Labor Parlamentaria

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Observaciones de Su Excelencia el Presidente de la República , en primer trámite constitucional, al proyecto de ley que introduce modificaciones al decreto supremo Nº 294, de 1984, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley Nº 15.840, Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y del decreto con fuerza de ley Nº 206, de 1960, Ley de Caminos, con informe de la Comisión de Obras Públicas.

-Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de ley:

En primer trámite, sesión 22ª, en 7 de septiembre de 1993.

En tercer trámite, sesión 2ª, en 4 de octubre de 1995.

En trámite de Comisión Mixta, sesión 25ª, en 3 de enero de 1996.

Observaciones en primer trámite, sesión 59ª, en 14 de mayo de 1996.

Informes de Comisión:

Obras Públicas, sesión 9ª, en 5 de julio de 1994.

Obras Públicas (segundo), sesión 27ª, en 31 de agosto de 1994.

Obras Públicas (tercer trámite), sesión 24ª, en 13 de diciembre de 1995.

Mixta, sesión 40ª, en 13 de marzo de 1996.

Obras Públicas (observaciones), sesión 5ª, en 11 de junio de 1996.

Discusión:

Sesiones13ª, en 14 de julio de 1994 (se aprueba en general); 1ª, en 4 de octubre de 1994 (se suspende su discusión); 9ª, en 2 de noviembre de 1994 (queda pendiente la discusión); 12ª, en 8 de noviembre de 1994 (se despacha en particular); sesión 25ª, en 3 de enero de 1996 (se despacha el tercer trámite);43ª, en 20 de marzo de 1996 (se aprueba informe de Comisión Mixta).

El señor EYZAGUIRRE ( Secretario ).-

Este veto, según deja constancia la Comisión de Obras Públicas, contiene una disposición de quórum de ley orgánica constitucional , la que, en consecuencia, de acuerdo con el artículo 63, inciso segundo, de la Constitución Política de la República, requiere, para su aprobación, modificación o derogación, el voto de 26 señores Senadores.

Asimismo, la Comisión deja constancia de que hay cuatro observaciones, de las cuales las tres primeras fueron rechazadas, y se recomienda a la Sala insistir en el texto despachado por ambas ramas del Parlamento.

En cuanto a la observación Nº 1, que incide en un texto de carácter orgánico constitucional, la Comisión, por mayoría de votos, acordó rechazarla y recomendar a la Sala insistir en el texto despachado por ambas ramas del Congreso Nacional.

Votaron por su rechazo los Senadores señores Romero y Siebert, y por su aprobación, el Honorable señor Martin.

Respecto a la observación Nº 2, la Comisión, por mayoría de votos, acordó rechazarla y recomendar a la Sala insistir en el texto despachado por ambas ramas del Parlamento.

Votaron por su rechazo los Senadores señores Martin, Romero y Siebert, y por su aprobación, el Honorable señor Páez.

En lo concerniente a la observación Nº 3, la Comisión acordó también rechazarla y recomendar a la Sala insistir en el texto despachado por ambas ramas del Poder Legislativo.

Votaron por su rechazo los Senadores señores Martin, Romero y Siebert, y por su aprobación, los Honorables señores Ominami y Páez.

Finalmente, la observación Nº 4 fue aprobada por unanimidad, con los votos de los Senadores señores Martin, Romero, Ominami, Páez y Siebert.

El señor ROMERO.-

Señor Presidente , efectivamente el Ejecutivo ha formulado cuatro observaciones al proyecto de ley que introduce modificaciones al decreto supremo Nº 294, de 1984, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley Nº 15.840, Orgánica del Ministerio de Obras Públicas, y del decreto con fuerza de ley Nº 206, de 1960, que refundió y uniformó las leyes sobre construcción y conservación de caminos.

La primera observación del Ejecutivo plantea básicamente la supresión del efecto que se atribuye al silencio de la Administración, esto es, "dar por aprobado un proyecto vial por el solo transcurso del tiempo, en atención a que se prestaría para consolidar la construcción de accesos cuya calidad técnica no es previamente comprobada por las reglas de la ingeniería, lo que puede acarrear serios riesgos para la regularidad del transporte y la seguridad vial.".

Debemos recordar que respecto de este proyecto se formó una Comisión Mixta, la cual acordó, por la unanimidad de sus miembros, ampliar a 60 días el plazo de 45 días establecido primitivamente para que la Dirección de Vialidad respondiera a las observaciones. Incluso, se planteó la posibilidad de un plazo adicional similar en caso de que la Dirección de Vialidad quisiera tener más tiempo para formular sus observaciones.

De esta manera, la Comisión se ha permitido rechazar el veto del Ejecutivo y formular la insistencia, dado que no sería recomendable entregar esta situación a la discrecionalidad de la Administración Pública, haciendo así posible que la Dirección de Vialidad simplemente dejara transcurrir el tiempo sin dar respuesta a las observaciones que se le formularon.

Lo anterior, respecto de la primera observación.

No sé, señor Presidente,...

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Lo más indicado es ir analizando una por una las observaciones, señor Senador.

El señor ROMERO.-

Me parece muy bien, señor Presidente.

El señor HORVATH.-

Señor Presidente, recuerdo a la Sala que el objetivo de este precepto es regular el acceso a todas las construcciones realizadas en torno a los caminos principales del país, a fin de no generar congestión o riesgos de accidentes, situación que está ocurriendo en esas carreteras e, incluso, en las vías urbanas más importantes.

En ese sentido, se obliga a que las obras propuestas cuenten previamente con un informe técnico de la Dirección de Vialidad. El plazo para evacuarlo era originalmente de 45 días, pero la Comisión Mixta estimó prudente extenderlo a 60 días, y podría aún ampliarse al doble por una sola vez, es decir, a 120 días, tal como aparece señalado en la iniciativa.

Se entiende que en un proceso de modernización del Estado dicho plazo es más que suficiente para que una Dirección competente pueda informar. Si no lo hace, significa que, en el fondo, concede de manera tácita su aprobación. Eso es lo que se persigue, y creo que apunta a la modernización del Estado.

Al mismo tiempo, estamos viendo un proyecto tendiente a mejorar la condición de los funcionarios del Ministerio de Obras Públicas, particularmente la de su personal técnico. Por lo tanto, a nuestro juicio, estos dos elementos apuntan a rechazar esta observación.

El señor ERRÁZURIZ .-

Seré muy breve, señor Presidente .

Me correspondió, como Presidente de la Comisión de Obras Públicas, conocer este proyecto de ley en su oportunidad. Fue analizado muy detenidamente, con la participación del señor Ministro y del personal de la Secretaría de Estado a su cargo.

En la materia que nos ocupa no se registró ninguna dificultad. Habiéndose discutido acerca del plazo para evacuar el informe pertinente, se coincidió, ante la eventualidad del silencio por parte del Ministerio, en que éste no tiene por qué pronunciarse fundadamente en todas las peticiones. Basta, si se encuentra en desacuerdo, que diga que no, pero, si se halla de acuerdo, no tiene por qué estar contestando cada vez. Y, entonces, se fijó un término para su respuesta, si es negativa, porque en tal caso debe ser fundada. El plazo original de 30 días fue alargado a 45, y en la Comisión Mixta, con posterioridad, se estableció uno incluso mayor. Para ello hubo unanimidad entre los Parlamentarios de todos los partidos políticos, tanto Diputados como Senadores.

Por lo tanto, me permito insistir en el planteamiento que acertadamente acordó la Comisión --que ahora ya no presido--, en cuanto a sostener y mantener el punto de vista original del Senado.

Gracias, señor Presidente.

El señor SIEBERT.-

Señor Presidente, no quiero abundar sobre el mismo tema, porque, en realidad, todo está dicho. Al Ejecutivo no le gusta, a veces, que se le fijen plazos, y se le ha concedido, tal como lo han expresado los Senadores señores Romero, Horvath y Errázuriz, uno doble, de manera que no es necesario extenderse sobre el particular.

Y recalco lo que recién puntualizó el Senador señor Errázuriz en el sentido de que en esta materia todos los Parlamentarios de la Comisión Mixta estuvieron de acuerdo.

El señor ROMERO.-

El Ejecutivo , señor Presidente , en la observación Nº 2, propone reemplazar, en cuanto al número 4 del artículo 1º del proyecto, disposición que sustituye el artículo 42 del decreto supremo Nº 294, la frase "el Ministerio deberá contar con el consentimiento del propietario respectivo, quien" por "el expropiado, o el propietario colindante, en su caso".

Lo anterior se funda en que, "por una parte, dicha redacción no guarda armonía con la hipótesis que describe el precepto, pues al haber mediado un acto previo de expropiación de la faja a concesionar, jurídicamente ya no existe el "propietario respectivo". Por la otra, si por su intermedio se postula recabar el consentimiento del "propietario aledaño" de la faja a concesionar, ello importaría no sólo crear una suerte de monopolio natural en su favor, lo que no se condice con las normas generales que gobiernan la actividad económica, sino que, además, condiciona una medida de servicio público al solo arbitrio de un administrado.".

La Comisión, luego de estudiar detenidamente el punto, concluyó que la redacción --porque éste es un aspecto meramente formal, diría-- no se aviene con la intención que tuvo en su oportunidad, y se permitió, por mayoría de votos, rechazar esta observación y recomendar a la Sala insistir en el texto despachado por ambas ramas del Congreso Nacional.

Quiero recordar lo consignado en el informe de la Comisión Mixta, en orden a que "cuando la Comisión analizó esta materia tuvo especialmente en consideración dejar establecido que el Ministerio de Obras Públicas deberá contar con el consentimiento del propietario respectivo, para los efectos de la expropiación adicional, es decir, para expropiar el 5% adicional al requerido técnicamente para la faja del camino. De esta forma, se agregó, si se desea instalar servicios sanitarios para los usuarios del camino, se requerirá el consentimiento del propietario quien, además, tendrá prioridad en la eventual licitación, de manera de resguardar los derechos de éste en el sentido de que las nuevas construcciones que se proyecten no se hagan, por ejemplo, al lado de su casa, pudiendo oponerse a ello.".

Esto es lo que cabe señalar acerca de la observación Nº 2.

El señor HORVATH.-

Solamente deseo complementar lo dicho por el señor Presidente de la Comisión , en el sentido de que el objetivo de la expropiación se relaciona con el de la obra pública. El 5 por ciento adicional --que obedeció a una iniciativa parlamentaria, por así decirlo, atinente a la Ley de Caminos-- responde a la idea de valorar el efecto provocado por las nuevas obras públicas o sus mejoramientos y poder sacarle mejor provecho. Por lo tanto, en esta segunda fase, tratándose de un tipo de objetivo complementario, debe contarse con el consentimiento previo del dueño. Si no, se atentaría contra el espíritu con el cual se expropia.

En lo que a mí respecta, también opino que debe rechazarse esta observación.

El señor ERRÁZURIZ .-

Señor Presidente , reiterando lo que ya se ha expresado, conviene considerar, para explicar bien de qué se trata, que en las obras públicas siempre se ha trazado el camino con una faja, la que terceros han usado sin pagar. En cambio, hoy, de acuerdo con el avance mundial en este ámbito, a la gente que transita por las carreteras se le cobra al menos un peaje. Y carece de sentido que una persona pobre deba enterar esa suma al viajar en su vehículo por una ruta al lado de la cual pasa una fibra óptica por la que no se paga, en circunstancias de que la vía pública es la misma y de que implicó un costo para el Estado. Entonces, lo que se deja en claro es que la faja podrá ser objeto, asimismo, del cobro de un "peaje", por llamarlo así.

Ahora bien, el servicio a los usuarios de la vía se puede prestar en diversas formas, sea por hoteles, estaciones de servicio, restaurantes, paradores de vista u otros similares. Pero se establece, para estos efectos, que no se puede llegar y construir un hotel, por ejemplo, al lado de la casa del agricultor que quede a la vera del camino nuevo, sino que se requiere ponerse de acuerdo con esa persona. A instancias del Senador que habla, se dispuso que se deberá contar, en cuanto a la ubicación de las instalaciones, fundamentalmente, con el consentimiento del propietario respectivo, para que no exista un hotel o una estación de servicio junto a la casa donde vive una familia, sino que se sitúe en un lugar donde, cumpliéndose con el propósito de atender a los usuarios de la vía, no cause problemas a los agricultores que viven en el área y que han debido ser objeto de una expropiación para construir el camino.

Por lo tanto, me permito insistir en el planteamiento del Senado, que, por lo demás, fue unánimemente acogido, según recuerdo, en la Comisión Mixta.

El señor SIEBERT.-

A modo de complemento, señor Presidente , me permito observar que el Ejecutivo manifiesta que es preciso cambiar la referencia al propietario respectivo por la expresión "el expropiado" porque, al momento de ser usado el 5 por ciento de terreno, la persona ya revestirá esa última calidad y, por lo tanto, no será propietaria. Pero la verdad es que todo el mundo entiende que para la expropiación respectiva debe mediar el consentimiento del propietario, aparte del que a éste le cabe prestar para la instalación al servicio de los usuarios de la carretera. Entonces, una cosa es concordante con la otra. Nosotros nos pronunciaremos, por ende, en contra de la observación.

El señor HORMAZÁBAL .-

Señor Presidente, tengo interés en conocer las razones --pero no veo ni al Ministro de Obras Públicas ni al Subsecretario -- por las cuales el Gobierno ha enviado esta observación. Y ello es algo que me parece relevante.

Efectivamente, dimos nuestra aprobación al texto propuesto por la Comisión Mixta; pero después de un análisis rápido del informe de la Comisión de Obras Públicas --por cuanto no pertenezco a ella-- observo que se establece, por ejemplo, que el Ministerio pedirá la opinión del respectivo propietario, Sin embargo, éste ya desapareció como tal, porque hubo expropiación. Entonces, "el respectivo propietario" pasa a ser ahora el "expropiado" de la faja de terreno. Si deseamos usar los términos jurídicos apropiadamente, es distinto. Entiendo que se desea especificar que a quien tenía la propiedad, que fue expropiado, se le puede otorgar el privilegio de participar en la licitación. Eso me parece razonable.

Sin embargo, reitero mi planteamiento central: pido --ignoro si es posible, dada la urgencia fijada al proyecto-- no discutir el veto mientras no esté presente el Ministro respectivo.

Ésa es, concretamente, mi solicitud. Y agradeceré al Comité de mi Partido que pida segunda discusión acerca de la materia que nos ocupa, pues no me parece serio debatirla sin la presencia del Ejecutivo.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Señor Senador, primero, no procede pedir segunda discusión, porque el proyecto tiene "Suma Urgencia", y segundo, no podemos retirarlo de la tabla sin el acuerdo unánime de la Sala, porque se halla incluido en ella reglamentariamente.

Por lo tanto, lamento mucho esta situación. Ayer, el Ejecutivo pidió "Suma Urgencia" para esta iniciativa, y hoy no se encuentra presente ninguno de sus representantes. Ello no es responsabilidad del Senado, de modo que continuará tratando el asunto.

El señor ERRÁZURIZ .-

Señor Presidente, en ausencia del Ejecutivo, deseo responder la pregunta formulada por el Honorable señor Hormazábal.

Como dije denantes, me correspondió presidir la Comisión de Obras Públicas --ahora no ejerzo tal cargo-- durante los últimos años. Y hubo unanimidad acerca de esta materia tanto en ella como en la Comisión Mixta, integrada por Diputados y Senadores de todas las colectividades políticas.

La discusión planteada fue casi semántica, de redacción: si el propietario había sido expropiado antes o después del acto. En el fondo --conforme a una indicación que promoví--, se trata de que las fajas de los caminos puedan utilizarse para los usuarios de la vía, mediante la instalación de servicios como, por ejemplo, miradores u otros similares. Y el Ministerio cobraría por el uso de esas fajas, las cuales hasta ahora son utilizadas gratuitamente por grandes empresas, en circunstancias de que los pequeños usuarios del camino sí pagan a través del peaje.

Por lo tanto, se llevó a cabo un debate en el cual hubo bastante oposición de ciertos sectores, que creían que con tal medida se podía vulnerar el derecho de propiedad. Finalmente, existió convencimiento pleno de que ello no era así. Sin embargo, hubo consenso en que, para instalar dichos servicios, tales como hoteles, paradores de vista, etcétera, deberá existir acuerdo con el propietario respecto a la ubicación de éstos, toda vez que si se permite ampliar en 5 por ciento la superficie de la faja normal, podría construirse una estación de servicio frente al jardín de su casa. En tal virtud, se habló expresamente de "propietario", porque no ha sido expropiado. El Ministerio tiene derecho a expropiar, pero el lugar donde se instalará dicho servicio debe establecerse de común acuerdo con el dueño del terreno.

En tal sentido, hubo unanimidad en sectores tanto de Derecha como de la Concertación. Originalmente, en los primeros no existió acuerdo sobre esta materia, por las razones que he indicado y los riesgos que involucraba la situación descrita. Y en la Comisión Mixta también hubo consenso, por cuanto nunca existieron dudas al respecto.

He dicho.

El señor HORMAZÁBAL .-

Señor Presidente, agradezco mucho la explicación dada por el Senador señor Errázuriz . Sin embargo, como no soy miembro de la Comisión técnica y mi deber es opinar en la Sala al debatirse un proyecto, insisto: en el mensaje del Ejecutivo se señala lo siguiente: "Ahora bien, por una parte, dicha redacción no guarda armonía con la hipótesis que describe el precepto, pues al haber mediado un acto previo de expropiación de la faja a concesionar, jurídicamente ya no existe el 'propietario respectivo'.". Estoy refiriéndome a lo indicado en el mensaje.

Por eso, reitero: he defendido la tesis de que no podemos discutir proyectos sin la presencia del Ministro del ramo. Y esto constituye, para mí, una cuestión central. ¿Por qué? Porque respecto de este mismo proyecto tengo una inquietud, que espero que mis Honorables colegas puedan haberla reflejado. Por ejemplo, las cooperativas eléctricas de la provincia de Limarí, Región de Coquimbo, hicieron presentes las dificultades que les generaría la redacción propuesta en la norma en cuestión, en el sentido de que eventuales traslados que deban realizarse desde las instalaciones son de cargo del interesado, en este caso de la propia cooperativa. Y ocurre que las definiciones que se adoptarán en cuanto a caminos, sobre todo considerando las ampliaciones positivas que se están haciendo en las zonas rurales, dejan esta materia en la indefensión.

Envié una nota, por ejemplo, al Ministro de Obras Públicas --de la cual aún no recibo respuesta, salvo la aproximación hecha por la Dirección de Vialidad--, en la que hago presente que estaba esperando la discusión de este punto, a fin de que dicho Secretario de Estado pudiera aclararlo.

Por lo tanto, como, en mi opinión, esta materia se halla pendiente, insisto: ¿cuándo vence la urgencia?

El señor DÍEZ (Presidente).-

El 22 del mes en curso, señor Senador.

El señor HORMAZÁBAL .-

Por lo tanto, disponemos de tiempo, y un Comité puede pedir segunda discusión.

El señor ERRÁZURIZ .-

Señor Presidente, en la comida de anoche con el Primer Mandatario , examinamos precisamente el buen funcionamiento del Congreso y su coordinación con el Ejecutivo . Nos señaló, desde luego, su disposición para aclarar todas las dudas --en este caso no debería existir ninguna, porque hubo unanimidad, incluso del Ejecutivo-- que pudieran surgir a los Parlamentarios. Sin embargo, hoy vemos que no hay representante alguno para tratar un proyecto al que el propio Gobierno le ha fijado "Suma Urgencia".

Considero poco adecuado pedir segunda discusión, no tratar los proyectos, o pensar que nuestra labor legislativa está sujeta a la buena voluntad de los Ministros o de algún funcionario del Ejecutivo para concurrir al Parlamento a darnos una explicación acerca de materias respecto de las cuales los Senadores tenemos perfecta opinión. Es más: esa opinión ha sido unánime, ha habido pleno acuerdo.

Por lo tanto, junto con lo anterior, expreso mi profunda sorpresa por el hecho de que el Ejecutivo , después de haber agradecido el trámite que se dio al proyecto, el cual contó con la unanimidad de la Comisión Mixta, integrada por Diputados y Senadores de todas las colectividades políticas, ahora no sólo no esté presente, sino que, además, haya formulado un veto sobre un asunto en el que, desde luego, está equivocado.

No es razonable esta forma de legislar toda vez que, por una parte, luego de apurarnos en despachar una buena ley, con el beneplácito, la aprobación y los aplausos del propio Gobierno --que estuvo siempre de acuerdo--, se formulan vetos que el Senado rechaza insistiendo unánimemente en su punto de vista, el cual, por lo demás, coincide con el de la Cámara de Diputados, y, por otra, no podemos tratar la materia por no estar presente un representante del Ejecutivo , para darnos clases sobre el particular. Éstas son funciones nuestras.

El establecimiento de las fajas de los caminos a las que nos referíamos --yendo derechamente al asunto que nos ocupa-- es para brindar mejor servicio a los usuarios de la vía; no se trata de colocar un hotel "Toi et Moi" en la puerta de la casa de un dueño de fundo.

El señor NÚÑEZ .-

¿Me permite una interrupción, señor Senador ?

El señor ERRÁZURIZ .-

Quiero terminar la idea. Seré muy breve.

Se trata tan sólo de que haya acuerdo con el propietario, a fin de que el 5 por ciento del total de la superficie de la faja requerida permita cumplir con el objetivo que establece la ley en proyecto: un mejor servicio a los usuarios de la vía.

Si todos estamos de acuerdo en ello y siempre hubo consenso al respecto, no veo razón para demorar un proyecto --que fue el primero que conoció la Comisión de Obras Públicas cuando me correspondió presidirla en 1993-- calificado con "Suma Urgencia", sin que se halle presente representante alguno del Ejecutivo , y respecto del cual Parlamentarios de la Concertación piden segunda discusión.

Estimo que debemos cumplir con nuestras obligaciones y avanzar lo más rápidamente posible en materias que, como ésta, no harán historia en cuanto a su aprobación o a su rechazo.

He dicho.

El señor HORMAZÁBAL .-

No le voy a dar la interrupción, señor Senador, pues aquí no se trata de levantar diques de papel ni de romper murallas, ya que se puede hablar cara a cara.

Por otra parte, no comparto su interpretación, señor Presidente , acerca del tema de la segunda discusión. Si Su Señoría desea que sigamos perdiendo el tiempo, es cosa suya; pero el Senado ha acogido como práctica, cuando un Comité pide segunda discusión, precisamente seguir viendo la tabla, porque si no sería un desperdicio de tiempo.

La Mesa ha hecho una propuesta para mejorar el despacho de los proyectos y ahora, con su interpretación, pretende empantanarnos en una discusión que el Senador que habla ha iniciado, con fundamento, no porque desee escuchar la lección del Gobierno. Explico: sobre esta materia, me he entrevistado con el Ministro de la Comisión Nacional de Energía , el señor Jadresic , y he hablado con el Ministro de Obras Públicas , señor Lagos, quien ha mostrado la mejor disposición para ver cómo se aclaran algunos temas que están pendientes. Entonces, ¿por qué, cuando queremos ejercer la labor parlamentaria con fundamento, nos restamos a la posibilidad de escuchar a quienes deben darnos antecedentes sobre el tema? Después, nos encontramos ante el hecho de que legislamos con tal prisa, que es necesario modificar lo ya resuelto.

Señor Presidente , agradezco que el Comité Socialista, con nuestra adhesión, haya solicitado esta segunda discusión, porque la norma quedará mejor si se puede discutir claramente con las autoridades del Ejecutivo.

El señor ROMERO.-

Señor Presidente, a mi juicio, en la tramitación del proyecto efectivamente se debería haber contado con la presencia de algún representante del Ministerio de Obras Públicas. Y no es nuestra responsabilidad que ello no haya ocurrido. Si la Sala así lo estimara, me parece que sería importante que pudiéramos oír la opinión del Ejecutivo sobre la materia. De modo que, para evitar mayores dilaciones, opino que deberíamos discutir el proyecto en otra sesión.

El señor DÍEZ ( Presidente ).-

Corrsponde ocuparse en el proyecto de ley de la Cámara de Diputados que moderniza el Servicio Nacional de Aduanas, con informe de la Comisión de Hacienda. Su discusión general quedó pendiente.

-Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de ley:

En segundo trámite, sesión 11ª, en 7 de noviembre de 1995.

Informe de Comisión:

Hacienda, sesión 60ª, en 15 de mayo de 1996.

Discusión:

Sesión 4ª, en 5 de junio de 1996 (queda pendiente la discusión general).

El señor EYZAGUIRRE ( Secretario ).-

Están inscritos para intervenir, desde la sesión anterior, los Senadores señores Lavandero, Piñera, Letelier, Ominami y Hamilton.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Prosigue la discusión general del proyecto.

El señor OMINAMI.-

Considero muy importante que el Senado tenga presente la enorme trascendencia de este proyecto. Es una iniciativa pionera en materia de reforma de la Administración Pública y, además, resulta fundamental desde el punto de vista de la agilización de los procedimientos del comercio exterior.

Respecto al primer punto, baste señalar que, por primera vez, se introduce en la Administración Pública la noción de desempeño asociada a las remuneraciones del personal. A mi juicio, este elemento flexibiliza esencialmente la política de remuneraciones de esa área, porque no es posible que un servicio público funcione única y exclusivamente basado en consideraciones de antigüedad, y que los mejores o peores resultados que pueda obtener resulten absolutamente irrelevantes desde el punto de vista de las remuneraciones que perciban los funcionarios.

En tal perspectiva, espero que, luego de aprobarse el proyecto, ese criterio sirva de base para una reforma más profunda y extendida del sistema imperante en este aspecto en el conjunto de la Administración Pública.

Adicionalmente, la iniciativa perfecciona de modo importante los procedimientos contenidos en la Ordenanza General de Aduanas, permite la agilización de las operaciones de importación y exportación, reorienta las tareas de fiscalización del Servicio y, en definitiva, hace más expedito el funcionamiento del comercio exterior.

Deseo agregar que estoy satisfecho del esfuerzo realizado en el seno de la Comisión de Hacienda, donde, a mi juicio, la iniciativa fue objeto de importantes mejoramientos. Por ejemplo, considero relevante el acotamiento de la facultad que se concede al Presidente de la República para continuar con el proceso de modernización del Servicio, en el sentido de que ella sea limitada a ciertos procedimientos, a fin de que tal facultad no sea tan amplia como inicialmente la planteó el Ejecutivo .

Otros aspectos de la ley en proyecto que fueron afinados en la Comisión son los siguientes.

Se han acotado las causales de suspensión de la calidad de agente de aduana, precisando que ellas se refieren a comportamientos que afecten el prestigio de sus funciones, particularmente en el ámbito económico, y no a cualquier otro tipo de conducta, porque entonces se habría podido generar un sistema extremadamente amplio de causales de suspensión de esa calidad.

Se ha establecido que las operaciones de comercio exterior podrán realizarse, mediante el examen físico de las mercancías, en los lugares de origen o destino, y que a las funciones de fiscalización corresponde no solamente el aforo de los productos, sino también su inspección y verificación.

Se ha limitado, en cierto grado, la discrecionalidad con la cual ejerce sus funciones el Director del Servicio de Aduanas . Para ello, se contemplan procedimientos y criterios en orden a que las facultades del Director sean menos discrecionales, reduciendo, por lo tanto, la posibilidad de un uso arbitrario de tales atribuciones.

Se han introducido mejoramientos en la conformación de la Junta General de Aduanas, por la vía de la incorporación de un representante de los agentes de aduana. Naturalmente, se detallan los casos en que éste deberá inhabilitarse en sus funciones como miembro de dicha junta.

Se han formulado indicaciones relevantes dirigidas a normar los concursos para postular al cargo de agente de aduana, y se han incluido criterios destinados a garantizar la independencia de su actuación.

Un punto muy polémico en el debate, pero que finalmente se ha ido encaminando a un arreglo, es el relativo a los llamados almacenes extraportuarios. Es importante que la Sala pueda confirmar el punto de vista, expresado mayoritariamente por la Comisión de Hacienda, en el sentido de mantener el texto despachado por la Cámara de Diputados, que restringe el establecimiento de almacenes extraportuarios a los límites jurisdiccionales de las ciudades puertos, por las razones que paso a indicar.

En primer lugar, si en el proyecto se abriera la posibilidad de constituir almacenes extraportuarios en todo el territorio nacional, no cabe la menor duda de que las normas y los procedimientos de fiscalización se verían seriamente relajados. Conocemos los problemas que hay involucrados. Por de pronto, están los concernientes a las drogas y al narcotráfico, que requieren la mantención de métodos muy rigurosos. Desde ese ángulo, hay un aspecto fundamental, relativo a la fiscalización, que es preciso garantizar.

En segundo término, se halla envuelto un principio de respeto a la vocación productiva de las distintas regiones y ciudades del país. Valparaíso , Los Andes y otras ciudades puertos, tienen en esta actividad un componente esencial del conjunto de su vida económica. Si se legislara abriendo la posibilidad de constituir puertos secos en otros lugares del territorio nacional, o --para ser franco-- en la Región Metropolitana, se estaría cometiendo una gravísima injusticia en contra de las actuales ciudades puertos, que pagan un altísimo costo por tener ese carácter.

En efecto, Valparaíso paga un altísimo costo en materia de congestión vehicular. Lo mismo sucede con Los Andes. Es de estricta justicia, entonces, que mantengan algunos de los beneficios que significa ser ciudad puerto. De lo contrario, se quedarían solamente con las desventajas y con ninguna de las ventajas.

Por otra parte, el argumento de dejar que el mercado resuelva que todas las regiones tengan la posibilidad de acceder a este tipo de beneficios, no es verdadero. El proyecto despachado por la Comisión de Hacienda estatuye que se pueden constituir almacenes extraportuarios, para los efectos de exportación, en todos los lugares del país. Se trata de una práctica ya ampliamente extendida.

Entonces, lo que estamos planteando no implica, de modo alguno, poner obstáculos al desarrollo del comercio exterior. Las actividades de exportación de nuestro país pueden efectuarse sin impedimentos y de la manera más fluida y expedita posible. Nuestra posición es, simplemente, mantener la radicación de los almacenes extraportuarios en las zonas jurisdiccionales de las ciudades puertos, para los efectos de las importaciones.

En la Comisión de Hacienda se resolvió otro asunto de enorme relevancia que, a mi juicio, permitirá la aprobación del proyecto con un alto grado de respaldo. Se coincidió en ampliar de 30 a 90 días, homogeneizando en 90, los plazos de los distintos tipos de almacenes para los efectos de mantener almacenadas las mercancías.

Señor Presidente , tenemos la impresión de que con esa medida, que tiene un costo fiscal relativamente alto, es posible llegar a un acuerdo que permita al Senado ratificar el texto propuesto por la Cámara de Diputados y despachar cuanto antes el proyecto, que constituye un avance muy significativo en materias tanto de agilización de las normas de comercio exterior, como de procedimientos dentro de la Administración Pública, y que posibilita hacer esto reconociendo el aporte de las ciudades puertos, no castigándolas, como ocurriría si se las privara de actividades absolutamente fundamentales para mantener la vida económica que se lleva a cabo en ellas.

El señor HAMILTON .-

Señor Presidente, señores Senadores, el proyecto que moderniza el Servicio Nacional de Aduanas --presentado por el Ejecutivo, aprobado por la Cámara de Diputados e informado favorablemente por la Comisión de Hacienda del Senado-- constituye el primer paso que da el Gobierno en el proceso a que se ha comprometido para modernizar las estructuras del Estado.

El sector más dinámico de nuestra economía es el comercio exterior, y el Servicio Nacional de Aduanas, uno de los actores importantes dentro de esa actividad.

Los datos del creciente aumento de nuestras exportaciones son elocuentes: de 3 mil 763 millones de dólares (valor FOB) de productos exportados en 1985, han llegado a 17 mil 45 millones de dólares en 1995. Por su parte, las importaciones en el mismo período han crecido de 2 mil 812 millones de dólares a 15 mil 911 millones.

En este proceso, el Servicio Nacional de Aduanas --de acuerdo a las cifras proporcionadas, correspondientes al año 1993-- aportó poco más del 40 por ciento de las entradas totales de la nación. En 1994 las aduanas giraron 3 mil 614 millones de dólares por concepto de derechos, impuestos y otros gravámenes.

De ahí la importancia de modernizar este servicio del Estado para responder, en términos de expedición y costo, a las progresivas exigencias del comercio exterior, dando solución, al mismo tiempo, a las principales aspiraciones del gremio de esforzados funcionarios de aduana.

Al respecto, el Gobierno ha considerado --respondiendo, además, a los criterios propuestos por el Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas-- conciliar en esta iniciativa y en los decretos leyes que la complementarán, los criterios de fiscalización efectiva con el apoyo dinámico a la actividad de importación y exportación.

Desde ese punto de vista, el mensaje contempla como ideas matrices del proyecto, el perfeccionamiento de los procedimientos consignados en la Ordenanza de Aduanas y la reorganización de la función fiscalizadora, sin entrabar las actividades del comercio exterior. Asimismo, se fortalece la independencia del agente de aduanas, persona que, como auxiliar de la función pública aduanera, en virtud del principio de subsidiariedad consagrado en la Constitución Política de la República, es un real coadyuvante del servicio público.

El Senador señor Andrés Zaldívar , al informar sobre el proyecto, profundizó en esas materias, por lo que no me parece necesario volver sobre ellas.

Me interesa, en cambio, referirme a un punto relevante de la iniciativa, que afecta en especial a San Antonio, Valparaíso y Los Andes, así como también a todas las demás ciudades puertos: a los recintos extraportuarios.

A este respecto, el proyecto que nos preocupa establece dos ideas básicas: primero, que el reglamento fijará los requisitos a que deberán sujetarse esos recintos, los que podrán ser entregados mediante concesión --como ocurre hasta ahora--o por habilitación directa--que es la novedad del proyecto--; y segundo --cito textualmente--, que los mismos "recintos deberán ubicarse dentro del territorio jurisdiccional de la Aduana de la cual dependen" respecto de las mercaderías importadas que ingresen a través de ella.

Esta última norma fue introducida en la Cámara de Diputados con el consentimiento del Gobierno, y consagra en la ley la situación que contempla el decreto supremo de Hacienda Nº 845, de 1986, actualmente vigente. La disposición fue aprobada por amplio margen en la Cámara: 50 Diputados a favor, 28 en contra y sólo 7 abstenciones, luego de un extenso debate acerca de si los almacenes de depósitos extraportuarios para las mercaderías de importación deberían estar en las ciudades puerto como Valparaíso, San Antonio y Los Andes, aquí, en esta región, o bien, pudieran establecerse en cualquier punto del país, según los requerimientos del libre mercado.

La mayoría de la Comisión de Hacienda del Senado propone aceptar el criterio de la Cámara, al igual que lo ha hecho el Gobierno, con un alcance, que consiste en aumentar los plazos de depósito de mercaderías trasladadas a almacenes particulares del importador de ellas, previa garantía nominal, de 30 a 90 días, a fin de igualarlos con el plazo que existe para los almacenes extraportuarios.

La distinción entre ubicar los recintos de depósito de importación en zonas aledañas a las respectivas aduanas no es una decisión caprichosa, ni menos arbitraria. Así es actualmente, y consideraciones diversas, a las cuales quiero referirme, aconsejan mantener esa norma.

Hasta la fecha, los recintos extraportuarios han estado ubicados al lado de la zona primaria de las aduanas, por lo que no se ha requerido crear disposiciones especiales sobre la materia.

Al pensar ubicarlos en lugares que no estén aledaños a las aduanas o en sitios distantes de ellas, se crea una serie de problemas sobre los cuales incluso es necesario legislar, entre otros, los que dicen relación con el control aduanero; la fiscalización tributaria; la fiscalización del Servicio de Salud; la fiscalización del SAG; la responsabilidad de los transportistas y de las compañías de seguros, y la seguridad y el narcotráfico.

1.- Control aduanero.

Toda la concepción de la fiscalización aduanera parte de la base de que este servicio público actúa en la periferia del país. La Ordenanza de Aduanas, en su artículo 1º, inciso segundo, dispone: "A este Servicio le corresponderá vigilar y fiscalizar el paso de mercancías por las costas, fronteras y aeropuertos de la República.".

Éste es sólo un botón de muestra. Toda su estructura legal está dada en ese esquema, por lo que no considerarlo podría producir un descalabro en la fiscalización del comercio exterior chileno.

Otra situación grave que puede presentarse es el de sustitución o robo de mercaderías en el trayecto al recinto de depósito. Los sistemas de seguridad de los "containers" pueden violarse en un lapso breve, sin que se note, a menos que se haga una inspección exhaustiva por expertos en seguridad.

2.- Fiscalización tributaria del Servicio de Impuestos Internos.

La existencia de recintos extraportuarios al interior del país significa viajes de mercaderías extranjeras entre distintos puntos del territorio nacional sin que se haya producido ni el pago de los derechos e impuestos ni su declaración tributaria. En muchos casos, los "containers" traen una miscelánea de mercaderías. Además, los transportistas marítimos no se responsabilizan del peso, del contenido ni del valor; cuando éste es declarado, se limita en un monto determinado.

En estas condiciones, ¿quién se va a hacer responsable de declarar de qué mercadería se trata, de su naturaleza, cantidad unitaria, valor, etcétera? ¿Quién va a emitir las guías de despacho para el traslado de dichas mercancías a los extraportuarios?

3.- Fiscalización del Servicio de Salud

Los Servicios de Salud deben controlar el ingreso al país de mercaderías que puedan afectar la salud de los chilenos, como alimentos, medicamentos, sustancias tóxicas, cosméticos, explosivos, inflamables, sicotrópicos, etcétera. Su ingreso sin una fiscalización previa puede producir un grave daño a la salubridad de todos los chilenos. Baste recordar, como ejemplo, el incendio recientemente ocurrido en Lo Espejo.

4.- Fiscalización del SAG

El Servicio Agrícola y Ganadero está a cargo de la protección del patrimonio agropecuario y forestal del país. Como tal debe controlar el ingreso al territorio de toda clase de productos de origen animal o vegetal o que puedan afectar a animales o plantas chilenas.

La introducción sin control de mercaderías que puedan contener plagas acarrearía serios problemas para el sector agropecuario y forestal.

5.- Responsabilidad de los transportistas navieros y de las compañías de seguros.

Normalmente, los transportistas navieros responden por las mercaderías hasta el gancho de la grúa. Si se extiende el lugar de la entrega, ¿quién va a responder por las pérdidas que se produzcan entre el traslado desde dicho sitio a los recintos extraportuarios? ¿Cuál va a ser la situación de la compañía de seguros para determinar responsabilidades por las pérdidas? ¿Cómo afecta esto a las disposiciones del Código de Comercio que tratan sobre la materia?

Otro problema más: si la entrega de la mercadería en recintos extraportuarios forma parte del flete total, y considerando que los fletes internacionales están exentos de IVA, se produciría el problema de que en el caso de un camión que viaje a recintos extraportuarios, su flete estaría exento de ese impuesto; en cambio, el de una mercadería desaduanada en el puerto de ingreso, al viajar a un lugar a igual distancia, por ser flete nacional, sí estaría afecto al IVA.

6.- Seguridad y narcotráfico.

El control de la seguridad nacional y el narcotráfico podrían verse gravemente afectados con el ingreso al interior del país de mercancías sin fiscalización previa, y sin responsables de su ingreso.

Quiero agregar que el perjuicio que se ocasionaría a las ciudades puertos, y en especial a las más cercanas a los grandes centros de consumo, como San Antonio, Valparaíso y Los Andes, en términos de empleo, ingresos financieros y otros, es considerable.

En la discusión en la Cámara de Diputados el Subsecretario de Hacienda, en ese momento Ministro subrogante de la Cartera , don Manuel Marfán , reconoció que en la apertura de todo el territorio nacional al establecimiento portuario "habría un desmedro para el desarrollo de las ciudades puertos".

El estudio realizado por el Gobierno, con la participación de todos los sectores involucrados sobre el desarrollo de las ciudades puertos, y el discurso del Presidente Frei el 30 de junio de 1995, referido al desarrollo de Valparaíso, están expresamente dirigidos en la dirección contraria, es decir, de promover el desarrollo de esas ciudades.

En contrario sólo se han esgrimido argumentos ideológicos, como el de que la radicación de los depósitos de importación cerca de las respectivas aduanas importaría una violación arbitraria al concepto de libre comercio.

Creo haber probado que tal decisión no es ni ha sido arbitraria.

Tan sólo quiero recalcar que el mercado no es un dogma ni resuelve automáticamente todos los problemas, y que los instrumentos de la ley y del Estado están para restablecer la equidad cuando corresponda, como en este caso.

¿Quién podría negar que llevarse o instalar fuera de Valparaíso los extraportuarios de importaciones que entran por este puerto aumentaría su alarmante cesantía que por mucho tiempo viene aquejando a esta comuna?

¿Quién sería partidario, en nombre del libre comercio, de suprimir las bandas de precios que fija el Banco Central para determinar el valor de las divisas?

¿Quién propiciaría terminar con las bandas de precios que protegen a determinados productos agrícolas?

¿Quién se opondría a ayudar con medidas de excepción a las zonas extremas del país, como Arica, Aysén , Magallanes y la Islas Robinson Crusoe y de Pascua?

¿No se están haciendo políticas discriminatorias para apoyar y proteger las localidades más pobres del país?

No me parece, en consecuencia, que pueda aplicarse un principio legítimo como el de libertad de comercio para dañar a las ciudades puertos en relación con actividades económicas que son anexas y vinculadas a la portuaria y que se han desarrollado --y confío en que seguirán desarrollándose-- alrededor de los puertos. Por el contrario, se trata de una excepción estatuida en función del bien común y que confirma la regla general.

El señor LAVANDERO .-

Señor Presidente, como el Senador señor Andrés Zaldívar, en nombre de la Comisión de Hacienda, dio cuenta del informe sobre el proyecto que nos ocupa, que fue hecho en forma acuciosa y responsable, cuestión que es importante para tener cabal conocimiento de lo que allí se aprobó, voy a referirme a esta iniciativa desde un punto de vista personal.

En primer lugar, debo destacar la importancia que para nuestro país reviste el comercio internacional. Hay que tomar en cuenta que las exportaciones que en 1985 ascendían a 3 mil 800 millones de dólares, en 1993 llegaron a 9 mil 200 millones. Las importaciones también subieron en ese período desde 2 mil 800 millones de dólares a más de 11 mil millones. Actualmente, el comercio internacional bordea los 30 mil millones de dólares. Cabe advertir que 40 por ciento de la producción nacional está destinado a la exportación, y que 55 por ciento de los trabajadores chilenos se desempeña en labores relacionadas directamente con esa actividad.

Señalo estas cifras porque ellas revelan la importancia del proyecto que estamos tratando. Pero esta importancia no compete --contrariamente a lo afirmado por un señor Senador -- al puerto de Valparaíso. Nada tiene que ver con esta ciudad, sino que dice relación con el desarrollo del país, con los usuarios, con los importadores y exportadores. Y éstos no están sólo en Valparaíso.

Muchos aquí se envuelven en la capa del regionalismo cuando hay que defender determinadas circunstancias y situaciones: "¡Somos regionalistas!". ¿Qué tiene que ver esto con el regionalismo? Por el contrario, es lo más antirregionalista que pueda existir. ¿Por qué los agricultores de mi Región, los que necesitan maquinaria agrícola, abono importado, pesticidas, herbicidas, la urea, tienen que depender de Valparaíso? ¿Acaso eso es regionalismo? Estamos llevando las cosas demasiado lejos.

Valparaíso --donde, por lo demás, no cabe el regionalismo, puesto que se trata de una metrópolis importante, la mayor después de Santiago-- se está fagocitando todas las regiones sobre la base de este tipo de argumentos: que el Congreso Nacional tiene que situarse aquí, que la aduana tiene que hacer lo mismo. ¡Todo tiene que estar aquí! ¿Y las regiones?

Lo más grave es que se actúa así en nombre del regionalismo. No quiero usar la palabra cinismo, porque es demasiado fuerte; pero creo que hay que decir las cosas como son, con franqueza: el país no es de Valparaíso. De una vez por todas tenemos que despejar estas cosas. Hay tareas que son de carácter nacional y que deben mirarse con el concepto visionario de país, no con criterio localista.

Para defender a Valparaíso hay otros argumentos que están en competencia con los de otras regiones. En la de Valparaíso el crecimiento fue de 8 por ciento el último año, superior al del resto de las regiones. La inversión también se ha elevado por sobre la de otras regiones. Entonces, no podemos estar usando hasta poderes fácticos --repito: ¡fácticos!-- para ir disminuyendo la importancia que tienen las regiones en nuestro país, dejándolas a la vida provinciana, mientras se trata de capitalizar, por envidia con Santiago, todo lo que pueden agarrar, a costa de las demás regiones.

Hoy día día levanto mi voz para defender un proyecto de carácter nacional, para defender a los usuarios de todo el país, para defender a los importadores y a los consumidores del país entero. ¿Por qué tienen que estar condicionados sólo a Valparaíso, a una ciudad puerto? Las ciudades puertos tienen otros recursos para crecer. Y, además, ésta se encuentra enteramente atochada, no dispone de espacio, y hay ineficiencia. No caben todos los productos de importación en el puerto, digámoslo con claridad. ¡Y, a pesar de ese atochamiento, se agarran de estos argumentos, tratando de convertirlos en ideas-fuerza, y alterando el concepto de regionalismo que debiera existir sanamente en el país!

No podemos sostener un regionalismo insano como el que, pese a la ineficiencia, están propiciando desde Valparaíso , a costa de miles de chilenos que viven habitual y normalmente, con una canasta que incluye productos nacionales e importados; ya sea para su uso o consumo o para exportarlos. ¡Señor Presidente , de una vez por todas digamos las cosas con claridad, no con eufemismos ni tratando de argumentar lateralmente para entregar un concepto que es por completo equivocado!

Por esa razón me he referido a esta materia, que es la que mantiene la discusión, y la que ha demorado su tramitación, siendo éste uno de los proyectos estrella para modernizar el país. Sucede lo mismo con la iniciativa que se refiere al Servicio de Impuestos Internos, que es el recaudador de los recursos que recibe el Estado para hacer caminos, hospitales, escuelas, electrificación rural. ¡Vaya que son importantes estos organismos, porque hoy se está percibiendo a lo menos 40 por ciento de esos recursos a través de los servicios de Aduanas! Y queremos reducir esta tarea sólo a Valparaíso, liquidando de alguna manera a todos los usuarios.

El señor HAMILTON .-

¿Me permite una interrupción, Honorable señor Lavandero?

El señor LAVANDERO .-

No, señor Senador. Lo he escuchado ya muchas veces, y hasta sé lo que me va a decir, porque lo conozco. Si Su Señoría hubiese sido Senador --como ya lo fue-- de Punta Arenas, seguramente estaría abogando porque el Congreso estuviera en esa ciudad y no en Santiago. Aquí tenemos que hablar con la razón, con la sinceridad. No podemos usar argumentos...

El señor HAMILTON .-

¿Me va a dar la interrupción, o no?

El señor LAVANDERO .-

No le doy la interrupción...

El señor HAMILTON.-

Aquí no estamos hablando del Congreso, sino de la Aduana.

El señor LAVANDERO.-

¡No se la voy a dar,...

El señor HAMILTON .-

Y lo que el señor Senador está diciendo, además, no es cierto. Es falso...

El señor LAVANDERO.-

...porque no se la merece!

El señor HAMILTON .-

...y es demagógico.

El señor DÍEZ (Presidente).-

Senador señor Hamilton, la Mesa debe hacer respetar el derecho del orador.

El señor LAVANDERO .-

Señor Presidente , puedo comprender que una persona, porque está representando una región, actúe con ardor, con vehemencia; pero ese ardor y esa vehemencia no se pueden llevar al extremo de estar en contra del país. Una cosa es ser regionalista, y otra, desconocer los valores más profundos de la chilenidad. Aquí hablamos pensando en Chile; y si estamos en Valparaíso, tenemos que acordarnos de Quepe, de Freire, de Pitrufquén, y de tantas localidades apartadas de este país que decrecen, viven lánguidamente porque Santiago y Valparaíso pretenden llevárselo todo, a como dé lugar. No piensan que allá, en una localidad de Freire, de Pucón, de Villarrica, de Cunco, hay gente que vive apenas, que no tiene trabajo. ¡Nadie piensa! Creen en el trabajo de acá, no más; en el que pueda darles el puerto aquí en Valparaíso, a costa de otros.

Nosotros no fuimos elegidos para defender nuestras propias localidades. Tal vez en la Cámara de Diputados sea distinto, pero aquí tenemos que defender el país; tener la suficiente visión, independencia y claridad para ello. Por eso estamos ocho años aquí, para no depender del electorado. Y el señor Senador que me precedió tiene casi ocho años por delante; debería pensar con un criterio de país.

En lo personal, lamento que cuando llega un proyecto de esta envergadura, de esta importancia, surjan temas menores, pequeños. Un hombre con la calidad de Senador debería ser capaz de superar toda visión localista para resolver un tema.

Por eso, señor Presidente , he querido levantar mi voz, en nombre de mi Región y en el de todas las Regiones del país, que no merecen ser postergadas, no solamente por Valparaíso, sino por cualquier otra ciudad puerto. ¡Lo que estamos tratando aquí es mucho más grande, mucho más trascendente, que una ciudad puerto, por importante que ésta sea!

El señor MC-INTYRE.-

Señor Presidente , desgraciadamente la última intervención nos ha alejado del proyecto, que propone una modernización bastante interesante. Creo que el haber tocado a Valparaíso o a los puertos en la forma como lo hizo el señor Senador que me antecedió, no ayuda a esa modernización ni incluso a los objetivos que, como todos nosotros, tiene mi Honorable colega. En mi exposición trataré de mostrarle cuál es la inquietud de Valparaíso y cuál es la modernización que realmente queremos.

Con respecto a la ley en proyecto, hay tres puntos que vale la pena mencionar.

En primer término, cabe recordar algo que nos ha pasado durante estos seis años al tratar diferentes proyectos que modificaban los escalafones y estructura de diversos Servicios. Hemos aprobado alrededor de 30 iniciativas que venían con el título de modernización, pero que, en el fondo, al margen de unos párrafos muy breves destinados a ese fin, sólo eran reencasillamientos y aumentos de sueldo. Por desgracia, el proyecto en debate viene presentado en la misma forma. No obstante, en sus raíces es mucho más profundo, y lleva en sí las modernizaciones, a pesar de que, si le echamos una mirada rápida, comprobaremos que el 70 por ciento del mismo se refiere también a estructuras y escalafones.

Al revisar brevemente esta parte de la iniciativa, veo que tiene cosas bastante buenas, como lo relativo a estímulos por desempeño funcionario y las remuneraciones, así como las bonificaciones de productividad. Pero, respecto de las estructuras propiamente tales, se mantienen los mismos defectos que hemos apreciado en los otros 20 ó 30 proyectos de plantas que han pasado por esta Sala.

Daré algunos ejemplos. En la Planta del Servicio Nacional de Aduanas me parece correcta la configuración de la Directiva de Exclusiva Confianza, que comprende un Director y, entre otros cargos, unos 22 Jefes de Departamento. Sin embargo, en el caso de los Cargos de Carrera, se contemplan 17 Directivos en el grado superior contra 7 del inferior. Algo muy similar ocurre con los Profesionales: arriba hay 14, pero en la base de la estructura entran sólo 7. Y en el resto de los escalafones se dan situaciones más o menos parecidas.

En resumen, nuevamente vemos escalafones generales que tienen un pequeño número arriba y una base de sustentación bastante mala, porque son muy pocos los que entran y todo el resto de los funcionarios se aglutina en los grados intermedios.

El segundo criterio que ha guiado mi análisis del proyecto es el de la modernización. En realidad, hay modernización, pero, también es efectivo que una parte importante del mismo no constituye sino una readecuación o actualización. Y así lo señala el propio mensaje, al destacar que la gran importancia que ha tenido nuestro comercio exterior en los últimos tiempos ha hecho que, por ejemplo, las declaraciones de exportación hayan aumentado en 231 por ciento y las de importación, en 84 por ciento. También indica, con justa razón, que el valor FOB de las operaciones de exportación tramitadas ante el Servicio Nacional de Aduanas alcanzaba los 3 mil 800 millones de dólares, en circunstancias de que actualmente ya está en 9 mil 202 millones de dólares.

Naturalmente, un análisis del proyecto de ley en relación al gran impulso que ha experimentado el desarrollo, lleva a la conclusión de que es correcto hacer reactualizaciones. Pero, en el fondo, creo que lo más importante hoy es lo que mencionaron los Senadores señores Lavandero y Ominami respecto de la modernización.

Sobre el particular, la iniciativa da un paso bastante importante: el introducir mejoras en el primer eslabón de la cadena. Este primer proyecto de modernizaciones del sector es muy importante, porque tiene que ver con la capacidad exportadora del país. Y, en verdad, éticamente tenemos que contribuir a que nuestros productos lleguen baratos y en buenas condiciones al extranjero.

Como digo, éste es el primer eslabón. Sin embargo, no hay un marco general que abarque todas las modernizaciones que se requieren, esto es, no solamente la de Aduanas, sino, también, la de EMPORCHI, del SAG, la de la seguridad y la salubridad, del sistema financiero, la marina mercante, etcétera.

En consecuencia, echo de menos el marco general que esté impulsando esta modernización. No existe. Sin embargo, debo reconocer que he asistido a muchos seminarios y mesas redondas en Santiago donde se ha abordado el tema: en el Ministerio Obras Públicas, en la CEPAL, en EMPORCHI, etcétera. O sea, la preocupación está; el país y los Ministerios están conscientes. Pero, reitero que el marco general sobre el cual vamos a trabajar no existe.

En cuanto a la eficiencia con que estamos trabajando, creo muy importante destacar un artículo publicado hace pocos días en un diario de la zona, que contiene párrafos bastante delicados que vale la pena mencionar. Se hace referencia a una firma chilena vinculada al transporte naviero que hace un balance de todas sus actividades. Les ruego que escuchen lo que dice respecto del área que estamos analizando.

En efecto, señala la nota que esta empresa "inauguró en el puerto peruano de El Callao un moderno terminal extraportuario, donde se ofrece al comercio exterior de ese país un completo servicio a las cargas, que incluye internación y despacho de mercaderías, consolidaciones y desconsolidaciones, acopio y transporte terrestre.

"Lamentablemente," --agrega el Presidente de la firma-- "en nuestro país no podemos prestar un servicio similar (...) a causa de una legislación y normas obsoletas.".

Y prosigue: "Con gran desencanto, apreciamos que no hay claridad ni decidida voluntad para avanzar hacia la modernización de todos estos trámites, que constituyen trabas innecesarias para el comercio exterior".

Como he señalado, el artículo apareció hace dos o tres días en la prensa. Ahora, es indudable que el proyecto, por las modernizaciones que propone, es un eslabón que contribuirá al mejoramiento del sector.

Pero quiero volver a las dudas que del Honorable señor Lavandero . ¿Por qué está inquieto Valparaíso , y por qué le molesta la situación que se está presentando? Y no se piense que estoy de acuerdo con la idea de crear puertos secos fuera de esta ciudad.

Señores Senadores: los aranceles están en extinción y el año 2000 ó 2005 no van a existir. Luego, los puertos secos de que se está hablando aquí no van a existir, no serán necesarios. Entonces, abrir en este instante la posibilidad de que, en cualquier parte del país, se instalen almacenes portuarios, genera la inquietud de que podrán construir verdaderas ciudades en torno a los mismos, como ocurre en otras partes del mundo --es ya un concepto atrasado--, donde van a entrar camiones, contenedores, donde se van a instalar bancos, y donde se podrá contar, incluso --como ocurre en un proyecto de licitación nacional que se hizo en Valparaíso--, con servicio de vulcanización.

¿Vamos a disponer nosotros, a través de un proyecto de ley, la creación de esta clase de almacenes, con todos los complementos mencionados, que son totalmente innecesarios, y sólo sirven para aumentar costos? A mi juicio, no tienen justificación alguna, ni en Valparaíso, ni en Santiago, ni en ninguna parte.

Lo que sí me parece muy bien --y felicito a la Comisión de Hacienda por esa modificación-- es que se hayan aumentado los días de la habilitación de 30 a 90. ¿Qué significa esto? Que el empresario va a recibir su contenedor, sus productos, directamente del lugar de origen a su empresa, teniendo 90 días para desaduanarlo. Y el Servicio Nacional de Aduanas también tiene razón, pues durante este período, en que todavía existen aranceles, perderá más de 100 millones de dólares. Si es así, tal vez podría presentarse alguna indicación para que a los 30, 60 y 90 días las firmas paguen los intereses correspondientes.

El 80 por ciento de las importaciones del país se realizan así. O sea, a las grandes empresas --como CODELCO, CAP, etcétera-- aquéllas les llegan directamente desde el puerto de origen. Sólo un 20 por ciento se concretan en condiciones diferentes.

¿Qué ocurre en el resto del mundo? Quienes conocen la apertura de nuestras exportaciones al Asia saben que los grandes buques de contenedores salen de sus puertos, cruzan el Pacífico y arriban en diez días a la costa del Pacífico de Estados Unidos. Y la publicidad y anuncios de entrega de sus mercaderías no sólo alcanzan San Francisco o Los Ángeles, sino también a Nueva York, Boston y todo el interior del país. Es decir, hoy los contenedores viajan de origen a destino directamente, sin escala alguna. Y a eso debemos llegar.

Por estas razones, considero que las proposiciones hechas al Gobierno, con las facultades que se le han otorgado y la forma en que se ha acotado lo que nosotros pensamos, me parecen correctas.

Termino mi exposición afirmando que estos puertos secos no son necesarios. Basta aumentar de 30 a 90 los días de habilitación.

Pensemos que éste, que es el primer proyecto de modernización --el primer eslabón--, no ha tenido las suficientes relaciones públicas como para despertar interés. Técnicamente, estamos ante una inicitiva que procura favorecer el desarrollo de las exportaciones del país, actividad donde descansan el futuro y las mejores condiciones sociales de nuestro pueblo.

He dicho.

El señor ERRÁZURIZ .-

Señor Presidente, en mi opinión, ésta es una normativa de carácter técnico. Por lo tanto, no caben discusiones regionalistas ni en favor ni en contra de Valparaíso o de otras Regiones. Reitero: es una materia estrictamente técnica y debe ser analizada como tal.

Comparto el criterio de que, respecto de las mercaderías que Chile importa o exporta, no se sabe ni los puertos por que entran o salen, ni el nombre del adquirente ni menos el del usuario final. Se trata de que esos productos tengan el menor costo de transferencia posible. Este es un problema de costos. Por eso, si representamos al pueblo --que nos eligió--, debemos preocuparnos de que las mercaderías lleguen al usuario final -- ya sea una industria, una empresa o un mero consumidor-- con el menor costo posible. Si establecemos almacenes sólo en los puertos, y no en los más eficientes, cometeremos un error. Y si lo más eficiente es instalarlos sólo en los puertos, eso sería lo que debemos apoyar. Lo demás, es música politiquera.

Personalmente, insisto en que es el mercado el que debe definir el lugar donde se emplacen estos almacenes. Por ejemplo, si en la Sexta Región El Teniente --mineral de CODELCO--, importa maquinarias, lo lógico es que disponga de un almacén extraportuario o de un almacen particular lo más cerca posible del lugar donde los repuestos se ocupan permanentemente y no traerlos de San Antonio, Valparaíso , Coquimbo o Concepción. Si lo mismo ocurre en Temuco --como lo planteó con toda razón un señor Senador que representa esa Región--, es lógico que las mercaderías que se van a usar se encuentren allí, porque resulta lo más conveniente.

Por ello, se trata de un tema de análisis absolutamente técnico respecto de la eficiencia. Es muy difícil para los Senadores conocer a priori en qué lugar se van a ubicar con mayor eficiencia los almacenes extraportuarios --es decir, aquellos que están más allá del puerto--, dado que las condiciones de una economía son cambiantes, las Regiones son distintas y las distancias entre ellas y los puertos también son diferentes. Además, depende de la pericibilidad de los productos, de su grado de tecnificación, de la necesidad de crear almacenes particulares, del cuidado que requieran las mercaderías importadas, etcétera.

Por lo demás, las leyes deben ser de carácter general y procurar, en una economía de mercado, que se respeten sus reglas; es decir, serán los usuarios los que vayan determinando, poco a poco y a través de las ofertas que reciban de terceros, los lugares más adecuados para ubicar los almacenes receptores de bienes importados; o donde, incluso, van a acopiarse los productos que serán exportados. Ése es mi criterio.

Ahora bien, los almacenes extraportuarios deben tener condiciones no distintas, ni mejores ni peores, de los almacenes particulares habilitados, de manera que exista absoluta y libre competencia en cuanto a los plazos y condiciones en que unos y otros tendrán que competir. Y si bien correspondería a empresarios privados construir determinados recintos para instalar este tipo de almacenes, serán funcionarios de aduana quienes los atiendan.

Deseo plantear algunas observaciones dignas de considerarse.

En el futuro, lo más importante no serán los aranceles. El mundo tiende a la globalización. Los aranceles irán bajando. Todos sabemos que no es posible mantener la definición que Chile hizo en la década de los 70, en cuanto a fijar aranceles parejos e iguales, si ingresa a convenios internacionales, como el MERCOSUR, que aplican aranceles diferenciados. Dentro de ese mercado --como es conocido-- los insumos tienen arancel cero. Y pregunto: ¿cómo un país, que mantiene un arancel del 11 por ciento para sus abonos, sus insumos, sus tractores y sus bienes de producción, puede competir con otro que, para producir lo mismo, aplica arancel cero? Nos preciamos de obtener grandes rendimientos de maíz, trigo o de otros productos, pero en su mayoría --80 ó 90 por ciento-- corresponden a insumos que pagan arancel, lo que recarga sus costos. Competimos con países --me refiero al sector agrícola-- que obtienen rendimientos muy inferiores a los nuestros, pero con casi cero arancel --o cero arancel--, lo que redunda en cero costo de insumos. Entonces, más temprano que tarde, deberemos fijar arancel cero a los insumos si no queremos llevar al colapso a que nuestra agricultura. Por ello, la labor de los almacenes extraportuarios y de los agentes de aduana que hacen los aforos para los pagos de aranceles será absolutamente innecesaria.

Por otra parte, vale la pena considerar que una de las demoras en la suscripción del MERCOSUR radica precisamente en sus normas de origen. Y éstas, ¿en qué consisten? En establecer el porcentaje de integración regional --en este caso del MERCOSUR-- que alcanzarán los productos importados. Es decir, si las bicicletas, motos u otros bienes llegan o no al 60 por ciento de integración que exige el tratado para los respectivos países. Si no es así, entonces no cumplen las normas de origen y no pueden ser importados como productos nacionales, con las tarifas o condiciones acordadas dentro de ese mercado subregional. Por lo tanto, tales normas de origen deben ser verificadas en origen y no en destino.

Y aquí cabe formular otra observación acerca de los almacenes extraportuarios: es en el origen donde se van a comprobar estas condiciones. Las normas de control de calidad que tienden a imponerse en el mundo, como la ISO 9.000 u otras, establecen reglas de origen en el origen. O sea, nuevamente nos hallamos ante consideraciones de origen y no de destino.

En consecuencia, además de todas aquellas disposiciones loables contenidas en el proyecto relativas a los empleados de aduana --que deben ser tomadas en cuenta para que éstos sean bien remunerados, puedan desempeñarse bien y ser eficientes en las labores del mundo globalizado que viene y al cual debemos unirnos--, es nuestra obligación considerar que lo importante es que el mercado sea el que defina el o los lugares donde se localizarán los almacenes extraportuarios, punto que explica el ardoroso debate que se ha producido aquí, en la Sala, por parte de algunos señores Senadores.

En cuanto a los puertos, cabe señalar que nunca deben ser lugares de pobreza, porque son escasos. Y todo recurso limitado es caro por naturaleza. Por lo tanto, deben ser zonas privilegiadas por el accidente geográfico que representan, y sus habitantes deberían gozar de los mejores niveles de vida. Como se trata de lugares por donde fluye la riqueza --en especial, en un país como Chile, rico y abierto al mercado internacional-- sus pobladores deben poseer altos índices de desarrollo. ¿Por qué no ocurre así? Por razones muy diferentes de las que estamos analizando aquí: porque la intromisión, en opinión del Senador que habla, del Estado y de la EMPORCHI ha determinado que esos recursos ingresen al erario fiscal y no queden ni en las comunas, ni en las regiones, ni en los puertos. Estos últimos ven pasar la riqueza y, al mismo tiempo, acumulan pobreza. Debemos preocuparnos de verdad de los puertos para que dejan de ser lugares de pobreza y pasen a ser zonas de riqueza. Constituyen accidentes geográficos deseados por todos los países del mundo; accidentes geográficos que, entre otras cosas, significan la gran ventaja comparativa geoeconómica que Chile posee de cara al Pacífico; accidentes geográficos que representan la ambición histórica de la República Argentina de acceder al Pacífico ; accidentes geográficos donde ocurren grandes transferencias de riquezas, y que, por lo tanto, debemos cuidar y privilegiar para que se desarrollen adecuadamente. Y en los almacenes portuarios, establecidos en lugares donde se recargan los costos de transferencia de las mercaderías, bajar o subir una tonelada de cualquier producto vale, en promedio, un dólar. Y éste dato nemotécnico debe tomarse en cuenta para no estar subiendo y bajando mercaderías a cada rato. Por lo tanto, cualquier trámite de internación, transferencia y traslado de productos a los lugares de destino debe hacerse económicamente. Ello permitirá a los puertos alcanzar un mayor volumen de movimiento y, consecuencialmente, mayores transferencias e importaciones, mayor competitividad y eficiencia en las exportaciones y, consecuencialmente, menores costos para los usuarios nacionales.

Llamo a los Honorables colegas a analizar este proyecto desde un punto de vista exclusivamente técnico, a fin de que el mercado se encargue de ir asignando la ubicación de los almacenes extraportuarios de acuerdo con las ventajas y la racionalidad que él mismo vaya fijando. Serán los empresarios privados los que desarrollen los almacenes extraportuarios, acertando o corriendo el riesgo de equivocarse. Pero los legisladores no podemos establecer rigideces en la libre ubicación de los recursos, pues ello trae como consecuencia que las Regiones --una de las cuales yo también represento en el Senado-- tengan que pagar un costo o un tributo oculto en beneficio de algunas determinadas ciudades puertos, que equivocadamente, por demagogia o retórica política, interpretan en forma errónea su rol histórico en la creación de riquezas, que es una de las características que precisamente debemos privilegiar y cuidar en pro del desarrollo portuario nacional. Y ello no debemos confundirlo ahora cuando despachamos una nueva ley de aduanas, que debe ser eficiente en la regulación de las transferencias de mercaderías y en el mejor aprovechamiento del desarrollo de todas las zonas del país.

El señor ALESSANDRI.-

Señor Presidente , el proyecto objeto de este informe es de gran relevancia, dado que ha sido presentado por el Ejecutivo como un modelo y un precedente del proceso de modernización de la Administración del Estado, que fue una de las propuestas formuladas durante la última campaña presidencial.

La iniciativa posee un propósito general positivo, cual es modernizar el Servicio Nacional de Aduanas e introducir para ello conceptos tales como la productividad, la eficiencia y nuevos sistemas de administración. Sin embargo, al examinar en detalle el texto del proyecto, queda de manifiesto que el grueso del mismo se refiere a una reforma y mejoramiento del personal del Servicio, con errores en lo referido a la forma de abordar los conceptos de modernización aludidos precedentemente. La materia que se anuncia como esencial y orientadora del texto --la modernización del funcionamiento del Servicio-- es tratada sólo de una manera tangencial, entregándole a un decreto con fuerza de ley del Presidente de la República los contenidos específicos de la verdadera modernización del Servicio.

De lo señalado precedentemente, se desprende que el proyecto debe ser analizado como lo es --una reorganización del personal del Servicio Nacional de Aduanas-- y no como una modernización del servicio que presta esta entidad pública. Esto último sólo se esboza como propósitos que no son especificados.

Por lo tanto, es muy importante que el decreto con fuerza de ley que dicte el Gobierno afronte efectivamente los problemas que presenta nuestro comercio exterior en lo relacionado con las aduanas y sus trámites.

En todo caso, deseo referirme a algunos puntos específicos de la iniciativa.

En primer lugar, al relativo a los agentes de aduana. Hoy día existe un verdadero oligopolio (especie de monopolio de algunas personas) de los agentes de aduana en estas materias, los que, a mi juicio, están sujetos a una reglamentación muy estricta. Creo que sería muy conveniente que dentro de este proyecto se introduzcan algunas disposiciones que permitan dar mayor flexibilidad, a fin de que otros también puedan acceder a esta actividad. Por ejemplo, podría autorizarse a personas jurídicas para que ejerzan esta labor, con la obligación de mantener una persona natural con el título de agente, posibilitando a los actuales agentes de aduana asociarse con agentes de carga y formar empresas más sólidas y con expectativas de desarrollo futuro. En mi opinión, ello ayudaría a la tramitación de todo lo relacionado con la internación y exportación de mercaderías.

Otro aspecto que también echo de menos en el proyecto se refiere a las funciones que todavía mantiene el Banco Central de Chile en lo relativo a una serie de trámites que lleva a cabo, los que, a mi juicio, son completamente innecesarios --por ejemplo, las declaraciones de exportación--, por cuanto no le corresponden al Instituto Emisor, sino al Servicio Nacional de Aduanas.

Por último, quiero aludir al aumento de impuestos que, en el fondo, se contempla en el proyecto. Si bien se ha eliminado un sistema de financiamiento de las habilitaciones extraordinarias que se cobraban a los usuarios --lo que me parece muy bien, porque no se ve por qué los usuarios deban pagar horas extraordinarias a la Administración Pública--, ello se pretende compensar con las llamadas "tarifas", las que, en última instancia, constituyen tributos. Una de ellas es la declaración de importación o exportación, de cargo del usuario, ascendente a alrededor de 440 pesos, que no son muchos, pero que, a la larga, suman; otra "tarifa" la constituye el cobro por cada pasajero de vuelo nacional o internacional sujeto a control aduanero, de cargo de la línea aérea, que alcanza más o menos a mil 300 pesos por cada pasajero; y la "tarifa" por cada cinco pasajeros o fracción que transporten vehículos de pasajeros de tránsito internacional, de cargo del transportista.

Lo anterior, señor Presidente , es un aumento de impuestos. Es otra manifestación más de que, en cada proyecto que se presenta y en el cual se consigna algún mejoramiento, se introducen pequeños incrementos impositivos.

Sé que en este momento existe --hace tiempo que se viene reclamando-- un proyecto de ley tendiente a transformar el actual Departamento de Propiedad Industrial en un servicio más o menos independiente que adoptará el nombre de Instituto de Propiedad Industrial. En esa iniciativa también se contemplan aumentos de tarifas o de tasas.

Considero esta política altamente inconveniente, y que no es necesario que existan tales tarifas, que pueden parecer pequeñas, pero que significan un gasto adicional para la importación y exportación de mercaderías, en circunstancias de que en la actualidad se trata de disminuir los costos, y no de aumentarlos.

Aquí se ha señalado que se rebajarán los derechos de aduana, para llegar tal vez a arancel cero. Sin embargo, al mismo tiempo, se los está incrementando, en pequeña proporción, si se quiere, pero, a la larga, pueden representar una suma importante en cuanto a los costos que deben pagar los importadores y exportadores y, aun, los pasajeros y viajeros.

Por lo tanto, señor Presidente, ésas son las observaciones que me merece el proyecto y, naturalmente, se presentarán en forma oportuna las indicaciones del caso.

El señor URENDA.-

Señor Presidente , estamos abocados a un proyecto que reviste extraordinaria importancia por cuanto tiende a señalar un camino en el que todos los chilenos coincidimos: el de la modernización del aparato estatal, para hacerlo más eficiente.

Algunos señores Senadores que me precedieron en el uso de la palabra han demostrado que la iniciativa, a este respecto, constituyendo un elemento importante en tal proceso, desgraciadamente, no pone el acento principal en ese aspecto, sino en otros más bien relativos a la organización funcionaria. Confío en que podamos introducirle todavía algunas modificaciones que permitan cumplir más cabalmente su objetivo fundamental. En todo caso, es un paso en la dirección adecuada que no podemos dejar de apoyar y de aprobar.

Lamentablemente, durante el debate, un señor Senador que me antecedió en el uso de la palabra ha tomado esta iniciativa como pretexto para desatar un ataque virulento específicamente en contra de Valparaíso, de alguna manera acusando a quienes representamos a esta Región de hacer predominar un interés localista o egoísta sobre lo que se puede llamar el interés general.

Obviamente, el apasionamiento demostrado por el señor Senador quizá haría innecesario responderle, porque demuestra, no un ánimo de defender un principio general, sino el propósito de atacar directamente a quienes representamos a esta Región, pero implícitamente al puerto de Valparaíso, como si fuera el único puerto de Chile. Tal vez, ello se deba a que es el más representativo, y a que, además, no sólo por su condición de puerto, sino por la calidad de sus habitantes, ha sido pionero en el progreso y desarrollo del país, desde que somos una nación independiente.

Asimismo, si se tratara de intereses egoístas, podría suponer que, indirectamente, a lo mejor me convendría estar en posición contraria a la sostenida en la Sala por diversos señores Senadores de Regiones, y que incluso no me hacen mirar con agrado mi intervención sobre esta materia. Pero estamos ante un problema de interés general, que no concierne específicamente ni a la ciudad ni al puerto de Valparaíso, ni mucho menos a empresas particulares, sino que --reitero-- se trata de una situación de orden global.

A este respecto, deseo hacer dos o tres alcances generales.

Como señaló el Senador señor Mc-Intyre , estamos en presencia de un problema que probablemente está perdiendo importancia y al que, incluso, en el proyecto se le da una solución expedita, en cuanto a facilitar la llegada de las mercaderías importadas a los usuarios, permitiéndose lo que se llama un "despacho anticipado". Al existir mayor expedición en los trámites aduaneros y en el pago de los derechos pertinentes, se facilita al importador y al exportador el retiro de la mercadería y hacerla llegar a su destino.

Tocante a la movilización desplegada por los habitantes de los distintos puertos de la República, debo aclarar que no estamos hablando, dentro de lo que entendemos, sólo de puertos marítimos, sino que la materia abarca además los puertos terrestres, los que conciernen, también, a vía de ejemplo, a ciudades como Los Andes, que cuenta con una aduana y que defiende lo que estima de su interés legítimo.

Para juzgar los problemas en Chile, no podemos prescindir de sus características geográficas y de su realidad. Nuestro territorio es extraordinariamente largo y angosto, donde las distancias entre los puertos y las ciudades de destino de las mercancías son pequeñas, y donde, incluso, los principales centros comerciales de muchas de nuestras Regiones están precisamente en la costa. Al mismo tiempo --y éste es un problema del cual tampoco podemos prescindir--, ostentamos el triste privilegio de que, siendo tal vez el país marítimo por excelencia en el mundo, su Capital es mediterránea. Ello no revestiría tanta gravedad si no fuera porque, no obstante tener Santiago ese carácter, es la Capital proporcionalmente más poblada de la Tierra, al extremo de que hoy posee más del 40 por ciento de la población chilena, y de que desde hace más de un siglo su crecimiento es mayor que el del país, proceso que no se ha detenido ni siquiera en los últimos años, pese a todos los proyectos tendientes a descentralizar o regionalizar.

Basta comparar los censos de 1982 y 1992, para constatar que la población de Santiago aumentó más que la de todo Chile; es decir, que siguió arrebatando habitantes de todas las Regiones, y en forma bastante importante de la Novena. Es como si cada 10 años a cada Región se le sustrajera una ciudad entera, con los graves problemas que ello está ocasionando en la Capital, por su gran concentración de personas, de riqueza, de poder y de influencia. Curiosamente, los está causando al país, porque obliga a destinar recursos extraordinarios para solucionar los inconvenientes que se crean --repito-- por la excesiva concentración humana, de riqueza y de poder en Santiago. Y éstos son de tal magnitud para sus habitantes, que hoy día nos encontramos ante el absurdo de que en ella los niños no deben salir a jugar ni hacer ejercicios, porque comprometen su salud y su vida.

Digo esto porque, cuando hablamos del mercado o de la libre disposición de la gente, en la práctica, lamentablemente, estas llamadas opciones del mercado se reducen exclusivamente a trasladar algo a la Capital. Y nos encontramos hoy día con el drama en todas las Regiones del país --incluso en la Novena-- de que los jóvenes, al buscar un porvenir mejor, están pensando siempre en Santiago.

En consecuencia, como legisladores, no podemos prescindir de esta realidad. El problema más grave que Chile enfrenta hacia el futuro es el crecimiento desmesurado y la concentración de población, de riqueza y de poder en la Capital, hasta un extremo único en el mundo y desconocido en el país. A vía de ejemplo --lo he señalado muchas veces--, no hace cincuenta años, más de la mitad de los bancos tenían sus directorios y gerencias en provincias, la mayoría de ellos en Valparaíso, pero también en Concepción, Magallanes , Osorno , La Unión y en muchos otros lugares. En la actualidad, todo está radicado en Santiago, sin que ello signifique mayor eficiencia para el país, y, en cambio, generando muchos problemas para el futuro.

Aún más: se habla de las ventajas de los almacenes extraportuarios. Perfectamente bien. Pero resulta que no es necesario, y mucho menos imprescindible, que ellos estén fuera de la zona de acción de la aduana respectiva a la cual llega la mercadería. Si se estima --y esto se ha dramatizado aquí-- que hay falta de espacio en el puerto de Valparaíso, es evidente que ello no sucede en Placilla, en Casablanca ni en otros lugares bajo el control de la aduana de Valparaíso. Igual puede suceder con San Antonio , Ventanas, Antofagasta, Talcahuano, San Vicente y demás puertos del país.

Entonces, es perfectamente posible que todas las actividades del sector, que se estima imprescindible efectuar fuera del puerto mismo, se realicen sin interrumpir ni romper la acción que corresponde a las respectivas aduanas.

El fondo del asunto reside exclusivamente en que los trámites para desaduanar la mercadería, que hoy pueden llevarse a cabo a través de los distintos puertos del territorio, mañana se harán global o mayoritariamente en la Capital, sin ventajas para los usuarios. Porque se habla de centros de redistribución. Pero resulta que Santiago se ha desarrollado en forma tal que hay 50, 60 ó 70 kilómetros entre sus extremos norte y sur. Por tal razón, el centro de distribución que opere allí va a significar, en la mayoría de los casos, un traslado de mercancías por decenas de kilómetros. Y no se ve por qué deba hacerse necesariamente en la Capital, y no --ya lo señalé, refiriéndome al caso de Valparaíso-- en Placilla o, incluso, si se estima necesario, en Casablanca, que servirían adecuadamente de centros de distribución.

Como puede apreciarse, algo, que a lo mejor es transitorio y que en el futuro puede resultar innecesario, causa un daño injustificado a los puertos nacionales. Porque, en definitiva, las oficinas de aduana van a perder su importancia en Valparaíso, San Antonio , Antofagasta, o donde sea, y vamos a tenerlas poco menos que todas concentradas en la Capital, generando mayor concentración, traslado de gente y de fuentes de trabajo y de riqueza desde las regiones al centro del país, en una nueva etapa de este tremendo proceso, que ya lleva más de un siglo.

Creo que ésta es una mala señal, y no podemos, so pretexto de un proyecto de modernización de aduanas, adoptar medidas que tiendan a agravar el problema, que es mucho más serio de lo que estamos viendo, y cuyos efectos tendrán un costo apreciablemente mayor.

Las ventajas teóricas que se asigna a la ubicación de estos almacenes particulares en cualquier sitio --en Chile siempre tiene un solo nombre: Santiago-- son pequeñas y, a mi modo de ver, absolutamente irrelevantes. Y, a cambio de eso, se sigue causando un daño enorme, no exclusivamente a la ciudad de Valparaíso, sino a los puertos marítimos y terrestres de todas las Regiones, con las consecuencias que ya estamos lamentando, y que quizás el día de mañana pueden resultar catastróficas.

Tales son las circunstancias que han llevado a defender disposiciones que impidan la instalación de nuevas dependencias en Santiago, con el consiguiente traslado de funcionarios y fuentes de trabajo, pues nos encontraremos el día de mañana con que este gran país será una especie de factoría, que producirá riqueza destinada a consumirse en la Capital.

Es eso lo que nos ha llevado a adoptar esta actitud, y no una posición egoísta, de defensa de una postura determinada. Tampoco significa prescindir del interés nacional, pues considero que éste está perfectamente claro. Todos los países del mundo lo han comprendido, incluso Japón . El gran problema radica en tener capitales sobredimensionadas y concentrar en un solo sitio toda la riqueza fabril, comercial, financiera, cultural, sindical o de cualquier naturaleza. Y, en consecuencia, no podemos prescindir de él cuando analizamos este proyecto, como tampoco cuando se trate de una iniciativa que sea pertinente sobre el particular.

He dicho.

El señor DÍAZ .-

Señor Presidente, el hecho de no ser santiaguino ni porteño tiene la ventaja de que uno puede hablar con absoluta libertad sobre el tema en discusión. Lo principal es ser chileno.

Al tratar este asunto, no nos estamos refiriendo exclusivamente a Valparaíso, sino a todos los puertos de Chile: Coquimbo, Tocopilla , Valparaíso , San Antonio , Talcahuano, San Vicente y Punta Arenas, entre otros. Y nótese --lo recalco-- que la Sexta y la Séptima Regiones, donde está radicada la mayor producción de Chile en una serie de rubros importantes, carecen de ese tipo de instalaciones, hecho que llama la atención. Y pese a existir accidentes geográficos favorables al efecto, desde San Antonio , que es el puerto más cercano a Santiago, hasta Talcahuano y San Vicente , no hay ningún puerto aduanero, no obstante --repito-- la gran producción de esa riquísima zona.

Al hablar de esto, debemos recordar que en la actualidad Valparaíso exhibe la tasa de desempleo más alta de Chile. La instalación de puertos secos significaría lo siguiente, según un informe que tengo en mi poder: 92 por ciento de la carga que ingresa por los puertos de la Quinta Región tiene como destino final Santiago. De manera que si se deja al mercado la decisión de dónde instalar los puertos secos, ya sabemos que el resultado será Santiago ¡Así de claro! No se trata de Temuco, ni de Pitrufquén, ni de Villarrica, ni de Coínco, ni de Lebu, sino de la Capital. Ello originaría el traslado desde una provincia y una ciudad con el más alto desempleo de Chile, a lo menos, de 6 mil plazas laborales, quedando un forado en la demanda de bienes y servicios superior a 24 mil personas en la Quinta Región, lo cual, obviamente, ha de significar en el tiempo más cesantía como consecuencia de la caída de la demanda.

Se dice que somos un país exportador. En mis manos tengo algunos datos: 30 mil millones de dólares giran en torno del comercio internacional. Pero resulta que la mayoría de los productos se exportan o importan a través de los puertos. Entonces, lo lógico es que las industrias y todo lo demás estén radicados en ellos.

Estoy en absoluto desacuerdo con que el mercado debe ser el único factor que indique dónde deben ser instaladas las cosas, pues con tal criterio hemos llegado a la situación inviable, catastrófica y caótica que vive Santiago. ¿Por qué? Porque la Capital posee la infraestructura, el poder económico, el poder social, el poder político, la mano de obra, el consumo; vale decir, todo para Santiago. Instalar allí puertos secos significaría agobiar a Pudahuel, Huechuraba , Lo espejo, etcétera, con más y más industrias. ¿Para qué dar una licencia en octubre a una determinada industria y cerrarla en otoño? Lo considero absurdo.

Cada vez surgen más fábricas. Si uno lee cualquier diario, podrá imponerse de que hay grandes planes y proyecciones para crear barrios industriales aquí, allá y acullá, en circunstancias de que meses después, por decisión del Ministerio, se cierran aquéllas cuyo funcionamiento se autorizó tiempo atrás. Me parece que --perdone las expresiones, señor Presidente -- no tiene pies ni cabeza abrir un establecimiento fabril en primavera y cerrarlo posteriormente en otoño, por condiciones inviables.

Muchos somos testigos de la situación dramática en que viven los niños en Santiago. Obviamente, se culpa al Gobierno del problema, argumentándose que no hay hospitales, ni suficientes camas pediátricas para atender a los infantes que están asfixiándose. Digamos las cosas como son: "¡Están asfixiándose!". De modo que producir el traslado de Valparaíso...

El señor MC-INTYRE .-

Podría haber alguna coincidencia en eso, señor Senador.

El señor DÍAZ .-

Estoy hablando muy claro respecto de la materia en debate y de nada más. Me reservo la opinión sobre otros asuntos. Me refiero al tema de los puertos secos aduaneros, exclusivamente. Después podremos aludir a la otra materia, porque el Senado de la República no es industria que echa humo.

Se ha sostenido que los puertos se hallan atochados. ¡Por supuesto que es así! ¿Y los caminos chilenos no lo están? ¿No tenemos que hacer nuevas rutas? ¿No tendríamos que construir un nuevo camino longitudinal? ¿No estamos a diario haciendo esfuerzos en infraestructura, a través de las empresas privadas y del servicio público, para construir grandes carreteras? Indiscutiblemente, las vías se encuentran atochadas. Pero resulta que nosotros tenemos no un camino estrecho, sino uno muy ancho: nada menos que el mar. Y esa "carretera marítima" es, a mi juicio --si alguien me contradice sería estupendo--, la más barata, la menos contaminante y, al mismo tiempo, la más segura. Es cuestión de preguntar sobre los accidentes que frecuentemente se producen en todas partes y compararlos con los que ocurren en el mar. Recordemos tan sólo lo que pasó en el norte hace dos o tres días.

Repito: el mercado no debe ser el único factor que deba considerarse en esta materia, porque el mercado nos tiene como ustedes saben. Debe haber un espíritu superior, legislador y político, conforme al cual se hagan las cosas. Obviamente, no estoy de acuerdo en que porque una zona cuente con diversos privilegios y acumule riquezas, todo se radique en ella. En mi opinión, eso está al margen de nuestro espíritu de Senadores, pues Chile es una unidad y debemos procurar que la riqueza se distribuya a lo largo de todo el país.

Una vez más llamo la atención hacia el hecho de que en mi Región --tan rica como la que representa el señor Presidente del Senado -- no haya un puerto importante. Se ubica, aproximadamente, a 300 kilómetros de nuestra costa, que tiene grandes accidentes. Este aspecto lo planteo desde ya para que sea tomado en cuenta por las personas que deben encargarse del asunto.

Soy contrario a los puertos secos en Santiago y en sus alrededores, porque inciden en un factor, en mi opinión, muy importante: significa trasladar a la Capital miles de empleos y contaminarla más. Nuestro deber no es solamente la economía. Mal legislaríamos si en vista de consideraciones económicas tuviéramos que ampliar los hospitales y los servicios de pediatría para atender a los niños que se contaminan en Santiago.

Por lo tanto, mi voto es en contra de los puertos secos en lo que dice relación al tema en debate.

El señor LARRAÍN.-

Señor Presidente , asistimos a un debate de gran interés, en el cual vale la pena participar, al menos, para formular algunas inquietudes, a modo de reflexión.

La primera de ellas se refiere a cuánta modernización se ha de derivar del proyecto. Ciertamente la habrá, como también progreso y avance. Pero la iniciativa apunta mucho más a los aspectos internos propios del Servicio Nacional de Aduanas que a lo atinente a una verdadera modernización de una entidad pública conexa a la modernización del área que cubre dicho servicio: el comercio exterior.

A mi juicio, en tal punto surge la inquietud de que, efectivamente, si bien se está dando un paso adelante en la dirección correcta --como se dijo--, no estaríamos en realidad propugnando una buena y completa modernización. En este sentido, pienso que las dudas deberían despejarse, para lograr que se concentren las actividades de comercio exterior en un organismo que se encuentra en el corazón del proceso de comercio exterior y, por la misma razón, de cara al futuro. Si se considera la apertura actual de Chile y los numerosos pasos que se están dando en otro orden de cosas --entre ellas la integración a distintos pactos subregionales de comercio exterior y de comercio en general--, obviamente, se concluye que debemos avanzar con mayor velocidad en esa dirección.

Se han planteado diversas inquietudes y, por lo mismo, no me referiré a cada una de ellas. El Senador señor Alessandri mencionó, por ejemplo, lo relativo al Banco Central. Ciertas funciones de tal organismo todavía se encuentran confundidas, razón por la cual debería aprovecharse esta instancia para corregirlas. Una a la que se aludió se vincula a los tributos. El proyecto de ley en estudio establece la posibilidad de cobrar determinados impuestos que irán, al tenor del articulado, a ingresos propios del Servicio Nacional de Aduanas, como parte de su presupuesto.

En verdad, no se trata de una tarifa por un servicio, sino de una prestación en dinero que los particulares están obligados a hacer al Estado, y no como contrapartida de un servicio. Constituye un verdadero impuesto. En tal virtud, no parece sano alterar la política de que la recaudación de tributos se destine al Presupuesto de la Nación y no a un servicio particular determinado. Esto, incluso, a veces tiene efectos perversos, porque genera un interés demasiado fuerte por parte de los cobradores, ya que va en su beneficio directo, lo cual no me parece sano y adecuado. Pero si tal situación la llevamos hasta las últimas consecuencias, sería posible un presupuesto con ingresos tributarios cada día inferiores, porque ellos podrían descentralizarse --por así decirlo-- al entregar a los servicios para su propio financiamiento el cobro de impuestos, generando una dificultad en el financiamiento de los gastos fiscales. Por lo tanto, estimo que ese cobro no es racional, ni mucho menos puede contribuir a la modernización del referido organismo.

Con todo, parece que la discusión principal, considerando la pasión demostrada durante el transcurso del debate en la Sala, se concentra en el problema de los almacenes extraportuarios.

Se trata de un tema complejo, pues, sin duda alguna, la mantención del actual sistema de aduanas afecta, en cierto sentido, la competitividad de la economía chilena. En la medida en que se avanza en la integración económica, todo lo relacionado con reducir costos en el proceso importación-exportación constituye pasos fundamentales que no pueden dejar de darse. El gasto que eso representa para el país es lo que debe medirse, y mi inquietud surge precisamente en ese sentido. Por ejemplo, a través de las conversaciones que se están llevando adelante con relación al ingreso de Chile al MERCOSUR, estamos trabajando en la idea de los corredores bioceánicos, en la hipótesis de que Chile pase a ser un puerto de salida hacia el Pacífico para los productos de América Latina. Sin embargo, lo que hoy ocurre en el sistema de aduanas y en nuestros puertos no facilita esa política de abrir corredores bioceánicos, pues, en la actualidad, Buenos Aires, como puerto, es más eficiente que los nuestros, en términos tales que exportar desde Argentina hacia el Pacífico resulta más económico que hacerlo por Chile. Antecedentes recientes que he conocido acreditan esta situación.

¿Qué sacamos con facilitar la instauración de los corredores bioceánicos si no tenemos puntos de salida en los pasos fronterizos? ¿Qué logramos si, además, en los puertos de salida o llegada de esos productos carecemos de un camino realmente expedito desde el punto de vista de los costos y de la demora en la tramitación? En este sentido quiero situar la discusión de la creación de los almacenes extraportuarios.

Lejos de mí está el deseo de contribuir, en algún instante, al crecimiento de Santiago. Al respecto, comparto absolutamente la argumentación dada por el Senador señor Urenda , pues, para el país y para Santiago, lo que está ocurriendo es extraordinariamente dañino: se está creando un cuello de botella al desarrollo equilibrado de Chile, y, además, la capital se está convirtiendo en una ciudad invivible, por la congestión de automóviles, por la contaminación atmosférica, acústica, etcétera, hechos que, en definitiva, son elementos constitutivos de una ciudad sobresaturada.

Desde el punto de vista del crecimiento armónico nacional, uno debe fomentar polos de desarrollo a lo largo de todo el territorio, lo que no ocurre, porque las tendencias --querámoslo o no-- apuntan en otra dirección. En verdad, debería aumentarse el costo de vivir en Santiago, como también el costo para instalar allí las empresas, y disminuirlos en el resto del país. Eso generaría, efectivamente, el despoblamiento necesario de la Capital, con disminución del número de su población --probablemente en una cantidad cercana al millón de personas en los próximos años--, pues, de lo contrario, ocurrirá un fenómeno inevitable. La Región Metropolitana cuenta ya con 800 mil vehículos, y con el ritmo que lleva, en pocos años más llegará al millón de ellos, pese a no tener capacidad para absorberlos, hágase lo que se haga. Debemos generar los incentivos necesarios para sacarlos. Por lo tanto, sería malo que a través de esta discusión generáramos los estímulos para tener dichos almacenes extraportuarios en Santiago. Sería una profunda equivocación.

Considerando todo lo anterior, el análisis debe tener en cuenta las disyuntivas que se nos muestran. Una es la que plantea tener almacenes extraportuarios allí donde el mercado los establezca, con toda la libertad que el caso merezca, porque eso puede ser la mejor asignación de los recursos del país. La otra nos dice que tengamos estos almacenes cerca de ciudades puertos y no necesariamente en el recinto del puerto, pues ello constituye una situación imposible de concretar. Al respecto, se decia que aquí no tendría que ser forzosamente en Valparaíso, sino en sectores aledaños, ubicados a cierta distancia, pero dentro de la región y no en la comuna misma. Eso podría generar cierta extensión que, junto con la habilitación de los almacenes particulares, pudieran con el tiempo aliviar la situación, disminuir los costos y hacer expeditos los trámites de importación y exportación necesarios, lográndose lo que señalaba anteriormente: la disminución del costo y el aumento de la competitividad.

En este punto, uno debe decidir cuál es realmente el camino más adecuado. En verdad los antecedentes proporcionados en la Sala no logran aclararme ese aspecto, porque, por defender la permanencia de los almacenes extraportuarios en las dependencias de las aduanas de los puertos actualmente existentes, puede suceder que, en definitiva, haya un menor tráfico, ya que es factible que los costos sigan siendo muy elevados. Entonces, lejos de favorecer a tales puertos, los perjudicaríamos. La hipótesis alternativa nos dice que si nosotros, por aligerar esta situación, logramos disminuir los costos, podemos estimular que se produzca un mayor aumento de las operaciones de tráfico por los puertos, caso en el cual lo que se pierde por un lado se gana por el otro, y lo que vale aquí es precisamente el volumen. Mirado el asunto desde el punto de vista del país, esto puede resultar más conveniente.

No he visto en el debate una evaluación similar a la que entrego, sino una ardorosa defensa de una y otra posición; pero, a mi juicio, sería muy positivo dimensionar el problema en términos económicos y, ojalá, cuantitativos, lo que implica analizar una y otra alternativa.

Debemos enfocar el debate desde ambas perspectivas, esto es, la nacional y la regional. Me parece perfectamente legítimo determinar la incidencia que tendría, desde el punto de vista regional la decisión que adoptemos. No me es posible dejar de pensar que, por ejemplo, el ingreso al MERCOSUR puede ser devastador para ciertas regiones que me interesan por la propia evolución y desarrollo armónico de Chile. Es decir, quiero que se respeten las subsistencias de ciertas regiones. No me parece que ello sea equivocado. Es también de interés nacional la existencia de actividad real y de poblamiento en las regiones.

En consecuencia, pienso que no se puede desdeñar el argumento hecho desde el punto de vista de las regiones. Lo que deseo aclarar es si acaso dicha vía es la más expedita y si, efectivamente, por querer defender una cierta zona no le estamos causando un perjuicio mayor.

Esa evaluación económica --reitero-- no la he visto desarrollada ni justificada, pues a veces ha podido más una ardorosa defensa desde el punto de vista de lo que resulte más económico.

Algunos señalan que las ciudades puertos no se verán afectadas con la presencia de los almacenes extraportuarios, precisamente porque habrá una expansión adicional del tráfico debido a los menores costos de operación. Sin embargo, esto debe ser acreditado.

Personalmente, quiero lo mejor para Valparaíso, para todas las ciudades puertos y para todos los puertos terrestres, ya que, en mi opinión, contribuyen enormemente al desarrollo. Debemos ver cómo armonizar ese interés con el del país. Para eso, pido a los especialistas de esta Corporación, quienes han conocido más el tema --ya que nosotros lo hemos estudiado fundamentalmente en la Sala, sin haber participado en los debates--, que ojalá nos den los antecedentes económicos de lo que significan las dos alternativas, a fin de lograr con ello una posición más clara y con la votación poder contribuir realmente a lo que al país y a las regiones más les conviene.

El señor LAGOS .-

Señor Presidente , en mi opinión, los almacenes extraportuarios representan una necesidad para el país. Habría que entenderlos como la prolongación del flete marítimo a recintos que, en realidad, pueden permitir un mejor desplazamiento y una mayor eficiencia.

En la Primera Región , podemos advertir zonas colapsadas, como lo demuestra la situación de los recintos portuarios. Y los corredores bioceánicos hacen vislumbrar un gran futuro, así como también un posible mercado de fronteras. En tal caso, se nos hace necesario trasladar las instalaciones respectivas a las zonas fronterizas y a otros sectores de la misma ciudad.

Aprovechando la presencia de autoridades de aduana y del Ministerio de Hacienda, debo consignar que la eficiencia de los funcionarios del Servicio es a toda prueba. Lo que pasa es que ella no puede ser incrementada y que el personal no puede cumplir mejor con su papel fiscalizador, por la falta de recursos, de capacitación y de apoyo del mismo Estado. En la Primera Región existen pasos donde la gente de Aduanas no sólo debe fiscalizar mercaderías, sino también desde ganado a drogas, pero sin contar con los elementos de apoyo necesarios.

Se registra el caso dramático de que los funcionarios que cumplen labores en el aeropuerto, así como en la avanzada de Chacalluta, cerca del límite con Perú, muchas veces no disponen de un vehículo tanto para trasladarse a esos lugares como para volver a Arica, ni para llegar a sus puestos de trabajo.

Siempre se tienen presentes, respecto del tema en análisis, consideraciones orientadas a Valparaíso, Santiago, Concepción, pero sucede que el desarrollo de las demás Regiones exhibe mucho futuro, y así se ha demostrado.

Es preciso, en definitiva, realizar nuevas inversiones y fortalecer los actuales cuadros administrativos, pero, fundamentalmente, el Servicio Nacional de Aduanas debe cumplir un cometido eficaz respecto del comercio que está llevando a cabo el país.

Por eso, soy partidario de los almacenes extraportuarios, los que permitirán a Chile ponerse un poco más a tono con lo que ocurre hoy en el mundo moderno.

Y se requiere entender, también, que en alguna medida esto es parte del sistema de puertos secos, como aquellos que operan en Estados Unidos o en Europa. Por ejemplo, el Charles de Gaulle es un puerto donde intervienen la aviación, el ferrocarril, el transporte terrestre internacional, y en el que se centralizan, precisamente, los servicios de aduana, con una eficiencia extraordinaria, lo que constituye, como es evidente, un gran apoyo para el aparato productivo.

En consecuencia, señor Presidente, concuerdo absolutamente con el proyecto y lo votaré favorablemente.

He dicho.

El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-

Presento excusas al Senado por volver a intervenir, señor Presidente . La primera vez lo hice más bien como Senador informante , si bien en algún momento también expresé algunos juicios particulares, pero, al mismo tiempo, dejándolo claramente establecido. Y traté de ser muy veraz al puntualizar cuáles habían sido las opiniones de todos y cada uno de los señores Senadores que en la Comisión habían participado en el tratamiento de las materias en debate.

Pero no me gustaría dejar cosas pendientes en la discusión a que nos hallamos abocados y que pudieran quedar en la duda por guardar silencio. La primera observación en la que deseo ocuparme, formulada no con mucha fuerza pero sí con algún reparo, dice relación a que el proyecto sería poco modernizador. Por supuesto, ése es un parecer subjetivo, que puede ser sustentado en un sentido o en otro. Si se revisa la normativa en análisis, cabe sostener lo contrario, respetando las ideas de quienes afirman que no sería suficiente para el efecto aludido.

En primer lugar, respecto de la estructura del Servicio de Aduanas, pondré en conocimiento de los señores Senadores un organigrama tanto de lo que implica la aprobación del proyecto como de lo que es hoy esa entidad, caracterizada por un tipo de organización absolutamente anacrónico e inadecuado. Precisamente, en la nueva ley se establece un organigrama ordenado de funciones, a partir del Director Nacional, con cinco subdirecciones, para luego llegar a las direcciones regionales y a las administraciones de Aduana. Esto, de por sí, ya configura un avance y una modernización dentro de cualquier servicio del Estado. No voy a entrar al detalle, porque cada Senador podrá revisar el documento, que entregaré a la Redacción de Sesiones a fin de que pueda ser tenido en cuenta.

En segundo término, tocante a la normativa en estudio, es preciso recordar que la modernización de un servicio o del Estado no sólo debe ser apreciada sobre la base de normas relativas al funcionamiento, a la incorporación de tecnologías --lo que, por lo demás, también se incluye--, sino que debe ser valorada, asimismo, en lo atinente al capital humano, a los funcionarios.

¿Y qué se hace en el proyecto? Se parte de la dotación actual del Servicio y, aparte ser cambiada la estructura, se establecen requisitos mucho más exigentes para poder desempeñar determinados cargos. O sea, se trata de mejorar la calificación del personal.

Además, se disponen mecanismos de capacitación, e incluso, se abre la posibilidad de que los funcionarios concurran a perfeccionarse a otros lugares, a fin de aplicar esos conocimientos en su desempeño.

Fue muy intensa la participación que sobre el particular correspondió a la Senadora señora Feliú , quien ayudó en todo el tema de la calificación y los requisitos pertinentes, al igual que en el establecimiento de un mecanismo de ascensos por la vía de concursos. Ésa es otra manera de modificar lo que ha caracterizado la estructura tradicional del Estado, en la que los ascensos han tenido lugar, normalmente, más bien por la antigüedad que por efecto de la calificación de quienes han prestado un determinado servicio.

Todo ello se encuentra en las disposiciones que nos ocupan, y constituye, realmente, un avance importante para mejorar la eficiencia del Servicio de Aduanas y modernizarlo.

Asimismo, se consagra un sistema de remuneraciones distinto del tradicional en la Administración Pública, que también se ha basado en una carrera funcionaria rígida, en la antigüedad o en los ascensos en forma automática. En este otro caso, no. Sin perjuicio de que los ascensos, como he dicho, se producirán por concurso, de que existirá capacitación, se determina un sistema de incentivo y de pago de una remuneración extra, con relación a un porcentaje del servicio, en virtud de los rendimientos.

En consecuencia, quisiera levantar el primer cargo formulado, relativo a que sólo media una preocupación por las remuneraciones o la estructura de la carrera funcionaria del personal de Aduanas. Todo lo contrario. Se trata de mucho más que eso: de una modernización del Servicio, lo que puede constituir un mecanismo ejemplar para modificaciones posteriores en el aparato del Estado.

Pero no sólo se considera el tema del capital humano, ni únicamente la estructura, que puede ser verificada, como señalé, en el organigrama a que he hecho referencia. También se incorpora una disposición que permitirá al Presidente de la República --y lo expliqué en el informe que rendí anteriormente-- modificar en diversas materias, no en su totalidad, la Ordenanza de Aduanas, precisamente para hacer más expedito y eficiente el Servicio y bajar sus costos. Y, en ese contexto, se apunta, principalmente, a introducir la informática en el trámite de la documentación, como una manera de que el despacho, que hoy ya es ágil, lo sea aún mucho más y bajen en mayor medida los costos.

Si se revisa el informe de la Comisión, se observará que el artículo 2º propuesto fue perfeccionado por ella, puesto que la facultad que se pedía era muy general. Con la participación de todos los señores Senadores --del Honorable señor Piñera , especialmente; de la Senadora señora Feliú ; del que habla y de otros-- se redactó un proyecto de norma marco, a fin de facultar al Presidente de la República para efectuar la reforma. No era posible proceder de otro modo, porque ello habría demandado al Senado o la Cámara de Diputados entrar en tal detalle que seguramente el tratamiento de la normativa iba a demorar en exceso.

Y, por lo demás, históricamente --y lo puedo decir en mi calidad de ex Ministro de Hacienda--, ha sido normal que el tema de la Ordenanza de Aduanas sea propio de facultades entregadas al Ejecutivo, con el objeto de que se puedan considerar todos los aspectos que implica una modificación de este tipo.

En mi opinión, hay materias pendientes, las cuales podríamos analizarlas con motivo del segundo informe, el que seguramente será enriquecido con las indicaciones que formulen los señores Senadores y con las que --espero-- envíe el Ejecutivo .

En lo relativo a personal, hay un tema planteado por los funcionarios --al respecto, entregamos los antecedentes al señor Ministro , con el objeto de que sea revisado-- referente a la carrera funcionaria. Veremos de qué manera ese acuerdo o compromiso que tomó el Ejecutivo se entendería absolutamente cumplido --según me expresó el propio Secretario de Estado --, o si acaso existen algunos detalles o aspectos que podríamos también perfeccionar.

Asimismo, hay una materia --planteada por quien habla y por varios señores Senadores-- que, a mi juicio, es muy relevante, sobre todo para Chile, por cuanto puede significar un puente hacia el resto de los países de América Latina, especialmente los que integran el MERCOSUR, cual es, la posibilidad de establecer un mecanismo que permita la devolución de impuestos cuando el país sirva de proceso de reexportación a otras naciones. Es decir, se autoriza la expedita devolución de tales tributos a quien realice ese tipo de actividad comercial, denominadas "trading", las cuales muchas veces son tan importantes como operaciones de producción.

El otro punto que me gustaría precisar --que, a mi juicio, será motivo de discusión-- es el relativo al pago de habilitación por horas extraordinarias, que lo estimo absolutamente innecesario e inconveniente para el Servicio.

Al respecto, quiero aclarar una situación --que pudo haber impactado-- planteada en la intervención hecha por el Senador señor Alessandri , quien señaló que cada pasajero que ingresa al país por aeropuerto tendría que habilitar las horas extraordinarias. El arribo de los aviones, sobre todo los vuelos provenientes del extranjero, se produce generalmente en horas fuera de atención normal. Efectivamente, los gastos que ello involucra hoy se pagan --uno no lo sabe--, pero son solventados por la compañía área respectiva, la cual paga habilitación de horas extraordinarias.

Sobre el particular, ocurre que es posible --como dije-- cometer abusos, que haya desidia en prestar servicio durante la jornada normal diaria, para otorgarlo en un horario fuera del ordinario. Asimismo, se puede pensar que el particular, para obtener un "buen servicio" --en el sentido discutible de la expresión--, obligue o trate de hacer que se preste en horas fuera de las habituales, con el objeto de dar lugar al pago de horas extraordinarias.

Lo anterior lleva a una serie de situaciones dudosas, en que incluso los propios funcionarios no están de acuerdo, porque se dan circunstancias que permiten estimar que se les está entregando una remuneración que no corresponde.

Por eso, en mi opinión, la medida de cambiar el sistema de habilitación de horas extraordinarias por la implantación de turnos, fue muy discutida por los funcionarios. Los ingresos que obtienen algunos, sobre todo los de menor rango, por concepto de habilitación de horas extraordinarias son muy superiores a los de su remuneración. En tal virtud, ha debido buscarse algún mecanismo, ya sea de planilla suplementaria u otro, para tratar de compensar el actual régimen y no provocarles un perjuicio económico.

Sin embargo, como estimamos que el referido sistema no es bueno y es necesario suprimirlo para la modernización del Servicio, hemos planteado --repito-- uno de turnos, que, a nuestro juicio, es más lógico y con el cual es posible brindar una más eficiente atención. Pero, para establecer el sistema de turnos, hemos señalado --y aquí surge la discusión; a mi juicio, es una de las materias más controvertidas-- que el particular, así como hoy paga las horas extraordinarias, cancele una tarifa por concepto del nuevo mecanismo, cuyo valor, por supuesto, no signifique un mayor costo. En este sentido, le encuentro razón al Senador señor Larraín : debemos tratar de que el país baje sus costos en materia de comercio exterior, a fin de ser competitivos.

Por lo tanto, si no se procede en la forma recién señalada y pretendemos recargar al Estado 8 ó 10 millones de dólares --cantidad que hoy los particulares pagan por dicho servicio--, es posible que el proyecto sea objeto de una fuerte obstrucción y no podamos efectuar el cambio, en atención a los costos que implica. No se trata de un impuesto --podemos discutirlo; personalmente, soy un convencido de que no lo es--,sino de una tarifa, la misma que se paga en muchos otros servicios. Por ejemplo, cuando necesitamos carné de identidad, pagamos una determinada cantidad por dicho documento; así también ocurre con la adquisición del pasaporte, y, en general, toda vez que se recurre a un servicio en otras materias.

En mi opinión, para mejorar el servicio, debe hallarse un mecanismo --lo hemos conversado con el sector privado, en el cual he encontrado gran recepción-- que no signifique mayores ingresos para el Fisco, sino que implique una compensación, equivalente a lo que hoy paga el sector privado, o incluso menor.

En cuanto a los almacenes extraportuarios, ya expliqué la situación planteada en su discusión, la que, a mi juicio, dará lugar a dividir la votación en el Senado. Hay muy buenas razones y argumentos para proteger las ciudades puertos como también los hay a favor de la instalación de ese tipo de almacenes en cualquier parte del país, de acuerdo con las exigencias del mercado.

Pero sí debe explicarse la razón de la existencia de tales almacenes. Al respecto, cabe recordar que sólo 20 por ciento del total de la mercancía importada se deposita en la zona primaria o en el almacenes extraportuarios; y el 8O por ciento restante se transfiere directamente desde el lugar de ingreso al de destino, ya sea porque la documentación respectiva se tramita en forma anticipada o porque el aforo se hace en forma selectiva.

Por lo tanto, tampoco se puede exagerar en el sentido de que se afectará el ciento por ciento de la mercancía que llega a los puertos o aeropuertos, la que se destinará a este"monstruo" --Santiago, u otro lugar-- que devorará todo.

A mi modo de ver, el problema es otro: cómo abaratar los costos de exportación, o permitir al propio afectado --en este caso, el productor o el comerciante--, decidir la forma como realizar su importación.

Los almacenes extraportuarios en las ciudades puertos, significan un hecho real, cierto. Pero, si los instalamos en Placilla y en Casablanca, la operación --como Sus Señoría podrán apreciar-- será la siguiente. Llegará un contenedor a Valparaíso, el cual será trasladado del barco a un camión que lo llevará a dichas localidades. Si la mercancía contenida en él está destinada a un solo usuario, se mantendrá en su interior, pero si tiene que distribuirse entre varios, deberá abrirse el contenedor para ser entregada a los distintos destinatarios. Por lo tanto, quien reciba la mercancía, deberá transportar --seguramente en camión-- el contenedor completo, o parte de él, al lugar de destino, y pagará una tarifa por concepto de almacenaje en el recinto extraportuario, donde se va a prestar el servicio de aduana.

¿Cuál es la ventaja de que el almacén extraportuario pueda ser instalado en cualquier parte? La persona natural o jurídica que se organice para tal efecto, ofrecerá a los empresarios un servicio de depósito aduanero, cuya instalación y explotación, como lo establece el proyecto, deberá obtenerse por la vía de la concesión. Y podrá estar ubicado en Santiago, Rancagua , San Felipe , Temuco, o en cualquier lugar. La mercancía llegará en un contenedor a Valparaíso, la cual, si corresponde a un usuario de la Región Metropolitana, será transportada en camión a Santiago, donde la empresa a cargo del almacén portuario la entregará al destinatario. Es posible --como dijo el Senador señor Urenda -- que la Capital tenga una extensión de 60 ó 70 kilómetros y la mercancía deba transportarse 20, 30 ó 40 kilómetros. Y ese servicio lo pagará el empresario. Efectivamente, habrá una disminución de costos, pero la indicación que presenté, y que estoy defendiendo, consigue ese fin en forma mucho más directa, porque amplía el plazo de depósito en los almacenes particulares hasta 90 días. Es decir, el empresario carga el contenedor en un camión desde un barco en Valparaíso, lo lleva a su empresa, utiliza la mercadería o la comercializa y se le da un plazo de hasta 90 días --hoy es de 45 días-- para liquidar sus impuestos.

Esa es la razón por la cual seguiré defendiendo mi tesis de que los almacenes particulares son una buena solución intermedia a lo planteado en torno a si los almacenes extraportuarios se radican en regiones, o en las ciudades puertos, o en aeropuertos, o en puertos de frontera.

Personalmente, anuncio que si se rechaza la idea, que patrocino, que extiende el plazo de depósito en los almacenes particulares a 90 días, me pronunciaré en favor de la plena libertad de instalar almacenes extraportuarios en cualquier lugar del país.

Quiero plantear un tema --el de los agentes de aduana-- respecto del cual podría generarse una confusión. El Senador señor Alessandri expresó que habría que modificar la normativa que los rige, porque conformarían un monopolio, etcétera. Estimo que no constituyen un monopolio. Conozco a ese personal; su labor, realizada durante muchos años, prestigia a la actividad aduanera. Se trata de funcionarios colaboradores o auxiliares del Servicio Nacional de Aduanas, nombrados por la Junta General de Aduanas mediante concurso, de acuerdo con un sistema que este proyecto modifica en el sentido de aumentar su dotación. No creo conveniente permitir a cualquier persona el ejercicio de esta función, que, a mi juicio, debe desempeñarse por gente que responda con seriedad ante la administración de aduanas, y que puede ser sancionada muy duramente, en caso de no cumplir bien su cometido. Hay muchos interesados en suprimir a los agentes de aduana, e incluso se considera que su labor pueden ejercerla los bancos, lo cual, a mi entender, sería un gran error. Los agentes de aduana son nombrados previo concurso y son controlados por la Junta General de Aduanas y por el Servicio Nacional de Aduanas. Mi impresión es que, durante toda su trayectoria, los agentes de aduana han cumplido su cometido con gran responsabilidad y mucha seriedad. Por lo tanto, no soy partidario de innovar en esta materia, salvo en lo atinente a aumentar sus plazas.

Por último, deseo dejar constancia de mi reconocimiento al Servicio Nacional de Aduanas de Chile. Lo hago conscientemente, pues trabajé con ese sector durante muchos años, en el cual tuve un contacto muy estrecho con sus funcionarios, cuya actividad siempre me ha interesado. Estimo que Chile debería sentirse orgulloso de ese Servicio, que es mirado como ejemplar por otros países de América Latina, y al cual muchas veces concurren los respectivos personales de aduanas a especializarse y a conocer cómo trabaja. Y aunque le ha costado adaptarse a las nuevas modalidades de una economía abierta en que estamos insertos, dado que no ha contado con las herramientas técnicas ni con los instrumentos legales necesarios, ha sido capaz de realizar su función con eficiencia.

He dicho.

El señor ROMERO.-

Efectivamente.

Expondré algunos comentarios generales respecto de una iniciativa que califico como extraordinariamente trascendente para el país y para el desarrollo de nuestra economía. No cabe la menor duda de que, si hacemos una simple disquisición acerca de lo que significan los procesos de exportación y de importación y constatamos que el Servicio Nacional de Aduanas es el centro neurálgico de tales operaciones, lo que decidamos en esta materia tendrá una relevancia evidente.

Durante cuatro pertenecí a la Comisión de Hacienda, y quiero coincidir con el señor Senador que me antecedió en el uso de la palabra en cuanto a mi aprecio y admiración por las actividades que ejercen los funcionarios y directivos del Servicio Nacional de Aduanas, de modo que me parece de justicia destacarlo en esta oportunidad.

Resalto, además, que si no nos adecuamos a lo que hoy plantea la realidad --o sea, si no concretamos una modificación profunda, una transformación modernizadora de nuestro esquema de recepción y de salida de productos--, sencillamente vamos a cometer un delito de omisión, pese a que a partir de 1985 --o incluso desde años antes-- Chile se ha convertido en un país abierto. Es cuestión de examinar las cifras para darse cuenta de que las exportaciones, desde 1985 a la fecha, han crecido más de 5 veces, y que algo similar ha ocurrido con las importaciones. Revisé el debate en la Comisión --tengo entendido que se escuchó a muchas personas vinculadas a esta área, a representantes de instituciones, de entidades, etcétera-- y me impresionó ver la cuantía del valor FOB de las operaciones de exportación tramitadas ante el Servicio de Aduanas: en 1985 alcanzaban a cerca de 4 mil millones de dólares, las que en 1993 ascendieron a más de 9 mil millones de dólares. Y las importaciones cursadas en igual período aumentaron, aproximadamente, de 2.800 millones de dólares a 11 mil millones de dólares, lo que implica un incremento cercano al 400.

Esto nos obliga a mirar el tema no solamente con detención, sino que con mucha prudencia, porque, si nos equivocamos en una materia de esta trascendencia, estaremos errando en lo que constituye hoy la inserción de Chile en el mundo.

Cuando se tiene la oportunidad ir al extranjero-- pienso en la Cuenca del Pacífico-- y se mira nuestro país desde otra perspectiva, tenemos clara conciencia de que debe ser la cabeza de playa tanto de las importaciones como de las exportaciones del comercio de la mitad del mundo, porque el 50 por ciento del comercio mundial hoy día utiliza dicha Cuenca. Y ésta no es una cuestión simple ni accidental; es un cambio fundamental, esencial. Si a esto unimos una visión de la infraestructura del país dirigida a implementar corredores bioceánicos --y en eso estamos trabajando todos en conjunto, en el norte, centro y sur del país--, estaremos convirtiendo a Chile, como lo exige su destino y vocación, en el eje ineludible para los demás países de América que ven en la Cuenca del Pacífico una alternativa de desarrollo.

Tiene mucha importancia la modificación de la Ordenanza de Aduanas con miras a lograr la modernización de su normativa. Al observar el organigrama a que hizo referencia el Senador señor Andrés Zaldívar , he concluido que, efectivamente, se trata de un esquema del pasado. Hoy se propone un organigrama más racional. Probablemente habrá que introducirle mejorías; quizás entendamos más algunos aspectos y logremos perfeccionarlos; pero no cabe la menor duda de que, frente a éste y otros temas, estamos tratando de ir a una modernización de la burocracia chilena en diversos segmentos de la actividad pública. En la Comisión de Obras Públicas se encuentra en estudio un proyecto que establece un sistema de incentivos, de asignaciones especiales por funciones críticas, sobre el cual la Sala deberá pronunciarse en un tiempo más. Y esta materia también debe coordinarse como parte del esfuerzo de todos para llevar adelante la tarea de modernizar el Estado.

Creo que la iniciativa en debate, que intenta la modernización del sistema burocrático del Servicio Nacional de Aduanas, que atiende a una importante rama de la actividad nacional, reviste suma importancia. Concuerdo en que en ese organismo es preciso efectuar transformaciones laborales e institucionales y, particularmente, posibilitar una fiscalización eficaz y la prestación de servicios expeditos y eficientes a los usuarios-- quienes son, en definitiva, los protagonistas del acontecer nacional e internacional del país--, facilitándoles la ejecución de sus operaciones. Sin embargo, me parece que el texto propuesto contiene aspectos sobre los cuales probablemente habrá posiciones divididas en este Hemiciclo, como se desprende de las exposiciones escuchadas.

Nuestra postura acerca de los almacenes extraportuarios no debe entenderse como la defensa de intereses regionales --muy legítimos--, sino como una forma de situarnos en la realidad y no como la aplicación de una norma económica fría, que no considera el desarrollo de las ciudades puertos, tanto del borde costero del Océano Pacífico, como del interior del territorio. Estas últimas --las ciudades puertos terrestres, como Los Andes y otras-- actúan como receptoras u operadoras de las actividades de comercio exterior en el marco del desenvolvimiento de las relaciones económicas.

En ese aspecto, estimo de mucha importancia la indicación planteada en el sentido de constituir almacenes particulares, frente a la situación de los almacenes extraportuarios, con una ampliación de los plazos de depósito de las mercancías. En principio, ésta podría ser una solución ante la crítica eventualidad de que el día de mañana, por imperio, no de una ley económica sino de una inercia económica, prácticamente todas las actividades volvieran a reconcentrarse en la Capital, que hoy --paradójicamente-- ha sido declarada zona saturada de contaminación ambiental. Al hacer presente este hecho, no pretendo apelar a un sentimiento regionalista. Lo hago para dar cierta objetividad al análisis y la argumentación. Recibo la indicación aludida como una iniciativa extraordinariamente trascendente, que es indispensable tomar en cuenta. El señor Senador que la presentó no se va a sentir solo. Muy por el contrario, contará con el apoyo de quienes procuramos el desarrollo del país, pero asumiendo que tenemos una obligación para con nuestras Regiones.

Como no es mi propósito alargar esta intervención, anuncio que aprobaré en general el proyecto.