APRUEBA GUÍA DE PROCEDIMIENTO PARA DEFINICIÓN DE PARÁMETROS EN EQUIPAMIENTOS TURÍSTICOS QUE NO GENEREN NÚCLEOS URBANOS EN SECTORES DE AYLLUS Y OASIS DE LA REGIÓN DE ANTOFAGASTA, PARA LA APLICACIÓN DEL INFORME A EMITIR POR LA SEREMI MINVU EN EL MARCO DEL ART. 55 DE LA LEY GENERAL DE URBANISMO Y CONSTRUCCIONES
Núm. 267 exenta.- Antofagasta, 4 de mayo de 2020.
Visto:
1.- Lo dispuesto en la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en su texto refundido mediante DFL N° 1/19.653 del 2000.
2.- La Ley 16.391, que crea el Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
3.- El DL N°1305, de 1975 que Reestructura y regionaliza el Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
4.- El DFL N°458, que aprueba la Ley General de Urbanismo y Construcciones (en adelante LGUC).
5.- El decreto N°47, que fija nuevo texto de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (en adelante OGUC).
6.- El DL N°3516, de 1980, establece normas sobre división de predios rústicos.
7.- La Ley N°19.880 que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la administración del Estado.
8.- La circular N°296, de fecha 13 de mayo de 2019 del Director Nacional del Servicio Agrícola y Ganadero, que remite nueva pauta para aplicar a las solicitudes de informe de factibilidad para la construcción según inciso 4° del artículo 55 de la LGUC remitida mediante Ord. N° 0338 de fecha 31 de mayo de 2019, es remitida por la Jefa de División de Desarrollo Urbano del MINVU, para ponderar por las Seremías a fin de establecer procedencia del informe favorable consignado en el artículo 55 de la LGUC.
9.- La resolución N° 7 de 26 de marzo de 2019 de la Contraloría General de la República que fija normas sobre exención del trámite de toma de razón.
10.- Las facultades que me confiere el decreto supremo N°397 (V y U) de 1976, Reglamento Orgánico de las Secretarías Ministeriales de Vivienda y Urbanismo,
11.- El decreto (V y U) N°38, de fecha 18 de abril de 2018, mediante el cual se nombra al infrascrito como Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región de Antofagasta.
Considerando:
1. El artículo 4 de la LGUC, en virtud del cual las Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo deben supervigilar las disposiciones legales, reglamentarias, administrativas y técnicas sobre construcción y urbanización, conforme a esta facultad - deber todo trámite, denuncia, consulta u otro requerimiento, en los cuales se advierta incumplimientos a las normas referidas, corresponde a la SEREMI no sólo advertir y denunciarlos a la entidad competente, sino también salvaguardar su debido cumplimiento.
2.- Que el artículo 55 de la LGUC en su inciso 2° prescribe que serán las Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo, quienes deberán cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no originen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana comunal e intercomunal.
La misma norma además exige informe previo favorable de las Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo cuando sea necesario subdividir y urbanizar terrenos rurales, previo a la autorización de la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura. Igualmente, respecto de construcciones industriales, infraestructura, equipamiento, turismo y poblaciones fuera de los límites urbanos, requerirían para la aprobación de la Dirección de Obras Municipales, del informe favorable de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrícola y Ganadero que corresponda.
3.- Que existen normas e instrucciones impartidas al efecto, siendo la más reciente la circular N°296 del Director Nacional del Servicio Agrícola y Ganadero, citada en los vistos, diversas circulares de la División de Desarrollo Urbano de Ministerio de Vivienda y Urbanismo, siendo la circular Ord. N° 0220 DDU 417 del 12 de abril de 2019 la última en dicha materia; el artículo 2.1.19 de la OGUC y la jurisprudencia administrativa, en la cual destaca el dictamen N°22086/2016, en el cual se valida la posibilidad de que las Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo puedan establecer parámetros que les permitan ejercer la función encomendada en el artículo 55 de la LGUC, observando la normativa vigente y atingente al efecto, y considerando parámetros como escala, dimensiones y naturaleza de las obras que comprenden u otros que incidan en aspectos morfológicos, desarrollo urbano, sociales, económicos y ambientales de la región.
4.- Que tal como lo expone la Jefa del Departamento de Desarrollo Urbano e Infraestructura de la SEREMI MINVU Antofagasta, en su memorándum N°29 de fecha 31 de marzo de 2020, resulta necesario establecer parámetros para la definición de núcleo urbano en los sectores de Ayllus y Oasis de la Región de Antofagasta, para el correcto ejercicio de la facultad conferida a la SEREMI MINVU en los incisos 3° y 4° del artículo 55 de la LGUC, esto en armonía con las disposiciones contenidas en los artículos 3 y 5 de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en su texto refundido mediante DFL N° 1/19.653 del 2000, los cuales disponen como uno de los principios rectores de la administración del Estado, la eficiencia y eficacia, a la cual propendemos mediante el establecimiento de procedimientos técnicos normados con claridad y objetividad suficientes que no sólo salvaguarden debidamente el cumplimiento de nuestro deber, sino además entreguen un trato transparente, igualitario y objetivo al particular solicitante.
5.- Que, conforme a lo expuesto resulta necesario para su debida formalización la aprobación de la presente guía.
Resuelvo:
I.- Apruébese la presente Guía de procedimiento para definición de parámetros en equipamientos turísticos que no generen núcleos urbanos en sectores de Ayllus y Oasis de la Región de Antofagasta, para su aplicación en los informes a emitir por la SEREMI MINVU en el marco del art. 55 de la LGUC.
1. Introducción
En el marco del artículo 55 de la LGUC, que indica que: "Fuera de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones, salvo aquellas que fueren necesarias para la explotación agrícola del inmueble, o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores, o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado.
Corresponderá a la Secretaría Regional de la Vivienda y Urbanismo respectiva cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no originen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana intercomunal.
Con dicho objeto, cuando sea necesario subdividir y urbanizar terrenos rurales para complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar de equipamiento a algún sector rural, o habilitar un balneario o campamento turístico, o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado, la autorización que otorgue la Secretaría Regional del Ministerio de Agricultura requerirá del informe previo favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Este informe señalará el grado de urbanización que deberá tener esa división predial, conforme a lo que establezca la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
Igualmente, las construcciones industriales, de infraestructura, de equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los límites urbanos, requerirán, previamente a la aprobación correspondiente de la Dirección de Obras Municipales, del informe favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrícola que correspondan. El mismo informe será exigible a las obras de infraestructura de transporte, sanitaria y energética que ejecute el Estado." (Destacado propio).
Reglamentado por el artículo 2.1.19 de la OGUC, que indica alcances para división de predios rústicos que se realice de acuerdo al D.L. No 3.516, de 1980 (en su numeral 1), y para las subdivisiones, urbanizaciones y edificaciones que autoriza los incisos tercero y cuarto, respectivamente, del artículo 55 de la LGUC, y frente a diversos dictámenes emitidos por la Contraloría General de la República, circulares de la División de Desarrollo Urbano del MINVU, y Circular N° 296 de fecha 13 de mayo de 2019 del Director Nacional Servicio Agrícola y Ganadero, remitido con Ord. N° 0338 de fecha 31.05.2019 por la División de Desarrollo Urbano del MINVU1, se hace necesario establecer parámetros para la definición de núcleo urbano en sectores de Ayllus y Oasis de la Región de Antofagasta, para el ejercicio de la facultad de esta SEREMI MINVU, conferidos en los incisos tercero y cuarto del artículo 55 de la LGUC.
En este orden de ideas, es válido tener en referencia el Ord 135/2015 de la SEREMI MINVU de Tarapacá, que fue validado por la CGR a través del dictamen 22086/16, donde se indica que:
2. Políticas Territoriales: Urbana - Rural.
En esta materia se presenta la mayor deficiencia a nivel País, debido a que históricamente se ha carecido de políticas públicas complementarias, coherentes, integradas y con principios comunes; lo cual se ha buscado corregir con el desarrollo de políticas en estos últimos años, teniendo en cuenta que serán bajo estos ámbitos, que se podrán establecer diversas acciones de gobierno de interés público, con el objeto de una atención efectiva a problemas públicos específicos.
En el contexto urbano, la Política Nacional de Desarrollo Urbano PNDU2 que fija los principios rectores y objetivos que permitan ir ordenando las múltiples regulaciones de las políticas públicas que inciden en el desarrollo de las ciudades, no restringe las áreas urbanas, por el contrario a como está definido actualmente por la legislación, entiende los asentamientos humanos como sistemas territoriales complejos que integran áreas urbanizadas y rurales que se complementan en sus funciones, paisajes y ecosistemas.
Luego la Política de Desarrollo Rural elaborada el año 2014, y que posteriormente es reformulada en razón de nuevos estudios, establece la importancia de impulsar un desarrollo cohesionado, inclusivo y sustentable de los territorios rurales del país, en el marco del diagnóstico elaborado por OCDE3 que indicó entre muchos aspectos, que "... En el caso de Chile, dado que los atractivos turísticos están ubicados principalmente en áreas rurales, las oportunidades son más que evidentes. El turismo rural, por lo tanto, ofrece una gran oportunidad para diversificar las actividades económicas de las áreas rurales y ayudar a apoyar las economías rurales. El desarrollo de empresas turísticas en comunidades indígenas también ofrece una oportunidad tanto para diversificar fuentes de ingreso como para extender el conocimiento de su cultura entre los visitantes nacionales y extranjeros. No obstante, existen algunos desafíos para que los habitantes rurales puedan tomar ventaja plenamente de la expansión turística. Los empresarios turísticos en áreas rurales tienden a constituir negocios familiares, a veces careciendo de las capacidades de negocio o de anunciar o promocionar sus empresas. El gobierno de Chile ha marcado dos prioridades dentro de su Estrategia Nacional de Turismo 2012-2020: i) la mejora de las capacidades de los pequeños proveedores de turismo rural (algunos pequeños agricultores que tratan de diversificar sus actividades y economías) y ii) la calidad de los servicios de turismo rural...".
Con los nuevos diagnósticos y procesos participativos, se revisó y actualizó dicho documento4, con el propósito de orientarlo en el marco de la agenda de descentralización. Esta nueva propuesta se construye sobre la base de una resignificación y revalorización de lo rural, como parte relevante del desarrollo nacional, promoviendo el bienestar de la población a través del aprovechamiento de las potencialidades sociales, económicas y ambientales de los espacios rurales, buscando desarrollar oportunidad de desarrollo regional, bajo la premisa de la sustentabilidad del territorio, valorando la biodiversidad, paisajes, tradiciones y cultura; de esta forma acortar la brecha de oportunidades territoriales entre lo rural y lo urbano, promoviendo nuevos escenarios, expectativas y desafíos de largo plazo, poniendo en valor la complejidad del territorio y sus habitantes. Definiéndose los principios rectores de la Política, cuyo objetivo principal es la diversidad de actividades, para lo cual es pertinente:
. Identificar las particularidades territoriales para impulsar y ampliar la base económica del medio rural mediante la potenciación y diversificación de actividades sustentables, competitivas y multifuncionales, promoviendo con ello la creación y aumento de la calidad del empleo.
. Fomentar el aumento del valor agregado y la industrialización para permitir la consolidación de los sectores agroalimentarios, silvícolas, pesca, minería, turismo y energía entre otros.
. Promover que los actores locales puedan desarrollar actividades económicas especializadas y/o diversificadas, complementarias entre ellas, considerando una explotación sustentable y adecuada a la capacidad de carga del territorio, así como también generando beneficios socioeconómicos, culturales y ambientales.
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1 Remite nueva Pauta para aplicación a las solicitudes de informe de factibilidad para la construcción, según el inciso 4° del artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
2 En adelante PNDU, aprobada mediante decreto supremo N° 78, de fecha 15 de octubre de 2013, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
3 Estudios de Política Rural de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) Chile, 2016.
4 Política Nacional de Desarrollo Rural, 2014 - 2024, elaborada por un Comité Interministerial, coordinado por SUBDERE y en la que participaron también los ministerios de Agricultura, de Economía, Fomento y Turismo, de Energía, de Obras Públicas, del Medio Ambiente y de Vivienda y Urbanismo. Basado en Diagnóstico de la OCDE
En este mismo contexto (Gastò 2002)5, se refiere al concepto de uso múltiple, el cual se funda en dos postulados básicos: la diversidad de ámbitos y ecosistemas que existen en el espacio no urbano y las múltiples necesidades y expectativas de los actores humanos en su hábitat. En este sentido el concepto de hábitat no debe entenderse sólo al espacio habitado de las poblaciones localizadas en aquellas comunas eminentemente rurales. Se debe abarcar sobre todo el espacio que la sociedad ha organizado para vivir y ejercer las actividades necesarias para el conjunto de sus requerimientos espirituales y materiales, para el desarrollo sustentable de su comunidad.
Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos, existe una carencia en la planificación territorial en el ámbito rural "... La planificación territorial es aún una tarea pendiente en el medio rural chileno, el cual está crecientemente diversificado, sujeto a importantes transformaciones y a una importante presión ambiental. En tal sentido, al igual que en los países de la Unión Europea, los espacios rurales se han convertido en áreas vulnerables o de fragilidad, que requieren un proceso de ordenación territorial con herramientas específicas para sus particularidades. Esta política debería establecer los lineamientos fundamentales para la definición de los usos preferentes del espacio, en la perspectiva de orientar la acción pública y privada hacia la utilización racional y ambientalmente sustentable del territorio, compatibilizando las demandas de las actividades agrícolas, industriales, mineras, residenciales, turísticas, de transporte y comunicación, etc. (Márquez 1999)"6
Es fundamental en este sentido, que la Ley General de Urbanismo y Construcciones que define Instrumentos de Planificación Territorial (IPTs), que abordan y reconocen zonas urbanas, se utilicen para planificar un sistema regional y/o nacional, no siendo las herramientas adecuadas para dichos territorios, por lo cual es importante, que al pretender resolver los requerimientos rurales, no se asuma solo desde un único sector, con una visión urbana, sino que se busque la coordinación como entre diversos sectores.
3. Régimen Jurídico suelo rural en materia de construcción y urbanismo:
Cabe indicar que las políticas antes indicadas son instrumentos de poca data, que no tienen su expresión legal sincronizada, por lo cual actualmente se utiliza una normativa anterior y que no reconocen el territorio con el dinamismo expresado en las políticas antes mencionadas, sin embargo se debe aplicar la actual legislación, pero adaptando la mirada bajo el nuevo paradigma rural; siendo así, la LGUC en sus artículos 52 al 56, establece el régimen que le aplica a los suelos rurales, y luego los artículos 2.1.7, 2.1.19, 2.1.20, 2.2.10, 3.1.7, 6.2.8, 6.3.3 y 6.3.4 de la OGUC, reglamentan ciertos aspectos.
En este contexto, el artículo 52 de la LGUC, define una línea imaginaria, que delimita las áreas urbanas y de extensión urbana que conforman los centros poblados, diferenciándolos del resto del área comunal:
. Área Urbana: Territorio al interior del límite urbano (centros poblados y actividades existentes)
. Área de Extensión Urbana: Territorio al interior del límite urbano, destinada al crecimiento y proyectadas en PRC7 urbano según PRI8
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5 ARTICLE: Habitat and Territory: Coherent town planning the case of Colchagua province, Chile / Carlos Muñoz P., Matías Antonio Dziekoski R., Gabriela Soto V., Ninoska Lamilla.
6 Marcos regulatorios e instrumentos en materia de gestión del territorio para regular la demanda de recursos naturales, especialmente el agua en zonas rurales con escasez. Asesoría Técnica Parlamentaria, octubre 2018, Biblioteca Congreso Nacional.
7 PRC Planes Reguladores Comunales.
8 PRI Planes Reguladores Intercomunales.
. Área rural normada: Territorio fuera del límite urbano normados por un PRI.
. Área rural: Territorio ubicado fuera del límite contenido en un PRI.
Fig. N° 1. Esquema de aplicación de las áreas.
En este contexto es relevante indicar que el D.L. 3.516 en su artículo 1° señala que: "Los predios rústicos, esto es, los inmuebles de aptitud agrícola, ganadera o forestal, ubicados fuera de los límites urbanos o fuera de los límites de los planes reguladores intercomunales de Santiago y Valparaíso y del Plan Regulador Metropolitano de Concepción, podrán ser divididos libremente por sus propietarios siempre que los lotes resultantes tengan una superficie no inferior a 0,5 hectáreas físicas... " (Destacado propio). Lo anterior implica que la aplicación de la división de suelo mediante este mecanismo, es aplicable en las áreas rurales, y en las áreas rurales normadas por el Plan Regulador Intercomunal del Borde Costero de Antofagasta, debido a que la legislación es expresa en señalar tres intercomunales a nivel país, excluyendo otros instrumentos de igual ámbito.
Luego y frente al marco legal del artículo 55 de la LGUC, se procede a detallar la aplicación de los incisos que lo componen:
3.1. Aplicación inciso primero, artículo 55:
"Fuera de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores, no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones salvo aquellas que fueren necesarias para la explotación agrícola del inmueble, o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores, o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado".
Al respecto cabe precisar que las construcciones necesarias para la explotación agrícola del inmueble, las viviendas del propietario del predio y sus trabajadores, que no requieren la aplicación del inciso tercero y cuarto del mencionado artículo, tal como lo indica la Circular Ord. N° 0220 del 12.04.2019, DDU 417.
Para las construcciones asociadas a las actividades permitidas, a excepción de las señaladas en el inciso quinto del artículo 116 de la LGUC, deberán solicitar el permiso de edificación correspondiente ante el Director de Obras Municipales, conforme lo exige el mismo artículo, acompañando los antecedentes que señala el artículo 5.1.6 de la OGUC. Dicha Autoridad lo concederá previa verificación del cumplimiento de las normas generales de edificación, sin perjuicio del pago de los derechos municipales que procedan. En caso de anteproyectos, se acompañarán los antecedentes que señala el artículo 5.1.5 de dicha Ordenanza.
Igualmente cabe señalar que la mencionada Circular Ord. N° 0220 del 12.04.2019, DDU 417, establece que los equipamientos siempre admitidos, requerirán para tramitar su permiso de edificación ante la Dirección de Obras correspondiente:
3.2. Aplicación inciso segundo, artículo 55° LGUC:
"Corresponderá a la Secretaría Regional de la Vivienda y Urbanismo respectiva cautelar, que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no originen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana-regional."
Al respecto cabe tener en consideración el Dictamen N° 26.753 del 2001, que indica: "...la subdivisión de las construcciones en los terrenos que interesan sólo proceden de modo excepcional para los fines específicos que la misma indica, cuya enunciación reviste carácter taxativo... ", "...las autorizaciones especiales de los incisos 3° y 4° del artículo 55, sólo pueden otorgarse cuando los proyectos respectivos respetan esta exigencia (la no formación de núcleo urbano fuera de la planificación) que es un supuesto previo a la calificación de los demás requisitos para concederlas...".
A seguir, en el mismo dictamen, se refuerza la planificación territorial "Si hacemos una breve síntesis de los problemas reales que genera este creciente desarrollo urbano-rural (escasez de agua, pérdida de suelos agrícolas de calidad, congestión vehicular, y toda una gama de externalidades negativas aparejadas a este desarrollo inmobiliario), veremos que la utilización de estos instrumentos de Planificación Territorial se justifica plenamente, puesto que la idea matriz en su aplicación resulta ser el desarrollo armónico de estos nuevos núcleos habitacionales conciliando y promoviendo el bien común de toda la comunidad, sin pasar por sobre los derechos de los particulares con la excusa de lograr un bienestar general".
3.3. Aplicación inciso tercero, artículo 55° LGUC:
"Con dicho objeto, cuando sea necesario subdividir y urbanizar terrenos rurales para complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar de equipamiento a algún sector rural, o habilitar un balneario o campamento turístico, o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado, la autorización que otorgue la Secretaría Regional del Ministerio de Agricultura requerirá del informe previo favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. Este informe señalará el grado de urbanización que deberá tener esa división predial, conforme a lo que establezca la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones".
3.4. Aplicación inciso cuarto, artículo 55° LGUC:
"Igualmente, las construcciones industriales, de infraestructura, de equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los límites urbanos, requerirán, previamente a la aprobación correspondiente de la Dirección de Obras Municipales, del informe favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrícola que correspondan. El mismo informe será exigible a las obras de infraestructura de transporte, sanitaria y energética que ejecute el Estado".
4. Principios orientadores para definir núcleo urbano.
Bajo el contexto del artículo 55 del decreto supremo N° 458 del MINVU, el Servicio deberá emitir un informe técnico que determine en primera instancia si la solicitud de Informe Favorable de Subdivisión, denominado IFS, o Informe Favorable para la Construcción, denominado IFC, con fines ajenos a la agricultura, implica que se originen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana-regional.
Frente a lo cual deberá revisar instrumentos, acciones y normas jurídicas que tienen un impacto territorial rural, y que pueden ser aplicables, siendo en primera instancia, el Decreto Ley 3.516 sobre División de Predios Rústicos.
4.1. Aplicación D.L. 3.516:
Cabe indicar en lo que importa, que el decreto señalado, instaura condiciones para la división de predios rústicos, estableciendo como límite:
Luego teniendo a la vista, el dictamen N° 29.289 del año 2016 de la Contraloría General de la República, se precisan dichos límites, indicando que las excepciones mencionadas en el artículo 55 de la LGUC son factibles de aplicarse, esto implica que las particularidades establecidas en los incisos tercero y cuarto del mencionado artículo, son posible de aplicar en predios generados a partir de las divisiones rústicas del DL 3.516:
Igualmente cabe destacar que, en dictamen en análisis, se reitera las facultades de las SEREMIs MINVU de fiscalizar, bajo el amparo del artículo 4 de la LGUC y artículo 3 D.L. 3.516, cuando una división autorizada en el marco del D.L. 3.516, vulnere la normativa vigente.
Siendo así, al constatar que bajo la autorización del D.L. 3.516, se subdivide con fines habitacionales, lo cual origina nuevos "núcleos urbanos" al margen de la planificación urbana, se deberá:
En esta materia, es relevante indicar que mediante este tipo de divisiones, cuya tramitación no requiere aprobación municipal9, basta con la autorización del SAG y una posterior inscripción en el Conservador de Bienes Raíces correspondiente; generándose sitios y vías interiores a través de servidumbres de paso sobre los mismos predios, asemejándose a una especie de loteos, sin ningún tipo de exigencia respecto a los caminos creados, como anchos mínimos, condiciones mínimas de urbanización, así como tampoco se establecen requerimientos para áreas verdes ni equipamientos, semejantes a las cesiones de los loteos, dejando al propietario del terreno con amplias facultades para vender las unidades individuales como lo estime. Inclusive en algunos casos, se asemeja a la figura de un condominio, sin embargo cabe indicar que en el área rural solo es posible acogerse a la Ley de Copropiedad Inmobiliaria, aquellos proyectos autorizados conforme al artículo 55 de la LGUC (artículo 1° de la ley 19.537), y en la eventualidad de posteriormente incorporar estos "conjuntos" al área urbana, las vías generadas, no son susceptibles de ser materializadas en apego a la normativa, pues no constituyen bienes nacionales de uso público (debido a que su conformación es a través de servidumbres de tránsito), y tampoco tienen un responsable a quien exigírselas, generando además, un déficit adicional.
4.2. Cumplimiento artículo 55 LGUC.
Conforme al inciso segundo del citado artículo 55, se debe cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no originen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana-regional, por consiguiente las autorizaciones excepcionales indicadas en los incisos tercero y cuarto de dicho artículo, sólo pueden otorgarse cuando los proyectos respectivos respeten esta exigencia, que constituye un supuesto previo a la calificación de los demás requisitos, conforme a lo indicado en el dictamen 26.753 de 18.07.2001 de la CGR "las autorizaciones especiales de los incisos 3° y 4° del artículo 55, sólo pueden otorgarse cuando los proyectos respectivos respetan esta exigencia que es un supuesto previo a la calificación de los demás requisitos para concederlas''.
Por consiguiente, es fundamental establecer la definición de "nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana-regional", lo cual constituye el principal aspecto a revisar y cautelar.
Frente a lo cual la SEREMI MINVU deberá tener en consideración lo siguiente:
4.2.1.- Plan Regional de Desarrollo Urbano (Diario Oficial 10.06.2005).
Este instrumento de planificación territorial (IPT) constituye el principal lineamiento para abordar la aplicación del artículo 55 de la LGUC, y restringe la creación de nuevos núcleos urbanos.
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9 En esta materia existen dictámenes de la CGR al respecto, entre ellos Dictamen 13769 del 17.03.2009
En la memoria explicativa del PRDU, se señala expresamente que éste busca "orientar la implementación en el territorio de los criterios, objetivos y acuerdos básicos adoptados en relación con el devenir de la región, en concordancia con las lineamientos o marco de referencia entregados por la Estrategia de Desarrollo Regional en lo relativo a la localización de los asentamientos humanos y a la intensidad de ocupación del territorio".
Igualmente se estableció dentro de la imagen objetivo del IPT: Estudiar en forma detallada y global las interfaces que se generan entre el potencial desarrollo de la actividad turística en la zona altiplánica, las actividades agrícolas que sustentan las culturas autóctonas de la región, y la capacidad de acogida del territorio desde un punto de vista ambiental.
En relación al reglamento del IPT, se indica en lo que importa lo siguiente:
Por consiguiente, aquellos sectores definidos como "pueblos" (inciso segundo artículo 3 PRDU) y "centros poblados" (artículo 5 PRDU) por el INE se entienden como "núcleos urbanos" amparados por el PRDU, y en ese contexto les serán aplicables las condiciones indicadas en el artículo 6 del instrumento citado, así como la aplicación del artículo 55 de la LGUC.
Al respecto es dable tener en consideración los actuales criterios utilizados por el INE, frente a la definición de urbano/rural10:
. Se entiende como entidad urbana un asentamiento humano con continuidad y concentración de construcciones en un amanzanamiento regular con población mayor a 2.000 habitantes, o entre 1.001 y 2.000 habitantes, donde menos del 50% de la población que declara haber trabajado, se dedica a actividades primarias.
. Se entiende como entidad rural un asentamiento humano como población menor o igual a 1.000 habitantes, o entre 1.001 y 2.000 habitantes, donde más del 50% de la población que declara haber trabajado se dedica a activiades primarias.
Además, se define como rural a un conjunto menor de entidades que reúnen los criterios de población para ser definidas como urbanas, pero no los requisitos de amanzanamiento, continuidad o concentración de construcciones.
Por consiguiente, la definición entre urbano y rural, se asocia a conceptos de población y actividad económica, sin embargo, las características del asentamiento, como amanzanamiento, continuidad o concentración de construcciones, se excluyen ante una definición de urbano, por lo cual, para el INE, la morfología de la ocupación física no condicionada dicha definición.
En esta materia aplican las condiciones definidas en el artículo 6 del PRDU, solo aquellas localidades que el INE defina como entidades urbanas.
A seguir, el PRDU indica en su artículo 8, las características y condiciones de las Áreas de Desarrollo Condicionado al territorio:
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10 Urbano/Rural: Contexto de los resultados. Diseminación Censo 2017. INE, Santiago, mayo 2018
En relación a las Áreas de Preservación por Uso Sustentable (APUS), relacionadas con Ayllus de San Pedro de Atacama y Oasis de Calama se deberá tener especial atención con las solicitudes de IFC para destinos turísticos, que en primera instancia se encuentra dentro de las excepciones del inciso cuarto del artículo 55 de la LGUC, corresponde a uno de los usos prioritarios admitidos por el PRDU y concuerda con promover y consolidar la diversidad económica especializada en el área rural, fijado por la Política de Desarrollo Rural.
Sin embargo, se hace necesario establecer parámetros para la definición de núcleo urbano en sectores de Ayllus y Oasis de la Región de Antofagasta, que, en relación a la dimensión y naturaleza de las obras vinculadas al equipamiento turístico, inciden en aspectos morfológicos, desarrollo urbano, sociales, económicos, ambientales y culturales en un territorio extremadamente sensible por su contexto natural.
4.2.2.- Parámetros referenciales del territorio en análisis
La SEREMI MINVU deberá evaluar, en función de las características propias de cada proyecto, conforme a criterios y parámetros fijados acorde al territorio de intervención, evitando con ello vulnerar el precepto de no originar nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación, en este contexto se buscan parámetros que permitan corroborar:
. Explotación sustentable y adecuada a la capacidad de carga del territorio y vocación del mismo.
. Usos que permitan el desarrollo turístico y esparcimiento.
. Actividad ocasional, pero que permita la permanencia por un periodo consecutivo máximo inferior a un año.
. Equipamiento mínimo e indispensable, cuya escala está condicionada al sector rural que asiste.
. Para el caso de los Ayllus, mantener la unidad social básica de los pueblos indígenas, que implican asentamientos permanentes, con un desarrollo de la agricultura y la ganadería, a escala doméstica11.
Con la premisa de mantener la sustentabilidad, y poder establecer los límites a la ocupación del territorio para que no se transforme en un núcleo fuera de la planificación, se requiere definir un parámetro coherente con la capacidad de carga del territorio, materia que no se encuentra normada en el área rural. En este sentido y revisando documentación análoga que sea factible a invocar, se establecen tres alcances:
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11 Guía de antecedentes territoriales y culturales de los pueblos indígenas de Chile. Ministerio de Obras Públicas, 2012.
a. Evolución histórica de la ocupación del suelo rural, se indica como ejemplo: Ley 16.640 Reforma Agraria (Derogada por artículo 40 letra a) de la ley 18.755/89) que estableció en su artículo 1, lo siguiente:
En lo que importa, la legislación de la época definió el máximo para un predio agrícola mal explotado, estableciendo como límite un 70% para el caso de terrenos secanos, o que no disponían agua para el riego.
b. A seguir, otra referencia a tener en consideración que corresponde a un territorio similar a los Ayllus, es el Plan Regulador Comunal de San Pedro de Atacama, publicado en el Diario Oficial el 21.09.1998, donde se crean dos zonas a tener en consideración, una denominada ZRA y ZH4, con características agrícolas, similares a los Ayllus circundantes del territorio, con las siguientes normas urbanísticas:
Con una segunda zona denominada ZH4 definida específicamente para equipamientos, entre ellos el "turismo y de esparcimiento", indicando las siguientes normas urbanísticas:
Al establecer un promedio entre la zona ZRA y ZH4 del PRC de San Pedro de Atacama, se define un máximo de ocupación de suelo de 18%.
Luego la memoria del mismo PRC establece las características generales de la localidad, definiendo los siguientes conceptos:
c. Igualmente cabe mencionar que, en el Plan Regulador Comunal de Calama, publicado en el DO 04.10.2004, cuyo territorio contiene un Oasis, definido por el instrumento como zona de restricción 1, cuyo objetivo es preservarlo y mantener el uso agropecuario, incorporando usos de suelos con normas urbanísticas que definen un volumen construido muy restringido. Dicha zona su subdivide en dos, ZR1a "Oasis Urbano" y ZR1b "Oasis rural".
Al establecer un promedio entre ambas zonas del Oasis (ZR1A y ZR1B) pertenecientes al PRC de Calama, se define un máximo de ocupación de suelo de 12,5%.
d. Luego, al promediar el máximo de ocupación de suelo entre las zonas asimilables al territorio en estudio, pertenecientes a los Instrumentos de San Pedro de Atacama y de Calama respectivamente, se determina un valor promedio de 15%.
e. Finalmente, como otro aspecto a tener en consideración, es la implementación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano, que define una serie de indicadores que buscan "garantizar el acceso equitativo a los bienes públicos urbanos" (objetivo 1.1 PNDU), para lo cual era necesario fijar los "estándares mínimos de calidad y cobertura para los bienes públicos urbanos" (objetivo 1.1.1 PNDU). Bajo dicha premisa se crea el "Sistema de Estándares e Indicadores de Calidad de Vida y Desarrollo Urbano" (SIEDU), elaborado a partir de estos acuerdos en el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, que establece una serie de indicadores de calidad de vida urbana que buscan definir metas o garantías, que permitan establecer los déficit y brechas de calidad de vida urbana, plazos que nos tomará en superarlos y los costos que ello implica. Bajo este contexto, el compromiso N°5 se denomina "Más y mejor planificación de ciudades y regiones", y plantea lo siguiente:
Por consiguiente, el porcentaje de suelo rural de calidad agrícola ocupado por usos urbanos es un índice a medir, entendiendo que aquellas construcciones ajenas a la actividad agrícola responden a usos distintos, que consumen dicho suelo, transformándose en un dato relevante los metros cuadrados que eso implica y el porcentaje de "uso urbano" ocupado de un predio con calidad agrícola, convirtiéndose en un indicador que requiere comenzar a cuantificarse.
4.2.3.- Accesibilidad
La prohibición de abrir calles, por consiguiente las aperturas de vías deben responder a las excepciones permitidas en los incisos tercero y cuarto del artículo 55 de la LGUC, teniendo en consideración que una propuesta de apertura de calle, responde preliminar y precariamente a un "loteo de terreno", concepto condicionado por la LGUC en su artículo 65 "...a la ejecución de obras de urbanización, incluyendo como tales la apertura de calles y formación de nuevos barrios o poblaciones... ", lo cual implica la generación de un incipiente nuevo núcleo urbano al margen de la planificación, el cual no tiene coherencia jurídica con el territorio rural, además de no garantizarse y/o permitir la accesibilidad hacia un espacio público, que pueden provocar que "...se generan crecientes necesidades de infraestructura que el particular como oferente de nuevos proyectos inmobiliarios o habitacionales no está en condiciones de satisfacer por sí solo. Resulta indispensables una visión a largo plazo, en una palabra, planificar." (Dictamen N° 26753 del año 2001 de la Contraloría General de la República).
En esta materia, cabe tener en consideración que en la eventualidad de generarse un camino para acceder al predio en el cual se pretender la aplicación del inciso cuarto del artículo 55 de la LGUC, se deberá amparar con un acto administrativo, la creación jurídica de dicha vía.
A su turno, el artículo 68 de la LGUC, indica que "los sitios o lotes resultantes de una subdivisión, loteo o urbanización, estén edificados o no, deberán tener acceso a un espacio de uso público y cumplir con las disposiciones de la presente ley, su Ordenanza y el Plan Regulador correspondiente", siendo así los predios resultantes deben tener acceso a un espacio de uso público, por consiguiente para los caminos de acceso debiese operar alguno de los mecanismos que el ordenamiento jurídico prevé para que se incorporen al dominio nacional de uso público, o servidumbre de tránsito12, o sea resultante de una parcelación amparada por el proceso de reforma agraria llevado a cabo en virtud de las leyes N°s. 15.020 y 16.640, o artículo 26 del decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997, de acuerdo a lo estipulado en Dictamen N° 61226 del año 2009 de la Contraloría General de la República.
5. Parámetros a utilizar para equipamientos turísticos
En relación con todo lo anterior, y en conformidad al artículo 3 del PRDU, donde se definen los grados de habitabilidad del territorio regional, distinguiéndose las áreas Urbanas, las Áreas de Desarrollo Condicionado y las Áreas de Restricción. Se precisa en el inciso 3 del mismo artículo, que las Áreas de Desarrollo Condicionado quedan definidas como el territorio donde el informe favorable de la SEREMI MINVU, establecido en el Artículo 55° de la LGUC, está condicionado al cumplimiento de los requisitos que señala el reglamento del Plan.
En dicho contexto, dentro del concepto global de Áreas de Desarrollo Condicionado, se identifican Sub-áreas que estarán sometidas a diferentes niveles de regulación y control, entre éstas están las Áreas de Preservación por Uso Sustentable (APUS), que el inciso sexto del artículo 3 ya citado las define como "Áreas previstas para determinados usos o funciones de relevancia ambiental, las que deben ser mantenidas mediante un uso sustentable del territorio". Siendo los Ayllus de San Pedro de Atacama y el Oasis de Calama aquellos sitios priorizados que el PRDU busca resguardar en esta categoría (APUS).
En consecuencia, para los Informes Favorables de Construcción (IFC) en las Áreas de Preservación por Uso Sustentable (APUS), se establecerán parámetros de ocupación, con el objetivo de evitar intensidades de uso del territorio que desvirtúen la relevancia ambiental que se busca resguardar, especialmente respecto a las construcciones destinadas a equipamientos turísticos, evitando el desarrollo de concentraciones de usos no agrícolas, que requieren de infraestructura de transporte, sanitaria y energética, que los proyectos por sí mismos no puedan resolver, y donde los aspectos morfológicos, sociales, económicos y ambientales generen un "...núcleo urbano marginado de la planificación territorial... " (Dictamen N° 42328 del año 1999 de la Contraloría General de la República), distorsionado el uso sustentable del recurso suelo.
En este sentido se establecen los siguientes parámetros:
a) Ocupación de suelo máxima con usos no agrícolas, un 30% del total del predio, en este porcentaje se debe incluir todas las partes del proyecto que impliquen o no, metros cuadrados construidos, en esta materia se debe incorporar el proyecto paisajístico, piscinas, áreas de estacionamiento, caminos interiores, etc., debiendo el titular establecer expresamente dicho porcentaje en el proyecto. Cuyo indicador se denominará "Porcentaje de suelo rural de calidad agrícola ocupado por usos urbanos (EA_32)".
b) Dentro de dicho porcentaje a ocupar con usos no agrícolas, se podrá construir (superficies edificables), un máximo de 15% del predio, debiendo el Titular establecer expresamente dicho porcentaje en el proyecto.
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12 Definido en el artículo 820 del Código Civil.
c) La altura de las edificaciones no podrá superar 5 metros.
d) En el resto del predio se deberá desarrollar actividad asociada a la actividad agrícola.
e) La accesibilidad al predio debe estar sustentada en un acto jurídico.
Los parámetros antes descritos, permiten dar cumplimiento a lo estipulado a lo señalado en numeral 8 de la Circular Ord. N° 0220 del 12.04.2019, DDU 417, que establece:
Finalmente, los proyectos que sobrepasen los parámetros establecidos en la presente guía vulnerarán el precepto de no originar nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación y por ende no podrán ser informados favorables por esta SEREMI.
II.- Téngase presente que la Guía precedentemente aprobada, será aplicable para los nuevos ingresos y aquellos que se encuentren actualmente con tramitación pendiente, entendiendo por tal aquella que no ha culminado con el informe favorable o de rechazo.
III.- Publíquese en el Diario Oficial, cumpliendo lo dispuesto en el artículo 48 de la ley N°19.880.
Anótese, comuníquese y archívese.- Julio Santander Fuentes, Secretario Regional Ministerial, Región de Antofagasta.