Labor Parlamentaria

El señor ANDRADE (Presidente).-

Tiene la palabra el diputado informante.

El señor MONSALVE (de pie).-

Señor Presidente, en nombre de la Comisión Especial Investigadora de eventuales irregularidades ocurridas en la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (Junaeb), entre los años 2014 y 2015, me corresponde informar sobre el trabajo, las conclusiones y las proposiciones aprobadas por unanimidad en la comisión.

Esta comisión se creó a instancias de parlamentarios que denunciaron ciertos hechos que, a la luz de los antecedentes conocidos, constituían irregularidades en la ejecución del Programa de Alimentación Escolar, los que fueron objetados por la Contraloría General de la República y, en virtud de esos reparos, fueron puestos a disposición del Ministerio Público en la eventualidad de que configuraran delitos por eventuales defraudaciones al fisco por sobreprecios que, en algunos casos, superarían los 8.000 millones de pesos.

La ley que le dio nacimiento a la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas señala que este órgano tiene a su cargo la aplicación de medidas coordinadas de asistencia social y económica a los escolares, conducentes a hacer efectiva la igualdad de oportunidades ante la educación. Asimismo, la define como un órgano de la administración del Estado, que tiene a su cargo, entre otras funciones, la de programar la aplicación de distintos beneficios a los alumnos de los establecimientos de enseñanza pública y particular gratuita, de niveles preprimario, primario, medio y superior, a saber: alimentación, vestuario, útiles escolares, transporte, becas, préstamos a los estudiantes universitarios, internados y hogares estudiantiles, preservación y recuperación de la salud en colonias climáticas y de vacaciones, y cualquiera otra medida asistencial. A su vez, la Junaeb tiene personalidad jurídica y patrimonio propio, y constituye una manifestación del proceso descentralizador del Estado.

Son innegables los beneficios que ha traído a millones de chilenos la aplicación permanente de los programas que tiene a su cargo la Junaeb, en especial el Programa de Alimentación Escolar. Esta difícil y relevante función es llevada a cabo con una reducida planta de funcionarios, que está encargada de administrar y fiscalizar, en su caso, millonarios contratos, con muy poco apoyo presupuestario.

El Programa de Alimentación Escolar representa la concreción del deber constitucional del Estado de entregar educación pública gratuita y de calidad, la neutralización de la influencia negativa de factores biopsicosociales y económicos sobre el cumplimiento de la obligación escolar, y la promoción del desarrollo humano de niños, niñas y jóvenes. El Programa de Alimentación Escolar no solo otorga alimentación al 60 por ciento de los niños y jóvenes más vulnerables de nuestro país, sino que también otorga puestos de trabajo a miles de manipuladoras de alimentos, muchas de ellas jefas de hogar que sostienen a sus familias gracias al producto de su labor.

El Programa de Alimentación Escolar fue originalmente concebido como un programa estatal de alimentación escolar, ejecutado directamente por funcionarios de la Junaeb. Si bien la ley no es conclusiva sobre la forma de administración del programa, permitía la colaboración del órgano público con entidades privadas. En 1979, se asumió la decisión política de externalizar y tercerizar la totalidad del servicio de alimentación, en concordancia con el modelo económico que asumió la dictadura.

En contrapartida, el modelo actual del Programa de Alimentación Escolar licita el servicio de alimentación a empresas privadas, que se encargan de llevar la ración señalada en las minutas a los estudiantes. Del mismo modo, estas se encargan de la contratación de las manipuladoras de alimentos que desarrollan las labores de preparación de los alimentos, en un régimen de subcontratación. Este modelo, dividido en macrozonas para efectos de las licitaciones, ha promovido un sistema de economías de escala que, junto con una ausencia casi total de fiscalización estatal, ha permitido que las empresas privilegien su rentabilidad por sobre la calidad del servicio de alimentación y el bienestar de sus trabajadores, al tiempo que ha hecho tierra fértil para que las empresas se relacionen entre sí y ejerzan su poder de mercado en la fijación de los precios de los contratos con el Estado, principalmente en atención a la relevancia del servicio prestado y a la imposibilidad de interrumpir su continuidad.

La gran cantidad de recursos involucrados en el Programa de Alimentación Escolar promueve la participación de un gran número de empresas en las licitaciones, muchas de las cuales utilizan sus redes de relación y su poder de mercado para ejercer presiones en diversos organismos públicos.

El modelo de concesiones en la Junaeb, sin duda alguna, presenta dificultades y es necesario revisar alternativas para su mejoramiento. Así lo demuestran los cuestionamientos a los procesos licitatorios que hemos conocido en el último tiempo y que han sido objeto de esta comisión.

La competencia de la comisión precisó que debía recopilarse la información necesaria para levantar un diagnóstico respecto del cual se puedan fundar conclusiones relativas al Programa de Alimentación Escolar, una política de diaria repercusión en las familias de los chilenos, que destaca por ser de fundamental valor en la nutrición y alimentación de cada uno de los niños y niñas del país para contribuir con su educación, pero que a la vez tiene un complejo funcionamiento. Ello es patente dada la envergadura de los recursos económicos y humanos que hay envueltos, por una parte, y todo lo relativo al proceso de licitación y adjudicación de los contratos a las diversas empresas que proveen el servicio a lo largo del país, por otra. En este sentido, las irregularidades que la comisión ha podido conocer, nos llevan a pensar en la necesidad de que sea el Estado el que asuma un rol más protagónico y de que, al menos en aquellos territorios de alta vulnerabilidad social, se haga cargo de la alimentación estudiantil de forma más o menos directa. Esta misma lógica debería operar en los casos en que falla un proceso de licitación, a fin de asegurar la continuidad del servicio de alimentación estudiantil.

Sobre la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, se advierte una debilidad institucional y falta de rol fiscalizador. Esta debilidad, que a estas alturas resulta evidente, se contrapone con la cantidad de recursos que la Junaeb administra, muy especialmente respecto del Plan de Alimentación Escolar. Según antecedentes entregados por la Contraloría General de la República, la dotación de personal de la Junaeb se compone de 1.100 personas, de las cuales solo 65 funcionarios son de planta.

Sin desconocer la encomiable labor de los funcionarios de la Junaeb a través de la historia y reconociendo que han realizado sus funciones con un alto sentido de la responsabilidad y de servicio público, las falencias de este órgano de la administración del Estado son evidentes y es necesario remediarlas. Tal cual lo expresó la Contraloría, se pueden resumir las dificultades que tiene la Junaeb en los siguientes puntos: insuficiencia de capacidades del servicio para procesos licitatorios de alta complejidad; debilidades de control en la prevención o detección de conflictos de intereses entre funcionarios y empresas proveedoras, toda vez que la Junaeb no tiene rol fiscalizador; insuficiente supervisión respecto del cumplimiento de las empresas; falta de una unidad de gestión del Programa de Alimentación Escolar para el análisis de las empresas desde el punto de vista técnico y financiero; falta de definición de perfiles de cargo que permita contar con personal más idóneo; alta rotación de directivos y del secretario general, que impide formular políticas de largo plazo en torno a las licitaciones; deficiencia en los sistemas informáticos y en el control de los alumnos beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar, y la amplitud de las macrozonas en las cuales se licita este programa.

La Ley de Presupuestos asigna anualmente a la Junaeb los recursos para financiar el Programa de Alimentación Escolar, a la que destina aproximadamente 4.200.000 raciones alimenticias. Así, este programa representa el egreso más importante o elevado de la Junaeb y su única fuente de financiamiento es el aporte fiscal. Sobre los gastos administrativos, el programa no cuenta con un centro de costos propios, por lo que no es posible cuantificar con precisión sus gastos administrativos o en personal a nivel institucional, pero sería útil contar con estas cifras para hacer mejor uso de los recursos y racionalizar los gastos administrativos del programa. Al respecto, se requieren políticas públicas de largo plazo, que superen los gobiernos de turno, con la finalidad de reforzar los lineamientos de fiscalización, tanto internos como externos.

En conclusión, según los datos aportados por los asistentes a la comisión investigadora, fluye que el principal problema de la Junaeb es su debilidad institucional. Esta debilidad, ha implicado una falta de fiscalización y control de los contratos que se celebran con las empresas privadas. Dicha debilidad no es atribuible a un desempeño deficiente de sus funcionarios, que trabajan al límite de sus posibilidades, sino a una falta de dotación y a la antigüedad de la estructura de Junaeb, además de la falta de una unidad especializada que se haga cargo en específico de la administración del Programa de Alimentación Escolar.

Un segundo aspecto importante de la investigación es la situación de las manipuladoras de alimentos en el rol de ejecutar el programa y los mecanismos de protección de sus derechos laborales. Para el cumplimiento del servicio de alimentación escolar, las empresas licitantes tienen contemplado dentro de su giro entregar raciones alimenticias en los distintos establecimientos educacionales de las unidades territoriales concesionadas previamente por la Junaeb. Para dicho efecto, las empresas requieren la contratación de trabajadores para que desempeñen la labor de preparar y servir raciones alimenticias en los territorios concesionados. De esta forma, las manipuladoras de alimentos son quienes hacen posible que, en el día a día, se pueda proveer el Programa de Alimentación Escolar, constituyéndose en la base del sistema.

Así las cosas, y no obstante ser la célula del sistema, la base que permite la correcta ejecución y, por tanto, la provisión de alimentación sana a nuestros niñas y niños, se evidencian una serie de falencias a nivel de infraestructura y de herramientas que poseen las manipuladoras para desarrollar su labor.

En relación con la provisión del servicio, la Contraloría detectó los siguientes problemas en las fiscalizaciones en terreno que permiten advertir un preocupante comportamiento de las empresas: falta de equipamiento o mal estado de este en las cocinas y comedores; falta de certificación diaria de las raciones servidas; retraso en la formalización de las infracciones y casi nula imposición de sanciones; pérdidas de alimentos; un porcentaje muy importante termina en la basura, lo que constituye una gran cantidad de recursos públicos; falencias en la aprobación, publicación o cambio de la minuta de alimentación, y manipuladoras sin la vestimenta adecuada o los implementos para cumplir su labor.

Desde este punto de vista, se puede advertir que las manipuladoras de alimentos desarrollan su labor en un complejo ambiente, en donde hay precarias condiciones de infraestructura y de indumentaria apropiada para desarrollar su trabajo. La seguridad laboral de las mismas no ha sido lo suficientemente estudiada y se advierten numerosos problemas en materia de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales específicas de estas trabajadoras, no tratadas bajo el amparo de la ley N° 16.744.

Finalmente, los derechos laborales de las manipuladoras han visto mejoras con el paso del tiempo, pero todavía no se llega a un nivel de dignidad equiparable con la función que cumplen. En efecto, en 2014 se dictó la ley Nº 20.238, que agregó un nuevo artículo 75 bis en el Código del Trabajo, lo que constituyó un gran avance en torno a generar incentivos legales específicos a favor de estas trabajadoras. No obstante, hay muchos desafíos que abordar en materia de remuneración, continuidad laboral y protección en caso de término anticipado del contrato de la empresa licitante.

En cuanto a las remuneraciones, en general, las manipuladoras perciben el equivalente a un ingreso mínimo mensual, lo que es compensado con el denominado Bono PAE, el cual es un indicador de medición en el proceso de licitación.

Respecto de la continuidad laboral, se debe asegurar que este principio del derecho del trabajo esté asegurado para las manipuladoras, independientemente de la relación que haya entre determinada empresa y la Junaeb. Especial atención requiere el caso de las trabajadoras que a la fecha de terminación de un contrato tengan licencias de cualquier tipo; se deben consagrar mecanismos efectivos que les permitan volver a la nueva empresa al momento de terminar su licencia.

Materia importante es la debilidad de las garantías constituidas por las empresas para adjudicarse los contratos. En ese sentido, las pólizas de garantía eran el instrumento más utilizado, por sobre la boleta bancaria, lo cual evidentemente trae un riesgo aparejado, que es la negación de la aseguradora a pagar el siniestro respectivo, generando largos juicios que impiden su pago.

Por otra parte, las garantías existen para cubrir todo tipo de riesgos a los cuales esté sujeta la licitación, sin especificar que deben destinarse primordialmente a pagar las obligaciones laborales y previsionales de las trabajadoras, cuestión que ya reconoce la ley N° 19.886.

Desde este punto de vista, se debe avanzar en la consolidación de una garantía destinada solo a las trabajadoras, y otra a las demás obligaciones de carácter civil o comercial que tenga una empresa en el momento en que se termina su contrato administrativo con el Estado.

Sobre las empresas licitantes y los contratos de concesión, cabe señalar que las que participan en los procesos licitatorios tienen diversas falencias que amenazan o perturban la adecuada provisión del servicio. Al respecto, la Junaeb, a través de su director, plantearon una serie de cambios a las bases técnicas y administrativas de modo de subir los estándares, lo que va en la dirección correcta. En cada una de las macrozonas se detectaban irregularidades, causadas por múltiples factores, como los conflictos de interés, las gigantescas licitaciones y sus adjudicaciones, la concentración del mercado, la escasa sostenibilidad financiera y comercial de algunas empresas, el maltrato laboral que se ha detectado en algunas, el no pago de beneficios, o bien, derechamente, han sido condenadas por prácticas antisindicales.

La comisión no solo acordó el conjunto de conclusiones a que me he referido, sino, también, elaboró una serie de propuestas a las cuales, por la imposición de tiempo asignado al informe, me referiré casi en titulares.

En general, las propuestas parten del postulado de exigir y exhortar al Estado a observar las medidas de corrección inmediatas y necesarias para subsanar las deficiencias observadas durante el trabajo de esta comisión investigadora y disponer a la brevedad de los recursos económicos y humanos para que la institución ejecute con eficiencia y eficacia sus programas, especialmente el de alimentación escolar, objeto de esta investigación parlamentaria, así como avanzar rápidamente en el rediseño institucional de la Junaeb y, principalmente, en su nueva ley orgánica, ello con la finalidad de que el Programa de Alimentación Escolar recupere el principio social que lo inspira y sustenta, ya que es la forma en que miles de niños y niñas pueden recibir algo tan básico y humano como es una buena alimentación. Ello requiere de un mayor compromiso del Estado en torno a incluir esta importante política en la gran reforma educacional que impulsa.

En cuanto al Programa de Alimentación Escolar, se requiere del Ministerio de Educación que incluya una reforma al PAE en el proyecto de ley que crea el Sistema de Educación Pública; redefinir la política de alimentación del país, avanzando paulatinamente hacia un sistema integrado que permita tener una fuerte fiscalización y presencia del Estado a través de la Junaeb en las empresas que proveen el servicio, que incluya una convivencia necesaria que debe existir entre la escuela y el Programa de Alimentación Escolar, y que el sistema de alimentación promueva la sustentabilidad de la comida escolar, incorporando criterios que impulsen la agricultura local y la distribución de productos alimenticios locales.

Sobre la debilidad institucional y la falta de rol fiscalizador de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, proponemos que los funcionarios de la Junaeb tengan la calidad de fiscalizadores, porque uno de los principales problemas es que no cuentan con las herramientas necesarias para fiscalizar la correcta ejecución de los contratos que se suscriben con las empresas adjudicatarias; establecer nuevas incompatibilidades entre exfuncionarios y empresas licitantes, que eviten la ocurrencia de conflictos de interés; la modificación armónica y sostenible de las macrozonas y de las unidades territoriales, el fortalecimiento de la fiscalización y seguimiento del PAE para mejorar la calidad del servicio, toda vez que no existen mecanismos de control efectivos para determinar si los alumnos efectivamente reciben alimentación en los establecimientos; creación de un archivo documental capaz de garantizar la custodia de todo antecedente de los procedimientos administrativos de la institución; rediseño de la institucionalidad de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, que data de 1964, pero que ya no ofrece las soluciones esperadas para la actualidad.

Asimismo, generar condiciones laborales, remuneracionales y de infraestructura adecuadas para el personal de la institución, con independencia de su escalafón, para crear apego e identificación con la misión institucional del servicio, prevenir episodios de corrupción y falta de probidad en general; elaborar políticas públicas de largo plazo que superen los gobiernos de turno, con la finalidad de reforzar los lineamientos de fiscalización tanto internos como externos; que la Contraloría General de la República tenga un criterio más exigente en relación con la fiscalización de organismos del Estado que manejan un alto presupuesto; mejoramiento de los sistemas de licitación y adjudicación, principalmente aspectos de orden financiero, contables y de seguridad social, elementos que, vinculados a contratos millonarios, revisten particular importancia en materia de gestión de recursos.

En relación con las manipuladoras de alimentos, la comisión propone la equiparación y mejoramiento continuo de remuneraciones, la continuidad de trabajo para las manipuladoras de alimentos, cuando se produce un cambio de empresa adjudicataria en una determinada unidad territorial; otorgamiento de día feriado a las trabajadoras en el Día Nacional de las Manipuladoras de Alimentos; establecer límite de los instrumentos de garantía exigidos por Junaeb en las bases de licitación, para evitar falta de pago de obligaciones laborales de las manipuladoras; mejorar las condiciones de infraestructura e implementos, para que desarrollen su labor dignamente; establecer medidas de conservación y reutilización para evitar pérdida de alimentos; avanzar paulatinamente en la consagración de un estatuto de las manipuladoras de alimentos; reformar el artículo 183 del Código del Trabajo, estableciendo la procedencia de la responsabilidad solidaria o subsidiaria del Estado respecto de las obligaciones laborales y previsionales que correspondan a los trabajadores cuando se recurre al régimen licitatorio.

Con respecto a las empresas licitantes y los contratos de concesión, se propone la simplificación del modelo de licitación y bases, y reducción de recurrencia al trato directo; fortalecer las barreras de entrada a empresas que tengan prácticas antisindicales u otros maltratos laborales; establecer mecanismos férreos de control para evitar la recurrencia al trato directo; modificar los criterios para contratar empresas del programa, vía trato directo; elevar los estándares relativos a las condiciones financieras exigidas a las empresas, de modo de evitar nuevos escenarios de término anticipado de contratos del Programa de Alimentación Escolar, como los ocurridos en 2015.

Por último, debemos reconocer la tremenda importancia que tiene esta institución, que no puede sentirse menoscabada por las críticas que se formulen a la actuación de algunos directivos o funcionarios, que requiere de un presupuesto especial y de una nueva institucionalidad, que eviten los conflictos de interés o la comisión de hechos irregulares que la contaminen negativamente. En los hechos denunciados que escapan a la competencia de esta Comisión, hacemos fe en la actuación de la Contraloría General de la República y en la justicia civil y penal.

Agradecer la colaboración de las autoridades de gobierno, de los trabajadores de la Junaeb en todos sus niveles, y también de algunas empresas que concurrieron a las citaciones e invitaciones de la comisión, como también a los colegas diputados que contribuyeron al trabajo colectivo.

Es todo cuanto puedo informar.

He dicho.

-Aplausos.