Labor Parlamentaria

El señor CIFUENTES (Presidente).-

Tiene la palabra el diputado informante de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social.

El señor GIORDANO (de pie).-

Señor Presidente, distinguidas y distinguidos colegas, en mi calidad de diputado informante de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social, me corresponde informar a esta Sala sobre el proyecto de ley, iniciado en mensaje de su excelencia el Presidente de la República, que crea un nuevo sistema mixto de pensiones y un seguro social en el pilar contributivo, mejora la pensión garantizada universal y establece beneficios y modificaciones regulatorias que indica, contenido en el boletín N° 15480-13, calificado con “suma urgencia”.

A las sesiones que vuestra comisión destinó al estudio de la referida iniciativa legal asistieron la señora Jeannette Jara Román , ministradel Trabajo y Previsión Social; el señor Mario Marcel Cullel , ministro de Hacienda; el señor Álvaro Elizalde Soto , ministro secretario general de la Presidencia; el señor Claudio Reyes Barrientos , subsecretario de Previsión Social; el señor Christian Larraín Pizarro , exsubsecretario de Previsión Social; el señor Giorgio Boccardo Bosoni , subsecretario del Trabajo; la señora Heidi Berner Herrera , subsecretaria de Hacienda; la señora Claudia Sanhueza Riveros , exsubsecretaria de Hacienda; el señor Osvaldo Macías Muñoz , superintendente de Pensiones; el señor Andrés Sansone , coordinador macroeconómico del Ministerio de Hacienda; el señor Patricio Coronado Rojo , director nacional del Instituto de Previsión Social (IPS), y la señora Javiera Martínez Fariña , directora de Presupuestos.

Asimismo, recibió al señor Andrés Solimano Ratinoff , economista, presidente del Centro Internacional de Globalización y Desarrollo (Ciglob); a la señora Bettina Horst von Thadden , economista, directora ejecutiva de Libertad y Desarrollo (LYD), junto con las señoras Ingrid Jones , economista Programa Económico, y Pilar Hazbun , coordinadora de Asuntos Jurídicos y Legislativos, y el señor Salvador Valdés Prieto , economista y senior fellow de la Universidad Adolfo Ibáñez; al señor Juan Bravo , economista, director del Observatorio del Contexto Económico (OCEC) de la Universidad Diego Portales; a la señora María José Zaldívar Larraín , abogada, exministra del Trabajo y Previsión Social; a la señora Cecilia Cifuentes , economista y directora de ESE Business School, de la Universidad de Los Andes; al señor Hugo Cifuentes Lillo , abogado, doctor en Derecho y Seguridad Social, exintegrante de la Comisión Bravo; al señor Hassan Akram , doctor en Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad de Cambridge, director de la sede chilena de la Universidad Norteamericana Wake Forest, y al señor Leonardo Hernández , ingeniero comercial y magíster en Economía, y director alterno de Clapes UC.

Además, se recibió a la señora Paula Benavides Salazar , economista, consultora en políticas sociales y consejera en el Consejo Fiscal Autónomo, Ministerio de Hacienda; al señor Andras Uthoff Botka , economista del Consejo Consultivo Previsional; al señor Joseph Ramos Quiñones , economista; al señor Manuel Riesco Larraín , vicepresidente del Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (Cenda); al señor David Bravo Urrutia , economista, académico e investigador, director del Centro UC de Encuestas y Estudios Longitudinales; al señor Eduardo Engel Goetz , economista, profesor titular de la Universidad de Chile, miembro del directorio de Espacio Público, y al señor Guillermo Larraín , profesor asociado FEN Universidad de Chile, exsuperintendente de Pensiones, Valores y Seguros.

También, a la señora Rosanna Costa Costa , presidenta del Banco Central; al señor Cristóbal Huneeus Lagos , ingeniero civil industrial de la Universidad de Chile y Ph.D. en Economía de la Universidad de Stanford, y director de Data Science, de Unholster; al señor Marco Kremerman Strajilevich , licenciado en Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad Católica de Chile; al señor Ricardo Mewes Schnaidt , presidente de la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC), junto con los señores Fernando Alvear , gerente general, y Javier Irarrázabal , director de Políticas Públicas; a la señora María Carolina Simpson , del movimiento “Con Mi Plata No”, junto con las señoras Macarena Letelier , Camila Arrau e Isabel Alfaro , y a los señores Mauricio Urra , Emilio Valenzuela y Enzo Cadenasso ; a la señora Andrea Repetto Lisboa , economista; al señor Alejandro Charme Chávez , exfiscal de la Superintendencia de Pensiones, abogado de la Universidad Católica y Master of Laws & Certificate in Business Administration de Northwestern Pritzker School of Law and Kellogg School of Management de Chicago, Estados Unidos.

Finalmente, a la señora Cristina Tapia Poblete , presidenta de Anacpen; a la señora Alejandra Krauss Valle , presidenta del Consejo Consultivo Previsional; al señor Alejandro Alzérreca , presidente de la Asociación de Aseguradores de Chile; a la señora María Elisa Cabezón Otero , economista y directora de Evidencia de Pivotes; a la señora Magdalena Castillo Díaz , secretaria general de la Central Autónoma de Trabajadores (CAT); al señor Luis Mesina Marín , vocero de la Coordinadora No+AFP; al señor Patricio Arrau Pons , economista y presidente de Gerens Capital; al señor David Acuña Millahuieque , presidente nacional de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), junto con la señora Bárbara Rojas Labrín , consejera nacional de la CUT, y al señor Fernando López Gutiérrez , economista de la Universidad de Chile y Ph.D. en Finanzas de la Washington University in St. Louis; a la señora Paulina Yazigi Salamanca , presidenta de la Asociación de AFP, y a los señores Alejandro Bezanilla Mena , gerente general de AFP Habitat, y Pedro Atria Alonso , presidente de AFP Cuprum.

El mensaje con el cual su excelencia el Presidente de la República somete a consideración de esta Cámara el proyecto de ley en informe, hace presente que el país tiene una deuda impostergable en materia de seguridad social. Las personas mayores no pueden seguir esperando contar con un sistema de pensiones que garantice el reconocimiento del aporte y el esfuerzo entregado durante años a nuestra sociedad.

Agrega que los diagnósticos ya están. El actual sistema de pensiones está en crisis, y eso nadie lo pone en duda. Las pensiones de hoy no alcanzan para que nuestros padres, madres, abuelos sostengan una vida digna en su vejez en nuestro país. Hace presente que el esfuerzo individual no es reconocido y lo que sembraron millones de personas tras años de esfuerzo y dedicación suele traducirse en pobreza, abandono e indignidad.

Asevera, a continuación, que esta realidad no puede seguir como sociedad, y como Estado le asiste la obligación política y ética de enfrentar esta profunda herida social. Un país sin un sistema de seguridad social capaz de otorgar dignidad a todos sus habitantes no es un país próspero, no es un país justo.

En ese contexto, precisa, este proyecto se propone como objetivo principal mejorar sustantivamente las pensiones de todas las personas -2 millones de compatriotasque actualmente reciben su pensión y también las de cada una de las personas que se pensionarán el día de mañana.

Añade que para cumplir este objetivo se somete a deliberación la creación de un sistema previsional mixto, basado en los principios de la seguridad social, en el que contribuyan el Estado, las y los empleadores, y los trabajadores y trabajadoras.

De esta manera, se quiere dejar atrás un sistema extremo, que no ha sido capaz de cumplir con las expectativas que se pusieron en él y que tiene reconocidas deficiencias. Eso quiere hacerse por medio de la creación de un sistema que sea robusto y, a la vez, sostenible en el tiempo.

Concluye reafirmando que el proyecto de ley que somete a consideración invita a dar una respuesta a las deficiencias que hoy presenta nuestro sistema y a encontrar los consensos necesarios para otorgar legitimidad a un nuevo sistema que se traduzca en una mejor calidad de vida para las y los pensionados actuales y futuros.

En atención a los antecedentes señalados, el gobierno presenta esta reforma de pensiones, que permite sentar las bases de un verdadero sistema contributivo mixto que avance hacia las estructuras que predominan en la OCDE, equilibrando tanto el reconocimiento de los esfuerzos individuales como colectivos que lo sustentan, haciéndolos más equitativos tanto en su acceso como resultados, y alineados con los principios de la seguridad social, la equidad de género y la sustentabilidad como elementos estructurales para lograr un pacto social en pensiones.

La reforma se fundamenta en la necesidad de contar con un sistema de pensiones que permita garantizar seguridad económica y pensiones dignas a las y los pensionados, tanto por vejez, invalidez o a sus sobrevivientes. Si bien la actual estructura del sistema otorga pensiones a quienes han contribuido a este e incluye aspectos valorados socialmente, como la propiedad de los recursos cotizados por las y los trabajadores, resulta incapaz de otorgar pensiones suficientes, exponiendo individualmente a las personas afiliadas a decisiones complejas y careciendo de mecanismos que permitan cubrir diversas contingencias, por ejemplo, el desempleo, la longevidad, los cuidados.

Para avanzar hacia un verdadero sistema de seguridad social sustentable, que incentive la participación y resguarde elementos propios del esfuerzo individual y de la seguridad social, la reforma propuesta, primeramente, perseguía una serie de objetivos, tales como aumentar las pensiones actuales y futuras, avanzar hacia un sistema mixto, reforzar la libertad de elección, mejorar la eficiencia del sistema, redefinir el rol del sector privado, terminar con la exposición indeseada a riesgos individuales y otorgar legitimidad al sistema, los que fueron recogidos en el proyecto de ley propuesto en un articulado de 350 artículos permanentes y 73 transitorios, cuya idea de legislar fue aprobada por la Comisión de Trabajo el 25 de enero de 2023, por ocho votos a favor, cuatro en contra y una abstención, después de escuchar a más de 45 invitados.

Votaron a favor las diputadas Cicardini , doña Daniella , y Yeomans , doña Gael , en reemplazo de la diputada Orsini , doña Maite , y los diputados Cuello, don Luis ; Giordano, don Andrés ; Ibáñez, don Diego ; Santana, don Juan ; Ulloa, don Héctor , y Undurraga, don Alberto . En contra votaron la diputada Ossandón , doña Ximena , y los diputados Labbé, don Cristian ; Leal, don Henry , y Sauerbaum, don Frank . Se abstuvo el diputado Durán, don Eduardo .

Posteriormente, el 21 de diciembre recién pasado, el Ejecutivo presentó cinco indicaciones sustitutivas, agregando un Título V, nuevo.

La primera tuvo por objeto reemplazar los títulos I “Normas Generales”, II “De las cotizaciones al Sistema Mixto”, III “De las personas independientes y voluntarias afiliadas al Sistema Mixto en el Componente Capitalización Individual”, IV “Personas beneficiarias y causantes del Sistema Mixto” y V “De las prestaciones del Componente de Capitalización Individual”, por un título nuevo denominado “Del Seguro Social Previsional”.

La segunda reemplazó los títulos II “Del Seguro Social Previsional”, III “Del Sistema de Información de Pensiones”, el Título IV “Del Administrador Previsional Autónomo”, y el Título V “Del Inversor de Pensiones Público y Autónomo”, por un Título II nuevo denominado “Del Inversor de Pensiones del Estado S.A.”.

La tercera tuvo por objeto reemplazar el Título III “De los Inversores de Pensiones Privados”, Título IV “De las Inversiones de los Fondos Generacionales y del Fondo Integrado de Pensiones”, Título V “De las sociedades anónimas cuyas acciones pueden ser adquiridas con los recursos de los Fondos Generacionales y del Fondo Integrado de Pensiones”, el Título VI “Del Consejo Técnico de Inversiones”, Título VII “De la Regulación de Conflictos de Intereses”, Título VIII “De la Asesoría Previsional y Asesoría Financiera Previsional” y el Título IX “De la Superintendencia de Pensiones”, por un Título III, nuevo, denominado “Modificaciones al Decreto Ley N° 3.500, de 1980”.

La cuarta reemplazó el Título IV “De las Modificaciones a Otras Leyes”, por un Título IV nuevo “Modificaciones a Otras Leyes”, readecuando el orden de sus artículos.

La quinta indicación tenía por objeto introducir un Título V, nuevo, a fin de dar cabida en el proyecto a cuatro artículos que habían sido aprobados en el mes de julio de 2023, referidos a modificaciones formales al decreto ley N° 3.500, de 1980.

Finalmente, la sexta indicación reemplazaba el acápite referido a las disposiciones transitorias por uno nuevo denominado “Disposiciones Transitorias Generales”.

Dichas indicaciones dieron cuenta de la voluntad de trabajo del Ejecutivo para alcanzar un acuerdo que viabilizara esta propuesta.

En este contexto, se pasa de un proyecto de ley que regulaba íntegramente el sistema de pensiones a uno que crea nuevos beneficios e instituciones, pero mantiene la vigencia del decreto ley N° 3.500, eliminando las cuentas nocionales, distribuyendo de una forma distinta la cotización de los empleadores y reduciendo la participación del Estado en el sistema, al eliminar el APA y el IPPA, y creando el IPE.

De igual modo, la gestión de las inversiones del Fondo Integrado de Pensiones se externaliza a privados; el soporte administrativo para los inversores de pensiones será ejecutado por una empresa privada, adjudicada mediante licitación pública (tipo AFC), denominada Administrador Previsional; se incorporan cooperativas de inversión previsional; se propone fórmula para reajuste de la PGU en régimen, considerando, entre otros aspectos, la línea de la pobreza, y se mantiene el retiro programado.

Con las indicaciones presentadas, el proyecto pasó a tener 98 artículos permanentes en 4 títulos y 58 artículos transitorios.

En cuanto a la creación del seguro social y su financiamiento, se mantiene la creación de un seguro social previsional, que será financiado con cargo a las cotizaciones de los empleadores, de un 6 por ciento adicional a la cotización actual, pero se modificaba, primitivamente, su financiamiento de la siguiente manera: un 1 por ciento para financiar medidas promujeres (por efectos del mercado del trabajo): compensación por expectativa de vida y sala cuna (regulación del mecanismo destinado al financiamiento del derecho de sala cuna será desarrollada en otra ley); un 2 por ciento que sería destinado a la cuenta de cada trabajador, con solidaridad intrageneracional: 70 por ciento directamente a la cuenta y 30 por ciento, conforme al promedio de ingresos de los cotizantes, y un 3 por ciento para financiar las prestaciones del seguro social (garantía con solidaridad intergeneracional y complemento por cuidados).

De igual modo, se mantienen los siguientes beneficios:

-Garantía por año cotizado: 0,1 UF por año, con solidaridad intergeneracional, con tope de 3 UF, equivalente a un promedio de 110.000 pesos.

-Complemento por cuidados de terceros (cuidado de personas en situación de dependencia funcional severa o moderada): hasta 24 cotizaciones (más rentabilidad)

-Compensación por expectativas de vida: se igualan pensiones de hombres y mujeres a misma edad y grupo familiar, pero se elimina del proyecto el complemento por hijos.

Asimismo, se crea el Fondo Integrado de Pensiones (FIP), que será integrado por las cotizaciones de los empleadores y permitirá financiar los beneficios mencionados, generando un mecanismo de financiamiento también para sala cuna, desde una perspectiva laboral. En este sentido, se modifica el Código del Trabajo, eliminando el límite de mujeres, y hace universal el derecho, tanto para hombres como para mujeres, abordándose los aspectos educativos referidos al funcionamiento del mecanismo en el proyecto de ley que actualmente se encuentra en el Senado.

En cuanto a la administración del fondo, el FIP será administrado por un organismo público autónomo, el gestor del FIP, que licitará a entidades privadas la gestión de las inversiones, con niveles de transparencia y fiscalización acorde a sus labores. Además, el IPS estará a cargo de la recaudación de cotizaciones, registro, cálculo de beneficios, pagos y atención de público.

Respecto de la reorganización de la industria, se propone lo siguiente:

Separación de funciones: las AFP dejan de existir en el plazo de 2 años; se separan las funciones entre gestión de las inversiones de los fondos de los trabajadores (a cargo de inversores de pensiones -IPprivados y uno del Estado) y las labores de soporte operacional (a cargo del administrador previsional).

Administrador previsional: una sola empresa, formada para dicho efecto, prestará el soporte operacional a todos los inversores de pensiones (IP). Será licitada de manera similar a la actual administradora del seguro de cesantía (AFC). El administrador previsional tendrá derecho a una retribución como monto anual expresado en unidades de fomento, que será de cargo fiscal.

En este escenario, con las economías de escala se reducen los gastos del sistema, lo que, sumado al nuevo sistema de cotización y comisiones, implicará mejores pensiones.

Licitación de cartera de afiliados: para aumentar la competencia entre los IP se amplía la institución de la licitación de nuevos trabajadores a todos los afiliados elegidos de manera aleatoria (10 por ciento anual), adjudicando al IP con menor comisión. Los afiliados siempre podrán cambiarse (libertad de elección).

Ingreso de nuevos actores: se crea el Inversor de Pensiones del Estado (IPE S.A.) que competirá en igualdad de condiciones con los IP privados; se permite la creación de cooperativas de inversión previsional.

Nuevo sistema de comisiones: se pasa, gradualmente, de comisiones por flujo a comisiones por saldo. La cotización del trabajador pasa de 10 por ciento más comisión de AFP a un 10,5 por ciento con cargo a sus fondos. Se limitan las comisiones implícitas.

En cuanto a otros cambios regulatorios, con el objeto de aumentar el ahorro y rentabilidad, se propone:

Tope imponible: se aumenta tope imponible desde 81,6 a 122,6 U.F de manera gradual (5 años), igualando el tope considerado para el pago de cotizaciones al seguro de cesantía.

Fondos generacionales: se reemplaza el actual sistema de multifondos (fondos de pensiones tipo A, B, C, D y E) por fondos generacionales (son 10). Estos últimos van evolucionando a lo largo del tiempo, volviéndose cada vez más conservadores, conforme sus afiliados se acercan a la edad de retiro. Se evitarán los vaivenes de las especulaciones que han afectado los ahorros de los trabajadores.

Inversiones: se apunta a flexibilizar los límites y dar mayores facultades para su definición y determinación en el respectivo régimen de inversiones.

Retiro programado: se mantiene como modalidad de pensión.

Autopréstamo: se mantiene como en el proyecto original: 5 por ciento del total ahorrado en la cuenta individual, con tope de 30 UF, lo que equivale a 1.100.000 pesos aproximadamente, limitado a quienes estén a 5 años o más de su edad legal para jubilarse.

Respecto de la pensión garantizada universal (PGU), comunicó que se mantiene el aumento del monto a 250.000 pesos, condicionado al aumento de ingresos fiscales permanentes (pacto fiscal o ingresos tributarios no mineros).

Asimismo, se incorpora un mecanismo para revisar su monto en régimen más allá de la variación del IPC, considerando factores como la línea de la pobreza (con intervención del Consejo Consultivo Previsional (CCP) y el Consejo Fiscal Autónomo (CFA). Además, se incorpora a pensionados de leyes reparatorias en igualdad de condiciones. Su gradualidad se encontraría sujeta a meta de recaudación tributaria.

Posteriormente, el Ejecutivo presentó el 15 de enero en curso una última indicación sustitutiva de algunos acápites de la indicación del 21 de diciembre, que tuvo por objeto, principalmente, modificar el destino de la nueva cotización del 6 por ciento de cargo del empleador, materias todas que se abordarán en detalle en este informe, en el acápite de la discusión particular del proyecto.

Durante la discusión particular de dichas indicaciones y de las que agregó en su transcurso para perfeccionar su texto y abordar la distribución de la cotización adicional del 6 por ciento de cargo del empleador, la comisión las aprobó por los quorum que da cuenta el informe que mis colegas tienen en su poder y a las que, en aras del tiempo, no me referiré, por encontrarse latamente explicitadas en él.

Por último, me permito hacer presente que, a juicio de la comisión, los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, literal e) del numeral 4; numeral 10, literal

b) del numeral 23, y numerales 26 y 77 del artículo 82; artículos 83, 84 y 85 permanentes, y artículos 1, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 21, 22, 37, 56 y 57 transitorios requieren para su aprobación de quorum calificado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 19, número 18°, de la Constitución Política de la República de Chile.

Asimismo, el numeral 12 del artículo 24, el inciso quinto del artículo 43, el inciso segundo del artículo 45, el inciso quinto del artículo 53, los artículos 22 bis M y 22 bis N del numeral 26 del artículo 82 requieren para su aprobación de quorum calificado, en consideración a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 8° de la Constitución Política de la República de Chile, junto al artículo 63, en virtud de lo dispuesto en el numeral 21° del artículo 19 de la Carta Fundamental.

Asimismo, los artículos 29, 30 y 31 del proyecto de ley aprobado revisten carácter orgánico constitucional, en conformidad con lo preceptuado por la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

El inciso tercero del artículo 36, los incisos segundo y tercero del artículo 53, el inciso final del artículo 76 y el artículo 87 revisten carácter orgánico constitucional, en consideración a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 8° de la Constitución Política de la República. De igual modo, el inciso cuarto del artículo 37, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 77 de la Carta Fundamental.

Del mismo modo, a juicio de la comisión, los siguientes artículos del proyecto aprobados por ella deben ser objeto de estudio por la Comisión de Hacienda por incidir en materias presupuestarias o financieras del Estado: Título I Del Seguro Social Previsional, artículos 1, 2, 11, 12, 13, 21 al 52 y 62; Título II Del Inversor de Pensiones del Estado S.A. (IPE S.A.), artículos desde el 63 al 81; Título III Modificaciones al Decreto Ley N° 3.500, de 1980, artículo 82, números 4, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 21, 26, 32, 55, 56, 65, 79, 80 y 82; Título IV Modificaciones

a Otras Leyes, artículos 83, 84 y 85, y los artículos 4, 9, 10, 11, 12, 16, 17, 18, 22, 25, 33, 38,

45, 48, 49, 50, 51, 55, 56, 57 y 58 de las disposiciones transitorias.

Como consecuencia de todo lo expuesto, la Comisión de Trabajo y Seguridad Social recomienda a esta Sala la aprobación del proyecto de ley que se contiene en el informe antes referido.

Personalmente, creo que, por nuestros abuelos y abuelas, por nuestros padres y madres, por nosotros y por nuestros hijos e hijas, hay que dar esa señal: hay que aprobar este proyecto, porque 2,3 millones de actuales pensionados y pensionadas esperan que nos pongamos de acuerdo.

Es todo cuanto puedo informar. He dicho.