Labor Parlamentaria

El señor MOLINA (Presidente).-

Tiene la palabra el Diputado señor Estévez .

El señor ESTÉVEZ .-

Señor Presidente, el proyecto que me corresponde informar y que la Comisión de Hacienda recomienda que sea votado favorablemente trata dos temas vinculados. Por una parte, introduce modificaciones a la Ley General de Bancos para permitir la apertura de la banca a nuevos negocios, cambiar las condiciones de constitución de filiales, aplicar las normas internacionales de requisitos de capital y otras reformas; y, por otra, busca resolver el pago de la obligación subordinada que diez bancos tienen con el Banco Central, la que genera distorsiones de distinta índole, tanto en el propio sistema financiero como en los equilibrios macroeconómicos del país. El mensaje del Ejecutivo une indisolublemente ambos aspectos.

Es requisito previo para modificar la Ley General de Bancos y permitir nuevas actividades, resolver la obligación subordinada, pues de otro modo se acrecentarían las inequidades y problemas existentes. Es decir, no puede haber bancos con deuda a plazo indefinido y debe, imperiosamente, liberarse al Banco Central del riesgo bancario, de modo que sean aquéllos los que lo asuman. Los bancos con obligación subordinada comparten el riesgo de sus actividades con el Banco Central, que tiene el derecho a percibir en promedio el 70 por ciento de sus excedentes. Por ende, si los negocios que se realizan producen pérdidas, es el Banco Central quien las soporta en un 70 por ciento.

El principal fundamento que sustenta el proyecto es la necesidad de incluir al sector financiero en el proceso de modernización y profundización del mercado de capitales. Es el complemento necesario, o la segunda parte si así se le quiere llamar de la reforma del mercado de valores y compañías de seguros que esta Corporación aprobara recientemente, cuyo proyecto se encuentra en avanzada tramitación en el Senado de la República. Durante su discusión, señalé que normaba instituciones, como las administradoras de fondos de pensiones (AFP) y las compañías de seguros, que colocan valores o administran recursos en una magnitud equivalente a cerca de la mitad del producto nacional. Hoy legislamos sobre el sector financiero, que moviliza recursos del orden de los 35 mil millones de dólares al año, esto es una cifra equivalente a lo que produce la economía nacional cada año.

Las instituciones financieras deben movilizar eficientemente esos recursos de ahorro para que el país enfrente adecuadamente su desafío de desarrollo. Por ello, se las debe dotar de instrumentos legales para que extiendan sus actividades a nuevos negocios y a otros países, con las restricciones y salvaguardas adecuadas para defender el interés público.

En el nivel internacional se han observado cambios en tres aspectos de la actividad financiera. En primer lugar, existe una clara tendencia a la producción y oferta conjunta de múltiples servicios financieros, aprovechando así economías de escala y de ámbito.

En segundo lugar, hay una tendencia a la tecnificación y a la creación de normas comunes entre los distintos países para la evaluación y el monitoreo del riesgo que cada banco tiene.

En tercer lugar, hay una tendencia clara a la globalización e internacionalización del mercado de capitales.

Habida cuenta del liderazgo regional que podría ejercer la banca chilena, el proyecto busca salvar el escollo que significan las obligaciones subordinadas, que impide un adecuado funcionamiento del sistema financiero; y, al mismo tiempo, introducir los cambios necesarios en la Ley General de Bancos para enfrentar las tres tendencias que he mencionado: la oferta y producción conjunta de un paquete de servicios financieros por parte de cada institución, la tecnificación, la estandarización de las normas de control y de monitoreo de riesgo, y las tendencias a la globalización e internacionalización del mercado de capitales.

El primer paso es resolver la deuda subordinada que hoy afecta a diez bancos, la que tiene su origen en la crisis financiera vivida hace doce años, cuando en el contexto de una crisis económica generalizada en el nivel mundial y de serios errores de conducción macroeconómica, la economía nacional entró en una fase recesiva profunda.

Esta situación tuvo graves consecuencias, las que se reflejaron en un fuerte crecimiento de las carteras vencidas y riesgosas de los bancos. La incapacidad de los deudores de servir sus obligaciones financieras, que afectó gravemente al sistema bancario en su conjunto, se reflejó en un creciente compromiso del patrimonio de los bancos y perjudicó a quienes mantenían sus fondos depositados en dichas instituciones. Ello evidenció las carencias regulatorias del sector financiero, lo que se tradujo en fuerte exposición de los bancos en las empresas de los grupos económicos controlados por estos mismos, plasmada en la denominada "cartera relacionada".

A mediados de 1981, las colocaciones vencidas alcanzaron a 1,5 por ciento de los capitales y reservas del sistema. Un año después, a mediados de 1982, ya eran 1.168 millones de dólares; esto es, un 57 por ciento del capital y reservas de los bancos e instituciones financieras. A fines de 1982, la magnitud y deterioro de las carteras de los bancos era tal, que la constitución de prohibiciones y castigos exigidos por la ley había comprometido la totalidad del capital pagado y reservas del sistema financiero. Las colocaciones no recuperadas por la banca privada nacional alcanzaban a 105 por ciento de su capital y reservas, cifra que para el sistema entero era de 80 por ciento, dado que la banca internacional tenía exposición menor. En consecuencia, los bancos no tenían la capacidad de servir sus compromisos, tanto internos como externos. En este contexto, la autoridad de la época optó por la intervención del sistema financiero.

Las principales consecuencias de dicha intervención fueron el desarticulamiento de los grupos económicos que se habían formado alrededor de los bancos y la estatización de la deuda externa. Por otra parte, se estableció un proceso de ventas de carteras, que luego fue seguido por el capitalismo popular y, posteriormente, por la obligación subordinada de los bancos con el Banco Central.

En 1982, por medio del acuerdo N° 1.450, el Banco Central dio inicio a lo que hoy conocemos como "el problema de la cartera vencida" u "obligación subordinada", ofreciendo a los bancos comprarles préstamos vencidos o riesgosos incluyendo aquéllos prestados a entidades relacionadas con sus dueños, a través de la aceptación de una letra de cambio. Dicha cartera debía ser recomprada en un plazo máximo de 10 años, con pagos semestrales, por un mínimo de 5 por ciento del monto vendido. De ese modo, los bancos se evitaban de reconocer pérdidas y hacer prohibiciones, saneando así contablemente sus estados financieros o mejorando la apariencia de éstos.

Sin embargo, se subestimó la magnitud de la crisis, y el mecanismo pronto se hizo insuficiente. Dos años después, en 1984, el acuerdo N° 1.555 del Banco Central autorizó una nueva venta de carteras. Los bancos comerciales no sometidos a administración provisional ya no estaban intervenidos fueron autorizados para vender a valor libro deudas impagables hasta por 2,5 veces su capital y reservas. El Banco Central canceló en efectivo hasta por un monto máximo de 1,5 veces su capital y reservas y el resto a través de una letra de cambio, expresada en unidades de fomento. Con el efectivo los bancos debieron pagar, en primer lugar, los créditos de urgencia recibidos en el Banco Central, y con el resto, compraron pagarés emitidos para este efecto, los que estaban expresados en unidades de fomento que rendían un interés de 7 por ciento anual. Se estableció un compromiso de recompra en unidades de fomento en la parte financiada en efectivo, con un recargo de 5 por ciento anual; es decir, el Banco Central pagaba a los bancos el 7 por ciento con la misma plata que los bancos le satisfacían al mismo el 5 por ciento. Y estos dos puntos de diferencia de tasa ha implicado una pérdida sistemática, o es la forma en que la sociedad chilena soporta la pérdida de patrimonio de la deuda subordinada en cada uno de los años desde entonces hasta ahora, y de no aprobarse este proyecto de ley, de ahora quizás hasta el infinito.

El plazo referencial para la recompra fue establecido en esa época en 10 años, renovable en función de la capacidad de generación de excedentes de los bancos. El orden de prelación establecido para los pagos exigía, sin embargo, en primer lugar, cubrir el compromiso financiado con la letra, el cual no rinde intereses. Así los bancos mejoraron su presentación patrimonial, al no tener que hacer provisiones y no reconocer pérdida, al tiempo que cambiaron activos de mala calidad, cartera riesgosa, vencida o incobrable por las letras y pagarés del Banco Central.

En 1985, a través del acuerdo N° 1.632, se amplió el alcance de las decisiones anteriores del Banco Central a los bancos sujetos a administración provisional, es decir, a aquéllos intervenidos en la época, principalmente el Banco de Chile y el Banco de Santiago, previa autorización de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.

Por otra parte, a través de otros tres acuerdos adicionales N°s, 1.592, de 1984; 1.706, y el 1.735, de 1986, se permitieron ventas adicionales de cartera marco, en la medida en que se fuesen estableciendo mecanismos de capitalización para los bancos.

Los efectos para el Banco Central de la aplicación de tales acuerdos han sido esencialmente dos: en primer lugar, de caja, como consecuencia de la prelación que la letra tiene en el pago de la deuda, dado que, como hemos dicho, los bancos, que tienen la obligación de pagar un 5 por ciento de interés, no lo hacen mientras no cubran la letra, situación que todavía perdura, y por ende, al Banco Central no le efectúan pagos en efectivo de ningún monto.

El segundo efecto es de orden patrimonial, como consecuencia de que los pagarés rinden 7 por ciento y el compromiso de recompra de la parte en efectivo reditúa 5 por ciento. Como en este momento la deuda es alrededor de 4 mil millones de dólares, el 2 por ciento de diferencia de tasa significa una pérdida anual de 80 millones de dólares.

En 1986 se dio un nuevo paso en este proceso: el llamado capitalismo popular. Con el fin de resolver el problema de descapitalización de los bancos, se promulgó, en 1986, la ley N° 18.041 y se dictó la circular N° 2.175, que normaron la emisión de acciones preferentes. Son llamadas así por tener derecho a recibir dividendos hasta por cierto porcentaje de los excedentes anuales del banco. Las acciones anteriores, instrumentos que ahora se denominan serie A, quedaron sin derecho a obtener dividendos mientras durara la obligación subordinada con el Banco Central. De este modo, nació el capitalismo popular, o acciones serie B.

Es llamado capitalismo popular porque abarca diversos mecanismos; entre ellos, créditos Corfo sin intereses y subsidios. Se desincentivó la compra de estas acciones por parte de diferentes individuos, con el objeto de tratar de amortizar la propiedad de los bancos.

Los subsidios entregados en las gestiones de compra han implicado que, a la fecha, en uno de los dos principales bancos que tienen deuda subordinada de mayor magnitud, la relación para los accionistas populares, o serie B, sea 1,7; es decir, han recibido 1,7 más dividendos que lo invertido en la compra de esas acciones; en otros, la relación es de 2.1, es decir, los adquirentes de tales instrumentos han recibido 2,1 veces más.

Se mantenía, de todos modos, la obligación de recompra en el plazo de diez años estipulado en los distintos contratos. De no cumplirse esa obligación, el Banco Central tenía el derecho de pedir la liquidación del banco o, alternativamente, el término del contrato de recompra con indemnizaciones por daños y perjuicios.

La obligación subordinada, como hoy la conocemos, nace en 1989, al término del régimen anterior, a través de la ley N° 18.818, que permitió a los bancos que habían vendido carteras al Banco Central, novar el contrato hasta entonces vigente.

Los términos fueron los siguientes: los bancos podían solicitar la recompra de su propia cartera sólo al valor económico que tuviera en ese momento, y el saldo, que corresponde a la diferencia entre el valor libro de la cartera cedida y el valor efectivamente pagado en la recompra, pasó a constituir lo que hoy denominamos obligación subordinada, la que extinguió la obligación de recompra de la cartera vencida en el plazo de 10 años que existía anteriormente.

Los términos de reajustabilidad no se vieron afectados, como tampoco el orden de la prelación de pagos. Lo que sí varió es el plazo de pago, que pasó a ser indefinido, dependiendo ahora de la capacidad y generación de excedentes de los bancos. Entonces, la situación actual es como sigue: los bancos destinan un porcentaje de sus excedentes la preferencia del Banco Central al pago de la obligación subordinada. Con ese pago anual, se amortiza, en primer lugar, la letra expresada en unidades de fomento y no devenga intereses, y al extinguirse ésta se inicia la amortización en efectivo de la deuda, la que devenga un interés en UF, más 5 por ciento anual, y que está financiada por el Banco Central, en UF, más 7 por ciento anual.

La obligación subordinada, por no constituir pasivo exigible, se contabiliza fuera del balance de los bancos. Hay diez bancos en este momento que aún mantienen obligación subordinada con el Banco Central. Ellos son los bancos de Chile, de Santiago, de Concepción, Bhif , A. Edwards , Osorno y La Unión, Internacional, Sudamericano , Banesto y del Desarrollo.

La obligación subordinada total alcanzaba, en diciembre de 1992, a 3.853 millones de dólares, y en este momento supera levemente los 4.000 millones de dólares, de los cuales el 71 por ciento se encuentra concentrado en los Bancos de Chile y de Santiago.

En el arreglo actual, el plazo de pago es indefinido. Que la deuda se satisfaga depende de la rentabilidad futura de los bancos. Si bien es difícil estimar qué utilidades tendrán en los próximos 30, 40,50 ó 60 años, estudios existentes sobre el mercado bancario y los principales bancos de Estados Unidos, Europa y Japón , tienden a indicar, como promedio de largo plazo razonable, el 15 por ciento sobre el capital y reservas.

Con este criterio, de los diez, cinco bancos jamás podrían pagar su deuda, debido a que los intereses devengados por ésta crecerían más que los excedentes generados. Dichos bancos son: Bhif, de Chile, de Concepción, Internacional y de Santiago. Si en vez de 15 por ciento, se presume una rentabilidad de 18 por ciento para los próximos 30,40 ó 50 años, igualmente no podrían pagar. Si en vez de 18 por ciento, la rentabilidad fuera de 20, 21, 22,24 ó 25 por ciento, tampoco podrían hacerlo, porque igualmente los intereses superarían sus excedentes. Si la rentabilidad en los próximos 30,40 ó 50 años excediera simple y sistemáticamente el 28 o 29 por ciento, sólo el Banco de Chile, podría pagar su deuda. El Bhif requeriría tener permanentemente una rentabilidad de 35,1 por ciento; el de Concepción, de 47.4 por ciento; el Internacional, del 33,2 por ciento, y el de Santiago, de 44,4 por ciento. Por esta razón, en el proyecto se considera a estos cinco bancos como aquellos que nunca podrían pagar la deuda subordinada con el sistema existente.

Para los cinco bancos restantes, sí es posible solventar la deuda en horizontes finitos. En relación con el del Desarrollo y el Sudamericano, se puede considerar que la obligación subordinada ya no constituye problema, pues la deuda será pagada en dos y cuatro años, respectivamente.

Estos cinco bancos concentran menos de 8 por ciento de la deuda total, y al no tener letras cuatro de ellos, su efecto sobre el déficit de caja del Banco Central de Chile es bajo. Por esta razón, el proyecto hace un distingo entre la situación de estos cinco bancos de la de los otros cinco.

Los actuales términos para el pago de la obligación subordinada resultan francamente favorables para los bancos comprometidos. De hecho, estos temas originan distorsiones económicas e inequidades, a las cuales me referiré posteriormente.

La situación jurídica de la obligación subordinada sólo puede ser modificada con la voluntad de ambas partes involucradas: el Banco Central y cada banco deudor, por estar regida por un contrato en que se encuentran en igualdad de condiciones.

Principales problemas originados por los actuales términos de la obligación subordinada.

Ella provoca distorsiones en el funcionamiento del sistema financiero, entre las cuales se pueden citar, como las principales, las siguientes: exposición del patrimonio público al riesgo bancario, inequidades competitivas en el sistema financiero, incentivos incorrectos a las políticas de gastos de inversión de los bancos y a la toma de riesgos excesiva y distorsión del valor regulador del Estado. Además, el Banco Central experimenta problemas del flujo de caja, como consecuencia del actual sistema, el cual, por otra parte, está sujeto a un constante cuestionamiento de su legitimidad por parte de la opinión pública.

Efectos sobre el Banco Central: dado el orden establecido para los pagos de la obligación subordinada, los bancos que tienen letras deben primero extinguirla antes de comenzar a amortizar la parte en efectivo. Esta, expresada en UF, devenga un interés de cinco por ciento anual, interés que dichos bancos no pagan, provocando con ello un déficit de caja al Banco Central.

De acuerdo con un cálculo estimativo, el déficit de caja del Banco Central, generado por la existencia de la obligación subordinada, alcanzó, en 1992, a 156 millones de dólares. Para financiarlo, sólo tiene como opciones endeudarse mediante la emisión de pagarés, con los intereses correspondientes o emitir. En el hecho, no se puede colocar papeles en el mercado por montos indefinidos, y el financiamiento vía emisión repercute sobre la inflación. Como se ve, el actual sistema para el pago de la obligación subordinada introduce rigideces en el manejo de la política monetaria y en el control de la inflación, repercutiendo indirectamente sobre la política fiscal.

Exposición del patrimonio público al riesgo bancario: en promedio, el Banco Central tiene una preferencia de 72 por ciento sobre los excedentes generados por los bancos comprometidos. Entonces, se da la situación de que el Estado, y en último término el contribuyente, está asumiendo 72 por ciento del riesgo en cada actividad que emprenda un banco endeudado. Las facultades de que dispone la Superintendencia para enfrentar esta situación se han revelado insuficientes y de difícil aplicación.

Si bien es cierto que la decisión de intervenir la banca y comprar la cartera vencida y riesgosa se podría justificar en el contexto en que se aprobó, hoy las circunstancias son enteramente distintas. No es razonable que recursos públicos estén siendo asignados en forma socialmente inapropiada. En efecto, mientras el país enfrenta necesidades prioritarias que dichos recursos pueden financiar, el sector privado está dispuesto a invertir en el área bancaria de cara a las transformaciones que se avecinan en dicho campo.

Incentivos incorrectos y distorsiones: para los cinco bancos que tienen plazo indefinido de pago, no existen incentivos a tener políticas estrictas de gastos. Al no constituir la obligación subordinada pasivo exigible y, sobre todo, al no poder reducirse el plazo de pago en forma significativa, aplicando políticas de pagos más estrictas, los bancos comprometidos se ven incentivados a incrementar sus gastos cuando existen problemas de agencias entre los accionistas y la administración. Es altamente probable que éste sea el caso de los dos bancos más grandes del país. Dadas estas situaciones, es necesario solucionar el problema de la obligación subordinada antes de que la banca inicie nuevos negocios, para los cuales se requiere de grandes inversiones que, de hecho, serían financiadas en su mayor parte por el Estado.

Existe además una seria inequidad competitiva en el funcionamiento del sistema financiero. Los bancos requieren de una importante base de capital para respaldar los activos que controlan. Si la base de capital es pequeña, sus dueños arriesgan muy poco al emprender negocios, con la posibilidad de obtener grandes ganancias si son rentables. Dado que, en esencia, todo negocio es riesgoso, esta situación es mala para los acreedores del banco, para el Fisco y para el sistema entero.

La ley establece que la relación entre los activos controlados por el banco y su capital económico no debe ser mayor de veintiuna décimas; pero dada la dificultad para calcular el capital económico, la aproximación autorizada es el capital contable, y la existencia de la obligación subordinada acrecienta la diferencia entre el capital económico y el contable. De este modo, los bancos comprometidos tienen incentivos a tomar mayores riesgos, puesto que la mayor parte del capital con que respaldan sus actividades es, de hecho, de propiedad del contribuyente.

Cuando se realizó el llamado capitalismo popular para resolver la situación de los bancos que estaban descapitalizados, se les dotó de volúmenes de capital significativamente mayores que los preexistentes y que los de la competencia. Dadas las normas sobre los límites individuales de crédito y sobre "leverage", estos bancos se encuentran con capacidades de operación y de aprovechar oportunidades de negocios mayores que las de sus competidores.

Además, el Estado se encuentra financieramente comprometido con los que tienen obligación subordinada, en circunstancias de que uno de sus roles es la regulación de la actividad bancada. El Estado, a través de los organismos competentes, debe velar por la eficiencia del proceso de ahorro e inversión. Al estar comprometido con las instituciones que regula, su rol es obviamente perturbado.

Solución presentada en el proyecto al problema de la obligación subordinada.

La idea básica de la propuesta del Ejecutivo consiste en establecer, en primer lugar, un plazo finito para pagar la deuda. En el caso de los bancos mayormente endeudados, se señala un plazo de 40 años, y se establecen los montos que anualmente debieran pagar para cancelar la deuda subordinada en el plazo máximo que para cada banco señala la preferencia a que tiene derecho el Banco Central. Para los bancos que hoy tienen plazo indefinido éste será ahora de 4 décadas, en la situación más prolongada. Si los bancos pueden hacerlo con su rentabilidad, se recupera la totalidad de la deuda subordinada por parte del Estado. De lo contrario, tendrían que capitalizar la deuda, emitiendo acciones por el saldo impago, las que serían licitadas por el Banco Central de Chile para recuperar, así, la mayor proporción posible de los montos involucrados y terminar definitivamente con el problema de la deuda subordinada.

Como expresé anteriormente, con tasas de rentabilidad que en el futuro oscilen entre 15 y 28 por ciento, hay 5 bancos que pueden pagar la deuda en un plazo finito y 5 que no la pagarán nunca. Por esta razón, el proyecto diferencia ambas situaciones: aquellos que pueden pagarla en los actuales términos antes de 40 años, y los que no pueden pagarla en ese plazo o nunca. El proyecto dispone que esta diferencia se establecerá por la Superintendencia, sobre la base de un estudio de rentabilidad de los principales bancos de Europa, Estados Unidos, Japón y Chile, la que aproximadamente será de 15 por ciento.

Bancos con plazo de pago inferior a 40 años.

Para aquellos que de acuerdo con el estudio señalado precedentemente queden con un horizonte de pago inferior a 40 años, se propone una modificación a la forma de pago de la obligación subordinada en los siguientes términos: Dichos bancos deberán cubrir una cuota mínima anual determinada por la rentabilidad promedio del sistema, calculada sobre el patrimonio. Esto constituye un test de eficiencia, pues a los bancos que pueden pagar en un plazo breve, se les exige, al menos, que paguen en promedio a la rentabilidad del sistema. Al compartir parte de las utilidades con el Banco Central de Chile, en la actualidad se incentiva para gastar más de lo necesario y tener menos utilidades de las que normalmente podrían obtener. Por eso, se propone como test de eficiencia la rentabilidad anual promedio del sistema, ya que mientras hay bancos con 28 por ciento de rentabilidad anual, el Banco Sudamericano muestra 20 por ciento; el Banco Osorno, 16,7 por ciento; el Banco de A. Edwards, 26 por ciento; el Banco del Desarrollo, 22,5 por ciento, y el Banesto, sólo 0,16 por ciento.

De haber un superávit por sobre el test de eficiencia o de rentabilidad promedio del sistema, es decir, si el banco tiene rentabilidad superior, la deuda se paga en las mismas condiciones que el arreglo vigente. Por el contrario, si existe déficit, el banco deberá emitir acciones de pago en número suficiente, a precio de mercado, para cubrirlo, las que serán ofrecidas preferentemente a los actuales accionistas.

En todo caso, será posible autorizar, mediante normas generales, el pago de una cuota inferior a la mínima hasta por dos ejercicios consecutivos. Para ello, el déficit deberá estar previamente compensado con pagos superiores al mínimo y no deberá ser superior al 5 por ciento del capital y reservas del banco.

En el caso de que el banco tenga letra por venta de cartera, a ésta se le imputará, en cada pago anual, un porcentaje de su monto equivalente a la proporción que un año representa dentro del total de años en que se proyecta que la deuda deberá pagarse, de acuerdo con los estudios de expectativas de rentabilidad antes mencionados.

En todo lo que no se refiere a los cambios arriba descritos, el arreglo vigente para el pago de la obligación subordinada se mantiene íntegramente respecto de estos bancos. El test de eficiencia es la manera en que los bancos liberan al Banco Central del riesgo del negocio bancario al asegurar la amortización de la deuda sobre la base de una cuota mínima.

Bancos con plazo de pago superior a 40.

Respecto de los cincos bancos que he mencionado, el proyecto establece tres opciones. La primera figura en el artículo 10: toda la preferencia del Banco Central, es decir, el porcentaje de excedentes que le corresponde, se capitaliza o se transforma en un porcentaje igual en la propiedad del banco deudor, emitiendo bonos convertibles en acciones, títulos que serán licitados en el mercado. Se habla de "bonos convertibles" solamente para precisar que durante el proceso en que éstos se emiten y el momento en que el Banco Central los licita no son acciones en el sentido pleno de la palabra y, por tanto, no implican derecho del Banco Central a nombrar directores ni a tener compromisos en la propiedad de esos bancos. En realidad, para todos los efectos prácticos, se consideran como si fueran acciones; pero se establece legalmente el nombre de bonos convertibles en el período intermedio, para no pasar, durante una etapa de transición, por un control de propiedad por parte del Banco Central respecto de esos bancos.

Para este efecto, se emitirán bonos sin valor nominal, en número tal que los accionistas preferentes mantengan un porcentaje de participación accionaria igual a su preferencia por excedentes; es decir, si los accionistas preferentes o serie B tiene un 40 por ciento de preferencia en los excedentes, se trata de que al final del proceso tengan asegurado un 40 por ciento de la propiedad de los bancos. En este ejemplo, si el Banco Central tuviera un 60 por ciento de preferencia de los excedentes, estaría en condiciones de emitir acciones hasta por un 60 por ciento de la propiedad futura del banco.

Se establece que al menos el 85 por ciento de los bancos convertibles en acciones deberá licitarse dentro de un plazo máximo de 10 años punto que, conforme con el acuerdo existente, se va a modificar en la discusión en particular y que el remanente de 15 por ciento, que vendría a compensar las eventuales pérdidas del Banco Central, se expresaría luego en acciones sin derechos políticos que mantendría indefinidamente. Este punto se va a modificar en el sentido de que después de los 40 años, como plazo máximo, no va a quedar ningún tipo de compromiso ni de involucramiento del Banco Central, sino que, simplemente, se finiquita y se termina completamente todo el proceso.

Sin perjuicio de este sistema de capitalizar la deuda en bonos convertibles y de pactar, en cierto modo, con la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras para vender en 10 años las acciones, o dicho de otra manera, para buscar socios que puedan involucrarse en el negocio bancario aportando capital fresco para sanear la situación patrimonial y normalizar el proceso del banco, como está establecido en el artículo 10, se ha consignado una segunda opción en el artículo 13, que es la que ha producido mayor debate público en estos días. Consiste en que los bancos deudores tendrán la alternativa de obligarse al pago de la deuda en un lapso de 40 años y asumir así el riesgo de pagar o no pagar la totalidad de ella en ese plazo. Si la pagan, no emiten acciones ni licuan propiedad. Si no la pagan, tendrían que capitalizar la deuda y licuar propiedad emitiendo acciones.

Si los bancos optaran por este sistema, la deuda se dividirá en cuarenta cuotas, en las que se distribuirán los pagos de la deuda actual con la tasa de 5 por ciento establecida en la obligación subordinada, de manera similar a la tabla de desarrollo de un crédito hipotecario común, es decir, serían cuotas iguales. El banco tendría que pagar 60,80 ó 90 millones de dólares cada año, parte de los cuales correspondería a intereses, 5 por ciento sobre saldo insoluto, y el resto, a amortización de capital.

El déficit que eventualmente se produzca en cualquier año, será cubierto entregando al Banco Central bonos convertibles en la cantidad requerida, los que serán licitados por éste. Mientras no los licite, mantendrá la preferencia actual para recibir excedentes. Cuando los licite, se convertirán en acciones serie C podríamos llamarlas que empiezan a recibir la proporción de los excedentes que les corresponda y van disminuyendo la parte que resta al Banco Central.

La parte de la deuda no pagada con el producto de la licitación de los bonos convertibles o con lo pagos efectuados, se irá manteniendo por los bancos y será cubierta con nuevas emisiones en cada uno de los otros procesos anuales.

En síntesis, en el artículo 13 se propone la división de la deuda en cuarenta cuotas anuales para el caso de los bancos que hoy día tienen un horizonte de pago superior a cuarenta años o, mejor dicho, indefinido. Se les aplica un 5 por ciento de interés anual y se determina el monto por pagar cada año. Si el banco con su rentabilidad como dije, el Banco de Chile requiere 28 por ciento; el de Santiago, 44 por ciento, y así sucesivamente logra ese año pagar la totalidad de la cuota, no hay ningún problema, recupera la totalidad de la deuda subordinada y el proceso sigue su curso. Si no lo logra, emite bonos convertibles en acciones o acciones al final del proceso, que capitalizan esa parte de la deuda, las que el Banco Central debe licitar.

El debate en estos días ha estado centrado en el precio a que dichos bancos entregan las acciones al Banco Central lo que determina el número de acciones que ante un mismo déficit debe emitir un banco; por ejemplo, si por 20 millones de dólares o el equivalente a esa cantidad se entregarán cinco acciones o cinco mil. Ello dependerá, naturalmente, de la variación en el precio.

De acuerdo con las expectativas actuales, existe una tercera opción para los bancos con plazo indefinido de pago: la fusión de instituciones financieras o de adquisición del total o de parte sustancial de los activos de un banco, con asunción de pasivo, en que participa alguna institución con deuda subordinada. En este caso, si hay fusión entre dos bancos, autorizada por la Superintendencia, que permita asumir los pasivos y, de alguna manera, mejorar la capacidad del banco fusionado, sea porque se fusionen bancos complementarios, en que cada uno tiene un tipo de negocio distinto o por su red de sucursales es decir, diversos elementos permiten pensar que van a generar una economía de escala para mejorar la rentabilidad del banco, el Banco Central podrá, en este caso, mediante acuerdo de su consejo, enajenar los bonos convertibles en alguna forma distinta de la establecida en el proyecto. O sea, cuando dos bancos aceptan fusionarse es posible que no haya licitación pública de las acciones a un tercer capitalista, sino que se vendan a los propios fusionantes, los que así podrían tener el control del banco. Será posible, entonces, ofrecer preferentemente estos bancos a los actuales accionistas sin licitación u otras alternativas adoptadas por el Banco Central.

En todo caso, deberán cumplirse los siguientes requisitos: que la Superintendencia se pronuncie favorablemente, de acuerdo con una evaluación de la operación que incluye, entre otros elementos, los efectos patrimoniales, las consecuencias de la fusión en el sistema financiero, la relación entre el patrimonio de las instituciones envueltas en la operación, y que la modalidad de venta y el precio se ajusten a condiciones de mercado, lo que se determinará de acuerdo con dos estudios de consultoras internacionales calificados por el Banco Central. Estos temas, que analizaremos en la discusión en particular del proyecto, permitirán establecer el modo preciso en que procederá esta valoración.

La segunda parte de la iniciativa dispone nuevos negocios y actividades que se autoriza realizar a los bancos. Dentro del proceso de profundización e internalización del mercado de capitales chileno, resulta imprescrindible incorporar al sector financiero, a fin de permitirle emprender nuevas actividades en el exterior.

La reestructuración del sistema financiero debe ir acompañada tanto en la homologación de los criterios regulatorios con aquellos vigentes en el exterior, como del establecimiento de criterios objetivos para autorizar la realización de nuevos negocios.

El espíritu del proyecto de ley es consecuente con lo planteado anteriormente, ya que requiere, como exigencia previa, que un banco no tenga obligaciones de pago indefinidas para participar en nuevos negocios, es decir, que no tenga obligación subordinada.

Los artículos 19 al 22 del proyecto dicen relación con los nuevos negocios, la adaptación a las Normas de Basilea y con otras disposiciones a las que me referiré a continuación.

En lo que respecta a sociedades filiales en el país, algunos sectores financieros han planteado la posibilidad de formar conglomerados para emprender nuevas actividades que unan el negocio bancario con el de seguros o el de administración de fondos de pensiones. No existiendo experiencia previa en Chile al respecto y considerando que se arriesgarían dineros del público, se descartó dicha posibilidad. Este planteamiento no ha sido incluido en el proyecto de ley. Cabe destacar que esas actividades pueden afectar la fe pública y la garantía implícita y explícita del Estado. En consecuencia, por el momento, no se autoriza a los bancos o sus filiales emprender el negocio de seguros o de administración de fondos de pensiones.

La iniciativa mantiene el sistema de filiales financieras, de asesorías o intermediación, introducido en 1986. A las filiales controladas por la Superintendencia de Valores y Seguros se han agregado las administradoras de fondos de capital extranjero y las sociedades de corretaje de seguros, con excepción de los seguros previsionales. Respecto de las filiales controladas por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, se autoriza a los bancos tener filiales de leasing préstamos con opción de compra, de factoring o factoraje intermediación o descuento de facturas de las empresas, de securitización de títulos emisión de títulos respecto de otros títulos de deuda, que promedian su riesgo y disminuyen el que cada uno de ellos tiene, al asumirlo como un promedio, y de asesoría financiera.

Además, por resolución de la Superintendencia, podrán establecerse otros giros de carácter financiero, y los bancos podrán ser autorizados para efectuar determinadas operaciones en forma directa, sin necesidad de filial. Por otra parte, en algunos casos, el banco podrá tener participación minoritaria en una sociedad de objeto permitido.

Dadas las facultades que se otorgan a la Superintendencia, se establecen criterios para juzgar en forma objetiva si las autorizaciones proceden. Los motivos para denegar una autorización se relacionan con el respaldo patrimonial a la institución, su capacidad para emprender adecuadamente el nuevo negocio y la ampliación del riesgo inherente.

Sociedades filiales en el extranjero. De acuerdo con la normativa existente, los bancos chilenos pueden participar en sociedades de giro propiamente bancario en el extranjero. Resulta conveniente y así se recoge en la iniciativa que los bancos intervengan, además, en sociedades constituidas en el exterior, con giro de leasing o de asesoría financiera. En consecuencia, se disponen requisitos para la autorización de esas filiales. Son los mismos exigidos para los bancos que establezcan filiales nacionales, además de que el país en el cual se emprenda la actividad debe proporcionar adecuadas condiciones de riesgo y de fiscalización del sistema financiero.

Por otra parte, se extiende a los socios extranjeros el mismo examen de confiabilidad aplicable a los accionistas de bancos chilenos.

Sociedades de apoyo al giro. Estas sociedades no sólo tienen por objeto facilitar las operaciones propias de su giro para el banco mismo, sino también para sus clientes. Ello se aclara explícitamente en la modificación del número 15 bis, inciso segundo, del artículo 83 de la Ley General de Bancos. La única limitante para las operaciones de tales sociedades es que no pueden captar fondos del público.

Sucursales en el extranjero. Para la autorización de apertura de sucursales en el extranjero, el banco deberá cumplir con los requisitos fijados para la creación de filiales nacionales o internacionales. Asimismo, el país donde se planea abrir la sucursal debe tener condiciones de adecuado riesgo que justifiquen la inversión y un entorno regulatorio apropiado. En el caso de cometer alguna infracción que así lo amerite, la autoridad podrá obligar al banco al cierre de la sucursal. A la fecha, esta atribución rige solamente para las sociedades en el exterior.

Nuevas operaciones y liberalizaríón de horarios de atención al público. Mediante la modificación del artículo 83 de la Ley General de Bancos, la iniciativa ha explicitado la facultad de emitir y operar tarjetas de crédito, añadiendo la de prestar servicio de transporte de valores y asesorías financieras.

Por último, autoriza a los bancos para atender al público en horarios adicionales. De acuerdo con la normativa vigente, se requiere autorización particular o genérica de la Superintendencia, lo que ha operado en forma administrativa.

Adaptación de la ley a las Normas de Basilea. En la actualidad, en Chile se regula el monto de las operaciones de un banco a través de la medición del capital de relación con los pasivos, y los diversos sistemas financieros del mundo tienden a adaptarse a lo establecido en la Convención de Basilea, que consiste, principalmente, en regular dichas operaciones a través del capital medido en función de los activos no de los pasivos, como se hace en Chile, los cuales se ponderan de acuerdo con su riesgo.

En consecuencia, se propone reemplazar, en la Ley General de Bancos, los artículos 81 y 82, y agregar un artículo 82 bis, para la adecuada adaptación a las Normas de Basilea.

Por lo tanto, se definen dos conceptos: el capital básico y el patrimonio efectivo. El capital básico comprende el capital pagado y reservas; el patrimonio efectivo corresponde al capital básico más los bonos subordinados, acotados a un máximo de 50 por ciento del capital máximo, y las provisiones voluntarias constituidas por el banco, hasta por 1,25 por ciento de los activos ponderados.

Para la ponderación de los activos, se definen las siguientes categorías de riesgo.

Categoría 1. Cero por ciento de riesgo. Se incluyen los fondos disponibles en caja y depositados en el Banco Central o en instituciones regidas por la Ley General de Bancos.

Categoría 2.10 por ciento de riesgo. La conforman fondos disponibles no comprendidos en la categoría 1, e instrumentos financieros emitidos o garantizados por el Banco Central o por el Estado y sus organismos, con exclusión de sus empresas.

Categoría 3. 20 por ciento de riesgo. Consta de cartas de crédito para operaciones de comercio exterior pendientes de negociación y de préstamos y operaciones con pacto de retroventa entre instituciones financieras regidas por la Ley General de Bancos.

Categoría 4. 75 por ciento de riesgo. Incluye préstamos con garantía hipotecaria de vivienda, otorgados al usuario final.

Categoría 5. 100 por ciento de riesgo. Incluye activo físico y financiero, y todos los demás activos no incluidos en las cuatro primeras categorías.

Así se establece una fórmula de cálculo y de ponderación para los distintos riesgos.

Con el fin de tener criterios objetivos, de acuerdo con las Normas de Basilea, para autorizar a las entidades financieras el emprender determinadas actividades, se definen las llamadas "zonas de riesgo para los bancos", las que consignan los requerimientos necesarios para la operación de los bancos en distintas áreas de negocios.

En la zona uno se encuentran las instituciones que tienen un pie favorable para acometer nuevas actividades; y para estar en esta zona, un banco debe cumplir con uno de los tres requisitos siguientes: que el capital básico neto de las pérdidas no provisionadas exceda el 5 por ciento de los activos totales netos de provisiones; o que el capital básico neto de las pérdidas no provisionadas exceda el 6 por ciento de los activos ponderados, netos y provisiones, o que el patrimonio efectivo neto de las pérdidas no provisionadas, exceda el 10 por ciento de los activos ponderados netos y provisiones.

Además de estos criterios relacionados con el capital de los activos, para solicitar autorización para emprender nuevas actividades, el banco debe cumplir con otros requerimientos. Son los siguientes: que no registren obligaciones a plazos indeterminados, como deudas subordinadas; que las provisiones tengan cobertura patrimonial: que el banco haya sido clasificado en categoría 1 ó 2 en los últimos dos años, y que la institución reúna las condiciones necesarias para emprender la nueva actividad.

Cumpliendo con estos requisitos, el banco puede mantener las filiales autorizadas a la fecha, y constituir filiales fiscalizadas por la Superintendencia de Valores y Seguros: corredoras, agencias de valores, fondos mutuos de inversión, securitización, fondos de inversión de capital extranjero, y filiales fiscalizadas por la Superintendencia de Bancos: asesorías financieras, leasing, factoring y sociedades de apoyo al giro.

Además, puede solicitar autorización para abrir sucursales en el exterior y establecer filiales externas, cuyos giros sean el "leasing" y las asesorías financieras.

En la zona 2, se encuentran las instituciones cuya situación puede calificarse de normal. Para quedar en esta zona, un banco debe cumplir con uno de los tres requisitos siguientes: que el capital básico, siempre neto de las pérdidas no provisionadas, exceda el 4 por ciento en la zona 1, era el 5 por ciento de los activos totales netos de provisiones y no alcance al 5, porque pasaría a la zona 1; o que este capital básico exceda el 4 por ciento de los activos ponderados ahora y no alcance al 6, porque pasaría a la zona 1; o que el patrimonio efectivo neto siempre de las pérdidas no provisionales exceda el 8 por ciento de los activos ponderados netos de provisiones, sin llegar al 10 por ciento.

Como consecuencia de estar calificado en esta zona para la cual no existen requisitos adicionales, el banco puede mantener las filiales autorizadas a la fecha, pudiendo constituir filiales fiscalizadas por la Superintendente de Valores y Seguros: corredoras, agentes de valores, fondos mutuos de inversión, y por la Superintendencia de Bancos: asesorías financieras, leasing, factoring y sociedades de apoyo al giro.

Para encontrarse en la zona 3, un banco debe cumplir también con otros requisitos: que el 2,5 por ciento, en el caso del capital básico, siempre neto de las pérdidas, como he señalado, no alcance al 4 por ciento de los activos ponderados netos y provisiones; o que el patrimonio efectivo neto de las pérdidas no provisionadas exceda al 4 por ciento de los activos ponderados netos y provisiones, siendo inferior al 8 por ciento. Un requisito adicional es estar en zona 2 en requerimientos de capital, pero que por efecto de pérdidas no provisionadas en dos estados financieros consecutivos, se presuma que los límites de la zona 2 serán superados.

Si una institución se encuentra en la zona 3, existen motivos que hacen temer por su seguridad, por lo que la situación debe ser enmendada capitalizando, para llegar a la zona 2 en el plazo máximo de sesenta días. Al mismo tiempo, incurrirá en una multa de uno por mil sobre el exceso de activos por cada día en que éste subsista.

En la zona 4, para la cual también se establecen porcentajes sobre los activos, la institución presenta claros problemas de solvencia, toda vez que se teme por su capacidad de servir oportunamente sus obligaciones financieras. Entonces, el directorio del banco debería hacer una proposición de convenio con los acreedores para capitalizar las acreencias. Alternativamente, se debe proceder a la liquidación de la institución. Esas son las zonas de riesgo que establece el proyecto.

De este modo, señor Presidente, el proyecto de ley que la Comisión de Hacienda somete a consideración de la Sala establece, en su primera parte, una solución al tema de la deuda subordinada, consistente en un plazo finito de pago que no exceda de los cuarenta años en ninguno de los casos, lo cual daría lugar a montos anuales a ser pagados, o montos anuales que también deben superar el promedio de rentabilidad del sistema, como un test de eficiencia del desempeño de los bancos con deudas subordinadas. Si estos montos alcanzan a ser pagados con la proporción de los excedentes, no hay problema, y simplemente la deuda se va solventando. Si la proporción de los excedentes anuales que hoy los bancos deben destinar al Banco Central supera lo que deben pagar, ese superávit cubre la proporción de los excedentes, es decir, más que la cuota anual. Eso se les abona para años malos, o finalmente se capitaliza. Y en el caso especial de que los bancos no alcancen a cubrir el monto de la cuota anual con la proporción de los excedentes que dedican al Banco Central monto establecido por el test de eficiencia de promedio de rentabilidad del sistema porque se ha limitado el plazo de pago a un máximo de cuarenta años, deberán capitalizar la deuda emitiendo acciones por el monto resultante. Las acciones serán bonos convertibles mientras estén en manos del Banco Central, institución que podrá constituir con ellas cierto paquete interesante y atractivo para los deudores y licitarlo. En este momento se ha establecido que se entregarán al Banco Central al precio promedio del mercado, con un "plus" o recargo que satisfaga las expectativas de mejor ganancia que el Banco Central puede obtener en la licitación.

De este modo, el proyecto de ley establece condiciones más estrictas de pago que la actuales para los bancos y, al mismo tiempo, la necesidad de capitalizar o licuar parte de la propiedad en el caso de que no se pueda pagar. Con esto se busca dar solución definitiva al problema de la deuda. Si hoy ascienda a poco más de 4.000 millones de dólares, se busca recuperar parte sustancial de la pérdida en que incurrió el país por la decisión adoptada en los años 8283. Entonces, el mercado, la rentabilidad de los bancos y el precio de las acciones en los próximos 10, 20,30 ó 40 años van a determinar cuánto de ese monto va a recuperar el Estado.

En la actualidad, cada año el Banco Central tiene una pérdida patrimonial de al menos 80 millones de dólares y un déficit de caja que duplica esa cantidad. Por ello, el objetivo del proyecto es poner fin a dicha situación y, al mismo tiempo, enfrentar las nuevas tendencias del mercado mundial, que son la globalización e internalización financiera; establecer el estándar de control de riesgo común entre los países que conforman la denominada Convención de Basilea y adaptarlo a las condiciones de Chile, y por cierto, asumir la nueva tendencia de los negocios bancarios en el mundo, es decir, la oferta a los clientes de paquetes integrados de servicios financieros por parte de la misma institución que permitan economías de escala o de ámbitos para una mejor rentabilidad.

Las nuevas actividades que aparecen vinculadas a esta iniciativa tienen como requisito no contar con obligaciones indefinidas de pago, esto es, con obligación subordinada, porque el Banco Central, razón que ya señalé, participa en el 72 por ciento de los excedentes, como promedio, de las instituciones con deuda subordinada. Por ende, estaría financiando en ese porcentaje el capital que requieren los nuevos negocios y asumiendo las pérdidas eventuales en ese 72 por ciento, lo cual no es razonable.

Por esta razón, el Supremo Gobierno, en su mensaje enviado al Parlamento, ha establecido que el proyecto tiene una sola idea matriz, indisolublemente unida en todo su articulado.

He dicho.