Labor Parlamentaria

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HONORABLE SENADO:

Vuestra Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento tiene el honor de informar, en general y en particular, acerca del proyecto de reforma constitucional de la referencia, en segundo trámite constitucional, iniciado en tres Mociones, ahora refundidas: la primera (signada Boletín Nº 13.736-07), de los Honorables Diputados señora Jiles y señor Bianchi; la segunda (signada Boletín Nº 13.749-07), de los Honorables Diputados señoras Jiles, Carvajal y Santibáñez y señores Bianchi, González, Sepúlveda Soto y Silber; la tercera (signada Boletín Nº 13.800-07), de los Honorables Diputados señora Sepúlveda Órbenes y señores Alinco y Velásquez Núñez.

De conformidad con el acuerdo de comités del Senado de 8 de abril del año en curso, la Mesa de la Corporación, con fecha 12 de noviembre, remitió este proyecto de reforma constitucional a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento para su estudio, con antelación a dar cuenta del mismo en la Sala, por tratarse de un asunto derivado de o vinculado con la declaración de estado de catástrofe a causa de la situación sanitaria que vive el país.

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Cabe consignar que por tratarse de una iniciativa de artículo único y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 127 del Reglamento del Senado, la Comisión procedió a discutirla en general y en particular, a la vez.

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En las sesiones telemáticas que la Comisión dedicó al análisis de este asunto participaron, además de sus miembros, los Honorables Senadores señoras Allende, Órdenes y Rincón y señores Bianchi, Castro y Moreira, y el Honorable Diputado señor Karim Bianchi.

Participaron, también, los siguientes personeros:

- El Ministro Secretario General de la Presidencia, señor Cristián Monckeberg, acompañado por el Jefe de la División de Relaciones Políticas e Institucionales, señor Máximo Pavez.

- La Ministra del Trabajo y Seguridad Social, señora María José Zaldívar, acompañada por el Subsecretario de Previsión Social, señor Pedro Pizarro, y el asesor ministerial señor Francisco del Río.

- El Ministro de Hacienda, señor Ignacio Briones, acompañado por el Jefe de Gabinete, señor José Riquelme.

- El Presidente del Banco Central, señor Mario Marcel, acompañado por el Vicepresidente de la entidad, señor Joaquín Vial; el Fiscal, señor Juan Pablo Araya; el Gerente de Política Monetaria, señor Elías Albagli, y la Gerenta de la División de Política Financiera, señora Solange Berstein.

- La Presidenta de la Confederación de Trabajadoras del Programa de Alimentación Escolar, señora Alejandra Muñoz.

- El Secretario de la Ramal de Comercio de la Central Unitaria de Trabajadores y Presidente del Sindicato Interempresa de Trabajadores de Walmart Chile, señor Juan Moreno, acompañado de la representante de la zonal Valdivia de esta entidad gremial, señora Nelmis Rodríguez.

- Los asesores parlamentarios señoras Alejandra Leiva, Melissa Mallega y Paulina Ruz y señores Robert Angelbeck, Claudio Barrientos, Patricio Cuevas, Rafael Ferrada, Benjamín Lagos, Nicolás Mena, Roberto Munita y Nicolás Starck.

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OBJETIVO DEL PROYECTO

En síntesis, sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición trigésima novena transitoria y para mitigar los efectos sociales derivados del estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública decretado a causa del COVID-19, persigue autorizar a los afiliados del sistema privado de pensiones regido por el decreto ley N° 3.500, de 1980, de forma voluntaria y excepcional, a realizar un segundo retiro de hasta el 10% de los fondos acumulados en su cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias, estableciéndose como monto máximo de retiro el equivalente a 150 UF y un mínimo de 35 UF.

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NORMAS DE QUÓRUM ESPECIAL

El artículo único de la iniciativa requiere para su aprobación del voto conforme de las tres quintas partes de los Senadores en ejercicio, al tenor de lo dispuesto en el artículo 127, inciso segundo, de la Constitución Política de la República.

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Se deja constancia que, concluido el debate de la iniciativa, el señor Ministro Secretario General de la Presidencia hizo reserva de constitucionalidad a su respecto, fundado en las consideraciones y normas constitucionales que se consignan en lo medular de este informe.

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ANTECEDENTES

1. Normativos.

a) Constitución Política de la República.

b) Decreto ley Nº 3.500, de 1980, que establece nuevo sistema de pensiones.

2. Mociones.

El proyecto de reforma constitucional que ha conocido la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, se originó en tres Mociones presentadas en la Honorable Cámara de Diputados, cuyos principales fundamentos se reseñan brevemente a continuación.

- La primera Moción, corresponde al proyecto de reforma constitucional que permite el retiro de fondos previsionales en condiciones que indica (Boletín Nº 13.736-07), de autoría de los Honorables Diputados señora Jiles y señor Bianchi.

Su idea matriz es declarar como derecho de todos los afiliados al sistema privado de pensiones el retiro de un porcentaje de sus fondos individuales desde el mes de diciembre de 2020, con el fin de resistir las negativas consecuencias económicas que se han producido en el país a causa del COVID-19. El ejercicio de este derecho se regula en similares condiciones a como se contempla en la ley Nº 21.248, agregando la posibilidad de reintegro de los mismos y la facultad del tribunal de familia competente de conceder la subrogación en casos de deudas originadas por obligaciones alimentarias. Según la Moción, el retiro controlado de fondos previsionales, ocasionado por circunstancias imprevistas, no solo resulta un alivio para el afiliado que sufre tal perjuicio, sino que también puede ser un aliciente para la deteriorada economía local.

En ese marco, la regla general de la iniciativa es que todos los afiliados al sistema de pensiones, basado en la capitalización individual, podrán, por una vez, retirar un porcentaje de sus fondos por motivos económicos. Como excepción a la regla general, el derecho de retiro renace en el patrimonio de los afiliados que hayan reintegrado el monto retirado.

De esta forma, arguyen los autores, el mecanismo propuesto es similar al prescrito en la norma constitucional que permitió el retiro excepcional de fondos para mitigar los efectos sanitarios de la pandemia, y que operó de manera satisfactoria. El derecho a retiro que se viene consultando es compatible con la reforma constitucional contenida en la ley Nº 21.248.

Finalmente, la Moción innova al permitir que el titular del derecho de alimentos pueda subrogar al afiliado deudor en su solicitud.

- La segunda Moción, corresponde al proyecto de reforma constitucional que permite de forma excepcional el retiro de fondos previsionales (Boletín Nº 13.749-07), de autoría de los Honorables Diputados señoras Jiles, Carvajal y Santibáñez y señores Bianchi, González, Sepúlveda Soto y Silber.

Esta Moción persigue reconocer en la Constitución Política de la República el derecho de propiedad que los afiliados tienen sobre sus fondos previsionales, los que en un porcentaje permite retirar de forma excepcional para enfrentar la situación generada por el estado de excepción constitucional declarado.

En tal sentido, la iniciativa se funda en que la crisis sanitaria ha dejado una consecuencia económica de proporciones significativas. Y aunque la tasa de contagios parece disminuir, se observan la profundización de la crisis económica, una tasa de desempleo que solo sigue al alza y un país golpeado por la pandemia y las medidas adoptadas por el Ejecutivo en la crisis.

En ese orden, la Moción autoriza a los afiliados del sistema privado de pensiones, de forma voluntaria y excepcional, a realizar un segundo retiro de hasta el 10% de los fondos acumulados en su cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias, estableciéndose como monto máximo de retiro el equivalente a 150 UF y un mínimo de 35 UF. Los fondos retirados se consideran extraordinariamente intangibles para todo efecto legal, y no serán objeto de retención, descuento, compensación legal o contractual, embargo o cualquier forma de afectación judicial o administrativa, ni podrá rebajarse del monto ya decretado de la compensación económica en el juicio de divorcio. Tampoco constituirán renta o remuneración para ningún efecto legal.

- La tercera Moción, corresponde al proyecto de reforma constitucional para establecer y regular un mecanismo excepcional de retiro de fondos previsionales, y entregar un bono único mediante transferencia directa en las condiciones que indica (Boletín Nº 13.800-07), de autoría de los Honorables Diputados señora Sepúlveda Órbenes y señores Alinco y Velásquez Núñez.

Su idea matriz, con el objeto de contribuir a aliviar los efectos económicos provocados por la pandemia, es la de modificar la Constitución Política para facultar a los afiliados a retirar el 10% de los fondos previsionales de su propiedad, incluidos quienes se encuentren bajo la modalidad de renta vitalicia. Contempla, además, el otorgamiento de un bono especial de $500.000 para quienes no gozan de esta facultad, esto es, los afiliados al Instituto de Previsión Social y, en general, las personas que no poseen ahorros en el sistema privado de pensiones regido por el decreto ley Nº 3.500.

La idea que la inspira es, por una parte, que el Estado se haga cargo de la crisis sanitaria, no los trabajadores ni sus recursos, y, por otra, que también alcance el beneficio a quienes no pudieron gozar los beneficios de retirar el 10% de sus ahorros con arreglo a la ley Nº 21.248, sea porque carecen de fondos en su cuenta o porque están afiliados al sistema previsional antiguo o a la modalidad de renta vitalicia. De no considerarse a estas personas, arguye la Moción, se generaría una discriminación arbitraria y el Estado abandonaría su deber de contribuir al bien común.

3. Estructura del proyecto.

La iniciativa que ha correspondido conocer a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, consta de un artículo único que agrega una disposición transitoria cuadragésima tercera, nueva, a la Constitución Política de la República.

La norma que se consulta dispone que, sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición trigésima novena transitoria, excepcionalmente, y para mitigar los efectos sociales derivados del estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública decretado a causa del COVID-19, se autoriza a los afiliados del sistema privado de pensiones regido por el decreto ley N° 3.500, de 1980, de forma voluntaria y excepcional, a realizar un segundo retiro de hasta el 10% de los fondos acumulados en su cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias, estableciéndose como monto máximo de retiro el equivalente a 150 UF y un mínimo de 35 UF. En el evento de que el 10% de los fondos acumulados sea inferior a 35 UF, el afiliado podrá retirar hasta dicho monto. En el caso de que los fondos acumulados en su cuenta de capitalización individual sean inferiores a 35 UF, el afiliado podrá retirar la totalidad de los fondos acumulados en dicha cuenta. La entrega de los fondos se efectuará en una sola cuota y en el plazo máximo de 30 días hábiles contado desde la presentación de la solicitud ante la respectiva administradora de fondos de pensiones, y estará sujeta a la retención, suspensión y embargabilidad por deudas originadas por obligaciones alimentarias de conformidad con lo previsto en la ley Nº 21.254.

Asimismo, establece que esta facultad no es incompatible con el ejercicio del derecho de retiro establecido en la disposición trigésima novena transitoria.

Luego, precisa que los afiliados que soliciten el retiro de fondos previsionales podrán reintegrar todo o parte de éstos mediante una cotización voluntaria adicional equivalente al 5% mensual, calculada sobre la última remuneración cotizada, que podrá enterarse durante todo el período que sea necesario para restituir el saldo retirado reajustado, sin perjuicio de su facultad de suspenderlo o discontinuarlo. La Superintendencia de Pensiones establecerá la normativa que regule esta cotización.

Por otra parte, prescribe que todas aquellas autoridades cuyas remuneraciones se encuentren reguladas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 bis de la Constitución Política de la República que, a la fecha de entrada en vigencia de esta reforma, hayan ejercido el derecho establecido en la ley N° 21.248, deberán, dentro del plazo de diez días hábiles contado desde la fecha antes indicada, incorporar a su declaración de patrimonio e intereses, de conformidad a la ley N° 20.880, la información relativa al retiro efectuado, con indicación del monto. Lo mismo se aplicará en el caso de que soliciten el retiro establecido en esta disposición.

Finalmente, dispone que los demás términos y condiciones de este segundo retiro se regirán por la disposición trigésima novena transitoria.

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DISCUSIÓN EN GENERAL

Al comenzar el estudio de este proyecto de reforma constitucional, hizo uso de la palabra el señor Ministro de Hacienda, quien recordó que a mediados del mes de marzo pasado el Gobierno anunció el primer plan económico de emergencia (dieciséis días después del primer caso de CIVID-19 en Chile), que contempló una movilización de recursos fiscales en torno a US$12.000 millones. Posteriormente, a mediados del mes de abril, se impulsó un segundo plan económico de emergencia por US$5.000 millones, que incluyó garantías estatales para los créditos. Luego, a resultas del acuerdo del 14 de junio, se estableció la protección de los ingresos y la recuperación en un horizonte de 24 meses, cuya expresión más visible fue la creación del Fondo COVID por US$12.000 millones, que forma parte integral del presupuesto de la Nación que actualmente se discute. Enseguida, en julio de este año, se dispuso un plan dirigido a la clase media mediante bono y préstamos solidarios estatales. Esta línea de tiempo da cuenta de los ejes estructurales realizados en los últimos seis meses.

Sobre los recursos movilizados, precisó el señor Ministro, las medidas de gasto fiscal puro (transferencias a familias y municipios) con otras que movilizan recursos pero que no se consideran esta clase de gasto fiscal (préstamos solidarios, garantías estatales, aporte al seguro de cesantía, devoluciones anticipadas y postergación de impuestos), se traducen en más de US$20.000 millones. En transferencias y gasto fiscal directo para apoyar la caída de ingresos se contemplan US$5.100 millones, siendo el principal ítem el Ingreso Familiar de Emergencia (bono a la clase media, a los transportistas y subsidio) y el Bono al Arriendo con US$3.400 millones, que en su última entrega llegó a ocho millones de personas. Así, si se atiende a lo que es gasto público más los préstamos solidarios de distinta naturaleza, en transferencias directas a las personas se han movilizado en los últimos seis meses US$6.000 millones. En el presupuesto de este año el incremento de beneficios al pilar solidario (que significó aumentar en 50% la pensión solidaria y el APS), el costo alcanzó los US$1.000 millones.

Seguidamente, el Secretario de Estado indicó que, si solo se alude a las transferencias monetarias directas a las familias para apoyar sus caídas de ingresos como porcentajes del PIB y se comparara con el resto de los países de la región, Chile y Brasil son quienes lideran en la materia. En un contexto mayor al regional Chile moviliza recursos por 8,4% del PIB, ubicándose en la parte superior de la tabla, por sobre países desarrollados y comparado favorablemente con Inglaterra o Alemania. A raíz de ello, este año nuestro país tendrá el mayor déficit fiscal de los últimos cuarenta años. Tratándose de la distribución regional de la ayuda del Estado, la Región Metropolitana concentra el 39% de las transferencias (esto es similar a la concentración de la población del país).

Respecto de la caída de ingresos producto de la pandemia, dijo, este año se estima un retroceso en la actividad económica de 5,5%, lo que implica que la pérdida de ingresos totales del país será del orden de los US$14.000 millones. Sobre ese monto, la caída total de ingresos laborales formales e informales se encuentra entre US$5.600 millones y US$7.500 millones. Solo en transferencias directas monetarias a las familias se han movilizado más de US$6.000 millones. En ese marco, sería difícil argumentar que el Gobierno no ha hecho nada. Además, si se agregan otras medidas de compensación de ingresos la cifra aumenta, tal como el programa por US$2.200 millones en subsidios al empleo, que pueden llegar en los próximos seis meses a $250.000 mensuales por trabajador y $270.000 en caso de una trabajadora. Es posible no considerar la Ley de Protección del Empleo, política pública que permitió al trabajador la suspensión temporal de su trabajo en vez de perder su fuente laboral, recibiendo un ingreso. Esta política posibilitó mantener cientos de miles de empleos, con una tasa de despido del orden de 3%, a lo que se suma el compromiso estatal de inyectar US$2.000 millones para asegurar la sustentabilidad del fondo.

En lo tocante a los efectos del primer retiro de fondos previsionales y de un eventual segundo retiro, el personero explicó que al 13 de octubre cerca de diez millones de afiliados habían solicitado un retiro de fondos por un total cercano a los US$16.000 millones. Esta cifra, añadió, es muy superior a la caída de ingresos laborales y a los aportes que ha realizado el Estado (que han sido cuantiosos). El monto de retiros de fondos previsionales es superior al dispuesto como presupuesto total en materia de educación de nuestro país en un año y, a su vez, equivale a un cuarto del presupuesto total de la Nación. Quienes retiraron más del 10% de su saldo representan el 45% del universo que practicó retiros. Se estima que este retiro implica una disminución promedio de 13% en la pensión del afiliado. Un segundo retiro supondría un monto total de US$19.000 millones, pues se encuentra más cargado a los quintiles de mayores ingresos, a los que se les permite retirar hasta $4.400.000 de su saldo (por lo que este segundo retiro sería altamente regresivo). Se proyecta que un total de 2,3 millones de personas retirarían el total de su saldo y como resultado cerca de 4 millones de personas quedarían sin saldo. Este retiro implicaría además un efecto acumulado de merma en pensiones del orden de 23%.

En los términos que se plantean ambos retiros, explicó, se produce un costo fiscal significativo: dado que las personas de menores ingresos quedarán sin saldo en la cuenta, al momento de pensionarse el esfuerzo fiscal en el pilar solidario deberá ser mucho mayor. De esta forma, el costo total se estima en torno a US$2.840 millones, a valor presente. Esta cifra crece de manera relevante si se agrega el efecto de no pago de impuestos por estos retiros y la posibilidad de invertir dichos montos en APV. No se está planteando establecer un impuesto específico, sino que a las personas que, según su nivel de ingresos, estén sujetas al pago de impuestos, se les consideren estos retiros como tributables (el APV se deduce de la base imponible del contribuyente, esto es, no paga impuesto). En consecuencia, el monto total para el Fisco asciende a cerca de US$4.000 millones, similar al del primer retiro.

En materia de regresividad, comentó, en el primer retiro el primer quintil de ingresos representó el 13% del total y el quinto quintil, el de mayores ingresos, el 33%. En un segundo retiro, el primer quintil solo daría cuenta del 5%, mientras que el quinto representaría la mitad del total de retiros. En tal sentido, precisó, cabe tener a la vista el impacto en las pensiones futuras. Los beneficios transitorios que otorga se deben contrarrestar con los permanentes que pueden ocurrir todos los meses, en términos de incremento de las pensiones de cientos de miles de jubilados. Así, la expectativa en juego se ve comprometida por estos retiros: una reforma previsional se conduce a través del aumento de la tasa de cotización. Existe consenso en que debe ser en torno a 6 puntos de mayor cotización; las diferencias se vinculan en el modo cómo se distribuye. En ese orden, el primer retiro equivale a renunciar a dos puntos de cotización; con un segundo retiro, se producirá un efecto acumulativo similar (cerca de dos terceras partes del incremento en las pensiones se esfuman).

Dada la naturaleza del proyecto, sostuvo, esta reforma lo que hace es crear un nuevo tipo de Constitución Política, paralela y contradictoria con la actual, sin respetar el procedimiento de reforma constitucional que la propia Carta Fundamental establece. No es suficiente una supuesta finalidad legítima para actuar sin límites: lo que en el fondo se discute es precisamente si un poder del Estado tiene límites en su actuar (el contrapeso de poderes es consustancial a una democracia sana y robusta). Así, arguyó, este tipo de reformas no se condice con la tradición constitucional chilena. Las disposiciones constitucionales transitorias no tienen una naturaleza autónoma en relación al texto permanente de la Constitución; por el contrario, el texto constitucional es y debe seguir siendo armónico.

Por otra parte, adujo, esta reforma infringe el régimen de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, propio de un régimen presidencial como el nuestro. Las materias de seguridad social importan un gasto fiscal permanente. Las reservas de constitucionalidad planteadas en el primer trámite de esta reforma por el Ejecutivo se sostienen, entre otras razones, porque es el Presidente de la República quien tiene la iniciativa exclusiva para fijar, modificar, conceder y aumentar pensiones y demás beneficios económicos, establecer exenciones tributarias y modificar normas de seguridad social.

Al finalizar señaló que, en circunstancias que la ciudadanía, en el reciente plebiscito se manifestó por una nueva Constitución creada por nuevos actores, no debería descuidarse el actual proceso constituyente adelantándolo por la vía de reformas constitucionales, plasmadas en disposiciones transitorias que no conversan con el mandato que entregó la ciudadanía.

El señor Subsecretario de Previsión Social acotó que las normas que modifican el derecho a la seguridad social son materia de ley y deben observar un quórum especial, al tenor del artículo 19 número 18, párrafo segundo, del Texto Fundamental, que sostiene que las leyes que regulen el ejercicio de este derecho serán de quórum calificado. El constituyente reservó las materias previsionales y de seguridad social al legislador, mediante el artículo 63, número 4, que dispone que sólo son materias de ley aquellas básicas relativas al régimen jurídico laboral, sindical, previsional y de seguridad social. Corresponde al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para iniciar proyectos de ley que establezcan o modifiquen las normas sobre seguridad social o que incidan en ella, tanto del sector público como del sector privado, en virtud del artículo 65, inciso cuarto, numeral 6, párrafo primero, de la Constitución Política.

Las mociones que dieron inicio a esta reforma constitucional, prosiguió, van en dirección contraria al fortalecimiento de un sistema de seguridad social, especialmente en materia de pensiones. Como han sostenido algunos especialistas, añadió, esta sería una antirreforma de pensiones que no permitirá mejorar las pensiones futuras. Como se están utilizando los recursos destinados a financiar las jubilaciones para otras finalidades, éstas serán más bajas en el futuro. En consecuencia, coligió, el retiro de fondos y la reforma previsional caminan en sentidos antagónicos.

Refiriéndose a las consideraciones técnicas del primer retiro, el personero señaló que al 6 de noviembre más de diez millones de afiliados han solicitado retiro de fondos, es decir, el 82,5% del total de los potenciales beneficiarios. En circunstancias que la finalidad del retiro fue ir en auxilio de las personas afectadas por la crisis económica derivada de la pandemia, dijo, cabe preguntarse si el total de ese universo de afiliados que retiraron fondos se encuentran en la referida situación o bien existen otras motivaciones o incentivos. El retiro representa un promedio cercano al 40% del saldo de cada afiliado: en el caso de las mujeres el retiro corresponde en promedio al 45,7% del saldo, lo cual aumentará la brecha previsional entre hombres y mujeres. Los efectos a largo plazo en ahorro previsional y a nivel general son graves, esto es, se reducirá el ahorro y el monto de las pensiones, con impacto en el ahorro nacional y la inversión, tal como lo señaló el Presidente del Banco Central, señor Mario Marcel. Existe un efecto limitado del segundo retiro, puesto que dos millones de personas quedaron con saldo cero en sus ahorros previsionales y con este nuevo retiro se sumarán otros dos millones de afiliados a dicha situación. De allí que quienes podrán retirar son las personas con mayores recursos: el quintil más alto se beneficiará con el 50% del total de fondos que se retiren.

Estos retiros, explicó, afectan especialmente a las mujeres, jóvenes y a personas próximas a pensionarse, que retiraron porcentajes significativos de su saldo previsional. Las mujeres retiraron en promedio una mayor proporción de sus saldos (45,7%) que los hombres (33,7%) y los montos de los retiros son menores ($1.179.707 versus $1.606.828). A su vez, los jóvenes hasta 25 años de edad retiraron casi todo su saldo y en promedio un 85,3% siendo la mediana un 100%, lo que afecta significativamente sus ahorros considerando la importancia que tienen las edades tempranas en el ahorro de largo plazo (rentabilidad).

Por otra parte, añadió, el carácter regresivo de esta medida beneficiará tributariamente a quienes tienen mayores ingresos. Cabe recordar que al momento de cotizar no se tributa, es decir, no se considera dentro de la base imponible del contribuyente. Sin embargo, como estos retiros se contemplan sin pago de impuestos, un afiliado con tasa de impuesto a la renta de 35% podría retirar el tope de 150 UF ($4.300.000), y si lo deposita como APV en la operación renta 2021 recibirá una devolución de impuestos (menor pago de impuestos) por $1.505.000. Esa devolución podría volver a depositarla en un APV en régimen y obtener nuevamente beneficio tributario.

Al concluir, el señor Subsecretario reiteró que esta medida tiene un relevante impacto en pensiones y genera un crecimiento destacado del gasto fiscal. Como efecto del primer retiro, de los 803.000 pensionados en retiro programado y renta temporal a julio 2020, cerca de 26.000 han retirado la totalidad de su saldo. De los pensionados que han retirado, hay 9.400 que se quedaron sin pensión. Alrededor de 2 millones de afiliados retiraron todo su saldo y 2,3 millones más podrían hacerlo de aprobarse un segundo retiro, lo que dejaría a más de 4,3 millones de afiliados sin saldo. Ello implica que ante la caída del ahorro y, en algunos casos, la inexistencia de fondos, el Estado deba asumir una mayor carga fiscal, reduciendo la capacidad de mejorar el actual pilar solidario y contribuir con mayores fondos a una reforma previsional.

Al momento de responder las inquietudes surgidas en el seno de la Comisión, el señor Ministro de Hacienda comentó que el ingreso familiar de emergencia (IFE) movilizó cerca de US$3.500 millones, llegando en sus últimos pagos a aproximadamente ocho millones de personas. Se trató de un proceso de aprendizaje y mejora, por cuanto no se contaba con un instrumento de emergencia de este calibre. Actualmente, el Estado no se encuentra preparado para desplegar una herramienta de esta envergadura con la prontitud que se exige. Por lo tanto, a su juicio, es absolutamente necesario modernizar nuestro Estado.

Enseguida, recordó que cuando se mejoró el IFE en el acuerdo del pasado 14 de junio, se señaló que este instrumento se iba a desplegar en relación con las medidas de confinamiento: cuando las personas se encontraran en sus hogares había que compensar un ingreso para que ellas no debiesen salir a generarlo. El IFE iba de la mano de restricciones sanitarias severas. En el último tiempo estas condiciones sanitarias han ido cediendo. En la actualidad se está discutiendo la aprobación presupuestaria para un plan por US$2.200 millones que contempla ayudas sociales más focalizadas, que no se asocia a condiciones sanitarias sino sociales.

Si el próximo año debiera volver a decretarse una cuarenta sanitaria en nuestro país se aplicará nuevamente el IFE, con la ventaja que se trataría de un instrumento que se encuentra diseñado, que tuvo un proceso de mejora y será adaptativo para atender zonas y no a todo el país.

Sobre los efectos positivos del primer retiro de fondos previsionales en la economía nacional, explicó que es evidente que generó un shock de demanda agregada de consumo (informado por el Banco Central), pero además se deben evaluar los impactos dinámicos debido a que se trata de un efecto transitorio, es decir, se trata de un golpe de liquidez. En efecto, el crecimiento económico se basa en el ahorro y la inversión, y precisamente esta política afecta al ahorro, lo cual traerá importantes consecuencias en las tasas de crecimiento futuras. El primer retiro involucró una magnitud importante de dinero y los efectos potenciales en nuestro pequeño mercado de capitales, cuyos principales inversionistas institucionales son los fondos de pensiones, fue aplacado debido a una serie de acciones coordinadas entre el Banco Central, la CMF, el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, la Superintendencia de Pensiones y el Ministerio de Hacienda.

La deuda pública, sostuvo, ha aumentado en forma sustantiva. Este año se estima que se terminará con una deuda bruta de 33,6% del PIB, es decir, ha crecido en US$13.000 millones, que equivalen a $530.000 por cada habitante. Esta situación se traducirá en el futuro en mayor impuesto o menores gastos. Asimismo, se ha recurrido a los ahorros (fondos soberanos), producto de años de política fiscal responsable, lo que constituye un activo país. El endeudamiento seguirá creciendo de forma importante para financiar un presupuesto extraordinario. De acuerdo al FMI, seremos el único país de la región que tendrá una política fiscal expansiva, no obstante este costo se traspasará a las generaciones futuras. Ese mayor gasto fiscal significará que en unos años más solo en intereses se estarán gastando varios miles de millones de dólares. Los retiros de fondos previsionales generan un impacto fiscal importante en torno a US$8.000 millones, lo que equivale a 5 o 6 puntos de deuda.

En relación a la potestad del Congreso Nacional en materia constitucional, afirmó que esta reforma es inconstitucional en el sentido último del término. El tema de fondo, agregó, es la idea de que este poder constituyente derivado no tenga bordes o límites. La división de poderes y sus pesos y contrapesos constituyen la esencia de cualquier democracia sana. Al encontrarnos en un proceso constituyente y estar obrando para crear una Constitución paralela, mediante reformas transitorias que generan efectos permanentes, se desconoce el resultado obtenido en el plebiscito del 25 de octubre.

El señor Ministro de Hacienda, en lo tocante a las rentas vitalicias, explicó que el retiro manteniendo la mensualidad o la pensión vitalicia acordada con la aseguradora, importaría un daño patrimonial para las compañías de seguro y una vulneración del derecho de propiedad. Respecto de la necesidad de las personas, llamó la atención acerca de la circunstancia de que ocupar los fondos previsionales para paliar caídas del ingreso no calza con la renta vitalicia, debido a que por definición esta renta no cambia. Si se practicara un retiro, la renta vitalicia futura debería caer. Entonces, cabría preguntarse cómo se compensaría esta situación en todos los años que quedan.

Ante la premisa de ir en auxilio con esta herramienta de personas que se encuentran con necesidades insatisfechas, preguntó cómo se puede explicar que ésta sea universal, es decir, que pueda beneficiar a personas que no han sufrido merma en sus ingresos. Parte relevante del primer retiro dice relación con trabajadores formales que no han perdido su fuente laboral ni han visto disminuir sus ingresos. En todos los países el ahorro previsional es forzoso y no voluntario: al plantearse una serie de retiros de fondos previsionales se comienza a minar el concepto de ahorro forzoso. No se puede construir un sistema previsional mediante reformas transitorias, máxime con un proceso constituyente en curso.

El señor Subsecretario de Seguridad Social recordó que el proyecto de reforma previsional se aprobó en la Cámara de Diputados en el entendido de que debía llegarse a un acuerdo en el segundo trámite constitucional. Luego, explicó que las personas que tienen fondos en las AFP son aquellas que han tenido un trabajo formal con cotizaciones previsionales. Este segundo retiro llegará (en 50%) al quintil con más recursos, no obstante se quiere ayudar a personas que no han obtenido ingresos por lo que es primordial realizar un cruce de información.

En lo que atañe a las personas afectas a renta vitalicia, aclaró que los retiros de fondos previsionales solamente se pueden practicar por quienes tienen cuentas individuales. Con todo, existen otros universos de personas que no tienen la posibilidad de acceder a este retiro, como los trabajadores informales, las dueñas de casa y los afiliados al sistema antiguo.

Con motivo de su exposición, el señor Secretario de la Ramal de Comercio de la Central Unitaria de Trabajadores arguyó que la circunstancia de discutir retiros de fondos de las cuentas de AFP no se daría si el Gobierno hubiera diseñado una política de apoyo real para las personas más afectadas por la crisis actual. En este sentido, dijo, las medidas adoptadas han sido restrictivas y excesivamente focalizadas, y terminaron por agotar la paciencia de la población, que en el intertanto observa cómo disminuyen sus ingresos. Al respecto, hizo presente que frente a la alta tasa de desempleo que hoy se verifica el Gobierno ha respondido con una Ley de Protección del Empleo que favorece únicamente a 800 mil trabajadores, quienes sin embargo han sufrido igualmente la disminución de sus ingresos entre 30% y 55%. En ese marco, hay cientos de miles de trabajadores independientes (pequeños comerciantes, transportistas, feriantes, etc.) que no pudieron seguir trabajando.

A mayor abundamiento, sostuvo, la respuesta del Gobierno ante esta crisis fue el IFE 1, con montos bajos y descendiente en el tiempo; el IFE 2, con una extrema focalización e incomprensible; los créditos y bonos clase media, con montos menores y exceso de requisitos, y una caja de comida que le duraba quince días a una familia. Lo anterior hizo necesario buscar una fórmula para inyectar liquidez con el objeto de pagar deudas, comprar alimentos o intentar un pequeño emprendimiento. Debe tenerse muy en cuenta que un porcentaje importante de los trabajadores han debido auxiliar económicamente a personas de su círculo familiar cercano, afectadas por esta crisis. Y en ese contexto, añadió, en circunstancias que los economistas del Colegio Médico de Chile A.G. plantearon un gasto de US$12.000 millones para enfrentar la pandemia, el Gobierno aún no gasta ni la tercera parte de esa cifra.

El personero llamó la atención respecto de la amenaza del Gobierno de recurrir al Tribunal Constitucional en razón de una supuesta inconstitucionalidad de esta iniciativa. Sobre el particular, señaló, los legisladores deben considerar especialmente que en el reciente plebiscito la ciudadanía rechazó por una amplia mayoría la Constitución Política vigente.

En opinión del personero de la CUT, sin perjuicio de que las personas con ingresos superiores a cuatro o cinco millones de pesos deberían estar afectas a impuestos o sometidas a restricciones para invertir los fondos retirados en APV, el costo de esta crisis ha sido pagado por los trabajadores: más de US$20.000 millones han provenido de ellos, sumando los retiros de fondos previsionales y los ahorros del seguro de cesantía. Mientras esta inyección de liquidez ha permitido reactivar la economía durante los últimos meses, el Gobierno solo ha gastado US$5.000 millones para satisfacer las necesidades de la población.

El personero finalizó su intervención haciendo hincapié en que las familias de los trabajadores necesitan un respiro económico ante una crisis que aún no termina, por lo que la tramitación de esta iniciativa en el Congreso Nacional entrega una importante señal al mundo laboral pues es una señal de que se escuchan sus demandas.

La Presidenta de la Confederación de Trabajadoras del Programa de Alimentación Escolar, luego de señalar que sus asociadas son 36 mil a nivel nacional y que la entidad agrupa a 15 mil trabajadoras, acotó que para que las trabajadoras y socias esta pandemia ha traído perdidas económicas y humanas irreparables. El círculo familiar de las socias ha tenido una merma sustancial en sus ingresos y en la pérdida de empleos. De allí que hayan debido transformarse en el pilar fundamental del núcleo familiar y asumir todos los costos de la pandemia, sin perjuicio de los enormes costos de salud derivados de esta crisis sanitaria. En tal sentido, añadió, los beneficios entregados por el Gobierno han sido insuficientes y tardíos, lo cual ha llevado a los trabajadores a solicitar este segundo retiro de fondos previsionales: así como el primer retiro permitió solventar los principales gastos en tiempos de cuarentena, el segundo posibilitará sustentar aquellos que continúan generándose. De allí que, en su opinión, este segundo retiro no debe estar sujeto a condiciones, porque no se está postulando a un beneficio estatal sino que se está recurriendo a ahorros de los propios trabajadores. No puede olvidarse, dijo, que a comienzos de este año los trabajadores sufrieron pérdidas millonarias en el sistema de AFP que, en muchos casos, equivalen a todo el primer y segundo retiro, sin consecuencia alguna para las administradoras. En ese momento, precisó, nadie hizo cuestión acerca de las pérdidas sufridas por los cotizantes en sus ahorros previsionales.

Enseguida, la personera acotó que mujeres jubiladas han debido seguir trabajando porque sus pensiones son vergonzosas, después de treinta o cuarenta años de servicio: estas personas reciben cerca de $60.000 en jubilación, para seis o siete años más tarde acogerse a la pensión solidaria. Atendido que esta realidad haría indispensable –a su juicio- el segundo retiro de fondos de pensiones, le requirió al Gobierno acciones al respecto y empatía con los trabajadores que no califican para bonos por no sufrir una disminución de 30% de sus ingresos, en circunstancias que un detrimento del 20% ya es un duro golpe para la economía familiar.

La representante de Valdivia de la CUT, señora Rodríguez, explicó que este es un tema sensible no solo a causa de los años de abusos de las AFP para con los trabajadores, sino también porque el círculo familiar de las personas asalariadas ha sufrido los efectos económicos de esta crisis. En ese orden, dijo, como los planes del Gobierno han sido ineficientes porque no llegan a todos las personas, han sido los trabajadores quienes han debido hacerse cargo del costo de esta pandemia. El Ejecutivo, precisó, no ha estado a la altura de la emergencia.

La personera abogó porque los parlamentarios estén del lado de la gente y no miren este problema desde un prisma de conveniencia política: con el segundo retiro todos serán beneficiados, empezando por los trabajadores que podrán pagar deudas o solventar costos de salud. Los trabajadores son el principal motor del país, por lo que debería reconocérseles su importancia. Misma relevancia que tienen las manipuladoras de alimentos dentro del mundo laboral nacional.

Al concluir, la personera recordó que en la Región de Los Ríos, donde varias comunas se encuentran en cuarentena sanitaria, los trabajadores informales no pudieron optar a la Ley de Protección del Empleo por no cumplir los requisitos. Para esos trabajadores el nuevo retiro es su única esperanza: ellos no tienen ingresos desde marzo.

El Secretario del Ramal de Comercio de la CUT hizo hincapié en que siendo urgentes y actuales las necesidades de la población, se ha recurrido a este segundo retiro para paliarlas La crisis económica ha golpeado principalmente al comercio, turismo, servicios, etc. Son dos millones de trabajadores de dichos sectores cuyas rentas no superan los $400.000, donde el 70% son jefas de hogar. Como los trabajadores del sector comercio viven de los elementos variables de la renta y no del sueldo fijo, con el primer retiro pudieron compensar las mermas sufridas por sus remuneraciones.

Un error, dijo, ha sido la mirada centralista de la crisis, que posterga la satisfacción de necesidades de las regiones, pero también la falta de diálogo social entre las partes. Cuando se solicita que el retiro sea universal es porque gran parte de la población está en dificultades económicas. No corresponde considerar como algo positivo el aumento del trabajo informal, lo que se necesita es que las personas trabajen y coticen. En consecuencia, urgen políticas públicas que vayan en beneficio de todas las personas, porque el auxilio del Gobierno no está llegando a la clase trabajadora. Este nuevo retiro permitirá inyectar un flujo importante de dinero en la economía.

La Presidenta de la Confederación de Trabajadoras del Programa de Alimentación Escolar acotó que sus representadas vieron disminuidos sus ingresos porque los convenios y contratos colectivos fueron objeto de interpretaciones antojadizas por parte de las empresas. La certificación o cantidad de raciones que se han entregado han sido mayores a un período donde se entrega alimentación convencional. Sin embargo, como no se ha generado una certificación diaria de raciones y tampoco se produce el trabajo diario de las manipuladoras de alimentos en los establecimientos educacionales (a pesar de encontrarse disponibles diariamente), las empresas han suspendido bonos vinculados a certificación de raciones y responsabilidad.

Enseguida, comentó que, no obstante experimentar una disminución de 15% o 25% en su remuneración, las manipuladoras de alimentos no pueden acceder a los beneficios que entrega el Gobierno. En ese contexto, añadió, debe tenerse en especial consideración la cantidad de personas que compra alimentos a crédito a causa de la crisis, con el consecuencial incremento del nivel de endeudamiento de las familias. Tener un saldo mayor en la cuenta RUT solo puede implicar un mayor orden en la distribución de los dineros para comprar alimentos en los meses venideros, sin perjuicio que merced al primer retiro muchas familias depositaron sus fondos para precaverse de un futuro incierto.

La representante de la CUT señora Rodríguez llamó la atención acerca de la desconexión del Gobierno con la realidad que vive la clase trabajadora, que no solo debe satisfacer sus necesidades de alimentación sino también de servicios básicos y de educación de sus hijos. La cesantía, precisó, ha creado una enorme incertidumbre porque el Gobierno no ha sido capaz de aplicar políticas que reactiven la economía. Además, en circunstancias que existe una cantidad relevante de trabajadores informales que no aparecen en las estadísticas de las autoridades, un segundo retiro traerá beneficios a la economía y a la clase trabajadora.

El señor Subsecretario de Previsión Social expresó que nos encontramos ante una situación compleja en la que gran parte de los hogares ha visto disminuido sus ingresos. A esta realidad el Gobierno ha intentado darle respuesta: el IFE, en sus diferentes versiones, ha llegado a más de ocho millones de personas, y más de US$25.800 millones han estado disponibles en una red de protección social que ha beneficiado a mas de catorce millones de ciudadanos. Sin embargo, se necesita focalizar la ayuda estatal en quienes más lo necesitan, porque las cifras de ingreso y satisfacción de necesidades familiares se verán reducidas, lo que exigirá tiempo para su recuperación.

En caso de aprobarse un segundo retiro, advirtió, el 50% irá en beneficio del quintil más rico del país. El segundo retiro, al igual que el primero, no beneficiará a las personas que no cotizan, como los trabajadores informales. En Chile hay una renta promedio de $700.000 y una mediana de $450.000, por lo que gravar a las rentas por sobre $2.500.000 es hacerlo respecto de los más altos ingresos. Así, los retiros tributarían junto a todos los ingresos obtenidos en el año: una persona que ha tenido disminución de ingresos no variará el tramo por el cual tributa. En cambio, pagarán más impuestos quienes no hayan visto reducidos sus ingresos, lo cual permitirá al Estado focalizar la ayuda a las personas que lo necesitan. Como los requisitos para postular a la PBS como para el APS son idénticos, las personas con pocos fondos previsionales pueden postular a estos beneficios sin necesidad de esperar que se agoten sus fondos.

En relación con las regiones que están en cuarentena, destacó diversas políticas públicas que se han realizado, como el IFE, que puede aplicarse a nivel regional o nacional. La Ley de Protección del Empleo y el Plan de Subsidio a la Contratación son dos políticas que benefician directamente el empleo. Además, el plan Paso a Paso Laboral fomenta el diálogo de las empresas con los trabajadores para generar protocolos.

Por último, afirmó que las pérdidas de los fondos previsionales producidas en marzo pasado se encuentran recuperadas en su totalidad al día de hoy (esta clase de pérdidas siempre se recuperan en el mediano y largo plazo).

Prosiguiendo el análisis de la iniciativa, expuso ante la Comisión el señor Presidente del Banco Central.

El personero, luego de aclarar que la entidad que preside solo puede concentrarse en las dimensiones económicas y financieras del proyecto de reforma constitucional y no en sus efectos previsionales o sociales por no corresponder a su mandato institucional, explicó que el primer retiro, cuyos efectos prácticos aún no concluyen puesto que se estableció el plazo de un año para el retiro de fondos, fue una medida relevante para las finanzas de los hogares y el comportamiento de los mercados financieros. Ello, porque, por un lado, aportó liquidez a las familias, reduciendo ahorros previsionales en el largo plazo, y, por otro, porque para los mercados financieros la implementación de este primer retiro exigió la liquidación masiva de activos por parte de los fondos de pensiones para proceder a la devolución de los montos a los afiliados. Así, los datos señalan que hasta octubre más de diez millones de afiliados (de un universo de 12,5) solicitaron retiro de fondos, de los cuales cerca de dos millones retiraron la totalidad de sus fondos, siendo el total de fondos pagados de US$17.000 millones (6,7% del PIB o 13,5% del ingreso del trabajo del 2019).

El retiro efectivo, añadió, puede ir a operaciones de carácter financiero como pago de deudas, ahorro no previsional, APV o consumo. Aquella parte del retiro que se dirige a operaciones financieras para reducir deudas o incrementa los ahorros, compensa parte de la reducción del ahorro de los hogares. En cambio, la parte que va a consumo corresponde a demanda que llega a la economía. Este consumo produce un impacto distinto en la economía si recae sobre bienes o servicios, porque la producción de servicios es más intensiva en mano de obra. A su vez, en el consumo de bienes es necesario distinguir entre durables y no durables, porque el impacto es diferente sobre la demanda interna, especialmente por el mayor componente importado que tienden a mostrar los bienes durables.

El retiro efectivo de los fondos respecto del potencial, precisó, depende de las restricciones de liquidez o las necesidades de los hogares, sus preferencias por consumo actual o futuro y la forma en que perciben las cotizaciones previsionales (ahorro o impuesto). En lo tocante a las preferencias por consumo actual o futuro, las personas evalúan el retorno financiero de las alternativas de ahorro previsional, sus niveles de endeudamiento, el costo financiero o la morosidad u oportunidades de emprendimiento o inversión. La proporción de consumo destinado a bienes o servicios depende de la elasticidad del consumo respecto del ingreso. La proporción de consumo de bienes durables importados depende del precio del tipo de cambio, y la elasticidad de ingreso del consumo durable versus el habitual. La premura o el plazo de las decisiones depende de la urgencia de las necesidades y la posibilidad de postergar aquéllas, esto es, que quien retira fondos puede distribuir en el tiempo sus decisiones de consumo, lo cual está asociado también a las expectativas de precios, disponibilidad de bienes y servicios, y comportamiento de otros agentes como el Estado o las empresas.

El afiliado mediano, comentó el personero, retiró el equivalente a más de dos veces su ingreso laboral mensual, reduciéndose entre junio y agosto la morosidad bancaria de quienes retiraron fondos respecto de quienes no lo hicieron. Con todo, la morosidad del crédito de consumo tiende a ser más alta y concentrada que la del crédito hipotecario. Una parte importante de los fondos retirados se destinaron a inversiones o a aumentar la liquidez de quienes retiraron el 10%. Muchas instituciones financieras promovieron productos de inversión para este retiro, como cuentas 2, APV, fondos de inversión, fondos mutuos, etc. Los saldos en las cuentas bancarias personales actualmente se encuentran por encima de las cifras de junio, lo cual es especialmente notorio en el caso del BancoEstado por la importancia de la cuenta RUT como mecanismo de transferencia de los fondos de AFP. También ha aumentado la demanda por efectivo, lo que permite suponer que mucha gente tiene depositada cantidades importantes de dinero en efectivo, esperando una decisión posterior.

La mayor liquidez ha tenido impacto en el consumo de los hogares, llegando en algunos productos a máximos históricos. En actividad de comercio al por menor en bienes durables hubo un aumento importante a partir de agosto, especialmente marcado en el caso de productos electrónicos para el equipamiento del hogar y tecnológicos. En el caso de bienes no durables, se debe separar entre materiales para la construcción y el resto. Tratándose de materiales para la construcción, existe un incremento significativo a partir de la fecha en que se produjo el retiro de fondos. Las proyecciones de consumo, actividad y demanda permiten suponer que el total de lo retirado será de US$17.000 millones (6,7% del PIB). Dado que la proporción del retiro destinado al pago de deuda o inversión financiera se estima que representa la mitad de lo que se retiró, la otra mitad corresponde a consumo (de la que 2/3 va al consumo de bienes y el resto al de servicios). Así las cosas, arguyó, mientras el impacto sobre el producto del retiro de los fondos en el año 2020 podría alcanzar al 1,2%, en 2021 sería de 0,6%. En las proyecciones de actividad para 2020 el retiro de ahorros previsionales contribuirá positivamente, siendo equivalente a los elementos que presionaban a la baja adicional a la actividad, a consecuencia de la mayor duración de las cuarentenas. En otras palabras, esta medida neutralizó la caída adicional que se hubiera tenido y es equivalente a la suma de medidas fiscales, mejores datos en el segundo trimestre y mejor adaptación de ciertos sectores de la actividad.

En lo que concierne a inflación, sostuvo el personero, después del retiro de fondos de pensiones algunos componentes de precios, de la canasta de consumo, han presentado aumentos repentinos de precios, particularmente en vestuario y calzado y equipamiento para la vivienda. Lo anterior tendió a generar cifras de inflación en esos meses superiores a lo que se esperaba. No obstante, al ser el retiro de carácter transitorio, también lo será el impulso a la actividad.

En el balance de costos y beneficios económicos, entre los factores positivos enunció la disminución de la deuda y la morosidad, el aumento de la demanda interna y el impacto sobre el producto. Del lado negativo, señaló los efectos que puede tener la reducción del ahorro, las pensiones futuras y el costo fiscal. Para generar un incremento del PIB de 1,2% en 2020 hubo que reducir el ahorro previsional de los hogares en más de 6,5% del producto, más el costo fiscal de la medida. Existe, entonces, cierta desproporción entre la magnitud del retiro de fondos de pensiones y el impacto sobre la actividad de 2020, a lo que debe agregarse el 0,6% en el año 2021. Si se intentara el mismo efecto por la vía del gasto fiscal, se requeriría más o menos un tercio del equivalente al retiro de los fondos para obtener el mismo efecto en la actividad. Por ende, el retiro es entre 2/3 y 3/4 menos efectivo que una medida fiscal equivalente (aunque esa medida fiscal no estaba sobre la mesa en el momento que se legisló en esta materia). Dado que el retiro de los fondos no es un ingreso sino que la liquidación de un activo (con efecto de largo plazo en el ahorro previsional), el mayor consumo que se financia por esta vía genera un ahorro negativo para los hogares. Si esta reducción del ingreso privado no se compensa con el aumento de ahorro de algún otro agente doméstico, quedan dos alternativas: que el ahorro externo sea el mismo y, por tanto, se reduzca la inversión, o bien, que se mantenga la inversión pero se requiera un ahorro externo mayor (esto significa que la economía se vuelve más dependiente de los flujos de capitales y que el tipo de cambio a nuestra moneda tiende a depreciarse en el largo plazo).

Según dijera el Presidente del Banco Central, existen además efectos fiscales, así como potenciales efectos sobre la prima de riesgos y los costos de financiamiento. Todo este proceso de liquidación de activos y de cambios que implica para el mercado financiero, eleva el riesgo de la economía local porque tiene menos capacidad para separarse de lo que ocurra con los shocks externos. La liquidación de los activos se concentró fundamentalmente en activos de inversión extranjera y en bonos bancarios, y, en menor proporción, en bonos de tesorería, acciones, depósitos a plazo u otros activos de renta fija nacional. Si bien los activos del Banco Central aumentaron, corresponden a bonos de muy corto plazo, que sirven para manejar la liquidez de los fondos de pensiones. En ese marco, adujo, la liquidación de activos de los fondos de pensiones no produjo grandes alteraciones en los mercados, en buena medida porque el Banco Central, la Superintendencia de Pensiones y las AFP, tomaron decisiones que ayudaron a que los efectos indeseados del retiro fueran acotados. Tales efectos indeseados hubiesen sido una liquidación masiva y desordenada de activos que hubieran presionado a la baja sus precios y al alza las tasas de interés, o bien, producido niveles de volatilidad relevantes en los mercados financieros.

En ese orden, dijo, una vez publicada la ley el Banco Central anunció un conjunto de medidas para resguardar la estabilidad del sistema financiero, como la compra de bonos bancarios, un mecanismo de compra a contado y venta a plazo de bonos y una ventanilla de compra de depósito. Estas medidas permitieron apoyar el proceso de liquidación de activos que debían realizar las AFP. Al mismo tiempo, la Superintendencia de Pensiones adoptó medidas para flexibilizar los límites de inversión en ciertas contrapartes o instrumentos para facilitar este proceso de ajuste en los portafolios de los fondos de pensión. Las AFP prefirieron una gran parte de activos en el exterior para transar en mercados donde las operaciones de las AFP no tienen impactos sobre los precios. Estas administradoras tienen incentivos regulatorios de rentabilidad mínima que, para casos de liquidaciones sustanciales, impulsan a buscar mercados en que no se producen grandes impactos en los precios. Los tiempos de liquidación del portafolio local coincidieron con la habilitación de las ventanillas del Banco Central para que todo este proceso pudiera operar.

El Banco Central dispuso sus medidas en dos líneas de defensa. La primera, orientada a entregarles a las AFP liquidez para poder ganar tiempo para ajustar su cartera en el largo plazo; así, a través de la facilidad de compra y venta a plazo el Banco Central compró bonos bancarios al contado, en el corto plazo, y al mismo tiempo hizo un contrato de venta a plazo a la AFP y al mismo precio. La segunda, buscó limitar el impacto sobre ciertos mercados de activos que pudiera producir esta liquidación: para ello creó una ventanilla de compra de bonos bancarios y de depósitos a plazo con un castigo suficiente para proteger el patrimonio del Banco, y para reflejar que la concentración de ventas de activos en un mercado tiene un efecto negativo sobre el precio. En ese marco, los fondos de pensiones aumentaron sus márgenes de liquidez y algunas AFP recurrieron a la ventanilla de compra al contado y venta a plazo del Banco Central. La contraparte de este esfuerzo por mantener mayor liquidez fue una superior demanda por Pagarés Descontables del Banco Central a siete días, y el retiro lo cubrieron con venta de bonos bancarios, depósitos a plazo, bonos de tesorería en UF y activos en el exterior. La compra de depósitos a plazo ayudó a prevenir un impacto sobre el mercado monetario, alzar la curva de tasas para depósitos a plazo y generar salidas masivas de flujos desde fondos mutuos tipo 1 a cuentas bancarias. Todo lo anterior significó para los mercados financieros que durante la tramitación del proyecto aumentaran las tasas de interés de bonos de largo plazo. Una vez que el Banco Central anunció las medidas que aplicaría, esas tasas de interés volvieron a su nivel anterior. Pero, el retiro del 10% no concluye en el traspaso de los fondos a los afiliados, acotó, porque existe una cadena adicional relacionada con la recepción de esos fondos en las cuentas bancarias y el retiro de efectivo por parte de los afiliados. Por eso en este período aumentó el circulante y se incrementaron los depósitos en cuenta corriente y cuentas vista.

Enseguida, el personero aludió a las diferencias que podrían darse con un segundo retiro de fondos de pensiones. Al respecto, hizo los alcances que se consignan:

1. La naturaleza misma de la medida: el primer retiro se anunció como una medida excepcional por una única vez. Al haber un segundo retiro es difícil reponer esa lógica de una medida por una sola vez, lo cual puede tener algún impacto sobre la manera en que los mercados reaccionan posteriormente a esta medida.

2. Diferente contexto económico: el primer retiro se produjo en el período de máxima contracción de la actividad. Actualmente, la recuperación ha ido ganando impulso, con mejores índices de empleo, han ganado continuidad las transferencias fiscales.

3. Diferentes beneficiarios: en el primer retiro había un conjunto amplio y muy diverso de afiliados. En este segundo retiro, habrá concentración en afiliados con saldos mayores, probablemente de mayor edad o con nivel socioeconómico medio-alto, todos los cuales accedieron a un retiro anterior. En el primer retiro hubo una concentración mayor de extranjeros, mujeres y jóvenes que retiraron todo su saldo; en un segundo retiro, habrá participación de otro tipo de afiliados.

4. El retiro máximo pasaría de US$21.000 millones en el primer caso, a US$19.000 millones en el segundo.

5. En el primer evento hubo una proporción relativamente baja del retiro que fue a solventar consumo habitual, que incluye servicios que son más intensivos en empleo. En un segundo retiro, dado el perfil del beneficiario, es esperable que la proporción que se destine a inversiones financieras y consumo durable sea mayor, siendo menor la proporción destinada a consumo no habitual y servicios.

6. Los impactos en los mercados financieros en el primer retiro fueron muy reducidos por la liquidación concentrada en activos externos. En un segundo retiro, este impacto es potencialmente mayor, sobre todo si se genera la expectativa de nuevos retiros y si se establecen plazos menores de implementación.

7. Los impactos en los precios con el primer retiro se han concentrado en gastos en ciertos rubros, como bienes de consumo durable, vestuario, calzado, etc. (también hubo limitaciones de stocks disponibles para la compra, y en los últimos meses no ha habido reposición de stocks en estas categorías de productos). Por lo tanto, es posible que en un segundo retiro, en el cual vuelva a haber gasto concentrado en tales áreas, haya restricciones mayores de stocks y la presión sobre los precios sea mayor. En consecuencia, con un segundo retiro puede producirse un impacto más elevado en la inflación. En el índice de percepciones de negocios que aplica el Banco Central, los planes de reposición de inventario que se recogen de las empresas son de una reposición ligera o considerablemente más lenta. La proporción de empresas del sector comercio que consideran que los inventarios están bajos, ha aumentado de manera significativa en el índice de expectativas empresariales.

Al profundizar sobre el consumo, el Presidente del Banco Central indicó que se realizó un ejercicio que implica una estimación de la caída de los ingresos de los hogares en el año 2020, que considera el impacto de las transferencias y el de un primer y segundo retiro. Dado que hogares con distintos niveles de ingreso tienen distintas preferencias de consumo, si se comparan los dos extremos de la distribución en el último quintil durante 2020 no han existido pérdidas de ingreso y pequeñas variaciones de ingreso positivas y tampoco se han recibido transferencias importantes del Gobierno, pero el efecto del primer y segundo retiro es muy importante. En el otro extremo, el primer quintil tuvo una caída de ingresos producto de la pandemia. Parte de esta caída se ha compensado con transferencias. A ello se agregó el efecto del primer retiro y se añadiría el del segundo, que sería menor. Los estratos intermedios tuvieron caídas importantes de ingreso y recibieron una proporción menor de transferencias de parte del Gobierno. Por este motivo, los retiros en este segmento fueron relevantes como suplemento de sus ingresos.

Un segundo retiro estaría más concentrado en afiliados pertenecientes al 20% más rico de la población. Dado que este segmento ya hizo un retiro de la misma magnitud y que su propensión a consumir bienes de consumo habitual es menor, el impacto sobre el consumo privado, la demanda interna y el producto, probablemente sea menor en un segundo retiro. Además, este segundo retiro tendría un componente mayor de beneficios tributarios por exención de impuesto a la renta: al ser ingreso adicional correspondería aplicar tasas marginales mayores. Lo señalado contrasta con la menor magnitud del retiro para el primer quintil, al excluir a los afiliados que quedaron con saldo cero. Al comparar estos dos efectos el beneficio tributario acumulado para el 20% más rico, entre primer y segundo retiro, sería largamente superior a todo el segundo retiro del 20% más pobre. Simulaciones del Banco Central muestran que si se combina el efecto del segundo retiro con una presión adicional sobre la inflación, la efectividad o el impacto sobre la actividad del segundo retiro sería entre 1/4 y un 1/3 menor al del primero. Tratándose de los efectos sobre los mercados financieros, un segundo retiro presionaría en el corto plazo el mercado monetario o el de bonos bancarios y generaría liquidaciones relevantes de activos externos. El efecto sobre los precios financieros dependería de la demanda por estos activos financieros, de las expectativas de nuevos retiros y del margen de acción para los reguladores.

Tanto por los programas de estímulo que se han implementado como por las medidas que se adoptaron para facilitar el primer retiro, apuntó el personero, ha cambiado la composición de los pasivos de la banca y de los activos del Banco Central. Del lado de los pasivos de la banca ha aumentado la proporción de deuda con el BC, que corresponde a la facilidad de crédito condicional e incremento de colocaciones. Además, se han reducido los depósitos en fondos mutuos o los créditos externos. En el caso de los activos del Banco Central, ha disminuido la proporción de activos de reserva y han aumentado los créditos a los bancos y el portafolio interno de inversiones. Los bonos bancarios han sido un instrumento que se ha utilizado mucho en todo este proceso, tanto para el estímulo de la actividad e inyectar liquidez en la economía, como para absorber el impacto del retiro de pensiones. Actualmente el Banco Central tiene más de US$8.000 millones en bonos bancarios, lo que reduce su margen de acción porque no puede aumentar ilimitadamente su tenencia de bonos bancarios.

Las facultades del Banco Central para adquirir activos están limitadas en función del emisor a las instituciones financieras públicas y privadas y al Fisco en el mercado financiero, y están determinadas por el tipo de intervención que se requiere, definidas como intervenciones de carácter transitorio. Estas facultades se ejercen dentro del mandato del Banco de contribuir a la estabilidad financiera, que se entiende legalmente como continuidad de pagos internos y externos, donde el condicionamiento es mayor para la compra de instrumentos de Tesorería. Esta transitoriedad se refiere a eventos que pueden gatillar una situación de inestabilidad como por la extensión de las intervenciones. Mientras los cambios sean de carácter transitorio toda esta situación es relativamente fácil de implementar, pero cuando se producen cambios permanentes los efectos patrimoniales que se derivan de los precios en los que se efectúan las transacciones pueden ser mayores. Mientras mayor sean las expectativas de nuevos retiros y menor la proporción de activos elegibles para ser adquiridos por el Banco Central, más limitado será su ámbito de acción.

En el avance hacia un segundo retiro se deberían considerar elementos mitigadores para enfrentar riesgos de efectos negativos en el corto plazo. En lo que se refiere a los plazos para la entrega de los fondos, el proyecto actualmente considera un pago dentro de treinta días (el primer proyecto consideró dos pagos en cuarenta días). Esto genera presiones de liquidez sobre los fondos y problemas operacionales en el proceso que sigue, relacionados con las transferencias de los fondos de los bancos, y la disponibilidad de los fondos para los afiliados y de efectivo para aquellos que quieren retirar. Toda esta cadena requiere tiempo para operar de manera eficaz. El mitigador para este caso sería prorrogar el plazo de la entrega o permitir entrega parcelada, al menos para los pagos de montos mayores.

Simultáneamente con la liquidación de activos podrían haber afiliados que se estén cambiando de fondo. En consecuencia, la AFP además de generar liquidez para pagar a quien retira fondos debe estar cambiando la composición de sus activos por aquellos que se están cambiando de fondos. En la ley que reguló el primer retiro se estableció que el afiliado que solicitaba el retiro de fondos no se podía cambiar hasta que estuviera completa la operación. No obstante, sería más adecuado restringir el cambio de fondo durante todo el período de retiro.

Respecto de las expectativas de mercado o los riesgos asociados a una secuencia de retiros futuros, al romperse la lógica de la única vez se puede afectar la credibilidad institucional y subir la prima por riesgo. Como en este evento las AFP tenderán a posiciones más líquidas y menos rentables para enfrentar futuros retiros, el espacio de acción para el Banco Central será menor frente a cambios más permanentes en el mercado de capitales doméstico. La diferencia sería el tratamiento tributario del retiro de los afiliados de mayores ingresos o fondos.

El Presidente del Banco Central destacó que, en circunstancias que el primer retiro de ahorros movilizó gran volumen de recursos, su implementación exitosa se debió en buena medida a los esfuerzos de los reguladores, el Banco Central y las AFP. Colaboró que la ley definiera la medida como excepcional y única, se acotaran las expectativas de ajustes mayores y hubiera una proporción importante de afiliados que estuvieran en aquel momento en los fondos más líquidos. Este primer retiro está teniendo un impacto relevante en el consumo (1,2% PIB), lo que ha permitido compensar el efecto sobre la actividad de la extensión de las cuarentenas. Aún así, la eficiencia de la medida es limitada, dado que para obtener el aumento de 1,2% adicional en 2020 fue necesario reducir los ahorros previsionales en 6,5% Esto puede incidir sobre la inversión o la dependencia del financiamiento externo de la economía en plazos más largos.

Los efectos económicos del segundo retiro no pueden suponerse iguales a los del primero. Las diferencias comienzan por los cambios en la definición de la medida, los beneficiarios, el escenario económico, la composición de los fondos y los desafíos de la liquidación de activos. En términos de actividad, el impacto sería menor y más acotado temporalmente al concentrar sus beneficios en afiliados de mayores ingresos y menor propensión a consumir. Como parte de este menor impacto real podría derivar del efecto de nuevos aumentos de consumo en mercados que no han repuesto stock y donde se puede producir un aumento de precios, el aumento real de la demanda y la actividad sería menor.

La implementación de este segundo retiro enfrentará nuevos desafíos ante menores plazos; cambios en los activos a liquidar y en la composición de los fondos; diferentes expectativas de mercado, y mayores limitaciones en la efectividad de las intervenciones de las autoridades y reguladores. Atendidos estos desafíos adicionales sería adecuado introducir ajustes que faciliten la implementación de la medida en beneficio de los propios afiliados y de la economía en general.

El señor Presidente del Banco Central aclaró que su análisis, que corresponde a una dimensión económica de la realidad del país y no alude a realidades sociales o de otra índole, no agota la discusión ni pretende monopolizarla. En ese entendido, dijo, del 6,5% de impacto del primer retiro sobre el PIB, solamente la mitad se orienta a consumo y la otra mitad se destina a pagar deudas o ahorro en otro tipo de instrumentos por lo que no contribuye a la demanda ni a la actividad, sin perjuicio que ayude a compensar la reducción de los ahorros previsionales. De la mitad que va a consumo hay una proporción alta que se dirige a componentes del consumo menos intensivos en mano de obra, que tienen menor efecto multiplicador y son más intensivos en importaciones. En consecuencia, del 6,5% que se retira, a lo que efectivamente se traduce en actividad hay una cantidad importante de recursos que se destinan a áreas que no tienen un impacto tan relevante sobre la actividad.

Enseguida, el personero informó que durante buena parte de este año se ha producido una caída de stocks o no ha habido una reposición de los mismos (ante la incertidumbre las empresas prefieren demorar la reposición de sus stocks). Este proceso logísticamente toma tiempo.

En lo que atañe a los riesgos que podrían surgir por la velocidad en que se implemente la medida, señaló que existe una cadena de decisiones operacionales que van desde ajuste de portafolios hasta el retiro de efectivo, que debe ser capaz de funcionar de la manera más eficiente y segura posible. Mientras menos tiempo haya para hacerlo, mas difícil será (por ejemplo, hacer llegar efectivo a todas las regiones del país, en proporción a la demanda de efectivo que se prevé, no es fácil). En el primer retiro se realizó un gran esfuerzo en términos de coordinación entre instituciones y pautas que entregaron los reguladores.

Sobre efectos del retiro en la inflación, explicó que si nos basamos en lo que ha ocurrido en septiembre y octubre hay precios de productos que han estado particularmente demandados por las personas que han hecho los retiros, que han aumentado por sobre sus patrones históricos y por sobre la inflación en general. Este es un aumento transitorio y se refleja en que el IPC estuvo varias décimas por sobre lo que se esperaba para estos meses, lo cual no quiere decir que esa diferencia permanezca indefinidamente, sino que solamente tendremos algunos meses con una inflación más alta. Con un segundo retiro es probable que esto vuelva a ocurrir con algo más de fuerza por las limitaciones de stocks.

Refiriéndose a la alternativa fiscal al retiro, arguyó que, considerando que la relación entre retiro e impacto sobre el producto es más o menos de 1 a 3, entonces si en lugar de actuar por la vía de un retiro se hiciere mediante una transferencia o inversiones fiscales el efecto sería más o menos el triple, porque ese impacto es directo sobre la demanda y el producto. Alternativamente, con un tercio de los recursos que se están movilizando con el retiro se podría lograr el mismo efecto sobre la actividad.

En lo que concierne a la movilidad de los fondos, precisó que, en el caso del primer retiro, a todos los afiliados que solicitaron el retiro no se les permitió cambiarse de fondo mientras duraba el proceso. Si existiera ahora esa limitación sería más sencillo definirla como una limitación que se aplica a un período determinado, y no que se determina persona a persona. Cada uno de estos ejercicios (cambio de fondo) significa un esfuerzo en términos de comprar y vender activos y generar liquidez para facilitar el proceso.

Respecto del plazo y sus urgencias, aclaró que no se puede desconocer que para muchas personas el retiro de fondos ha sido la solución a sus problemas. Sin embargo, existe una distribución del acceso a estos fondos que es muy desigual: en el último quintil se está retirando por esta vía el equivalente al 14% de su ingreso, por lo que es difícil concluir que para este mismo segmento existe similar urgencia que para el resto de los quintiles.

La economía nacional, prosiguió, ha ido reduciendo su crecimiento potencial con el correr del tiempo. Es probable que existan efectos derivados de la pandemia o de la disminución de los ahorros de largo plazo. Pero en inversiones, se ha producido un salto muy destacado en las formas de trabajo que requieren un respaldo tecnológico en Chile y lo seguirá habiendo en el futuro. Para esto, será importante que la inversión pueda seguir teniendo un financiamiento de largo plazo o en condiciones financieras favorables. La incertidumbre ha estado presente durante este período, lo cual afecta decisiones, como, por ejemplo, las de reposición de stocks. Urge, entonces, acotar estas formas de incertidumbre.

En cuanto a las proyecciones sobre en qué se usarán los fondos retirados, estimó que probablemente la proporción destinada a consumo sea menor a 50% porque en el segundo retiro serán más importantes los fondos que retiren las personas de mayores ingresos, que ya tuvieron antes un retiro por el monto máximo. Es probable que la proporción destinada al consumo durable sea un poco más alta. El Banco Central evitó entrar en la discusión sobre las bondades o no del primer retiro. No se intervino en el debate público en aquel momento. Si, durante la discusión de un proyecto, el Banco Central anticipará las medidas que adoptará, estaría influyendo en el resultado de dicha discusión. Para definir qué instrumentos o medidas se aplicarán, es importante primero saber cuáles serán la estrategia o las prioridades en la liquidación de activos que seguirán las AFP. Además, algunas de las medidas pueden requerir ajustes reglamentarios y regulatorios por parte de la Superintendencia de AFP.

La economía y la política coexisten: una no domina sobre la otra. Del mismo modo, el ahorro, desde el punto de vista económico, es un flujo, algo que transcurre durante un período de tiempo. Lo que debe preocuparnos es qué ocurre con el ahorro actual y futuro. El ahorro es la diferencia entre ingreso disponible y consumo. En términos económicos, la liquidación de estos activos (ahorros previsionales) no corresponde a un ingreso. Entonces, el hecho de que estos fondos se estén destinando a consumo significa que éste aumenta pero el ingreso sigue siendo el mismo, y, por lo tanto, el ahorro disminuye o se vuelve negativo. Este retiro implica una disminución del ahorro privado, que debe tener como contraparte algún ajuste de ahorro de algún otro agente, para mantener constante la inversión, o una reducción de la inversión si no es compensado con ningún otro aumento de ahorro.

El concepto tributario de renta es distinto del económico de ingreso. En este caso en particular, cabe recordar que las cotizaciones previsionales no están afectas a impuestos. Posteriormente fueron obteniendo ganancias de capital que tampoco tributaron. Por ende, es equivalente a una renta desde el punto de vista tributario. En este aspecto no es necesario inventar impuestos y lo que existe actualmente en el proyecto es una exención tributaria del impuesto a la renta, que beneficia a quienes lo pagan (esas personas se encuentran dentro del 20% más rico de la población). De no existir exención se le aplicaría el impuesto a la renta sobre la base del conjunto de rentas obtenidas durante el año fiscal, es decir, rentas del trabajo, de capital y por el retiro de estos fondos. En consecuencia, es una renta que se sumaría a las restantes del período tributario. Según el Ministerio de Hacienda, la exención tributaria de impuesto a la renta por el retiro es del orden de US$750 millones y el efecto adicional por el otro beneficio tributario (APV) agrega cerca de US$200 millones. Estos US$1.000 millones equivalen al total de retiro del 20% más pobre de la población.

El personero coincidió con la relevancia de los efectos de las cuarentenas en regiones. En ese orden, el análisis respecto de eventuales escenarios de rebrotes se contiene en el informe de política monetaria, donde se hacen proyecciones económicas que parten de un escenario base y luego evalúan escenarios de riesgo alternativos, lo cual se puede sensibilizar a un rebrote o aumento de las cuarentenas.

A nivel de los afiliados, explicó, para aquellos que tienen bajo saldo en sus fondos de pensiones, el hecho de retirarlos significa que recibirán un apoyo mayor del pilar solidario del sistema previsional. Las motivaciones de estas personas no hacen una diferencia muy grande, excepto porque la pendiente con que opera el APS determina que aportar más signifique tener una pensión algo mayor. No obstante, en el caso del PBS aquello no se produce porque se trata de un solo valor. La contrapartida de que haya más personas que reciban apoyo del pilar solidario, será que significará más gasto para el Fisco. Entonces, cuando el Ministerio de Hacienda hace el cálculo del costo fiscal de esta medida incluye no solo el efecto de la exención del impuesto a la renta, sino también las obligaciones futuras que se generan en el pilar solidario por el hecho de que habrá personas con menos fondos acumulados al momento de la jubilación.

El personero concluyó precisando que el verano es un período de alta estacionalidad de ingresos para muchos sectores económicos. La economía informal es muy importante, porque cuando hay deterioro en el mercado laboral formal normalmente el mercado informal actúa como amortiguador. Pero lo anterior no ha sucedido en esta crisis, porque en caso de cuarentena los trabajadores informales han estado tan limitados para trabajar como los formales, e incluso más. Actualmente, la recuperación de empleo de los hombres está siendo más rápida que la del empleo de las mujeres, porque muchas de ellas están quedándose fuera del acceso al empleo por cuidar a sus hijos.

Terminada esta parte del estudio del proyecto, el señor Presidente de la Comisión declaró cerrado el debate y sometió a votación la idea de legislar en la materia.

- Sometida a votación la idea de legislar en la materia, fue aprobada por la mayoría de los miembros de la Comisión. Votaron a favor los Honorables Senadores señores Araya, De Urresti y Huenchumilla. Votaron en contra, los Honorables Senadores señora Ebensperger y señor Galilea.

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DISCUSIÓN EN PARTICULAR

Enseguida, la Comisión se abocó a la discusión en particular de la iniciativa. La Comisión discutió su artículo único separadamente por incisos, siguiendo el orden de las indicaciones formuladas.

Como se señalara precedentemente, el proyecto de reforma constitucional que ha ocupado a la Comisión consta de un artículo único que agrega una disposición transitoria cuadragésima tercera, nueva, a la Constitución Política de la República, del siguiente tenor:

“Artículo único.- Agrégase en la Constitución Política de la República la siguiente disposición transitoria:

“CUADRAGÉSIMA TERCERA. Sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición trigésima novena transitoria, excepcionalmente, y para mitigar los efectos sociales derivados del estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública decretado a causa del COVID-19, autorízase a los afiliados del sistema privado de pensiones regido por el decreto ley N° 3.500, de 1980, de forma voluntaria y excepcional, a realizar un segundo retiro de hasta el 10 por ciento de los fondos acumulados en su cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias, estableciéndose como monto máximo de retiro el equivalente a 150 unidades de fomento y un mínimo de 35 unidades de fomento. En el evento de que el 10 por ciento de los fondos acumulados sea inferior a 35 unidades de fomento, el afiliado podrá retirar hasta dicho monto. En el caso de que los fondos acumulados en su cuenta de capitalización individual sean inferiores a 35 unidades de fomento, el afiliado podrá retirar la totalidad de los fondos acumulados en dicha cuenta. La entrega de los fondos se efectuará en una sola cuota y en el plazo máximo de treinta días hábiles contado desde la presentación de la solicitud ante la respectiva administradora de fondos de pensiones, y estará sujeta a la retención, suspensión y embargabilidad por deudas originadas por obligaciones alimentarias de conformidad con lo previsto en la ley Nº 21.254.

La facultad establecida en esta disposición transitoria no es incompatible con el ejercicio del derecho de retiro establecido en la disposición trigésima novena transitoria.

Los afiliados que soliciten el retiro de fondos previsionales de conformidad con lo preceptuado en esta disposición podrán reintegrar todo o parte de dichos fondos mediante una cotización voluntaria adicional equivalente al 5 por ciento mensual calculada sobre la última remuneración cotizada y que podrá enterarse durante todo el período que sea necesario para restituir el saldo retirado reajustado, sin perjuicio de su facultad de suspenderlo o discontinuarlo. La Superintendencia de Pensiones establecerá la normativa que regule esta cotización.

Todas aquellas autoridades cuyas remuneraciones se encuentren reguladas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 bis de la Constitución Política de la República que, a la fecha de entrada en vigencia de esta reforma, hayan ejercido el derecho establecido en la ley N° 21.248, deberán, dentro del plazo de diez días hábiles contado desde la fecha antes indicada, incorporar a su declaración de patrimonio e intereses, de conformidad a la ley N° 20.880, la información relativa al retiro efectuado, con indicación del monto. Lo mismo se aplicará en el caso de que soliciten el retiro establecido en esta disposición.

Los demás términos y condiciones de este segundo retiro se sujetarán a lo establecido en la disposición trigésima novena transitoria.”.”.

Con motivo del análisis de esta disposición transitoria, se formularon las indicaciones que a continuación se reseñan, las cuales han sido numeradas de la manera que se consigna para facilitar su análisis.

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Cabe dejar constancia que, concluido el debate de la iniciativa, el señor Ministro Secretario General de la Presidencia hizo reserva de constitucionalidad a su respecto, fundado en las consideraciones y normas constitucionales cuyo tenor literal es el que sigue:

“Habiéndose aprobado en general y en particular, por la H. Cámara de Diputados, con fecha 10 de noviembre de 2020, el proyecto cuya constitucionalidad impugnamos, pasó a segundo trámite constitucional ante el H. Senado.

El texto del proyecto aprobado es el siguiente:

“Artículo único.- Agrégase en la Constitución Política de la República la siguiente disposición transitoria:

“CUADRAGÉSIMA TERCERA. Sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición trigésima novena transitoria, excepcionalmente, y para mitigar los efectos sociales derivados del estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública decretado a causa del COVID-19, autorízase a los afiliados del sistema privado de pensiones regido por el decreto ley N° 3.500, de 1980, de forma voluntaria y excepcional, a realizar un segundo retiro de hasta el 10 por ciento de los fondos acumulados en su cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias, estableciéndose como monto máximo de retiro el equivalente a 150 unidades de fomento y un mínimo de 35 unidades de fomento. En el evento de que el 10 por ciento de los fondos acumulados sea inferior a 35 unidades de fomento, el afiliado podrá retirar hasta dicho monto. En el caso de que los fondos acumulados en su cuenta de capitalización individual sean inferiores a 35 unidades de fomento, el afiliado podrá retirar la totalidad de los fondos acumulados en dicha cuenta. La entrega de los fondos se efectuará en una sola cuota y en el plazo máximo de treinta días hábiles contado desde la presentación de la solicitud ante la respectiva administradora de fondos de pensiones, y estará sujeta a la retención, suspensión y embargabilidad por deudas originadas por obligaciones alimentarias de conformidad con lo previsto en la ley Nº 21.254.

La facultad establecida en esta disposición transitoria no es incompatible con el ejercicio del derecho de retiro establecido en la disposición trigésima novena transitoria.

Los afiliados que soliciten el retiro de fondos previsionales de conformidad con lo preceptuado en esta disposición podrán reintegrar todo o parte de dichos fondos mediante una cotización voluntaria adicional equivalente al 5 por ciento mensual calculada sobre la última remuneración cotizada y que podrá enterarse durante todo el período que sea necesario para restituir el saldo retirado reajustado, sin perjuicio de su facultad de suspenderlo o discontinuarlo. La Superintendencia de Pensiones establecerá la normativa que regule esta cotización.

Todas aquellas autoridades cuyas remuneraciones se encuentren reguladas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 bis de la Constitución Política de la República que, a la fecha de entrada en vigencia de esta reforma, hayan ejercido el derecho establecido en la ley N° 21.248, deberán, dentro del plazo de diez días hábiles contado desde la fecha antes indicada, incorporar a su declaración de patrimonio e intereses, de conformidad a la ley N° 20.880, la información relativa al retiro efectuado, con indicación del monto. Lo mismo se aplicará en el caso de que soliciten el retiro establecido en esta disposición.

Los demás términos y condiciones de este segundo retiro se sujetarán a lo establecido en la disposición trigésima novena transitoria.”.”.

En consecuencia, el proyecto que impugnamos infringe la Carta Fundamental, de manera grave y precisa, en los términos siguientes:

i. Primera infracción constitucional al artículo 127 de la CPR. El proyecto ha sido y está siendo tramitado y aprobado infringiendo severamente las normas y el capítulo XV de la Constitución, en particular el artículo 127 de la misma, toda vez que incorpora o aprueba una disposición transitoria implícita de la Carta que no respeta el procedimiento, las formas ni los quórums que la Constitución exige para reformar sus capítulos y normas. En síntesis, al incorporar una disposición transitoria se deben cumplir tres requisitos copulativos y fundamentales para la validez de dicha reforma. Primero, toda reforma constitucional debe modificar total o parcialmente, expresa y formalmente, el texto permanente de la Carta Fundamental, lo que traerá como consecuencia necesariamente una adición, cambio o supresión de una o varias palabras, frases, incisos, artículos, párrafos, o capítulos de la Constitución. Segundo, que esta reforma se lleve a cabo respetando el procedimiento establecido en el Capítulo XV de la Constitución. Tercero, toda reforma debe traducirse en una enmienda del documento constitucional, lo que permite diferenciar este mecanismo de las mutaciones constitucionales y de la actividad del legislador. Por el contrario, la Constitución prohíbe las reformas implícitas, tácitas o indirectas a su texto. Ello, por lo demás, por cuanto en la Constitución vigente, y en nuestra tradición constitucional bicentenaria, las disposiciones constitucionales transitorias no tienen una naturaleza autónoma en relación al texto permanente de la Constitución, y se refieren a la adecuación de estatutos jurídicos que entran en vigencia, o resuelven sobre cuestiones de retroactividad o ultractividad, todas dependientes o funcionales de las reformas constitucionales que son aprobadas al amparo de la Constitución.

ii. Segunda infracción constitucional al derecho a la seguridad social del artículo 19, N° 18, de la CPR, en relación al artículo 127 de la CPR. El proyecto es inconstitucional al incorporar, con infracción al artículo 127 de la CPR, una nueva regla consistente en la ampliación del destino de la cotización obligatoria, lo que lesiona el sistema de seguridad social, sin proveer alternativas ni soluciones, defraudando los deberes del Estado e infringiendo las reglas de cotización afecta a fines de la seguridad social. A lo anterior, se suma una infracción adicional: el proyecto debe votarse –con independencia del resultado final de la votación- acorde al quórum establecido para dicha disposición (art. 19, N° 18, CPR), esto es, de 2/3 de los diputados y senadores en ejercicio.

iii. Tercera infracción constitucional al estatuto de la iniciativa exclusiva legislativa presidencial (artículo 65, incisos tercero y cuarto, N°s. 1 y 6), en relación al artículo 127, todos de la CPR. El proyecto infringe, primero, el artículo 65, inciso tercero, en relación al artículo 127 de la CPR, al crear una nueva regla de iniciativa legislativa a los parlamentarios en materia de administración financiera y presupuestaria del Estado; segundo, infringe el artículo 65, inciso cuarto, N° 1, en relación al artículo 127 de la CPR, al incorporar una nueva regla en materia de iniciativa parlamentaria en materia de tributos, específicamente una exención; y, tercero, infringe el artículo 65, inciso cuarto, N° 6, en relación al artículo 127 de la CPR, al incorporar una nueva regla de iniciativa parlamentaria en materia de seguridad social. La infracción se verifica al introducir una reforma constitucional por medio de una disposición transitoria de la Carta, cuyo objeto es modificar las atribuciones exclusivas del Presidente de la República en materia legislativa, las que tienen carácter permanente, consagrando una nueva potestad parlamentaria, desconocida en la Constitución vigente, sin respetar el procedimiento de reforma establecido en el artículo 127 de la Constitución, y sin modificar su texto. Esta reserva no puede entenderse como que estamos afirmando que el poder constituyente está impedido de reformar las facultades o atribuciones constitucionales exclusivas del Presidente en materias legislativas. La reserva se basa en que para que ello sea constitucionalmente válido se requiere cambiar, modificar, o enmendar su texto o documento, respetar el quórum de reforma y también el resto del procedimiento que la Carta sanciona al efecto.

Solicito a la Secretaría que queden debidamente registradas estas reservas de constitucionalidad en el acta de la sesión y en la historia de la ley, como, asimismo, se entiendan cumplidos los requisitos constitucionales y legales ante el Tribunal Constitucional para tener por planteada cuestión de constitucionalidad.”.

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MODIFICACIONES

De conformidad con los acuerdos adoptados, la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento tiene el honor de proponeros aprobar el proyecto de reforma constitucional despachado por la Honorable Cámara de Diputados, con las siguientes modificaciones:

ARTÍCULO ÚNICO.-

Disposición cuadragésima tercera transitoria propuesta

Inciso primero

- Reemplazar el vocablo “treinta” por “quince”.

(Indicación Nº 4. Aprobada con enmiendas por mayoría 3x2)

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- Intercalar, enseguida, un inciso segundo, nuevo, del tenor que se consigna:

“Las administradoras de fondos de pensiones, para el procedimiento de retiro de fondos, deberán modificar los datos del afiliado a simple requerimiento de éste, acreditando su identidad en base a la información entregada por el afiliado, sea con certificado de nacimiento, clave única o sentencia judicial ejecutoriada, y no podrán efectuar discriminación arbitraria alguna, en especial en el caso de personas que se sometieron al cambio registral de identidad establecido en la ley Nº 21.120.”.

(Consecuencia indicaciones Nºs. 8 y 24.

Aprobada con enmiendas por mayoría 4x1)

º º º

- Intercalar, a continuación del inciso cuarto (que pasa a ser quinto), los siguientes incisos, nuevos:

“Para efectos del cumplimiento de lo prescrito en el inciso segundo de la disposición trigésima novena transitoria respecto a las deudas originadas por obligaciones alimentarias, decretado el pago por el tribunal, el alimentario acreedor se subrogará, por el solo ministerio de la ley y hasta el monto de lo adeudado por obligaciones alimentarias, en los derechos del afiliado deudor. Recibida la orden del tribunal, la administradora de fondos de pensiones procederá a efectuar el pago de conformidad a la resolución respectiva.

Ante la pluralidad de alimentarios, la subrogación que opere en favor de uno de ellos, aprovechará a los restantes. En el caso de pluralidad de alimentarios con medidas cautelares vigentes, el monto retenido se dividirá en partes iguales según número de alimentarios. Si lo adeudado a uno o más es menor a la cuota que le correspondiere, el sobrante acrecerá la cuota de los restantes alimentarios.

Las medidas cautelares de retención de fondos decretadas por los tribunales de familia en virtud de la disposición trigésima novena transitoria, extenderán su aplicación y vigencia a lo establecido en la presente disposición, salvo que el tribunal decrete lo contrario.

Desde la entrada en vigencia de esta disposición o desde la solicitud de retiro, según corresponda, las administradoras de fondos de pensiones deberán informar al tribunal, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el correo electrónico y el domicilio del afiliado para efectos de la notificación de las resoluciones que los tribunales deban realizar hasta hacer efectivo el pago.

Lo señalado en los incisos anteriores, sobre el procedimiento de retención de los fondos por concepto de deudas de pensiones alimenticias, regirá para las disposiciones trigésima novena y cuadragésima tercera transitorias.”.

(Indicación Nº 19. Aprobada con enmiendas

por mayoría 3x1 en contra x1 abstención)

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TEXTO DEL PROYECTO

De acogerse las enmiendas reseñadas, a título ilustrativo el texto del proyecto de reforma constitucional quedaría como sigue:

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:

“Artículo único.- Agrégase en la Constitución Política de la República la siguiente disposición transitoria:

“CUADRAGÉSIMA TERCERA. Sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición trigésima novena transitoria, excepcionalmente, y para mitigar los efectos sociales derivados del estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública decretado a causa del COVID-19, autorízase a los afiliados del sistema privado de pensiones regido por el decreto ley N° 3.500, de 1980, de forma voluntaria y excepcional, a realizar un segundo retiro de hasta el 10 por ciento de los fondos acumulados en su cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias, estableciéndose como monto máximo de retiro el equivalente a 150 unidades de fomento y un mínimo de 35 unidades de fomento. En el evento de que el 10 por ciento de los fondos acumulados sea inferior a 35 unidades de fomento, el afiliado podrá retirar hasta dicho monto. En el caso de que los fondos acumulados en su cuenta de capitalización individual sean inferiores a 35 unidades de fomento, el afiliado podrá retirar la totalidad de los fondos acumulados en dicha cuenta. La entrega de los fondos se efectuará en una sola cuota y en el plazo máximo de quince días hábiles contado desde la presentación de la solicitud ante la respectiva administradora de fondos de pensiones, y estará sujeta a la retención, suspensión y embargabilidad por deudas originadas por obligaciones alimentarias de conformidad con lo previsto en la ley Nº 21.254.

Las administradoras de fondos de pensiones, para el procedimiento de retiro de fondos, deberán modificar los datos del afiliado a simple requerimiento de éste, acreditando su identidad en base a la información entregada por el afiliado, sea con certificado de nacimiento, clave única o sentencia judicial ejecutoriada, y no podrán efectuar discriminación arbitraria alguna, en especial en el caso de personas que se sometieron al cambio registral de identidad establecido en la ley Nº 21.120.

La facultad establecida en esta disposición transitoria no es incompatible con el ejercicio del derecho de retiro establecido en la disposición trigésima novena transitoria.

Los afiliados que soliciten el retiro de fondos previsionales de conformidad con lo preceptuado en esta disposición podrán reintegrar todo o parte de dichos fondos mediante una cotización voluntaria adicional equivalente al 5 por ciento mensual calculada sobre la última remuneración cotizada y que podrá enterarse durante todo el período que sea necesario para restituir el saldo retirado reajustado, sin perjuicio de su facultad de suspenderlo o discontinuarlo. La Superintendencia de Pensiones establecerá la normativa que regule esta cotización.

Todas aquellas autoridades cuyas remuneraciones se encuentren reguladas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 bis de la Constitución Política de la República que, a la fecha de entrada en vigencia de esta reforma, hayan ejercido el derecho establecido en la ley N° 21.248, deberán, dentro del plazo de diez días hábiles contado desde la fecha antes indicada, incorporar a su declaración de patrimonio e intereses, de conformidad a la ley N° 20.880, la información relativa al retiro efectuado, con indicación del monto. Lo mismo se aplicará en el caso de que soliciten el retiro establecido en esta disposición.

Para efectos del cumplimiento de lo prescrito en el inciso segundo de la disposición trigésima novena transitoria respecto a las deudas originadas por obligaciones alimentarias, decretado el pago por el tribunal, el alimentario acreedor se subrogará, por el solo ministerio de la ley y hasta el monto de lo adeudado por obligaciones alimentarias, en los derechos del afiliado deudor. Recibida la orden del tribunal, la administradora de fondos de pensiones procederá a efectuar el pago de conformidad a la resolución respectiva.

Ante la pluralidad de alimentarios, la subrogación que opere en favor de uno de ellos, aprovechará a los restantes. En el caso de pluralidad de alimentarios con medidas cautelares vigentes, el monto retenido se dividirá en partes iguales según número de alimentarios. Si lo adeudado a uno o más es menor a la cuota que le correspondiere, el sobrante acrecerá la cuota de los restantes alimentarios.

Las medidas cautelares de retención de fondos decretadas por los tribunales de familia en virtud de la disposición trigésima novena transitoria, extenderán su aplicación y vigencia a lo establecido en la presente disposición, salvo que el tribunal decrete lo contrario.

Desde la entrada en vigencia de esta disposición o desde la solicitud de retiro, según corresponda, las administradoras de fondos de pensiones deberán informar al tribunal, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el correo electrónico y el domicilio del afiliado para efectos de la notificación de las resoluciones que los tribunales deban realizar hasta hacer efectivo el pago.

Lo señalado en los incisos anteriores, sobre el procedimiento de retención de los fondos por concepto de deudas de pensiones alimenticias, regirá para las disposiciones trigésima novena y cuadragésima tercera transitorias.

Los demás términos y condiciones de este segundo retiro se sujetarán a lo establecido en la disposición trigésima novena transitoria.”.”.

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Sala de la Comisión, a 20 de noviembre de 2020.

Ignacio Vásquez Caces

Secretario

RESUMEN EJECUTIVO

INFORME DE LA COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN, LEGISLACIÓN, JUSTICIA Y REGLAMENTO, recaído en el proyecto de reforma constitucional para establecer y regular un mecanismo de retiro de fondos previsionales, en las condiciones que indica. (Boletines Nºs. 13.736-07, 13.749-07 y 13.800-07, refundidos).

I. OBJETIVO DEL PROYECTO: En síntesis, sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición trigésima novena transitoria, excepcionalmente, y para mitigar los efectos sociales derivados del estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública decretado a causa del COVID-19, persigue autorizar a los afiliados del sistema privado de pensiones regido por el decreto ley N° 3.500, de 1980, de forma voluntaria y excepcional, a realizar un segundo retiro de hasta el 10% de los fondos acumulados en su cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias, estableciéndose como monto máximo de retiro el equivalente a 150 UF y un mínimo de 35 UF.

II. ACUERDOS: Aprobada la idea de legislar por mayoría (3x2), y en particular según se consigna en lo medular de este informe.

III. ESTRUCTURA DEL PROYECTO: Consta de un artículo único, que agrega una disposición cuadragésima tercera transitoria, nueva, a la Carta Fundamental.

IV. NORMAS DE QUÓRUM ESPECIAL: El artículo único de la iniciativa requiere para su aprobación del voto conforme de las tres quintas partes de los Senadores en ejercicio, al tenor de lo dispuesto en el artículo 127, inciso segundo, de la Constitución Política de la República.

V. URGENCIA: No tiene.

VI. ORIGEN E INICIATIVA: Se originó en tres Mociones, ahora refundidas: la primera (signada Boletín Nº 13.736-07), de los Honorables Diputados señora Jiles señor Bianchi; la segunda (signada Boletín Nº 13.749-07), de los Honorables Diputados señoras Jiles, Carvajal y Santibáñez y señores Bianchi, González, Sepúlveda Soto y Silber; la tercera (signada Boletín Nº 13.800-07), de los Honorables Diputados señora Sepúlveda Órbenes y señores Alinco y Velásquez Núñez.

VII. TRÁMITE CONSTITUCIONAL: Segundo.

VIII. APROBACIÓN EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS: Fue aprobado, en general, por 130 votos a favor, 18 en contra y 2 abstenciones. En particular, el inciso primero por 133 votos a favor, 15 en contra y 2 abstenciones, y los incisos segundo, tercero, cuarto y quinto, por 141 votos a favor, 7 en contra y 1 abstención.

IX. INICIO TRAMITACIÓN EN EL SENADO: 12 de noviembre de 2020.

X. TRÁMITE REGLAMENTARIO: Primer informe. Pasa a la Sala.

XI. LEYES QUE SE MODIFICAN O QUE SE RELACIONAN CON LA MATERIA: a) Constitución Política de la República; b) Decreto ley Nº 3.500, de 1980, que establece nuevo sistema de pensiones.

Ignacio Vásquez Caces

Secretario

Valparaíso, 20 de noviembre de 2020.