Labor Parlamentaria

El señor HUENCHUMILLA ( Vicepresidente ).-

Tiene la palabra el Diputado señor Balbontín .

El señor BALBONTÍN .-

Señor Presidente , la Comisión de Gobierno Interior, Regionalización, Planificación y Desarrollo Social pasa a informar el proyecto de ley, originado en mensaje, en segundo trámite constitucional y con urgencia calificada de suma, que crea la comuna de Hualpencillo, en la provincia de Concepción, Región del Biobío.

Durante el estudio de esta iniciativa la Comisión contó con la asistencia del alcalde de la Ilustre Municipalidad de Talcahuano , señor Leocán Portus -quien se encuentra presente en las tribunas-; de los concejales, señores Roberto Arredondo , Marcela Rivera , Hugo Valdés y Fernando Carrasco ; de los funcionarios municipales, señores Samuel Venegas , Mario Tiznado , Germana Seelz , Enrique Monsalve , Carlos Saldaña , Carlos Chamorro y Patricia Labbé ; de Joaquín Ceballos , miembro del Consejo Económico y Social de Talcahuano; de Luis Andrade , Presidente del Consejo Local de Deportes; de Dagoberto Pedreros , dirigente deportivo; de la señora Yolanda Basulto , Presidenta del Consejo Comunal Ecológico Cabo Aroca de Talcahuano ; de Ramón Gallardo , dirigente del partido Radical Social Demócrata de Talcahuano; de Gustavo Medel , director del liceo de adultos de Talcahuano; de Miguel Vera , miembro del comité técnico agrupación Hualpencillo; de la señora Lilian Golberg , asesora del mismo comité; de Merardo Almonacid y Santiago Pavez , presidente y dirigente, respectivamente, de la Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Hualpencillo; de la señora Luisa Zuloaga , dirigenta de las organizaciones femeninas de Hualpencillo; y de Estanislao Aravena , Héctor Delgado , Luis Opazo y señora Ida Jiménez , dirigentes de organizaciones comunitarias de Talcahuano.

Según los antecedentes generales que obran en poder de la Comisión, el establecimiento o modificación de la división política y administrativa del país, según lo preceptúa la Carta Fundamental en su artículo 60, Nº 11, en relación con el artículo 62, inciso tercero, es una materia propia de ley, de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República . Por su parte, el artículo 99 de la Constitución Política de la República dispone que la creación, modificación y supresión de las comunas será materia de ley de quórum calificado, a proposición exclusiva del Presidente de la República ; de modo que, para su aprobación, se requiere del voto conforme de la mayoría absoluta de los senadores y diputados en ejercicio durante su tramitación en ambas ramas del Congreso Nacional, de acuerdo con el artículo 63 del texto constitucional.

En atención a que en su artículo 4º transitorio la iniciativa en informe dice relación con el establecimiento de las plantas de personal del municipio cuya creación se propugna, es menester referirse a lo señalado en los artículos 60, Nº 14, y 62, inciso cuarto, Nº 2º, de la Carta Magna, en cuanto a que la norma propuesta posee rango legal, también de iniciativa exclusiva del Presidente de la República , preceptos que se deben entender en estricta correspondencia con el artículo 61 de la misma Constitución que norma la delegación legislativa.

A su turno, el artículo 36 de la ley Nº 19.175, orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fuera fijado por el decreto supremo Nº 291, de 1993, del Ministerio del Interior, en su letra i) preceptúa, como una de las atribuciones del consejo regional, el emitir opinión sobre las proposiciones de modificación a la división política y administrativa de la región que formule el Ejecutivo , y otras que le sean requeridas por los Poderes del Estado.

Se encuentra consagrada la autonomía municipal en la administración de sus finanzas en el artículo 12 de la ley Nº 18.695, orgánica constitucional de municipalidades, concibiéndose, asimismo, el Fondo Común Municipal como un sistema de redistribución solidaria de recursos, de tipo económico, entre las distintas municipalidades.

Dicho Fondo está integrado por los siguientes recursos: un 60 por ciento del impuesto territorial que resulte de aplicar la tasa a que se refiere el inciso primero del artículo 15 de la ley sobre impuesto territorial; un 50 por ciento del derecho por el permiso de circulación de vehículos que establece la ley de rentas municipales; un 55 por ciento de lo que recaude la Municipalidad de Santiago, y un 65 por ciento de lo que recauden las Municipalidades de Providencia, Las Condes y Vitacura, por el pago de las patentes a que se refieren los artículos 23 y 32 de la ley de rentas municipales y 140 de la ley de alcoholes, bebidas alcohólicas y vinagres; un 50 por ciento del uno por ciento sobre el precio de venta en la transferencia de vehículos con permiso de circulación y el aporte fiscal que conceda para este efecto la Ley de Presupuestos de la Nación.

Por lo tanto, corresponde también que tenga un financiamiento de acuerdo con las disposiciones aquí señaladas.

Esa misma ley, en su título III, trata del concejo y lo concibe como un ente de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participación de la comunidad local, sin perjuicio de aquellas atribuciones que la normativa le otorga.

Atendiendo a lo últimamente señalado, el artículo 62 de la ley, en su inciso tercero, consulta la obligación del Director del Servicio Electoral de fijar, mediante resolución dictada sobre la base del registro vigente siete meses antes de la elección, el número de concejales que habrá de elegir cada comuna o agrupación de éstas. Tal lapso, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 102, inciso tercero, de la misma ley, resulta aplicable también a la determinación del número mínimo exigible de patrocinantes de candidaturas a concejales de independientes, tarea que igualmente se encarga al Director del Servicio Electoral .

El artículo 38 del decreto ley Nº 3.063, de 1979, sobre rentas municipales, establece la forma de distribución de los fondos que he señalado.

Por su parte, el artículo 58 de la ley orgánica constitucional en referencia contempla aquellas materias para las cuales el alcalde habrá de contar con el acuerdo del concejo para su materialización. Entre otras, en su letra e) indica las de adquirir, enajenar, gravar o arrendar por un plazo superior a 4 años, traspasar a cualquier título el dominio o mera tenencia de bienes inmuebles municipales o donar bienes muebles. De ahí que fuera importante escuchar la opinión del municipio de Talcahuano, que sería la comuna madre de la de Hualpencillo.

Sostiene el mensaje que el proyecto en estudio responde a la necesidad de adecuar en forma periódica la estructura territorial del país al dinamismo demográfico, a los requerimientos de crecimiento de la actividad económica y a la necesidad de satisfacer más eficazmente las demandas de la población, armonizando estos requerimientos con los criterios técnicos que aseguren su viabilidad o sustentabilidad como nueva unidad territorial.

Asimismo, se afirma que la iniciativa en informe permite mejorar la gestión administrativa del Estado al reducir y racionalizar el ámbito territorial de su responsabilidad y, además, aproximar la acción de la autoridad más directamente a las comunidades en aquellas zonas donde, por las distancias y accesibilidad, su presencia física es imprescindible para promover adecuadamente su desarrollo y la participación de sus habitantes.

Resulta conveniente mencionar que una iniciativa similar a ésta, remitida anteriormente por el Ejecutivo , fue rechazada en general por la Comisión de Gobierno Interior, Regionalización, Planificación y Desarrollo Social, atendiendo -tal como lo señala el mensaje- a antecedentes contrarios a tal creación, provenientes, en forma principal, del propio gobierno regional, situación que, a posteriori, cambió. Es decir, el gobierno regional, en un informe que alcanzó a recibir la Cámara, fue contrario a la constitución de esta comuna y, posteriormente, por la misma votación y en el mismo consejo regional, la aprobó.

A nuestro juicio, resulta útil reproducir ciertos pasajes de una cartilla elaborada por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, de abril de 1992, titulada “Modificaciones a la discusión política y administrativa. Precalificación de peticiones comunales”.

Dicha cartilla hace ver que en el último tiempo se constató un proceso bastante extendido de proposiciones relacionadas con la modificación de la división política y administrativa del país, lo que habría obligado al Departamento de Regionalización del Ministerio del Interior a establecer un sistema para evaluarlas, habiéndose descartado un número importante de las mismas por no haber alcanzado la puntuación mínima señalada por ese organismo.

Para tales efectos, se estableció un análisis de múltiples criterios, aplicándose a cada uno de ellos un puntaje y otorgándose, al mismo tiempo, rangos a esos puntajes para efectuar lo que se llamó la precalificación. Efectuada ésta y luego de un debate donde se entregaron consideraciones de tipo técnico-económico más directamente, aparece la calificación final. El sistema descrito permitió escoger ocho comunas -ésta sería la última de ellas- las que fueron, en consecuencia, objeto de proposición al Congreso Nacional.

Para conocimiento de la Sala, las variables empleadas fueron las siguientes:

1. Antigüedad y concurrencia de la petición, con ponderación de un punto, esto es, que haya realmente un planteamiento con la suficiente profundidad de parte de la comunidad.

2. Fundamentación de la petición, con un punto de ponderación, que dice consonancia con poseer una argumentación detallada, tales como razones de tipo geográfico, demográfico, etcétera.

3. Cohesión histórico-cultural de la nueva comuna, con tres puntos de ponderación, donde se considera si la identidad de ese territorio es incipiente o más antigua, y si hay un alto nivel de identidad que configure un territorio organizado.

4. Tamaño del territorio en relación con otras comunas de la provincia y de la región, con tres puntos de ponderación.

5. Impacto territorial en la comuna madre, con cuatro puntos de ponderación.

6. Existencia o no de un centro urbano central, con cuatro puntos de ponderación.

7. Funcionalidad y cobertura de la red vial de los centros poblados que permiten el acceso a la nueva comuna y el nexo con otros centros poblados, con cuatro puntos de ponderación.

8. Tamaño de la población en relación con la comuna madre y comunas cercanas de la provincia y de la región, con tres puntos de ponderación.

9. Efecto demográfico en las comunas madres, con tres puntos de ponderación.

10. Grado de autofinanciamiento de la nueva comuna, con dos puntos de ponderación.

11. Efectos de los ingresos en la comuna de origen, con dos puntos de ponderación.

Luego del proceso descrito prosiguió una etapa administrativa, el estudio de prefactibilidad, en el que se daba un proceso más bien técnico que culminaba con una ficha de identificación que contenía una descripción de las principales actividades de la infraestructura comunal, en salud y educación, de organismos comunitarios, de población, su densidad, superficie, etcétera. Posteriormente, se pasa al tema de los contextos propiamente económicos, que guardan relación con el cálculo de la estructura mínima de ingresos y de gastos, siendo este último análisis bastante hipotético, deductivo y no inductivo, ya que la contabilidad en las municipalidades no se circunscribía a una determinada superficie de su actual territorio.

En este estudio de prefactibilidad, cualquier comuna que apareciera con gastos mínimos superiores a los ingresos mínimos estimados es desechada de plano.

La tercera etapa es de tipo administrativo y de consulta a la comunidad, y somete la proposición al intendente de la región respectiva y al alcalde de la comuna madre.

No se debe olvidar que, conforme lo dispone la ley de gobiernos regionales, el consejo regional respectivo debe emitir su opinión, la que debe ser escuchada, constituyéndose en un antecedente válido para la toma de decisión última.

Ideas matrices o fundamentales del proyecto.

En conformidad con lo exigido por el artículo 286, Nº 1, del Reglamento de la Corporación, y para los efectos de lo preceptuado en los artículos 66 y 70 de la Constitución Política y en los artículos 24 y 32 de la ley Nº 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional, cabe señalar que la idea matriz o fundamento de la iniciativa es crear la comuna de Hualpencillo, en la Octava Región.

Respecto del análisis y contenido del proyecto, ya he señalado los elementos que inciden claramente en la decisión de crear o no esta comuna, cuestión que dio origen a una discusión y votación del proyecto y a posiciones disímiles al interior de la Comisión que presido.

A este respecto, las argumentaciones centrales vertidas en el seno de la Comisión son las siguientes:

Desde el año pasado, cuando se abordó una iniciativa similar, que fue rechazada, han cambiado las circunstancias, contándose en la actualidad con información adicional y homogénea -que en ese entonces aparecía contradictoria-, la cual corrobora la viabilidad de la iniciativa en comento.

Como consecuencia de lo anterior, el consejo regional que anteriormente rechazó la idea de crear la comuna, ahora la respalda.

Por otra parte, existe el antecedente de que la población de Hualpencillo se pronunció a favor del proyecto en cuestión. Junto con ello, carece de fundamento la tesis según la cual el desmembramiento de Hualpencillo debilitaría el desarrollo de Talcahuano, pues el puerto en sí constituye un gran desafío, con amplias perspectivas de crecimiento.

En cuanto a la falta de espacio con que contaría Hualpencillo para expandirse, hay que enfocar el tema desde el punto de vista del mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes con un parque industrial libre de contaminación, conformando así un área distinta en la zona.

Además, no existen estudios que demuestren en forma clara que la creación de la nueva comuna se traduciría en un mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. Por el contrario, éstos tendrían un ingreso per cápita más bajo que el de los habitantes de Talcahuano.

Tampoco se puede apreciar una cohesión cultural en la comuna que se pretende crear, puesto que ésta deriva de una multiplicidad de puntos de origen de diversa naturaleza.

Por lo tanto, en caso de aprobarse la creación de la comuna, se podría producir un grave problema social para sus habitantes, cuya fórmula de solución no se divisa.

Finalmente, el hecho de que se haya aprobado la creación de otras comunas en la misma región, como San Pedro de La Paz y Chiguayante, no tiene por qué constituir un precedente obligatorio, pues en ambos casos se demostró que se trataba de comunas con viabilidad económica y fisonomía propia.

Estos son los antecedentes entregados por el Consejo Regional y por la comuna de Talcahuano, los cuales, fundamentalmente, deberá debatir la Sala, puesto que hay argumentaciones a favor y en contra que no permiten dilucidar con absoluta claridad si es conveniente o no la constitución de esta nueva comuna.

Por otra parte, el proyecto propone lo siguiente:

“Artículo 1º.- Créase la comuna de Hualpencillo, sede Hualpencillo, en la provincia de Concepción, Región del Biobío. Comprende la parte de la actual comuna de Talcahuano, ubicada al sur y al poniente del siguiente límite:

“El camino de Lenga o avenida Las Golondrinas, y su prolongación en línea recta, desde el Mar Chileno hasta la avenida Bernardo O’Higgins ; la avenida Bernardo O’Higgins , desde la prolongación de la avenida Las Golondrinas hasta la carretera de Concepción a Talcahuano; y la citada carretera, desde la avenida Bernardo O’Higgins hasta la avenida Jorge Alessandri .

“Artículo 2º.- Facúltase al Director del Servicio Electoral para que, mediante resolución que se publicará en el Diario Oficial, efectúe la determinación que establecen los artículos 62, inciso tercero, y 102, inciso tercero, ambos de la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, sólo respecto de la comuna o comunas que se vean afectadas por la que se crea en el artículo precedente.

“Disposiciones transitorias.

“Artículo 1º.- Para los efectos de los dispuesto en el artículo 12 de la ley Nº 18.695, y las disposiciones pertinentes del decreto ley Nº 3.063, de 1979, Ley de Rentas Municipales, entiéndase incluida en los coeficientes de distribución la comuna de Hualpencillo, a contar del 1º de julio de 1996.

“Para los efectos de lo dispuesto en el inciso precedente, la distribución del Fondo Común Municipal para todas las comunas del país se efectuará de acuerdo al siguiente procedimiento:

“a) La distribución del 90% del Fondo Común Municipal comenzará a regir a contar del 1º de julio de 1996 y, por única vez, por un período de dos años y medio a contar de dicha fecha, esto es, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 1998.

“b) La distribución del 10% del Fondo Común Municipal comenzará a regir a contar del 1º de julio de 1996 y, por única vez, por un período de seis meses a contar de dicha fecha, esto es, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 1996.

“Artículo 2º.- Durante el período en que la comuna de Hualpencillo, creada por esta ley, no tenga instalada su respectiva Municipalidad, se agrupará para los fines que establece el artículo 107 de la Constitución Política de la República, con la comuna de Talcahuano. Para efectos de la administración de la comuna de Hualpencillo, la Municipalidad de Talcahuano, en la que recaerá transitoriamente esta función, deberá llevar presupuesto y contabilidad únicos, sin perjuicio de que internamente se consagre un procedimiento que permita llevar en forma separada, por comuna, ambas actividades a partir de los 30 días siguientes a la promulgación de la presente ley, con el propósito de preparar la futura administración de la comuna.” Es decir, para ir estableciendo, según este artículo, los cauces suficientes para constituir la comuna correspondiente.

“La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior y la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, en coordinación con el Gobierno Regional del Biobío, efectuarán un estudio del costo total que implicará la instalación precitada, cuyos resultados deberán remitirse al Presidente de la República .

“Autorízase al Presidente de la República para que, una vez emitido el estudio mencionado, destine los recursos para financiar la instalación de la Municipalidad. Esta destinación de recursos deberá efectuarse de forma tal de no afectar el regular funcionamiento y financiamiento de los servicios que se prestan a la agrupación de comunas.

“Artículo 3º.- Facúltase al Presidente de la República para que, en el plazo de un año, mediante disposiciones con fuerza de ley, regule la forma de instalación de la Municipalidad de Hualpencillo, la que en todo caso deberá quedar instalada en la fecha en que asuman las autoridades electas en la próxima elección municipal general.”

A continuación, hay otros dos incisos de este artículo.

“Artículo 4º.- Facúltase al Presidente de la República para que mediante decreto con fuerza de ley, expedido por intermedio del Ministerio del Interior, fije la planta del personal...”.

“Artículo 5º.- El alcalde de Talcahuano señalará los funcionarios titulares que se traspasen a la Municipalidad de Hualpencillo,” -con el fin de que pueda cumplir con su cometido-. El nombramiento de este personal se hará sin sujeción a las normas sobre concurso de la ley Nº 18.883, debiendo, en todo caso, cumplir con los requisitos de ingreso correspondientes.

“Los cargos de los funcionarios que se traspasen se entenderán suprimidos en la planta de la Municipalidad de Talcahuano,..”.

“Los traspasos de personal se efectuarán sin solución de continuidad y sin que puedan ser disminuidas las remuneraciones que percibían.”

“Artículo 6º.- Autorízase a la Municipalidad de Talcahuano para transferir el dominio, a título gratuito, a la Municipalidad de Hualpencillo, de los bienes inmuebles”... correspondientes.

Por lo tanto, se fijan todos los mecanismos de continuidad que establece la ley orgánica municipal, con el fin de que se genere la nueva comuna a partir de la comuna madre.

Para no dilatar más el informe, quiero decir que los demás antecedentes obran en poder de los señores Diputados.

La Comisión me designó Diputado informante en la sesión del 11 de junio del año en curso, a la que asistieron prácticamente todos sus miembros, algunos de los cuales fueron reemplazados por otros señores Diputados.

Por lo tanto, debo señalar que la Comisión de Gobierno Interior, al contrario del criterio planteado por el Senado de la República, rechazó por 7 votos contra 5 la creación de la comuna de Hualpencillo. Sin embargo, hubo una extensa discusión, la que, creo, se traducirá en un debate en la Sala.

He dicho.