Labor Parlamentaria

El señor ARAYA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el diputado señor Carlos Montes.

El señor MONTES.- Señor Presidente , estamos en un momento muy particular para discutir el informe de la Comisión de Vivienda y Desarrollo Urbano. En este preciso momento está circulando por el centro de Santiago, en la Alameda, la Federación Nacional de Pobladores para plantear la necesidad de un conjunto de mejoramientos en las políticas y medidas habitacionales. Es decir, en forma simultánea a esta sesión, se está desarrollando la marcha de las banderas de dicha Federación.

Quiero retomar una cosa que dijo el diputado Patricio Hales , cuyas palabras me interpretan completamente. ¿Por qué se creó esta Comisión? Surgió porque, después de un año del actual Gobierno, no había un programa en materia de política habitacional ni se adoptaban iniciativas al respecto. El Parlamento y la Comisión de Vivienda y Desarrollo Urbano de la Cámara estaban fuera de la formulación, discusión y propuestas de política habitacional. Por eso se planteó crear una comisión investigadora para estudiar el tema, conocer lo que está haciendo el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y participar en el debate.

Un camino alternativo -quiero ser muy claro al respecto- es ir al Tribunal Constitucional, a fin de plantear que un ministerio está legislando, pese a que no le corresponde hacerlo. Es un ministerio que está definiendo programas que debe definir el Congreso Nacional, y no lo está haciendo. Es una alternativa. Entendimos que esto generaría una serie de dificultades y decidimos participar en el debate y abrir otro camino. Desgraciadamente, la mayoría oficialista de la Comisión no entendió su real sentido; incluso más, impidió darse más tiempo para investigar y hacer propuestas, e impuso un horario y condiciones de trabajo bastante inadecuados y restringidos. Lamento que gran parte de sus miembros, comenzando por la presidenta de la Comisión, no se encuentren presentes en este momento, en circunstancias de que se discute una materia de tanta importancia.

El diputado Hales dijo que en un comienzo se habló de una nueva política habitacional y que después el Gobierno había borrado la información de su página web. Sin embargo, me atrevería a decir al diputado que hoy, una vez más, se está hablando de una nueva política habitacional. En efecto, la Comisión de Presupuestos, que controla la ejecución presupuestaria del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se habló de nueva política habitacional.

Hay que tener muy presente que, desde el siglo XIX, en nuestro país la vivienda ha sido concebida, de una u otra manera, como un derecho que exige una política social de Estado. Se trata de una cosa singular en América Latina. Chile la tiene desde el siglo XIX. Quizás, desde la época de Luis Emilio Recabarren .

Durante el transcurso de los años ha habido continuidades y discontinuidades en los objetivos, estrategias, instrumentos y mecanismos de políticas habitacionales para la vivienda. Repito, no ha sido algo continuo; ha habido altibajos. Sin embargo, durante años ha existido preocupación por esta materia.

Las actuales propuestas del Gobierno tienden a ser presentadas como los programas de vivienda de la entonces Presidenta Michelle Bachelet , con ciertos ajustes, pero manteniendo su parte fundamental.

Se dice que hay problemas de focalización y demasiados incentivos para ingresar al Fondo Solidario I y, por tanto, mucha gente postulando a lo que no le corresponde: que se están enfrentando crecimientos de precios en forma artificial, que los sectores medios y bajos no tienen programas apropiados.

Quiero ser muy claro: la tendencia global del enfoque del actual Gobierno busca favorecer la postulación individual e incentivar mecanismos de mercado para enfrentar el tema de la vivienda. Así de nítido y claro se planteaba en el programa de Tantauco.

Pero los hechos enfrentaron esta tendencia. La entonces ministra Magdalena Matte se dio cuenta de que no funcionaba, que iba a chocar con la realidad, y empezó a amortiguar y revertir ese enfoque del programa de Tantauco. Dijo que, para enfrentar el tema de la vivienda social, se requiere combinar Estado y mercado de otra manera. Si el Estado no regula el proceso, se generan una serie de problemas y distorsiones.

Faltan muchos antecedentes y reflexiones. Los presupuestos de la actual situación son muy discutibles.

Se dice que cuando hay casas desocupadas es por desfocalización. Es un tema, a menos, discutible, porque hay casas desocupadas en todos los estratos. Internacionalmente, es lo que corresponde al nivel de desarrollo que tenemos. Es algo que hay que analizar con más calma.

Se dice que los esfuerzos en materia de integración social están funcionando. Lo que se hizo en el gobierno anterior se consiguió con esfuerzo, pero todavía no están funcionando los esfuerzos para la integración social. Tienden a irse los más pobres para un lado y los más ricos para otro. O sea, como dinámica se genera desintegración social en las ciudades, a pesar de todo lo que se ha hecho.

Se dice que el segundo quintil, o sea, el segundo 20 por ciento, tiene posibilidades de acceder a créditos. No sé de dónde sacan ese fundamento. Esa gente, no tiene posibilidad de acceder al crédito, salvo un subsector. Eso lo enseñó mejor que nadie Miguel Ángel Poduje cuando fue ministro de Vivienda y Urbanismo. Hay un segmento que tiene ingresos muy inestables. Por lo tanto, hay que buscar otra forma para abordar ese tema.

En términos generales, las propuestas que conocemos hasta hoy son bastante insuficientes para consolidar lo más sólido de la política habitacional que viene de tiempos de la Presidenta Bachelet , y también para corregir sus debilidades y vacíos.

Nos hacemos algunas preguntas sobre el particular. Sería bueno preguntarse, primero, si con esta propuesta disminuirá o no el déficit habitacional.

En términos globales, a dos años y medio del término del actual Gobierno, podemos decir categóricamente que no disminuirá el déficit habitacional.

En segundo lugar, surge la pregunta sobre el impacto que los ajustes tendrán en la calidad de las viviendas y de los barrios. Todo indica que no están garantizados, en una escala significativa, avances en la calidad de las viviendas y de los barrios. No porque exista un conjunto de mayor estándar, se va a decir que mejoró la calidad. No, esto debe verse globalmente.

En tercer lugar, cabe preguntarse si estos ajustes van a fortalecer la integración social al interior de los proyectos y en los barrios de las ciudades. Este objetivo está bastante difuso en la formulación; no podemos decir que sea un eje articulador de ella.

Hay que partir de la situación concreta para hablar de política de vivienda. Esto no lo veo en el informe.

Los cambios en la política habitacional, por parciales, operacionales y de ajuste que sean, requieren ver cuál es la base de realidad a partir de la cual se actúa. ¿Cuál es el déficit habitacional, el déficit urbano, el déficit de demanda? A partir de eso, debemos buscar con mucha transparencia qué hacer.

Quiero señalar una cosa que, para los analistas del tema, es clarísima: el déficit de viviendas se concentra en las necesidades del primer y segundo quintiles, y de parte del tercero. O sea, el 50 por ciento de las familias de menores ingresos son las que más carecen de vivienda, en las que hay más déficit de vivienda. En otras palabras, en las viviendas de menos de 1.000 unidades de fomento, por decirlo así, se presenta el mayor déficit.

Ha habido poca producción de viviendas de estas características. La cifra viene cayendo fuertemente en los últimos años. Por lo tanto, se ha acumulado una demanda insatisfecha. El déficit en este segmento ha crecido, aunque globalmente puede que no sea así.

Este problema se presenta con particular fuerza en las grandes ciudades, especialmente en las de la Región Metropolitana, también en las de Valparaíso y Concepción.

Para organizar la demanda, surge la Ficha de Protección Social. Ella se ha distorsionado como sistema de medición de pobreza y carencia habitacional. Está construida para priorizar de acuerdo con la vulnerabilidad social, no de acuerdo con las carencias habitacionales. El gobierno anterior tenía una ficha complementaria, que hacía ajustes en materia de carencia habitacional. Hay un problema en la manera de definir las prioridades y necesidades. Los campamentos son una expresión extrema de esta situación. Hemos aprendido que no basta con terminar con los campamentos, sino que es necesario actuar sobre las personas que, dada su situación, se van a vivir en ellos. Se terminan campamentos, pero surgen nuevos.

En relación con el diagnóstico, puedo señalar que en algunas ciudades, como Santiago, Concepción y Temuco, las termitas se están comiendo las casas. A la fecha, no tenemos políticas sobre las termitas ni para tratar la madera; sólo se ha dicho que las viviendas con subsidios se deben construir con maderas tratadas. Pero no se logra nada positivo si no se trata el conjunto de las maderas.

La Corporación Chilena de la Madera (Corma) recibe subsidios para trabajar en tecnología, pero no se ha visto ningún esfuerzo público ni privado en tal dirección.

Los incendios también representan un problema serio en la política de vivienda. Todos sabemos que los hay y frecuentemente. ¿Cómo se enfrenta un incendio desde el punto de vista de la política habitacional? Hoy, solamente con facultades de excepción de un ministro , pero es algo lento y dificultoso.

Además de abordar el problema de quienes no tienen casa, debemos enfrentar las dificultades de las familias que tienen techo, pero que viven en viviendas de muy bajo estándar de calidad. Me refiero a quienes habitan en condominios de viviendas sociales y, en los conjuntos Serviu, quienes, por lo general, viven en condiciones habitacionales muy precarias.

Antes del modelo Serviu , los modelos habitacionales Corhabit y otros eran de otro estándar, muy superiores en grosor de sus murallas, en calidad de la vivienda, en tamaño, etcétera. Bajamos con el modelo Serviu, para aumentar en cantidad. Las personas que viven en el modelo Serviu, sobre todo en el de la época de Pinochet, lo hacen en viviendas de 34 metros cuadrados, incluso en departamentos de 34 metros cuadrados. Eso debemos asumirlo.

Existen condiciones precarias en materia de vivienda y de barrio. Además, las personas han ido adquiriendo conciencia de que tienen derecho a que su situación se mejore. Ello, a partir de programas que realizó la Presidenta Bachelet.

Por lo tanto, resulta fundamental avanzar en esto.

¿Se aborda esto en la política? A mi juicio, muy poco, como voy a mencionar a continuación.

¿Cuáles son los desafíos y las principales restricciones en la actual política habitacional?

La experiencia de la política que se aplicó en los cuatro años de gobierno de la Presidenta Bachelet muestra fortalezas muy grandes, pero también insuficiencias importantes que hay que enfrentar.

Hemos esperado que el actual Gobierno asuma los desafíos y problemas, y plantee medidas para superarlos.

¿Cuáles son los ejes principales de problemas? Me atrevería a decir que son cinco.

En primer lugar, tenemos un serio problema con el financiamiento. El Estado destina importantes recursos al sector Vivienda, una parte de los cuales va al presupuesto del Ministerio de Vivienda, y la otra, a través de franquicias tributarias, incentivos y, en general, gastos tributarios, a otros lados.

En este momento, los incentivos tributarios y las franquicias están sobre los mil doscientos millones de dólares, pero eso no tiene nada que ver con una consistencia en la política. Gran parte de lo construido en Valle Nevado se logró gracias a grandes franquicias tributarias. Con muchas dificultades, logramos poner límite a esa franquicia al IVA de la construcción, de manera que se acojan a ella viviendas de hasta 4 mil UF. Antes, viviendas de hasta 20 mil UF podían gozar de esa franquicia. Costó mucho innovar. Hace poco tiempo se logró cambiar en esta materia.

Es decir, en el sector hay recursos. El problema es que no se está garantizando el piso en vivienda y en desarrollo urbano a través del Ministerio de Vivienda, de acuerdo al ciclo presupuestario o económico. Cuando la economía va para arriba, el Ministerio de Hacienda tiende a bajar los recursos para Vivienda, porque se requieren menos empleos y menos incentivos. Cuando la economía va para abajo, se ponen muchos recursos para Vivienda a fin de generar empleos y activar la economía.

La actual coyuntura ha limitado significativamente el presupuesto del Ministerio de Vivienda, que hoy cuenta con pocos recursos. Del presupuesto total para el Ministerio de Vivienda en el 2011, sólo el 6 por ciento se destina a proyectos nuevos. En realidad, para la Región Metropolitana el presupuesto del Ministerio de Vivienda bajó en 17 por ciento para viviendas sociales.

En este contexto, es difícil comprender que se hayan destinado 200 millones de dólares a saldar deudas hipotecarias del sector privado, sin haber hecho al respecto una discusión parlamentaria adecuada.

El Ministerio de Hacienda se comprometió a destinar parte de los recursos del royalty al sector, pero sólo se destinaron 15 mil millones de pesos. Es poco para lo que se requiere.

Los recursos para viviendas sociales son escasos. El debate de los programas resulta estéril si no se cuenta con recursos suficientes para implementarlos. No se cuenta con normas presupuestarias permanentes para garantizar un piso base de recursos. Es necesario efectuar una reingeniería completa al conjunto de gastos tributarios asignados al sector, para ponernos en línea con una política habitacional consistente.

Si los chilenos supieran que algunos empresarios tienen franquicias tributarias por el DFL. Nº 2 hasta por mil viviendas -no pagan tributos por ellos-, y otros, por ochocientas o setecientas… No pagan los impuestos que corresponderían porque se acogen a esa franquicia tributaria. De aquí en adelante sólo podrá hacerse efectiva para un máximo de dos viviendas, pero hacia atrás persistirá esa dificultad.

El segundo eje dice relación con que en Chile existe una significativa capacidad empresarial para responder a la demanda de viviendas. El problema principal ha estado en la política pública, que no ha generado orientaciones e incentivos que aseguren una oferta que responda adecuadamente al déficit y a la demanda efectiva.

La oferta de vivienda en Chile es fundamentalmente de inmuebles sobre 1.500 UF y 3.000 UF, porque es el segmento que presenta mayores márgenes de utilidad, debido a que hay mecanismos apropiados de financiamiento e incentivos públicos atractivos. Por lo tanto, nuestro déficit no está en el segmento de viviendas de 1.500 UF hacia arriba, sino en el de 1.500 UF o 1.000 UF hacia abajo. En este segmento, la oferta ha caído 30 por ciento en el caso de viviendas de menos de 50 metros cuadrados y 17 por ciento en las que tienen entre 50 y 70 metros cuadrados, situación que se arrastra desde el gobierno anterior, es decir, no es sólo de ahora. En suma, la oferta para ciertos segmentos es muy baja.

Los actuales ajustes de la política habitacional no se hacen cargo de esa situación en forma adecuada. Además, se están relajando las normas sobre estándares mínimos, lo cual nos preocupa, pero no voy a entrar en detalles sobre esa materia.

Las ventas en verde son muy complejas para los sectores medios, pero constituyen un riesgo mucho mayor cuando se trata de viviendas sociales.

La respuesta para los segmentos emergentes tampoco es clara. Se opera sobre la base del supuesto de que una persona que pertenece a una familia cuyo ingreso familiar es de 400 mil pesos -es decir, perteneciente al segundo quintil- y que no está en Dicom, está en condiciones de endeudarse con los bancos. Pero se trata de un supuesto equivocado, que requiere ser revisado.

Asimismo, la construcción de viviendas en proyectos de integración social al interior del proyecto y entre barrios no está contemplada de manera sólida.

Es importante evaluar las escasas experiencias para asumir los problemas reales, porque esto no ha funcionado, y no funcionará si no se fortalece el Ministerio de Vivienda y los Serviu, con el objeto de orientar, fiscalizar y ejecutar políticas en esa dirección.

En tercer lugar, creo que hay un problema serio en materia de política de suelo.

Entre los ajustes que se proponen está la creación de un banco de terrenos, pero sin explicitar de dónde se obtendrán los recursos para adquirirlos ni cuáles serán los criterios para asignarlos. En todo caso, el hecho de que se haya asumido es un paso. Se hizo mucho al respecto hasta el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, pero se dejó de hacer posteriormente, lo que fue un gran error.

La oferta y el precio de las viviendas están muy condicionados por la ausencia de políticas de suelo. Se ha incrementado el valor de las viviendas debido a la inflación del valor del suelo, lo que ha generado escasa disponibilidad de suelos para la construcción de viviendas sociales.

La articulación entre política de vivienda y desarrollo urbano depende sustancialmente de la política de suelo, de manera que la segregación seguirá profundizándose si no se asume esa situación.

Hay muchos mecanismos que pueden contribuir a enfrentar el problema del suelo, como la compra de terrenos captando anticipadamente la plusvalía por medio de mecanismos históricos. El plan regulador de la Región Metropolitana cambió -se amplió-, pero el Estado no compró terrenos antes. Por lo tanto, si lo hace ahora los adquirirá a dos, tres o cuatro veces su valor. En otra época se compraban antes.

Además, hay que definir políticas tributarias, para que las ganancias que se producen al especular con el suelo signifiquen impuestos más grandes, tal como ocurre en Estados Unidos de América, donde se ve la ganancia de capital por terreno año a año. Aquí eso no se hace sino hasta la venta final, dependiendo de las condiciones.

Por otro lado, existen normas respecto de los terrenos eriazos y abandonados, pero se aplican poco.

Las parcelas de agrado son algo absurdo en nuestro desarrollo urbano.

En cuanto a la imposición de cuotas de integración en todos los proyectos, se planteó que cada proyecto, en cualquier barrio, tenía que dejar disponible 5 por ciento para la construcción de viviendas sociales, pero eso generó gran escándalo en la Derecha y en algunos otros sectores. En Colombia, las cuotas de integración llegan al 25 por ciento, y en Andalucía, al 65 por ciento; pero aquí, reitero, se hizo gran escándalo por el referido 5 por ciento.

Hasta ahora, la propuesta del Ejecutivo mantiene el gran vacío que produce la ausencia de políticas de suelo.

En cuarto lugar, respecto de la política de vivienda y construcción social, no existe una articulación entre vivienda, barrio y ciudad.

La Presidenta Bachelet inició avances muy significativos en esa materia, como los programas Protección del Patrimonio Familiar, Quiero Mi Barrio, Parques Urbanos, Espacios Públicos y Subsidio de Localización, y el incentivo a los proyectos de integración social; pero los proyectos de ahora no toman eso, no lo avanzan, no lo profundizan, no lo mejoran.

Existe una débil preocupación por la segregación barrial y la mala calidad del hábitat y de las viviendas construidas con el modelo Serviu .

El impulso de los proyectos de integración social no se ve claro. La ruptura de las homogeneidades y el incentivo a la diversidad es un aspecto muy débilmente desarrollado.

Impedir la segregación de los nuevos proyectos fue un desafío muy importante. Hay que ver qué resultó, qué no resultó y si el subsidio a la localización contribuyó a ello.

El diseño actual no da garantías de que eso vaya a ser superado. No hay proyectos de densificación predial en serio. Andrés Iacobelli , ex subsecretario de Vivienda y Urbanismo , trabajaba especialmente en los proyectos de densificación predial, pero ahora eso está detenido.

No hay política urbana y política de suelo articuladas; todo queda en manos de la política de vivienda, con las distorsiones conocidas.

Finalmente, tenemos todo lo que se refiere a la institucionalidad. En la política habitacional hay distintos actores, como los comités de personas con casa o sin ella que quieren mejorar su situación. Se requiere fortalecer su capacidad para incidir, porque dependen mucho de las circunstancias y de los lugares.

El Serviu tiene que fortalecer sus capacidades para definir proyectos y ayudar en los procesos, porque las EGIS no han resultado y son mucho más caras.

¡Para qué hablar de los municipios, que no tienen ningún rol en esta materia! Hay que fortalecer el rol de los municipios, de los Serviu y de las pymes.

Creo que este informe es débil, porque no recoge el debate ni permite realmente su profundización.

Por eso, al igual que el diputado señor Hales , creo que no hay que votar a favor este informe; no hay que respaldarlo, porque no se permitió un debate sustantivo y de fondo, que ayudara a mejorar las bases de debate sobre la política habitacional. Es un informe insuficiente que, no me cabe la menor duda, no gravitará en el debate de las políticas habitacionales.

En consecuencia, es fundamental que hagamos mucha fuerza entre todos para que el Congreso Nacional siga incidiendo en esta materia -hay mucha experiencia acumulada en los distintos distritos y en las distintas realidades del país-, con el objeto de que, en materia habitacional, contemos con una política superior a partir de la experiencia histórica, pero también mirando hacia el futuro.

He dicho.