Labor Parlamentaria

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HONORABLE CÁMARA:

La Comisión de Gobierno Interior, Nacionalidad, Ciudadanía y Regionalización pasa a informar el proyecto de ley de la referencia, en segundo trámite constitucional, de origen en un mensaje de S.E. el Presidente de la República y con urgencia calificada de “suma” a partir del 27 de noviembre.

Con motivo del tratamiento del proyecto, la Comisión contó con la participación de las siguientes personas: 1) Director del Servicio Nacional de Migración, señor Luis Thayer; 2) Oficial de Protección del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados (ACNUR) en Chile, señora Delfina Lawson; 3) Exdirector del Servicio Nacional de Migración, señor Álvaro Bellolio; 4) Jefe Nacional de Migraciones y Policía Internacional de la PDI, Ernesto León; y subcomisaria de la PDI, Linda Ulloa; 5) Representante del Servicio Jesuita Migrante, señora Gabriela Hilliger; 6) Director ejecutivo del Centro de Políticas Migratorias, señor Juan Pablo Ramaciotti; 7) Jefa (S) de la Unidad de Protección de Derechos, Legislación y Justicia del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH), señora Camila de la Maza.

Asimismo, durante la discusión particular concurrió el subsecretario del Interior, señor Manuel Monsalve.

I.- CONSTANCIAS REGLAMENTARIAS PREVIAS

1) Idea matriz del proyecto

La idea matriz del proyecto es, por una parte, incorporar una etapa inicial al procedimiento de determinación de la condición de refugiado; y, por la otra, modificar la norma vigente sobre reconducción o devolución inmediata, contenida en la Ley de Migración y Extranjería, en términos de determinar el ámbito de aplicación de dicha medida, la oportunidad en que puede ser adoptada y el lugar donde puede ser realizada.

2) Normas de carácter orgánico constitucional o de quorum calificado

En el primer trámite constitucional, el H. Senado determinó que el proyecto es de quorum simple; criterio que la Comisión compartió.

4) Trámite de Hacienda

No requiere.

5) La Comisión aprobó por simple mayoría la idea de legislar. Votaron a favor las diputadas señoras Camila Musante, Joanna Pérez (Presidenta) y Carolina Tello; y los diputados señores Miguel Becker, Bernardo Berger, Juan Fuenzalida, Johannes Kaiser, Cosme Mellado, Rubén Oyarzo y Renzo Trisotti; mientras que se abstuvieron las diputadas señoras Javiera Morales y Maite Orsini.

6) Normas relacionadas. El numeral 3 del artículo 1 del proyecto incorpora varias enmiendas en el artículo 26 de la ley N° 20.430, sobre refugiados, que regula diversos aspectos vinculados con la presentación de la solicitud respectiva. Por su directa relación con esa norma, cabe entender que los numerales 4, 5, y 6, también del artículo 1 del proyecto, y que hacen referencia asimismo al artículo 26 de la ley, se entienden aprobados solo si se aprueba el aludido numeral 3.

Por otra parte, el numeral 2 del artículo 2 del proyecto, que modifica la ley N°21.325, de Migración y Extranjería, está supeditado a la aprobación del literal b) del numeral 1 del mismo artículo.

7) Se designó Diputado Informante al señor BERNARDO BERGER.

II.- RESUMEN DE LOS FUNDAMENTOS DEL PROYECTO

En atención a que el proyecto cumple su segundo trámite constitucional y ya fue informado por la Comisión de Gobierno Interior del Senado, en este informe se ofrece una síntesis de los fundamentos del mensaje.

Se ha evidenciado un notable incremento en las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado, producto de los flujos migratorios en la región, que incluyen a Chile, lo que ha llevado a que un gran número de personas extranjeras que llegan al país utilicen el proceso de reconocimiento de la condición de refugiado como una vía para eludir el control migratorio o regularizar su situación migratoria en el territorio nacional.

La situación antes descrita implica una recarga de trabajo para el Servicio Nacional de Migraciones y la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugiado, de la Subsecretaría del Interior, encargados de tramitar dichas solicitudes; todo lo cual ha impactado negativamente en la celeridad, eficacia y tiempos de respuesta hacia las personas que efectivamente requieren de la protección internacional del Estado de Chile.

Esta iniciativa legal contribuirá a llevar a cabo un análisis de los requisitos formales establecidos la ley N° 20.430 y su respectivo reglamento, de manera de preservar la institución del refugio y garantizar que sea utilizado para los fines de protección internacional para los cuales fue creado, con lo que se asegura que aquellos solicitantes que cumplan con los criterios y fundamentos establecidos en la legislación nacional e internacional puedan acceder a la protección adecuada en el país. Al agilizarse y mejorarse el proceso de reconocimiento, se evitarán demoras innecesarias y se brindará una respuesta más rápida a aquellos que califiquen como refugiados.

Agrega el mensaje que, en sintonía con lo expuesto, se ha presentado una moción de los Senadores Juan Antonio Coloma Correa, Luz Eliana Ebensperger Orrego, José Miguel Durana Semir, David Sandoval Plaza, y Gustavo Sanhueza Dueñas, contenida en el boletín N°15.439-06, que propone modificar la ley N° 20.430, con el objeto de declarar inadmisibles por la autoridad administrativa aquellas solicitudes que carezcan de fundamento, en las cuales la mera lectura revele la ausencia de una necesidad de protección, según lo establecido en el artículo 2° de la citada ley.

En consideración a ello, el Ejecutivo propone modificar la normativa vigente para incorporar una etapa inicial del procedimiento de determinación de la condición de refugiado, de modo de analizar si las solicitudes están en concordancia con las condiciones que permiten ser reconocido como tal, según lo establecido en el artículo 2 de la ley N° 20.430, como también si se cumplen con los requisitos formales, establecidos en los artículos 26 y 28 de dicha ley, y en el artículo 37 de su Reglamento.

Este primer análisis permitiría a la autoridad migratoria evaluar si las solicitudes están en concordancia con las situaciones y condiciones que permiten ser reconocido como refugiado, para efectos de continuar el procedimiento y extender al peticionario y a los miembros de su familia que lo acompañen una visa de residente temporario, de acuerdo con lo establecido en el artículo 32 de la ley vigente. En el caso de detectar solicitudes que no se ajusten a las situaciones contempladas en el artículo 2, se podrán declarar inadmisibles, mediante una resolución fundada del Director del Servicio Nacional de Migraciones, previa evaluación de la Secretaría Técnica de la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugiado.

Respecto de la modificación al artículo 131 de la ley N° 21.325, que contempla la reconducción o devolución inmediata, es necesario establecer claramente cuándo la medida puede ser adoptada por la autoridad encargada de controlar las fronteras y definir el lugar donde la reconducción puede llevarse a cabo, por lo que también es necesario modificar algunos criterios en materia de reconducción o devolución inmediata, y cambiar el plazo de prohibición de ingreso provisorio que dispone la ley.

III.- PROYECTO APROBADO POR EL SENADO

El H. Senado le incorporó pocas modificaciones al proyecto enviado por el Ejecutivo al Parlamento. Entre ellas cabe mencionar las siguientes: 1) En el numeral 1 del artículo 1 del proyecto, que modifica el artículo 26 de la ley N° 20.430, sobre protección de refugiados, le agregó un inciso final, que establece que la solicitud de reconocimiento de refugiado debe presentarse en el plazo de 10 días, contado desde el ingreso del peticionario al territorio nacional; 2) Por otra parte, respecto del nuevo artículo 28 bis que se incorpora, que regula la etapa inicial de la tramitación de la solicitud de refugio ante el Servicio Nacional de Migraciones, incluyendo la resolución que la otorga o la deniega, el H. Senado introdujo un inciso final, que señala que el procedimiento de calificación de la solicitud de refugio no podrá durar más de 90 días hábiles; y 3) Se agregó en la Cámara de origen un artículo 28 ter, según el cual durante la evaluación de la solicitud el solicitante estará sujeto a las obligaciones a que se refiere el artículo 33 de la ley (decir la verdad, aportar pruebas, etc.), y añade que el incumplimiento, por parte del solicitante, de las obligaciones relativas a fijar su domicilio e informar oportunamente su modificación dará lugar a declarar la inadmisibilidad de la solicitud por la autoridad competente.

IV.- DISCUSIÓN EN GENERAL

En este trámite la Comisión escuchó a las siguientes personas:

1) Director del Servicio Nacional de Migración, señor Luis Thayer

El proyecto de ley tiene por objeto, principalmente, implementar las siguientes modificaciones:

1.- Incorporar una etapa inicial en el procedimiento de determinación de la condición de refugiado.

2.- Extender el área de control fronterizo a 10 kilómetros de la línea limítrofe con los países vecinos.

3.- Incorporar una etapa inicial en el procedimiento de determinación de la condición de refugiado

Durante esta etapa, se evaluará si la solicitud se ajusta a la definición del artículo 2 de la ley N°20.430 (análisis de fundamentos de la petición), y si cumple con los requisitos formales que se especifican en los artículos 26 y 28 de la misma ley, y en el artículo 37 del reglamento.

Si la solicitud cumple con los requisitos mencionados, el director del Servicio Nacional de Migraciones emitirá una resolución, la que será notificada al solicitante, y se continuará con el proceso de reconocimiento de la condición de refugiado, otorgando a este y a su familia una visa de residencia temporal por 8 meses, en caso de ser procedente.

Si la solicitud no cumple con alguno de los requisitos formales, el Servicio Nacional de Migraciones emitirá una resolución que especificará cuáles requisitos no se han cumplido. El solicitante tendrá un plazo de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de notificación de la resolución, para corregir las observaciones.

Cumplidos los requisitos formales, la Secretaría Técnica de la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugiado citará al solicitante para una entrevista personal. Durante esta entrevista, el solicitante podrá presentar todos los antecedentes que respalden su solicitud. Esta entrevista deberá llevarse a cabo en un plazo máximo de 20 días hábiles, contados desde la presentación de la solicitud o de que se hayan subsanado las observaciones.

En el evento que la solicitud aparezca manifiestamente infundada por no guardar relación con los motivos establecidos en el artículo 2 de la ley de refugio, el director del Servicio Nacional de Migraciones resolverá, mediante una resolución fundada, la inadmisibilidad de la solicitud.

Respecto de lo anterior, el director del Servicio Nacional de Migraciones hizo presente que nuestra ley de refugio está asentada en los principios de la normativa internacional. Sin embargo, muchas veces se presta para su mala utilización, pues hay numerosos casos de solicitudes de refugio que pasan a la etapa de formalización y respecto de las cuales la Comisión de Refugio establece que son infundadas. La idea, por tanto, es que en virtud de la etapa inicial que se incorpora al procedimiento, las solicitudes de refugio que sean manifiestamente infundadas no lleguen a la fase de formalización. Al respecto, enfatizó que, de acuerdo a la ley, la formalización de una solicitud de refugio tiene como consecuencia inmediata el otorgamiento de una residencia. Por otra parte, también recalcó que una persona, aun habiendo ingresado irregularmente al país, puede solicitar la formalización de la condición de refugiado.

Dado que en los últimos años ha habido un ingreso importante de personas por pasos no habilitados, en muchos casos ocurre que el mecanismo del refugio, que es una herramienta de protección internacional que busca resguardar la vida y la seguridad de personas que, por motivos políticos, ideológicos, religiosos, etc., están siendo perseguidas por las autoridades de sus respectivos países de origen, se utiliza para intentar regularizar un ingreso clandestino o irregular.

En razón de lo anterior, en el espíritu de esta propuesta está proteger la institución del refugio, reafirmando el compromiso del gobierno con la protección internacional, pero resguardando, sin embargo, la herramienta destinada para ese fin, sin exponerla a un mal uso como un mecanismo de regularización encubierto.

Procedimiento actual de la solicitud de refugio

Tal como se explicita en el siguiente gráfico, actualmente, si se cumple con los requisitos formales, aun cuando la solicitud sea manifiestamente infundada, el SNM debe formalizar al solicitante, esto es, otorgarle una residencia por 8 meses.

Procedimiento propuesto por el proyecto de ley

Con la modificación propuesta se busca que, entre la evaluación de los requisitos formales y el otorgamiento de la residencia por 8 meses (formalización), exista una etapa previa que analice los fundamentos de la solicitud. Al mismo tiempo, se busca regular de mejor manera el análisis de la dimensión formal.

Procedimiento de análisis de solicitudes

Una vez que una solicitud de refugio es formalizada, la persona obtiene una residencia por 8 meses, renovable, hasta que se resuelva la solicitud de refugio. Mientras tanto, pasa a la etapa de análisis o admisibilidad, en la cual tiene lugar una entrevista de elegibilidad, a fin de determinar si efectivamente los requisitos fundamentales que establece la ley se dan en el caso en cuestión de manera real y verídica. La Secretaría Técnica elabora un informe, el cual es conocido por la Comisión Nacional de Refugio, integrada por cinco personas, la cual decide si las solicitudes ya formalizadas se recomiendan al subsecretario del Interior para reconocer el refugio, o bien para rechazar la solicitud.

Esta parte del procedimiento no es modificada por el proyecto de ley.

Si una persona con ingreso irregular es formalizada y pasa la entrevista de elegibilidad (es decir, efectivamente estaba en riesgo), se le reconoce como refugiada y se le otorga una residencia definitiva, quedando protegida por el principio de no devolución (sin perjuicio de las causales de cesación de la condición de refugiado que la ley establece).

Por otra parte, si a la persona se le rechaza su solicitud y tiene ingreso irregular, se le aplica una orden de abandono del país, para lo cual tiene un plazo de 30 días. De no cumplirla, se le inicia el procedimiento de expulsión. Por su parte, si se le rechaza la solicitud, pero no tiene ingreso irregular, se le otorga un plazo de 30 días para solicitar alguna de las residencias establecidas en la ley de migración y extranjería.

En otro orden de ideas, el señor Thayer acotó que la ley de refugio está vigente desde el año 2010. Desde entonces se han presentado 29 mil solicitudes de refugio y han sido otorgadas 803. El año 2022 (primer año de gestión de este gobierno) ingresaron 5 mil solicitudes y se otorgaron 59. En lo que va del año a la fecha, han ingresado 2.553 solicitudes y se han formalizado 43. En ambos casos, son tasas del 3,4% y del 3%, respectivamente, lo que denota una cierta continuidad en cuanto al porcentaje de solicitudes reconocidas desde el 2010 a la fecha. Respecto de las solicitudes que a la fecha han sido resueltas, la tasa de rechazo histórica es de 43% y la tasa de archivo (porque son desistidas o porque no llegan a término, por otra razón) es de 52%. Por último, la tasa de otorgamiento promedio de los últimos 10 años es del 4,2%.

Al respecto, hizo presente que, actualmente, el Servicio vela por la buena utilización de la herramienta del refugio mediante mecanismos que están “al límite” de operar fuera de reglamento o fuera de norma (al no estar regulada una etapa inicial de admisibilidad, se busca la manera de informar a las personas que existen otros instrumentos para solicitar una residencia). De ahí la necesidad de este proyecto.

4.- Extender el área de control fronterizo a 10 kilómetros de la línea limítrofe con los países vecinos (modificación al artículo 131 de la ley de migración y extranjería)

- Se precisa el ámbito de aplicación de la medida de reconducción o devolución inmediata, estableciendo que la autoridad contralora podrá aplicar la medida, respecto de aquellos extranjeros que se hayan internado al territorio nacional hasta 10 kilómetros del límite fronterizo terrestre o dentro del mar territorial, o aquellos que se encuentren intentando ingresar al territorio valiéndose de documentos falsificados, adulterados o expedidos a nombre de otra persona.

- Se incorpora en la etapa previa a la reconducción la facultad de realizar un registro del extranjero infractor (Actualmente, la norma requiere que se acredite la identidad de la persona extranjera antes de proceder a su reconducción o devolución).

- Se amplía el plazo de prohibición de ingreso provisorio de seis meses a un año.

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Respondiendo las consultas aludidas, el señor Thayer afirmó que la implementación de la protección internacional supone decisiones políticas. En Chile, aplicando el inciso segundo del artículo 2 de la ley de refugio, se podría otorgar la condición de refugiado a cualquier persona que venga de un contexto determinado, definido como de persecución o violación masiva de derechos humanos. Sin embargo, no se hace de esa forma, porque detrás hay una decisión política.

En efecto, el sentido de este proyecto de ley es resguardar el procedimiento de refugio para evitar que se convierta en un proceso de regularización o en otro distinto al que fue concebido. En esta materia, hay margen suficiente como para llegar a acuerdo, y así lo demuestra el hecho de que la política de refugio se ha mantenido más o menos constante desde la implementación de la ley de refugio.

Aseveró que en ningún caso se pretende facilitar el acceso, masificar las solicitudes ni otorgar refugio por perfiles (condición de origen, situación política del país, etc.). Aun cuando la ley lo permite, no es lo que se está aplicando, y tampoco lo que se pretende hacer.

Subrayó que este proyecto de ley está asentado en la mirada que el gobierno tiene del refugio: una herramienta que se debe cuidar y respecto de la cual se debe garantizar su buen funcionamiento, a fin de poder otorgar protección internacional a personas que efectivamente están siendo perseguidas por motivos políticos, religiosos, etc. Por lo mismo, se hacen evaluaciones puntuales, caso a caso. En definitiva, aseguró que lo que busca este proyecto es justamente regular y evitar un aumento potencial de solicitudes de refugio infundadas.

En cuanto a la solicitud en frontera, explicó que hoy día no se puede formalizar una solicitud de refugio en frontera, y el proyecto de ley tampoco pretende que así sea, porque la consecuencia inmediata de la formalización de una solicitud es el otorgamiento de una residencia, y esa es una facultad que tiene el Servicio Nacional de Migraciones y no la PDI, que es la autoridad contralora.

Respecto de la idea del tercer país seguro, hizo presente que cuando en la Comisión Nacional de Refugio se analiza el caso de una persona que ha vivido en otro país, que ha solicitado una residencia en ese país o ha permanecido un tiempo suficientemente largo como para establecer que se siente segura en él, se recomienda el rechazo de esa solicitud. Ahora bien, es importante distinguir el tránsito de la residencia, porque una persona que proviene de un país en guerra, por ejemplo, perfectamente pudo haber transitado por otro, pero no con afán de residencia o de protección.

En definitiva, en materia de regulación del tercer país seguro, es importante garantizar que cuando una solicitud se descarte o se declare infundada por este motivo, efectivamente esa persona haya demostrado, de alguna manera que ese país es seguro para ella y su vida no está en peligro (por ejemplo, habiendo solicitado una residencia o refugio, habiendo tenido una residencia, etc.). Acotó que nuestra propia ley de migración y extranjería establece que una persona está en tránsito cuando tiene permanencia transitoria, la que dura 90 días, en primera instancia, renovable por otros 90 días más, es decir, 6 meses en total.

Subrayó que la discusión en torno al tercer país seguro debe darse en los términos planteados, a fin de evitar que se pueda discriminar entre las personas que se ven obligadas a huir por tierra por no poder pagar un pasaje aéreo, y las que tienen la posibilidad de huir por aire.

Agregó que establecer la posibilidad de solicitar el refugio solo en los consulados es compleja, porque la gente que está siendo perseguida muchas veces puede ponerse en riesgo al intentar dirigirse a las embajadas o consulados. En ese entendido, la huida por tierra es una forma legítima que debe mantenerse respecto de aquellas personas que son perseguidas en sus países de origen.

En otro orden de ideas, se comprometió a informar por escrito el número de personas expulsadas a las cuales se les ha rechazado la solicitud de refugio. La gran mayoría de las personas solicitantes de refugio tienen ingreso regular, es decir, no están -al menos- en esa causal de expulsión.

Por otra parte, explicó que respecto de las personas que cometen delitos y tienen la condición de refugiados, en la ley hay causales de cesación de dicha condición. En el caso de estas personas, salvo que la Corte decrete lo contrario, deberían cumplir la condena completa en Chile. Hizo presente, además, que la persona que está solicitando refugio está sujeta al principio de no devolución. Ahora bien, de todas formas, para expulsarla debe terminarse el proceso judicial y cumplir la condena en Chile, luego de lo cual se podría evaluar si califica para solicitar la cesación de la condición de refugiado, si se le hubiese otorgado.

2) Oficial de Protección del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados (ACNUR) en Chile, señora Delfina Lawson

La invitada expuso las siguientes observaciones técnicas de ACNUR al proyecto de ley en discusión, en el marco del mandato que le fuera conferido por la Asamblea General de Naciones Unidas como la agencia encargada de brindar protección internacional y asistir a los gobiernos en la búsqueda de soluciones duraderas para las personas refugiadas, solicitantes de asilo y otras que requieran protección internacional:

1.- Como en los demás países del mundo, el ACNUR en Chile colabora con el Estado para promover y facilitar la inclusión e integración de las personas forzadas a huir en las comunidades de acogida.

2.- El ACNUR reconoce las legítimas preocupaciones del Estado frente al aumento de las solicitudes de reconocimiento de la condición de persona refugiada (asilo), que se debe, según se describe en los antecedentes del proyecto de ley, a un aumento significativo de la movilidad humana en la región, en particular de los movimientos mixtos y sucesivos, de los cuales Chile no está exento.

3.- Hoy existen más personas refugiadas en el mundo que en ninguna otra época. De acuerdo con el informe anual de Tendencias Globales del ACNUR, publicado en junio de 2023, el número de personas forzadas a huir de sus hogares asciende a 108.4 millones, una cifra sin precedentes, debido al surgimiento de nuevos conflictos y dada la incapacidad de resolver las crisis de larga duración.

4.- En las Américas, el número de personas con las cuales ACNUR trabaja ascendió a 21.4 millones a finales de 2022, incluyendo a 800.000 personas refugiadas y 3.2 millones de solicitantes de asilo: en Perú residen 537.461 solicitantes de asilo y 6.543 personas refugiadas; en Brasil, 206.764 solicitantes de asilo y 67.522 personas refugiadas; en Colombia, 22.675 solicitantes de asilo y 1.607 personas refugiadas; en México, 210.609 solicitantes de asilo y 95.579 personas refugiadas; en Ecuador, 9.754 solicitantes de asilo y 60.125 personas refugiadas; y en Chile, 11.986 solicitantes de asilo y 2.133 personas refugiadas.

5.- El ACNUR reconoce que el incremento en el número de solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado requiere un aumento en la capacidad del Estado para dar una respuesta adecuada en tiempo oportuno a las necesidades de protección internacional de las personas que así lo requieran. Asimismo, reconoce las legítimas preocupaciones del Estado de asegurar que ninguna persona que no sea merecedora de protección internacional permanezca en su territorio.

6.- Los Estados, en el ejercicio de su soberanía, pueden fijar sus políticas migratorias siempre que dichas políticas sean compatibles con las normas de protección de los derechos humanos establecidas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969 o Pacto de San José (en adelante, CADH).

7.- Estos procedimientos y mecanismos deben enmarcarse en los estándares de derechos humanos y derecho internacional de las personas refugiadas, en particular, de los establecidos en la Convención de 1951 sobre el Estatuto de las personas refugiadas, y otros tratados de derecho internacional de los derechos humanos vigentes en Chile.

8.- En este sentido, los Estados están obligados a garantizar el debido proceso en todos los procedimientos que pudieran culminar en la restricción o el reconocimiento de derechos, como los procedimientos de reconocimiento de la condición de refugiado.

9.- La ley N°20.430, que se encuentra vigente en Chile, recoge los principales estándares en materia de derecho internacional de las personas refugiadas, y creen que es viable modificar y adecuar los procedimientos de reconocimiento de la condición de refugiado para enfrentar el nuevo contexto en el marco de esta ley.

El derecho a buscar y recibir asilo

10.- El derecho a buscar y recibir asilo se encuentra consagrado en diversos instrumentos internacionales, incluyendo la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y busca proteger a las personas que se vieron obligadas a huir de sus países de origen por diferentes motivos.

11.- El derecho a buscar y recibir asilo impone a los Estados determinadas obligaciones específicas, entre las cuales se encuentran:

i) la no devolución, incluyendo la prohibición de rechazo en frontera;

ii) no penalizar o sancionar por ingreso o presencia irregular a aquellas personas que sean reconocidas como refugiadas (incluyendo cuando se encuentran en el procedimiento para el reconocimiento de la condición de refugiado);

iii) brindar acceso efectivo a un procedimiento justo y eficiente para la determinación de la condición de refugiado;

iv) asegurar las garantías del debido proceso ante solicitudes de protección internacional;

v) otorgar protección internacional si se satisface la definición de refugiado;

vi) brindar acceso a derechos en igualdad de condiciones bajo el estatuto de refugiado.

El acceso al territorio y la prohibición del rechazo en frontera

12.- El principio de no devolución es la piedra angular del sistema de protección internacional, y consiste en la prohibición a los Estados de expulsar o devolver de cualquier manera a personas extranjeras que requieren protección internacional a un territorio donde estas correrían el riesgo de sufrir amenazas a su vida, seguridad o libertad, incluyendo la prohibición del rechazo en frontera sin un análisis adecuado e individualizado de las peticiones.

13.- Por lo tanto, las autoridades en frontera (terrestre, aérea o marítima) no podrían rechazar el ingreso de una persona que manifieste una necesidad de protección internacional, sin un análisis del caso individual. Toda persona que se encuentre en territorio nacional, o que se presenta en un puesto de frontera, puede solicitar a las autoridades el reconocimiento de su condición de refugiado. El Estado debe atender la solicitud, analizar las necesidades de protección internacional alegadas y responder de acuerdo a los procedimientos vigentes.

14.- Esto incluye los casos de aquellas personas que por distintos motivos no cuenten con la documentación necesaria para ingresar al país, o no cumplan con los requisitos establecidos por la legislación migratoria para hacerlo.

15.- El espíritu de la Convención de 1951 es el de proteger a aquellas personas que están siendo amenazadas o perseguidas en sus países de origen, reconociendo que la mayoría de las personas que escapan de la guerra o de persecución no siempre cuentan con los documentos vigentes, o bien no pueden acceder a los pasaportes y visas requeridos para el ingreso regular a otro territorio. Las rutas legales y seguras muchas veces no se encuentran a su alcance. Por esta razón, la Convención de 1951 reconoce explícitamente la posibilidad de que las personas refugiadas ingresen de manera irregular al país.

16.- A la luz de los estándares descritos en los párrafos precedentes, el ACNUR se permite sugerir una referencia explícita en el proyecto de ley al principio de no devolución, incluyendo la prohibición del rechazo en frontera, y la referencia inmediata de los casos al Servicio Nacional de Migraciones para la tramitación de las solicitudes.

Etapa inicial en el procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado

17.- El proyecto de ley bajo examen establece una etapa inicial dentro del procedimiento, que podría asimilarse a una etapa de admisibilidad, en la que se revisará, por una parte, el cumplimiento de los requisitos formales exigidos por la normativa, y por la otra se verificará si la solicitud guarda relación con las definiciones de persona refugiada contenidas en el artículo 2 de la ley N°20.430.

18.- Sobre el cumplimiento de los requisitos formales contenidos en la ley N°20.430, el ACNUR se permite señalar que el derecho a buscar y recibir asilo exige no solo que la protección internacional esté disponible de acuerdo con la ley, sino que también ésta sea eficaz en la práctica. Es decir, no puede negarse el acceso a la protección internacional por el incumplimiento de requisitos materiales. El bien jurídico protegido (la vida, integridad y seguridad de la persona), y la vulneración de derechos que podría sufrir por quedar fuera del ámbito de la protección internacional, tienen tal magnitud que los Estados receptores deben facilitar el procedimiento para que las personas que necesiten protección puedan acceder a ella de la manera más rápida posible.

19.- Por lo tanto, se recomienda la incorporación de salvaguardas que permitan que el solicitante que no pueda cumplir con los requisitos formales pueda presentar las causas por las que no puede cumplir con dichos requisitos.

20.- La solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado tampoco puede estar sujeta a un plazo. Hay diferentes razones por las que una persona puede demorarse en presentar una solicitud, como, por ejemplo, falta de información, desconocimiento acerca de los procedimientos, tratamientos médicos, trauma, entre otras. Una persona también puede haber salido de su país de origen por una razón voluntaria, pero un cambio en las circunstancias hace que no pueda regresar a su hogar (artículo 2.4 de la ley N°20.430).

21.- Sobre las solicitudes manifiestamente infundadas, el ACNUR reconoce que las peticiones “claramente abusivas” pueden producir una carga para los Estados parte de la Convención de 1951, y que van en detrimento de aquellos solicitantes que tienen razones válidas para pedir el reconocimiento como refugiados.

22.- Sin embargo, la calificación de una solicitud como manifiestamente infundada importa una decisión sobre el fondo del asunto. No se trata de una cuestión que podría ser abordada en una etapa de admisibilidad, sino más bien se trata de la razón de ser del procedimiento. Un rechazo de la solicitud de reconocimiento implica una aseveración mediante la cual se establece que la persona solicitante no requiere protección internacional, por lo que sería un rechazo de su solicitud de asilo.

23.- Por el carácter sustantivo de dicha calificación, y las graves consecuencias de su determinación errónea, se deben respetar las garantías mínimas del debido proceso, entre otras: acceso a servicios de interpretación de ser necesarios, acceso a asesoría y representación legal, recursos de revisión. Además, la decisión debe ser adoptada por una autoridad competente para determinar la condición de refugiado, en cuanto implica un análisis de las necesidades de protección internacional. Asimismo, es necesario establecer salvaguardas procedimentales para velar que se aplique exclusivamente a solicitudes fraudulentas o que no estuvieren relacionadas con los criterios establecidos en la Convención sobre el Estatuto de Refugiados de 1951 y otros instrumentos internacionales.

24.- En la práctica, y por la experiencia comparada, los procedimientos de admisibilidad complejizan aún más el mecanismo de reconocimiento de la condición de refugiado, y no tienen un impacto en la reducción de los plazos de procesamiento. Además, involucran recursos humanos y financieros adicionales, que no siempre están disponibles para ello.

25.- En resumen, sobre este punto el ACNUR considera que la calificación de una solicitud como manifiestamente infundada y el rechazo de la solicitud debe ser adoptada por la autoridad mandatada para hacerlo, de acuerdo con la ley N°20.430; y en el marco del procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado, no en una fase de admisibilidad. Asimismo, considera que el establecimiento de una fase de admisibilidad como la planteada tampoco logrará cumplir con los objetivos esgrimidos en los antecedentes del proyecto de ley.

26.- En este sentido, el ACNUR sugiere abordar el aumento de las solicitudes de refugio a través de procedimientos diferenciados de análisis de casos, según pasa a exponerse, y para los cuales no se requeriría una reforma legislativa.

Diferentes modalidades de análisis y procesamiento de solicitudes de asilo en Chile

27.- Tal como fuera señalado anteriormente, la gran mayoría de los Estados de la región se enfrentan a un aumento considerable en las solicitudes de asilo. Para abordar esta situación han adoptado medidas e iniciativas que les permitan brindar una respuesta adecuada, de manera justa y eficiente.

28.- Entre dichas iniciativas, se pueden destacar la implementación de procedimientos abreviados, reconocimientos por perfiles o por grupos, procedimientos fusionados, entre otros. La implementación de procedimientos diferenciados permite abordar de manera más eficiente las solicitudes, de acuerdo con sus necesidades de protección, sus necesidades específicas, así como también canalizar de manera efectiva las solicitudes manifiestamente fundadas e infundadas.

29.- Los procedimientos diferenciados se complementan con una etapa inicial de registro reforzado, mediante el cual se califican las solicitudes de acuerdo a los perfiles de los casos y las necesidades específicas debido a su vulnerabilidad.

30.- Posteriormente, tras la etapa del registro, los casos son canalizados a diferentes procedimientos, por ejemplo: procedimientos acelerados y fusionados para solicitudes manifiestamente fundadas, y un procedimiento acelerado y simplificado para solicitudes manifiestamente infundadas o claramente abusivas o fraudulentas. Así, se podría instruir la creación de procedimientos acelerados para aquellas solicitudes que carezcan de fundamento, realizando un examen sustantivo e individualizado de la solicitud con una aceleración aplicada a los plazos del procedimiento.

31.- El ACNUR considera que esta alternativa de procesamiento de casos es más efectiva y permitirá responder de una mejor manera a las necesidades planteadas en los antecedentes del proyecto de ley.

La protección internacional en contextos de movimientos sucesivos

32.- Cabe referirse también, brevemente, a la situación de aquellas personas que han transitado por otros países antes de llegar a Chile y solicitar el reconocimiento de la condición de refugiado.

33.- Al respecto, el ACNUR reconoce la legítima preocupación respecto de solicitantes de asilo que presentan solicitudes previamente en otros Estados, y que continúan desplazándose después de solicitar asilo, o se abstienen de obtener protección internacional en un Estado donde podrían haberla obtenido.

34.- Este tipo de desplazamientos ha recibido la denominación de "movimientos sucesivos". En general, las personas refugiadas y solicitantes de asilo buscan protección internacional, la cual no siempre está disponible en el lugar al que huyeron inicialmente. Los movimientos sucesivos se producen por falta de acceso a formas de subsistencia; por reunificación familiar; para beneficiarse de oportunidades económicas o de normas de trato que son más favorables, o que perciben serlo; o bien por haberse enfrentado a nuevos hechos de persecución en el primer país de asilo.

35.- En el contexto de estos movimientos sucesivos, la responsabilidad primordial de brindar protección internacional recae sobre el Estado en el que la persona solicitante se encuentra. El derecho internacional no exige que las personas soliciten el reconocimiento de su condición de refugiadas en el primer país al que llegan. El hecho de que una persona refugiada o solicitante de asilo haya continuado desplazándose, no afecta su posible necesidad de protección internacional, ni la obligación del Estado de garantizar el derecho a buscar y recibir asilo, ni la prohibición de devolución.

36.- Desde la óptica del ACNUR, el análisis de la solicitud debe enfocarse en determinar dónde estaría disponible la protección internacional en la práctica y en cuál Estado sería “equitativo y razonable” buscar protección para el solicitante de asilo. Dicho análisis debe, asimismo, considerar las razones por las cuales las personas continúan desplazándose.

37.- En este análisis, los Estados deben considerar si es que la persona logró obtener protección internacional en otro país, si esa protección fue efectiva, si se le permitió acceder a los derechos que le correspondían, incluyendo el respeto al principio de no devolución.

38.- Las autoridades del Estado donde la persona solicita asilo deberán atender favorablemente las situaciones en las cuales un refugiado o solicitante de asilo puede afirmar justificadamente que tiene razones para temer ser objeto de una persecución, o que su seguridad física o su libertad están en peligro en el país en el que había encontrado previamente protección.

39.- De esa manera, ante solicitudes en contextos de movimientos sucesivos, el Estado debe garantizar un análisis adecuado e individualizado de las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado.

40.- La Convención de 1951 sobre el estatuto de las personas refugiadas, al referirse en su artículo 31 a la no sanción por ingreso o residencia irregular de las personas refugiadas que hayan llegado directamente del territorio en donde su vida o su libertad estuviera amenazada, no pretende excluir a aquellas personas que hayan transitado por otros países previamente, o fueron incapaces de hallar protección efectiva en el primer país o los primeros países a los cuales han huido, y así se ha interpretado. La intención de los redactores fue excluir del beneficio de la inmunidad de las sanciones a los refugiados que habían hallado asilo, o que se habían asentado temporal o permanentemente en otro país.

41.- Es importante señalar que los retornos o traslados a terceros países solo podrían ocurrir si se respetan ciertas garantías: principalmente, la admisión legal al territorio del tercer país, el acceso a un procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado, respeto a los estándares y principios internacionales de protección de las personas refugiadas, para lo cual deben existir acuerdos previos entre los Estados, basados también en la solidaridad internacional y la responsabilidad compartida.

42.- En virtud de lo anterior, se recomienda garantizar un análisis adecuado e individualizado de las solicitudes de protección internacional en contexto de movimientos sucesivos, en cumplimiento de las garantías mínimas al debido proceso y al principio de no devolución.

Conclusiones

El ACNUR se permite sugerir lo siguiente:

1.- Asegurar que todas las personas que requieran protección internacional sean admitidas al territorio, para asegurar la garantía de no devolución, la cual incluye la prohibición de rechazo en frontera y la obligación de dejar constancia por escrito sobre su intención de solicitar refugio en el país, entregándose una copia escrita de dicha constancia a la persona extranjera.

2.- Asegurar que todas las personas que requieran protección internacional tengan la oportunidad de presentar una solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado, y un análisis individualizado de su caso.

3.- Asegurar la regularidad de la condición jurídica de aquellas personas que solicitan el reconocimiento de su condición.

4.- Establecer un sistema reforzado de registro de solicitudes y un sistema de análisis diferenciado de las solicitudes de asilo, incluyendo un análisis acelerado de las solicitudes manifiestamente infundadas.

5.- Permitir a la persona solicitante el acceso a la protección complementaria, en aquellos casos que lo requiera, de acuerdo a lo establecido en la Ley de Migraciones.

3) Exdirector del Servicio Nnacional de Migración, señor Álvaro Bellolio

En primer lugar, opinó que las modificaciones que se proponen mediante el proyecto de ley, es decir, establecer una especie de “pre admisibilidad” por el mal uso de la figura del refugio (que es fundamental para la democracia), como el hecho que la zona de reconducción se amplíe a 10 kilómetros de la frontera, son positivas y relevantes.

Dicho lo anterior, efectuó algunos comentarios que consideró importante tener presentes a la hora de discutir el proyecto:

1.- Sobre las modificaciones al artículo 26 de la ley N°20.430, se establece que solo se pueden presentar las solicitudes de refugio en oficinas del Servicio Nacional de Migraciones. Al respecto, cabe recordar que con la ley N°21.325 se crearon 16 direcciones regionales, una en cada región, aunque la gran mayoría de las solicitudes se realizan principalmente en Arica y Parinacota, Tarapacá, Antofagasta y región Metropolitana.

En este punto, las preguntas que cabe hacerse respecto al ingreso en frontera son las siguientes:

a) ¿Puede ingresar al país un migrante que no tenga visa por el solo hecho de mencionar que solicita refugio? Esto es muy importante, porque el cambio en el flujo migratorio en Chile ha sido bastante importante. Desde el año 2016 hasta mediados del 2019 entraron a Chile y se quedaron cerca de 900 mil migrantes. Por tanto, si se establece que solo por mencionar que se solicita refugio los migrantes no deben cumplir los requisitos legales para ingresar al país, ello tiene una implicancia relevante.

b) ¿Cuál es el rol que tiene la autoridad en frontera cuando la solicitud es manifiestamente infundada o quien plantea el requerimiento tiene antecedentes penales? Sobre el punto, comentó que siendo presidente de la Comisión de Refugio le tocó revisar más de 6 mil expedientes, y sobre el 95% de ellos amparaban la solicitud de refugio porque querían una visa, querían trabajar o porque no tenían visa, causales que no están contempladas en la Ley de Refugio. Al respecto, hizo un llamado a cuidar esta herramienta, pues hay personas que legítimamente requieren de la protección del Estado.

Por otra parte, si un extranjero con antecedentes penales llega a frontera sin cumplir con los requisitos para el ingreso y manifiesta que pedirá refugio, e inmediatamente se determina su ingreso sin permitir a las autoridades en frontera tomar ciertas medidas, aquello podría generar un serio deterioro a la cohesión y comprometer incluso la seguridad nacional.

c) Si se considera situación regular presentar una solicitud de refugio en el marco de la ley N°20.391, ¿cómo afecta esto como un mecanismo para regularizar migrantes? Al respecto, hizo presente que hay servicios de abogados que ofrecen tramitar las solicitudes de refugio en Migraciones por $500.000, lo que da cuenta del nivel de banalización de la solicitud.

Revisando los datos -y la tendencia se ha mantenido-, la tasa de otorgamiento de la solicitud de refugio es menor al 1%, y no porque Chile no reconozca la necesidad de proteger a las personas frente a una persecución política, sino porque hoy en día -lo que continuará de no aprobarse estas modificaciones- la herramienta del refugio se está ocupando como un mecanismo para regularizar migrantes, o para no cumplir con el requisito de tener una visa al momento de ingresar al país.

En consideración a todo lo anterior, la propuesta sería que, ante una solicitud manifiestamente infundada, se pueda hacer la solicitud en el consulado más cercano, pero entregándole la potestad a quien controla en frontera que analice estas condiciones.

Sobre el punto, agregó que la gran mayoría de los ciudadanos que hoy solicita refugio proviene de Venezuela. La pregunta que cabe hacerse, entonces, es por qué no solicitan refugio en Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia o Argentina, pues casi todos ellos recorren, al menos, alguno de esos cinco países. En Europa, acotó, de acuerdo a los convenios que rigen la materia, solo se puede pedir refugio en el primer país al que se llega. Por tanto, no se entiende que se aplique una regla distinta en nuestro caso. El refugio, afirmó, no puede ser “a la carta”, permitiendo que los migrantes elijan un país sin cumplir con los requerimientos de solicitud de visa. Si esto no se considera, la ley N°21.325, que efectivamente ha contribuido a generar un flujo más regulado y a mejorar la cohesión entre nacionales y extranjeros, será “letra muerta”.

En ese sentido, valoró positivamente dar la oportunidad de revisar si la solicitud es manifiestamente fundada antes de formalizar y entregar una visa y carnet por ocho meses. De esa manera, se evita el abuso de esta herramienta. Sin embargo, sí es necesario revisar la posibilidad de ingresar al país sin cumplir ningún requisito, y la circunstancia de dar por garantizado el cumplimiento de la normativa de la ley N°20.391, solo por el hecho de mencionar en frontera que se solicita refugio.

2.- En cuanto a las modificaciones propuestas al artículo 29 de la ley N°20.430, se preguntó si acaso es materia de ley el establecer que un solicitante de refugio contacte a un representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Al respecto, acotó que el ACNUR actualmente puede ser invitado a la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugiado; por lo tanto, aun valorando la enorme labor que cumplen, estimó que con una norma de estas características podría presentarse un conflicto de interés pues, por una parte, son los que asesoran para presentar la solicitud; y, por otra, participan en la comisión que determina si se cumplen o no las condiciones para otorgar el refugio.

3.- Respecto a la modificación propuesta al artículo 131 de la Ley de Migraciones, estimó que el rango de 10 kilómetros es razonable. Sin embargo, se preguntó si es necesario sustituir la expresión “intentando ingresar” por “habiendo ingresado”, opinando que es perfectamente posible mantener ambas opciones. De esa forma, se puede generar cierta responsabilidad al país anfitrión (de donde el migrante es residente) para que disminuya las causales para no justificar el no recibirlos.

En segundo lugar, enfatizó que, en materia de reconducción, muchas veces el problema no es necesariamente la normativa. Al respecto, recordó que sigue estando vigente la resolución N°39798, del 28 de abril de 2022, que establece que, por decisión del propio gobierno (Servicio Nacional de Migraciones y Ministerio del Interior), si un extranjero no boliviano ingresa por Bolivia, nuestro país no lo reconduce. Es decir, mientras se amplía el rango a 10 kilómetros, por otra parte, esta resolución sigue vigente, habiendo transcurrido cerca de 18 meses sin ningún avance en esta materia.

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4) Jefe Nacional de Migraciones y Policía Internacional de la PDI, Ernesto León; y subcomisaria de la PDI, Linda Ulloa

A modo introductorio, hizo presente que la Policía de Investigaciones de Chile (PDI), en conformidad con lo establecido en el artículo 5° de su ley orgánica, tiene como misión, en materia migratoria, “Controlar el ingreso y la salida de personas del territorio nacional; adoptar todas las medidas conducentes para asegurar la correcta identificación de las personas que salen e ingresan al país, la validez y autenticidad de sus documentos de viaje y la libre voluntad de las personas de ingresar o salir de él; fiscalizar la permanencia de extranjeros en el país”.

En un sentido similar, el artículo 166 de la ley N°21.325, de Migración y Extranjería, establece como facultad de la PDI, en el ejercicio de su función migratoria, “Controlar el ingreso y egreso de extranjeros del territorio nacional y registrar dichos hechos en el Registro Nacional de Extranjeros…”.

En cuanto al contenido del proyecto en discusión, realizó las siguientes observaciones:

1.- Respecto a la modificación propuesta al artículo 26 de la ley N°20.430, destacó lo siguiente:

a) Análisis formal. Acerca de la propuesta planteada, cabe distinguir dos situaciones o hipótesis distintas. La primera de ellas dice relación con la solicitud de refugiado, la que deberá presentarse en cualquier oficina del Servicio Nacional de Migraciones. La segunda hipótesis, en cambio, es respecto a la manifestación de intención de solicitar refugio en frontera, la cual deberá realizarse ante la autoridad contralora de frontera (PDI), institución que deberá informar sobre los requisitos y plazos que contempla el procedimiento conducente al reconocimiento de la condición de refugiado.

Por lo tanto, se sugiere considerar en el inciso segundo un punto aparte entre ambas instituciones (SERMIG y PDI), separando la solicitud con la manifestación que se realiza en frontera.

En otro orden de ideas, respecto del inciso tercero del artículo 26, que comienza con la expresión “La señalada autoridad”, el cual no está modificado por el proyecto, pero que sí está antecedido por el inciso segundo reemplazado, que se refiere a dos autoridades distintas (SERMIG y PDI), se sugiere especificar a qué autoridad se refiere: si al funcionario policial o al funcionario de Servicio Nacional de Migraciones, o a ambos.

Finalmente, en cuanto al inciso final propuesto para el artículo 26, no hay observaciones por parte de la institución.

b) Análisis de fondo. La propuesta realizada establece como obligatorio ambos trámites. En efecto, de su redacción se desprende que el extranjero deberá realizar su solicitud ante el SERMIG y, previamente, deberá manifestar su intención ante la autoridad contralora en frontera. En ese orden de ideas, la manifestación previa en frontera se muestra como un requisito para la validez de la solicitud realizada ante el SERMIG. Sin embargo, el proyecto no establece las consecuencias de la omisión de esta manifestación en frontera.

En cuanto al ingreso por paso no habilitado, no se contempla la manifestación de solicitud de refugio, no siendo un requisito para esta hipótesis, según lo que se desprende de la redacción propuesta.

c) Análisis operativo. En cuanto a la manifestación de refugio en frontera (PDI), presentó la siguiente estadística de los últimos seis años.

2.- Respecto a la modificación propuesta al artículo 131 de la ley N°21.325, de Migración y Extranjería, en relación al procedimiento de reconducción o devolución inmediata en frontera, destacó lo siguiente:

a) En cuanto al reemplazo de la expresión “intentado ingresar” por “habiendo ingresado”, el proyecto de ley se hace cargo de la situación fáctica, por cuanto los extranjeros ya se encuentran materialmente en territorio nacional, aunque administrativamente no hayan hecho ingreso. Esta nueva redacción permite distinguir y separar los procedimientos propios del control migratorio (reembarco o impedimento de ingreso), del proceso de reconducción, orientado a poder devolver a personas que han eludido el control migratorio y se encuentran dentro de territorio nacional. Además, al utilizar la expresión “habiendo ingresado”, otorga un espacio de tiempo mayor al “intento de ingreso”.

b) Acerca del reemplazo de la frase “ya sea por pasos habilitados o no, valiéndose de documentos falsificados” por la siguiente: “ya sea por pasos habilitados o no, o que se haya internado al territorio nacional hasta 10 kilómetros del límite fronterizo o dentro del mar territorial o intentando ingresar valiéndose de documentos falsificados”, destacó que en este punto se fija un radio de 10 kilómetros, desde el límite fronterizo terrestre o mar territorial (12 millas náuticas desde la costa), para aplicar el procedimiento. Actualmente, la norma no fija un plazo ni una distancia máxima de aplicación del mismo.

c) Sobre la propuesta de intercalar la expresión “y de su registro” entre la frase “previa acreditación de su identidad” y la coma que le sigue, se hace necesario aclarar a qué se refiere la expresión “registro”, ya que se puede interpretar como registro de vestimentas, o registro de la información biográfica (y biométrica) en una base de datos, etc.

d) Finalmente, en cuanto al reemplazo de la expresión “seis meses” por “un año”, no hay observaciones por parte de la institución.

Precisó que se entiende por reconducción materializada aquella donde el extranjero es entregado y recepcionado por el país colindante. Por su parte, las no materializadas son aquellas en que el país vecino no recibió al extranjero reconducido, por lo cual se procedió a realizar la denuncia administrativa por infracción a la Ley de Migración y Extranjería de ingreso por paso no habilitado.

Para concluir, recalcó las siguientes consideraciones:

1.- Se estima necesaria y útil la propuesta de modificación planteada a la ley N°21.325, en el sentido de fijar límites respecto al procedimiento de reconducción o devolución inmediata, dando certeza en cuanto al territorio o distancia geográfica dentro del cual el mismo se aplica.

2.- Respecto a la ley N°20.430, que establece disposiciones sobre protección de refugiados, se sugiere considerar lo ya planteado, con la finalidad de precisar los roles o funciones de cada institución.

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Concluida la exposición del representante de la PDI, se generó el siguiente debate en el seno de la Comisión.

Por otro lado, aclaró que el flujo migratorio de personas irregulares a través de Bolivia se ha reducido significativamente tratándose de ciudadanos venezolanos, quienes han dejado de ingresar por Bolivia y están intentando ingresar más bien por la frontera con Perú. Actualmente, en Colchane el mayor problema que se presenta es con los ciudadanos bolivianos, y en el marco de ese incremento de ingresos irregulares de bolivianos es que se ha firmado el acuerdo para eximir del pago de la residencia, por reciprocidad, con el propósito de que aquellos que vienen a trabajar en el campo, principalmente por la temporada, no ingresen irregularmente al país (sin mediar este acuerdo, el pago es de 90 dólares para costear esa visa).

En cuanto a la posibilidad de solicitar un certificado de antecedentes, si bien ello podría darse, habría que tener la capacidad de rechazar o aprobar una solicitud de refugio, lo que requiere una modificación legal.

Finalmente, subrayó que actualmente el sistema de control migratorio está en un proceso de modernización. También se está trabajando en un sistema de identificación biométrica, cuya marcha blanca ya está operando en Arica. Por tanto, se está trabajando para lograr obtener una mejor identificación del migrante en frontera y realizar un mejor control de los migrantes dentro del territorio nacional.

5) Representante del Servicio Jesuita Migrante, señora Gabriela Hilliger

En primer lugar, la invitada hizo presente que el refugio es una migración forzada, por lo que se reconoce el derecho de las personas a solicitar asilo o refugio aun cuando hayan ingresado al país por paso no habilitado.

En cuanto a la propuesta de modificación que plantea el proyecto para el artículo 26 de la ley N°20.430 (Ley de Refugio), y particularmente respecto al plazo de diez días que se establece para presentar la solicitud de reconocimiento, contados desde que el solicitante haya ingresado al territorio nacional, explicó que, actualmente, en la Ley de Refugio existe una referencia a un plazo de diez días, pero es para que la persona que ingresó por paso no habilitado o que cayó en la irregularidad migratoria evite la sanción por esa conducta (artículo 6). A su vez, frente a la revisión de diversos casos por parte de la Corte Suprema, el Servicio Nacional de Migraciones dictó un Manual de Refugio, a través de la resolución exenta N°21.726, en el cual también da cuenta de este plazo de diez días, pero en ese caso se recoge algo que está en el espíritu de la ley, y es que dicho plazo no puede ser un obstáculo para que una persona solicite refugio. Lo anterior es importante, atendidas las razones por las cuales una persona se ve en la necesidad de solicitar refugio.

Al respecto, y entendiendo que el espíritu de la discusión legislativa es identificar y distinguir a las personas que efectivamente requieren protección internacional de aquellas que pueden estar manifestando otros deseos, hizo ver que un plazo así de breve no existe a nivel comparado. En Estados Unidos, por ejemplo, la persona que ingresa por paso no habilitado puede solicitar refugio en el plazo de un año, y la ley admite incluso una excepción, señalando que si no lo hace dentro de un año y ha habido un cambio de circunstancias razonables, se puede considerar igualmente la solicitud. España, por su parte, no establece un plazo, y Argentina tampoco. Hay otros países que establecen un plazo de meses, pero diez días parece un plazo muy breve, considerando además que existe un deber de información.

En relación con el nuevo artículo 28 bis que el proyecto incorpora a la Ley de Refugio, consideró positivo que en el proceso de admisibilidad que se está sugiriendo, se señale explícitamente al solicitante la posibilidad de concurrir con un abogado a la entrevista que se contempla en dicho proceso. Sin embargo, sería oportuno que esa misma posibilidad se establezca en el proceso definitivo, y no solo en este proceso preliminar, pues ello profesionaliza la discusión de fondo en cuanto al cumplimiento de los requisitos legales para solicitar refugio. De la misma manera, la presencia de abogados en esa etapa podría asegurar un procedimiento más eficiente y eficaz.

Finalmente, hizo presente que los plazos de refugio toman mucho tiempo, por lo que se debe observar cómo el Servicio Nacional de Migraciones cumplirá lo que el proyecto de ley propone, esto es, que esta etapa inicial que se incorpora en virtud del nuevo artículo 28 bis no podrá tener una extensión superior a noventa días hábiles. La realidad es que el aumento del flujo de solicitudes repercute en las capacidades del Servicio si se mantiene el mismo número de funcionarios. Por otra parte, hizo un llamado a evitar que esta etapa inicial sea como un “proceso espejo” del que sigue, es decir, que sea lo mismo repetido dos veces, pues ello atentaría contra la idea de buscar una manera más diligente de poder identificar a las personas que tienen necesidad de protección internacional. Además, si el proceso se alarga, esas personas estarán en situación irregular y precarizadas en el empleo, entre otras consecuencias.

6) Director ejecutivo del Centro de Políticas Migratorias, señor Juan Pablo Ramaciotti

El señor Ramaciotti efectuó la siguiente presentación.

Posibles tensiones

Un tema importante es identificar si es que hay tensión entre los objetivos de protección internacional, que están en la Ley de Refugio y en tratados internacionales (respecto de personas cuya vida, libertad y seguridad está en peligro), y los objetivos de control migratorio del país (tener una legislación y una política que permita planificar quiénes ingresan, cuándo ingresan y bajo qué requisitos, pudiendo ejercer una adecuada soberanía en el control de fronteras).

Desde su perspectiva, debe haber un equilibrio entre ambos objetivos, que son complementarios. Al respecto, se debe considerar qué pasa cuando una ley o una política es más o menos restrictiva, tanto respecto del acceso al procedimiento de refugio como también respecto del ingreso al país por vías de migración.

A partir de la experiencia tanto chilena como internacional, cuando una legislación de refugio no tiene mecanismos de control suficiente y, por tanto, es muy poco restrictiva, puede haber algunos efectos positivos, pero también negativos. Si esa política no permite identificar quién requiere, efectivamente, protección internacional, habrá más ingresos a través de la Ley de Refugio. Desde el punto de vista positivo, ello significa que habrá menos ingresos por pasos no habilitados. Sin embargo, podría haber una cantidad excesiva de solicitudes de refugio, accediendo al procedimiento personas que, en el fondo, busquen la regularización. La consecuencia de ello es la sobrecarga del sistema, haciendo más lentos los procedimientos, lo que no solo afecta al sistema en general, sino que también a las personas que efectivamente requieren protección internacional. Por otro lado, cuando la legislación de acceso al refugio es demasiado restrictiva, van a haber menos solicitudes formales de refugio, pero pueden aumentar los ingresos irregulares.

Cuando la legislación respecto de políticas de control migratorio no tiene un marco suficiente para regular adecuadamente el ingreso de las personas al país, se puede generar el problema de que los ingresos sean excesivos, de que los controles no sean suficientes y que la migración no se pueda planificar. En efecto, cuando hay mayor flexibilidad en las normas de ingreso al país y de ingreso por vías regulares, disminuyen los ingresos por paso no habilitado. En cambio, cuando son excesivos los requisitos y es demasiado estricto el control para permitir que las personas migren al país, van a disminuir los ingresos regulares, pero aumentarán los ingresos por paso no habilitado, que es lo que ha ocurrido en Chile los últimos años. Así también en Estados Unidos e Italia.

Lo anterior lleva a concluir que debe haber un equilibrio entre medidas más o menos restrictivas, sabiendo que la decisión que se vaya adoptando en cuanto a las políticas migratorias y de refugio debe buscar, por una parte, cumplir los objetivos principales de control migratorio y, por otra, cumplir con el objetivo de otorgamiento de protección a las personas que lo requieren. La idea es que estas dos instituciones se complementen y no entren en tensión.

A fin de avanzar en esta materia, el Centro de Políticas Migratorias propone lo siguiente:

1.- Evitar los ingresos irregulares al país, procurando que estos sean los menos posibles (considerando que ningún país ha logrado controlarlos por completo). Acotó que el aumento de los ingresos irregulares es el peor escenario tanto para las personas que llegan a un país como para las personas que viven en él.

2.- Tener un sistema equilibrado de refugio. Que sea un sistema que tenga mecanismos de control, para que en las etapas iniciales se pueda identificar quiénes realmente necesitan protección internacional y qué solicitudes son manifiestamente infundadas, para que sean rechazadas al inicio del procedimiento. El proyecto de ley aborda esta situación. Pero también es necesario que el sistema permita el acceso al procedimiento para no dejar fuera a las personas que sí necesitan protección, y que sea un proceso expedito.

3.- Tener un sistema migratorio eficiente, que permita planificar la política migratoria, controlar y ejercer la soberanía del Estado, pero que, al mismo tiempo, no sea tan restrictivo que empuje a las personas a migrar de manera irregular.

Desafíos de implementación

Actualmente, el proceso de análisis de una solicitud de refugio tiene las siguientes etapas: presentación de la solicitud de refugio; entrega de visado temporal; entrevista; informe de Secretaría Técnica; recomendación de la Comisión de Reconocimiento; y decisión del subsecretario del Interior.

Por su parte, el proyecto de ley incorpora una etapa inicial entre la presentación de la solicitud de refugio y la entrega del visado temporal para evaluar si la solicitud es o no es manifiestamente infundada, a fin de sacar de procedimiento a las personas cuya solicitud lo sea. A su juicio, esto va en la línea correcta. Sin embargo, manifestó su preocupación pues este es un proceso que ya es lento y toma su tiempo. Acotó que en el año 2022 se presentaron un promedio de 428 solicitudes por mes y se resolvieron un promedio de 60 solicitudes por mes. Por lo tanto, agregar una etapa extra al procedimiento sin modificar ni los recursos ni la forma en que este se lleva a cabo, puede ser un motivo de preocupación.

Al respecto, desde el Centro de Políticas Migratorias se propone lo siguiente:

1.- Eficiencia:

a) Incorporar la etapa inicial.

b) Permitir que la entrevista inicial reemplace la entrevista de procedimiento regular, salvo que la Secretaría Técnica considere que es necesario recabar antecedentes adicionales.

c) Priorizar casos manifiestamente fundados, a través de procedimientos acelerados (cuando hay una necesidad evidente de protección internacional).

2.- Registro y viabilidad:

a) Deber de la autoridad contralora de dejar constancia por escrito del ingreso de extranjeros manifestando intención de solicitar refugio.

b) Otorgar permiso provisional para ejercer actividades remuneradas.

Recomendaciones hacia el futuro

1.- Reforzar recursos humanos y procesos de la Secretaría Técnica.

2.- Descentralizar funciones de análisis de elegibilidad a oficinas regionales del SERMIG (las cuales, hoy en día, tampoco tienen los suficientes recursos humanos).

3.- Posibilitar el aumento en la frecuencia de sesiones de la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugiado (en general, sesionan aproximadamente una vez al mes). Además, sus integrantes son personas del SERMIG, o del Ministerio de Relaciones Exteriores, o de la Subsecretaría del Interior, por lo que tienen otras funciones adicionales. Habría que estudiar la forma, entonces, de que tengan más disponibilidad de tiempo dentro de su jornada laboral.

4.- Avanzar en acuerdos bilaterales y multilaterales de cooperación entre países.

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7) Jefa (S) de la Unidad de Protección de Derechos, Legislación y Justicia del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH), señora Camila de la Maza.

Respecto de este proyecto de ley, el Ejecutivo funda su presentación argumentando que ha habido un significativo aumento de las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado, lo que habría impactado negativamente en la celeridad, la eficacia y los tiempos de respuesta del procedimiento. Según lo que se expresa en el mensaje, una de las principales razones de este aumento dice relación con el hecho que las personas llegan al país utilizando este procedimiento como una manera de eludir el control migratorio o para regularizar su situación migratoria por un camino alternativo.

Desde el INDH es importante hacer presente que, según los propios datos del Servicio Nacional de Migraciones, entre 2010 y 2022 hubo 26.887 solicitudes de la condición de refugio y solo 760 finalizaron con un reconocimiento de la condición de refugiado. Eso equivale al 2,8% del total de las solicitudes, lo que demuestra que no es tan fácil en nuestro país obtener la condición de refugiado.

El proyecto de ley busca incorporar una etapa inicial al procedimiento de determinación de la condición de refugiado, con la finalidad de realizar un análisis preliminar que busca excluir aquellas solicitudes manifiestamente infundadas. Al respecto, hizo presente que a nivel comparado (por ejemplo, en Ecuador) existen estos procedimientos, y lo que han demostrado es un aumento de la burocracia en vez de su disminución. Por lo tanto, se han dejado de practicar.

En otro orden de ideas, celebró que el proyecto de ley establezca plazos con claridad. Sin embargo, estimó que el plazo de 10 días que se establece para que la persona haga la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado -contados desde que ingresó al territorio nacional- podría ser un tanto acotado para efectos del ejercicio del derecho, pues en la práctica las personas que requieren protección internacional desconocen su condición y el hecho de reunir esas características. Acotó que la legislación de refugio y la de migración se deben ajustar a ciertos principios del derecho internacional, como lo son el principio de no devolución, el resguardo de la seguridad y la integridad de las personas a través de la protección internacional, etc. Por otra parte, valoró el plazo que se incorporó en la tramitación del proyecto de ley en el Senado (primer trámite constitucional) en relación a la duración preliminar del procedimiento, que es de 90 días.

En este proyecto también se modifica lo relativo ante quienes se puede solicitar el refugio. Actualmente, puede hacerse en cualquier oficina del Servicio Nacional de Migraciones o ante la autoridad contralora que se encuentra en un paso habilitado en frontera. Se entiende que la modificación propuesta tiene que ver con la necesidad de distinguir las dos funciones; sin embargo, preocupa la forma en que se va a resguardar el principio de no devolución y si el personal que recibe las solicitudes contará con una capacitación adecuada. Agregó que el hecho que esta solicitud no se pueda hacer en frontera puede dar lugar a situaciones más problemáticas, especialmente cuando se trata de migrantes que requieren de visa consular. Por ello, es importante que el proyecto de ley garantice que la autoridad fronteriza contará con capacitación y herramientas para identificar la necesidad de protección internacional, pues hay estándares que los funcionarios deben conocer para estos efectos. Además, en conformidad con los tratados internacionales que nuestro país ha suscrito, se debe recordar la prohibición que tiene el Estado de rechazar en frontera, pues a su vez tiene el deber de cumplir con el principio de no devolución.

En términos generales, consideró importante mirar la experiencia comparada. En Estados Unidos, por ejemplo, la ley establece que un solicitante de asilo (similar a la figura del refugio en nuestro país) puede solicitar protección, como regla general, dentro del plazo de un año contado desde que ingresa al territorio. Incluso, pasado el año, puede solicitar asilo si demuestra que ha habido un cambio en sus circunstancias o que, por circunstancias excepcionales, no le ha sido posible solicitar asilo dentro de ese plazo.

Precisó que el proyecto lo que hace es establecer una etapa previa al procedimiento de refugio, y lo que preocupa es que este podría constituir un pronunciamiento de fondo de la solicitud, en circunstancia que se trata de un procedimiento previo. En ese sentido, se debe garantizar que los funcionarios que tengan a cargo ese procedimiento cumplan los estándares para no vulnerar los principios a los cuales nuestro país ha adscrito.

Por otra parte, la propuesta de modificación legislativa entrega la potestad resolutoria en esta etapa previa al director del Servicio Nacional de Migraciones, pero no señala expresamente quién va a revisar los antecedentes y los requisitos para que se pueda dar curso a la solicitud. En el procedimiento actual es el subsecretario del Interior, quien tiene el mayor rango jerárquico, el que decide si se va a otorgar o no al solicitante la calidad de refugiado, previo a un informe favorable de la Comisión de Refugio, el cual es confeccionado por la Secretaría Técnica. En esta etapa inicial, en cambio, no se señala expresamente la entidad que cumpliría esa función de revisar, confeccionar y proponer al director del Servicio si se acepta o no la solicitud.

En relación con las modificaciones propuestas a la ley N°21.325, y comprendiendo la necesidad del Estado de cumplir con los estándares de una migración segura y regular, hizo presente que es necesario entender que hay grupos de especial protección que migran hacia nuestro país haciendo ingreso por paso no habilitado, que eventualmente podrían ser víctimas de trata o tráfico de personas. Al ser víctimas de un delito de esa naturaleza, deben contar con un debido proceso donde puedan hacer presente esta condición. Asimismo, al modificar o establecer medidas de reconducción o devolución inmediata, y entendiendo su necesidad en las condiciones actuales, se hace necesario tener un tratamiento especial para grupos que requieren una protección reforzada por parte del Estado (por ejemplo, niños, niñas y adolescentes sin acompañamiento o respecto de los cuales no se pueda acreditar la existencia de un vínculo con el adulto que lo acompaña).

En resumen, recalcó que las recomendaciones del Consejo del INDH, órgano plural que representa a todos los sectores, dicen relación con la necesidad de que esta legislación se ajuste a principios a los cuales el Estado ha adscrito en el sistema internacional de derechos humanos, esto es, que se respete el derecho a buscar y recibir asilo, resguardando el derecho de las personas a ser oídas, especialmente grupos de especial protección. Por otra parte, y según lo ya expuesto, también se recomienda incorporar en el artículo 28 bis propuesto para la Ley de Refugio, una referencia a quienes son los responsables de informar sobre la solicitud de refugio al director del Servicio Nacional de Migraciones, y que estos funcionarios tengan la debida capacitación y el conocimiento en derecho internacional de los derechos humanos. En definitiva, se debe garantizar que en esta etapa inicial -que tiene por finalidad hacer una revisión legítima y necesaria por parte del Estado, a fin de que este procedimiento no se utilice de forma abusiva- se establezcan ciertas garantías de debido proceso, pues este es un análisis de fondo que actualmente está entregado a la Secretaría Técnica y a la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugiado, dos entidades que han sido especialmente creadas para esta función.

Por último, en cuanto a las modificaciones a la Ley de Migraciones, se propone asegurar que en el proceso de reconducción o devolución inmediata se actúe en concordancia con el principio de no devolución, y que se establezcan garantías reforzadas para aquellos grupos como niños, niñas y adolescentes, mujeres, mujeres embarazadas y personas mayores, que eventualmente podrían estar siendo víctimas del delito de trata o tráfico.

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Frente a la preocupación del diputado señor Kaiser, la señora de la Maza, del INDH, reafirmó que, efectivamente, la condición de refugio es distinta a la condición de migrante. De hecho, desde el derecho internacional también tienen un tratamiento distinto. Las materias relativas a migración están principalmente tratadas por la Convención Internacional para la protección de los trabajadores migratorios y sus familias; y las materias de refugio están abordadas en otros instrumentos internacionales de más larga data.

Subrayó que en su presentación se refirió a las modificaciones a la ley N°20.430, particularmente respecto al procedimiento previo de admisibilidad de la solicitud, los plazos allí establecidos, y las sugerencias por parte del INDH de que estas modificaciones se hagan con estricto apego a los principios de justo y racional procedimiento, el derecho a ser oído y el principio de no devolución. Por otra parte, se refirió a las modificaciones propuestas por el proyecto a la ley N°21.325, de Migración y Extranjería, y que dice relación con la devolución inmediata. Al respecto, reconociendo la necesidad que tiene el país de generar condiciones para una migración segura y regular, la sugerencia por parte del INDH es que se ponga especial atención a aquellos grupos que requieren una protección reforzada por parte del Estado, cuestión que no está recogida de manera robusta en el proyecto.

En cuanto a la pregunta de la diputada señora Tello respecto al plazo razonable, hizo presente que el proyecto original del Ejecutivo no señalaba este plazo de 10 días, sino que este fue incorporado en el primer trámite legislativo. Al respecto, si bien se comprende que se requiere cierta claridad sobre el punto, en la práctica 10 días podría ser un plazo demasiado acotado para ejercer la solicitud de refugio. Se trata de personas que llegan en una condición de necesidad de protección internacional, que reconocen su necesidad, pero no necesariamente reúnen los requisitos, y solo están desesperados huyendo de sus países. Como dato, las principales nacionalidades a las cuales el Estado de Chile le ha reconocido refugio son Ucrania, Siria y Colombia.

Respecto a la devolución inmediata, de acuerdo a lo que el propio Estado ha suscrito, se deben establecer ciertas garantías de debido proceso, y la legislación comparada también así lo contempla. Al respecto, reiteró que la mayor preocupación del INDH dice relación con aquellas personas que están en una condición de mayor vulnerabilidad: personas mayores, mujeres embarazadas, niños, niñas y adolescentes que podrían ser víctimas de trata o tráfico de personas.

Sobre el punto, el señor Thayer precisó que el proyecto de ley no modifica la atribución exclusiva que tiene el Servicio Nacional de Migraciones para formalizar una solicitud de refugio o para no formalizarla. Lo que hace la PDI en frontera es recibir una información donde la persona que llega a un paso habilitado manifiesta su intención de solicitar refugio. La PDI no es quien formaliza, porque la consecuencia inmediata de dicho acto es el otorgamiento de una visa, y quien otorga las visas y las residencias en este país es el Servicio Nacional de Migraciones. En definitiva, este proyecto de ley no busca modificar las facultades ni de la PDI ni del referido Servicio. Su propósito es establecer una etapa previa en el proceso para evitar que solicitudes infundadas tengan como consecuencia la obtención de una visa. Con ello se procura cuidar esta herramienta de protección, con el objeto que aquellas personas que no requieren protección y cuyas vidas no están en peligro no acudan al refugio para regularizar su situación.

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No obstante no haber concurrido a la Comisión para exponer sus puntos de vista sobre el proyecto de ley en informe, la organización Amnistía Internacional hizo llegar una minuta con las siguientes propuestas acerca de la materia:

A) Recomendaciones generales

1.- Garantizar el acceso efectivo y sin discriminación de todas las personas al procedimiento para el reconocimiento de la condición de persona refugiada, de conformidad con el derecho internacional de los derechos humanos y de las personas refugiadas.

2.- Custodiar que las autoridades, tanto en frontera como en otras partes del país, cumplan con su obligación de informar a las personas extranjeras sobre su derecho de solicitar asilo.

3.- Adoptar medidas para asegurar el respeto de las garantías del debido proceso en todo momento del procedimiento.

4.- Hacer inmediatamente cesar la práctica ilegal que consiste en exigir a las personas que realicen la autodenuncia como requisito previo para acceder al proceso de determinación de la condición de refugiada.

5.- Asegurar que el Servicio Nacional de Migraciones cuente con suficientes recursos de personal y financieros, incluyendo en zonas fronterizas, para garantizar la continuidad de la atención a personas refugiadas y migrantes.

6.- Capacitar en derechos humanos a todas las personas funcionarias de entidades que atienden a personas refugiadas y migrantes, tanto en frontera como en otras partes del país, o que toman decisiones que afectan a los derechos de las personas en contexto de movilidad.

B) Recomendaciones específicas

1.- Establecer una disposición que reafirme el principio de no devolución, disponiendo la obligación a la autoridad contralora de permitir al solicitante y al grupo familiar que lo acompañe el ingreso al territorio nacional.

2.- Establecer que la autoridad Contralora lleve un registro de las personas que manifiesten su intención de solicitar asilo y que este registro sea enviado al Sermig.

3.- Garantizar que la etapa inicial que contempla esta iniciativa, tiene por finalidad realizar una revisión formal de los requisitos señalados expresamente en la ley, y no resolver si la persona solicitante se ajusta al concepto de persona refugiada, pues ello implica un análisis de fondo.

4.- Que la propuesta legal incluya explícitamente qué autoridad realizará el análisis previo de la solicitud.

5.- Garantizar que las personas que buscan protección internacional no serán penalizadas o sancionadas por entrada irregular, en línea con el artículo 31 de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto del Refugiado.

6.- En cuanto a la modificación de la medida de reconducción o devolución inmediata, contemplada en la ley N°21.325, y siguiendo lo dispuesto en el derecho internacional de los derechos humanos, se insta eliminar dicha disposición, ya que puede resultar en expulsiones sumarias y colectivas, prohibidas por el derecho internacional, en violación del principio de no devolución.

7.- Ampliar el plazo de 10 días para presentar la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiada, pues resulta fundamental considerar las circunstancias individuales de los solicitantes de asilo.

Al término de la discusión general, y puesta en votación la idea de legislar, varios integrantes de la Comisión fundamentaron su voto, como pasa a exponerse:

V.- VOTACIÓN EN PARTICULAR

El proyecto consta de dos artículos, que fueron objeto del siguiente tratamiento.

El director del Servicio Nacional de Migraciones, señor Luis Thayer manifestó que el Ejecutivo comparte el espíritu de la indicación, en el sentido que, si una persona se encuentra en un país seguro, lo que corresponde en el concierto internacional es que ese país se haga cargo de la seguridad y de la protección de esa persona. En efecto, lo que ocurre actualmente cuando se analizan las solicitudes de refugio en la Comisión Nacional de Refugio y una persona declara haber solicitado refugio en otro país, es que se asume como un antecedente que el Estado de Chile no tiene por qué hacerse cargo de la protección de esa persona, porque proviene de un país donde ella consideró que podía estar segura. Es el caso, por ejemplo, de una persona venezolana que estuvo dos años en Perú y solicitó refugio en ese país. Independientemente de que se le haya otorgado o no el refugio en Perú, desde el punto de vista de la Comisión Nacional de Refugio no se recomienda otorgar el refugio en Chile. Lo mismo ocurre cuando una persona ha residido más de un determinado tiempo en otro país, caso en el cual también la Comisión recomienda el rechazo de la solicitud de refugio.

Ahora bien, tal como está redactada la indicación, ella podría generar una discriminación económica respecto de personas que emigran por tierra desde sus países versus las que lo hacen por aire. Si bien se comparte el sentido de que aquellas personas que provienen de un país seguro (que han solicitado refugio o residido en él, por ejemplo) no debieran estar dentro de las hipótesis de otorgamiento de refugio en Chile, existe una dificultad en cuanto al sesgo económico. La idea es tener una norma que resguarde el sistema del refugio, pero que también se haga cargo de las situaciones complejas que se presentan.

Por otra parte, hizo hincapié en que la mayoría de los solicitantes de refugio en Chile son de países lejanos, por ejemplo, afganos perseguidos por el régimen talibán, los que antes de llegar al Chile pasaron por distintos países.

Esta norma dio lugar a un amplio debate, como se consigna a continuación:

El director del SERMIG, señor Thayer señaló que, de las 2.230 solicitudes de refugio formalizadas por personas venezolanas, del 2010 a la fecha, se ha otorgado solo a 37 de ellas la condición de refugiada. Ello demuestra que hay continuidad en la política de refugio y que los criterios que establece la ley son correctos, pero de todas formas se debe mejorar el estándar del procedimiento de inicio y las facultades que se tienen, y para ello es el proyecto.

En otro orden de ideas, sostuvo que, efectivamente, la Convención de 1951 establece que la sanción penal por ingreso irregular no califica. Acotó que las personas que ingresan regularmente al país necesitan de pasaporte. Sin embargo, ocurre que muchos solicitantes de refugio no portan su pasaporte o un documento de identidad, puesto que suele pasar que el Estado que tiene que emitir ese documento es el Estado persecutor. Entonces, el problema del ingreso irregular de los solicitantes de refugio tiene que ver justamente con la falta de documentación. En virtud del procedimiento establecido en la Ley de Refugio, el SERMIG debe oficiar al Registro Civil para que se lleve a cabo un procedimiento de afiliación.

Por otra parte, explicó que cuando una persona llega a la frontera sin documentos y acusa persecución, la autoridad contralora o rechaza el ingreso, o permite el ingreso sin documentación. Lo preocupante de esta indicación es que podría generar una distensión del control migratorio por parte de la PDI cuando se enfrente a personas refugiadas que efectivamente están siendo perseguidas. Cuando esas personas no cuenten con pasaporte, para no ingresar irregularmente al país lo intentarán por paso habilitado, y en ese caso, lo más probable es que la PDI las deje ingresar sin documentación.

Normalmente, los refugiados salen de manera irregular de sus países. Y, de hecho, un factor que incide en declarar infundada una solicitud de refugio es que la persona haya salido regularmente de su país, puesto que, si estuviera siendo perseguida, el control de frontera la pone en riesgo (podrían darse, eventualmente, situaciones de detención, tortura, etc.). Las personas que están siendo realmente perseguidas salen de sus países, generalmente, “con lo puesto”.

En definitiva, si bien está de acuerdo en que hay que sancionar el ingreso irregular y que las causales de expulsión tienen que ser efectivas, debiendo mejorarse las capacidades del Estado en ese ámbito, en este caso se está discutiendo sobre refugiados y sobre un problema de fondo que dice relación con su falta de documentación.

A propósito de la consulta de la diputada señora Astudillo, explicó que una persona que ha hecho ingreso irregular no se formaliza bajo ningún punto de vista si es que no ha hecho primero la autodenuncia en la PDI, quien mantiene a la persona con control de firma e informa al Servicio si tiene algún tipo de antecedentes. Y la medida sancionatoria se suspende mientras está siendo formalizada. Una vez que es revocada o rechazada su solicitud, o no se formaliza, se activa el procedimiento sancionatorio. Se procede de esa manera porque así está establecido en la ley y en la Convención de 1951, ratificada por nuestro país.

El director del SERMIG, señor Thayer, enfatizó que la protección de no sanción es para los refugiados. Este proyecto de ley, en cambio, busca regular el proceso previo a la solicitud de refugio, es decir, cuando la persona aún no es refugiada.

El subsecretario del Interior, señor Manuel Monsalve, dijo que es importante recordar que el espíritu de este proyecto radica en permitir que el Estado tome decisiones encaminadas a proteger de manera efectiva a aquellos individuos que certifiquen su condición de refugiado. En ese contexto, el proyecto de ley establece que para que una persona sea reconocida como solicitante de la condición de refugio debe haber ingresado previamente al país, haber sido entrevistado por el Servicio Nacional de Migraciones, y el Servicio haber considerado que la persona cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 2 de la Ley de Refugio.

Es decir, el proyecto de ley establece un filtro de admisibilidad, y una vez que el solicitante ha pasado por ese proceso y formalmente se le reconoce como solicitante de refugio, el Estado chileno ya ha llevado a cabo una primera verificación. En efecto, si se considera que la persona cumple con los requisitos establecidos en la ley, ello le permite pasar a la condición de solicitante de refugio. Si no cumpliera con esos requisitos, el Servicio Nacional de Migraciones lo habría rechazado de manera fundada.

Ahora bien, en términos concretos, la indicación aborda dos aspectos. Respecto a la modificación del epígrafe del artículo 6, manifestó estar de acuerdo. Sin embargo, señaló estar en contra de la eliminación de su inciso segundo. Sobre el punto, fundamentó que dicha norma hace referencia a los solicitantes, y de acuerdo a la ley un solicitante ya ha tenido un primer contacto con el Estado y una certificación por parte del Servicio Nacional de Migraciones. En efecto, si el Estado considera que la persona cumple con los requisitos para optar a un refugio, y se le permite ser un solicitante de refugio, es porque tiene elementos de juicio suficiente como para considerar que está siendo perseguida en su país de origen y que su vida corre peligro. Desde esta perspectiva, no parece razonable sancionar a esa persona una vez que ha ingresado al territorio nacional. La eliminación del inciso segundo busca precisamente evitar que esta persona sea víctima de sanciones dentro del territorio nacional, ya que se reconoce que cumple con los requisitos de refugiado o, al menos, para iniciar el proceso de solicitud de refugio.

Complementando la intervención anterior, el director del Servicio Nacional de Migraciones, señor Luis Thayer, hizo presente que, por lo general, cuando una persona somete a evaluación su solicitud, se suspende la medida eventualmente sancionatoria, y en caso de que la solicitud sea rechazada, posteriormente se reactiva dicha medida. Lo anterior significa que se podría llegar a un consenso donde, por ejemplo, a un solicitante que ha incurrido en una infracción como el ingreso irregular se le suspenda la eventual sanción mientras está siendo evaluado. Luego, en caso de que la solicitud sea rechazada, se aplicaría la sanción correspondiente.

Esta propuesta busca evitar que se active, por ejemplo, un procedimiento de expulsión respecto de una persona que ha pasado el “primer filtro”, que está siendo evaluada y que esté, eventualmente, siendo perseguida en su país, pues aplicar una medida de expulsión en ese contexto podría significar una infracción al principio de no devolución, ya que se estaría enviando a la persona de vuelta a un país donde está siendo perseguida.

Refiriéndose a las intervenciones anteriores, el subsecretario del Interior manifestó que ya se ha establecido el marco de los compromisos internacionales que tiene el país; por lo tanto, entrar en un debate específico es innecesario, pues aquello ya está zanjado. En efecto, Chile tiene compromisos internacionales ratificados por el Congreso que prohíben sancionar a personas que tienen la condición de refugiado y que solicitan refugio.

En respuesta al planteamiento del diputado señor Kaiser, afirmó que él presenta un argumento que, precisamente, justifica no eliminar el inciso segundo del artículo 6. Él sostiene que el sentido común indica que una persona que tiene su vida en riesgo, lo razonable sería que quiera entrar al país utilizando los mecanismos que le den más certeza, como los pasos habilitados, y presentarse ante las autoridades que controlan y realizan el control migratorio en Chile. Eso sería lo razonable. Por tanto, cabe preguntarse, entonces, por qué, si eso es lo razonable, alguien no lo haría. Y ahí es donde se debe reflexionar si a alguien que tiene su vida o la de sus hijos en peligro, se le puede exigir, rigurosamente, actuar de manera racional para salvar esas vidas.

Lo anterior lleva a concluir que, si alguien considera que su vida o la vida de su familia está en peligro, y toma decisiones para salvarla, una de las posibilidades puede ser, efectivamente, cruzar la frontera de manera irregular. Acotó que en Bolivia y en muchos lugares se ha perseguido a personas que tienen origen en otros países para eliminarlas. Chile, de hecho, ha sido un país que ha dado ejemplo respecto a situaciones tan dramáticas como esa, en las cuales agentes del Estado han ido a otro país a eliminar ciudadanos chilenos. Entonces, no es una hipótesis irracional el que una persona tenga su vida en peligro y que, para salvarla, tenga que recurrir a la posibilidad de ingresar a un país de manera irregular.

En definitiva, si una persona recurre a las vías irregulares para ingresar a nuestro país es porque, seguramente, considera que está impedida de usar las vías habituales para salvar su vida. Pero, además, se trata de personas a las cuales el Estado chileno ya entrevistó y ha considerado que cumplen, efectivamente, con las normas para presumir que su vida estaba en peligro, razón por la cual les permitió realizar la solicitud de refugio. Enfatizó que la ley tiene que colocarse en esta hipótesis porque lo que está en riesgo, en definitiva, es la vida de personas.

El subsecretario del Interior, señor Monsalve, hizo hincapié en que, evidentemente, todos los presentes están en contra de cualquier organización criminal que se beneficie a expensas de la vida de las personas, haciendo referencia tanto al tráfico ilícito de migrantes como a la trata de personas. En ese contexto, se han llevado a cabo conversaciones entre el gobierno chileno y los gobiernos de Bolivia, Perú y Venezuela.

En segundo lugar, también está fuera de discusión que todos los presenten desean que exista un control adecuado de las fronteras. En efecto, Chile está implementando un proceso de empadronamiento biométrico para evitar la presencia de personas cuya identidad se desconoce al ingresar al país. Además, se ha llegado a un acuerdo con el gobierno venezolano para agilizar la emisión de salvoconductos en casos de expulsiones tanto administrativas (en menos de 48 horas) como judiciales (en menos de 5 días). También el gobierno se encuentra trabajando en un acuerdo para certificar los antecedentes penales de los ciudadanos venezolanos.

Por otra parte, y a fin de contextualizar el debate, entregó algunas cifras para cuantificar el problema, lo que es crucial para entender su magnitud. Argumentó que, desde 2010 hasta agosto de 2023, hay 29 mil personas que han solicitado refugio. Sin este proyecto de ley, el gobierno chileno estuvo obligado a permitirles continuar con su solicitud de refugio y otorgarles una visa temporal de 8 meses. Sin embargo, de esas 29 mil personas, finalmente solo se reconoció y otorgó la condición de refugiado a 803. Este proyecto, por tanto, busca evitar que se otorgue visa temporal a personas que intentan engañar al Estado haciéndose pasar por refugiados -en este caso, aproximadamente 28 mil-, permitiendo así focalizar los esfuerzos en las 800 personas que realmente cumplen con las condiciones para ser reconocidas como tal. De esa manera se resuelve el problema de fondo, evitando la concesión de visas a aquellos que no son genuinamente refugiados y carecen de condiciones para obtener el estatus.

Por último, aun cuando manifestó entender la preocupación del diputado señor Kaiser, sostuvo que, en términos cuantitativos, la discusión respecto de quien es o no es refugiado no es relevante, porque en 13 años solo se le ha otorgado tal calidad a 800 personas. Lo trascendente son las otras 28 mil a quienes hubo que otorgarles la visa, porque la ley no cuenta hoy día con un mecanismo de admisibilidad, como propone el proyecto.

El director del Servicio Nacional de Migraciones, señor Luis Thayer, precisó que el artículo 18 de la ley N°20.430 establece sanciones en caso de renuncia o cancelación de la condición de refugiado, especialmente cuando se acredita la falsedad de los fundamentos invocados durante el proceso de análisis. Este principio ya se encuentra establecido y podría aplicarse perfectamente al proceso inicial que el Ejecutivo está proponiendo. En otras palabras, si se comprueba durante la fase inicial que el solicitante presentó información falsa, se podría establecer la revocación o cancelación de la condición de refugiado, y eventualmente aplicar las normas generales como la expulsión o la orden de abandono, en caso de ingreso irregular.

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N°1 (Pasa a ser 3)

Se modifica el artículo 26, cuyo texto vigente dice así:

“Artículo 26.- Presentación de la Solicitud. Podrá solicitar el reconocimiento de la condición de refugiado toda persona que se encuentre dentro del territorio de la República de Chile, sea que su residencia fuere regular o irregular.

La solicitud podrá presentarse en cualquier oficina de Extranjería. Al ingresar a territorio nacional, los extranjeros también podrán hacerlo ante la autoridad migratoria que se encuentre en un paso habilitado de la frontera, quien le proporcionará la información necesaria sobre el procedimiento.

La señalada autoridad requerirá al interesado declarar las razones que lo forzaron a dejar su país de origen. Las personas deberán informar acerca de su verdadera identidad, en caso de no contar con documentos para acreditarla, o manifestar si el documento de identidad o pasaporte que presenten es auténtico.”.

El director del SERMIG hizo presente que, a su juicio, la indicación sería inadmisible por el gasto que irroga (derivado de la custodia de los solicitantes, para lo cual se requeriría contar con un recinto para aquello). Por otro lado, sería también inconstitucional, debido a que la custodia restringiría la libertad de circulación de las personas sin haber cometido ningún delito. Acotó, además, que en algunos casos los solicitantes de refugio pueden ser personas que tienen residencia habitual en el país.

El señor Thayer hizo presente que, normalmente, las personas que solicitan refugio y cuyas solicitudes están formalizadas, no desaparecen, porque el SERMIG realiza una serie de requerimientos de presencialidad a su respecto (comparecencia a entrevistas, por ejemplo). Por tanto, se trata de personas que, por lo general, mantienen un contacto permanente con el Servicio.

Por otra parte, el sistema tiene la virtud de que se analizan a fondo los antecedentes de las personas, y caso a caso. Por ello, la legislación consagra una visa de ocho meses para el solicitante de refugio, con la idea de que, durante ese tiempo óptimo, se lleve a cabo la revisión exhaustiva de todos los antecedentes, pudiendo así tener la certeza de que la persona está siendo perseguida o su vida está en peligro. En la práctica, un análisis en 10 días, como propone la indicación, no permitiría contar con el tiempo suficiente para revisar el fondo de cada situación, y mucho menos para que la persona acredite todos los antecedentes que, de acuerdo a una indicación ya aprobada por esta Comisión, debe considerar el Servicio a la hora de decidir respecto de la solicitud de refugio.

En otro orden de ideas, reiteró que el mantener a las personas en custodia implica un gasto para el Estado (lugar para pernoctar, alimentación, etc.). Este año, por ejemplo, se han formalizado 3.070 solicitudes de refugio, por lo que se requeriría mantener en custodia -con el consecuente gasto- a todas esas personas.

Además, la idea de la custodia como protección por parte del Estado también podría generar un incentivo perverso por medio del ingreso de solicitudes infundadas. En definitiva, más allá de los argumentos de inadmisibilidad e inconstitucionalidad, en el fondo, la indicación tampoco resuelve el problema, y puede generar otros adicionales.

Participaron en la votación de la indicación del diputado Kaiser las diputadas señoras Astudillo, Morales, Musante, Pérez (Catalina), Pérez (Joanna) y Tello; y los diputados señores Becker, Berger, Fuenzalida, Kaiser, Mellado (Cosme), Oyarzo y Trisotti.

Aunque dicha indicación fue rechazada por simple mayoría (5 a favor y 7 en contra), generó un amplio debate que se consigna a continuación:

El director del Servicio Nacional de Migraciones, señor Thayer, explicó que, normalmente, las personas que están siendo perseguidas evitan el paso fronterizo de salida, lo que implica ingresar al otro país por paso no habilitado.

Acotó que el volumen de personas refugiadas en Chile es menor (alrededor de 800), y aproximadamente la mitad de ellas ha tenido un ingreso irregular. El problema, por tanto, no está desbordado. Y, desde la perspectiva del Ejecutivo, la justificación de las personas para salir del país persecutor por un paso no habilitado es parte de la condición de refugiado que se solicita. Por tanto, esa circunstancia debe atenderse al momento de analizar esta indicación.

El director del SERMIG, señor Thayer, opinó que la indicación anterior apunta en la dirección correcta, pues permite hacer una evaluación caso a caso a la hora de ponderar una solicitud de refugio. De lo contrario, una norma general podría eventualmente excluir a personas que, efectivamente, estén siendo perseguidas y su vida corra peligro en su país de origen.

N°2 (Pasa a ser 4)

Agrega el siguiente artículo 28 bis:

“Artículo 28 bis. - Una vez presentada la solicitud, se evaluará si ésta cumple con los requisitos formales estipulados en los artículos 26 y 28 de esta ley y en el artículo 37 de su reglamento y si, de conformidad al artículo 2° de la presente ley, es manifiestamente infundada. En caso de cumplir con estos requisitos, el Director del Servicio Nacional de Migraciones deberá dictar una resolución, la que será notificada al solicitante. El procedimiento para el reconocimiento de su condición de refugiado continuará, otorgando al solicitante y a los miembros de su familia que lo acompañen la visa de residente temporal y notificando a los organismos correspondientes, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la presente ley.

Durante esta etapa inicial se dará cumplimiento al principio de no devolución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4° de la presente ley. Además, la constancia de haberse presentado la solicitud deberá ser considerada como documento válido para acreditar la situación migratoria regular para los efectos del artículo 12 bis de la ley N° 20.391, que facilita la aplicación efectiva de las penas establecidas para los delitos de robo, hurto y receptación y mejora la persecución penal en dichos delitos.

En caso de que no se cumplan los requisitos formales establecidos en los artículos 26 y 28 de esta ley y en el artículo 37 de su reglamento, el Servicio Nacional de Migraciones deberá notificar al solicitante de la resolución. Dicha resolución especificará los requisitos formales que fueron incumplidos y la forma y el plazo en que deben cumplirse. Asimismo, la resolución advertirá al solicitante que, en caso de no cumplir con la subsanación dentro de plazo, su solicitud se tendrá por desistida.

El solicitante contará con un plazo de quince días hábiles contado desde la fecha de la notificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 de la ley N° 21.325, de Migración y Extranjería, para subsanar las observaciones.

Cumplidos los requisitos formales de la solicitud, la Secretaría Técnica de la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugiado deberá emitir un informe técnico acerca de si la solicitud, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2° de la presente ley, es manifiestamente infundada.

El informe técnico indicado en el inciso anterior se elaborará tras llevar a cabo una entrevista personal con el solicitante, durante la cual podrá exponer todos los antecedentes que respalden su solicitud. Esta entrevista deberá tener lugar en un plazo de veinte días hábiles a partir de la presentación de la solicitud o su subsanación. En caso de que el solicitante no se presente a la entrevista, se archivará la solicitud por abandono del procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 del reglamento de la presente ley. Lo anterior será advertido en la citación a la entrevista, así como la posibilidad de concurrir a ella con abogado.

En el evento que la solicitud aparezca manifiestamente infundada por no guardar relación con los motivos establecidos en el artículo 2° de la presente ley, el Director del Servicio Nacional de Migraciones resolverá, mediante una resolución fundada, la inadmisibilidad de la solicitud, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 41 de la ley N° 19.880, que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado.

Esta resolución podrá ser objeto de los recursos establecidos en la citada ley N°19.880.

La etapa inicial regulada en el presente artículo no podrá tener una extensión superior a noventa días hábiles.”.

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La incorporación del artículo 28 bis dio lugar a un extenso debate, durante el cual se presentaron otras indicaciones, aparte de las mencionadas. Algunas de ellas fueron retiradas por sus autores, en tanto que otras fueron rechazadas, como es el caso de la suscrita por las diputadas señoras Morales, Orsini y Tello (3 a favor, 7 en contra y 3 abstenciones), que proponía sustituir el inciso segundo del artículo 28 bis propuesto por la Cámara de origen, por el siguiente:

“Durante esta etapa inicial se dará cumplimiento al principio de no devolución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º de la presente ley. Además, la constancia de haberse presentado la solicitud deberá ser considerada como documento válido para acreditar la situación migratoria regular de la persona solicitante. Este documento permitirá además a la persona solicitante ejercer actividades remuneradas mientras se lleve a cabo la etapa inicial del procedimiento.”.

Al respecto, se produjo el siguiente debate:

El director del Servicio Nacional de Migraciones recalcó que el Ejecutivo presentó este proyecto de ley para desincentivar las solicitudes infundadas de refugio que, en realidad, buscan resolver una situación distinta, por ejemplo, la necesidad de regularizar la situación migratoria, obtener un permiso de trabajo, etc. Desde esa perspectiva, esta indicación podría generar un incentivo perverso para que las personas inicien este procedimiento con otros fines.

Por otra parte, hizo presente que, de acuerdo con lo aprobado por el Senado, y respecto de lo cual el Ejecutivo está de acuerdo, en esta fase inicial se tiene por acreditada la regularidad de la persona, pero solo para efectos del control migratorio de identidad.

En conclusión, el Ejecutivo no estaría de acuerdo con la última parte de la indicación, sino que solo con aquella que dispone que “Durante esta etapa inicial se dará cumplimiento al principio de no devolución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º de la presente ley.”.

En otra intervención, el director del SERMIG explicó que, de acuerdo a la normativa vigente, en el evento que la solicitud de refugio de una persona sea fundada, se le reconoce recién en ese momento como solicitante, se le otorga una visa y una autorización para trabajar. En la etapa inicial que propone este proyecto, en cambio, la persona aún no ha sido formalizada, es decir, aun no es reconocida como solicitante. Por tanto, no debería contemplarse en esta etapa una autorización de trabajo, puesto que ello podría generar el incentivo perverso de que las personas busquen acceder al refugio solo con tal propósito, contradiciendo el espíritu de este proyecto, que es regular de mejor manera el procedimiento de refugio y contar con más herramientas para poder descartar las solicitudes infundadas.

En cuanto al principio de no devolución, precisó que, de acuerdo a la legislación vigente, este aplica para los solicitantes. Por tanto, en teoría, no aplicaría en la etapa inicial que crea este proyecto. Desde esa perspectiva, si lo que se busca es que sí aplique, consideró positivo explicitarlo en la indicación.

El señor Thayer afirmó que siempre se intentará resolver las solicitudes en el más breve plazo, y que los 90 días que se establecen son un máximo. Reducir el plazo en la ley forzaría las capacidades que tiene el Servicio para resolver.

La indicación en comento dio lugar al siguiente debate.

El director del SERMIG admitió que, si bien el proyecto busca establecer como requisito de admisibilidad la fijación de domicilio, lo cierto es que el artículo 33 de la ley establece requisitos formales que constituyen aspectos importantes a la hora de evaluar una solicitud, por lo que tampoco es redundante explicitarlas. De esa manera, queda mejor regulado el procedimiento de inicio.

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El director del SERMIG manifestó compartir la indicación solo en relación a los solicitantes de refugio, pues las causales de cesación o cancelación del refugio ya están contempladas en la legislación, y ello escapa de las ideas matrices del proyecto, que es regular la etapa inicial de admisibilidad.

El director del SERMIG aclaró que las causales de cesación de la condición de refugiado están establecidas en la ley y en la Convención de Cartagena. Acotó que el refugiado en esa hipótesis puede ser expulsado, pero no al país de origen.

N°4 (Pasa a ser 6)

Reemplaza el inciso primero del artículo 29 de la ley en referencia, cuyo texto en vigor se reproduce:

“Artículo 29.- Presentación en la Secretaría Técnica. Una vez presentada la solicitud, se le informará al peticionario respecto del procedimiento para la determinación de la condición de refugiado, sus derechos y obligaciones, en su propio idioma o en otro que pueda entender. Asimismo, se le informará acerca de la posibilidad de contactarse con un representante del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados.”.

El texto sustitutivo dice así:

“Artículo 29.- Una vez que el solicitante haya sido notificado de la resolución que indica que su solicitud se encuentra dentro de alguna de las causales establecidas en el artículo 2° de esta ley, y cumple con los requisitos formales establecidos en los artículos 26 y 28 de ésta, así como en el artículo 37 de su reglamento, se le proporcionará información detallada acerca de las etapas siguientes del procedimiento para determinar su condición de refugiado, así como de sus derechos y obligaciones. Dicha información se le entregará en su propio idioma o en otro que pueda comprender. Además, se le informará sobre la posibilidad de contactar a un representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.”.

La Comisión aprobó por asentimiento unánime el texto de reemplazo propuesto por el Senado, con los votos de las diputadas señoras Astudillo, Morales, Pérez (Catalina), Pérez (Joanna) y Tello; y de los diputados señores Berger, Fuenzalida, Kaiser, Mellado (Cosme), Oyarzo y Trisotti.

N°5 (Pasa a ser 7)

Este numeral modifica el inciso primero del artículo 32, que en su texto vigente estipula lo siguiente:

“Artículo 32.- Documentación e intervención de otros organismos. Una vez presentada la solicitud, la autoridad competente extenderá al peticionario y a los miembros de su familia que lo acompañen, una visación de residente temporario, por el plazo de ocho meses, prorrogables por períodos iguales, en la forma que determine el reglamento de la presente ley.”.

La enmienda propuesta consiste en reemplazar la expresión “presentada” por las palabras “acogida a trámite”.

La modificación fue aprobada por unanimidad, con los votos de las diputadas señoras Astudillo, Morales, Pérez (Catalina), Pérez (Joanna) y Tello; y de los diputados señores Berger, Fuenzalida, Kaiser, Mellado (Cosme), Oyarzo y Trisotti.

En relación con el texto vigente, la indicación agrega la obligación de fijar algún correo electrónico u otro medio de contacto remoto.

Participaron en la votación las diputadas señoras Astudillo, Morales, Pérez (Catalina), Pérez (Joanna) y Tello; y de los diputados señores Berger, Fuenzalida, Kaiser, Mellado (Cosme), Oyarzo y Trisotti.

Artículo 2

Incorpora las siguientes modificaciones en el inciso segundo del artículo 131 de la ley N° 21.325, de Migración y Extranjería, que en su texto en vigor señala lo siguiente:

“Asimismo, el extranjero que sea sorprendido por la autoridad contralora intentando ingresar al territorio nacional eludiendo el control migratorio, ya sea por pasos habilitados o no, o valiéndose de documentos falsificados, adulterados o expedidos a nombre de otra persona, contraviniendo la prohibición de ingreso del número 3 artículo 32, previa acreditación de su identidad, será inmediatamente reembarcado o reconducido a la frontera, según corresponda, debiendo en este último caso informar a la autoridad contralora del país vecino colindante al paso fronterizo por el cual se intentó el ingreso y estableciéndose a su respecto una prohibición de ingreso provisoria de seis meses.”.

Al respecto, se proponen las siguientes modificaciones:

1) Se reemplaza la expresión “intentando ingresar” por “habiendo ingresado”.

Participaron en la votación las diputadas señoras Astudillo, Morales, Pérez (Catalina), Pérez (Joanna) y Tello; y de los diputados señores Berger, Fuenzalida, Kaiser, Mellado (Cosme), Oyarzo y Trisotti.

2) Se sustituye la frase “ya sea por pasos habilitados o no, o valiéndose de documentos falsificados”, por la siguiente: “ya sea por pasos habilitados o no, o que se haya internado al territorio nacional hasta 10 kilómetros del límite fronterizo terrestre o dentro del mar territorial, o intentando ingresar valiéndose de documentos falsificados”.

Fue aprobado por unanimidad, con los votos de las diputadas señoras Astudillo, Morales, Pérez (Catalina) y Pérez (Joanna); y de los diputados señores Berger, Fuenzalida, Kaiser, Mellado (Cosme), Oyarzo y Trisotti.

3) Se intercala entre las expresiones “previa acreditación de su identidad” y la coma que le sigue, la frase “y de su registro”.

Fue aprobado por unanimidad, con los votos de las diputadas señoras Astudillo, Morales, Pérez (Catalina), Pérez (Joanna) y Tello; y de los diputados señores Berger, Fuenzalida, Kaiser, Mellado (Cosme), Oyarzo y Trisotti.

4) Se reemplaza la expresión “seis meses” por “un año”.”.

Fue aprobado por unanimidad, con los votos de las diputadas señoras Astudillo, Morales, Pérez (Catalina), Pérez (Joanna) y Tello; y de los diputados señores Berger, Fuenzalida, Kaiser, Mellado (Cosme), Oyarzo y Trisotti.

Participaron en la votación las diputadas señoras Astudillo, Morales, Pérez (Catalina) y Pérez (Joanna); y los diputados señores Berger, Fuenzalida, Kaiser, Mellado (Cosme), Oyarzo y Trisotti.

Es importante señalar que el texto del nuevo inciso tercero, aprobado por la Comisión, del artículo 131 de la ley N°21.325, es el resultado del debate que produjo la indicación parlamentaria (de los diputados señores Becker, Berger, Fuenzalida, Kaiser y Trisotti), que fue rechazada por unanimidad (10), y que proponía reemplazar en el numeral 2) del artículo 2° del proyecto del H. Senado la frase “ya sea por pasos habilitados o no, o valiéndose de documentos falsificados”, por la siguiente: “ya sea por pasos habilitados o no, o que se haya internado al territorio nacional hasta 50 kilómetros del límite fronterizo terrestre o dentro del mar territorial, o intentando ingresar valiéndose de documentos falsificados,”. El resumen de dicho debate es el siguiente.

El Ejecutivo se manifestó en contra de la indicación en referencia, argumentando que en el decreto a que alude la ley de infraestructura crítica se fija el rango de acción en 10 kilómetros. Además, es una distancia razonable, atendido que el objetivo de este proyecto es fortalecer la capacidad de control fronterizo. Desde esa perspectiva, una extensión del rango a 50 kilómetros tensionaría las capacidades de las policías.

El director del SERMIG coincidió con la presidenta. Acotó que, actualmente, el control fronterizo es una línea, y el proyecto lo aumenta a un rango de 10 kilómetros, a fin de que las personas puedan ser reconducidas. Ese es el sentido del proyecto. Además, en la inmediatez, a 10 kilómetros de la frontera es constatable que la persona ingresó irregularmente, no así a 50 kilómetros, donde es complejo hablar de “frontera” propiamente tal.

El director del SERMIG admitió que, en el caso del desierto, podría entenderse el punto de vista de los parlamentarios. Pero enfatizó que Chile tiene, en promedio, 180 kilómetros de ancho. Por lo tanto, de fijar un rango de acción en 50 kilómetros, casi un tercio del país sería “frontera”. La ciudad de Los Andes, por ejemplo, quedaría comprendida en ese rango de control fronterizo.

Subrayó, además, que las políticas de control de fronteras tienen que estar acotadas a un rango de acción específico. Por ejemplo, todo lo que dice relación con la inversión en frontera, tendrá que pensarse ahora para 10 kilómetros, y si ese rango se amplía a 50 kilómetros, se coloca al Estado un desafío que no está en condiciones de cumplir.

El señor Thayer planteó sus reparos, pues al estarse creando una nueva facultad para la autoridad -en este caso, la Subsecretaría-, una indicación parlamentaria en ese sentido sería inadmisible. Por otro lado, tendría que consultarse la opinión del Ministerio de Defensa respecto de lo que se consideraría como zona fronteriza, en relación con los acuerdos con habitantes de zona fronteriza.

En definitiva, no obstante considerar razonable, en cierta medida, la indicación parlamentaria, manifestó no tener piso jurídico para apoyar esa propuesta. Por ello, defendió la idea de que un rango de 10 kilómetros es razonable, sobre todo considerando que hoy la frontera está constituida prácticamente por una línea. Además, ese es el rango que se condice con las capacidades actuales que tiene el Estado para el control de la frontera.

VI.- ARTÍCULOS E INDICACIONES RECHAZADOS

A) Artículos rechazados

No se rechazaron artículos.

B) Indicaciones rechazadas

VII.- ADICIONES Y ENMIENDAS AL PROYECTO DEL SENADO

Cabe señalar que la Comisión incorporó las siguientes enmiendas al texto despachado por el Senado:

Artículo 1

-Ha agregado el siguiente numeral:

N° Nuevo (Pasa a ser 1)

Ha incorporado las siguientes enmiendas en el artículo 3 de la ley N°20.430:

-Se elimina la expresión “de no sanción por ingreso ilegal;”.

-Se incorpora el siguiente inciso final:

“Se entenderá como refugiado a la persona a quien se haya reconocido dicha calidad por la autoridad administrativa competente.”.

N° Nuevo (Pasa a ser 2)

Ha incorporado las siguientes modificaciones en el artículo 6 de la ley mencionada:

-Se reemplaza su epígrafe por el siguiente: “Refugio y Residencia irregular.”.

-Se suprime el inciso segundo.

N°1 (Pasa a ser 3)

-Ha incorporado el siguiente literal a):

a) Se agrega la siguiente oración en el inciso primero del artículo 26, a continuación del punto final, que pasa a ser seguido:

“De tal modo, deberá quedar a disposición del Servicio Nacional de Migraciones, hasta que se dicte la resolución que le reconozca tal condición; sin embargo, en caso de rechazo, el solicitante deberá hacer abandono voluntario del territorio nacional, si es que no le amparare alguna causal legal para su permanencia.”.

-Ha incorporado el siguiente literal b):

b) Se intercala el siguiente inciso segundo en el artículo 26, alterándose el orden correlativo de los siguientes:

“Para conceder el reconocimiento a que se refiere el inciso anterior, se deberán considerar, a lo menos, los siguientes antecedentes:

1.- Inminente peligro en el país de origen o persecución política del solicitante que ponga en riesgo la vida, libertad e integridad física de este.

2.- Que no mantenga una solicitud similar ante otro Estado ni permanencia por más de un año.

3.- Estados por los cuales el requirente ha transitado o residido previo a su solicitud en el territorio nacional y los fundamentos por los cuales, pudiendo haber solicitado refugio, no lo hizo.

4.- Medios utilizados para salir del país de origen y pertinencia de acceder a nuestro país por medio de otros Estados.

5.- En caso de ingreso irregular, deberá además cumplir los requisitos y plazos fijados en esta ley.

6.- Aquellos que el Servicio Nacional de Migraciones establezca mediante resolución de la Subsecretaría del Interior.”.

-Literal a), que pasa a ser c)

Lo ha sustituido por el siguiente:

“c) Reemplázase el inciso segundo, que ha pasado a ser tercero del artículo 26, por el siguiente:

“La solicitud deberá presentarse en cualquier oficina del Servicio Nacional de Migraciones. Al ingresar al territorio nacional, los extranjeros deberán informar a la autoridad contralora de frontera sobre su intención de solicitar refugio en Chile, en cuyo serán trasladados a la dependencia más cercana de la Policía de Investigaciones para llevar a cabo un registro biométrico o cualquier otra tecnología que permita la identificación de datos que se encuentre vigente, y se les informará sobre los requisitos y plazos que contempla el procedimiento conducente al reconocimiento de la condición de refugiado. En el caso que se manifieste por el solicitante la intención de que se le reconozca la condición de refugiado, la autoridad contralora de frontera procederá a dejar constancia por escrito de la solicitud y entregará una copia escrita de dicha constancia al solicitante y al Servicio Nacional de Migraciones.”.

-Literal b), que pasa a ser d)

Lo ha sustituido por el siguiente:

“d) Agréganse los siguientes incisos finales en el artículo 26:

“La solicitud de reconocimiento deberá ser presentada en el plazo de siete días hábiles, contados desde el ingreso del solicitante al territorio nacional.

De manera excepcional podrá dar curso a la solicitud cuando existieren antecedentes suficientes que den cuenta de cambios posteriores a su ingreso a Chile en las situaciones descritas en el artículo 2, que pongan en riesgo la vida, la libertad y la integridad física del solicitante, debiendo hacerlo en el mismo plazo del inciso precedente, contado desde ocurrido el hecho que funda la solicitud.”.

N°2 (Pasa a ser 4)

-Ha sustituido el texto propuesto como artículo 28 bis por el siguiente:

“Artículo 28 bis. - Una vez presentada la solicitud, se evaluará si ésta cumple con los requisitos formales estipulados en los artículos 26 y 28 de esta ley y en el artículo 37 de su reglamento y si, de conformidad al artículo 2° de la presente ley, es manifiestamente infundada.

En caso de cumplir con estos requisitos, el Director del Servicio Nacional de Migraciones deberá dictar una resolución, la que será notificada al solicitante en un plazo máximo de 3 días hábiles desde su dictación. El procedimiento para el reconocimiento de su condición de refugiado continuará, otorgando al solicitante y a los miembros de su familia que lo acompañen la visa de residente temporal y notificando a los organismos correspondientes, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la presente ley. Para estos efectos, se entenderá por familia del solicitante de refugio lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 9° de la presente ley. Durante esta etapa inicial se dará cumplimiento al principio de no devolución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4° de la presente ley.

En caso de que no se cumplan los requisitos formales establecidos en los artículos 26 y 28 de esta ley y en el artículo 37 de su reglamento, el Servicio Nacional de Migraciones deberá notificar al solicitante de la resolución. Dicha resolución especificará los requisitos formales que fueron incumplidos y la forma y el plazo en que deben cumplirse o subsanarse. Asimismo, la resolución advertirá al solicitante que, en caso de no cumplir con la subsanación dentro de plazo, su solicitud se tendrá por desistida y se entenderá que su estadía pasa a ser ilegal o irregular según corresponda, procediendo por tanto el Servicio Nacional de Migraciones a ordenar y notificar la expulsión del territorio nacional del extranjero solicitante de refugio, cuando corresponda.

El solicitante contará con un plazo de quince días hábiles contado desde la fecha de la notificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 de la ley N°21.325, de Migración y Extranjería, para subsanar las observaciones.

Cumplidos los requisitos formales de la solicitud, la Secretaría Técnica de la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugiado deberá emitir un informe técnico acerca de si la solicitud, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2° de la presente ley, es manifiestamente infundada.

El informe técnico indicado en el inciso anterior se elaborará tras llevar a cabo una entrevista personal con el solicitante, durante la cual podrá exponer todos los antecedentes que respalden su solicitud. Esta entrevista deberá tener lugar en un plazo de veinte días hábiles a partir de la presentación de la solicitud o su subsanación. En caso de que el solicitante no se presente a la entrevista, se archivará la solicitud por abandono del procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 del reglamento de la presente ley, y se entenderá que su estadía pasa a ser ilegal o irregular según corresponda, procediendo por tanto el Servicio Nacional de Migraciones a ordenar y notificar la expulsión del territorio nacional del extranjero solicitante de refugio, cuando corresponda. Lo anterior será advertido en la citación a la entrevista.

En el evento que la solicitud aparezca manifiestamente infundada por no guardar relación con los motivos establecidos en el artículo 2° de la presente ley, el Director del Servicio Nacional de Migraciones resolverá, mediante una resolución fundada, la inadmisibilidad de la solicitud, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 41 de la ley N°19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado. Esta resolución podrá ser objeto de los recursos de reposición y jerárquico en los términos dispuestos en el artículo 43 de esta ley.

Durante esta etapa se dará cumplimiento al principio de no devolución en conformidad a lo dispuesto en el artículo cuarto de la presente ley. Además, la constancia de haberse presentado la solicitud deberá ser considerada como documento válido para acreditar la situación migratoria regular solo para los efectos del artículo 12 bis de la ley 20.931.

La etapa inicial regulada en el presente artículo no podrá tener una extensión superior a noventa días hábiles.

Una vez que la resolución por la que se declara la inadmisibilidad de la solicitud de refugio, por ser esta manifiestamente infundada, se encuentre firme, se considerarán inadmisibles futuras solicitudes de refugio que sean planteadas por el mismo peticionario durante un período de cinco años. Lo anterior, a menos que se presenten ante el Servicio, en el momento de ser formulada la nueva solicitud, antecedentes que permitan a este último presumir fundadamente la existencia de circunstancias en el país de procedencia, que pudieran comprometer la vida, la integridad física o la libertad personal del solicitante. No se considerarán antecedentes que permitan presumir fundadamente lo anterior, la simple ocurrencia de circunstancias políticas o sociales en dicho país, de las que no se pueda inferir una afectación directa de los bienes jurídicos antes mencionados en la persona del solicitante.”.

N°3 (Pasa a ser 5)

-Ha reemplazado el texto propuesto como nuevo artículo 28 ter por el siguiente:

“Artículo 28 ter. - Durante la evaluación de la solicitud contemplada en el artículo anterior, y sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del mismo artículo, el solicitante estará sujeto a las obligaciones a que se refiere el artículo 33. El incumplimiento de estas obligaciones dará lugar a la inadmisibilidad de la solicitud por parte de la autoridad, en los mismos términos que el artículo anterior.”.

N°4 (Pasa a ser 6)

Sin cambios

N°5 (Pasa a ser 7)

Sin cambios

N° Nuevo (Pasa a ser 8)

-Reemplázase el numeral 6 del artículo 33 por el siguiente:

“6. Fijar domicilio y algún correo electrónico u otro medio de contacto remoto e informar oportunamente, a la autoridad competente, cualquier cambio que éste sufra, en un plazo de quince días.”.

Artículo 2

Lo ha sustituido por el siguiente:

“Artículo 2°. - Modifícase el artículo 131 de la ley N°21.325, de Migración y Extranjería, del siguiente modo:

1) Incorpóranse las siguientes enmiendas en el inciso segundo:

a) Reemplázase la expresión “intentando ingresar” por “intentado ingresar o habiendo ingresado”.

b) Reemplázase la frase “ya sea por pasos habilitados o no, o valiéndose de documentos falsificados”, por la siguiente: “ya sea por pasos habilitados o no, o que se haya internado al territorio nacional hasta 10 kilómetros del límite fronterizo terrestre o dentro del mar territorial, o intentando ingresar valiéndose de documentos falsificados”.

c) Intercálase, entre las expresiones “previa acreditación de su identidad” y la coma que le sigue, la frase “y de su registro”.

d) Reemplázase la expresión “seis meses” por “un año”.”.

2) Intercálase el siguiente inciso tercero, pasando el actual tercero a ser inciso cuarto, y así sucesivamente:

“La autoridad competente podrá modificar la distancia señalada en el inciso anterior por resolución fundada, cuando corresponda. No se considerarán las zonas urbanas dentro de estas distancias.”.

VIII.- TEXTO DEL PROYECTO APROBADO POR LA COMISIÓN

Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, y por los argumentos que dará a conocer el Diputado Informante, la Comisión de Gobierno Interior, Nacionalidad, Ciudadanía y Regionalización recomienda a la Sala aprobar el siguiente:

PROYECTO DE LEY:

“Artículo 1°.- Incorpóranse las siguientes modificaciones en la ley Nº 20.430, que establece disposiciones sobre protección de refugiados:

1) En el artículo 3:

a) Suprímese la expresión “de no sanción por ingreso ilegal;”.

b) Agrégase el siguiente inciso final:

“Se entenderá como refugiado a la persona a quien se haya reconocido dicha calidad por la autoridad administrativa competente.”.

2) En el artículo 6:

a) Reemplázase su epígrafe por el siguiente: “Refugio y Residencia Irregular.”.

b) Suprímese el inciso segundo.

3) En el artículo 26:

a) Agrégase la siguiente oración en el inciso primero, a continuación del punto final, que pasa a ser seguido:

“De tal modo, deberá quedar a disposición del Servicio Nacional de Migraciones hasta que se dicte la resolución que le reconozca tal condición; sin embargo, en caso de rechazo, el solicitante deberá hacer abandono voluntario del territorio nacional, si es que no le amparare alguna causal legal para su permanencia.”.

b) Incorpórase el siguiente inciso segundo, pasando el actual segundo a ser inciso tercero, y así sucesivamente:

“Para conceder el reconocimiento a que se refiere el inciso anterior, se deberán considerar, a lo menos, los siguientes antecedentes:

1.- Inminente peligro en el país de origen o persecución política del solicitante que ponga en riesgo la vida, libertad e integridad física de este.

2.- Que no mantenga una solicitud similar ante otro Estado ni permanencia por más de un año.

3.- Estados por los cuales el requirente ha transitado o residido previo a su solicitud en el territorio nacional y los fundamentos por los cuales, pudiendo haber solicitado refugio, no lo hizo.

4.- Medios utilizados para salir del país de origen y pertinencia de acceder a nuestro país por medio de otros Estados.

5.- En caso de ingreso irregular, deberá además cumplir los requisitos y plazos fijados en esta ley.

6.- Aquellos que el Servicio Nacional de Migraciones establezca mediante resolución de la Subsecretaría del Interior.”.

c) Reemplázase el inciso segundo, que pasa a ser tercero, por el siguiente:

“La solicitud deberá presentarse en cualquier oficina del Servicio Nacional de Migraciones. Al ingresar al territorio nacional, los extranjeros deberán informar a la autoridad contralora de frontera sobre su intención de solicitar refugio en Chile, en cuyo caso serán trasladados a la dependencia más cercana de la Policía de Investigaciones para llevar a cabo un registro biométrico o cualquier otra tecnología que permita la identificación de datos que se encuentre vigente, y se les informará sobre los requisitos y plazos que contempla el procedimiento conducente al reconocimiento de la condición de refugiado. En el caso que se manifieste por el solicitante la intención de que se le reconozca la condición de refugiado, la autoridad contralora de frontera procederá a dejar constancia por escrito de la solicitud y entregará una copia escrita de dicha constancia al solicitante y al Servicio Nacional de Migraciones.”.

d) Agréganse los siguientes incisos finales:

“La solicitud de reconocimiento deberá ser presentada en el plazo de siete días hábiles, contados desde el ingreso del solicitante al territorio nacional.

De manera excepcional se podrá dar curso a la solicitud cuando existieren antecedentes suficientes que den cuenta de cambios posteriores a su ingreso a Chile en las situaciones descritas en el artículo 2, que pongan en riesgo la vida, la libertad y la integridad física del solicitante, debiendo hacerlo en el mismo plazo del inciso precedente, contado desde ocurrido el hecho que funda la solicitud.”.

4) Incorpórase el siguiente artículo 28 bis:

“Artículo 28 bis. - Una vez presentada la solicitud, se evaluará si ésta cumple con los requisitos formales estipulados en los artículos 26 y 28 de esta ley y en el artículo 37 de su reglamento y si, de conformidad al artículo 2° de esta ley, es manifiestamente infundada.

En caso de cumplir con estos requisitos, el Director del Servicio Nacional de Migraciones deberá dictar una resolución, la que será notificada al solicitante en un plazo máximo de 3 días hábiles desde su dictación. El procedimiento para el reconocimiento de su condición de refugiado continuará, otorgando al solicitante y a los miembros de su familia que lo acompañen la visa de residente temporal y notificando a los organismos correspondientes, de conformidad con lo establecido en el artículo 32. Para estos efectos, se entenderá por familia del solicitante de refugio lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 9°. Durante esta etapa inicial se dará cumplimiento al principio de no devolución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4°.

En caso de que no se cumplan los requisitos formales establecidos en los artículos 26 y 28 de esta ley, y en el artículo 37 de su reglamento, el Servicio Nacional de Migraciones deberá notificar al solicitante de la resolución. Dicha resolución especificará los requisitos formales que fueron incumplidos y la forma y el plazo en que deben cumplirse o subsanarse. Asimismo, la resolución advertirá al solicitante que, en caso de no cumplir con la subsanación dentro de plazo, su solicitud se tendrá por desistida y se entenderá que su estadía pasa a ser ilegal o irregular, según corresponda, procediendo por tanto el Servicio Nacional de Migraciones a ordenar y notificar la expulsión del territorio nacional del extranjero solicitante de refugio, cuando corresponda.

El solicitante contará con un plazo de quince días hábiles contado desde la fecha de la notificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 de la ley N°21.325, de Migración y Extranjería, para subsanar las observaciones.

Cumplidos los requisitos formales de la solicitud, la Secretaría Técnica de la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugiado deberá emitir un informe técnico acerca de si la solicitud, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de esta ley, es manifiestamente infundada.

El informe técnico indicado en el inciso anterior se elaborará tras llevar a cabo una entrevista personal con el solicitante, durante la cual podrá exponer todos los antecedentes que respalden su solicitud. Esta entrevista deberá tener lugar en un plazo de veinte días hábiles a partir de la presentación de la solicitud o su subsanación. En caso de que el solicitante no se presente a la entrevista, se archivará la solicitud por abandono del procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 del reglamento de esta ley, y se entenderá que su estadía pasa a ser ilegal o irregular, según corresponda, procediendo por tanto el Servicio Nacional de Migraciones a ordenar y notificar la expulsión del territorio nacional del extranjero solicitante de refugio, cuando corresponda. Lo anterior será advertido en la citación a la entrevista.

En el evento que la solicitud aparezca manifiestamente infundada por no guardar relación con los motivos establecidos en el artículo 2°, el Director del Servicio Nacional de Migraciones resolverá, mediante una resolución fundada, la inadmisibilidad de la solicitud, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 41 de la ley N°19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado. Esta resolución podrá ser objeto de los recursos de reposición y jerárquico, en los términos dispuestos en el artículo 43 de esta ley.

Durante esta etapa se dará cumplimiento al principio de no devolución en conformidad a lo dispuesto en el artículo 4°. Además, la constancia de haberse presentado la solicitud deberá ser considerada como documento válido para acreditar la situación migratoria regular solo para los efectos del artículo 12 bis de la ley N°20.931.

La etapa inicial regulada en este artículo no podrá tener una extensión superior a noventa días hábiles.

Una vez que la resolución por la que se declara la inadmisibilidad de la solicitud de refugio, por ser esta manifiestamente infundada, se encuentre firme, se considerarán inadmisibles futuras solicitudes de refugio que sean planteadas por el mismo peticionario durante un período de cinco años. Lo anterior, a menos que se presenten ante el Servicio, en el momento de ser formulada la nueva solicitud, antecedentes que permitan a este último presumir fundadamente la existencia de circunstancias en el país de procedencia, que pudieran comprometer la vida, la integridad física o la libertad personal del solicitante. No se considerarán antecedentes que permitan presumir fundadamente lo anterior, la simple ocurrencia de circunstancias políticas o sociales en dicho país, de las que no se pueda inferir una afectación directa de los bienes jurídicos antes mencionados en la persona del solicitante.”.

5) Incorpórase el siguiente artículo 28 ter:

“Artículo 28 ter.- Durante la evaluación de la solicitud contemplada en el artículo anterior, y sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del mismo artículo, el solicitante estará sujeto a las obligaciones a que se refiere el artículo 33. El incumplimiento de estas obligaciones dará lugar a la inadmisibilidad de la solicitud por parte de la autoridad, en los mismos términos que el artículo anterior.”.

6) Sustitúyese el inciso primero del artículo 29 por el siguiente:

“Artículo 29.- Una vez que el solicitante haya sido notificado de la resolución que indica que su solicitud se encuentra dentro de alguna de las causales establecidas en el artículo 2°, y cumple con los requisitos formales establecidos en los artículos 26 y 28, así como en el artículo 37 del reglamento de esta ley, se le proporcionará información detallada acerca de las etapas siguientes del procedimiento para determinar su condición de refugiado, así como de sus derechos y obligaciones. Dicha información se le entregará en su propio idioma o en otro que pueda comprender. Además, se le informará sobre la posibilidad de contactar a un representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.”.

7) Reemplázase, en el inciso primero del artículo 32, la expresión “presentada” por “acogida a trámite”.

8) Reemplázase el numeral 6 del artículo 33 por el siguiente:

“6. Fijar domicilio y algún correo electrónico u otro medio de contacto remoto e informar oportunamente, a la autoridad competente, cualquier cambio que este sufra, en un plazo de quince días.”.

Artículo 2°. - Modifícase el artículo 131 de la ley N°21.325, de Migración y Extranjería, del siguiente modo:

1) Incorpóranse las siguientes enmiendas en el inciso segundo:

a) Reemplázase la expresión “intentando ingresar” por “intentado ingresar o habiendo ingresado”.

b) Reemplázase la frase “ya sea por pasos habilitados o no, o valiéndose de documentos falsificados”, por la siguiente: “ya sea por pasos habilitados o no, o que se haya internado al territorio nacional hasta 10 kilómetros del límite fronterizo terrestre o dentro del mar territorial, o intentando ingresar valiéndose de documentos falsificados”.

c) Intercálase, entre las expresiones “previa acreditación de su identidad” y la coma que le sigue, la frase “y de su registro”.

d) Reemplázase la expresión “seis meses” por “un año”.

2) Intercálase el siguiente inciso tercero, pasando el actual tercero a ser inciso cuarto, y así sucesivamente:

“La autoridad competente podrá modificar la distancia señalada en el inciso anterior por resolución fundada, cuando corresponda. No se considerarán las zonas urbanas dentro de estas distancias.”.

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Sala de la Comisión, a 11 de diciembre de 2023

JUAN CARLOS HERRERA INFANTE

Abogado Secretario de la Comisión

ÍNDICE

CAPÍTULO PÁGINA

I.- Constancias reglamentarias 1

II.- Resumen de los fundamentos del proyecto 3

III.- Proyecto aprobado por el H. Senado 4

IV.- Discusión general (Audiencias) 4

1) Director del Servicio Nacional de Migraciones 4

(SNM), Luis Thayer

2) Representante de ACNUR en Chile, 12

Delfina Lawson

3) Exdirector del SNM, Álvaro Bellolio 18

4) Jefe Nacional de Migraciones y Policía 20

Internacional de la PDI, Ernesto León

5) Asesora jurídica del Servicio Jesuita 24

Migrante, Gabriela Hilliger

6) Director ejecutivo del Centro de Políticas 25

Migratorias, Juan Pablo Ramaciotti

7) Representante del INDH, Camila de la Maza 28

8) Recomendaciones de Amnistía Internacional 32

V.- Votación en particular 34

VI.- Artículos e indicaciones rechazados 73

VII.- Adiciones y enmiendas al proyecto del H. Senado 77

VIII.- Texto del proyecto aprobado por la Comisión 82