CIRCULAR Nº 2 POR LA CUAL IMPARTE INSTRUCCIONES DE GENERAL APLICACIÓN AL PROCESO ORDENACIÓN DE ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES AÑO 2020
Núm. 401 exenta.- Santiago, 25 de junio de 2020.
Visto:
Lo dispuesto en el DFL Nº1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; en la Ley Nº19.880, que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; en la Ley Nº20.529, que crea el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización; en el decreto Nº17, de 2014 y decreto Nº 182, de 2016, ambos del Ministerio de Educación; en el decreto Nº 257, de 2019, del Ministerio de Educación; en el dictamen Nº 21.155, de 2019, de la Contraloría General de la República; en la resolución exenta Nº1.623, de 2019, de la Agencia de Calidad de la Educación; en el informe en Derecho sobre las condiciones de validez de la ordenación de establecimientos educacionales efectuada por la Agencia de Calidad de la Educación en el contexto del "estallido social", de don Luis Cordero Vega y en la resolución Nº7, de 2019, de la Contraloría General de la República, que fija normas sobre exención del trámite de Toma de Razón; y
Considerando:
1. Que, conforme con el artículo 10 de la Ley Nº 20.529 (en adelante e indistintamente Ley SNAC), la Agencia tiene por objeto evaluar y orientar el sistema educativo en miras a mejorar la calidad y equidad de las oportunidades educativas de todos los estudiantes, considerando las particularidades de los distintos niveles y modalidades educativas. Para el cumplimiento de su objeto legal, la Ley SNAC encomienda a la Agencia las funciones de evaluación y ordenación de los establecimientos educacionales, en los siguientes términos:
i. "Evaluar los logros de aprendizaje de los alumnos de acuerdo al grado de cumplimiento de los estándares, referidos a los objetivos generales señalados en la ley y sus respectivas bases curriculares, por medio de instrumentos y procedimientos de medición estandarizados y externos a los establecimientos, que permiten considerar en la evaluación el contexto social de los estudiantes. Asimismo, deberá evaluar el grado de cumplimiento de los otros indicadores de calidad educativa." (artículo 10, letra a).
ii. "Ordenar los establecimientos educacionales en función de las mediciones de los resultados de aprendizaje y de los otros indicadores de calidad educativa con la finalidad, entre otras, de identificar, cuando corresponda, las necesidades de apoyo" (artículo 10, letra c).
Ambas funciones se encuentran estrechamente vinculadas, en tanto el sistema de evaluación de aprendizajes y de los otros indicadores de calidad educativa constituyen la base principal del proceso de ordenación, del cual, a su vez, se derivan un conjunto de efectos y medidas para los establecimientos educacionales.
Las evaluaciones del logro de aprendizajes se desarrollan acorde a un Plan(1), que contempla anualmente la aplicación de las pruebas Simce en todos los establecimientos educacionales con reconocimiento oficial, midiendo los logros de aprendizaje de los estudiantes referidos al currículo vigente, en diferentes grados y asignaturas. Al mismo tiempo, se levanta información sobre docentes, estudiantes, padres y apoderados a través de los cuestionarios de la calidad y contexto de la educación, conforme a cuyos resultados se construyen parte de los otros indicadores de calidad educativa.
En cuanto a la ordenación, en virtud del mandato de la Ley Nº 20.529, la Agencia debe ordenar anualmente a los establecimientos educacionales reconocidos por el Estado, en las categorías de Desempeño Alto; Medio; Medio-Bajo e Insuficiente.
La ordenación de establecimientos educacionales, como herramienta del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Escolar, cumple diversas finalidades, siendo las principales la focalización de las acciones de apoyo para aquellos establecimientos educacionales que solo alcancen categorías de desempeño inferiores y de responsabilizar a los sostenedores y directivos de establecimientos educacionales de sus resultados en materia de aprendizaje. Asimismo, produce un conjunto de efectos, algunos de carácter general, orientados a informar a los distintos actores del sistema educativo sobre las evaluaciones realizadas, y sus antecedentes, en materia de logro de aprendizaje y de otros indicadores de la calidad educativa de los establecimientos, lo que apoya a los padres y apoderados para adoptar decisiones respecto de la educación de sus hijos, a los sostenedores y directores de establecimientos en el diseño y la implementación de acciones de mejora, entrega información e instrumentos que permiten orientar la labor de los docentes sobre mejores prácticas educativas, etc.; y, otras, de carácter especial, para los establecimientos subvencionados o que reciben aportes del Estado, ordenados en las categorías Insuficiente y Medio-Bajo, con miras a que estos puedan implementar acciones de mejora de sus resultados.
Asimismo, la ley contempla medidas especiales de apoyo para los establecimientos educacionales de desempeño Insuficiente, cuyos resultados, tanto en aprendizajes como en los otros indicadores de calidad educativa, son relativamente muy bajos. En estos casos, de mantenerse tales resultados en el tiempo, se configura una de las causales de pérdida de reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales. Es por ello que el párrafo 5º del Título II de la Ley Nº 20.529, contempla una serie de medidas de información y apoyos para estos, así como la forma en que se configura y opera la sanción señalada.
2. Que, de acuerdo con el Plan Nacional de Evaluaciones Nacional e Internacionales para el período 2016-2020, la Agencia de Calidad de la Educación la Agencia debía aplicar en el año 2019, la prueba Simce censal en los niveles de 4º básico (áreas Lectura y Matemática), 8º básico (áreas Lectura, Matemática y Ciencias Sociales) y II medio (áreas Lectura, Matemática y Ciencias Sociales). Asimismo, debía aplicarse una evaluación muestral en 2º básico (Lectura). El calendario fijado para tales evaluaciones fue el siguiente:
Luego de la aplicación de las pruebas censales de 8º básico, y con motivo de las manifestaciones sociales iniciadas el 18 de octubre de 2019, que originaron, entre otras situaciones, dificultades de desplazamiento de los estudiantes, profesores, apoderados y examinadores en todo el país y condiciones de inseguridad para estudiantes, establecimientos y miembros de la comunidad educativa, la Agencia resolvió suspender, en principio, la aplicación de las mediciones censales de 4º básico y 2º medio.
Posteriormente, y con la finalidad de concluir las mediciones del nivel enseñanza básica, se reprogramaron la evaluación muestral de 2º básico, que se aplicó el 29 de octubre y la prueba censal de 4º básico, que se aplicó los días 20 y 21 de noviembre de 2019.
Con motivo de dichas modificaciones, y considerando la proximidad del término del año escolar, no fue posible realizar la medición correspondiente al nivel de 2º medio.
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(1) Acorde con el artículo 37, del DFL Nº 2, de 2009, del Ministerio de Educación. Las evaluaciones nacionales e internacionales se desarrollarán de acuerdo a un plan de, a lo menos, cinco años, elaborado por el Ministerio de Educación, aprobado previo informe favorable del Consejo Nacional de Educación. El Plan vigente fue aprobado mediante decreto Nº 182, de 2016, del Ministerio de Educación.
3. Que, la ordenación de los establecimientos educacionales reconocidos por el Estado se realiza fundamentalmente en base a los resultados de aprendizaje de los alumnos, en función del grado de cumplimiento de los estándares de aprendizaje referidos a los objetivos generales señalados en la ley y sus respectivas bases curriculares y al grado de cumplimiento de los otros indicadores de calidad educativa. Al respecto, la Ley SNAC, establece un conjunto de requisitos que deben cumplir las evaluaciones para ser utilizadas en la ordenación, a saber:
i. Deben utilizarse instrumentos y procedimientos estandarizados, válidos, confiables, objetivos y transparentes.
ii. Las mediciones de cumplimiento de los estándares de aprendizaje deben realizarse en forma periódica y censal a lo menos en algún curso, tanto del nivel de enseñanza básica, como de enseñanza media.
iii. Deben considerarse dos o tres mediciones consecutivas válidas, dependiendo de la periodicidad de la evaluación, acorde con el Plan de Evaluaciones.
La validez de las mediciones surge de los criterios legales y desarrollados vía reglamentaria en el decreto 17, de 2014, del Ministerio de Educación: Acorde con el artículo 37 del DFL Nº 2, de 2010, del Ministerio de Educación, que fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 20.370 con las normas no derogadas del DFL Nº1, de 2005, (Ley General de Educación o LGE), la Agencia debe diseñar e implementar el sistema nacional de evaluación de logros de aprendizaje, para lo cual deberá contar con instrumentos válidos y confiables, que se apliquen en forma periódica a lo menos en un curso, tanto en el nivel de educación básica como en el de educación media, e informar los resultados obtenidos.
Asimismo, como ya fuera mencionado, el artículo 11 letra a) de la Ley Nº 20.529, señala que la Agencia tiene la atribución de diseñar, implementar y aplicar un sistema de medición de los resultados de aprendizaje de los alumnos, en función del grado de cumplimiento de los estándares de aprendizaje(2), referidos a los objetivos generales señalados en la ley y sus respectivas bases curriculares y los resultados de los otros indicadores de calidad educativa (3). Ambos sistemas de evaluación son de aplicación obligatoria para todos los establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado.
Agrega el artículo citado, que las mediciones de los resultados antes señalados, se realizarán mediante instrumentos y procedimientos estandarizados, válidos, confiables, objetivos y transparentes.
Luego, el decreto supremo Nº 17, de 2014, del Ministerio de Educación, que aprobó la Metodología de Ordenación de todos los establecimientos educacionales reconocidos por el Estado de nivel básica y media, desarrolla estos conceptos, de la siguiente manera:
. Estandarizados: corresponde al uso de procedimientos uniformes para garantizar que las observaciones, el contexto de las aplicaciones, los instrumentos y materiales utilizados y los protocolos de puntuación sean los mismos para todos los individuos a los que se les aplica la medición.
. Válidos: implica garantizar que los instrumentos utilizados evalúen efectivamente los aspectos que se buscan medir, lo que se puede verificar mediante evidencia lógica o empírica.
. Confiables: corresponde a la estabilidad o consistencia de los resultados obtenidos, cuando el proceso de medición se repite en un contexto similar. Al aplicar el mismo instrumento o formatos equivalentes a poblaciones similares o a la misma población en distintos momentos, este debe entregar resultados estables.
. Objetivos: implica que los resultados de una evaluación son independientes de la actitud o apreciación personal del observador.
. Transparentes: asegura que los procedimientos, la metodología y los resultados sean accesibles, con el debido resguardo de la confidencialidad de los datos individuales, tanto a los establecimientos educacionales como a todos los miembros de la comunidad educativa que estén interesados en conocerlos.
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(2) Los estándares de aprendizaje son referentes que describen lo que los estudiantes deben saber y poder hacer para demostrar determinados niveles de cumplimiento de los Objetivos de Aprendizaje definidos en las Bases Curriculares.
(3) Decreto Nº 381, de 2013, que establece los otros indicadores de calidad educativa a que se refiere el artículo 3º, letra a), de la Ley Nº 20.529, que establece el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación parvularia, básica y media y su fiscalización, que indica que se entenderá por Otros Indicadores de Calidad Educativa a un conjunto determinado de índices estadísticos que entregan información acerca de los resultados obtenidos por un establecimiento educacional, en relación al logro de los Objetivos Generales de la Educación Escolar, complementariamente al logro de los Estándares de Aprendizaje.
Asimismo, el decreto 17 ya citado, establece de manera adicional los siguientes criterios metodológicos, con el objetivo de incrementar la exigencia y evitar problemas asociados a la medición:
. Comparabilidad: Los indicadores deben ser comparables a lo largo del tiempo para así permitir la evaluación de la efectividad de las estrategias aplicadas por los establecimientos para mejorar en los ámbitos evaluados.
. Indicadores modificables por la gestión escolar: Los establecimientos deben tener la capacidad efectiva de influir en los indicadores evaluados, para poder asignarles responsabilidad por sus resultados.
. Indicadores y variables que no generen efectos indeseados: Los indicadores y variables escogidos para la Ordenación no deben producir consecuencias distintas u opuestas a las que motivaron su medición.
4. Que, conforme a lo señalado en el considerando dos de esta resolución, la Agencia se vio enfrentada a una situación no prevista anteriormente por el Sistema.
Por ello, en el escenario nacional en que se aplicó la prueba Simce 2019 para el nivel de educación básica, no es posible garantizar que los requisitos metodológicos del proceso de evaluación, esto es, "...que las evaluaciones se realicen mediante instrumentos y procedimientos estandarizados, válidos, confiables, objetivos y transparentes", no hubieren sido afectados.
De igual manera, el contexto nacional ya indicado implicó que, en el caso del nivel de educación media, la Agencia se vió imposibilitada aplicar la prueba Simce programada para el año 2019.
5. Que, la Ley SNAC le reconoce a la Agencia en el artículo 11 letra d), la atribución de "aplicar e interpretar administrativamente las disposiciones de esta ley y sus reglamentos e impartir instrucciones de general aplicación, en las materias de su competencia".
La delegación de funciones de interpretación normativa es explícita en la Ley SNAC, existiendo, por ende, una clara voluntad legislativa de que sea este órgano administrativo quien defina el sentido y alcance de las disposiciones de su competencia, tanto a través de una interpretación inherente como implementativa. El citado artículo 11 letra d) le reconoce una potestad interpretativa amplia a la Agencia, que alcanza no solo la interpretación de la Ley SNAC, sus reglamentos y otros actos administrativos asociados, sino que comprende también la dictación de instrucciones generales y obligatorias en las materias de su competencia. Esta última potestad permite a través del ejercicio de una interpretación implementativa definir la ejecución de una disposición normativa(4).
La función interpretativa, al igual que el resto de las labores de la Agencia, se encuentra condicionada al cumplimiento integral de su objeto, a saber: "orientar el sistema educativo para que éste propenda al mejoramiento de la calidad y equidad de las oportunidades educativas, considerando las particularidades de los distintos niveles y modalidades educativas".
Esta facultad de interpretar, por lo demás, ha sido ratificada por la Contraloría General de la República, en dictamen Nº21.155, de 2019, expresando que:
"En tal contexto, dado que la ley ha encomendado a la mencionada Agencia tanto la ordenación de los establecimientos educacionales, incluidos aquellos adscritos al régimen de la ley SEP, como la aplicación a los mismos de las medidas previstas en el párrafo 5º del título II de la ley Nº20.529, así como impartir instrucciones en materias de su competencia, cabe concluir que aquella es la entidad a la que corresponde la interpretación de la norma por la que se consulta"(5).
6. Que, teniendo en cuenta lo expuesto, la Agencia debe adoptar las medidas necesarias para cumplir adecuadamente con su mandato legal en relación al proceso de evaluación Simce 2019 y de Ordenación 2020 de los establecimientos educacionales de los niveles básica y media, y permitir el funcionamiento y continuidad del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación ante situaciones no previstas por el legislador, utilizando las facultades interpretativas que el ordenamiento le entrega para el cumplimiento integral de su objeto.
7. Que, considerando las exigencias que la misma ley impone al procedimiento de ordenación, especialmente el contar con mediciones consecutivas válidas, el artículo 18 de la Ley SNAC debe ser interpretado por la Agencia, en el sentido de entender que se debe ordenar anualmente a los establecimientos educacionales según los resultados de las mediciones consecutivas válidas disponibles, pudiendo no considerar la medición del año 2019 en caso que ésta no reúna las condiciones de validez exigidas por la ley o no haya sido practicada.
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(4) Informe en derecho sobre las condiciones de validez de la ordenación de establecimientos educacionales efectuada por la Agencia de Calidad de la Educación en el contexto del "estallido social", Luis Cordero Vega.
(5) Dictamen Nº 21.155, de 2019.
8. Que, sin embargo, la ordenación efectuada conforme al considerando anterior no habilita a la Agencia para emitir un pronunciamiento que implique responsabilizar a los establecimientos educacionales, o a sus sostenedores, por los posibles resultados negativos. Por ende, dicha ordenación:
i. No podría ser considerada para el cálculo de años consecutivos de permanencia en insuficiencia.
ii. No podría ser considerada para certificar la insuficiencia reiterada establecida por el artículo 31 de la Ley SNAC.
iii. No afectaría el historial de las categorías de desempeño obtenidas en procesos de ordenación de años anteriores.
9. Que, en mérito de lo expuesto resulta imperioso impartir instrucciones de general aplicación, para el proceso de ordenación de los establecimientos educacionales con reconocimiento oficial, año 2020.
Resuelvo:
Primero: Impártense las siguientes instrucciones de general aplicación para el proceso de ordenación de establecimientos educacionales con reconocimiento oficial, para el caso particular y excepcional del año 2020:
1. Las Divisiones de Evaluación de Logros del Aprendizaje y de Estudios de la Agencia de Calidad de la Educación deberán emitir un informe que determine el cumplimiento de los requisitos técnicos de la información disponible a partir de la evaluación censal realizada en dos grados, del nivel básico, aplicada el año 2019 por este Servicio. Lo anterior, conforme a los requerimientos legales y reglamentarios establecidos por la Ley Nº 20.529 y el decreto Nº 17, de 2014, del Ministerio de Educación, para el ordenamiento de establecimientos educacionales.
2. En el caso que el informe emitido conforme al numeral anterior, establezca que los datos disponibles no cuentan con la calidad técnica suficiente para ser utilizados en la ordenación de los establecimientos, la Agencia podrá ordenar a los establecimientos educacionales de nivel de educación básica, considerando las mediciones consecutivas válidas disponibles, esto es, las mismas que fueron utilizadas en la ordenación año 2019, por lo cual, para el año 2020 se mantendrían las categorías de desempeño de los establecimientos educacionales de la última ordenación.
3. La Agencia podrá ordenar a los establecimientos educacionales en el nivel de educación media, considerando las mediciones consecutivas válidas disponibles, esto es, las mismas que fueron utilizadas en la ordenación año 2019, por lo cual, para el año 2020 se mantendrían las categorías de desempeño de los establecimientos educacionales de la última ordenación.
4. La ordenación de los establecimientos educacionales, año 2020, que se realice conforme a los numerales 2 y 3 anteriores, dará continuidad al servicio que presta la Agencia de Calidad de la Educación, por consiguiente, tendrá los siguientes efectos:
a. Será considerada para el plan anual de visitas evaluativas de los establecimientos educacionales subvencionados o que reciban aportes del Estado.
b. Será considerada para efectos de la homologación de las categorías de la Ley de Subvención Escolar Preferencial.
c. Dará lugar a las medidas de información, difusión y comunicación establecidas en la Ley Nº 20.529.
d. No afectará el historial de categorías de desempeño de los establecimientos educacionales, y no se considerará para contabilizar los periodos de permanencia en categoría insuficiente a que se refieren los artículos 30 y 31 de la Ley Nº 20.529, suspendiéndose la aplicación de las medidas contempladas en dichos artículos, las que se reanudarán una vez que la Agencia cuente con nuevas mediciones válidas.
Segundo: Las instrucciones impartidas tendrán vigencia inmediata.
Tercero: Publíquese la presente resolución exenta en el Portal de Transparencia Activa de la Agencia de Calidad de la Educación.
Anótese, publíquese en el Diario Oficial y archívese.- Daniel Enrique Rodríguez Morales, Secretario Ejecutivo.