Labor Parlamentaria

El señor CERDA (Vicepresidente).-

En el Orden del Día, corresponde tratar, en primer trámite constitucional, el proyecto de ley que modifica la normativa legal de las comunidades agrícolas.

Diputado informante de la Comisión de Recursos Naturales y Medio Ambiente es el señor Julio Rojos.

- El texto del proyecto está impreso en el boletín N° 608-01 y se encuentra en el número 5 de los documentos de la Cuenta de la sesión 21°-, celebrada el 29 de julio de 1992.

El señor ROJOS.-

Señor Presidente, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 286 del Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados, cumplo con el mandato de la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente de informar a la Sala, en su primer trámite constitucional, el proyecto de ley destinado a modificar el decreto con fuerza de ley N° 5, de 1968, del Ministerio de Agricultura.

Esta iniciativa de ley, patrocinada por ese Ministerio y que tiene su origen en el de Bienes Nacionales, parte de los conceptos contenidos en el DFL. N° 5 y en las modificaciones introducidas por la ley N° 18.353, de 1984. Fue enviada por el Ejecutivo mediante mensaje de 20 de enero de 1992.

En su estudio en Comisión se contó con la colaboración permanente del señor José Luis Acevedo, Subsecretario subrogante del Ministerio de Bienes Nacionales, y del abogado asesor del Ministro, señor Juan Solís de Ovando Segovia; asistió también el señor Sebastián Hamel Rivas, asesor jurídico del Ministerio de Agricultura.

Asimismo, en cumplimiento de lo preceptuado en el Reglamento de la Cámara, se escuchó a importantes instituciones y personas relacionadas con la materia de que trata el proyecto, como el Corede de la Cuarta Región, la Corporación de Juventudes para el Desarrollo -ONG- (Jundep), la Federación Nacional de Comunidades Agrícolas y las asociaciones de comunidades agrícolas de las provincias de Choapa, Limarí y Elqui, de la Cuarta Región. Se contó, además con la presencia del señor Eugenio Figueroa, Director del Departamento de Economía de la Universidad de Chile.

- El DFL. N° 19, reglamentario de la Reforma Agraria, de 1963, quo luego se complementó con el DFL. N° 5, de 1968, fue una respuesta adecuada que el legislador dio para solucionar los problemas de aquellas comunidades que poseían terrenos desde el tiempo de la colonia, y que, sin embargo, carecían de títulos inscritos. Las encomiendas y los mayorazgos permitieron estructuras que tenían el solo respaldo de la tradición y de la costumbre. El objetivo fue poner marco legal a la anarquía de carencia de titularidad inscrita de los verdaderos propietarios de aquellas tierras, que originariamente eran descendientes de soldados españoles a los que se les entregaron títulos de ellas, pero que los mantuvieron en su poder sin inscribirlos; con lo que esas tierras de grandes extensiones, de secano, fueron objeto de aprovechamiento de terceros que, valiéndose de la ignorancia de los verdaderos dueños, empezaron a inscribir a su nombre derechos que no les correspondían.

Este decreto con fuerza de ley tuvo como objetivo, entonces, restituir el dominio de esas tierras a quienes eran sus legítimos propietarios.

Así, se conformaron las comunidades agrícolas de Atacama y Coquimbo, como una forma particular y sui géneris del dominio.

La novedad jurídica reside en establecer un procedimiento especial para la adquisición, por prescripción, del dominio de la tierra.

Así, sus comuneros acceden a la propiedad común y al uso y goce individual de los terrenos que la Junta General de Comuneros acuerde en sus asambleas.

Los principales aspectos en que el proyecto de ley modifica la legislación vigente sobre las comunidades agrícolas son los siguientes:

1°.- Nuevo concepto de comunidad agrícola. El decreto con fuerza de ley N° 5 las define como aquellos terrenos rurales pertenecientes a diversos propietarios en común, en los cuales el número de comuneros sea manifiestamente superior a la capacidad productiva del predio para que los respectivos grupos familiares puedan subvenir a sus necesidades esenciales de su existencia -artículo 1°-. De esta manera, la constitución de una comunidad agrícola supone un "doble status jurídico": la del dominio de la comunidad y la de miembro de ésta, que se acredita con medios probatorios típicos de la prescripción adquisitiva.

En el proyecto de ley se reemplaza la "capacidad productiva de la tierra en relación con el número de comuneros" por un nuevo concepto de comunidad agrícola: "la voluntad para constituirse como tal"; es decir, la comunidad se constituye en relación con el sujeto del derecho y no sobre el objeto que recae.

En síntesis, citando el texto del mensaje, se busca que estas organizaciones surjan del concurso de solicitudes de sus componentes, y no basen su definición artificialmente en la pobreza de sus suelos o en la baja productividad de sus economías.

Por lo tanto, el nuevo concepto de comunidades agrícolas dice que se entenderá por tales "la agrupación de campesinos propietarios de un terreno rural común que los ocupen, exploten o cultiven y que se organicen de conformidad a esta ley".

2° - La comunidad agrícola como persona jurídica. El proyecto otorga a las comunidades organizadas conforme a esta iniciativa, personalidad jurídica desde la inscripción del predio en el Conservador de Bienes Raíces respectivo; en consecuencia, serán capaces de ejercer derechos, contraer obligaciones y ser representadas judicial y extrajudicialmente.

3°.- Derogación de la asistencia letrada al Ministerio de Bienes Nacionales. La modificación propuesta transforma la asistencia de abogados en voluntaria, sin afectar la validez de los acuerdos de la junta general, lo que refuerza la autonomía de las comunidades en cuanto a su organización, funcionamiento y finalidades.

4°.- Ámbito territorial de la normativa sobre comunidades. Tanto la iniciativa como el decreto con fuerza de ley N° 5, de 1968, terminan con la limitación territorial de la normativa sobre comunidades agrícolas, lo que permitirá la aplicación de este cuerpo legal en áreas rurales de otras regiones del país.

5°.- Prescripción de derechos. El proyecto regula la situación de los "comuneros de hecho" que viven y trabajan en comunidades a cualquier título, pero que carecen de la calidad de comuneros. La modificación propone facultar a la comunidad parar requerir la prescripción en contra de comuneros regulares que no hayan hecho uso de sus derechos durante determinado tiempo (artículo 42 bis).

6°.- Permanencia y distribución de los goces singulares. La iniciativa contempla también una forma de distribuir los goces singulares distinta a la establecida en el decreto con fuerza de ley N° 5, de 1968. En efecto, se propone que éstos sean asignados sin desmedro de los derechos de la comunidad, guardando el debido equilibrio y asegurando la protección de unos y otros.

Además, se agrega la idea de permanencia del goce singular; es decir, que una vez distribuido por la Junta General de Comuneros, el asignatario no podrá ser removido de él sin su consentimiento expreso.

7°.- Silencio positivo. El proyecto establece el derecho de la comunidad de que una vez presentada la solicitud de saneamiento, ésta sea respondida por la autoridad dentro de determinado tiempo, considerándose aceptada si no lo hiciere.

8° - Derechos de los hijos naturales. La iniciativa propone reconocer al hijo natural, el derecho a ser comunero en igualdad de condiciones con el hijo legítimo; suprime en este punto la discriminación existente en la actual legislación.

9°.- Junta de vigilancia. El proyecto agrega la junta de vigilancia como órgano de la comunidad, dependiente de la junta general y revestida de facultades de control y fiscalización (artículo 35 bis).

10° - Normas derogatorias. El proyecto propone derogar los incisos primero, segundo, tercero y cuarto del artículo 25 del decreto con fuerza de ley N° 5, modificado por la ley N° 18.353, de 1984, y el artículo 2° de este cuerpo legal. Estas derogaciones impedirán someter los goces y derechos de los comuneros a la regulación de la posesión, de conformidad con el decreto ley N° 2.695, de 1979.

Tal situación, según versiones de los interesados, se tradujo en hechos conflictivos para algunas comunidades, las que están solicitando que se derogue la aplicación de la ley N° 18.353, en cuanto a regularizar la posesión en terrenos de las comunidades agrícolas, lo cual fue aceptado por la Comisión.

Por el contrario, otro sector de comuneros pide que se amplíe la aplicación de las normas de saneamiento individual, conforme con el decreto ley N° 2.695, sobre goces singulares, para liberalizar la disposición de los derechos del comunero, lo que permitiría, en su opinión, que la comunidad y los comuneros pudieran enajenar parte de los predios, en procura de recursos económicos suficientes para obtener la productividad de sus tierras, posibilitando que los terceros adquirentes de estos derechos puedan transformarse también en propietarios, si así lo determinan. A ello responde la indicación presentada por diversos señores Diputados, aprobada por la Comisión, tendiente a reemplazar el artículo 49.

El decreto ley N° 2.695 aparece como una excepción de la contraexcepción, ya que el Estado, a través del decreto con fuerza de ley N° 5, habría efectuado el saneamiento. La solución se complicaría ahora al reservarse el decreto ley N° 2.695 para las personas naturales.

Aquí habría normas especiales para regularizar el dominio. En este caso, aparecería un instrumento jurídico mediante el cual una persona natural podría efectuar una regularización sobre un inmueble que ya estaría regularizado por el decreto con fuerza de ley N° 5, a favor de las comunidades agrícolas, produciéndose con ello una superposición de títulos, lo que, en opinión de los asesores del Ministerio, es jurídica y constitucionalmente improcedente.

11°.- Prohibición. También se establece la prohibición expresa sobre la transferencia y trasmisión de goces singulares, separados del derecho o cuota que el comunero tenga en la comunidad. Actualmente, estos derechos son indivisibles.

La mayoría de las disposiciones se votaron por unanimidad, salvo los artículos 25, 28, 29 y 42 bis.

En conformidad con lo establecido en el número 2 del artículo 286, del Reglamento de la Corporación, la Comisión deja constancia de que los artículos 7°, inciso final nuevo, 22 sustitutivo y 42 bis tienen la calidad de norma orgánica constitucional.

La Comisión determinó que las normas modificatorias propuestas no precisan ser tratadas por la Comisión de Hacienda, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 17 y 21 de la ley N° 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.

Lo anterior es sin perjuicio de que en el segundo informe, cuando debamos discutir y analizar disposición por disposición, nos podamos referir a cada una de estas materias.

Estimamos que se trata de un proyecto de gran importancia y, por lo tanto, la Comisión recomienda aprobar la idea de legislar.

Es cuanto puedo informar en forma general sobre este proyecto de ley.

El señor REBOLLEDO -

Señor Presidente, el proyecto de ley, cuya discusión general nos ocupa, tiene por finalidad modificar disposiciones legales que afectan a un número importante de personas que habitan en el sector rural de nuestro país, particularmente en las regiones Tercera y Cuarta.

En el caso de la Cuarta Región, las personas que viven bajo el régimen jurídico de comunidades agrícolas corresponden al 57 por ciento de la población rural. O sea, se trata de un proyecto de ley que, en el caso de Coquimbo, afecta a más de la mitad de los habitantes del sector rural; más de 80 mil personas, que corresponden a 12 mil familias aproximadamente.

Esta iniciativa, que tiene su origen en un mensaje del Ejecutivo y está radicado en el Ministerio de Bienes Nacionales, además del aporte y la participación del Ministerio de Agricultura, pretende modificar el decreto con fuerza de ley N° 5, de 1968, que hasta ahora ha regulado la existencia y el funcionamiento de las comunidades agrícolas.

Debo destacar que en la formulación de este proyecto por parte del Ejecutivo, específicamente por el Ministerio de Bienes Nacionales, existió un proceso muy importante de participación, por cuanto se recogieron las opiniones de las organizaciones sociales en donde se encuentra agrupado el sector rural de los comuneros agrícolas, tanto de la Federación de Asociaciones de Comunidades Agrícolas de la Cuarta Región como de la Asociación de Comunidades Agrícolas de la provincia del Choapa.

Quiero destacar este aspecto porque las proposiciones que contiene el proyecto recogen de manera muy importante el proceso participativo que hubo a través del debate y la experiencia de quienes viven bajo este régimen de propiedad.

El Diputado informante ha enumerado en forma taxativa y bastante exacta las 10 ó 12 modificaciones sustantivas que propone la iniciativa que nos ocupa, en relación con la normativa vigente. Sin embargo, me detendré para expresar y recomendar la voluntad de nuestra bancada, en orden a aprobar la idea de legislar. Luego, me voy a referir a sus aspectos principales.

La primera modificación está referida a la definición de comunidad agrícola; propone sustituir la que existe en el decreto con fuerza de ley N° 5, por la que dio a conocer el Diputado informante.

Al respecto, debo señalar que lo sustantivo del cambio está en que la definición de comunidad agrícola que hace el decreto con fuerza de ley N° 5 es a partir del terreno en común -o sea, el objeto del derecho-, y el concepto que contiene el proyecto es a partir de las personas; es decir, del conjunto de campesinos que ocupan una propiedad en común y que tienen la voluntad de convertirse en comunidad agrícola.

Esta diferencia, que a primera vista puede parecer superficial o eventualmente baladí, es de enorme importancia por su condición de indispensable para la segunda modificación que contempla este proyecto de ley, cual es otorgar a las comunidades agrícolas el carácter de personas jurídicas, sujetos de derecho, cosa que hasta ahora no han tenido.

Este segundo aspecto reviste extraordinaria importancia, porque al tener personería jurídica las comunidades agrícolas podrán ejercer derechos, contraer obligaciones, ser representadas judicial y extrajudicialmente, etcétera, lo que mejorará de modo, sustancial sus posibilidades de actuar como un colectivo sujeto de derechos. También, frente a la legislación municipal, les va a permitir ser relevantes y participar en el consejo económico y social municipal de las comunas donde existan.

Además, es una de las modificaciones de mayor importancia, por cuanto mejora las posibilidades de la comunidad agrícola y regula el desenvolvimiento de miles de chilenos del sector rural que viven bajo este régimen especial de propiedad.

En segundo lugar, el proyecto del Gobierno plantea modificaciones relacionadas con los modos de resolver los conflictos que se susciten entre comuneros, o entre ellos y la comunidad agrícola. El mecanismo establecido en el decreto con fuerza de ley NQ 5 indica que es competente para estos efectos el juez de letras en lo civil del domicilio de la comunidad. Se comparece ante él sin requerir de abogados, por escrito o verbalmente, debiendo el secretario del tribunal levantar actas en este último caso. La conciliación es un trámite obligatorio antes de dictarse sentencia. Lo mismo, el hecho de oír al secretario regional ministerial y al presidente de la comunidad.

El proyecto del Ejecutivo proponía derogar la norma, pero la unanimidad de la Comisión acordó mantenerla, agregando como trámite previo el arbitraje del directorio de la comunidad, trámite que permite lograr una resolución antes de llegar al tribunal por la vía de un primer esfuerzo de conciliación en los conflictos existentes.

Por su naturaleza, el artículo sustitutivo requiere de quórum calificado, y así lo ha establecido la Corte Suprema. A nuestro juicio, debe mantenerse y ser objeto de una modificación más profunda si se pretenden alcanzar los objetivos que la Comisión tuvo en vista: sostener mecanismos fluidos de conciliación o de arbitraje -en definitiva de resolución- de conflictos pendientes entre comuneros, o entre ellos y la comunidad, o entre las comunidades entre sí, cosa que es sumamente frecuente por la naturaleza jurídica y de hecho de este tipo de propiedades, que se ha ido articulando como una forma institucional de propiedad especial desde fines del siglo pasado, como lo ha señalado el señor Diputado informante.

Ahora bien, la indicación únicamente agrega un trámite previo destinado a resolver en forma interna el conflicto, entregando a un árbitro la misión de obtener la conciliación. Sin embargo, este arbitraje será inútil si se trata de un conflicto entre el comunero y la comunidad, que es bastante frecuente, ya que en este caso el directorio es árbitro y parte al mismo tiempo.

Por ello hemos propuesto una indicación para agregar un inciso final a lo aprobado por la Comisión del siguiente tenor: "El mismo procedimiento se requiere para los conflictos de cualquier tipo que se susciten entre comunidades agrícolas, siendo competente el juez de letras en lo Civil del domicilio de la demandada. El arbitraje obligatorio a que se refiere el inciso primero, será ejercido en este caso por el secretario regional ministerial de la región en que tenga su domicilio la demandada y actuará como secretario ante el tribunal arbitral el jefe de la división de constitución de propiedad raíz de la provincia del domicilio de la demandada".

Pretendemos que las comunidades entre sí tengan la oportunidad de resolver sus conflictos, que habitualmente se refieren a deslindes, por la vía de instancias arbitrales o de conciliación, toda vez que la experiencia como parlamentarios de una zona donde existen comunidades agrícolas, nos permite apreciar la reticencia de las partes de recurrir, por razones económicas o de otra índole, ante el órgano jurisdiccional a resolver los problemas, lo que plantea, por consiguiente, la ineficacia de la instancia.

En subsidio de lo anterior, hemos pre-' sentado en la Comisión una indicación que, por la vía de un artículo 4a transitorio, constituya una comisión de conciliación para resolver los conflictos actuales entre las comunidades y da plazos específicos para que estos mecanismos de resolución puedan operar.

En tercer lugar -también entre las modificaciones esenciales- hacemos presente lo importante que resulta para la estabilidad de las comunidades el hecho de que se les excluya de la aplicación del decreto ley N° 2.695.-

En efecto, de los contactos con los sectores de organizaciones de comuneros interesados, hemos podido constatar que uno de los principales errores cometidos durante el régimen pasado fue permitir la aplicación de la normativa de saneamiento de títulos a las tierras que poseían las comunidades. Mediante este expediente muchos comuneros creyeron ver la solución de esos problemas a través de la asignación de títulos singulares, en la medida en que podían ser sujetos de derecho, posibilidad de la cual carecían las comunidades por no tener personería jurídica.

Sin embargo, por las características de las comunidades, con el correr del tiempo, quienes optaron por este sistema vieron la imposibilidad de nuevas asignaciones, y una vez que -como operan en la práctica las comunidades- solicitaban un nuevo espacio físico para realizar sus actividades, las comunidades, con justa razón, no podían entregar esas tierras, por cuanto corrían el serio riesgo de ir disminuyendo el acervo común de territorio, lo que ponía en juego su propia existencia.

Resulta curioso y llamamos la atención de que en este punto no hubiera unanimidad cuando se discutió en la Comisión.

En efecto, creemos que es no entender la esencia de la institución de las comunidades agrícolas el establecer un manto jurídico para permitir que sufran el desmembramiento tanto de personas que forman parte de la comunidad, por la vía de la asignación de títulos singulares, como de las tierras que se tienen en común.

La aplicación del decreto ley N° 2.695, a nuestro juicio, en esos términos vulnera la esencia de esta institución y, de no aprobarse la modificación propuesta en el proyecto del Ejecutivo, permite sostener una verdadera espada de Damocles sobre lo que son las comunidades agrícolas, sembrando elementos de falta de solidaridad y de desconfianza que finalmente erosionan aspectos esenciales de este tipo de propiedades y de estas instituciones.

Por lo mismo, junto con la norma que deroga la aplicación del decreto ley N° 2.695, se establece en el artículo 39 una frase final que entrega total estabilidad al comunero -esto es muy importante- en el sentido de que no puede ser removido sin su expresa voluntad, porque se pretende que el asignatario de un goce singular tenga la estabilidad suficiente para permanecer en él. Sin embargo, esta estabilidad no puede poner en riesgo el carácter de comunero. Por lo tanto, tampoco puede estar sujeta a esta normativa legal la propiedad de la comunidad sobre el terreno.

De este modo, se puede sostener el espíritu, la letra, las bases jurídicas para la preservación de estas instituciones y la posibilidad de que los miembros de la comunidad puedan ser, en términos razonables, sujetos de derechos.

En este sentido, debemos valorar la propuesta que se incorpora en los artículos transitorios del proyecto de ley. En efecto, se permite a los comuneros que regularizaron sus títulos en perjuicio de la comunidad, que los restituyan. Esta posibilidad permitirá reincorporar de pleno derecho a la comunidad que carecía de personería jurídica a muchos comuneros, que fueron inducidos a separarse de ella encandilados por la posibilidad de que, por la vía de las asignaciones particulares, podían resolver estos problemas.

El proyecto, que esperamos aprobar en general, pretende subsanar estas dificultades y reconocer el valor que en sí mismas tienen las comunidades agrícolas, como un modo específico de propiedad solidaria y unitaria.

En cuarto lugar, de entre las numerosas modificaciones propuestas a la normativa vigente, quiero hacer hincapié particularmente en una indicación aprobada por la unanimidad de la Comisión, destinada a facilitar el acceso de las personas que viven bajo el régimen de comunidad, de acuerdo con estas disposiciones legales, al subsidio rural habitacional. Esto, por una razón muy sencilla.

Porque el decreto supremo N° 167, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, hasta el día de hoy -sabemos que hay una modificación propuesta- establece, para acceder al subsidio rural, la exigencia legal de ser sujeto de dominio de la propiedad, en los términos establecidos en el Código Civil, que desde luego, tiene una naturaleza jurídica distinta al de la propiedad común que establece el decreto con fuerza de ley N° 5.

Ahora bien, aun a sabiendas de que está en curso una modificación destinada a resolver este problema, como mecanismo de seguridad y por tratarse de un derecho tan importante como el de acceder al beneficio, hemos creído conveniente establecer una salvaguardia en el propio proyecto que modifica el decreto con fuerza de ley N° 5, en el sentido de establecer la posibilidad de que quienes tengan participación en una comunidad, aunque sea de un tipo de dominio distinto al establecido en el Código Civil, puedan acceder y postular al subsidio rural, en los términos que lo dispone el decreto supremo N° 167.

Quiero anunciar que, conjuntamente con otros colegas de la región a quienes les preocupa este tema, hemos presentado en la Sala una nueva modificación destinada a precisar y a mejorar la redacción primitivamente aprobada por la Comisión en esta materia.

Señor Presidente, el Diputado informante ha precisado con bastante claridad y con poder de síntesis el conjunto de diez o doce modificaciones sustanciales planteadas en este proyecto. Voy a hacer hincapié en aquéllas que me parecen más importantes, siéndolo todas ellas.

Y junto con pedirle a la Sala la aprobación unánime a la idea de legislar y la de aquellos artículos que requieren quorum calificado, anuncio el voto favorable de nuestra bancada a este proyecto, destinado a mejorar la regulación jurídica de una forma de propiedad que afecta a un número muy importante de compatriotas que habita en el área rural, probablemente de los sectores sociales más postergados:

He dicho.

El señor MUNIZAGA-

Señor Presidente, Honorable Cámara:

La legislación sobre las comunidades agrícolas obedeció a una realidad muy especial de la Cuarta Región. Existían grandes extensiones de terrenos que eran habitadas por los herederos de los antiguos soldados españoles que recibieron esas tierras, pero que no poseían los títulos para acreditar sus derechos.

Fue así como, en muchos casos, algunas personas sin una conducta moral clara, se aprovecharon de esos campesinos e inscribieron esos terrenos a su nombre.

Para solucionar este problema en forma definitiva -por lo menos en ese momento-, durante el gobierno del Presidente Alessandri se incluyó en la ley N° 15.020 una disposición que permitió dar seguridad a ese gran número de chilenos que vivían en forma tan especial en terrenos que eran de sus antepasados, pero que no tenían cómo probar el derecho de propiedad. Esta legislación de las comunidades agrícolas fue modificándose hasta llegar a la actual, que afecta a las Tercera y Cuarta regiones.

Consideramos el tema de gran importancia para el país, porque la realidad y peculiaridad de las regiones Tercera y Cuarta se van a extrapolar con esta legislación a las realidades de cualquier lugar de Chile, aun cuando no corresponda a la situación originada en aquéllas.

Con la normativa actual, las comunidades agrícolas se encuentran sometidas a un régimen de propiedad colectiva, con intervención estatal bastante importante en su constitución y desarrollo, lo que ha significado una postergación en el mejoramiento de las tierras y en el progreso de los habitantes de esa extensa área, especialmente de la Cuarta Región, lo cual presenta altos índices de pobreza entre sus comuneros.

Las razones que explican esta situación, entre otras, son las siguientes: los comuneros tienen dificultades en la toma de decisiones y administración de la tierra común; están imposibilitados de liquidar libremente la comunidad y, en consecuencia, de disponer libremente de la tierra. El hecho de que sólo puede hipotecarse la tierra común, en su totalidad, los ha dejado fuera de la posibilidad de conseguir créditos para mejorar sus campos y, lo que es tremendamente injusto, de acceder al subsidio habitacional rural.

En consecuencia, estimamos conveniente modificar la actual legislación, pero en forma tal de agilizar sus actuales normas para permitir a los comuneros acceder en mejor forma a la propiedad privada y lograr el desarrollo de sus sectores y el mejoramiento de la calidad de vida de los grupos familiares.

El proyecto del Ejecutivo pretende modernizarla, para lo cual introduce una serie de modificaciones al decreto con fuerza de ley N° 5. Sin embargo, lo consideramos insuficiente. En términos generales, propone aminorar la intervención del Estado en la constitución, organización y desarrollo de las comunidades; otorgarles personalidad jurídica, con el objeto de permitirles un desenvolvimiento más eficiente, y mayor presencia frente a entidades afines. Si bien sus disposiciones podrían ser positivas para el desarrollo de las comunidades, no resuelven el problema de fondo. Por ejemplo, se mantienen las normas que en principio impiden la división de las tierras comunes, lo cual implica un freno para el desarrollo de esos sectores. Hoy, cuando es posible extraer aguas subterráneas y aplicar riegos tecnificados, los comuneros deberían tener derecho a acceder a estas técnicas, usarlas y aspirar a un mejor futuro.

Por otra parte, se dispone que a las comunidades agrícolas no les será aplicable el decreto ley N° 2.695, de 1979, sobre regulación de la posesión de la pequeña propiedad, con lo cual se niega toda posibilidad de acceder a un título de dominio individual, como también al subsidio habitacional rural.

En la Comisión se trató de solucionar este problema a través de una indicación, pero de todas maneras debemos llegar a una normativa muy clara, que dé realmente a los comuneros la posibilidad de desarrollar las áreas que actualmente cultivan.

También se dispone que el comunero no podrá enajenar separadamente su goce singular y el derecho o cuota en la comunidad. Se mantiene la norma que impide enajenar todos los derechos durante el plazo de dos años, contados desde la constitución de la comunidad. Como se advierte, en la práctica se les obliga a continuar sin dividir sus tierras y, al mismo tiempo, se mantiene una excesiva intervención estatal en el área.

Por otra parte, el proyecto abandona la razón de ser de las comunidades agrícolas, que explicaba al principio, tranformándose en una legislación que no saneará el problema de las tierras sin títulos en la Cuarta Región, sino que permitirá a grupos de personas constituirse en comunidades a lo largo del país, lo cual constituye un canal que se abre y nadie sabe qué efectos tendrá y en cuántas partes se usará en forma legítima o ilegítima.

Tampoco distingue entre las comunidades agrícolas productivas y las no productivas. En la Cuarta Región, especialmente en el río Huatulame, existen hoy comunidades agrícolas que se han incorporado a las nuevas técnicas y han convertido terrenos que antes fueron eriales en productivos. Estas comunidades también necesitan tener claridad en cuanto a la disposición de ese bien raíz.

Estos y otros problemas indican que el proyecto enviado por el Ejecutivo resulta insuficiente en sus propuestas para modernizar e integrar a las comunidades agrícolas al desarrollo armónico del país. La división de las tierras comunes y la enajenación de los derechos que se tengan sobre ellas deben ser entregados a la libre determinación de sus interesados, sin intervención estatal alguna. Al disponerse que a las comunidades no les serán aplicables las normas del decreto ley N° 2.695, sobre regularización de la pequeña propiedad raíz, se retrocederá respecto de la situación actual.

En todo caso, los comuneros de la Tercera y Cuarta Región, y algunos de la Quinta, necesitan una legislación más moderna. Como lo he señalado, aun cuando discrepamos en diversos aspectos del proyecto, nuestra bancada lo votará favorablemente, pero es necesario seguir analizándolo en la Comisión, ya que en algunos puntos fundamentales es conveniente introducirle indicaciones como la que presentamos esta mañana. Con un debate serio, como ha sido hasta el momento, con una preocupación real por ese gran grupo de campesinos que forman las comunidades agrícolas, podremos modificar y mejorar sustancialmente el proyecto en estudio.

En consecuencia, anuncio la votación favorable de nuestra bancada y espero que el trabajo en la Comisión permita modificarlo.

He dicho.

El señor PIZARRO (don Jorge).-

Señor Presidente, este proyecto reviste especial importancia para un gran sector de nuestra Cuarta Región.

La modificación del decreto con fuerza de ley N° 5, de 1968, sobre comunidades agrícolas, puede dividirse, por decirlo así, en tres áreas fundamentales.

La primera, relativa a las normas que regulan en forma más moderna y eficaz esta materia, mediante una definición más apta de lo que es una comunidad agrícola y la simplificación y perfeccionamiento de las disposiciones que rigen el funcionamiento y la vida interna y cotidiana de cada una de las comunidades.

La segunda, se refiere a las normas que pretenden vincular y ajustar la legislación a las disposiciones sobre derechos de agua y de subsidios rurales y, en general, propender a un mejoramiento de las garantías jurídicas que benefician a las comunidades agrícolas.

La tercera, dice relación a la norma transitoria que busca solucionar el grave y conflictivo problema respecto de los goces singulares saneados en los últimos años, que afectan la esencia misma de lo que es una comunidad.

También es necesario tener presente que al estudiar la situación de las comunidades agrícolas estamos ante una forma de tenencia de la tierra, de organización para producir muy particular y específica, ante una forma de vida y una cultura con propiedad muy sui géneris dentro de la realidad campesina y rural de nuestro país. Las comunidades son indivisas, y es importante tener presente que las tierras tienen un valor de uso y no de cambio, razón por la cual la normativa que rige esta realidad es tan especial.

Por eso, las comunidades de la Cuarta Región constituyen tal vez los polos de menor desarrollo dentro de la zona, con los más altos índices de extrema pobreza en el país. Son 166 comunidades agrícolas que se encuentran ubicadas, en más del 80 por ciento, en las comunas de Canela, Punitaqui, Ovalle, Río Hurtado, Combarbalá, Monte Patria y Salamanca; formadas por alrededor de 14 mil comuneros, los que sumados a sus grupos familiares constituyen una población de alrededor de 80 mil personas; es decir, cerca del 57 por ciento de la población rural de nuestra región.

Desde el punto de vista del área que ocupan en la región, debemos decir que abarcan el 25 por ciento de la superficie agrícola, con un equivalente a más o menos un millón de hectáreas. Estas tierras, mayoritariamente, son de secano, en una zona de escasa e irregular pluviosidad anual, sometidas a una sobreexplotación prolongada que ha provocado su progresiva erosión, con la consiguiente destrucción del suelo y el continuo avance del proceso de desertización en nuestra zona.

Los niveles de producción de la actividad agrícola, principalmente cerealera y ganadera caprina, son extraordinariamente bajos. Esta es, tal vez, una de las causas de que la actividad productiva y económica en las comunidades agrícolas sea casi de mera subsistencia para los comuneros.

Para mayor conocimiento de la Honorable Cámara, es conveniente destacar que las comunidades agrícolas de nuestra región han vivido al margen de la realidad del país. La gran mayoría de los chilenos no sabe que existe un régimen de comunidades agrícolas tan especial. Su realidad de minifundistas conforma una cultura de secano, con una forma de administración y de gestión activa y dinámica.

Por eso, el sentido de las modificaciones de este proyecto consiste en posibilitar que cuenten y generen instrumentos de desarrollo y modernización con su participación y protagonismo; es decir, con una mayor integración social y económica. De esa manera, los fuertes problemas de pobreza y deterioro de sus ecosistemas podrán ser revertidos. Contar con una normativa actualizada y mejorada sustancialmente para un sector social definido, significa un avance en la modernización de las comunidades de nuestra región y, por ende, de todo el país.

Sin embargo, el solo hecho de promulgar esta ley, no sacará a los comuneros de su situación de extrema pobreza. Es importante crear incentivos económicos que promuevan planes a largo plazo, la conservación de los suelos y en general, la obtención de los demás recursos para estas comunidades. Ello es una precondición para romper el círculo vicioso de pobreza en que se encuentran.

Los indispensables incentivos económicos no nacen de la mera definición legal de la propiedad individual o comunitaria de las tierras que la comunidad posee, sino que dependen del medio ambiente económico general en que están insertas, en que se desenvuelven, de su dotación de recursos, de su capital de explotación, de su tecnología, de las posibilidades de acceso al crédito y a los mercados para sus productos.

Por eso, junto con promulgar esta ley, deberán hacerse otros esfuerzos.

En primer lugar, se requiere de una fuerte inversión de capital dirigida a los comuneros y a cada una de las personas que allí viven, con el fin de que adquieran los conocimientos y habilidades necesarios que les permitan aprovechar los incentivos económicos adecuados para revertir el proceso de degradación de sus suelos y recursos, lo que obviamente, demandará planes de educación, capacitación y transferencia tecnológica.

En segundo lugar, se necesita que los estudios destinados a proponer políticas para sacar de la extrema pobreza a las comunidades agrícolas de la Cuarta Región se enfoquen hacia la explicación de los mecanismos de generación y puesta en marcha de los incentivos económicos adecuados señalados precedentemente.

Todo ello no ocurrirá en forma espontánea, sino que demandará el esfuerzo sostenido y continuado de las autoridades encargadas del área social y del desarrollo de la zona. Tal vez, lo más importante será la necesaria voluntad política para dar prioridad a este tema, por la gravedad de la situación en que viven nuestros comuneros y para destinar recursos a través de los correspondientes organismos del Estado.

En consecuencia, la Democracia Cristiana entregará su apoyo a este proyecto, porque, en su opinión, busca la seguridad jurídica de las comunidades sobre sus tierras y aguas, prevenir los conflictos jurídicos intracomunitarios -que son de normal ocurrencia- y potenciar los órganos y funciones de las comunidades para su eficiente administración y modernización.

Por otra parte, el otorgamiento de personalidad jurídica de pleno derecho les permitirá realizar tramitaciones y gestiones ante entidades públicas y privadas. Los colegas que me han antecedido en el uso de la palabra han hecho referencia a algunas de estas posibilidades, y sería extraordinariamente positivo que se concreten, porque en cada una de las reuniones con las organizaciones de base, sociales y comunidades, nos encontramos con impedimentos relacionados con ese punto.

Además, un conjunto de modificaciones apunta a la administración, a la gestión interna de las comunidades, como son los procedimientos de constitución, la prescripción en contra de aquellos comuneros que no han hecho uso de sus derechos durante un tiempo determinado y la incorporación de los jóvenes a la lista de comuneros. Se dan, asimismo, normas para resolver conflictos internos, atendidos el aislamiento y los costos para acceder a los juzgados de letras. Por otra parte, se crean juntas de vigilancia que tendrán entre otras, la facultad de velar por el entorno ecológico.

Este sector de nuestro país merece la atención especial de la Honorabe Cámara.

Las comunidades rurales de la Cuarta Región deben contar con instrumentos jurídicos adecuados y eficientes que les permitan salir de su marginación y subdesarrollo, y este proyecto los genera.

Por eso, sin perjuicio de las indicaciones que se presenten y que impliquen mejorarlo, le damos nuestra aprobación en general y manifestamos nuestro beneplácito por su despacho, que beneficiará al sector más postergado de la zona.

He dicho.

El señor KUZMICIC.-

Señor Presidente, desde hace un tiempo el Congreso Nacional ha legislado sobre materias novedosas e inéditas.

En el proyecto de ley de fomento y desarrollo de los pueblos indígenas, por ejemplo, estudiamos, entre tantas iniciativas interesantes, la posibilidad de consagrar el derecho consuetudinario.

Hoy estamos modificando la normativa que rige a las comunidades agrícolas. Con la dictación de las leyes-marco N°s. 15.020 y la 16.640, que regularon el proceso de reforma agraria, se establecieron formas comunitarias de tenencia de la tierra que constituyeron una innovación frente a las arraigadas instituciones del derecho privado.

El legislador de la época se dio cuenta de la necesidad de reglamentar la situación de hecho de grupos humanos que ocupaban, explotaban y heredaban la tierra en forma comunitaria, mediante un sistema originado en las mercedes otorgadas por la corona de España, que en la actualidad afectan a suelos de secano de baja productividad, en un entorno árido. Este antecedente contribuyó a superar la acentuada desconfianza de nuestro derecho civil hacia el régimen de comunidades, lo que posibilitó en el contexto de las leyes de reforma agraria, la dictación del decreto con fuerza de ley N° 19, de 1963, que estableció las normas sobre comunidades agrícolas de las provincias de Coquimbo y Atacama.

Con posterioridad, mediante el decreto con fuerza de ley N° 5, de 1968, se fijó el texto refundido del DFL 19 sobre constitución de la propiedad de las comunidades agrícolas y su organización. La ley 18.353, de 1984, lo modificó en aspectos centrales y, en cierta forma, lo desvirtuó.

El proyecto incluye las siguientes innovaciones:

1°.- Crea un nuevo concepto jurídico de comunidad agrícola. La modificación se funda en que la capacidad productiva del predio es transitoria y superable, por lo que no parece lógico condicionarla a la calificación de los suelos. Por consiguiente, técnicamente es recomendable definirla en relación al sujeto del derecho, y no del objeto en que recae. En síntesis, se busca que estas organizaciones surjan del concurso de voluntades de sus componentes. Ello influirá en forma determinante en la posibilidad de aplicar esta legislación a sectores más amplios y resolver el problema de aquellos que encuentran su mejor alternativa de vida en este tipo de organizaciones comunitarias; pero que, por diversas razones, no reúnen todos -los requisitos exigidos por la ley actual.

2°.- Otorga a las comunidades organizadas personalidad jurídica desde la inscripción del predio en el conservador de bienes raíces respectivo, con lo que se supera la ambigüedad existente hasta ahora.

3°.-Transforma la asistencia de abogados en voluntaria, sin afectar la validez de los acuerdos de la junta general, lo que refuerza la autonomía de las comunidades en cuanto a su organización, funcionamiento y finalidades.

4°.- Faculta a la junta de vigilancia para superar diferencias que surjan en estas comunidades. Se les conceden atribuciones de supervigilancia y cuidado del entorno; no sólo social o inmobiliario, sino también de los recursos naturales.

5°.- Regula la situación de los comuneros de hecho que viven y trabajan en las comunidades a cualquier título, pero que no tienen propiamente la calidad de tales. Se propone facultar a la comunidad para requerir judicialmente la prescripción en contra de los comuneros que no hayan hecho uso de sus derechos durante un tiempo determinado.

6°.- Contempla una forma distinta de distribuir los goces singulares. Se propone que sean asignados sin desmedro de los derechos de la comunidad; con ello se guarda el debido equilibrio y se asegura la protección de unos y otros.

7°.- Dispone que si la solicitud de saneamiento presentada por una comunidad no es resuelta por la autoridad dentro de determinado tiempo, se considerará aceptada.

8°.- Incorpora a los hijos naturales y a los adoptados en la sucesión de una persona con derechos en una comunidad. Disposición justa e interesante, pues sitúa al hijo natural en igual plano que el hijo legítimo. Iniciativas como ésta deberían ser generales, porque los adjetivos deben afectar a los padres y no a los hijos. No es posible que existan hijos ilegítimos.

9°.- Incluye una serie de normas derogatorias.

10°.- Considera la participación entusiasta de los comuneros.

En uno de sus puntos, para nosotros extraordinariamente importante, prevé la posibilidad de terminar con la limitación territorial de la normativa sobre comunidades agrícolas para hacer aplicables sus disposiciones a áreas rurales de otras regiones del país, como por ejemplo, a las comunidades del altiplano. Entre otras cosas, porque el asentamiento de estas últimas es antiquísimo. Son los únicos agricultores y pastores de camélidos desde la época de la colonia que poseen, además, una tecnología histórica altamente eficiente: agricultura de altura, canales de regadío, orfebrería, etcétera, de lo cual resulta fácil deducir la conveniencia de que los habitantes de la zona perseveren en el cuidado del patrimonio nacional.

Refuerza esta idea el hecho de constituir estas comunidades una reserva natural de importancia esencial para la vida de la flora y fauna, tanto del altiplano como de la precordillera, toda vez que sus vegas, bofedales, vegetación silvestre y características físicas y biológicas en general, hacen del altiplano una región única por sus especies de animales y plantas, singularidad reconocida mucho más allá de las fronteras del país. Prueba de lo anterior es la existencia del parque nacional de Isluga, con sus 174 mil hectáreas.

Destaca que las localidades altiplánicas poseen en común, desde tiempos inmemoriales, los bofedales y aguas que sirven para el pastoreo de llamas y alpacas. La necesidad del uso y goce de la tierra en común se explica por el hecho fundamental de que la base de su economía descansa en la ganadería y la agricultura tradicionales, lo cual exige una coexistencia en el uso y goce de los terrenos: comunes para la actividad pecuaria y familiares para la agricultura.

Desgraciadamente, la anterior descripción es producto, en gran parte, de una situación de hecho, ya que tanto el uso de los bienes comunes como el uso y goce de los lotes individuales no se sustentan en títulos inscritos e inobjetables. Por el contrario, se advierte un proceso de regularización con grandes lagunas, debido a que no existen las posesiones efectivas ni los juicios de participación, en su caso, que permiten la continuidad en la trasmisión de la propiedad.

En realidad, los aimaras han vivido al margen de las normas que el derecho común establece para mantener la seguridad jurídica que la propiedad sobre los bienes raíces exige. Estos habitantes se creen protegidos, por ejemplo, con exhibir documentos antiquísimos, con los que buscan acreditar su calidad de propietarios desde sus títulos originales, los cuales comienzan, en algunos casos, en el reconocimiento, por el Rey Felipe II, de las tierras de la población aimara durante la colonia.

En este punto, se da la paradoja de la existencia de una posesión material de tierras y aguas en forma colectiva, simultáneamente con una posesión de títulos individuales con que pretenden regularizar parcialmente el dominio de sus terrenos. Esta confusa situación dificulta enormemente el establecimiento de las cabidas y los deslindes de los predios.

Este complejo panorama, en la zona del altiplano, se complica, además, por ser una zona de importancia estratégica para la defensa nacional. Existen dificultades para el levantamiento de planos oficiales relativos a una ubicación geográfica más exacta de las comunidades y de los puntos sobre los cuales trazar los deslindes de los predios.

En resumen, las comunidades agrícolas de la comuna de Colchane tienen un doble status de la propiedad: comunitaria en gran parte de sus terrenos para uso pecuario, e individual sobre terrenos pequeños, donde levantan sus casas y desarrollan una agricultura de subsistencia. Este doble status se expresa también jurídicamente: mientras los goces singulares van conociendo alguna forma de regularización de la propiedad, las tierras comunes se mantienen en el plano de una nueva ocupación material, conociéndose sólo parciales procesos de inscripción, cuando las propiedades comprometen los bienes de todo un linaje.

El doble status, mantenido sobre la posesión de las tierras y la carencia de planos adecuados sobre la tenencia de ellas, ha provocado una confusa situación jurídica respecto del dominio de las mismas.

Además, en la última década, el altiplano ha vivido un proceso acentuado de emigración de su población hacia los centros urbanos situados en la precordillera y en la costa. Desde el momento en que una persona de la etnia aimara o un grupo familiar de la misma se desplaza hacia la costa -Iquique o Arica-, se debilita su contacto con la vida de la comunidad, y cambia su concepción del valor de la tierra de la comunidad. En efecto, el valor que, antes de bajar a los núcleos urbanos, posee como tierra de uso común para el pastoreo de camélidos, se convierte en el valor de bien raíz transable o transferible por cualquier título, para lograr un precio con el cual adquirir bienes y servicios en la ciudad.

Esto origina entre los aimaras serios conflictos en la determinación de los deslindes. Dado que, con frecuencia, las superficies inscritas se yuxtaponen entre sí, se hace tortuoso el camino de la determinación del mejor derecho, el cual se divorcia usualmente del principio de equidad, que debería inspirarlo, y del principio de la productividad de la tierra, que debería servirle de fundamento.

Es normal la opinión de que la regularización del dominio y la posesión de la tierra y aguas de los aimaras funciona a partir de una suerte de carrera de inscripciones, cuya culminación se parece demasiado a la idea de obtener ventajas jurídicas, sobre la base de "ganar el quien vive". Por otro lado, de acuerdo con esta espiral de guerra legal, se desata un proceso de regularización de las tierras y aguas que permite que por esta vía se cometan auténticos despojos y verdaderas usurpaciones.

Para mayor claridad de los fundamentos que inspiran una solución legal de este problema, la mejor forma de prevenir o zanjar los conflictos jurídicos más graves, y de llegar a un proceso de regularización del dominio de la tierra, es no causar ni el empobrecimiento de las comunidades ni la eliminación de su cultura. Tampoco un proceso de regularización generalizado del dominio de las tierras puede significar la consagración legal de despojos por el uso defectuoso de las normas vigentes en la materia.

Otra vía no adecuada de regularización de terrenos agrícolas aimaras es la de pretender hacerlo desde la sola regularización individual de los mismos. Tal camino no es recomendable desde ningún punto de vista, fundamentalmente porque no responde a una evaluación exacta del tipo de economía aimara. El patrimonio de esta etnia se basa en la ganadería de camélidos principalmente, los cuales necesitan de grandes extensiones de terrenos de secano y bofedales, que se vienen ocupando en forma comunitaria desde tiempos inmemoriales.

El decreto con fuerza de ley N° 5, de 1968, sobre comunidades agrícolas, ha sido aplicado con éxito en varias provincias del país, por lo que ya existe un rico caudal de experiencias en ese sentido. Su aplicación a comunidades agrícolas con características étnicas peculiares implica, indudablemente, nuevos desafíos para los órganos de la Administración del Estado comprometidos en el proceso de regularización de la propiedad rural y para la administración de justicia.

Este desafío puede ser positivo y añadir ricos elementos de juicio para el perfeccionamiento y depuración de las normas por aplicar en las comunidades agrícolas.

Por otro lado, es indudable que en el caso de las comunidades altiplánicas se cumple con la exigencia dispuesta en el artículo 1° del decreto con fuerza de ley mencionado, ya que sin el concurso de la colectividad de comuneros en amplias extensiones donde desarrollar la actividad pecuaria, los grupos familiares no pueden subvenir a sus necesidades esenciales de subsistencia, motivo por el cual han mantenido la propiedad comunitaria de la tierra durante siglos.

Buena prueba de la armonía existente entre lo que el texto legal sobre comunidades agrícolas quiere y la situación de hecho observada en las comunas del altiplano es que, interrogados sobre cómo solucionar este problema, sus integrantes señalaron que, por lo general, se respetan los deslindes de las comunidades vecinas, aunque no exista una inscripción de los bienes comunitarios. No sólo los habitantes de una comunidad de aimaras se sienten parte de una comunidad de antepasados, sino también de una comunidad patrimonial con una tierra en común, situación esta última que la aplicación del decreto con fuerza de ley sobre comunidades agrícolas podría elevar a un reconocimiento legal.

En lo concerniente a los bienes individuales, la situación es más o menos la misma: parte de ellos se ha ido regularizando y otra se mantiene al margen del reconocimiento de la ley. Pero, en uno y otro caso, las superficies de los mismos se encuentran suficientemente identificadas como para que en la aplicación del decreto con fuerza de ley N° 5, de 1963, pasen a ser goces singulares, modo por el cual este cuerpo legal supera la fijación de deslindes sobre hijuelas, chacras, casas o corrales para el uso y goce exclusivos de los comuneros. Une, así, estos derechos singulares a la aplicación o destinación común de las tierras de pastoreo, expresadas en la cuota del comunero.

En este último punto resulta aconsejable establecer una relación muy directa entre goces singulares y las parcelas agrícolas fijadas desde tiempos inmemoriales.

En conclusión, considerando juntamente los títulos existentes en poder de los comuneros y la tenencia efectiva de los bienes en posesión de las comunidades altiplánicas, en el caso analizado se dan realmente los supuestos jurídicos que sirvieron de base a la dictación de las normas sobre las comunidades agrícolas.

Dadas las peculiaridades étnicas de sus moradores, tal regularización del dominio, tanto de sus terrenos comunes como de sus goces singulares, coadyuvaría a un saneamiento de títulos en un marco legal adecuado para otorgar la seguridad jurídica deseada, en armonía con las costumbres de los aimaras y con la exigencia de restablecer la claridad de los deslindes y superficies en disputa. Con ello se conseguiría finalmente la solución de los conflictos de un modo integral y definitivo.

Este es un asunto pendiente para el Estado chileno, toda vez que ya en 1918, las comunidades de Isluga solicitaron a las autoridades de gobierno el reconocimiento de sus posesiones.

Mas todo esto no será posible si no creamos, además, políticas de desarrollo in situ. No basta la ley; hay que llevar el desarrollo a esos lugares, pues es también una opción para enfrentar y superar los problemas que hoy día los aquejan, como la sequía, que los golpea severamente desde hace varios años y que requerirá de una respuesta adecuada del Supremo Gobierno.

He dicho.

El señor CARRASCO.-

Señor Presidente, este proyecto fue abordado en la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente. En relación con esa Comisión, en primer lugar, solicito del señor Ministro de Bienes Nacionales -presente en la Sala- que el proyecto marco sobre medio ambiente sea remitido a la Cámara de Diputados y no al Senado de la República, como hemos escuchado en estos últimos días. Se trata de una materia que compete a la Cámara, la cual se ha preparado para eso, y el no conocerla determina que la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente esté saturada de proyectos que no se pueden estudiar.

En segundo lugar, quiero que se solicite el acuerdo de la Honorable Cámara para oficiar al señor Presidente de la República con el fin de que el proyecto marco sobre medio ambiente ingrese al Parla- • mentó por la Cámara de Diputados, como corresponde legal y constitucionalmente.

Por lo tanto, le ruego recabar el acuerdo de la Cámara en ese sentido.

He dicho.

El señor PALMA (don Joaquín).-

Señor Presidente, las comunidades agrícolas de la Cuarta Región han sido, y continuarán siendo, económicamente atrasadas. En ellas se concentra la extrema pobreza del norte de Chile. La agricultura es pobre, lo que no extraña si consideramos que ésta es una zona árida, con sus ciclos de sequía y sus catastróficos efectos. Hemos vivido los años 1989 y 1990 una de estas situaciones y el país debió aportar gran cantidad de recursos para aliviar los problemas producidos.

Esto mismo ha hecho que se preserven costumbres tan poco modernas como es el caso de las comunidades.

Ahí se concentran los graves problemas de la región. Es en las comunidades donde está la extrema pobreza. Es en ellas donde se encuentra la peor constitución familiar de Chile, con gran cantidad de hijos ilegítimos, récord en el país.

Como herencia de esta forma de vida, la región, en su sector rural, tiene graves problemas por la falta de títulos de dominio y la mala calidad de las viviendas.

Sobre todo es grave el efecto negativo de la migración de los jóvenes desde las comunidades, que se van a otras regiones a buscar mejores condiciones de vida.

Las grandes preguntas son: ¿Vale la pena preservar este modo de vida? ¿Es un sistema obsoleto o es válido para hoy? ¿No sería mejor una legislación más liberal que facilite un cambio profundo del sistema? ¿Cómo liberar sus estructuras para que accedan a la modernidad?

Pienso que las respuestas y soluciones debieran conformar el espíritu del proyecto, y así lograr que las comunidades dejen de ser un peso para el desarrollo de la Cuarta Región.

Hay gente que propone, en vez de liberalizar el sistema, establecer normas para que se haga más rígido, con el objeto de preservar este modo de propiedad colectiva de la tierra.

Hasta ahora, las grandes políticas del Estado han ido por un camino asistencial. Es la oportunidad, en esta ley, de cambiar el esquema.

Sin embargo, me parece que el proyecto, tal como está concebido, no cambiará gran cosa esta situación.

Por supuesto, se plantean cosas valiosas: Se otorga personería jurídica a las comunidades, se rebajan algunos quórum, se especifica mejor los deberes, atribuciones y forma de elegir a sus autoridades y se acaba con la excesiva dependencia del Ministerio de Bienes Nacionales.

Me parece bien que se intente entregar la propiedad de las aguas de cauces y vertientes, aunque me temo que aquí hay contradicciones con el Código de Aguas. En este sentido, quisiera que el señor Ministro me explicara si los procedimientos para adquirir el uso y goce de las aguas que aquél establece, han sido consideradas en la ley y si ésta tendrá efecto práctico o quedará sólo en las buenas intenciones.

Me parecen bien las reformas que tienen que ver con los nuevos sistemas de arbitraje, pero deben perfeccionarse, pues el directorio no debe ser juez y parte.

Tal vez el principal logro de la futura ley será el efecto que tendrá sobre las viviendas, al permitir, en su artículo 39, que con un título expedido por la comunidad, el Ministerio de la Vivienda puede otorgar subsidios. Igual cosa sucede con la rebaja del quórum para traspasar al Estado o a la municipalidad terrenos destinados a fines sociales.

Los cambios formales, como son todos los anteriores, ayudan a dar más seriedad a la administración, pero no la destraban. Los problemas del proyecto están en lo más sustancial. Para lograr eficiencia, fluidez, y agilidad se requiere legislar sobre la propiedad y su traspaso y la posibilidad de que se tomen decisiones independientes, y esto no lo logra el proyecto.

Analicemos algunos artículos.

El N° 21, que modifica el artículo 24 del decreto con fuerza de ley N° 5, establece bajar el quórum para enajenar o gravar cuando se trate de traspasos al Estado, donde se exige un 50 por ciento de los comuneros asistentes a la junta general. ¿Por qué exigir 100 por ciento para con otros particulares?

Por otro lado, creo que se debe introducir una modificación al inciso 1° del artículo 24, que diga: "No podrán gravarse en todo o en parte, ni enajenarse parcialmente los terrenos comunes y los derechos de aprovechamiento de aguas de la comunidad, sino con el consentimiento de 2/3 de los comuneros asistentes, que representen al menos el 70 por ciento de los derechos". De este modo, damos reales posibilidades de tomar decisiones importantes, sin ser entrabados por el complicado sistema que hoy existe y que persistirá si se mantiene la redacción del proyecto.

Igualmente deben ser revisadas las modificaciones al artículo 25, propuestas en el punto 2°, pues creo conveniente tener antecedentes del efecto socioeconómico resultante de la aplicación del decreto ley N° 2.695, cosa que aún no ha visto la Comisión. Presentaré una indicación para suprimir este número.

El N° 29, que modifica el artículo 35, toca un punto muy sensible. Aquí se establecen los derechos de los hijos naturales y los adoptados. He dicho que el problema de la constitución familiar es uno de los problemas que se deben analizar. Pienso que deben referirse a las personas que cumplen con tener un matrimonio regular, lo que debe estar establecido en la ley. Por otra parte, aquí se está colocando a los hijos adoptados en condiciones diferentes a las establecidas en el Código Civil. Presentaré una indicación de el N° 29, actual, para reemplazarlo por uno que diga: "Agrégase en el inciso 1°, después de la frase "trabajase en él", y cambiando el punto por coma, la frase, "y que tenga un matrimonio en regla salvo que sea soltero y sin hijos".

En los N°s 31 y 32 se modifica el artículo 42 del decreto con fuerza de ley N° 5, en el sentido de plantear la prescripción de los derechos del comunero. Presentaré indicación para eliminarlos por ser inconstitucionales, pues exige residencia, o trabajo obligatorio, al margen de limitar un derecho a propiedad consagrado en la Constitución.

El artículo 35 reemplaza el artículo 49 actual. Presentaré indicación para suprimir este último artículo, pues, si en el artículo 24 ya facultamos la posibilidad de enajenar o gravar sus bienes, resulta de más. No veo la razón para que el Ministerio de Bienes Nacionales interfiera en las decisiones de una comunidad, que tiene facultades para ello. ¿Por qué poner tantas limitaciones a los comuneros? Ellos sabrán lo que es más beneficioso y podrán decidir en consecuencia.

Por último, el N° 39 propone un artículo transitorio que en mi opinión es inconstitucional, pues en su inciso 2° limita el derecho de la propiedad. Propondré en su reemplazo la siguiente indicación: "Quienes lo deseen podrán devolver a la comunidad los goces singulares inscritos de acuerdo a lo establecido en la ley N° 18.353, y de este modo tendrán los mismos derechos que otros comuneros". Eliminaremos así presiones y sanciones sobre un grupo de nuevos pequeños propietarios.

Señor Presidente, aprobaré el proyecto y espero que las indicaciones que se hagan lo transformen en algo realmente provechoso para el desarrollo económico de los habitantes de la Cuarta Región.

Solicito al señor Ministro el retiro de la urgencia, para que podamos encontrar la mejor solución al articulado considerando que no hay nada en él que exija actuar con premura.

He dicho.

Artículo 1°

N° 1

1.- De los Diputados señores Bosselin y Elgueta para sustituir el inciso primero del artículo 1° propuesto por este número, por el siguiente:

"Artículo 1°.- Para los efectos previstos en esta ley, se entenderá por "sociedad comunitaria agrícola" a la agrupación de campesinos, propietarios de un terreno rural común que lo ocupen, exploten o cultiven y que se organicen en conformidad a esta ley.".

2.- Del Diputado señor Bosselin para modificar el artículo 22 propuesto por este número, de la siguiente manera:

a) Para sustituir en el inciso primero la frase "serán sometidas a arbitraje del Directorio,", por la siguiente: "serán sometidas al conocimiento del Directorio,".

b) Para reemplazar en el inciso tercero la frase "y la sentencia no será susceptible de recurso alguno." por "y la sentencia sólo será susceptible del recurso de apelación; esta última deberá ser someramente fundado y la Corte lo agregará extraordinariamente a la tabla.".

N° 30

3.- De los Diputados señores Rebolledo, Pizarro, Rojo y Velasco, para reemplazar el inciso séptimo del artículo 39, propuesto mediante la letra b) de este número, por el siguiente:

"Para los efectos del subsidio habitacional rural las personas que figuren en la lista de comuneros en conformidad a lo dispuesto en el artículo 1°, tendrá el derecho de acceder a dicho subsidio siendo título suficiente figurar en la nómina de Comuneros que esté debidamente inserto en el Registro de propiedad del conservador de Bienes Raíces respectivo.".

4.- De los Diputados señores Munizaga, Pérez Muñoz, Rojos y Ulloa para modificar el artículo 43 del decreto con fuerza de ley N° 5, del Ministerio de Agricultura, de 1968, como se indica: a) Para eliminar en el inciso tercero las frases "previa autorización del Ministerio de Bienes Nacionales", y "la liquidación se sujetará a las normas establecidas en los artículos siguientes.".

b) Para consultar el siguiente inciso cuarto, nuevo:

"La liquidación podrá efectuarse en la forma que establezca dicha Junta General Extraordinaria".

c) Para reemplazar el inciso cuarto, que pasaría a ser quinto, por el siguiente:

"La liquidación podrá también efectuarse por el Ministerio de Bienes Nacionales o por el juez que conoció de la gestión de saneamiento, y tal como deberá contar con un proyecto de parcelación que elaborará el Ministerio de Bienes Nacionales.".

El señor VIERA-GALLO (Presidente).-

Corresponde tratar, en segundo trámite constitucional, el proyecto de ley que sustituye el sistema de calificaciones de los funcionarios públicos y municipales.

- El texto del proyecto está impreso en el boletín N° 385-06 (S) y figura en el número 1 de los documentos de la Cuenta de la sesión 22°-, celebrada el 30 de julio de 1992.

El señor ELGUETA.-

Señor Presidente, la Diputada señora Caraball no ha podido asistir a esta sesión, por cuanto participará en un homenaje del Colegio de Arquitectos en el que se le entregará una distinción. Por eso, me encargó que entregara el segundo informe de la Comisión de Gobierno Interior sobre este proyecto de ley.

Como es sabido, la iniciativa trata de establecer un paralelismo entre la administración pública y la administración municipal. De ahí, entonces, que este proyecto se componga de dos artículos, uno de los cuales se refiere a la primera categoría de esos funcionarios, y el segundo, a los municipales. Consta, además, de un artículo transitorio, relativo a la aplicación y vigencia de las calificaciones.

El artículo transitorio no fue objeto de indicaciones o modificaciones. En consecuencia, debe ser aprobado sin votación, de conformidad con el Reglamento.

Respecto al artículo 1°, existen algunas indicaciones, de las que procederé a dar cuenta.

A la disposición 36° de este artículo, en relación con los empleados municipales, se introduce una modificación proveniente del Ejecutivo, por la cual se hace responsables a los jefes directos de las precalificaciones y calificaciones que les corresponda efectuar, sirviendo la forma en que realicen tales cometidos como un antecedente más para la calificación de que, a su vez, éstos han de ser objeto.

Seguidamente, la disposición 43a también fue objeto de una indicación del Ejecutivo, a fin de fijar plazo al Subsecretario o al jefe superior para pronunciarse sobre la apelación. En el proyecto primitivo, que se discutió en el Senado, no venía este plazo.

Respecto del artículo 2°, sobre el estatuto del personal municipal, se modifican de la misma manera las disposiciones referentes a la fijación del plazo para pronunciarse sobre las apelaciones y también en cuanto a la responsabilidad que se les asigna a los jefes superiores encargados de la calificación.

Además, se presentó indicación a la disposición 31° por la Diputada señora Caraball y por los Diputados señores Aguiló, Cantero, Elgueta, Elizalde, Longton, Navarrete y Ulloa, aprobada por unanimidad, para reemplazar su inciso primero en términos de exceptuar de la calificación tan sólo al alcalde, a los funcionarios de su exclusiva confianza y al juez de policía local. A su vez, el alcalde debe ser quien lleve a la práctica el proceso respecto de los miembros de la junta calificadora correspondiente.

Por otra parte, en una indicación también aprobada por unanimidad, se acordó introducir una modificación con el objeto de que para el delegado del personal, en caso de que no opte por ser calificado, rija la calificación anterior. Esta indicación fue formulada por la Diputada señora Caraball y por el Diputado señor Elgueta.

La disposición 37° fue motivo de modificación, como asimismo la 45°. Ellas se refieren a la responsabilidad y a la apelación, como he explicado.

Este proyecto no tiene normas de carácter orgánico constitucional ni de quórum calificado.

Se introdujeron nuevos artículos. Los ordinales 3° y 4° se hallan en este caso. Dicen relación con meras adaptaciones a la nueva nomenclatura en las calificaciones que deben tener los funcionarios públicos y municipales, respectivamente.

Por último, voy a reseñar algunas indicaciones rechazadas:

Del Diputado señor Ulloa, para sustituir la palabra "podrá" por "deberá" respecto de la calificación del delegado del personal. En el primer caso, tal como quedó en el proyecto, es voluntario; en el segundo, imperativo.

Además, la indicación proponía suprimir la frase "cuando así lo solicitare", relativa a la calificación del delegado del personal. Como recordarán los señores Diputados, esto fue sustituido. El delegado del personal puede pedir la calificación; si no lo hace, rige la del año anterior.

Otra indicación, del Diputado señor Navarrete, aludía a la integración de las juntas calificadoras. Proponía que fuera por los jefes superiores, siempre que se tratara de funcionarios de carrera; además, que no formaran parte de ellas los jueces de policía local y los funcionarios de exclusiva confianza. Se rechazó por simple mayoría y dos abstenciones.

El mismo señor Navarrete formuló otra indicación para agregar el siguiente artículo transitorio: "Esta ley no entrará en vigencia mientras no esté promulgado el reglamento a que se refiere el artículo 32.". Fue rechazada por simple mayoría.

Pido que el señor Secretario dé lectura a la parte del mensaje 255-324 que se refiere a la indicación al artículo transitorio, que dispone:

"Las calificaciones del personal afecto a las leyes N°s 18.834 -Estatuto Administrativo del sector público- y 18.883 -relativa al personal municipal-, se regirán por las disposiciones de la presente ley a contar de la fecha de su publicación. No obstante, para la primera calificación se considerará el tiempo transcurrido desde el l2 de septiembre de 1991, y las anotaciones de mérito y de demérito efectuadas en la hoja de vida de los funcionarios desde la fecha mencionada hasta la entrada en vigencia de esta ley, las que constituirán uno de los antecedentes a considerar por la Junta Calificadora al momento de calificar.".

Esta disposición transitoria fue objeto de indicación por parte del Ejecutivo, la que reglamentariamente debe ser sometida a la consideración de los Diputados para determinar si se justifica su tratamiento en esta sesión.

Dicha indicación surgió de conversaciones con los representantes de la Asociación Nacional de Empleados Fiscales -Anef-, de la Federación Nacional de los Trabajadores de la Salud -Fenats- y de la Asociación Nacional de Empleados Municipales, quienes nos señalaron que los funcionarios tienen derecho a solicitar a la Junta Calificadora que se dejen sin efecto las anotaciones realizadas en la hoja de vida durante el período correspondiente a la primera calificación.

O sea, en el artículo transitorio del informe se considera un deber de la Junta Calificadora tomar en cuenta la hoja de vida, aun cuando no corresponda al período de calificar, porque, en cierto modo -como dicen los funcionarios-, se les da efecto retroactivo a las anotaciones efectuadas. Ahora, con la indicación que formula el Ejecutivo, los funcionarios tienen derecho a solicitar que éstas se dejen sin efecto.

Es cuanto puedo informar.

El señor ELGUETA.-

Señor Presidente, la indicación al artículo Ia, para agregar al inciso sexto del artículo 30 la frase final: "No obstante, tratándose de los Servicios de Salud existirá una Junta Calificadora en cada uno de los hospitales que lo integran.", se justifica en atención a que si se aplica el proyecto tal como fue aprobado en la Comisión, el gran número de funcionarios que existen en los Servicios de Salud haría difícil, engorrosa y complicada la calificación. Además, porque el conocimiento que los calificadores tendrían de los funcionarios sería prácticamente nulo. En consecuencia, se trata de reducir los grupos para ser calificados mediante este sistema, ya que en cada uno de los hospitales habrá una junta calificadora.

La indicación al artículo 2°, para agregar en el artículo 32 el inciso final: "La Asociación de Funcionarios de la Municipalidad con mayor representación, tendrá derecho a designar a un delegado que sólo podrá participar con derecho a voz.", se explica por sí sola.

En el artículo transitorio del Ejecutivo que mencionaba la señora Diputada, en verdad hay una diferencia con el aprobado en la Comisión. Como en la primera calificación los funcionarios van a poder solicitar a la junta calificadora que deje sin efecto las anotaciones realizadas en la hoja de vida durante el período correspondiente y esto puede tomar un tiempo, se incluye un inciso final que dice: "El proceso de calificaciones para la primera evaluación que deba hacerse conforme a las normas de esta ley, deberá iniciarse el 1° de octubre de 1992, y terminarse a más tardar el 31 de diciembre del mismo año. El escalafón de mérito resultante de las calificaciones comenzará a regir a contar del le de febrero de 1993.".

Por un lado, se otorga a los funcionarios el derecho de reclamar de las anotaciones de mérito y de demérito efectuadas en un período en que no hubo calificación; y por otro, se prorrogan los términos señalados en la ley hasta el 31 de diciembre del mismo año.

Esas son las dos modificaciones esenciales del artículo transitorio, con respecto al contenido en el proyecto del informe.

He dicho.

La señora CRISTI.-

Señor Presidente, si bien se reconoce que el proceso de calificaciones establecido en los actuales estatutos administrativos ha sido excesivamente reglamentado, lo que ha dificultado su aplicación, no compartimos la totalidad de la bondad del sistema del decreto con fuerza de ley N° 338, el cual demostró ser demasiado lento y significó que durante un mes, todos los años, los cinco funcionarios de más alta jerarquía de cada servicio se dedicaran casi sólo a esta materia.

Además, la calificación de la Junta Calificadora Nacional se disociaba del jefe directo del funcionario, situación que sé estaría corrigiendo con este proyecto. Se calificaba a personas que no se conocían, ya que es imposible que la junta calificadora conozca a todos los funcionarios de un servicio, que puede tener varios cientos o miles de ellos.

Por otra parte, la gran cantidad de reglamentos calificatorios hizo perder la homogeneidad que necesita el proceso.

En este sentido, consideramos más adecuado el sistema propuesto, en que califica el jefe directo y la junta calificadora se limita a examinar los casos de quienes reclaman de la calificación.

El proyecto en discusión mejora sustancialmente el sistema vigente; incluye varios factores positivos para el personal, como el hecho de que el Subsecretario o el jefe superior, en su caso, tenga 15 días para su pronunciamiento respecto de la apelación deducida por el funcionario sobre la calificación de que fuera objeto.

Es importante considerar a las personas y dar respuesta a sus apelaciones; hasta ahora, se necesitan meses para conocer la calificación definitiva.

Por lo tanto, a pesar de los desacuerdos que manifestamos en la Comisión, aprobaremos la mayoría de los artículos que se discutirán. Sin embargo, no me queda claro en absoluto el artículo transitorio propuesto por el Ejecutivo, en cuanto a no considerar las anotaciones de mérito o de demérito de los funcionarios públicos desde 1989 hasta septiembre de 1991.

Muchas personas podrían tener una serie de anotaciones positivas que les significarían, sin duda, un mejoramiento en su carrera, aunque, por otra parte, también se puede dar lo contrario.

Por lo tanto, vamos a rechazar el artículo transitorio y, probablemente, aprobaremos las indicaciones a los artículos 1° y 2°.

Sin embargo, me gustaría que el Diputado informante me aclarara si el inciso que se propone agregar en relación a los servicios de salud permite la existencia de una junta calificadora en cada uno de los hospitales que la integran, en cuyo caso la redacción de la norma debería ser: "en cada uno de los hospitales y/o consultorios que la integran", porque los funcionarios de salud de las municipalidades son dependientes de los consultorios y no de los hospitales.

Señor Presidente, aprobaremos el proyecto, y si el Ejecutivo presenta indicaciones y hay unanimidad para tratarlas, desearíamos formular también las nuestras.

He dicho.

El señor ELGUETA.-

Señor Presidente, en primer lugar voy a contestar la consulta de la Diputada señora Cristi.

El artículo 1° se refiere, en general, al estatuto de los empleados públicos. En consecuencia, en ese artículo no se trata para nada lo relativo a los funcionarios de los consultorios, que están regidos por el Estatuto Municipal.

Y aquí, reitero, la fundamentación de que los hospitales tengan una junta calificadora propia se debe al exceso de funcionarios.

En verdad, los funcionarios que se agrupan en la Anef, Fenats y Cemuch han discutido lo expresado en el artículo transitorio. En las observaciones que han hecho llegar a la Cámara y a algunos Diputados, sostienen que la frase "no obstante, para la primera calificación se considerará el tiempo transcurrido desde el 1° de septiembre de 1991, y las anotaciones de mérito y de demérito efectuadas en la hoja de vida de los funcionarios desde la fecha mencionada hasta la entrada en vigencia de esta ley, las que constituirán uno de los antecedentes a considerar por la junta calificadora al momento de calificar", debiera ser suprimida, porque aducen que le daría efecto retroactivo a la ley en discusión. Es decir, los funcionarios empezarían a ser calificados por primera vez el 1° de septiembre de este año sobre la base de anotaciones de mérito y de demérito de la hoja de vida no comprendida en el período correspondiente, sino en uno anterior. Este efecto retroactivo -dicen los funcionarios- no es conveniente y, en consecuencia, solicitan la supresión de todo lo que está escrito a continuación del primer punto seguido de este artículo transitorio.

De esta manera, el artículo transitorio debería quedar de la siguiente forma: "Las calificaciones del personal afecto a las leyes N°s. 18.834 y 18.883 se regirán por las disposiciones de la presente ley a contar de la fecha de su publicación".

En definitiva, el Ejecutivo formuló indicación al artículo transitorio para prorrogar el plazo y otorgar el derecho a estos funcionarios a solicitar a la junta calificadora dejar sin efecto las anotaciones realizadas en la hoja de vida correspondiente a la primera calificación.

Debo expresar también que en el artículo 36 el Ejecutivo formuló indicación para responsabilizar a los jefes directos de las precalificaciones y calificaciones, cometido que, además, servirá como antecedente para la calificación que, a su vez, éstos han de ser objeto. La disposición también se anuncia para los funcionarios municipales, como lo señala el informe.

Es lo que puedo informar, señor Presidente.