en un primer período de un año, para luego reducirse a seis meses.

En la actualidad, se calcula que una persona podría traspasarse de una AFP a otra tres veces al año, porque, administrativamente, el proceso de traslado demora cuatro meses en hacerse efectivo.

Por todas esas razones, todos los integrantes de la Comisión de Hacienda aprobamos el proyecto. Y nos parece factible que a propósito del segundo informe sometamos a consideración de la Sala un texto aún más perfeccionado, sobre la base del sistema que deseamos establecer.

He dicho.

El señor HORMAZÁBAL.-

Señor Presidente , para un ciudadano que lea este debate del Senado y tenga oportunidad de conocer nuestros documentos de trabajo interno resultará insólito que un sistema que se califica de muy exitoso y que se pretende vender como modelo fuera del país presente las carencias aquí descritas.

En el contexto del serio enfoque con que expuso la materia el Senador señor Andrés Zaldívar, respecto de que las AFP han significado un incremento notable en la capacidad de ahorro en Chile, por ejemplo, hay que considerar la existencia de estudios internacionales --uno de ellos, del Banco Mundial-- que asignan a ese factor un impacto bastante menor.

Si se analiza el sistema desde el ángulo del impulso que ha significado para el mercado de capitales, yo diría que sí, que es un interesante elemento dinámico en ese campo.

Además, no abrigo dudas sobre las razones que tendrán los Gobiernos, de cualquier signo, para preocuparse de evitar posibles alteraciones drásticas en dicho sistema. Si uno lee el último Boletín de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, puede percatarse de que, a julio de 1996, el 40,48 por ciento de los recursos se encuentra invertido en instrumentos estatales; el 27,94 por ciento, en acciones de empresas; el 4,82 por ciento, en bonos de empresas; el 16,49 por ciento, en letras hipotecarias; el 5,13 por ciento en depósitos a plazo, y el 5,14 por ciento, en otros instrumentos. Es decir, el Estado está usando parte de los recursos del sistema (a lo menos 40 por ciento de ellos) para sus tareas de bien nacional. ¡Qué bueno!

Personalmente, junto con rechazar cualquier iniciativa que implique la inversión de esos fondos de los trabajadores en el exterior (Chile tiene todavía necesidades urgentes, vitales, en el plano de la infraestructura, etcétera), considero acertado destinarlos a implementar programas de concesiones en que el sector privado pueda invertir para mejoramiento de puertos, en caminos, en diversos proyectos de interés para el país, pues con ello se genera empleo, se ayuda a elevar la calidad de vida, se estimula el desarrollo. ¡Me parece tremendamente razonable!

Sin embargo, queda planteada la siguiente pregunta: ¿Es esto nuevo para el Estado chileno, por ejemplo? No lo es, porque él podía disponer de tales recursos a través de otros mecanismos, tal vez no tan transparentes como éste.

Si se me dice que el sistema presenta ventajas muy importantes para los ciudadanos, tengo que señalar que no las veo. Y me refiero a lo que los partidarios del sistema escriben y sostienen.

Aquí, a propósito del estudio del proyecto de Ley de Presupuestos, por ejemplo, muchos Senadores plantean exigir parámetros de eficiencia.

¿Cómo funcionan las empresas, señor Presidente ? Yo preguntaría, por ejemplo, cuáles son los parámetros internacionales o los nacionales para medir una empresa donde los desembolsos por administración alcanzan a 17,91 por ciento de sus gastos.

Según el informe de la Comisión de Trabajo, sobre la base de datos entregados por la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones --cito lo que se dice en la página 30, anexo Nº 5--, los gastos de administración de las AFP alcanzaron a 17,91 por ciento en 1994. ¡Es que se trata de una empresa prestadora de servicios! Claro. Sin embargo, la prestación de servicios se complementa con el gasto comercial. Y ocurre que las remuneraciones del personal de ventas llegaron a 24,37 por ciento ese año. Pero también hay remuneraciones del personal administrativo, que tuvieron, en el mismo año, un costo de 22,62 por ciento.

Entonces, para que pueda operar esta empresa "tan eficiente", debe gastar 22,62 por ciento en personal administrativo, 24,37 por ciento en personal de ventas y 17,91 en administración.

¿Resiste alguna empresa del sector productivo o de servicios el parámetro de eficiencia de las AFP?

Es bueno, señor Presidente , que los ciudadanos se interesen en estas materias, porque la previsión es esencial en la vida de las personas. Además, todos los que tenemos vocación política debemos estar atentos a esto. Porque si, de acuerdo con los estudios prospectivos, debido al alto costo del sistema, el Estado tuviera que aportar el diferencial necesario para garantizar las pensiones mínimas a más del 50 por ciento de los afiliados, ello significaría una futura carga tremendamente importante para la sociedad chilena, la que podrá estar administrada y dirigida por cualquier sector político, ya que ése es el juego democrático. Por ende, miremos el asunto con sentido de país y no desde el ángulo de lo que puede ser un problema coyuntural.

El sistema se presenta porque se entiende, en 1980, que al Estado le es imposible seguir manteniendo un gasto en previsión equivalente a 3 puntos del producto geográfico bruto.

Señor Presidente , ¿qué porcentaje del producto geográfico bruto gasta hoy el Estado en previsión? Más del doble que en 1980. Es decir, ese año se consideraba escandaloso e imposible afrontar con fondos estatales un gasto por ese concepto que equivalía a 3 puntos del PGB; pero hoy día ese mismo gasto alcanza a 6 puntos.

Analicemos, entonces, la situación.

Como dije, el Estado, después de 15 años de aplicación del sistema, está gastando en previsión el doble de lo que consideraba intolerable en 1980.

Desde el punto de vista del ahorro interno, el impacto del sistema es menor, según las cifras que es posible examinar. Desde el punto de vista del costo para el afiliado, el nuevo mecanismo resulta tremendamente oneroso.

¿Dónde están, entonces, las ventajas del sistema? ¿Alguien podría afirmar que radican en el hecho de que hoy el trabajador paga menos? ¡Eso no es cierto!

Tengo aquí el Boletín Estadístico Nº 134 de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones.

En primer lugar, hay que recordar las cifras que citó el Honorable señor Calderón. Se estima que el número de afiliados al sistema es de 5 millones 463 mil 527, al mes de julio. Pero se da la paradoja de que sólo cotizan 2 millones 900 mil. ¿Dónde están los recursos de los trabajadores afiliados que no aparecen? ¿Dónde están los 2 millones 543 mil 374 trabajadores que no figuran en la calidad de cotizantes? ¿Quién tiene esos fondos? ¿Qué ocurre con su destino previsional? ¡Ah: es una de las grandes incógnitas! Tratamos de acotarla en una legislación aprobada hace algún tiempo por el Senado, pues buena parte del sector empresarial usaba los recursos de los trabajadores como un préstamo de bajo interés, ya que la multa por el no pago de las cotizaciones, ¡dinero de los trabajadores! (lo que establecía, según la Corte Suprema, la figura de apropiación indebida), no se enteraba en los fondos previsionales pertinentes.

¿Se puede decir que un sistema que muestra 5 millones 463 mil 527 afiliados, de los que cotizan sólo 2 millones 900 mil, dejando en la nebulosa a 2 millones 543 mil, tiene las bondades que aquí se destacan?

"¡Ah: es que los trabajadores han ganado por la vía del costo!". ¡No es cierto! Y aquí están las cifras del Boletín oficial de la Superintendencia.

¿Cuánto le cuesta a un trabajador que gana 65 mil 500 pesos este bendito y tan eficiente sistema previsional?

Partamos por la AFP más cara, PLANVITAL: costo previsional como porcentaje de cotización obligatoria, 48,32 por ciento.

Escuchen bien Sus Señorías. En dicha empresa hay cerca de 100 mil trabajadores afiliados. Están pagando costos muy altos quienes tienen un ingreso de 65 mil 500 pesos: 48,32 por ciento (costo previsional como porcentaje de cotización obligatoria). En cambio, si el afiliado gana 60 unidades de fomento, la proporción se invierte, porque en ese caso la misma AFP, en vez del 48,32 por ciento, le cobra sólo el 27,40 por ciento. O sea, el sistema es profundamente discriminatorio para con los trabajadores que ganan menos. Y lo anterior, de acuerdo con cifras oficiales.

Hay diferencias sustantivas en materia de costos. Y en este ámbito, entonces, se nos presenta este proyecto, que es bien intencionado y que, pese a sus carencias, voy a aprobar en general. Pero, ¿cuál será su impacto? ¿Por ejemplo, elimina la comisión fija, que es la más regresiva del sistema? Junto con otros Senadores, incluidos algunos de Renovación Nacional y de la UDI, estamos de acuerdo en terminar con los cargos fijos del agua potable, de la luz eléctrica y de las compañías de teléfonos. ¿Por que entonces mis colegas de Derecha no aplican el mismo criterio y suprimimos la comisión fija de las AFP, que es tan regresiva como los costos fijos que se cobran por los servicios básicos señalados? Además, sólo seis de las quince administradoras de fondos de pensiones existentes cobran este costo fijo, de tal manera que su eliminación no causa daño al sistema. No quiero que se mire esta idea como la acción de un Senador que es rotundamente adversario al mismo, el cual, para mí, es intrínsecamente injusto e ineficiente para los fines de la seguridad social.

¿Cuál es el único factor positivo que veo en la iniciativa que se nos propone? La posibilidad de estimular una rebaja del costo en consideración a la permanencia del afiliado. ¡Claro que sí! Yo creo que ése es un elemento importante, pero de menor entidad.

Llamo a mis colegas a examinar la página 26 del informe de la Comisión de Trabajo y Previsión Social --se los pido porque el tiempo de que dispongo es escaso para detallar todo--, donde aparece un cuadro estadístico muy decidor. Si se redujera el gasto comercial en 11,1 por ciento, la cotización adicional bajaría de 2,99 a 2,89, es decir, bajaría 3,27 por ciento. ¡Irrelevante! Sólo si se llegara a reducir el gasto comercial en un porcentaje equivalente a 90 por ciento, el costo previsional disminuiría 23,22 por ciento. En cambio, la eliminación de la comisión fija, que se cobra mes a mes, sería de extraordinaria significación para los sectores que ganan menos y ayudaría a alterar el efecto perverso que se genera hacia futuro, el cual se traduce en una mayor carga para el Estado al tener que suplementar el diferencial que no se logre acumular en las cuentas para alcanzar la pensión mínima.

En consecuencia, hago un llamado a mi Gobierno, que yo respaldo, para que estudie la presentación de una indicación que suprima la referida comisión, lo cual, como ya dije, no afectaría al sistema. No quiero que se piense que hago esta proposición porque estoy en contra de él. Sólo seis de las quince AFP mantienen comisión fija. ¿Y qué efecto provocaría ello? El de una mayor transparencia en el mercado. Hoy día, las administradoras que, por estrategia de marketing, cobran una menor cotización adicional, lo hacen porque ésta sale directamente del bolsillo del trabajador, que lo nota en su liquidación, si es que le presta atención. ¿Y por qué le cobra un costo fijo más alto? Porque éste sale de la plata que va al fondo y el trabajador, por lo tanto, no se da cuenta, ya que lo está enterando en su supuesto 10 por ciento, el cual, por lo mismo, llega a veces convertido en un 7 por ciento al respectivo fondo de pensiones.

En consideración a lo anterior, hago un llamado al Gobierno para que, aprovechando esta iniciativa que reduce los costos, elimine la comisión fija, lo cual no afecta al sistema, sino que le da mayor transparencia.

En todo caso, anuncio que votaré en contra del plazo, ya que, si bien estoy de acuerdo en estimular una cotización diferente para premiar la antigüedad, la existencia de un plazo rigidiza ese factor. Creo que hay que premiar al trabajador que permanece voluntariamente en una AFP.

Destaco la presentación del Gobierno, que considera diversos elementos. Si la rentabilidad es inferior a la establecida, si se produce fusión de administradoras, no existiría prohibición de cambiarse de AFP más de una vez al año. De este modo, el Gobierno introduce un factor realista. Sin embargo, me parece que sería más útil mantener el elemento diferenciador por permanencia, pero sin entregar a la administradora la rigidez del plazo. Creo que en esa medida podría mejorarse un poco un sistema que, a mi juicio, tiene fallas garrafales.

Aprovechando la idea que ha introducido el Gobierno, señor Presidente , estimé pertinente plantear estas observaciones.

El señor ERRÁZURIZ.-

Gracias, señor Presidente.

Voy a intentar hacer un análisis real y elevado, sin bajar al terreno personal como algunos acostumbran.

El sistema de AFP, sin duda alguna, es un éxito importante, como lo ha reconocido el mundo entero. Mediante él se privatiza la administración de los recursos de los trabajadores destinados a obtener en su debido momento una pensión. Es sabido --ha sido comprobado empíricamente-- que la administración privada de tales recursos es mejor que la administración pública.

Quiero recordar que el estatismo nació en Chile junto a las leyes sociales, alrededor del año 20, cuando se estableció un impuesto obligado para los trabajadores que llegó al 48 por ciento de sus sueldos, con el compromiso de que al término de su vida activa --es decir, al momento de su vejez-- obtendrían pensiones dignas.

Los trabajadores cumplieron, entregando todos los meses una cantidad que el Estado descontó de sus sueldos, pero todos los Gobiernos no cumplieron, porque con el dinero de los trabajadores desarrollaron un conjunto de empresas, llamadas después "empresas estatales", las que, en mi opinión, nunca han sido del Estado, sino de los trabajadores, por haber sido adquiridas con recursos de éstos y no con recursos de aquél. Sin embargo, al ser privatizadas, los fondos no se destinaron a mejorar las pensiones de los trabajadores. Lo contrario ocurrió en Bolivia, donde los recursos obtenidos de la privatización de las empresas estatales fueron canalizados a un gran fondo dirigido a las pensiones de los trabajadores. En Chile no sucedió lo mismo: se ocuparon en sanear la economía, en cubrir los gastos generales del Estado. De modo que la situación de los pensionados, que hoy es grave, nació, fundamentalmente, de ese hecho: de que, al liquidarse las mal llamadas "empresas estatales", los dineros no fueron a dar a sus dueños, que son quienes permitieron darles forma.

Entremos, pues, a analizar el tema que nos ocupa.

El actual régimen de pensiones ha permitido acumular hasta el momento más de 25 mil millones de dólares, convirtiéndose en la principal fuente de ahorro del país --se trata de un ahorro forzado de los trabajadores-- y haciendo posible que nuestras tasas por este concepto sean realmente buenas en comparación, sobre todo, con determinados países. Al mismo tiempo, ha permitido que estos recursos, administrados privadamente, sean mejor asignados, obteniendo una rentabilidad más alta.

Recordemos que, cuando se crearon los fondos de pensiones, el legislador calculó una rentabilidad de 4 por ciento anual para que los trabajadores pudieran conseguir una pensión adecuada al momento de jubilarse. Sin embargo, la rentabilidad ha alcanzado valores muy superiores al previsto: 14 por ciento, hace dos años, como promedio acumulado en más de diez años de vida del sistema, y 12,5 por ciento, en la actualidad. Este año ha logrado una rentabilidad de 4,5 por ciento.

Algunos se sorprenden de que en ciertos momentos las rentabilidades sean negativas. En verdad, las rentabilidades son relativas. Y el hecho de que hoy sean menores en relación con las mayores que fueron ayer sólo amerita un análisis de por qué fueron tan altas en el pasado o de por qué son más bajas hoy día. Si hacemos ese análisis, concluiremos que fueron mayores por una razón obvia: porque parte de las empresas que vendió el Estado también fue a dar a manos de las AFP, convertidas en acciones, bonos o lo que fuere. Estas acciones fueron ofrecidas en el mercado creyendo que éste les asignaría un justo valor, pero, como se encontraba bastante deprimido, les otorgó uno muy bajo, de tal manera que las AFP compraron las acciones de estas empresas a un precio bastante reducido, el cual con posterioridad subió.

Como el Estado, para proteger los recursos de los trabajadores, estableció limitaciones muy estrictas en cuanto a su inversión, permitiendo que sólo fueran invertidos en empresas que cumplieran determinadas condiciones, la demanda se tendió a concentrar en pocas de ellas, elevándose el valor de las acciones mucho más de lo que hubiese subido si hubiera habido mayor libertad para invertir.

En resumidas cuentas, algunas empresas captaron estos recursos al vender sus dueños las acciones a un precio que fue inflado artificialmente como consecuencia de estas regulaciones excesivas, que han pretendido, de buena fe, cautelar los intereses de los trabajadores. Pero el mercado --que finalmente fija los precios-- ha ido bajando en forma relativa el valor de estas acciones, y por eso se ha producido una menor rentabilidad. Hoy se tiende a subsanar esta situación abriendo, desregulando o permitiendo que las AFP inviertan en más y nuevos instrumentos. Y eso es positivo.

Como bien se señaló, en 1990 existían 4 mil agentes de venta; hoy alcanzan a 17 mil, quienes, para poder captar afiliados, están inscritos en la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones. Esta captación, que reviste una gran competencia, implicó gastos --de acuerdo con las informaciones del Gobierno-- de 140 millones de dólares y un desembolso en publicidad de 16 millones de dólares. Es decir, las fuerzas de venta importan un costo realmente espectacular; 17 mil personas es un ejército completo de vendedores que intentan atraer los recursos de los trabajadores para ser administrados, lo que hace pensar que este sistema es muy atractivo en cuanto a captación. Sin embargo, al analizar si en realidad se están captando nuevos afiliados, se llega a la conclusión de que no es así, sino que se hace girar a las personas ya afiliadas.

En resumidas cuentas, esta fuerza de venta sirve para crear una gran rotación, donde las personas se cambian en forma innecesaria o --la mayoría de las veces-- sin análisis. Tal situación --como se indicó con razón, de acuerdo con cifras oficiales--, representa un costo altísimo; significa que el gasto de comercialización junto al gasto de venta --es decir, el derivado del pago a los vendedores más el por concepto de publicidad-- superan el 33 por ciento de estos ingresos, lo que implica un altísimo costo.

Ahora bien, analicemos por qué sucede esto. El Senador señor Calderón --cuya opinión considero acertada-- indicó que nada dentro de este proyecto de ley garantiza que el menor costo que supuestamente se logre con esta iniciativa sea trasladado, en definitiva, como menor costo, como menor valor o como menor comisión, a los trabajadores. Es más, será al revés, porque se está rigidizando el sistema. Como consecuencia de ello, habrá menos administradoras y menos cambios de personas entre una y otra, obteniéndose como resultado menor competencia. Y es ésta la que hace bajar los costos.

En definitiva, no se trasladarán a los usuarios los beneficios provenientes de esta iniciativa si no hay una adecuada competencia. Entonces, al tramitar el proyecto, debemos cuidar que no se afecte por ningún motivo la libre competencia entre las distintas AFP en cuanto a captar afiliados, lo que podría parecer contradictorio con el hecho de reducir los costos de esta operación.

Como podrán leer los señores Senadores en la página 7 del informe de la Comisión de Hacienda, lo planteado por el Gobierno es parte de la solución. Allí se propone, por un lado, cobrar comisiones diferenciadas por permanencia y, por otro, premiar a quienes tengan un mayor grado de antigüedad, que es más o menos lo mismo. Sobre esa base está fundado el proyecto. Sin embargo, en mi opinión, le falta un zapato, hay uno sólo; tiene solamente un pie y se debe caminar con los dos. Pondré un ejemplo. Si cualquiera de nosotros fuera a Nueva York y pudiera cambiarse de hotel las veces que quisiera, llegaría a un hotel y estaría una noche; la siguiente noche se cambiaría a otro; luego al que sigue y los probaría todos sin pagar ninguno de los traslados. Evidentemente los usará todos para ver cuál lo atiende mejor, cuál es más bonito, etcétera. Es lo que ocurre en este caso, pues no existe costo de traslado. El Senador señor Prat llamó a esta práctica "impunidad del traslado". Con esta iniciativa, se sigue manteniendo tal "impunidad", pues la persona no paga por cambiarse. Es decir, el costo del traslado es cero. Quien se cambia debería pagar el costo que este proceso irroga, pues ello lo obligaría a meditar cuál es la relación costo-beneficio. Si eso a mí me cuesta equis pesos, resulta obvio pretender que la nueva AFP me otorgue mayores beneficios que la anterior, considerando el costo que estoy pagando. Y ninguna norma del proyecto sirve de base para un análisis de la relación costo-beneficio. Existe sólo el caramelo.

En esta materia, hay dos factores que deben ir juntos: el incentivo, para lograr ciertos objetivos; y el desincentivo, que es el costo del riesgo o del hecho de cambiarse. La iniciativa se refiere sólo a una parte de la solución: al incentivo por mantenerse dentro de la AFP, es decir, por la permanencia. Sin embargo, esa persona rigidiza su posibilidad de cambio --como bien dijo el Senador señor Hamilton--, pues se atenta contra su libertad de elegir entre distintas AFP que les ofrecen comisiones diferentes. Tiene razón el Honorable señor Hormazábal cuando señala que las AFP plantean distintas comisiones y la gente puede escoger entre ellas.

¿Qué es lo que ocurre? Si todos los afiliados fueran igualmente rentables por el hecho de ser iguales todas las comisiones, daría lo mismo. Las personas serían totalmente indiferentes para los efectos de las AFP. Pero no es así. No es lo mismo una mujer, que presenta una menor tasa de riesgo en cuanto al seguro de invalidez o de sobrevivencia, que un hombre, caso en el cual esa tasa es mayor. No es lo mismo un trabajador que gana 700 mil pesos ó 1 millón de pesos que otro que gana 200 mil pesos ó 100 mil pesos. Por lo tanto, las AFP tienden a diferenciar. Y si no lo hacen, ¿qué es lo que ocurre? Señores Senadores, en Chile hace dos años existían veintidós AFP y actualmente --no son quince como sostuvo el Senador señor Hormazábal-- hay sólo trece. El resto ha ido sucumbiendo o han sido absorbidas o se han fusionado con otras. El sistema conduce a muy pocas AFP. ¿Por qué? Porque no se encuentra bien establecida --eso quiero dejarlo muy en claro-- la libertad de los individuos para poder optar y para pagar los costos. Las AFP no pueden cobrar ciertos costos. Entonces, terminan creando más incentivos ofrecidos por un equipo de ventas formado por 17 mil personas, según cifras oficiales actuales, con un costo de ciento y tantos millones de dólares al año, a los cuales hay que agregar los gastos en publicidad. Y, en definitiva, no se obtiene ningún beneficio de la rotación permanente de alrededor de un millón de personas que se cambian de AFP una vez al año.

En suma, los afiliados y los cotizantes de las administradoras, al igual que los Senadores y todos los chilenos, tienen interés en que este sistema funcione bien. Se trata de la mayor y más importante fuente de recursos y de ahorro del país. Si no camina bien; si se concentra inadecuadamente la propiedad o el manejo de estos fondos; si no se concede --como aquí parece pretender un señor Senador-- libertad a las AFP para formular distintas ofertas, para que, de acuerdo con ellas, los trabajadores puedan optar; si a estos últimos se les limita o se les impide escoger libremente, corremos el riesgo de que el remedio resulte peor que la enfermedad.

En síntesis, hay dos soluciones, y estoy seguro --conozco bien el sistema-- de que funcionaran adecuadamente. Una, es la de los incentivos para permanecer en la AFP; la otra, la de los desincentivos a cambiarse, costo que, obviamente, deberá pagar quien adopte tal decisión. Y esta segunda solución es la que está faltando.

La existencia de muchos afiliados y de un menor número de cotizantes es un hecho normal. Por ejemplo, una persona que en un momento de su vida es cotizante puede convertirse el día de mañana en empresario, y al trabajar libremente --y dar incluso empleo a otros--, deja de cotizar, para hacer su propia previsión mediante el ejercicio de su actividad. Por lo tanto, la diferencia entre afiliados y cotizantes obedece, las más de las veces, al hecho de que se ha dejado de cotizar por haber cambiado de status. Pero, claro, debe tenerse cuidado, pues muchos trabajadores, especialmente los temporeros que sólo cotizan durante un determinado tiempo, se sienten inclinados a decir a sus empleadores: "Señor, mejor no me haga cotizaciones, porque me representa un mayor costo que deseo evitar, ya que, al fin de cuentas, tengo una pensión asegurada al término de mi vida laboral, que corresponde al 75 por ciento, según lo establecido en la ley".

En suma, señor Presidente , junto con hacer esta advertencia, quiero señalar que es fundamental que exista un incentivo como el propuesto en el proyecto, y, también, un desincentivo o costo para quien se cambie, modalidad ésta que hasta ahora no ha sido considerada, a pesar de que la planteé en la Comisión y de que funciona adecuadamente en otros países. De manera que también debiera existir en Chile, para evitar la rotación perversa que se ha generado en el sistema y que ha llevado a que de las 22 AFP que había en un comienzo, hoy perduren 13. Y no sería bueno que se siguiera reduciendo su número, porque continuaría concentrándose la administración de los fondos y, por lo tanto, la administración del poder relativo de los 25 mil millones de dólares, es decir, del ahorro de los trabajadores.

Gracias, señor Presidente.