INSTRUYE QUE SE TENGA POR NO SUSPENDIDO CÓMPUTO DE PLAZOS PREVISTOS EN LA LEY Y ORDENANZA GENERAL DE URBANISMO Y CONSTRUCCIONES
Peñalolén, 15 de marzo de 2022.- Hoy se ha resuelto lo siguiente:
Núm. 119.
Vistos:
Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades; Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado; ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado; Ley General de Urbanismo y Construcciones; decreto supremo N° 47 de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que fija el nuevo texto de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
Considerando:
1. Que, por medio del dictamen N° 3.610, de 2020, Contraloría General de la República se pronunció sobre las medidas de gestión que los órganos de la Administración del Estado podían adoptar a propósito y con ocasión de la situación de emergencia que afecta al país por el brote de SARS-CoV-2 o "coronavirus", aclarando que éstas deben ser adoptadas por las jefaturas de cada Servicio atendidas sus particulares circunstancias, procurando velar, en el ejercicio de estas facultades extraordinarias, por el principio de la juridicidad y por la protección de la vida de los colaboradores del mismo.
2. Que, en consonancia con ello e invocando la facultad prevista en el artículo 4° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones ("LGUC"), la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo ("DDU"), dictó las circulares ordinarias N° 174, de 3 de abril de 2020 -DDU 429-; N° 280, de 2 de julio de 2020 -DDU 436-; y N° 428, de 28 de octubre de 2020 -DDU 445-, por intermedio de las cuales dispuso lo siguiente: (i) una suspensión generalizada de todos los plazos previstos tanto en la LGUC, como en su Ordenanza ("OGUC"); (ii) esta suspensión generalizada encontraría justificación en el decreto N° 4 de 2020 del Ministerio de Salud que, como es sabido, declara una alerta sanitaria por brote de coronavirus ("SARS-CoV-2"); (iii) esta suspensión, además, no admite discrecionalidad de las Direcciones de Obras Municipales pues se trataría de un acto beneficioso; y (iv) esta suspensión opera de pleno derecho sin necesidad de que cada una de las Direcciones de Obras Municipales dicte una resolución particular que la disponga.
3. Que, este Ente Edilicio, en ejercicio de la facultad prevista en el inciso quinto del artículo 9 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, requirió, el día 30 de junio de 2021, un pronunciamiento a dicha Entidad de Control sobre si aquellas circulares se ajustaban a derecho, argumentando para ello, entre otras cosas, que éstas, pese a que se dictaron con ocasión de la pandemia y de lo resuelto en el citado dictamen N° 3.610, de 2020, en los hechos, importaban una utilización impropia de la facultad instructiva pues innovaba sobre aspectos sobre los que no existen reglas que interpretar; importaban una subrogación ilegal de la DDU respecto de las Direcciones de Obras Municipales pues suspendía sin más los plazos de éstas sin mediar norma que le habilitara para ello; e importaba la suspensión de los plazos de caducidad, cuales, en conformidad con la doctrina y la jurisprudencia, no admiten ni suspensiones ni interrupciones, salvo que el legislador lo hubiere dispuesto así.
4. Que, por intermedio del dictamen N° E-190.915, de 2022, Contraloría General de la República resolvió declarar como no ajustadas a derecho las DDU N°s. 436 y 445, por cuanto inhibían a las jefaturas de la prerrogativa para decidir sobre la suspensión de los plazos previstos en la Ley General de Urbanismo y Construcciones, y su Ordenanza, en atención a la situación de caso fortuito generada por la pandemia de coronavirus, e instruyó a este municipio en particular dictar el acto administrativo a que se refiere la DDU N° 429, de 2020, sobre fundamentos de hecho y de derecho para suspender o no los plazos.
5. Que, el presente acto administrativo viene en cumplir con dicha instrucción en el sentido de presentar las consideraciones jurídicas y fácticas requeridas por la citada DDU N° 429, de 2020.
6. Que, para abordar ordenadamente el objetivo propuesto, nos serviremos de una distinción entre plazos sobre tramitación de permisos y autorizaciones, y plazos de vigencia y caducidad, según su reglamentación tanto en la Ley General de Urbanismo y Construcciones como en su Ordenanza.
Corresponden al primer grupo los plazos regulados en el artículo 118 de la LGUC, y en los artículos 1.4.7., 1.4.8., 1.4.9., 1.4.10., de la OGUC; y corresponden al segundo grupo las reglas previstas en el artículo 120 de la LGUC, y en los artículos 1.4.11. y 1.4.17., de la OGUC, y sus normas relacionadas.
7. Que, con respecto al primer grupo de plazos, cabe hacer presente que, dado que se trata de plazos de tramitación referidos a ejercicios intelectuales y manuales que no requieren más que de la oportuna agencia y diligencia tanto de los funcionarios municipales revisores, como de los profesionales que suscriben los requerimientos y presentan los antecedentes, es que no puede decirse que las restricciones de movilidad impuestas por la autoridad sanitaria importaron una prohibición absoluta para formular y subsanar observaciones en la forma prevista tanto en la LGUC como en la OGUC; no obstante, considerando que tanto las restricciones de movilidad como el deber de resguardar la vida y salud de todos los intervinientes dificulta, o hacen más gravosa, la atención presencial en las dependencias municipales, es que se dispusieron las siguientes medidas:
a) Se reforzó el funcionamiento de la plataforma DOM Digital (https://penalolen.domdigital.cl) para el ingreso y resolución de algunas solicitudes.
b) Se creó un apartado en la página web municipal (https://www.penalolen.cl/dom/) con información relevante para los usuarios y con acceso a un chat directo con los funcionarios de la Dirección de Obras Municipales, quienes resolvían dudas y consultas dentro el horario de trabajo.
Además, como política institucional, se encuentran permanentemente publicados los correos electrónicos institucionales de cada funcionario con su respectivo cargo y su número telefónico de contacto, el cual fue, como medida extraordinaria, conectado al teléfono particular de cada uno de estos, de modo que cuando entraran llamadas a los anexos, estas se derivaran automáticamente a los celulares personales, y de esta forma jamás perder contacto con los usuarios que necesitaran ayuda por parte de esta DOM.
c) Se habilitó una dirección de correo electrónico para la recepción de solicitudes y para la formulación de observaciones, ello, por cuanto, en términos generales, los referidos plazos de tramitación se rigen también por el principio de la verdad material en el sentido de ser válidas las notificaciones efectuadas por medios distintos de los señalados en el artículo 46 de la Ley N° 19.880, cual, a su vez, constituye una presunción meramente legal que admite prueba en contra.
La casilla de correo electrónico institucional es la siguiente: dom@penalolen.cl.
d) En periodos de cuarentenas estrictas, se generaron turnos éticos presenciales para recibir documentos y entrega de los mismos, previa coordinación con los interesados.
e) Se realizaron visitas inspectivas cada vez que fueron solicitadas y/o se estimaren necesarias para el adecuado cumplimiento de nuestras funciones.
f) Se dispuso que, previa petición debidamente fundada del titular del permiso y/o sus profesionales firmantes, se decretaran ampliaciones en conformidad con el artículo 26 de la ley N° 19.880. Éstas serían revisadas según su mérito y resueltas en un solo acto.
8. Que, con respecto al segundo grupo de plazos, esto es, a los de vigencia y caducidad de anteproyectos y permisos, es menester hacer algunas precisiones de orden teórico previas.
Por de pronto, para su conceptualización, nos serviremos de la definición elaborada por Flores Rivas, quien la define de la siguiente manera: "La caducidad administrativa hace alusión, en general, a un modo de extinción anormal de los actos administrativos en razón del incumplimiento por parte del interesado de las obligaciones que aquellos imponen. En este sentido, se entiende por caducidad administrativa la extinción de ciertas situaciones activas que están acompañadas de la necesidad de cumplir con determinados deberes, cargas o modalidades originadas por el hecho de no haber observado estos últimos''.(1)
En el contexto de los artículos 1.4.10 y 1.4.17 de la OGUC, considerando la definición propuesta en el párrafo precedente, la caducidad es la sanción que el legislador previó para aquellos casos en que el titular de un permiso de edificación no ha dado inicio a las faenas conducentes a la materialización de las obras autorizadas, cuya ratio legis puede decirse que proviene de la necesidad de consolidar las modificaciones que hubieren sufrido los instrumentos de planificación territorial en el tiempo que medie entre el otorgamiento y la caducidad, entre otras, y en el caso de los anteproyectos, sería la sanción que el legislador previó para el caso en que quien fuere titular de uno, no cumpliera con finalizar la tramitación del mismo dentro del término legal, por las mismas razones previstas para el permiso.
Luego, cabe destacar que la Corte Suprema, en forma reiterada y consistente, en relación a las características de los plazos de caducidad ha señalado que estos no son susceptibles de suspensiones ni interrupciones de ninguna especie, por no haberlo considerado así el legislador de la Ley N° 19.880 (ver SCS Roles N°s. 39.182-2019, 45.807-2016 y 20.657-2018, entre otros); y, en ese mismo sentido, ha resuelto nuestra Contraloría General de la República (ver dictamen N° 18.353, de 2009).
Finalmente, en cuanto a la forma de producirse la caducidad, ha señalado la Contraloría General de la República que la apreciación de si concurren o no los supuestos previstos en la OGUC para que se verifique la caducidad de los permisos, concierne a una ponderación de situaciones de hecho que, necesariamente y de manera fundada, debe ser efectuada por cada órgano competente, y que ésta, en todo caso, opera en forma automática limitándose la atingente resolución a constatar que aquellos se verifiquen (ver dictámenes Nos. 58.011, de 2016; E124.211, de 2021; 51.178, de 2015; 3.170, de 2020, entre otros).
9. Que, en tal contexto normativo, dogmático y jurisprudencial, resulta forzoso concluir que el plazo de caducidad de anteproyectos y permisos no es de aquellos respecto de los que este órgano estatal disponga de facultades para alterar, por lo que a ello se estará en la sección dispositiva.
10. Que, habiendo expuesto las consideraciones pertinentes, corresponde ahora formalizar las instrucciones generales que serán aplicables a los plazos regulados en la LGUC y OGUC ante esta Dirección de Obras Municipales.
Resuelvo:
1. Téngase por no suspendidos, a contar del día 8 de febrero de 2020, el cómputo de los plazos previstos en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
Con respecto a los plazos de tramitación de permisos y solicitudes, deberá estarse a las medidas de gestión a que se refiere el punto resolutivo número dos, y con respecto a los plazos de vigencia y caducidad de permisos y anteproyectos, estos no serán susceptibles de alteración alguna, rigiendo a su respecto íntegramente las reglas generales previstas en la LGUC, en la OGUC y en la Ley N° 19.880, de modo que, si Dirección de Obras Municipales constatare el cumplimiento de los supuestos de hecho previstos para su declaración, se procederá sin más a dictar el acto administrativo correspondiente.
2. Dispóngase, en conformidad con lo instruido tanto por la circular N° 174, de fecha 03-04-2020 DDU N° 429, como por el dictamen N° E190.915, de 2022, de la Contraloría General de la República, las siguientes medidas extraordinarias de gestión:
a) Habilítese, por parte de la Dirección de Obras Municipales, un correo electrónico institucional para la recepción de solicitudes y para la emisión de actas de observaciones, según corresponda. El correo electrónico será el siguiente: dom@penalolen.cl.
La casilla habilitada actuará como complemento de la plataforma DOM Digital.
b) Comuníquese a los interesados, en la oportunidad que corresponda, que, respecto de los plazos de tramitación de permisos y solicitudes, podrán solicitar la ampliación a que se refiere el artículo 26 de la Ley N° 19.880, y que, para ello, deberán ingresar una solicitud expresando las consideraciones de hecho y de derecho en que se funda su requerimiento.
La resolución será adoptada sin más trámite dentro del plazo de 5 días hábiles contados desde su presentación, y en contra de ésta procederán todos los recursos previstos en la legislación aplicable.
c) Las medidas de gestión extraordinarias listadas en la consideración séptima mantendrán su vigencia y/o se reimplementarán en la medida en que las condiciones sanitarias y sociales así lo exijan.
3. Déjase constancia de que en contra de la presente resolución procederán todos los recursos previstos en la legislación aplicable.
4. Publíquese la presente resolución en la página web municipal y en el Diario Oficial.
__________________________
(1) Flores Rivas, Juan Carlos (2017). La caducidad de los actos administrativos. Revista de Derecho (Valdivia), 30 (2), 225-249. https://fidx.doi.org/10.4067/S0718-09502017000200010.
Anótese, comuníquese a quien corresponda y, hecho, archívese.- María José Cholaky Cabezas, Directora de Obras Municipales.- Luz Marina Román Duk, Secretaría Municipal.