Labor Parlamentaria

Honorable Camara:

Vuestra Comisión Especial de la Pequeña y Mediana Empresa, facultada por la H. Corporación en calidad de Investigadora, pasa a informaros sobre la materia del epígrafe.

I. COMPETENCIA DE LA COMISIÓN, AL TENOR DEL ACUERDO DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS QUE ORDENÓ SU CREACIÓN.

La Cámara de Diputados, en sesión 61ª, de la legislatura extraordinaria, celebrada el día 6 de abril del presente año, prestó su aprobación al proyecto de acuerdo N° 608, patrocinado por los honorables diputados señores Bayo, don Francisco ; Correa, don Sergio ; Dittborn, don Julio ; Forni, don Marcelo ; Montes, don Carlos ; Jaramillo, don Enrique ; Ojeda, don Sergio ; Ortiz, don José Miguel ; Tuma, don Eugenio y Von Mühlenbrock, don Gastón , cuyo tenor es el siguiente:

PROYECTO DE ACUERDO

La Cámara de Diputados acuerda:

1. Encomendar a la Comisión Especial de la Pequeña y Mediana Empresa:

a) Que investigue y evalúe, en el plazo de sesenta días, los resultados que ha arrojado en materia de capacitación la utilización de la franquicia del Sence, así como el efecto de las gestiones efectuadas por los organismos públicos competentes para ir en ayuda de los beneficiarios afectados por los hechos fiscalizados.

b) Que realice un proceso de ponderación de la aplicación de la ley N° 19.967, en orden a regular el acceso a la franquicia tributaria.

2. Solicitar a los organismos fiscalizadores dependientes del Gobierno que lleven a cabo un esfuerzo extraordinario a fin de atender los requerimientos de los usuarios afectados, para aclarar las objeciones formuladas ante la solicitud de beneficios tributarios para la capacitación.”

II. ANTECEDENTES GENERALES.

1. Servicio Nacional de Capacitación y Empleo ( Sence ).

El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (Sence) es un organismo del Estado, descentralizado, que se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Su misión institucional, es “contribuir al incremento de la productividad nacional, impulsando la capacitación ocupacional, tanto en las empresas, como también en las personas de menores ingresos del país.”

En resumen, se puede señalar que sus funciones son:

-Supervigilar el funcionamiento del sistema y difundir la información pública relevante para que los agentes públicos y privados actúen correcta y eficientemente en el mismo;

-Autorizar e inscribir en el registro pertinente, a los Organismos Técnicos de Capacitación (Otec);

-Estimular las acciones y programas de capacitación que desarrollen las empresas, a través de la aplicación del incentivo tributario;

-Visar todas las comunicaciones y liquidaciones de acciones de capacitación que presenten las empresas, paso ineludible para que éstas puedan imputar a franquicia los costos de esas acciones; y

-Fomentar la calidad de los servicios que prestan las instituciones intermedias y ejecutoras de capacitación.

En cuanto a su cobertura, el número de empresas participantes en el sistema de capacitación ha crecido con el correr de los años.

Del total de empresas que utilizaron la franquicia tributaria el año 2002, cerca de 78 mil lo hicieron por primera vez. La mayoría de ellas son microempresas. La siguiente tabla muestra este crecimiento:

2. Franquicia Tributaria [1]

Concepto de franquicia

La ley Nº 19.518 fija la normativa del crédito por gastos de capacitación que favorece a los contribuyentes de la Primera Categoría de la ley sobre Impuesto a la Renta [2], y que consiste en el descuento como crédito contra los impuestos anuales a la renta, de los gastos incurridos por las empresas en el financiamiento de acciones, actividades o programas de capacitación ocupacional en favor de sus trabajadores, desarrollados exclusivamente en el territorio nacional, debidamente autorizados por el Sence, conforme al Estatuto de Capacitación y Empleo.

B) Evolución de la franquicia en el tiempo

Cuadro N° 1: Evolución de la utilización de la franquicia Sence

Nota: Se entiende por contribuyentes que solicitan franquicia aquellos que en su declaración de impuestos a la renta (formulario 22 del SII) rebajan el crédito Sence.

Cuadro N° 2: Contribuyentes de Primera Categoría que solicitan la franquicia Sence según número de trabajadores por contribuyente (cifras de fecha anterior a la entrada en vigencia de ley 19.967):

Nota 2: Se recuerda que antes de la ley Nº 19.967 acreditando que se había cotizado sólo por un mes de trabajo en el año, se cumplía con el requisito mínimo que se exigía para acceder a la franquicia mínima de 13 Unidades Tributarias Mensuales (UTM). Todas las cifras contenidas en estos cuadros datan de una fecha anterior a la entrada en vigencia de la ley 19.967.

Se observa en el cuadro y gráfico Nº 1 que desde 1999 al 2003 el uso de la franquicia creció en 694% en número de casos (de 12.375 a 98.198) y 149% en monto (de 33.991 a 84.534 millones de pesos de cada año).

Se constata en el cuadro y gráfico N° 2 que este importante crecimiento en el número de contribuyentes que hacen uso de la franquicia Sence , se explicaba fundamentalmente por aquéllos que tienen un solo trabajador, donde el contribuyente y el trabajador son una misma persona. En efecto, de los 82.004 contribuyentes adicionales que solicitaron la franquicia en el 2003, respecto del 2000, 62.699 casos (es decir el 76%) se explican por estos contribuyentes. De hecho, creció este segmento de 3.407 que usaron la franquicia en el 2000 a 66.106 (que equivale a un crecimiento de un 1.840%). Como consecuencia de lo expuesto, en el año 2003 estos contribuyentes representaron el 67% del total que impetró el crédito.

Otro aspecto a destacar del cuadro y gráfico Nº2 radica en el hecho que de los 66.106 contribuyentes que hicieron uso de la franquicia contando con un solo trabajador, en 42.707 casos este contribuyente-empleado sólo pagó sueldo (y cotizó previsión) por un mes de trabajo en el año. Esto podría interpretarse como una cotización orientada a cumplir con el requisito para acceder al uso del crédito Sence en su límite de las 13 UTM y por tanto calificar para una devolución equivalente en el proceso de operación renta. Las cifras del cuadro Nº 2 ilustran que algo similar también ocurre con contribuyentes que registran dos empleados.

C) Quienes pueden acceder a este beneficio.

Los contribuyentes que tienen derecho al crédito por gastos de capacitación son las empresas que declaren el impuesto de Primera Categoría en base a cualquier modalidad.

También procederá la referida franquicia cuando el contribuyente no se encuentre afecto al impuesto de Primera Categoría por alguna de las siguiente situaciones:

-Por pérdida tributaria en el ejercicio comercial respectivo,

-Por encontrarse exento de dicho impuesto, al no exceder su base imponible del monto exento que alcanza al referido gravamen,

-Por exenciones que provengan de una norma legal expresa, como sucede por ejemplo, con los contribuyentes que desarrollan actividades en Zonas Francas, Antártica Chilena y territorios adyacentes en las comunas de Porvenir y Primavera, de la XII Región.

Si el Impuesto de Primera Categoría ha sido absorbido totalmente por otros créditos a que tiene derecho el contribuyente, conforme a alguna otra norma legal, el crédito por gastos de capacitación se puede deducir de cualquier otro impuesto a la renta anual que deba declararse. Si se mantiene un excedente, éste se devuelve al contribuyente.

No tienen derecho a este beneficio los siguientes contribuyentes:

a) Los de la Primera Categoría, cuyas rentas provengan únicamente de los siguientes capitales mobiliarios:

-Dividendos y demás beneficios derivados del dominio, posesión o tenencia a cualquier título de acciones de sociedades anónimas extranjeras, que no desarrollen actividades en el país, percibidos por personas domiciliadas o residentes en Chile (artículo 20 Nº 2, letra c) de la Ley de la Renta.

-Intereses de depósitos en dinero, ya sea, a la vista o a plazo (artículo 20 Nº 2, letra d) de la Ley de la Renta).

b) Los de la Primera Categoría que se encuentren sujetos a un impuesto único sustitutivo de todos los impuestos de la ley de impuesto a la Renta, como son los pequeños contribuyentes del artículo 22 de la Ley de Impuesto a la Renta; pequeños mineros artesanales, pequeños comerciantes que desarrollan actividades en la vía pública, suplementeros, propietarios de un taller artesanal u obrero y pescadores artesanales.

c) Los de la Segunda Categoría referidos en el artículo 42 NROS 1 y 2 de la Ley de Impuesto a la Renta; y

d) Los afectos a los impuestos Global Complementario o Adicional, según proceda.

D) Límite del crédito por gastos de capacitación.

La suma máxima a descontar por concepto del crédito por gastos de capacitación, no podrá exceder del 1% de las remuneraciones imponibles pagadas al personal en el mismo lapso en el cual se desarrollaron las acciones de capacitación. En otras palabras, el monto a deducir como crédito del impuesto de Primera Categoría de las empresas no debe exceder del 1% de las remuneraciones imponibles anuales efectivamente pagadas a todos los trabajadores de la empresa en el transcurso del período comercial en el cual se llevaron a cabo las actividades de capacitación.

El exceso por sobre el límite del 1% se estimará como gasto necesario para producir la renta.

E) Montos que se pueden imputar a este beneficio.

Para acceder a este beneficio las empresas deben acreditar el pago de las cotizaciones previsionales correspondientes a las planillas de remuneraciones del año en que se acoge a la franquicia.

a) Las empresas cuya suma máxima a descontar sea inferior a 9 UTM, podrán deducir hasta ese valor en el año, siempre que tengan una planilla anual de remuneraciones imponibles igual o superior a 45 UTM;

b) Los contribuyentes que tengan una planilla anual de remuneraciones menor a 45 UTM y mayor a 35 UTM podrán deducir hasta 7 UTM en el año;

Los contribuyentes cuya planilla anual de remuneraciones imponibles sea inferior a 35 UTM, no podrán descontar los gastos efectuados por la capacitación de sus trabajadores con cargo a esta franquicia tributaria.

F) Costos imputables a la franquicia.

La ley establece una escala, según nivel de ingreso mensual del trabajador beneficiado con capacitación, en virtud de la cual se pueden imputar a la franquicia los gastos en capacitación (artículo 37 ley 19.518):

Estos gastos son de dos tipos:

a) Costos directos.

Constituyen este tipo de gastos los siguientes:

i) Los gastos en que incurran las empresas con ocasión de programas de capacitación que desarrollen o que contraten con organismos técnicos de capacitación (Otec), así como aquéllos originados por los módulos conducentes a la formación de técnicos de nivel superior y para la nivelación de estudios de la Enseñanza General Básica y Media de sus trabajadores. Estos últimos sólo podrán imputarse a la franquicia tributaria en la medida que el beneficiario no cuente con otro financiamiento estatal que tenga el mismo fin, ya sea del propio Ministerio de Educación u otro organismo de la Administración del Estado;

ii) Los aportes que las empresas adherentes efectúen a los organismos técnicos intermedios para capacitación (Otic) y cuyos montos no excedan del 1% de la planilla salarial anual de la empresa;

iii) Los gastos en actividades destinadas a desarrollar las aptitudes, habilidades o grados de conocimientos de los dirigentes sindicales, cuando éstas sean acordadas en el marco de una negociación colectiva o en otro momento, y tengan por finalidad habilitarlos para cumplir adecuadamente su rol sindical.

iv) El costo de los contratos de capacitación o pre contratos laborales: Las acciones de capacitación que se realicen antes de la relación laboral, siempre y cuando sea necesario para el buen funcionamiento de la empresa o por la estacionalidad de la actividad que desarrolla, cuando un empleador y un eventual trabajador celebren un contrato de capacitación, por el cual se obliguen, el primero, a entregar a través de un organismo capacitador las competencias y destrezas laborales requeridas para desempeñar una actividad laboral determinada en la empresa, y el segundo, a cumplir dicho programa en las condiciones establecidas. La vigencia de esta convención y sus prórrogas no podrá exceder en total de dos meses, ni podrá celebrarse entre las mismas partes más de una vez dentro del mismo año calendario.

v) El costo de la capacitación post contrato laboral: Las acciones de capacitación que las empresas efectúen para sus ex trabajadores, podrán exceder hasta cinco meses la vigencia de la respectiva relación laboral, cuando la última remuneración del ex trabajador no exceda del equivalente a 25 UTM. Dichas acciones de capacitación deberán ser efectuadas sólo por organismos técnicos de capacitación.

b) Costos Indirectos.

Se pueden imputar a franquicia, entre otros, los viáticos y traslados de los participantes a cursos que se desarrollen fuera del radio urbano del domicilio de la empresa, los cuales tienen un tope máximo de un 10% del total de los costos directos de capacitación de la empresa, siempre que la imputación de ellos no exceda el 1% de franquicia de la empresa.

3. Capacitación.

La ley entiende por capacitación “el proceso destinado a promover, facilitar, fomentar, y desarrollar las aptitudes, habilidades o grados de conocimientos de los trabajadores, con el fin de permitirles mejores oportunidades y condiciones de vida y de trabajo y de incrementar la productividad nacional, procurando la necesaria adaptación de los trabajadores a los procesos tecnológicos y a las modificaciones estructurales de la economía” (artículo 10).

Se considerarán también capacitación, las actividades destinadas a desarrollar las aptitudes, habilidades o grados de conocimientos de los dirigentes sindicales, cuando éstas sean acordadas en el marco de una negociación colectiva o en otro momento, y tengan por finalidad habilitarlos para cumplir adecuadamente con su rol sindical.

Las empresas que deseen capacitar a sus trabajadores, accediendo a la franquicia tributaria, pueden hacerlo a través de las siguientes opciones:

A) Capacitación directa.

Corresponde a aquella en que la empresa organiza y ejecuta por sí misma acciones de capacitación para sus trabajadores, ya sea contratando instructores externos a ella, o bien, de su propio personal.

Este tipo de capacitación sólo puede ser impartida por personas naturales, quienes deben ingresar al Sence el formulario con todos los antecedentes del curso y personales del instructor para la correspondiente autorización y posterior visación de los gastos, una vez finalizada la acción.

B) Capacitación con organismos técnicos de capacitación (Otec) autorizados por Sence.

Los Otec son instituciones autorizadas por el Sence para dar servicios de capacitación. Podrán ser Otec las personas jurídicas cuyo único objeto social sea la capacitación y las Universidades; Institutos Profesionales, Centros de Formación Técnica (C.F.T.) reconocidos por el Ministerio de Educación.

Corresponde a aquéllas situaciones en que la empresa contrata los servicios de estos organismos con el objeto que ellos ejecuten cursos de capacitación específicos para sus trabajadores (cursos cerrados) o bien, envían a los trabajadores a los cursos en oferta pública que tienen estas instituciones, en los que pueden participar trabajadores de diferentes empresas. Todos los cursos que ejecuten los OTEC deben ser autorizados previamente por el Sence.

C) Capacitación a través de Organismos Técnicos Intermedios de Capacitación (Otic).

Los Otic son corporaciones privadas sin fines de lucro, cuyo objetivo será otorgar apoyo técnico a sus empresas adheridas, principalmente a través de la promoción, organización y supervisión de programas de capacitación y de asistencia técnica para el desarrollo de recursos humanos. Estos organismos no podrán impartir ni ejecutar directamente acciones de capacitación laboral, sino que servirán de nexo entre las empresas afiliadas y los organismos técnicos de capacitación.

Los Otic se constituyen por la reunión de a lo menos 15 empresas que así lo acuerden, en sesión celebrada al efecto. Estas empresas deberán reunir, en su conjunto, a lo menos 900 trabajadores permanentes, cuyas remuneraciones mensuales imponibles no sean inferiores a diez mil unidades tributarias mensuales a la época de constitución; o, por un grupo de empresas, cualquiera sea su número, que cuenten con el patrocinio de una organización gremial de empleadores, empresarios o trabajadores independientes, que disponga de personalidad jurídica y de la solvencia necesaria para responder por las obligaciones que pudiere contraer el organismo técnico intermedio para capacitación.

D) Capacitación concordada con el Comité Bipartito

Al respecto hay que distinguir:

a) Para las empresas con menos de 15 trabajadores es facultativo el constituir un Comité Bipartito de Capacitación;

b) Es obligatorio para las empresas con una dotación igual o superior a esa cantidad de trabajadores.

El Comité estará constituido por tres representantes del empleador y tres de los trabajadores y sus funciones serán acordar y evaluar los programas de capacitación de la empresa, así como asesorar a la dirección de la misma en materias de capacitación.

Los programas acordados con el Comité darán derecho a la empresa a descontar hasta un 20% adicional al monto del gasto imputable de la acción, siempre y cuando con ello no se exceda el 1%, como tampoco del nivel de gasto efectivamente realizado por la empresa (artículo 39).

Evolución del sistema de capacitación

El sistema de capacitación ha evolucionado desde un sistema de oferta, con la provisión directa de servicios por parte del Estado, a un sistema orientado a la demanda, con la creación de una franquicia tributaria, que le permite a las empresas que tributan en Primera Categoría del impuesto a la Renta, descontar los montos invertidos en la capacitación de sus trabajadores, del monto de este impuesto que les corresponda pagar, con los límites señalados en la ley.

Este nuevo énfasis recoge un importante cambio respecto del rol del Estado en materia de formación profesional, desde una participación directa como ejecutor de acciones, a un rol normativo y financiador de acciones ejecutadas por organismos contratados para el efecto, así como por las propias empresas.

En base de esta nueva concepción se encuentran tres elementos que hacen parte de la concepción del sistema de capacitación, estos son, una oferta privada de servicios, la competencia entre ejecutores directos y la asignación de recursos a través de mecanismos de mercado.

Desde el punto de vista de las acciones que se ejecutan, este sistema pretende aumentar el capital humano de los trabajadores, en áreas que la empresa considere relevantes para el proceso productivo, sin que medie en esta decisión intervención alguna del Estado.

Normas legales que trasuntan esta evolución

a) El decreto con fuerza de ley Nº 1 de 1989, antiguo Estatuto de Capacitación y Empleo (refunde modificaciones al decreto ley Nº 1.446, texto original del Estatuto de Capacitación), definía el concepto de capacitación de la siguiente manera:

“La capacitación ocupacional comprenderá actividades de instrucción extraescolar, que persigan una adecuada preparación para el desempeño de un trabajo, actividad u oficio y que se caractericen por tener objetivos de aprendizaje evaluables, en función de contenidos seleccionados y jerarquizados”.

Este concepto fue históricamente interpretado de manera restringida, en el sentido que las acciones de capacitación que se contrataran debían ser admisibles sólo en la medida que estaban asociadas al desarrollo de habilidades para el puesto de trabajo específico en que estaba el trabajador. No incluía por tanto, la formación o capacitación en temas considerados transversales.

b) En razón de lo expuesto en el punto a), este concepto fue modificado por la ley Nº 19.518, de octubre de 1997, que lo reemplazó por el siguiente texto:

“Se entenderá por capacitación el proceso destinado a promover, facilitar, fomentar, y desarrollar las aptitudes, habilidades o grados de conocimientos de los trabajadores, con el fin de permitirles mejores oportunidades y condiciones de vida y de trabajo y de incrementar la productividad nacional, procurando la necesaria adaptación de los trabajadores a los procesos tecnológicos y a las modificaciones estructurales de la economía”.

c) La ley Nº 19.765, de noviembre de 2002, extendió el uso de la franquicia tributaria a la nivelación de estudios básicos y medios, a la actualización de lecto escritura y aritmética para quienes hayan perdido estas habilidades por desuso aún cuando tengan escolaridad completa, y a módulos basados en competencias laborales que formen parte de la formación de técnicos de nivel superior.

d) Ley Nº 19.967 sobre racionalización del uso de la franquicia tributaria de capacitación

4. Ley Nº19.967 sobre racionalización del uso de la franquicia tributaria de capacitación.

En el contexto del mejoramiento de la eficiencia y racionalidad del gasto público, se constató la existencia de ciertos abusos e irracionalidad en algunas áreas del gasto fiscal. Estas corresponden a la extensión de la carrera de Carabineros, el sistema previsional de las Fuerzas Armadas y Carabineros, los subsidios por incapacidad laboral y por enfermedad grave del hijo menor de un año y la utilización de la franquicia tributaria para capacitación.

Respecto de esta última, se detectaron tendencias en el uso de la franquicia que resultaban altamente preocupantes en términos de su racionalidad y eficacia (este punto será desarrollado más adelante), entre las que se contaban las siguientes:

A) Aumento de utilización de la franquicia por empresas unipersonales.

Aunque el número de empresas que utilizó la franquicia aumentó en casi un 700% desde 1999 al 2004, este crecimiento es explicado fundamentalmente por empresas que registran un solo empleado, las que el 2003 representaron un 67% del total de solicitantes de este crédito tributario.

En el mismo año, un 64% de estas empresas con un solo empleado (donde en la mayor parte de los casos el contribuyente y el empleado son la misma persona) cotizaron sólo por un mes de trabajo en el año, cumpliendo así sólo con el requisito mínimo que se exigía para acceder a la franquicia de 13 Unidades Tributarias Mensuales (UTM).

B) Requisito generaba incentivo a la simulación de la relación laboral.

Si bien la situación descrita no es evidencia directa de que todos estos casos correspondían a abusos del sistema, resultaba evidente que en un alto porcentaje de los mismos la cotización no reflejaba una relación laboral efectiva, sino que se realizaba con el fin de cumplir con el requisito mínimo para acceder a la franquicia tributaria. Esto era posible por el fuerte incentivo al abuso que existía en la estructura de la franquicia, puesto que se podía acceder a un beneficio de 13 UTM con el único requisito de haber realizado una cotización por un salario mínimo, lo que tiene un costo de alrededor de 1 UTM. Por tanto, esta operación alcanzaba una rentabilidad de 1300%.

C) Fiscalización del SII acreditó abuso de la franquicia mediante la creación artificial de contribuyentes.

Lo anterior se complementó con evidencia arrojada por la fiscalización del Servicio de Impuestos Internos, respecto de abusos del sistema mediante la creación artificial de contribuyentes; la impetración de cursos que nunca se llevaron a cabo; la suplantación de identidad de personas; la existencia de contribuyentes que repetían año a año el mismo curso con la misma Otec (Organismo Técnico de Capacitación); precios injustificados; y falsas contrataciones, entre otras. Estas conductas tendían a concentrarse fuertemente en los contribuyentes que solicitaban la franquicia mínima de 13 UTM.

Contenido de la ley Nº 19.967

La ley propone un rediseño de la aplicación de la franquicia tributaria Sence en la microempresa, a fin de evitar los abusos que se han detectado y focalizar correctamente estos recursos en microempresas que requieren efectivamente capacitación.

A. Franquicia tributaria para contribuyentes cuya planilla anual de remuneraciones supere las 35 y 45 UTM.

El artículo 36 de la Ley Nº 19.518, concede a los contribuyentes de Primera Categoría de la Ley de la Renta, el derecho a descontar del monto a pagar por dichos impuestos, los gastos efectuados en programas de capacitación, en las condiciones que fija la ley, en una suma máxima que no podrá exceder en el año, a la cantidad de 1% de las remuneraciones imponibles pagadas al personal en el mismo lapso.

Según la normativa vigente antes de la entrada en vigencia de esta ley, para el caso que las empresas cuya suma máxima a descontar en el año sea inferior a 13 UTM, se las autorizaba a deducir hasta dicho valor en el año. La ley rebaja dicha cifra a 9 UTM.

La ley además limita el acceso a la franquicia tributaria a aquéllos contribuyentes cuya planilla anual de remuneraciones supere las 45 UTM, y hayan declarado y pagado las cotizaciones correspondientes.

Aquellos contribuyentes que tengan una planilla anual de remuneraciones menor a 45 y mayor a 35 UTM podrán deducir hasta 7 UTM en el año.

Quienes tengan una planilla inferior a 35 UTM no podrán descontar los gastos de capacitación de sus trabajadores.

Esto asegurará que aquellos contribuyentes que soliciten la franquicia de 9 UTM, hayan pagado cotizaciones por al menos ese mismo monto, terminando con la rentabilidad asociada a la simulación de la relación laboral.

B. Ampliación del Fondo Nacional de Capacitación.

La ley amplía el Fondo, con cargo al cual se paga el subsidio, para permitir el financiamiento de la capacitación de microempresarios y trabajadores de microempresas que la requieren, pero no pueden acceder a la franquicia tributaria como fuente de financiamiento a partir de las restricciones que se proponen en esta ley.

a) Empresas beneficiarias del Fondo.

El antiguo artículo 46, autorizaba al Servicio Nacional para establecer cada año, con cargo al Fondo Nacional de Capacitación, entre otros, financiamiento directo de programas destinados a la ejecución de acciones de capacitación de trabajadores y administradores o gerentes, de empresas cuyas ventas o servicios anuales no excedan del equivalente a 13.000 unidades tributarias mensuales.

Esta ley amplía la aplicación del subsidio a las empresas que tengan una planilla anual de remuneraciones imponibles inferior a 45 unidades tributarias mensuales en el año calendario anterior al de postulación al beneficio.

b) Asignación del financiamiento.

Se establece que los desembolsos que demanden las actividades de capacitación que se desarrollen por dichas empresas (las que tengan una planilla anual de remuneraciones imponibles inferior a 45 unidades tributarias mensuales), se financiarán con cargo a recursos consultados para estos efectos en el Fondo Nacional de Capacitación, y su asignación deberá efectuarse a través de licitación pública, en la que sólo podrán participar los organismos inscritos en el Registro que al efecto contempla la ley.

c) Incompatibilidad del financiamiento del Fondo con franquicia tributaria.

Se establece que esta modalidad de financiamiento contemplada en la letra b), es incompatible con el mecanismo de franquicia deducible de impuestos.

d) Racionalización de los requisitos para acceder al subsidio.

Se racionalizan los requisitos para acceder al subsidio de capacitación de las empresas que tengan una planilla anual de remuneraciones imponibles inferior a 45 unidades tributarias mensuales en el año, disponiéndose que éstas tengan a lo menos 3 meses de antigüedad desde su correspondiente iniciación de actividades a la fecha de inscripción de los beneficiarios en el curso de capacitación.

Tratándose de personas jurídicas, sus socios deben ser exclusivamente personas naturales.

5. Irregularidades en materia de franquicias tributarias por capacitación (detectadas antes de la vigencia de la ley Nº 19.967) [3]

A continuación se ilustran algunas de las irregularidades vinculadas al uso de la franquicia Sence que aún no habían sido resueltas por los contribuyentes a diciembre de 2003, antes que entrara en vigencia la ley Nº 19.967:.

Cuadro: Contribuyentes con devoluciones retenidas por observaciones del proceso de fiscalización del SII.

Nota: 1/ Las declaraciones objetadas por concepto de cruce no se pueden sumar en esta columna, ya que una declaración puede presentar problemas en más de un cruce informático, como de hecho ocurre por ejemplo en la fila denominada F56 y la fila F55 que en su mayoría coincide la declaración y por ende el contribuyente.

2/ Respecto de los Otecs que se encuentran querelladas por el SII, uno de los tribunales que lleva una de las causas ha ordenado la retención de las devoluciones solicitadas por los contribuyentes para los años tributarios 2002 y 2003.

En este cuadro se observa que hay inconsistencias tributarias que no califican para hacer uso de la franquicia o no resueltas por los contribuyentes, que imposibilitan autorizar las devoluciones retenidas a estos contribuyentes.

1. Ejemplos de alguna de las irregularidades que detectó el SII hasta fines del 2003

A) Incumplimientos tributarios que el SII detectó en la fiscalización del uso de esta franquicia:

a) Se incumplen requisitos. Hubo 8.045 contribuyentes que impetraron la franquicia en su declaración de renta, no siendo contribuyentes de Primera Categoría -requisito legal básico para hacer uso de la franquicia- o bien efectuaron el Término de Giro, es decir, pusieron fin a su actividad económica o no registraron movimiento comercial alguno durante el año 2002.

b) Se excede el límite de la franquicia. Existieron 3.803 contribuyentes que solicitaron créditos por gastos de capacitación superiores al límite establecido por la ley, equivalente al 1% de las remuneraciones imponibles o 13 UTM.

c) Se entrega información contradictoria. Hay 3.352 casos en que los gastos de capacitación declarados son inconsistentes o no guardan relación con la información proporcionada por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo; y otros 5.759 contribuyentes que no presentaron el formulario 1887, en el cual deben detallarse las remuneraciones pagadas a los empleados, requisito indispensable para determinar la base de cálculo de los límites al uso de la franquicia.

d) No se proporcionaron las declaraciones que permiten una validación de a quien se le proporcionó el mandato. En 8.129 casos el contribuyente no entregó al SII la declaración jurada simple, establecida en la resolución Nº 15 de 2003, donde se solicitaba identificar a quien se le había otorgado mandato. Esta cifra es sólo un 13.6% del total de quienes deben cumplir con dicho requisito.

B) Irregularidades detectadas en uso de franquicia Sence.

a) Cursos Falsos. Cursos informados y aprobados por Sence que en la práctica nunca se llevaron a cabo, según testimonios entregados por los propios contribuyentes en declaraciones juradas hechas a fiscalizadores del SII.

b) Suplantación de identidad. Se usurpó el nombre de personas físicas, figurando ante el Sence y el SII como contribuyentes activos que cumplen con todos los requisitos legales para hacer uso de la franquicia, sin que los afectados hayan realizado trámite alguno ante ambos Servicios para propósitos de capacitación. El efecto práctico de lo anterior es que tales contribuyentes figuran ante el SII con dos declaraciones de renta, una preparada por el titular y otra por un Otec, que en teoría le brindó capacitación, lo cual le ocasiona múltiples problemas ante el SII y eventualmente verse involucrado en procesos penales.

c) Reiteración del curso. Contribuyentes que año a año repiten el mismo curso de capacitación bajo idéntica Otec. Se constató que tales contribuyentes reciben un pago en efectivo o en especies (computadores) por parte del Otec para que se preste a la figura maliciosa en su condición de contribuyente de Primera Categoría .

d) Precios injustificados. Diferencias injustificadas en el precio de determinado curso (con idéntica cantidad de horas y contenido), dependiendo lo anterior de si el contribuyente se interesa en el mismo privadamente o si manifiesta que recurrirá a la franquicia de capacitación Sence. Por ejemplo, el SII ha constatado que un curso básico de manejo sin uso de franquicia tiene un precio de $ 150.000, en tanto que con uso de franquicia se encarece a $ 380.000. Si el interesado señala que no es contribuyente con derecho a la franquicia, el Otec le garantiza que sin costo hará los trámites para darle acceso al sistema, con lo cual se crean miles de falsos empresarios con el fin de obtener los recursos del Estado.

e) Falsas contrataciones. El uso de la franquicia tributaria exige que la empresa tenga remuneraciones imponibles pagadas durante el año comercial en que se efectúa la acción de capacitación. Para cumplir este requisito, se detectó el pago de imposiciones legales correspondientes a un mes -y en algunos casos hasta por un día-en beneficio de un particular que no necesariamente es trabajador dependiente y tampoco tiene ningún tipo de relación laboral con ese contribuyente. Este pago lo efectuaba el Otec quien a su vez presenta ante el SII el formulario 1887 sobre la propia declaración de renta del contribuyente.

2. Medidas adoptadas por el Sence para combatir irregularidades.

A. Producto de acciones de fiscalización aleatorias que desarrolló el Sence desde el segundo semestre del año 2002 (3.219 fiscalizaciones), a fines del 2003 fue posible evitar la imputación a la franquicia tributaria por un monto de $172.363.890, correspondientes a acciones de capacitación con alguna irregularidad.

B. Por la detección de faltas graves, entre los años 2001, 2002 y 2003, el Sence ha revocado la autorización a 88 OTEC, en tanto que 21 OTEC se encuentran en proceso de aplicación de sanciones, entre las cuales cabe la revocación.

C. Entre los años 2002 y 2003 el Sence entregó a la justicia los antecedentes de once (11) organismos capacitadores, y de ocho (8) empresas, con el objeto de que se investigue la presunta comisión de delitos por una eventual percepción indebida de beneficios, entre éstos, la franquicia tributaria.

D. Se dictó el decreto Nº 282, de 24 de julio de 2002, que modifica el reglamento de la ley Nº 19.518, en orden a establecer el procedimiento para la aplicación de multas a empresas, organismos técnicos de capacitación y organismos intermedios para capacitación que infrinjan las disposiciones del Estatuto de Capacitación.

E. Se elaboró un manual de Supervisión, que normaliza las acciones que debe tomar el personal a cargo de esta función en todas las Direcciones Regionales del país. Además de ello, se está capacitando a las Direcciones Regionales del Servicio , tanto en los procedimientos de fiscalización, cuanto en los de aplicación de sanciones.

Aplicando el criterio señalado en el punto anterior, en el marco del proceso de liquidaciones 2003, el Sence retuvo los certificados de 4.746 usuarios de franquicia tributaria, lo que representa aproximadamente un 4% del total de empresas que utilizaron este beneficio.

De éstos 3.460 fueron contribuyentes que contrataron los servicios con aproximadamente 19 organismos técnicos de capacitación que fueron sancionados con la revocación de su inscripción en el Registro Nacional de Otec , o con aquéllos que se encontraban en proceso de revocación. A dichos contribuyentes se les pidió ratificar ante notario la información de sus gastos de capacitación. A diciembre del 2003 1.584 de estos contribuyentes habían ratificado la información en los términos señalados y Sence liberó sus certificados, en tanto que los restantes 1.876 no han cumplido con esta medida.

1.286 fueron contribuyentes de segunda categoría informados a Sence por el SII, los cuales no tenían derecho a utilizar este beneficio, de acuerdo a la ley.

III. RELACIÓN DEL TRABAJO DESARROLLADO POR LA COMISIÓN EN EL CUMPLIMIENTO DE SU COMETIDO Y EXPOSICIONES DE LAS PERSONAS QUE CONCURRIERON.

La Comisión, en el cumplimiento de su cometido, celebró sesiones ordinarias y procedió a escuchar las opiniones y las declaraciones de las autoridades y personas invitadas, cuya nómina es la siguiente:

Del Ministerio del Trabajo y Previsión Social concurrieron el señor Ministro del Trabajo y Previsión Social, don Yerko Ljubetic G. ; el señor Jefe de Gabinete, don Felipe Sáez ; y el señor asesor legislativo de dicho Ministerio, don Francisco del Río .

Del Servicio de Impuestos Internos concurrieron el señor Director Nacional, don Juan Toro ; el señor Subdirector Jurídico, don Bernardo Lara , el señor Subdirector de Fiscalización (S), don Enrique Rojas , el Director (S) del Servicio de Impuestos Internos, señor Alfredo Echeverría H., el Jefe del Departamento Operación Renta , señor Alejandro Unanue y el asesor, don René García .

Del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo concurrieron la señora Directora, doña Jossie Escárate M., el Jefe del Departamento de Capacitación en Empresas , don Eduardo Rodríguez O. y la Jefa del Departamento de Control de Gestión, doña Gabriela Aguayo .

De la Asociación Chilena de Instituciones de Capacitación (Fechic A.G.), concurrieron su Presidente , don Iván Novoa P. ; el Vicepresidente , don Héctor Hidalgo , su abogado, doña Hilda Cerda , y Henry Sanhueza G., Vicepresidente de Incade A.G. Concepción.

De la Federación Nacional de Organismos Técnicos de Capacitación (Fenotec), concurrieron su Presidente , don Julio Muñoz C.; el Vicepresidente , don Jorge Troncoso H., y el Secretario General de la mencionada organización, don Alejandro Bascuñan E.

De la Conupia concurrieron su Presidente , don Iván Vuskovic y el Secretario General, don José Luis Ramírez.

A continuación se incluyen las ideas centrales expuestas por los representantes de las entidades ya mencionadas.

1. Servicio de Impuestos Internos.

El señor Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos , don Juan Toro , expresó que en relación con el Proyecto de Acuerdo aprobado por la Cámara de Diputados se deben distinguir dos situaciones:

La primera dice relación con los cambios que se efectuaron a la normativa que regula el uso de la denominada “franquicia Sence”, a través de la ley 19.967, sobre racionalización del uso de la franquicia tributaria de capacitación.

Esta ley, entre otros puntos, fijó una nueva forma de abordar el acceso a la capacitación, por la vía de establecer un fondo concursable directo y al regular de mejor manera el acceso a la franquicia antes mencionada.

Dicho cuerpo legal fue aprobado el año pasado por el Congreso Nacional, por lo que recién se tendrá un diagnóstico más acabado de los efectos de su aplicación al finalizar la operación renta de este año.

Respecto del segundo punto planteado en el Proyecto de Acuerdo, vale decir, la utilización que se hizo de la franquicia con anterioridad a la ley 19.967, indica que se pueden distinguir tres grupos de contribuyentes:

A) Del universo de 60 mil contribuyentes que en el año tributario 2004 se acogió al beneficio, 48 mil no registran problemas pendientes.

B) De los 12 mil contribuyentes que no han resuelto del todo su situación tributaria, 7.500 mantienen alguna inconsistencia pendiente, la que no necesariamente dice relación con la franquicia tributaria Sence , sino que está vinculada a otro tipo de controles tributarios que se efectúan.

C) Por último, los contribuyentes que sólo registran observaciones del tipo Sence se reducen a 4.780.

De éstos existe un caso en especial que tiene particular relevancia, cual es el de la empresa “Proyección empresarial” conocida como Proem. Dicha empresa constituye un organismo técnico intermedio para capacitación (Otic) que hoy se encuentra querellada tanto por el Sence como por el Servicio de Impuestos Internos.

De los casos vinculados a “Proem” 2.000 contribuyentes aún tienen su situación tributaria pendiente, de un total cercano a los 3.700.

De los 2.000 casos pendientes, 1.134 contribuyentes sólo tienen observaciones del tipo Sence.

Estos últimos han sido citados al Servicio a fin de aclarar su situación, donde se les pide una declaración jurada simple, cuando la única observación que se les formula se debe a su vinculación con este caso puntual.

En esta declaración deben ratificar que han efectuado los cursos de capacitación correspondientes.

En los últimos dos meses se han liberado alrededor de 250 casos a través del mecanismo recién mencionado.

Consultado si la Tesorería General de la República pagó el monto que involucra el beneficio, una vez que fueron superadas las objeciones planteadas por el Servicio de Impuestos Internos, señaló que existe un cronograma que debe cumplirse para efectos de liberar las devoluciones, en el que participan el Servicio de Impuestos Internos, la Tesorería y los tribunales de justicia.

Declaró que entiende que en los casos en que el contribuyente emitió una orden para que la Tesorería canalizara a un tercero la devolución así se ha hecho. Contando la Tesorería con ese mandato y siempre que no haya sido revocado, debe necesariamente pagar al tercero indicado por el contribuyente.

Hizo presente que cuando existen deudas pendientes con el Fisco producto de otros item diversos, dicho servicio acostumbra a compensar dicha deuda.

El señor Alejandro Unanue, Jefe del Departamento Operación Renta, afirmó que se han llevado a cabo algunas iniciativas destinadas a resolver los casos que se encuentran pendientes.

En los años 2003-2004 los casos más delicados son los que afectan a Otec en contra de las cuales el Servicio de Impuestos Internos se ha querellado. Ello ha significado que un importante número de contribuyentes del sector transporte de pasajeros no hayan obtenido su devolución del impuesto a la renta.

En coordinación con tales Otec se puso en marcha un mecanismo de solución, que ha permitido resolver alrededor de 70 casos pendientes.

Informó que el Servicio de Impuestos Internos ha dispuesto para los afectados una atención especial programada para los fines de semana del mes de julio del año en curso, de forma de resolver de un modo integral la situación de cada uno de ellos, siempre que cumplan con los requisitos para acceder a la franquicia tributaria.

Las medidas adoptadas se pusieron en conocimiento de las dos principales federaciones de taxis colectivos.

Hizo presente que en virtud del Protocolo suscrito con el Ministro Secretario General de la Presidencia se acordó revocar el mandato que destinaba los recursos a las Otec.

Expresó que los casos derivados por los parlamentarios al Servicio de Impuestos Internos son remitidos en forma inmediata a las Direcciones Regionales para que se resuelva su situación o bien, para que informen cuales son los requisitos que se encuentran pendientes.

Hoy en cifras generales, para el año tributario 2004, de los 60.133 contribuyentes que impetraron la franquicia, 4.626 actualmente se encuentran con retención por tener observaciones vinculadas a la franquicia tributaria Sence .

Para el año tributario 2003, 91.328 contribuyentes impetraron la franquicia. Al 26 de mayo del presente año los contribuyentes que se encuentran con retención por tener observaciones vinculadas a la franquicia tributaria Sence alcanzan a 5.262.

Para el año 2005, los datos que se manejan hasta el momento indican que 22.224 contribuyentes solicitaron la franquicia.

Señaló que respecto al año 2005 se está realizando el proceso de operación renta. Con todo, afirmó que hay que desagregar las cifras a partir del 4 de septiembre del año pasado, fecha de publicación de la nueva ley.

Por último, indicó que en los casos de los contribuyentes denominados “uno-uno-uno”, el Servicio de Impuestos Internos efectúa una fiscalización especial, dado que se configura un caso de riesgo.

Sostuvo que se han practicado reiteradas notificaciones a la mayoría de tales contribuyentes, quienes sólo con justificar las actividades de capacitación resuelven su situación.

El señor Bernardo Lara B., Subdirector Jurídico del Servicio de Impuestos Internos, declaró que existen 8 juicios criminales pendientes, que siguen su curso ante tribunales.

Por otra parte, agregó que el Código Tributario establece los plazos de prescripción, que alcanzan a 3 y 6 años según si existen o no delitos, para revisar la procedencia de cualquier crédito o beneficio tributario.

Señaló que la Corte Suprema ha sostenido en diversos fallos que el Servicio de Impuestos Internos está obligado a efectuar una adecuada fiscalización, de lo contrario incurre en falta funcionaria.

Por último, acompañó el fallo de la Corte de Apelaciones y de la Corte Suprema en relación a la resolución Nº 15 del Servicio de Impuestos Internos, donde se establece que el Servicio actuó conforme a derecho.

2. Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

El señor Ministro del Trabajo y Previsión Social , don Yerko Ljubetic afirmó que respecto del tema que motivó esta investigación se deben distinguir dos tipos de problemas:

Por una parte el abuso que se hacía de disposiciones que regulaban la franquicia tributaria y por otra, las insuficiencias del propio ordenamiento jurídico sobre la materia.

Sostuvo que tanto el Sence como el Servicio de Impuestos Internos se han hecho cargo de resolver las dificultades que se originaron en la utilización de estas franquicias tributarias, en su función de resguardar los recursos fiscales comprometidos.

Además han procurado resolver los problemas de diseño que se han originado, dado que la práctica ha superado el marco normativo vigente.

En este ámbito, el Gobierno impulsó una iniciativa legal que procuró perfeccionar la regulación que existía, estableciendo un parámetro más equilibrado en el otorgamiento de los beneficios y mayores exigencias en la gestión y transparencia de los operadores del sistema.

Dicha ley reducirá ostensiblemente las posibilidades que se repitan los vicios que se produjeron en el pasado.

3. Servicio Nacional de Capacitación y Empleo.

La señora Directora del Sence , doña Jossie Escárate M. señaló que en un período extraordinariamente corto se generó un alza considerable en el uso de la franquicia tributaria.

El promedio de crecimiento en su uso durante 20 años fue de alrededor de un 17%. Del año 1999 al 2002 el alza alcanza a un 694% (de 12.375 a 98.198 casos).

En recursos utilizados, el alza alcanza en el período recién mencionado a un 149% (de 33.991 a 84.534 millones de pesos cada año).

En el año 2002 se llega al punto más alto en el uso de la franquicia tributaria. Dicha cifra se obtiene principalmente debido a los casos en que existe un contribuyente, un solo trabajador y sólo un mes de cotizaciones previsionales pagadas en el año.

Por tanto, este crecimiento se debe evidentemente a las malas prácticas que se registraban.

En el siguiente cuadro, elaborado por el Servicio de Impuestos Internos se puede apreciar con claridad lo recién expuesto.

Añadió que esta situación debe relacionarse con la proliferación de Otec que se produjo, ya que cada semana 100 empresas solicitaban su incorporación al registro.

Expresó que ante este cuadro el Sence adoptó medidas en el ámbito de la gestión (o administrativas) y de carácter legal (o reglamentarias).

Por el tipo de irregularidades detectadas se hizo evidente la necesidad de efectuar modificaciones legales que terminaran con una estructura de incentivos perversos, imposibles de evitar con acciones de fiscalización.

En el marco de las medidas administrativas adoptadas, el Sence contrató un estudio con la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de Chile, denominado “Seguimiento de la operatoria de los organismos técnicos de capacitación, Otec”, destinado a identificar las prácticas más comúnmente utilizadas en el uso de la franquicia tributaria, con el propósito de detectar áreas de riesgo que permitieran focalizar las acciones de fiscalización.

Este estudio reveló diversas conductas indebidas de empresas y Otec, entre las que se cuentan las siguientes:

a) Pago de imposiciones por parte de los Otec a las eventuales empresas, de modo que los beneficiarios directos puedan figurar como trabajadores dependientes para acceder a la franquicia;

b) Uso de la franquicia tributaria sin conocimiento del contribuyente. Esta operación la realizan contadores y Otec inscribiendo en cursos a personas desconocidas para el cliente como pre contrato. En ambos casos el empresario es “víctima” del Otec o de su contador, quien “vende” la franquicia de su cliente a un Otec;

c) Los Otec venden servicios de capacitación en empresas que no son contribuyentes del impuesto de 1ª categoría. Por ello, algunos empresarios se quedan con la deuda del curso si es que han utilizado el Mandato Irrevocable, puesto que al no proceder la franquicia no se paga el mandato en Tesorería.

En cuanto a las medidas administrativas o de gestión, con el mérito de la información entregada por dicho estudio, el Sence resolvió adoptar acciones en tres ámbitos.

En primer lugar, se resolvió crear un sistema de selección automática de acciones de capacitación a fiscalizar, en base a la definición de variables de riesgo. Se pretende focalizar la fiscalización en aquéllos contribuyentes respecto de los cuáles se pensaba que habían sido partícipes de situaciones irregulares.

Para lo anterior, se creó la Unidad de Fiscalización a nivel central, que norma el proceso para todas las Direcciones Regionales y se dotó de personal a éstas para cumplir la mencionada función.

En segundo lugar, el Sence suscribió convenios con el Servicio de Registro Civil, el Servicio de Impuestos Internos y la Asociación de AFP, con el objeto de cruzar información en línea, lo que permite validar datos tales como categoría del contribuyente, edad, si está vivo o muerto, remuneración del trabajador, etc..

Esta información permite, entre otras materias, conocer en qué tramo de renta se encuentra el contribuyente. Este antecedente es especialmente relevante en los casos de las grandes empresas, donde se han detectado situaciones irregulares en la calificación de la renta de sus trabajadores. Al respecto recordó que a menor nivel de renta del trabajador que será capacitado mayor será la franquicia que se otorga.

En tercer lugar, el Sence estableció un Plan Especial de Fiscalización, antes de la Operación Renta, que se ejecuta cada año. En éste, tanto a Otec como a empresas se les solicita información adicional que compruebe la veracidad de la información entregada durante el año. Este proceso se realiza en forma previa a que el Sence emita la certificación del gasto imputable a la franquicia tributaria, para efectos de la declaración anual de impuestos que corresponde realizar a las empresas.

Por otra parte, informó que en el mes de septiembre de 2004 se publicó la ley Nº 19.967, que reformó el Estatuto de Capacitación.

En dicha ley se establece como requisito para acceder a la franquicia de 9 UTM el que la empresa cuente con una planilla mínima de remuneraciones de 45 UTM. Si la planilla asciende a 35 UTM accederá a una franquicia de 7 UTM.

De esta manera, aquéllas empresas que tengan un total de remuneraciones entre 45 y 900 UTM tendrán derecho a 9 UTM, en tanto que las que tengan una masa salarial entre 35 y 44,9 UTM tendrán derecho a 7 UTM. Esto supone una pequeña empresa con un trabajador, lo que garantiza que incluso la más pequeña de las unidades productivas podrá hacer uso de este beneficio.

Estos límites tienen por objeto eliminar el incentivo para la captura del beneficio. Al respecto recuerda que con $20.000 de cotizaciones se obtenían $380.000 en franquicia.

Por otra parte, se logra inhibir la simulación de la que eran objeto las pequeñas unidades productivas.

Con esta medida el límite del beneficio se iguala con las cotizaciones previsionales que debe demostrar la empresa, con lo cual se logra eliminar la práctica de fingir la relación laboral. Para un Otec inescrupuloso no resultará rentable asumir el costo de fingir la relación laboral, pagando las cotizaciones previsionales de los supuestos trabajadores, atendido el monto del beneficio que podría obtener de esta práctica.

Hizo presente que respecto de las empresas que estaban dentro del rango de las 13 UTM como límite máximo de gasto, la estrategia de los Otec generó distorsiones tales como que los cursos de capacitación se vendieran por el máximo de 13 UTM, que fingieran una relación laboral inexistente con el objeto de utilizar la franquicia tributaria a que tendría derecho el eventual contribuyente y especialmente, que simularan la calidad de tales.

Ello fue posible entre otros motivos, por el uso del mandato irrevocable. Este instrumento ha sido utilizado para que una empresa faculte a un Banco , institución financiera u otra persona natural o jurídica debidamente individualizada, que previamente le ha prestado cierta cantidad de dinero, para que se reembolse de lo prestado, cobrando o percibiendo de la Tesorería General de la República el cheque de devolución de impuestos que le corresponda a la empresa que recibió el préstamo.

Agregó que en la eventualidad de que el contribuyente no reciba devolución de impuestos por tratarse de empresas que no califican o no cumplen con algún requisito o procedimiento administrativo, o que esta devolución sea menor al monto prestado, la institución financiera puede hacer efectivo un pagaré, en la medida que la empresa no se haga cargo de los pagos correspondientes al préstamo. Esto explica prácticamente la totalidad de los casos de contribuyentes que reclaman por la no devolución y su situación de endeudamiento.

En cuanto al Fondo Nacional de Capacitación, Foncap , sostuvo que para los pequeños emprendedores que no cumplen los requisitos para acceder a la franquicia tributaria, tales como los contribuyentes mencionados en el artículo 22 de la Ley sobre Impuesto a la Renta (pescadores artesanales, artesanos, trabajadores de ferias libres etc.), se buscó una solución que no los excluyera de la capacitación, y que les permitiera disponer de un mecanismo legítimo para financiarla.

Es así como se modifica el subsidio directo vigente hasta antes de la reforma legal, de modo de evitar que sean marginados de la capacitación o que para acceder a ella se vean inducidos a cometer irregularidades.

Con el objeto de focalizar este subsidio en microempresas y trabajadores por cuenta propia, se establece expresamente como requisito que la unidad productiva tenga menos de 45 UTM de planilla de remuneraciones, en tanto que se elimina el requisito vigente hasta la reforma, de ser contribuyente de la Primera Categoría del Impuesto a la Renta. De esta manera, los contribuyentes de Primera Categoría que se encuentren en el tramo de 35 UTM a 44.99 UTM de masa salarial, tendrán la posibilidad de optar entre usar la franquicia tributaria en los términos ya señalados o postular al Fondo Nacional de Capacitación.

En todo caso, el uso de ambos beneficios en el mismo año es incompatible.

El subsidio tendrá un monto máximo de 9 UTM por trabajador y de 26 UTM por empresa y los recursos se asignarán a través de licitaciones públicas.

De esta forma, para tener acceso a capacitación las microempresas disponen hoy de un instrumento legítimo y transparente, más pertinente para este tipo de beneficiarios. Se evitará entonces que se vean sometidas a los controles establecidos para las empresas de 1ª categoría, con el consiguiente perjuicio que esto supone. Por otra parte, no existirá el riesgo de que sean inducidas a participar en el programa de franquicia tributaria sin tener los requisitos para acceder a éste.

Manifestó que la última reforma legal aumentó los requisitos para las personas jurídicas que opten por ingresar al Registro Nacional de Otec . Éstas deberán tener como único objeto social la capacitación y deberán estar certificadas bajo la Norma Chilena de Calidad 2728. Ésta corresponde a una norma de calidad de la gestión de los Otec que opera a través del Instituto Nacional de Normalización.

Los cursos inscritos por estos organismos tendrán una validez de 4 años, luego de los cuales deberán ser actualizados. En ambos casos, debe pagarse un valor que actualmente asciende a 1 UTM. De esta forma se evita que las OTEC inscriban cursos en forma indiscriminada.

Por otra parte, en cuanto a los resultados de las medidas adoptadas por el Sence, expresó que durante el año 2002 se realizaron 3.219 fiscalizaciones que permitieron evitar la imputación errónea o fraudulenta por una suma de $ 172.363.890. El año 2003 el número de fiscalizaciones alcanzó la cifra de 3.633, con un total de $ 264.660.012 de ahorro fiscal . Por último, durante el año 2004 el Sence desarrolló más de 15.000 acciones de fiscalización regulares, logrando un ahorro de $ 2.494.000.000.

Asimismo, producto de esta acción fiscalizadora, entre los años 2002 y 2005 el Sence ha cancelado la autorización en el Registro Nacional a 160 Otec. Estas medidas se han originado tanto por acciones de fiscalización del Sence como por denuncias de particulares afectados por alguna de las conductas antes descritas.

Del total de organismos cuya autorización ha sido cancelada, 28 han sido denunciados a la justicia del crimen, por revestir las irregularidades cometidas caracteres de delito.

Respecto de los Organismos Técnicos Intermedios para Capacitación, Otic, en virtud de diversas denuncias formuladas se determinó incluir en el proceso de fiscalización las actividades de capacitación intermediadas por dichos organismos. Estas denuncias ascendieron a 14 en el año 2003 y crecieron hasta 43 en el año 2004.

Hizo presente que en el período 2003- 2005 se han cursado 529 multas a empresas, Otec y Otic.

Durante el 2004 y el 2005 se ha cancelado la autorización a dos Otic y se han recibido 6 denuncias en contra de éstas.

Declaró que si se observa el cuadro Nº 2, que a continuación se reproduce, se puede advertir que el año 2002 se alcanzó el mayor número de contribuyentes que utilizaron la franquicia tributaria, llegando a 116.669, de los cuales 66.000 fueron unipersonales. De estos últimos, aproximadamente 42.000 contribuyentes eventualmente no cumplían los requisitos legales para usar este beneficio, dado que registraban sólo un mes de cotización al año.

Se observa que producto de las acciones de fiscalización del Servicio de Impuestos Internos y del Sence, a partir del año 2003 disminuye drásticamente el número de contribuyentes. Sin embargo, en ese mismo período aumenta el número de trabajadores capacitados, aunque no a las tasas de crecimiento que se registraba en los años previos al 2002.

Cuadro Nº 2: Resumen 2000-2004

Indicó que el gráfico Nº1, muestra que si bien se registra una disminución en la cantidad de empresas, el número de trabajadores capacitados se mantiene e incluso aumenta a una tasa que se estima normal, sin mayores distorsiones.

Gráfico Nº 1

Sostuvo que a partir de estos datos es posible afirmar que las empresas que capacitan lo están haciendo para un mayor número de trabajadores.

Por otra parte, señaló que en el gráfico Nº2, se advierte que crece el número de capacitados, pero disminuye la participación de trabajadores de empresas de 13 UTM o menos de beneficio.

Gráfico Nº 2

Lo recién mencionado se explica, en primer lugar, porque las micro y pequeñas empresas que legítimamente tienen derecho a la franquicia tributaria se han inhibido de usarla por los controles establecidos producto de las irregularidades cometidas y, en segundo lugar, por la eliminación de aquéllos que hacían uso del beneficio sin tener derecho a éste.

Concluyó que, si se comparan los años 2002 y 2004, la inversión pública ha disminuido en 23.252 millones de pesos. Esta baja se explica en virtud de lo ya expuesto, vale decir, en virtud del significativo número de microempresas unipersonales que participaban en el sistema sin tener derecho a ello.

Añadió que si la comparación se realiza respecto del año 2000, año considerado “normal”, dado que está exento de las distorsiones antes expuestas, se observa un crecimiento de 11.726 millones de pesos, cifra claramente razonable.

Por último, en cuanto al resultado de la aplicación de la Ley Nº 19.967 expresó que se espera que los efectos definitivos se produzcan durante la ejecución del año 2005, cuya Operación Renta será el año 2006.

Uno de los efectos esperados es la recuperación de la confiabilidad del sistema y el otorgar mayor certidumbre a los contribuyentes que, por efecto de las fiscalizaciones implementadas, se abstuvieron de usar la franquicia tributaria en estos últimos años, teniendo derecho a ella.

Desde el punto de vista de las coberturas, se estima que se ha capacitado a través de esta franquicia a 900.000 trabajadores.

Indicó que, en lo referente a las microempresas, se están evaluando las propuestas presentadas a la primera licitación del subsidio creado por la última modificación legal, para lo cual se dispone de 4.000 millones de pesos. Las propuestas corresponden a aproximadamente 700 Otec, equivalentes a un total de 5.000 cursos, con una proyección de 45.000 beneficiarios.

Durante el segundo semestre del presente año habrá una segunda licitación, por un monto similar de recursos y cobertura.

Al respecto recalcó que el año 2002 alrededor de 42 mil contribuyentes accedieron a la franquicia contando con un solo trabajador y pagándole a éste un mes de cotización al año. Con la nueva ley ellos no tendrán derecho al beneficio de la franquicia tributaria. Sin embargo, a través del Foncap se pretende doblar dicho número.

Esta modalidad permitió dar una solución de acceso a la capacitación a un sinnúmero de trabajadores y pequeños contribuyentes que estaban marginados de todos los instrumentos disponibles.

Añadió que las mencionadas microempresas antes utilizaban el total de las 13 UTM de cargo fiscal, dado que todos los cursos que se vendían a ese segmento tenían ese mismo precio, independiente del número de horas o el área de especialidad del curso. Las Otec que operaban con este segmento de contribuyentes vendían sus cursos al precio máximo, vale decir, a $ 3.800 por 100 horas. Sin embargo, cuando el Sence licitaba los cursos se obtenían precios sensiblemente menores.

Hoy, con los datos emanados de la licitación que se llamó a través del Foncap, se ha obtenido un precio promedio de $ 2.200 por hora. Ello demuestra que la competencia efectiva en el sistema permite reducir precios.

La citada licitación se hizo en conjunto con ChileCompra, a través de internet, lo que facilitó la postulación de las Otec, al evitarle la presentación de otros documentos que no fueran la boleta de garantía.

Respecto de las observaciones planteadas por los dirigentes de las instituciones de capacitación, afirmó que los servicios están facultados para dictar instrucciones que aclaren como llevar a la práctica lo dispuesto en la ley. Existe una confusión entre los requisitos exigidos para acceder a un beneficio y los mecanismos a través de los cuales los servicios fiscalizan.

Explicó que a los universos de riesgo que se han detectado el Sence les exige mayores requisitos o trámites adicionales que les permita verificar que no se ha incurrido en determinadas conductas.

Por ejemplo, se cercioran que efectivamente se haya realizado la capacitación y no ocurra que sólo se haya utilizado el RUT de una persona para cobrar la franquicia.

El Defensor del Ciudadano puede dar testimonio sobre los innumerables reclamos recibidos en este sentido.

Respecto de la tarea de evaluación de la nueva ley que se encomendó a esta Comisión, expresó que existe una confusión entre la utilización de la franquicia tributaria por parte de los microempresarios y los trabajadores independientes que harán uso del Foncap.

Señaló que en virtud de la nueva ley se les exige a los microempresarios para acceder al beneficio de la franquicia tributaria que tengan un promedio anual de a lo menos un trabajador contratado por un sueldo no inferior al salario mínimo.

Por tanto, aún la microempresa más pequeña tendrá derecho a utilizar la franquicia tributaria.

Quienes no tienen derecho a usarla son los llamados “uno-uno-uno”, que en realidad son trabajadores por cuenta propia y que no tiene trabajadores dependientes. Añadió que ellos pueden acceder a los beneficios del Foncap.

Agregó que han indagado respecto de las causas por las cuales las micro y pequeñas empresas que teniendo derecho a la franquicia tributaria, no la han utilizado.

La causa más recurrente dice relación con la deficiente información con la que cuentan respecto de las ofertas de capacitación que les puede ser útil.

4. La Asociación Chilena de Instituciones de Capacitación (Fechic A.G.).

El señor Presidente de Fechic A.G., don Iván Novoa afirmó que la aplicación de la ley Nº 19.967 permitirá que la industria de la capacitación en el corto plazo se vea fortalecida, posibilitando que el país cuente con empresas serias, profesionalizadas, financieramente más estables y prestando servicios de calidad.

Con la nueva ley los Otec van a tener la posibilidad de incorporar nuevas tecnologías en todos sus procesos y en forma muy especial, en la ejecución de los cursos.

Estimó que los efectos reales de esta ley ya se pueden apreciar, aún cuando serán más visibles a contar del mes de septiembre del año 2006, cuando el registro se estabilice y se logre disminuir la cantidad de Otec de 6.200 que actualmente tiene el sistema a unos 1.000 que se cree se mantendrán vigentes.

En cuanto al Fondo Nacional de Capacitación (Foncap) indicó que el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo ( Sence ) debe establecer que el reclutamiento y la selección de los participantes lo realice una sola institución, de preferencia el mismo Sence , o bien, delegar tal función a la empresa privada, evitando así posibles distorsiones que se produjeron en épocas anteriores, tales como regalos por la captación de alumnos.

La capacitación que se realice vía Foncap permitirá incorporar a ésta a un sinnúmero de trabajadores y pequeños contribuyentes que estaban marginados de todos los instrumentos disponibles.

Afirmó que los organismos del Estado deben evitar incorporar otros beneficios en las actividades de capacitación, ya que esta práctica distorsiona los costos de estos cursos. Hizo presente que ya se incurrió en esta práctica en el pasado, con la diferencia de que ahora sería el Estado quien incurriría en ella.

En cuanto a la utilización de la denominada franquicia Sence , condenó enérgicamente las irregularidades cometidas y que ocasionaron un cuantioso daño a los contribuyentes, a las Otec y al Fisco.

Asimismo, señaló que considera inaceptable que la difusión de la franquicia tributaria de 13 U.T.M. destinada a microempresarios haya sido encargada a personas como don Roberto Fantuzzi , quien recorrió el país desorientando al microempresario y a los organismos técnicos de capacitación, al explicar que bastaba con 1, 2 o 3 días de cotización para tener derechos adquiridos sobre la materia.

Estimó aún más lamentable que en esta tarea de difusión haya sido acompañado por el Director del Sence de la época, señor Daniel Farcas , lo que otorgó una mayor credibilidad al sistema.

Manifestó que de acuerdo a la definición de capacitación contenida en la ley Nº 19.518, surge la necesidad de entregar conocimientos que se transformen en herramientas para desarrollar competencias, destrezas y habilidades para enfrentar los nuevos escenarios.

Las grandes empresas tienen recursos humanos, capacidad económica y desarrollan estrategias para adaptarse, utilizando fondos propios, los que les permite el uso de la franquicia tributaria, conforme a lo dispuesto en la ley.

Señaló que entre las causas que originaron las irregularidades en la utilización de la franquicia tributaria Sence durante el período 1999-2004, se cuentan las siguientes:

a) Permisividad de la ley de capacitación en la creación de Organismos Técnicos de Capacitación;

b) No existieron barreras de entrada para nuevos Otec, entrando al sistema “negociantes de la capacitación” y no profesionales;

c) Falta de reglamentación de la franquicia tributaria para los microempresarios;

d) Descoordinación de las instituciones del Estado en la aplicación de la franquicia, entre las que se cuentan el Servicio de Impuestos Internos, la Tesorería General de la República y el Sence;

e) Falta de liquidez de las Pymes, lo que motivó la creación del Mandato Irrevocable, sin ninguna regulación;

f) Determinación para que la Banca facilite fondos con cargo a la franquicia para apoyar a las Pymes. Con ello aumentaron los valores de los cursos, decisión que implicó ganancias para todos los involucrados: Bancos, Otic y Otec;

g) La ley y los reglamentos no se modifican con la suficiente celeridad para adaptarse a los desafíos de la modernización;

h) Cuando los Otec o los microempresarios comunicaron las acciones de capacitación que realizarían, el Sence no fue riguroso en su análisis, autorizando cursos que no cumplían con los requisitos mínimos;

i) No se desarrollaron políticas de difusión adecuadas;

j) La aplicación de la ley y el reglamento se realizó en un contexto distinto al que existía cuando fueron redactadas;

k) El Colegio de Contadores también tiene una cuota de responsabilidad, en atención a la desidia con la que actúa respecto a la aplicación de los instrumentos que la ley pone a disposición del usuario.

l) Reconoció que en algunos casos fueron los vendedores de cursos quienes actuaron al filo de la ley. Sin embargo, estos hechos puntuales no deben significar un menoscabo para el 98% de los organismos técnicos que si trabajaron honestamente y que se endeudaron para poder financiar las actividades, con el convencimiento de que un año después recuperarían lo vendido.

Por otra parte, señaló que las irregularidades cometidas generaron las siguientes consecuencias:

a) Hubo un mal uso del financiamiento;

b) Las Pymes y muchos organismos capacitadores descubrieron la forma de burlar la ley;

c) Numerosas Pymes están endeudadas producto del plan de capacitación realizado con financiamiento de la Banca;

d) Las fiscalizaciones demostraron que no se cumplía con todos los requisitos para acceder al beneficio de la franquicia tributaria. Ello desprestigió a la actividad de capacitación;

e) Las autoridades no reconocieron sus errores, lo que generó desconfianza, apatía y una sensación de engaño. Estos efectos van en el sentido contrario de lo que se requiere, cual es el generar un clima favorable para orientar y canalizar las potencialidades del sector y aprovecharlo en beneficio del crecimiento del país;

f) Organismos Técnicos de Capacitación sufrieron la revocación de su permiso y resultaron procesados por los tribunales de justicia. Muchos otros debieron quebrar;

g) Contribuyentes debieron sufrir procesos de embargo.

Añadió que finalmente se percibía al Estado como el verdugo de las Pymes y de la capacitación.

Sugirió como medidas de solución las siguientes:

a) Asumir que no se actuó en forma adecuada;

b) El Poder Ejecutivo debe demostrar que tiene la voluntad de solucionar los problemas que se generaron;

c) Se debe poner fin a los procesamientos recaídos en personas vinculadas a las Pymes y a otros organismos que, a causa de resoluciones dictadas con efecto retroactivo, incurrieron en irregularidades;

d) El Estado debe asumir un rol formador, educando e incentivando a los empresarios en cuestión. Con las políticas aplicadas se está atacando un pilar importante del desarrollo del país;

e) Se deberían implementar soluciones que apunten hacia la condonación de las deudas que existen con el Fisco, tal como se hizo con la Banca en la década de 1980 y liberar valores a los Otec que efectivamente realizaron la actividad y cumplieron con los requisitos exigidos por la ley para gozar del beneficio tributario;

f) Con la finalidad de recuperar la confiabilidad en el sistema, el Estado en conjunto con Otec integrantes de Asociaciones Gremiales debieran iniciar una campaña publicitaria a través de la cual se potencie la nueva ley.

Por último, recalcó la importancia de que las instituciones del Estado que desarrollen actividades de capacitación den buenos ejemplos, realizando programas en áreas u oficios en los cuales se demuestre fehacientemente que existe una real necesidad de capacitación. Para ello se deberían efectuar estudios técnicos de determinación de necesidades de capacitación a nivel regional, con el objeto que los recursos económicos se inviertan en áreas de la economía que realmente demuestren falencias y/o falta de trabajadores capacitados.

5. Federación Nacional de Organismos Técnicos de Capacitación.

El señor Presidente de la Federación Nacional de Organismos Técnicos de Capacitación (Fenotec), don Julio Muñoz expresó que durante los años 2002, 2003 y 2004 existieron grandes y graves problemas con la franquicia tributaria. Miles de microempresarios fueron afectados y cientos de Otec quebraron.

Se produjo una desconfianza total en el sistema de capacitación que aún no se logra revertir.

Ante las preguntas relativas a las causas que originaron dicha situación y cuáles fueron los hechos que detonaron tan grave crisis señaló que se debe tener presente lo siguiente:

En primer lugar, la modificación introducida a la ley Sence el año 1997, por medio de la ley Nº 19.518, que tuvo por objeto incrementar la utilización de la franquicia tributaria, incentivando el uso de este beneficio por parte de los microempresarios.

Ésta tenía por objeto permitir a los microempresarios el acceso a la franquicia tributaria, al solucionar el principal problema que les aquejaba y que decía relación con la falta de liquidez.

La solución consistió en la creación del llamado “mandato general irrevocable”. Éste permitía que los microempresarios, en vez de pagar en efectivo a la Otec, le entregaban este documento para que éstas a su vez se pagaran con la suma que la Tesorería General de la República destinaba a estos contribuyentes por concepto de la franquicia tributaria.

Este último organismo, cuando correspondía la devolución de los dineros por concepto de capacitación, los retenía y lo enviaba al beneficiario del Mandato otorgado por el microempresario.

En segundo lugar, hizo presente que existió la voluntad por parte del gobierno de la época de aumentar significativamente la utilización de este beneficio.

Para ello se invirtieron anualmente recursos del Estado para realizar grandes campañas publicitarias en pos del objetivo recién indicado.

Es así como en el año 2002 se realizó la campaña más importante en esta materia. El Director del Sence de la época, señor Daniel Farcas recorrió el país junto al Presidente de la Sofofa llamando a utilizar este beneficio.

Llegó a tal el nivel de publicidad y de compromiso de las autoridades al respecto que la propia Presidenta de la Cámara de Diputados, señora Isabel Allende , junto al Ministro del Trabajo de la época, dirigentes políticos, destacados empresarios y representantes de entidades como el Hogar de Cristo, llamaban a los empresarios a donar su franquicia a los sectores más vulnerables.

Todos los recién nombrados, incluyendo al Sence le indicaban a los microempresarios individuales que para poder utilizar este beneficio sólo se requería pagar una imposición anual.

Para mayor abundamiento sobre el tema, el propio Servicio de Impuestos Internos informó por medio del oficio circular Nº 3254, del 5 de septiembre del año 2002 que para hacer uso de la franquicia tributaria los microempresarios individuales sólo debían cancelar una imposición anual. Esta exigencia se efectuaba para realizar el cálculo de la base imponible anual, a fin de determinar si el contribuyente tenía derecho al 1% por concepto de capacitación o si sólo debía hacer uso de las 13 U.T.M..

Corrobora lo recién expuesto el hecho de que el Servicio de Impuestos Internos al ser consultado sobre el tema de la capacitación responde que los contribuyentes deben remitirse a la circular del año 2002.

Expresó que, a juicio de la organización que preside, la causa de la crisis en la utilización de la franquicia tributaria en los años señalados se debió al cambio de las reglas que aplicaban el Servicio de Impuestos Internos y el Sence y a la absoluta falta de coordinación que demostraron para resolver este tema.

Con todo, reconoció que se cometieron excesos por parte de algunas Otec. Sin embargo, hizo presente que estos casos jamás superaron el 5% de los capacitados. Vale decir, más del 95% de los contribuyentes y Otec actuaron correctamente. Pese a ello, las políticas aplicadas por los organismos antes mencionados afectaron a todos, sin distinción alguna.

El cambio de criterio o de las reglas del juego a las que se alude se concretaron en hechos como los siguientes:

-Durante años el Sence sostuvo que para poder capacitarse los empresarios individuales sólo requerían pagarse una sola imposición. Reitera que desde el año 2002 dicha conducta empezó a ser considerada en forma negativa.

Si se lee el mensaje que el gobierno del Presidente Frei Ruiz Tagle en el año 1997 envía al Congreso Nacional para modificar la ley de capacitación, con el fin de incorporar a los microempresarios y se lo compara con el criterio adoptado con la última modificación, se puede apreciar que existe un cambio sustancial de criterio.

Las autoridades de dicho servicio ahora estiman que dicha conducta reviste caracteres propios de una estafa. Por su parte, el Servicio de Impuestos Internos retuvo el 75% de las devoluciones por este concepto.

Llegó a tal grado la fiscalización implementada por esta última entidad que la Directora del Sence declaró a la prensa de la época que con esa manera de fiscalizar se estaba “matando” la capacitación de los microempresarios.

-Por otra parte, el Servicio de Impuestos Internos comenzó a exigir nuevos requisitos, que no existían al momento en que se efectuó la capacitación. Más aún, los hizo operar en forma retroactiva.

En efecto, en marzo del año 2003 se dicta la resolución Nº 15, por la cual se exige que todos los contribuyentes que capacitaron durante el año 2002 deben concurrir personalmente al Servicio de Impuestos Internos y realizar una declaración jurada.

Esta resolución en su punto Nº1 establece lo siguiente:

“1.- Los contribuyentes que hayan otorgado mandato especial e irrevocable a alguna institución financiera u organismo de capacitación para que, en su nombre y representación, cobre y perciba de la Tesorería General de la República las sumas correspondientes a parte o la totalidad de la devolución de remanente de impuesto a la renta del año tributario correspondiente al crédito por gastos de capacitación conforme a lo dispuesto en la ley 19.518 del 14 de octubre de 1997, deberán concurrir personalmente a prestar declaración jurada simple en la Unidad del Servicio de Impuestos Internos correspondiente a la jurisdicción de su domicilio, individualizando al mandatario; estableciendo la suma que éste podrá cobrar y percibir por concepto de devolución solicitada en la declaración Anual de Impuesto a la renta del contribuyente y dejando constancia de la capacitación que ha recibido durante el año comercial anterior al de la declaración de Renta, todo ello según formato que se incluye en el anexo N° 1 de esta resolución. “

Como se desprende de su texto, no se aceptó la presentación por medio de mandatario, como lo autoriza expresamente el Código Tributario.

Esta exigencia ocasionó graves perjuicios para los contribuyentes, ya que sólo se otorgó un mes para cumplir con el requisito.

El Departamento de Fiscalización del Servicio de Impuestos Internos trató a los contribuyentes de un modo agraviante. Los contribuyentes fueron tratados como verdaderos delincuentes por parte de los fiscalizadores.

Más aún, directa e indirectamente se conminó a los contribuyentes a renunciar a su franquicia tributaria.

-Por último, hizo presente que existió una evidente falta de coordinación entre los organismos del Estado encargados de esta materia. La organización que preside se vio en la obligación de recurrir al Ministro Secretario General de la Presidencia de la época, señor Francisco Huenchumilla , quien a su vez, encargó el seguimiento del tema al señor Rodrigo Egaña , Subsecretario de dicho Ministerio .

A consecuencia de esta gestión se firmó un protocolo de acuerdo con los servicios involucrados, vale decir el Servicio de Impuestos Internos, el Sence y la Tesorería General de la República. Este protocolo tenía por finalidad alcanzar una mayor coordinación y establecer reglas claras. Informó que fue ampliamente difundido, pero que no fue respetado por los organismos estatales.

En virtud de lo expuesto, miles de contribuyentes no obtuvieron su devolución por concepto de capacitación, lo que significó que muchos de ellos fueran demandados y tuvieran que asumir costos.

Respecto a las Otec recalcó que un porcentaje importante de ellas fueron llevadas a la quiebra, dado que el Servicio de Impuestos Internos lisa y llanamente les retuvo las devoluciones.

Más aún, a la fecha existen miles de contribuyentes que aún no han recibido su devolución del año tributario 2002-2003 y parte del 2004, lo que significa que los organismos de capacitación tampoco han recibido los dineros correspondientes.

Lo sucedido significó un descrédito casi insuperable para la capacitación a nivel de microempresarios.

Añadió que el Ejecutivo optó por impulsar un proyecto de ley que privó a estos últimos del derecho a la franquicia tributaria, mensaje que se concretó en la ley Nº 19.967, publicada el 4 de septiembre del año 2004.

El argumento dado por el Ejecutivo para alcanzar la aprobación de la citada ley fue el sostener que cuando se incurría en el pago de una cotización previsional al año se engañaba al Estado, ya que ello se hacía sólo para tener derecho a la franquicia tributaria.

Señaló que el problema que se quiso evitar puede continuar, ya que para acceder al Fondo Nacional de Capacitación se exige el pago de dos cotizaciones previsionales.

Aseveró que el “incentivo perverso” que antes existía no desaparece. Antes de la ley, con el pago de una cotización se tenía derecho a $ 380.000 y ahora con el pago de dos cotizaciones se puede tener derecho a $ 760.000, porque se puede postular hasta 26 U.T.M..

Reiteró que por la aplicación de dicha ley se quita a los pequeños y microempresarios el derecho a la franquicia tributaria y lo reemplaza por un Fondo Nacional de Capacitación (Foncap) de cuatro mil millones de pesos anuales, lo que significa que se destinan 21 mil millones de pesos menos de lo que ese mismo sector gastó el año 2002.

Consideró que retirar a los microempresarios del beneficio de la franquicia tributaria constituye un retroceso en el sistema de capacitación.

Agregó que se pasó de un sistema de libre elección a un sistema dirigido, en el que el contribuyente no decide en qué y con quien capacita, sino que ello es resuelto por el Estado.

Estimó que el Sence ha llevado adelante el citado Fondo de manera adecuada. Sin embargo, cree que los dineros asignados son insuficientes para la micro y pequeña empresa.

Por último, recalcó que en su organización han llegado a la conclusión que la situación descrita se generó a instancias del Ministerio de Hacienda, repartición que llevó a que otras autoridades cambiaran su opinión sobre esta materia.

Dicho ministerio consideró excesivos los recursos que se destinaron a capacitación para el sector de la micro y pequeña empresa en el año 2002 y por ello propuso modificar la ley.

Sostuvo que la Directora del Sence en agosto del año 2003 acusó al Servicio de Impuestos Internos de dañar la credibilidad de la capacitación y de atribuirse funciones que no posee.

Sin embargo, ella es ahora la principal defensora de la modificación legal que se implementó y ha acusado a los microempresarios de cometer fraude.

Afirmó que Fenotec propone se adopten las siguientes medidas:

1. Reincorporar al sector de la micro y pequeña empresa al beneficio de la franquicia tributaria. Si se considera excesivo que accedan a 2 o 3 UTM esta cifra se puede reducir.

2. Mantener el Foncap como un instrumento estratégico de dirección de competencias en materia de capacitación;

3. Coordinar efectivamente a los servicios públicos que tengan ingerencia en materia de capacitación, para que no existan las contradicciones que se mantienen hasta el día de hoy;

4. Resolver definitivamente las situaciones de arrastre en materia de franquicia tributaria que provienen de años anteriores. Para ello basta que se ordene al Servicio de Impuestos Internos que libere todas las franquicias tributarias, exigiendo sólo los requisitos existentes a la fecha de la capacitación.

5. Solucionar las situaciones pendientes aplicando criterios generales, dado que si se mantiene el criterio de resolver los casos individualmente, se permite que los fiscalizadores abusen de los contribuyentes, quienes ya han sido amedrentados por tales funcionarios.

Por último, recuerda que esta Comisión Investigadora nace por los problemas que tuvo una Otic llamada “Proem”.

Las Otic son organismos directamente fiscalizados por el Sence. Este organismo desconocía los problemas que afectaban a esta Otic. El Servicio de Impuestos Internos por su parte, ante esta crisis adoptó la decisión de no otorgar la devolución a los contribuyentes vinculados a “Proem”, en circunstancias que éstos no tienen responsabilidad alguna en esta situación.

El señor Alejandro Bascuñan , Secretario General de la Federación Nacional de Organismos Técnicos de Capacitación (Fenotec) sostuvo que con el Sence han mantenido una discrepancia conceptual respecto a qué se entiende por microempresario.

Para el Sence el microempresario es el trabajador independiente. Para Fenotec este último es un trabajador por cuenta propia. Incluso el Servicio de Impuestos Internos lo clasifica en aquéllos que tributan en 2ª categoría.

La microempresa, según el Comité Público- Privado, son aquéllas que tributan en 1ª categoría, con ventas menores a 45 millones de pesos anuales.

Añadió que existen tres grandes causas de los problemas que se suscitaron con la franquicia tributaria Sence, a saber:

En primer lugar, existen casos en que no se hicieron los cursos, los que constituyen una minoría dentro del total de personas afectadas.

En segundo lugar, hubo microempresas que no tenían movimiento comercial y que igualmente se capacitaron. Declaró que éstas no deberían haber tenido acceso a la capacitación. Sin embargo, tuvieron ese derecho y lo utilizaron, sin imaginar que tiempo después se les negaría tal beneficio.

En tercer lugar, recalcó que la principal causa de los problemas suscitados dice relación con el aspecto previsional.

En relación con las microempresas unipersonales, como el taxista, el dueño de un almacén y otras similares, la realidad demuestra que en todos estos casos los interesados no cotizan en sistema previsional alguno.

Más allá del juicio de valor que se tenga sobre tal situación, lo cierto es que ello constituye una realidad indesmentible. Por ello, estas microempresas pagaron las cotizaciones respectivas sólo para cumplir con el requisito exigido por Sence.

Cada vez que se preguntó a los servicios involucrados, éstos respondían que bastaba para acceder a la franquicia tributaria el tener una cotización previsional.

El Servicio de Impuestos Internos emitió un oficio en mayo del año 2002, por el cual se exigía al menos una cotización previsional para efectos de determinar la base imponible aplicable.

Por su parte, Sence en una circular interna de mayo del año 2002, establecía que para acceder al beneficio sólo se necesitaba cotizar durante un mes.

El problema se originó cuando este último servicio cambió su criterio y determinó que el microempresario debe contar con cotizaciones durante todo el período y no sólo durante un mes.

Esta exigencia la realiza a fines del año 2002 cuando los contribuyentes ya habían hecho uso de la franquicia tributaria.

Indicó que la mayoría de los contribuyentes del año 2002 se presentaron ante el Servicio de Impuestos Internos, donde se les señaló que si no renunciaban a la capacitación no se les iba a timbrar.

Un porcentaje importante renunció a su franquicia tributaria pero mantuvo la deuda que se generó. Estos casos en concepto de dicho Servicio se encuentran solucionados.

6. Confederación Gremial Nacional Unida de la Mediana, Pequeña, Microindustria, Servicios y Artesanado de Chile (Conupia).

El señor Iván Vuskovic ( Presidente de Conupia ) indicó que la nueva directiva de su organización ha debido asumir las consecuencias del caso de la Otic “Proem”, dado que los estatutos de ésta determinan que al Presidente de Conupia le corresponde la presidencia de dicha Otic.

Señaló que han sostenido encuentros con las autoridades del Ministerio del Trabajo y Previsión Social y del propio Sence para estudiar la forma de resolver la actual situación.

En un principio el problema afectaba a unos cinco mil contribuyentes. Hoy la cifra se ha reducido a alrededor de tres mil. De éstos sólo 400 no tienen derecho a devolución alguna, dado que no cumplen con el requisito básico de ser empresa contribuyente de 1º categoría.

Informó que la Otic “Proem” operó a través del Banco del Desarrollo.

Añadió que la mencionada Otic fue creada y financiada por Sercotec, con un costo de 80 millones de pesos anuales.

Fue traspasada a la Conupia y a otras tres asociaciones, en el entendido que se trataba de un buen negocio.

En un principio la Otic llegó a intermediar algo más de tres mil millones de pesos.

La Otic funcionaba con el mecanismo denominado “la bicicleta”. Sin embargo, una vez que se detuvieron los flujos por las razones de todos conocida, no se pudo continuar pagando.

Expresó que se han querellado en los tribunales de justicia contra los antiguos administradores de la Otic.

Agregó que desde que la Conupia se hizo cargo de ella no se presentaron informes ante el Ministerio de Justicia, como era su obligación, ya que se constituyó bajo la forma jurídica de una Corporación.

Aclaró que su intención es liquidar los bienes que eran propiedad de la Otic y con el producto de ello pagar a los acreedores. Sin embargo, no ha podido iniciar tal acción ya que el Sence los ha demandado y mantiene embargados tales bienes.

Sostuvo que comparte la crítica a los organismos llamados a fiscalizar el accionar de las Otic, sin perjuicio de que reconoce la reprochable conducta de sus predecesores.

Recalcó que en la actual directiva de la Conupia no queda ninguno de los antiguos directores de la Otic “Proem”.

Informó que han celebrado un compromiso con Sence para hacerse cargo en conjunto con el Banco del Desarrollo de 740 casos.

Desde el punto de vista de los recursos involucrados indicó que la deuda alcanza una cifra cercana a los 20 millones de pesos y los bienes de la Otic están avaluados en una cifra cercana a los 120 millones de pesos.

A su vez, hizo presente que la intención de su organización es pagar a todos los acreedores.

Asimismo, indicó que esta situación afectó también a la mayoría de las Otic más grandes.

Consideró que fue un grave error de la Conupia el hacerse cargo de la entidad antes mencionada.

Por otra parte, estimó que la última modificación efectuada a la ley Nº 19.518 tiene por objeto reducir los recursos que se destinan a capacitación.

Cualquier otra explicación constituye una excusa para ocultar la razón de fondo.

Informó que han participado activamente en las consultas que ha realizado el Sence para la elaboración de la nueva malla de cursos que se impartirán.

El señor José Luis Rámirez , Secretario General de Conupia , señaló que la mayoría de las pequeñas empresas no pueden utilizar la franquicia tributaria, porque no alcanzan a reunir 36 millones de pesos en salarios para sus empleados.

Propuso que se entregue el beneficio como subsidio.

Por otra parte, declaró que la bancarización de la franquicia tributaria significó entre un 12% a 15% de pérdida para la propia Otic.

Estimó difícil que los microempresarios quieran utilizar los nuevos instrumentos, para evitar toda posibilidad de verse sometidos a la fiscalización del Servicio de Impuestos Internos.

IV. CONCLUSIONES.

1. En el contexto del mejoramiento de la eficiencia y racionalidad del gasto público se constató la existencia de ciertos abusos e irracionalidad en algunas áreas del gasto fiscal, siendo una de ellas la que dice relación con la utilización de la franquicia tributaria para capacitación.

Para reparar tal situación el Congreso Nacional aprobó la ley Nº 19.967, sobre racionalización de la mencionada franquicia.

2. Con anterioridad a la publicación de la citada ley, tanto el Sence como el Servicio de Impuestos Internos desplegaron los mayores esfuerzos para procurar evitar el mal uso de los recursos públicos por parte de algunos contribuyentes.

Es así como se impidió el acceso al beneficio a quienes de una u otra forma se vieron involucrados en las irregularidades denunciadas.

3. Sin embargo, como consecuencia de la acción de los mencionados servicios resultaron perjudicados contribuyentes que actuaron de buena fe, ciñéndose estrictamente a la normativa vigente a la época en que se efectuó la capacitación.

4. Las denuncias que motivaron la presente investigación tuvieron su origen en hechos acaecidos con anterioridad a la citada modificación legal, la que se aprobó precisamente con el fin de superar los problemas derivados de la utilización que se hacía de la franquicia tributaria en materia de capacitación.

Dicha ley se publicó el 4 de septiembre del año pasado, por lo que para realizar una adecuada evaluación del impacto del mencionado cuerpo legal resulta necesario esperar que finalice la operación renta del presente año, hecho que ocurrirá a mediados del año 2006.

5. Con todo, en el marco de la labor desarrollada tanto por el Sence como por el Servicio de Impuestos Internos para combatir las irregularidades detectadas, esta Comisión constató la existencia de serias contradicciones entre los citados organismos. Asimismo, se determinó la existencia de discrepancias entre autoridades de un mismo servicio que desempeñaron el cargo en épocas diversas.

Éstas afectaron seriamente la credibilidad del sistema, lesionando la confianza de quienes participaban o se acogían a los beneficios de la capacitación.

6. Es así como el Servicio de Impuestos Internos, en su oficio Nº 3254 de fecha 5 de septiembre del año 2002 señalaba lo siguiente: “....tendrán derecho al citado beneficio en la medida que al término del ejercicio tengan remuneraciones imponibles pagadas a su personal, conforme lo exige el artículo 36 de la Ley N° 19.518, con el único objeto de poder medir el límite máximo del 1% de las citadas remuneraciones hasta el cual procede la referida franquicia en primera instancia, cualquiera que sea la forma o por los períodos en que tales imposiciones o cotizaciones se hayan efectuado durante el año comercial respectivo, ya que la norma legal antes mencionada lo único que exige es que al término del período, existan remuneraciones imponibles anuales para los efectos previsionales pagadas a su personal;”.

7. Por su parte, el Director del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo ( Sence ) al año 2002, en un oficio ordinario Nº 071, del 8 de mayo del citado año, señalaba lo siguiente: “Interesa destacar que debe tratarse de empresarios individuales que se asignen una remuneración y sobre la misma hayan efectuado las cotizaciones previsionales respectivas, durante al menos un mes, o durante el período de ejecución del curso, ya que en caso contrario no existiría la base de cálculo exigida por ley para efectuar la rebaja tributaria pertienente.”

8. Pese a lo recién expuesto, con fecha 23 de octubre del año 2002, el Jefe del Departamento Jurídico del Sence , sostuvo que “En consecuencia, si la empresa unipersonal no registra movimiento por el ejercicio tributario respectivo, su propietario o dueño no puede acceder a la franquicia tributaria respectiva, aún cuando cumpliera con las exigencias que el Servicio de Impuestos Internos ha establecido al respecto.”

9. A juicio de esta Comisión la citada exigencia excede de la esfera de atribuciones que la ley ha conferido al Sence en esta materia. La competencia que la ley le ha otorgado respecto de la franquicia tributaria no dice relación con la determinación de la procedencia o improcedencia del indicado beneficio, sino con los montos de los gastos que se pueden imputar para esos efectos por concepto de capacitación y con la utilización que se haga de esos valores en los programas de capacitación que desarrollan las empresas.

Este criterio ha sido compartido por la Contraloría General de la República, la que en dictamen de fecha 9 de septiembre del presente año sostuvo que “...atendido entonces el ámbito de las atribuciones que la ley Nº19.518 le otorga al Servicio Nacional de Capacitación y Empleo respecto de la materia en examen, dicha repartición deberá adoptar las medidas pertinentes para proceder a invalidar el señalado oficio ordinario (D.J.) Nº 431, por cuanto ha sido dictado fuera de la órbita de su competencia.”

10. La Comisión rechaza y condena enérgicamente el mal uso que hicieron algunos de la franquicia tributaria en materia de capacitación. Sin embargo, resulta urgente que los servicios públicos involucrados adopten medidas que permitan que los contribuyentes que de buena fe hicieron uso de la mencionada franquicia, puedan obtener la devolución del beneficio que les corresponde.

V. PROPOSICIONES.

Al tenor de todos los antecedentes y testimonios recibidos durante la investigación, los miembros de la Comisión acordaron efectuar las siguientes proposiciones:

1. Un presupuesto básico en la adopción de medidas por parte de las autoridades lo constituye el hecho de que cualquier acto que sea constitutivo de delito debe, necesariamente, ser investigado por los tribunales de justicia.

2. Esta Comisión respalda y apoya la labor desarrollada por el Sence y el Servicio de Impuestos Internos en la investigación y sanción de los ilícitos cometidos, así como también la decisión de poner en conocimiento de los tribunales competentes aquellas irregularidades que revisten caracteres de delito.

3. Con todo, resulta necesario que los servicios involucrados realicen el mayor esfuerzo en orden a distinguir aquellos casos en que existen irregularidades evidentes por parte de quien desea acceder al beneficio respecto de aquellos casos en que los contribuyentes procedieron de buena fe, cumpliendo la normativa vigente, y que por una u otra razón se han visto privados del beneficio al que legítimamente aspiraban.

4. En cuanto a la situación de los contribuyentes afectados, una de las principales objeciones esgrimidas por las autoridades para denegarles el beneficio de la franquicia Sence decía relación con la realización de cursos a precios que excedían de aquél que fija el mercado para dichas actividades de capacitación.

Esta Comisión estima que el negar la franquicia por tales motivos constituye un exceso. Por tal razón se propone que al menos el beneficio alcance al otorgamiento de un monto equivalente al precio que el mercado asigne a dichas actividades educacionales.

5. Asimismo, vuestra Comisión estima que el Servicio de Impuestos Internos ha retenido las devoluciones a los contribuyentes, sobre la base de una serie de circunstancias que son susceptibles de flexibilizar. Éstas son:

a) La exigencia que las empresas individuales deben tener algún movimiento comercial durante el año tributario implica establecer un requisito que excede la normativa tributaria actual. Así lo acaba de confirmar, en septiembre recién pasado, la Contraloría General de la República.

b) Negar lugar a la franquicia cuando los gastos de capacitación exceden los límites establecidos en la ley, correspondientes al 1% de las remuneraciones imponibles declaradas, constituye una exageración. Dicho organismo debiera autorizar todos los gastos hasta ese límite y rechazar el exceso.

c) Cuando la causal para la retención ha sido la detección de inconsistencias entre los gastos de capacitación y aquélla información entregada por el Sence, este último debiera adoptar las medidas para la clarificación de dicha información y no dejar esa carga exclusivamente al contribuyente que impetra el beneficio.

d) En cuanto a los contribuyentes cuyas devoluciones han sido retenidas por encontrarse las Otecs que les otorgaron la capacitación querelladas por el Servicio de Impuestos Internos, debiera precisarse el grado de responsabilidad que les cabe en la comisión de algún delito. Sin embargo, en el caso de no existir responsabilidad alguna debieran adoptarse todas las medidas para resolver, a la brevedad posible, su situación tributaria.

e) Finalmente, en cuanto a la causal de la falta de la declaración jurada, exigida de conformidad a lo dispuesto en la resolución exenta de 15 de enero de 2003, es necesario precisar que ello no debiera ser requerido por el Servicio de Impuestos Internos, por tratarse de un requisito establecido con posterioridad a la capacitación.

VI. CONSTANCIAS REGLAMENTARIAS.

1. De conformidad con el artículo 301, N° 6, del Reglamento de la Corporación, la Comisión Especial de la Pequeña y Mediana Empresa acordó enviar este informe a S.E. el Presidente de la República y a los señores Ministros de Hacienda y de Trabajo y Previsión Social.

2. Asimismo, se deja constancia que el informe fue aprobado por la unanimidad de los diputados señores González, don Rodrigo ; Ortiz, don José Miguel ; Saffirio, don Eduardo , y Tuma, don Eugenio .

VII. SE DESIGNÓ DIPUTADO INFORMANTE AL SEÑOR TUMA, DON EUGENIO.

Acordado y tratado en sesiones celebradas los días 13 de abril, 4 de mayo, 15 y 22 de junio, 17 de agosto, 7 de septiembre y 20 de diciembre de 2005, con la asistencia de la Diputada señora Caraball , doña Eliana y los Diputados señores Galilea, don José Antonio ; González, don Rodrigo ; Hidalgo, don Carlos ; Longueira, don Pablo ; Masferrer, don Juan ; Montes, don Carlos ; Ortiz, don José Miguel ; Tuma, don Eugenio ; Urrutia, don Ignacio y Venegas, don Samuel.

-o-

Sala de la Comisión, a 20 de diciembre de 2005.

JUAN PABLO GALLEGUILLOS JARA , Abogado Secretario de la Comisión ”.