APRUEBA PLAN NACIONAL DE BÚSQUEDA DE VERDAD Y JUSTICIA RESPECTO DE LAS PERSONAS VÍCTIMAS DE DESAPARICIÓN FORZADA OCURRIDAS EN CHILE ENTRE EL 11 DE SEPTIEMBRE DE 1973 Y EL 10 DE MARZO DE 1990, DESIGNA AL PROGRAMA DE DERECHOS HUMANOS COMO ÓRGANO EJECUTOR Y CREA EL COMITÉ DE SEGUIMIENTO Y PARTICIPACIÓN
Núm. 98.- Santiago, 6 de septiembre de 2023.
Vistos:
Lo dispuesto en los artículos 1°, inciso cuarto, 5°, inciso segundo, 32 N° 6 y 35 de la Constitución Política de la República de Chile, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto supremo N° 100, de 2005, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia; el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; el decreto con fuerza de ley N° 3, de 2016, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; la ley N° 20.885, que Crea la Subsecretaría de Derechos Humanos y adecua la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia; la Ley N° 19.123, que Crea Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, Establece Pensión de Reparación y Otorga otros Beneficios en favor de personas que señala; la ley N° 20.405, del Instituto Nacional de Derechos Humanos; el decreto supremo N° 280, de 2010, del Ministerio de Relaciones Exteriores, que promulga la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas; la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, aprobada por resolución N° 47/133 de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, el 18 de diciembre de 1992; los Principios Rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas, aprobados por el Comité contra la Desaparición Forzada de Naciones Unidas en su 16º período de sesiones (8 a 18 de abril de 2019); la resolución exenta N° 260, de 29 de agosto de 2023, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que aprueba el Acta de la Decimonovena Sesión del Comité Interministerial de Derechos Humanos, realizada el 28 de julio de 2023; y la resolución N° 7, de 26 de marzo de 2019, de la Contraloría General de la República, que Fija Normas sobre Exención del Trámite de Toma de Razón; y,
Considerando:
I. De las violaciones a los derechos humanos cometidas durante la dictadura y particularmente de las desapariciones forzadas de personas
1) Que, como múltiples informes de comisiones de verdad y sentencias judiciales han establecido, luego del golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973, por medio del cual se puso término al gobierno democrático del Presidente Salvador Allende y se instauró una dictadura encabezada por Augusto Pinochet Ugarte que duró hasta el 11 de marzo de 1990, se violaron de forma grave y sistemática los derechos humanos de la población, siendo la desaparición forzada de personas, las ejecuciones políticas, el secuestro, la prisión política, la tortura y el exilio, entre otras violaciones a los derechos humanos, prácticas habituales de los órganos represivos del régimen.
2) Que, la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, creada por el decreto supremo N° 355, de 25 de abril de 1990, del entonces Ministerio del Interior, en su informe final, conocido como "Informe Rettig", se refirió, como una forma particular de violación a los derechos humanos, a los "detenidos desaparecidos", refiriéndose a personas que fueron detenidas por agentes de la autoridad o por personas a su servicio, existiendo como última noticia de las mismas que fueron aprehendidas o que estuvieron en algún recinto secreto de detención, y respecto de las cuales la autoridad negó haberlos detenido, o declaró haberlos liberado luego de un cierto período de tiempo, entregó otras explicaciones insatisfactorias o simplemente guardó silencio. En el Informe se constataron dos modalidades de esta forma particular de violación a los derechos humanos. Una, que prevaleció en los meses inmediatamente posteriores al 11 de septiembre de 1973, correspondiente a detenciones practicadas en distintos puntos del país, por diversas unidades de uniformados, a veces acompañados de civiles, seguidas luego de una ejecución sumaria o asesinato de la víctima, disponiéndose luego del cadáver (por lo común lanzándolo a un río o enterrándolo clandestinamente); todo ello seguido de la negación de los hechos o de la entrega de versiones falsas. La desaparición en estos casos fue más bien un modo de ocultar o encubrir los crímenes cometidos, antes que el resultado de acciones sujetas a una coordinación central que tuvieran por objeto eliminar a categorías predeterminadas de personas. La otra forma de "desapariciones" fue practicada principalmente entre los años 1974 y 1977 por diversos órganos represivos, siendo responsable principal, pero no única, la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA). En el conjunto de estos casos sí tuvo convencimiento la Comisión de que había detrás una voluntad de exterminio, dirigida sistemáticamente y por motivaciones políticas en contra de ciertas categorías de personas. Sin perjuicio de que ambas formas de desaparición constituyen formas extremas de violación a los derechos humanos, que merecen una condena sin reservas, la Comisión consideró que la voluntad de exterminio de ciertas categorías de personas le confiere a esta segunda forma una gravedad todavía mayor(1). En este contexto, la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación constató la recepción de poco más de 3.400 casos(2), de las cuales 2.298 se consideraron como casos calificados de violaciones a los derechos humanos y violencia política(3), correspondiendo 979 de ellas a víctimas detenidas desaparecidas(4).
3) Que, posteriormente, la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, creada en 1992 por la ley N°19.123, con la finalidad de coordinar e implementar las medidas de reparación propuestas por el "Informe Rettig", y para continuar el proceso de calificación como víctimas de violación de derechos humanos a aquellas personas que la Comisión no pudo considerar como tales debido a falta de pruebas o porque los antecedentes no fueron presentados en esa oportunidad, recibió 1.200 denuncias, de las cuales 899 fueron consideradas como casos calificados de violaciones a los derechos humanos, y 123 correspondieron a víctimas detenidas desaparecidas(5).
4) Que, finalmente, en 2010 se creó la Comisión Asesora para la Calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión Política y Tortura entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990, por el decreto supremo N° 43, de 2010, del entonces Ministerio del Interior, con la finalidad de abrir un nuevo plazo para el reconocimiento de víctimas, incluidas las de ejecución política y de desaparición forzada. En esta instancia se pudo determinar 8 nuevos casos de víctimas detenidas desaparecidas(6).
5) Que, en total, las tres instancias de calificación constataron un total de 1.110 casos de detenidos desaparecidos.
6) Que, sin perjuicio de lo anterior, la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, aprobada por Naciones Unidas en 2006 y promulgada por el decreto supremo N° 280, de 2010, del Ministerio de Relaciones Exteriores, definió desaparición forzada como "(...) el arresto, la detención, el secuestro o cualquier otra forma de privación de libertad que sean obra de agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúan con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o del ocultamiento de la suerte o el paradero de la persona desaparecida, sustrayéndola a la protección de la ley."(7).
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(1) Informe de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación. Volumen I, Tomo 1, p. 22. Disponible en: http://www. memoriachilena.gob.cl/archivos2/pdfs/MC0053679.pdf
(2) Informe de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, Chile, 1991. Volumen 1, Tomo 1, p. 5. Disponible en: http:// www.memoriachilena.gob.cl/archivos2/pdfs/MC0053679.pdf
(3) Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, Informe de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, Chile, 1991. Volumen 1, Tomo 2, p. 945. Disponible en: http://www.memoriachilena.gob.cl/602/w3-article-85802.html
(4) Informe sobre la calificación de víctimas de violaciones de derechos humanos y de la violencia política. Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, anexo N° 1, cuadro N° 16, p. 535. La Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación señala las estadísticas del "Informe Rettig" Disponible en: https://pdh.minjusticia.gob.cl/wp-content/uploads/2015/12/Informe_CNRR.pdf
(5) Informe sobre la calificación de víctimas de violaciones de derechos humanos y de la violencia política. Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, anexo N° 1, cuadros N° 1 y N° 3, p. 969-970. Disponible en: https://pdh.minjusticia. gob.cl/wp-content/uploads/2015/12/Informe_CNRR.pdf
(6) Nómina de Detenidos Desaparecidos y Ejecutados Políticos, reconocidos por la Comisión Asesora para la Calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión Política y Tortura entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990. La Comisión reconoció 30 casos de detenidos desaparecidos y ejecutados políticos, de los cuales 8 corresponden a víctimas de desaparición forzada, según la revisión de cada caso por el Programa de Derechos Humanos en base a las descripciones de estos. Disponible en: https://pdh.minjusticia.gob.cl/wp-content/uploads/2015/12/nominaDDEPfase2. pdf y https://pdh.minjusticia.gob.cl/wp-content/uploads/2015/12/informecomisionfase2-1.pdf
(7) Disponible en: https://www.bcn.cl/leychile/navegar-app?idNorma=1024661
7) Que, esta definición es más amplia que la utilizada por la Comisión en su informe(8) referida en el considerando segundo. La definición de la Convención considera como víctimas de desaparición forzada aquellos casos en que las presuntas circunstancias de muerte de la persona fueron conocidas por diversos motivos, pero cuyos cuerpos no fueron entregados por los agentes aprehensores.
8) Que, en línea con esta definición, el Centro de Derechos Humanos de la Universidad Diego Portales, en su Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile de 2021, señaló que "Las restituciones de personas calificadas como ejecutados políticos corresponden, a veces, a casos que en la década de 1990 pasaron a ser denominados como casos de personas "ejecutadas políticas sin entrega de restos", quienes debieran, en realidad, haber sido considerados siempre como detenidos-desaparecidos"(9).
9) Que, según un estudio realizado por el Programa de Derechos Humanos de la Subsecretaría de Derechos Humanos, en el cual se revisaron todos los casos para identificar posibles calificaciones erróneas, se concluyó que el total de víctimas calificadas correctamente como detenidas desaparecidas por la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación y la Comisión Asesora para la Calificación de Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión Política y Tortura, fue de 1.092(10). Luego, el mismo estudio analizó la situación de las víctimas de ejecución política cuyos cuerpos no fueron entregados a sus familiares -lo que conforme al derecho internacional constituye una forma de desaparición forzada- y se pudieron identificar 377 casos(11).
10) Que, en definitiva, el total de personas calificadas oficialmente como víctimas de desaparición forzada en Chile durante la dictadura en Chile fue de 1.469.
11) Que, según la información oficial entregada por el Servicio Médico Legal, del total de 1.469 personas víctimas de desaparición forzada calificadas por las comisiones de verdad, los restos de 307 personas han podido ser encontrados, identificados y restituidos a sus familiares(12).
12) Que, por lo tanto, existe un universo de 1.162 personas víctimas de desaparición forzada cuyas circunstancias de desaparición y/o muerte, y cuyo paradero aún están pendientes de ser esclarecidos.
II. De la obligación del Estado de Chile de buscar a las personas víctimas de desaparición forzada
13) Que, el 23 de diciembre de 2010, entró en vigor la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, tratado internacional que fue suscrito y ratificado por el Estado de Chile, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Constitución Política de la República, y promulgada por el decreto supremo N° 280, de 2010, del Ministerio de Relaciones Exteriores, en adelante la "Convención".
14) Que, la Convención define en su artículo 2 que se entenderá por "desaparición forzada" el arresto, la detención, el secuestro o cualquier otra forma de privación de libertad que sea obra de agentes del Estado o de personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o del ocultamiento de la suerte o paradero de la persona desaparecida, sustrayéndola de la protección de la ley.
15) Que, la Convención en su artículo 24 dispone que cada víctima tiene el derecho de conocer la verdad sobre las circunstancias de la desaparición forzada, la evolución y resultados de la investigación y la suerte de la persona desaparecida; que cada Estado Parte tomará las medidas adecuadas a este respecto y adoptará todas las medidas apropiadas para la búsqueda, localización y liberación de las personas desaparecidas y, en caso de fallecimiento, para la búsqueda, el respeto y la restitución de sus restos; y que los Estados Partes velarán por que su sistema legal garantice a la víctima de una desaparición forzada el derecho a la reparación y a una indemnización rápida, justa y adecuada.
16) Que, la Convención señala en el artículo 24.5 que la reparación comprende todos los daños materiales y morales y, en su caso, otras modalidades de reparación, tales como la restitución; la readaptación; la satisfacción, incluido el restablecimiento de la dignidad y la reputación; y las garantías de no repetición.
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(8) Informe de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación. Volumen I, Tomo 1, p. 22. Disponible en: http://www. memoriachilena.gob.cl/archivos2/pdfs/MC0053679.pdf
(9) Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile, año 2021, p. 44. Disponible en: https://derechoshumanos.udp.cl/ informe-anual/informe-anual-sobre-derechos-humanos-en-chile-2021/
(10) Actualización Nómina de víctimas de Desaparición Forzada, calificadas en los Informes de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, y Comisión Presidencial Asesora para la calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión Política y Tortura, p. 18. Disponible en: https://pdh.minjusticia.gob.cl/wp-content/uploads/2022/03/Actualizacio%CC%81n-Cifra-de-Detenidos-Desaparecidos.pdf
(11) Actualización Nómina de víctimas de Desaparición Forzada, calificadas en los Informes de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, y Comisión Presidencial Asesora para la calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión Política y Tortura, p. 18. Disponible en: https://pdh.minjusticia.gob.cl/wp-content/uploads/2022/03/Actualizacio%CC%81n-Cifra-de-Detenidos-Desaparecidos.pdf
(12) En el Informe de Gestión N° 4 de la Unidad de Derechos Humanos del Servicio Médico Legal "política de Derechos Humanos del Servicio Médico Legal" de noviembre de 2019, p. 14, (disponible en: https://www.sml.gob.cl//wp-content/ uploads/2019/12/INFORME-GESTION-DDHH.pdf) se da cuenta de un total de 306 identificaciones de víctimas de desaparición forzada calificadas. Posteriormente, en el año 2021 se identifica a Juan Mauricio Poblete Tropa alcanzando el total de 307 víctimas calificadas identificadas (fuente: Balance de Gestión Integral 2021, Servicio Médico Legal, p. 17. Disponible en: https://www.dipres.gob.cl/597/articles-279840_doc_pdf.pdf).
17) Que, por otro lado, el Comité contra la Desaparición Forzada de Naciones Unidas, en adelante el "Comité", aprobó en su 16º período de sesiones (8 a 18 de abril de 2019) los Principios Rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas(13). En dicho cuerpo normativo, se estableció en el principio N° 13 párrafo N° 4 que "La terminación de la investigación criminal, así como la eventual sentencia condenatoria o absolutoria de las personas acusadas de haber cometido un delito de desaparición forzada o la declaración de ausencia por desaparición, no deben ser un obstáculo para continuar con las actividades de búsqueda, ni pueden ser invocadas para suspenderlas. Estas deben mantenerse hasta tanto no se hayan determinado con certeza las circunstancias de la desaparición, así como la suerte y el paradero de la persona desaparecida.". Los mismos principios señalan la necesidad de una planificación que tenga alcance nacional en cada Estado, indicando en el principio N° 8 párrafo N° 3 que "Las autoridades encargadas de la búsqueda deben diseñar, con la participación -si ellas así lo desean- de las víctimas y sus organizaciones, una estrategia integral para todas las etapas del proceso de búsqueda y determinar todas las actividades y diligencias a realizar de manera integrada, mediante todos los medios y procedimientos necesarios y adecuados para encontrar, liberar o exhumar a la persona desaparecida o establecer la identidad de ella. La estrategia integral de búsqueda debe incluir un plan de acción y un cronograma y debe ser evaluada periódicamente."(14).
18) Que, en particular, el párrafo N° 27 del informe "Observaciones finales sobre el informe presentado por Chile en virtud del artículo 29, párrafo 1 de la Convención", elaborado por el Comité, recomendó al Estado de Chile que "continúe e intensifique sus esfuerzos de búsqueda de las personas que hubiesen sido sometidas a desaparición forzada, durante (...) la dictadura, cuya suerte aún no haya sido esclarecida y, en caso de fallecimiento, de identificación y restitución de sus restos en condiciones dignas"(15). Además, señaló que el Estado de Chile debe garantizar la coordinación, cooperación y cruce de datos entre los órganos que tienen competencia en la materia, velar por el otorgamiento de recursos económicos, técnicos y de personal calificado para llevar a cabo dichas labores, debiendo asegurar que "(...) se continúe la búsqueda hasta que se establezca la suerte de la persona desaparecida. Esto incluye la identificación, preservación y protección de todos los sitios donde se sospecha que pueda haber restos humanos de personas desaparecidas"(16).
19) Que, por su parte, el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas e Involuntarias de Naciones Unidas, en adelante el "Grupo", señaló, en el "Comentario General sobre el derecho a la verdad en relación con las desapariciones forzadas", del año 2011, que "[L]a obligación de seguir investigando mientras no se haya esclarecido la suerte y el paradero de la persona desaparecida es una consecuencia del carácter continuado de las desapariciones forzadas"(17).
20) Que, el Grupo también indicó en un Informe(18) realizado con ocasión de su Misión a Chile del 29 de enero de 2013, que el Estado tiene el deber de "Adoptar un Plan Nacional de Búsqueda de Personas desaparecidas que promueva y coordine las acciones de las diversas instancias estatales encargadas en la materia"(19), así como también el de "Crear una base de datos central dedicada a recopilar toda la información relativa a las desapariciones forzadas, que contenga los datos adecuados en materia de circunstancias de las desapariciones, momento de la calificación, situación de la investigación judicial, reparaciones, identificación, entre otros. Estos datos estadísticos tendrían que ser desagregados por todos aspectos relevantes y ser permanentemente actualizados. La base de datos debe contar con las debidas medidas de archivo, custodia, mantención, disponibilidad y accesibilidad."(20).
21) Que, esta situación también ha sido señalada por el Instituto Nacional de Derechos Humanos en su Informe Anual de 2020, el que ha recomendado al Estado de Chile implementar un plan efectivo de búsqueda de víctimas de desaparición forzada de personas, indicando que se trata de un tema central relacionado con el deber del Estado de dar respuesta acerca de la forma y circunstancias en que se produjo la desaparición forzada de las víctimas durante la dictadura. El Instituto Nacional de Derechos Humanos, en el informe antes referido, señaló que "considera fundamental que se genere una política pública que no se centre solamente en lo judicial; es decir, un plan de búsqueda de carácter administrativo, que refleje el compromiso del Estado en esta materia (...)"(21) y que "(...) Los objetivos de esta política integral, además de la búsqueda, deben ser la prevención de desapariciones forzadas, el justo castigo de los perpetradores y la adopción de medidas de protección de las víctimas, entre otras medidas que garanticen que no se vuelvan a cometer desapariciones forzadas."(22).
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(13) Disponible en: https://www.ohchr.org/es/documents/guiding-principles-search-disappeared-persons
(14) Disponible en: https://www.ohchr.org/es/documents/guiding-principles-search-disappeared-persons
(15) CED/C/CHL/CO/1, del 8 de mayo de 2019, p. 4. Disponible en: https://ddhh.minjusticia.gob.cl/media/2020/02/CED-2019.pdf
(16) Ibid. p. 6, párrafo N° 27, letra d).
(17) Comentario General sobre el derecho a la verdad en relación con las desapariciones forzadas, p. 15. Disponible en: https:// www.ohchr.org/es/special-procedures/wg-disappearances/general-comments "Observaciones generales, Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias, N°: 10, Tema: Observación General sobre el derecho a la verdad en relación con la desaparición forzada, Documento: A/HRC/16/48 (para. 39)", y en: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G11/104/48/PDF/G1110448.pdf?OpenElement
(18) Informe del Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias. A/HRC/22/45/Add.1. Disponible en: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/104/35/PDF/G1310435.pdf?OpenElement
(19) Ibid., p. 18.
(20) Ibid., p. 18.
22) Que, en atención a estos antecedentes, es claro que el esclarecimiento de las circunstancias de desaparición y/o muerte de las personas víctimas de desaparición forzada entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990 en Chile no solo es una obligación ética y moral que recae sobre la sociedad chilena, sino que es una obligación jurídica que recae en el Estado de Chile y que emana del marco jurídico nacional e internacional, a consecuencia de las graves y sistemáticas violaciones a los derechos humanos cometidas en dicho período, y particularmente del crimen de lesa humanidad que significa la práctica sistemática de la desaparición forzada.
III. Marco normativo para la creación de un Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia respecto de las personas víctimas de desaparición forzada en Chile en el periodo entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990 al alero del Comité Interministerial de Derechos Humanos
23) Que, el artículo 6, de la ley N° 19.123, que crea Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, establece Pensión de Reparación y otorga otros Beneficios en favor de personas que señala, señala: "Se declara que la ubicación de las personas detenidas desaparecidas, como igualmente la de los cuerpos de las personas ejecutadas y las circunstancias de dicha desaparición o muerte, constituyen un derecho inalienable de los familiares de las víctimas y de la sociedad chilena.".
24) Que, el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dispone que la administración del Estado debe cumplir sus fines a través de la aprobación, ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal, agregando que en su actuar debe respetar el principio de coordinación entre los distintos órganos de la administración del Estado.
25) Que, el artículo 22 del mismo cuerpo normativo, dispone que los Ministerios son los órganos superiores de colaboración del Presidente de la República en las funciones de gobierno y administración de sus respectivos sectores, los cuales corresponden a los campos específicos de actividades en que deben ejercer dichas funciones.
26) Que, las letras b), g) y h) del artículo 2 del decreto con fuerza de ley N° 3, de 2016, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, dispone que es función del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos colaborar, en el ámbito de su competencia, con el Presidente de la República en las materias relativas a la promoción y protección de los derechos humanos; formular políticas, planes y programas sectoriales; y controlar el cumplimiento de las políticas, planes y programas sectoriales y evaluar sus resultados.
27) Que, en virtud de la ley N° 20.885, que crea la Subsecretaría de Derechos Humanos y adecua la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia, y del artículo 10 del decreto con fuerza de ley N° 3, de 2016, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, se creó el Comité Interministerial de Derechos Humanos, cuya función es asesorar al Presidente de la República en la determinación de los lineamientos de la política intersectorial del Gobierno en materia de derechos humanos, constituyendo una instancia de información, orientación, coordinación y acuerdo para los ministerios y servicios que lo integran.
28) Que, conforme a lo anterior, el Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia, como instrumento de política pública de aplicación intersectorial y coordinado por el Comité Interministerial de Derechos Humanos, es la herramienta jurídicamente adecuada para el establecimiento de los compromisos programáticos intersectoriales necesarios para el cumplimiento de las obligaciones del Estado de Chile en materia de búsqueda de las personas víctimas de desaparición forzada.
IV. Facultades del Programa de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos para ser el órgano ejecutivo del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia respecto de las personas víctimas de desaparición forzada en Chile en el periodo entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990
29) Que, la ley N° 19.123, que crea Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, establece pensión de reparación y otorga otros beneficios en favor de personas que señala, establece en el artículo 6° que la ubicación de las personas detenidas desaparecidas, como igualmente la de los cuerpos de las personas ejecutadas y las circunstancias de dicha desaparición o muerte, constituye un derecho inalienable de los familiares de las víctimas y de la sociedad chilena.
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(21) Informe Anual del Instituto Nacional de Derechos Humanos del año 2020, p. 295. Disponible en: https://ia2020.indh.cl/ informe/INFORME-INDH-2020.pdf
(22) Ibid., p. 296.
30) Que, el Programa de Derechos Humanos, en adelante el "Programa", en concordancia con lo establecido en la ley N° 19.486, que aprueba la Ley de Presupuestos del sector público para el año 1997, y en el decreto supremo N° 1.005, de 1997, del entonces Ministerio del Interior, es el continuador de las funciones o actividades asignadas a la Corporación de Reparación y Reconciliación de la ley N° 19.123, siendo su función continuar prestando la asistencia social, legal y judicial que requieran los familiares de las víctimas de desaparición forzada, para hacer efectivo el derecho a conocer su ubicación, como la de los cuerpos de las víctimas y las circunstancias de dicha desaparición o muerte, luego de la extinción de la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación.
31) Que, conforme al artículo 10 transitorio de la ley N° 20.405 del Instituto Nacional de Derechos Humanos, las facultades del Programa se ampliaron, incluyendo la facultad para ejercer todas las acciones legales que sean necesarias, incluidas las de presentar querellas respecto de los delitos de secuestro o desaparición forzada, en su caso, y de homicidio o de ejecución sumaria, en su caso.
32) Que, posteriormente, en virtud del artículo segundo transitorio de la ley N° 20.885, ya citada, el Programa fue traspasado desde el Ministerio del Interior al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos con todas sus funciones y atribuciones, incluyendo expresamente aquellas destinadas al ejercicio de las funciones o actividades asignadas al organismo a que se refiere la ley N° 19.123, esto es, la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, para hacer efectivo el derecho que establece el artículo 6 de la misma ley.
33) Que, los artículos 2°, 3° y 4° de la ley N° 19.123, ya citada, incluyen las facultades de promover y coadyuvar a las acciones tendientes a determinar el paradero y las circunstancias de la desaparición o muerte de las personas detenidas desaparecidas y de aquellas que, no obstante existir reconocimiento legal de su deceso, sus restos no han sido ubicados. En el cumplimiento de este objetivo, el Programa deberá recopilar, analizar y sistematizar toda información útil a este propósito. Podrá, asimismo, requerir, reunir y procesar el conjunto de la información existente en poder de entes públicos, así como solicitarla a entes privados, que diga relación con las violaciones a los derechos humanos o la violencia política a que se refiere el Informe de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación. Podrá, también, solicitar la colaboración de los distintos órganos del Estado, en los asuntos que a ellos les competa y tengan relación con las funciones propias de aquélla.
34) Que, en consecuencia, entre las atribuciones del Programa de Derechos Humanos, se encuentra la de buscar a las víctimas de desaparición forzada, ya que la ubicación de las personas detenidas desaparecidas, como igualmente la de los cuerpos de las personas ejecutadas y las circunstancias de dicha desaparición o muerte, constituye un derecho inalienable de la sociedad chilena y de los familiares de las víctimas, a quienes, además, les debe prestar la asistencia social, legal y judicial para ejercer dicho derecho, y para ello cuenta con todas las facultades y atribuciones ya indicadas en la ley, estando legalmente habilitado para ser el órgano ejecutivo del Plan Nacional de Búsqueda.
V. Marco normativo para la creación de un Comité de Seguimiento y Participación del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia respecto de las personas víctimas de desaparición forzada en Chile durante el periodo comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990
35) Que, el artículo 24.2, de la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, aprobada por Naciones Unidas en 2006, promulgada por el decreto supremo N° 280, de 2010, del Ministerio de Relaciones Exteriores, dispone que cada víctima tiene el derecho de conocer la verdad sobre las circunstancias de la desaparición forzada, la evolución y resultados de la investigación y la suerte de la persona desaparecida y que cada Estado Parte tomará las medidas adecuadas a este respecto.
36) Que, la citada Convención, en su artículo 24.7 dispone que cada Estado Parte garantizará el derecho a formar y participar libremente en organizaciones y asociaciones que tengan por objeto contribuir a establecer las circunstancias de desapariciones forzadas y la suerte corrida por las personas desaparecidas, así como la asistencia a las víctimas de desapariciones forzadas.
37) Que, los Principios Rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas establecen en el principio 3º que la búsqueda debe ser parte de una política pública y que esta debe construirse e implementarse, en todas sus etapas y todos sus alcances, con la participación de las víctimas y de todas las personas y organizaciones de la sociedad civil con experiencia y voluntad de cooperar con la construcción e implementación de esa política. Asimismo, el principio 5º dispone que la búsqueda debe garantizar el derecho a la participación de las víctimas, sus representantes legales, sus abogados o las personas autorizadas por ellos, así como de toda persona, asociación u organización con un interés legítimo.
38) Que, por su parte, el artículo 69 de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto fue refundido, coordinado y sistematizado por el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, reconoce el derecho de las personas a participar en las políticas, planes, programas y acciones del Estado, y el artículo 70 del mismo cuerpo legal establece que cada órgano de la administración del Estado deberá establecer las modalidades formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones en el ámbito de su competencia.
39) Que, atendida la naturaleza de la materia de la que trata el Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia relativa a personas víctimas de desaparición forzada en Chile durante el periodo comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 11 de marzo de 1990 y los estándares internacionales, es necesario asegurar la participación incidente de las y los familiares de víctimas de desaparición forzada, así como de miembros de la sociedad civil con experiencia y voluntad de cooperar con la construcción e implementación del Plan, asegurando transparencia, diversidad y responsabilidad.
VI. Del diseño y contenido del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia respecto de las personas víctimas de desaparición forzada en Chile durante el periodo comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990
40) Que, a partir del 22 de septiembre de 2022 se llevó a cabo un proceso participativo para el diseño del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia respecto de las personas víctimas de desaparición forzada en Chile durante el periodo comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990.
41) Que, dicho proceso se llevó a cabo a través de 67 encuentros participativos realizados en 29 comunas de todas las regiones del país, contando con 775 participantes, representantes de 35 agrupaciones de familiares de detenidos desaparecidos y ejecutados políticos, 13 agrupaciones de expresos políticos, 43 organizaciones de derechos humanos y 20 sitios de memoria. Además, participaron 164 familiares sin afiliación a ningún colectivo.
42) Que, los resultados del proceso participativo fueron sistematizados en un informe final titulado "Opiniones expresadas por familiares, agrupaciones de familiares de detenidos desaparecidos, organizaciones de derechos humanos y sitios de memoria. Procesos de diálogos del Plan Nacional de Búsqueda", el que fue aprobado por la resolución exenta N° 259, de 29 de agosto de 2023, de la Subsecretaría de Derechos Humanos(23). Este informe dio cuenta de las principales preocupaciones, propuestas, críticas y expectativas que se tienen en relación con un Plan Nacional de Búsqueda.
43) Que, sobre la base de dicho Informe, y tomando como punto de referencia los modelos comparados de planes nacionales de búsqueda de Perú, Colombia y México y los estándares internacionales, particularmente los Principios Rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas del Comité contra las Desapariciones Forzadas, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos elaboró una propuesta preliminar de Plan Nacional de Búsqueda.
44) Que, dicha propuesta fue presentada en la sesión XVIII del Comité Interministerial de Derechos Humanos(24), el 6 de julio de 2023, designando cada ministerio involucrado un punto focal para continuar la revisión y definición de los compromisos intersectoriales.
45) Que, una propuesta final, incorporando las aportaciones intersectoriales de los diversos ministerios involucrados, fue presentada en la sesión XIX del Comité Interministerial de Derechos Humanos(25), el 28 de julio de 2023, siendo aprobada de forma unánime por las ministras y ministros de Estado presentes en la instancia.
46) Que, el Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia, aprobado por el Comité Interministerial de Derecho Humanos, tiene el objetivo general de esclarecer las circunstancias de desaparición o muerte y destino final de las personas víctimas de desaparición forzada, de manera sistemática y permanente, de conformidad con las obligaciones del Estado de Chile y los estándares internacionales. A partir de dicho objetivo general, se desprenden tres objetivos específicos: i) esclarecer las circunstancias de desaparición o muerte de las personas víctimas de desaparición forzada y su paradero; ii) garantizar el acceso a la información y participación de las y los familiares y la sociedad respecto de los procesos de búsqueda de víctimas de desaparición forzada; e iii) implementar medidas de reparación y garantías de no repetición de la comisión del crimen de desaparición forzada(26).
47) Que, cada uno de estos objetivos específicos tiene asociadas metas, acciones y actividades. En total, el Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia aprobado por el Comité Interministerial de Derechos Humanos cuenta con 8 metas, 23 acciones y 46 actividades, con sus respectivos responsables y colaboradores.
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(23) Disponible en: https://www.minjusticia.gob.cl/media/2023/08/REX-259-2023.pdf
(24) Resolución exenta N° 262, de 29 de agosto de 2023, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que aprueba el Acta de la Decimoctava Sesión del Comité Interministerial de Derechos Humanos, realizada el 6 de julio de 2023. Disponible en: https://ddhh.minjusticia.gob.cl/media/2023/09/Res_EXENTA_262_SESION18.pdf
(25) Resolución exenta N° 260, de 29 de agosto de 2023, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que aprueba el Acta de la Decimonovena Sesión del Comité Interministerial de Derechos Humanos, realizada el 28 de julio de 2023. Disponible en: https://ddhh.minjusticia.gob.cl/media/2023/09/Res_EXENTA_260_SESION19.pdf
(26) Ibid., p. 2-3.
Decreto:
Artículo primero.- Apruébase el siguiente Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia respecto de las personas víctimas de desaparición forzada en Chile en el periodo comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990, aprobado por el Comité Interministerial de Derechos Humanos en su XIX sesión, del 28 de julio de 2023:
I. PLAN NACIONAL DE BÚSQUEDA DE VERDAD Y JUSTICIA
II. INTRODUCCIÓN
El Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia es un instrumento de política pública, que busca avanzar tanto en el cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado de Chile(27) respecto a la búsqueda, identificación y restitución de víctimas de desaparición forzada, como en el mandato contenido en la normativa nacional(28) sobre el derecho inalienable de las familias y de la sociedad en su conjunto a saber lo ocurrido con ellas. Es por este motivo que su objetivo general compromete el esclarecimiento de las circunstancias de desaparición y/o muerte y destino de estas personas, de manera sistemática y permanente, en conformidad con la normativa mencionada.
En cumplimiento de los estándares internacionales, y en particular de los Principios Rectores de Naciones Unidas para la Búsqueda de Personas Desaparecidas(29), se diseñó un proceso participativo para que las personas que han sostenido la búsqueda durante los últimos 50 años(30) compartieran sus opiniones sobre el diseño preliminar del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia y sus experiencias en la materia. Con este propósito se realizaron 67 encuentros territoriales en 29 comunas del país, con 775 participaciones(31). La información recopilada, en estas instancias de participación, se proyectó en la formulación de los objetivos, metas y acciones del plan, y en el diseño de la estructura orgánica y la coordinación entre las instituciones del Estado y las familias.
El contexto de la conmemoración de los 50 años del golpe de Estado, que significó el quiebre de la institucionalidad democrática, la instalación de una dictadura y la sistemática violación de los derechos humanos de sus opositores, pone de relieve la necesidad de dar continuidad a los esfuerzos institucionales en materia de justicia transicional y, junto con ello, subsanar la ausencia de una política que articule y centralice todas las acciones involucradas en los procesos de búsqueda.
III. MARCO CONCEPTUAL
III.1. Violaciones a los derechos humanos y crímenes de lesa humanidad
Las prácticas o actos ejercidos por agentes del Estado que atentan contra los derechos de integridad física de las personas que se encuentran bajo su jurisdicción constituyen violaciones a los derechos humanos(32) e incluyen la desaparición forzada, el asesinato, las ejecuciones sumarias o extrajudiciales, la tortura y otros tratos crueles, y la prisión política o arbitraria(33).
De acuerdo con lo establecido en el derecho penal internacional, las violaciones a los derechos de integridad física que constituyen violaciones de derechos humanos solo pueden ser perpetradas, ordenadas o sancionadas por agentes del Estado o por algún privado que opere con la anuencia o consentimiento de este(34). Por tanto, los actores institucionales que por definición pueden cometer materialmente estos delitos son los siguientes: integrantes del gobierno; policías, guardias, personal de seguridad o cualquier otro tipo de agente encargado de velar por el orden público; integrantes de organizaciones militares o de organizaciones paramilitares; integrantes de las Fuerzas Armadas; funcionarias y funcionarios de los servicios públicos; agentes de los servicios de inteligencia; funcionarias y funcionarios del sistema de justicia (incluye las instituciones encargadas de cuidar a las personas que están bajo custodia del Estado) y/o funcionarias y funcionarios de un Estado extranjero o de un organismo Internacional(35).
Finalmente, el artículo 7 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, promulgado por el decreto supremo N° 104, de 2009, del Ministerio de Relaciones Exteriores, establece que los crímenes de lesa humanidad son aquellas violaciones a los derechos humanos de integridad física que se cometen como parte de un ataque generalizado o sistemático dirigido en contra de la población civil con conocimiento de dicho ataque(36). Esta categoría especial de violaciones a los derechos humanos supone una decisión de violencia estatal centralizada que permite imputar responsabilidad penal y administrativa a la autoridad de gobierno y a las instituciones que participaron de forma directa o indirecta en la comisión de los delitos.
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(27) Organización de las Naciones Unidas (ONU), Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, 2006; Comité de la Organización de las Naciones Unidas (CED ONU) contra la desaparición forzada, Principios rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2019.
(28) Ley N°19.123, que crea Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, establece pensión de reparación y otorga otros beneficios en favor de personas que señala.
(29) Comité de la Organización de las Naciones Unidas (CED ONU) contra la desaparición forzada, Principios rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2019.
(30) Agrupaciones de familiares, familiares no agrupados, agrupaciones de sobrevivientes y ex presas/os políticos, organizaciones de derechos humanos, sitios memoria, y personas con un legítimo interés en la búsqueda.
(31) 38 agrupaciones de familiares, 13 organizaciones de sobrevivientes y exonerados, 40 organizaciones de derechos humanos, 18 sitios de memoria y 151 participaciones de familiares no agrupados.
(32) Cingranelli & Richards, Human Rights Data Project, 2010; Poe et al., Repression of the Human Right to Personal Integrity: A Global Cross-National Study Covering the Years 1976-1993, 1999; Richards et al., Respect for Physical-Integrity Rights in the Twenty-First Century: Evalauting Poe and Tate's Model 20 Years Later, 2015; Schnakenberg & Fariss, Dynamic Patterns of Human Rights Practices, 2013; Wood & Gibney, The Political Terror Scale (PTS): A Re-introduction and a Comparison to CIRI, 2010.
(33) Cingranelli &: Richards, Human Rights Data Project, 2010; Schnakenberg & Fariss, Dynamic Patterns of Human Rights Practices, 2013; Wood & Gibney, The Political Terror Scale (PTS): A Re-introduction and a Comparison to CIRI, 2010.
(34) Corte Penal Internacional, Estatuto de Roma, 1998.
III.2. Desaparición forzada
La desaparición forzada es un tipo de violación a los derechos humanos que corresponde al arresto, la detención, el secuestro o cualquier otra forma de privación de libertad que sea obra de agentes del Estado o de personas o grupos de personas que actúan con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o del ocultamiento de la suerte o paradero de la persona desaparecida, sustrayéndola de la protección de la ley(37). Como se señaló anteriormente, la práctica generalizada o sistemática de la desaparición forzada de personas es uno de los crímenes de lesa humanidad tipificados por el derecho penal internacional(38).
En Chile, la desaparición forzada fue perpetrada de forma sistemática y generalizada por los órganos represivos de la dictadura liderada por Augusto Pinochet, en el periodo comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990. Durante este periodo, al menos 1.469 personas fueron desaparecidas, mientras que otras 1.747 fueron ejecutadas y 31.856 fueron torturadas en campos de concentración y centros clandestinos de detención y exterminio(39).
Las comisiones de verdad en Chile utilizaron dos categorías para referirse a las personas víctimas de desaparición forzada. La primera de ellas es la categoría de detenido desaparecido, que aplica a aquellas personas que fueron detenidas por agentes del Estado o por personas a su servicio, y respecto de las cuales la última noticia es el hecho de su aprehensión o su ingreso a un recinto secreto de detención. En estos casos, además, las autoridades niegan la detención, o bien declaran haberlos liberado luego de un cierto período de tiempo, o dan otras explicaciones insatisfactorias, o simplemente no otorgan respuestas(40). La segunda categoría es la de persona ejecutada sin entrega de cuerpo, que alude a los casos de personas detenidas desaparecidas que se han localizado posteriormente o se tiene información de su asesinato a manos de agentes del Estado y, por lo tanto, se los puede considerar también como ejecutados(41).
Siguiendo los lineamientos del derecho internacional de los derechos humanos, el Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia considera ambas categorías de víctimas y, por lo tanto, las incorpora dentro del universo de casos a investigar.
III.3. Justicia transicional y búsqueda de personas sometidas a desaparición forzada
La justicia transicional se refiere a todas aquellas medidas implementadas por los gobiernos para enfrentar las consecuencias jurídicas, sociales y políticas que dejan los pasados violentos y/o autoritarios, marcados por el ejercicio de violaciones sistemáticas o generalizadas a los derechos humanos(42). Las medidas de justicia transicional son implementadas generalmente en contextos de transición política, es decir, durante o después del término de una guerra civil o de una dictadura, con el objetivo de reconstruir el sistema democrático a través de la entrega de verdad, justicia y reparación a las víctimas y sus familiares y garantizar la no repetición de las violaciones a los derechos humanos(43). Entre las disposiciones de justicia transicional se incluyen los juicios penales por violaciones a los derechos humanos, las comisiones de verdad, las políticas de búsqueda, las políticas de memorialización, los programas de reparación integral para las víctimas y sus familiares, la revisión de antecedentes y las reformas institucionales.
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(35) Wood & Gibney, The Political Terror Scale (PTS): A Re-introduction and a Comparison to CIRI, 2010.
(36) Es importante señalar que el concepto de violación de derechos humanos no distingue entre aquellas violaciones a los derechos de integridad física que se cometen con motivos políticos y aquellas que no se comenten con motivos políticos, puesto que la doctrina y el enfoque del derecho internacional establece que las vulneraciones a los derechos fundamentales de las personas pueden ocurrir dentro o fuera de un contexto autoritario o represivo (Bueno De Mesquita et al., 2005; Davenport, 2007; Davenport & Armstrong, 2004). La tortura ejercida por agentes del Estado, por ejemplo, es considerada una violación a los derechos humanos, aunque esta no se desarrolle en el marco de una política terrorista o de exterminio dirigida contra las personas que forman parte de la oposición política de la dictadura o del gobierno democrático de turno (Beger & Hill, 2019; Conrad et al., 2018; McGregor, 2013). Por tanto, la motivación política es una variable independiente de la violencia estatal que conlleva violación a los derechos humanos, al igual que otras.
(37) ONU, Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, 2006, art. 2º.
(38) ONU, Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, 2006, art. 5º.
(39) Fuentes: Informe Valech y Rettig
(40) Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, Informe final, p.18.
(41) Ibid., p.19.
(42) Teitel, R. "Transitional Justice Genealogy", Harvard Human Rights Journal, Vol.16 (2003).
La búsqueda de personas sometidas a desaparición forzada es entendida como el proceso de investigación que tiene como objetivo localizar, recuperar, identificar y restituir los restos de las personas víctimas a sus familiares. Cuando la búsqueda se da dentro de un contexto de justicia transicional, son los organismos del Estado los que asumen formalmente esta función a través de procedimientos judiciales o administrativos. Sin embargo, en Chile, al igual que en otros países de América Latina con pasados autoritarios recientes, la búsqueda de personas desaparecidas por los órganos represivos comenzó durante la dictadura, siendo asumida autónomamente por los familiares de las personas víctimas y las organizaciones de la sociedad civil que trabajaron en la defensa y promoción de los derechos humanos.
Considerando lo anterior, es conveniente distinguir operativamente tres tipos o modalidades de búsqueda que se han desarrollado históricamente en nuestro país:
i) La búsqueda autónoma: llevada a cabo por los familiares de las personas víctimas de desaparición forzada y las organizaciones de derechos humanos, sin la ayuda de los organismos del Estado, y que se enfoca, principalmente, en la denuncia de los hechos ocurridos y en la localización y liberación de la persona desaparecida(44).
ii) La búsqueda administrativa o humanitaria: llevada a cabo por los organismos del Estado bajo el modelo de justicia transicional, fundamentalmente a través de comisiones de verdad que investigan el contexto y las circunstancias de las desapariciones y llevan adelante trabajos de recopilación de antecedentes y de análisis documental(45).
iii) La búsqueda judicial: llevada a cabo por los tribunales de justicia y que consiste en calificar si un imputado es jurídicamente responsable por la comisión de una desaparición forzada sobre la base de las pruebas reunidas y analizadas en el proceso de investigación penal.(46)
Como se verá en el capítulo V de este documento, las tres modalidades de búsqueda han sido implementadas en distintos periodos con diferentes resultados y hallazgos.
IV. MARCO NORMATIVO
IV.1. La obligación del Estado de Chile de buscar a las personas víctimas de desaparición forzada
La Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, en adelante la "Convención", es un tratado internacional que fue suscrito, ratificado y promulgado por el Estado de Chile a través del decreto supremo N° 280, de 2010, del Ministerio de Relaciones Exteriores. En el artículo 24 de dicho decreto se dispone que cada persona víctima tiene el derecho de conocer la verdad sobre las circunstancias de la desaparición forzada, la evolución y resultados de la investigación y la suerte de la persona desaparecida. Igualmente se señala que cada Estado Parte deberá adoptar todas las medidas apropiadas para la búsqueda, localización y liberación de las personas desaparecidas y, en caso de fallecimiento, para la búsqueda, el respeto y la restitución de sus restos, velando los Estados Parte por que sus sistemas legales garanticen a las víctimas de desaparición forzada el derecho a la reparación y a una indemnización rápida, justa y adecuada.
Por otro lado, el Comité contra la Desaparición Forzada de Naciones Unidas, en adelante el "Comité", en las Observaciones finales sobre el informe presentado por Chile en virtud del art. 29, párr. 1 de la Convención, recomendó a este que "continúe e intensifique sus esfuerzos de búsqueda de las personas que hubiesen sido sometidas a desaparición forzada, durante (...) la dictadura, cuya suerte aún no haya sido esclarecida y, en caso de fallecimiento, de identificación y restitución de sus restos en condiciones dignas"(47).
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(43) Informe Anual del Instituto Nacional de Derechos Humanos del año 2017, p.192. Disponible en: https://www.indh.cl/bb/ wp-content/uploads/2017/12/01_Informe-Anual-2017.pdf
(44) Al respecto de la búsqueda de los familiares y el rol del Estado, Natalia Chanfreau, en el II Seminario del Plan Nacional de Búsqueda, señaló que "nuestro proceso de búsqueda de verdad y justicia parte desde los inicios (...) en todo este proceso lo que hay acá es un Estado presente, pero en un Estado presente con todos los recursos para reprimir, para hacer desaparecer, para torturar, para detener, un Estado que vuelca todos sus recursos a esto" y que, tras la dictadura, "empezamos lentamente, a partir del empuje de los familiares, a recuperar espacios de verdad y espacios de justicia, con instituciones estatales en contra, adversas" (Chanfreau, 2022).
(45) Sferrazza, P. La búsqueda de personas desaparecidas en Chile: ¿Necesidad de un complemento humanitario?, 2021, p. 83.
(46) Idem.
Por su parte, el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas e Involuntarias de Naciones Unidas, en adelante el "Grupo", señaló en el Comentario General sobre el derecho a la verdad en relación con las desapariciones forzadas que "la obligación de seguir investigando mientras no se haya esclarecido la suerte y el paradero de la persona desaparecida es una consecuencia del carácter continuado de las desapariciones forzadas"(48), e indicó en el Informe, con ocasión de su Misión a Chile, que el Estado tiene el deber de "adoptar un Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas que promueva y coordine las acciones de las diversas instancias estatales encargadas en la materia"(49).
En atención a estos antecedentes, el esclarecimiento de las circunstancias de desaparición y/o muerte de las personas víctimas de desaparición forzada entre 1973 y 1990 en Chile no solo es una obligación ética y moral que ha recaído sobre la sociedad chilena, sino que es una obligación jurídica del Estado y que emana del marco jurídico nacional e internacional, a consecuencia de las graves y sistemáticas violaciones a los derechos humanos cometidas en dictadura y, particularmente, del crimen de lesa humanidad que significa la práctica sistemática de la desaparición forzada.
IV.2. Estándares internacionales para la búsqueda de víctimas de desaparición forzada y derecho interno
Diversos estándares internacionales desarrollados por la jurisprudencia internacional y otros instrumentos de soft law elaborados por diversos organismos internacionales de derechos humanos definen el contenido de esta obligación del Estado de Chile. A continuación, se presentan de forma agrupada los elementos más relevantes de los estándares internacionales para la búsqueda de víctimas de desaparición forzada y cómo estos han sido recepcionados en nuestro derecho interno, configurando el marco jurídico para el diseño e implementación del Plan.
IV.2.1. La búsqueda como política de Estado
El Comité, el Grupo y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) han hecho llamados consistentes para que los Estados adopten políticas públicas destinadas a la búsqueda de personas desaparecidas. Por ejemplo, la Corte IDH ha sentenciado que la legislación y las políticas públicas de los Estados deben traducirse en medidas efectivas para iniciar prontamente la búsqueda, activar todos los recursos necesarios para movilizar a las diferentes instituciones y servicios especializados y desplegar mecanismos internos para obtener información que permita localizar a las víctimas con rapidez y, una vez encontradas, realizar investigaciones penales que permitan procesar y sancionar a los responsables de forma eficaz y expedita(50). En este sentido, la Corte IDH ha señalado que los Estados deben demostrar la existencia de políticas públicas que doten a las instituciones involucradas en la búsqueda de los recursos y facultades necesarias para garantizar los derechos de las personas desaparecidas y sus familiares(51). En la misma línea, los Principios Rectores elaborados y promovidos por el Comité y el Grupo indican que la política pública sobre búsqueda debe ser integral, clara, transparente, visible y coherente; promover la cooperación y colaboración de todas las instancias del Estado y también con otros Estados y organismos internacionales; y materializarse en medidas legislativas, administrativas y presupuestales adecuadas, así como en políticas educativas y otras políticas sectoriales relevantes(52).
En términos operativos, los estándares internacionales de derechos humanos establecen que el diseño de la política pública de búsqueda debe partir del reconocimiento de la dimensión del problema y asegurar un compromiso de alto nivel del Estado para esclarecer la suerte y el paradero de todas las personas desaparecidas(53). Además, debe recibir pleno apoyo institucional, político y financiero desde las esferas legislativas, ejecutivas y judiciales, así como la cooperación y coordinación intersectorial y entre las distintas agencias de los familiares y agrupaciones de familiares(54). La política pública de búsqueda también debe incluir otras acciones, como la recopilación de datos en terreno, la adopción de políticas específicas, las actividades de promoción y concientización, el monitoreo de los procesos de exhumación e identificación y las conmemoraciones y otros eventos públicos(55).
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(47) Comité Contra la Desaparición Forzada de Naciones Unidas (CED). "Observaciones finales sobre el informe presentado por Chile en virtud del art. 29, párr. 1 de la Convención". CED/C/CHL/CO/1. 8 de mayo 2019, párr. 26 y 27. Disponible en: https://ddhh.minjusticia.gob.cl/media/2020/02/CED-2019.pdf
(48) Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas e Involuntarias de Naciones Unidas. Informe del Grupo de trabajo sobre las desapariciones forzadas o involuntarias, A/HRC/16/48, 2010. Disponible en: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G11/104/48/PDF/G1110448.pdf?OpenElement
(49) Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas e Involuntarias de Naciones Unidas (GTDF). Informe del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias: Misión a Chile, 2013, pág. 18. A/HRC/22/45/Add.1. Disponible en: https://ddhh.minjusticia.gob.cl/media/2016/12/A-HRC-22-45-Add1_sp.pdf
(50) Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Informe del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias: Misión a Argentina, 2009, párr. 410. A/HRC/10/9/Add.1. Disponible en: https://acnudh.org/wp-content/ uploads/2010/12/Informe-GdT-Desapariciones-Forzadas-visita-Argentina-2008.pdf
(51) Ibid.; Dulitsky & Anayanssi, 2009, pág. 18.
(52) Comité de la Organización de las Naciones Unidas (CED ONU) contra la desaparición forzada, Principios rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2019, Principios 3:4.
(53) Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas e Involuntarias de Naciones Unidas (GTDF). Informe del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias: Misión a Croacia, 2015, párr.74. Disponible en: https://documents- dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G15/183/65/PDF/G1518365.pdf?OpenElement
El Grupo ha hecho un llamado a garantizar que la búsqueda de personas víctimas de desaparición forzada se plasme en políticas públicas de largo aliento, con el fin de que las medidas se conviertan en políticas de Estado, que no varíen ni se diluyan o reduzcan como consecuencia del cambio de administración o gobierno(56).
En Chile, la ley N° 19.123, que crea la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, dispone en su artículo 6 que la ubicación de las personas detenidas desaparecidas, como igualmente la de los cuerpos de las personas ejecutadas y las circunstancias de dicha desaparición o muerte, constituye un derecho inalienable de los familiares de las víctimas y de la sociedad chilena.
Por su parte, el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dispone que la Administración del Estado debe cumplir sus fines a través de la aprobación, ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal, agregando que en su actuar debe respetar el principio de coordinación entre los distintos órganos de la administración del Estado.
Asimismo, las letras b), g) y h) del artículo 2 del decreto con fuerza de ley N° 3, de 2016, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, disponen que es función del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos colaborar, en el ámbito de su competencia, con el Presidente de la República en las materias relativas a la promoción y protección de los derechos humanos; formular políticas, planes y programas sectoriales; y controlar el cumplimiento de las políticas, planes y programas sectoriales y evaluar sus resultados.
A su vez, el artículo 10 de la misma ley crea el Comité Interministerial de Derechos Humanos, cuya función es asesorar al Presidente de la República en la determinación de los lineamientos de la política intersectorial del Gobierno en materia de derechos humanos, constituyendo una instancia de información, orientación, coordinación y acuerdo para los ministerios y servicios que lo integran. De conformidad con lo anterior, el Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia, como instrumento de política pública de aplicación intersectorial formulado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, aprobado y coordinado por el Comité Interministerial de Derechos Humanos, es la herramienta jurídicamente adecuada para el establecimiento de los compromisos programáticos intersectoriales necesarios para el cumplimiento de las obligaciones del Estado de Chile en materia de búsqueda de las personas víctimas de desaparición forzada, configurándose en una política de Estado de carácter permanente, como lo requieren los estándares internacionales.
IV.2.2. Complementariedad de la búsqueda y la persecución penal
En múltiples ocasiones, las instituciones de los sistemas universal e interamericano de derechos humanos han manifestado la necesidad de distinguir, complementar y relacionar la persecución penal del crimen de desaparición forzada con la búsqueda de las personas desaparecidas dentro de un modelo de investigación más general. Esto significa que la política pública de investigación y búsqueda de víctimas de desaparición forzada debe considerar al menos dos dimensiones: una de carácter judicial, que es encomendada a los órganos jurisdiccionales para la persecución de la responsabilidad penal de los autores materiales e intelectuales del delito de desaparición forzada; y otra de carácter administrativo o humanitario que debe estar radicada en un órgano estatal de búsqueda, encargado de recopilar información sobre las personas desaparecidas, coordinar las actividades de apoyo psicosocial a los familiares y emprender las estrategias de localización, exhumación, identificación y restitución de restos(57).
El deber de investigar los casos de desaparición forzada incluye realizar todas las acciones judiciales y administrativas necesarias para determinar el destino final o paradero de la persona desaparecida. Sobre esto, la Corte IDH ha indicado que solo si se esclarecen todas las circunstancias en cuanto a la desaparición, el Estado habrá proporcionado a las personas víctimas y a sus familiares un recurso efectivo y habrá cumplido con su obligación general de investigar y, eventualmente (58) Por su parte, los Principios Rectores señalan que el término de la investigación criminal, así como la eventual sentencia condenatoria o absolutoria de las personas acusadas de haber cometido un delito de desaparición forzada o la declaración de ausencia por desaparición, no deben ser un obstáculo para continuar con las actividades de búsqueda, ni pueden ser invocadas para suspenderlas(59). Las investigaciones deben mantenerse hasta que se hayan determinado con certeza las circunstancias de la desaparición, así como la suerte y el paradero de la persona desaparecida(60).
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(54) Ibid., cit. N° 37, párr.19.
(55) Ibid., párr.16.
(56) Ibid. cit. N° 39, párr. 28.
(57) Sferrazza, P. La búsqueda de personas desaparecidas en Chile: ¿Necesidad de un complemento humanitario?, 2021, p. 96. sancionar, permitiendo a los familiares de la persona víctima conocer la verdad sobre lo sucedido.
La complementariedad de la persecución penal de los responsables y la búsqueda de las personas desaparecidas implica, entre otras cosas, el establecimiento de canales de cooperación y colaboración entre los organismos jurisdiccionales y administrativos encargados de la investigación. Los Principios Rectores establecen que las competencias de ambas instituciones deben estar claramente definidas en la ley, para evitar que se sobrepongan e interfieran entre sí(61). Además, sugieren que la información obtenida en los procesos judiciales sea usada de manera eficiente y expedita para la búsqueda de la persona desaparecida, y, a su vez, la información producida por los organismos administrativos de búsqueda sea utilizada en las investigaciones criminales, y que la distribución del personal profesional capacitado de las instituciones refleje que la búsqueda y la persecución penal requieren la misma atención(62).
A nivel nacional, la persecución penal de los crímenes cometidos durante la dictadura, atendida su imprescriptibilidad como crímenes de lesa humanidad, se encuentra a cargo de los jueces del crimen con dedicación exclusiva, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 ter del Código de Procedimiento Penal. Actualmente, esta función es ejercida por ministros y ministras en Visita Extraordinaria de las Cortes de Apelaciones del territorio de competencia según el lugar de comisión de la desaparición forzada, de acuerdo con los artículos 559 y siguientes del Código Orgánico de Tribunales.
La investigación, acusación y juzgamiento de estos crímenes por parte de las y los ministros en Visita Extraordinaria se realiza según las reglas del procedimiento ordinario contenidas en el Libro II del Código de Procedimiento Penal. Se trata de un procedimiento inquisitivo en que la investigación es dirigida por un juez instructor bajo secreto sumario, quien asimismo acusa y juzga la responsabilidad penal en la etapa plenaria.
Por otro lado, el deber de investigar y esclarecer las circunstancias de la desaparición forzada, incluidas las labores de búsqueda, recae en el Programa de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
El Programa de Derechos Humanos fue creado por el decreto supremo N° 1.005, de 1997, del Ministerio del Interior, luego de la extinción de la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación creada por la ley N° 19.123, con la función de continuar prestando la asistencia social, legal y judicial que requieran los familiares de las personas víctimas de desaparición forzada, para hacer efectivo el derecho a conocer la ubicación de los cuerpos de las personas víctimas como las circunstancias de dicha desaparición o muerte.
Según el artículo 10 transitorio de la ya citada ley N° 20.405, las facultades del Programa de Derechos Humanos pasaron a estar establecidas en la ley y se ampliaron, incluyendo la facultad para ejercer todas las acciones legales que sean necesarias, lo que comprende presentar querellas respecto de los delitos de secuestro o desaparición forzada, y de homicidio o de ejecución sumaria, según sea el caso.
Posteriormente, en virtud de la ya citada ley N° 20.885, el Programa de Derechos Humanos fue traspasado desde el Ministerio del Interior al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, con todas sus facultades, funciones y obligaciones, incluyendo expresamente aquellas destinadas al ejercicio de las funciones o actividades asignadas al organismo al que se refiere la ley N°19.123, esto es, la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, para hacer efectivo el derecho que establece el artículo 6 de la misma ley, dentro de las cuales se encuentran las de promover y coadyuvar a las acciones tendientes a determinar el paradero y las circunstancias de la desaparición o muerte de las personas detenidas desaparecidas y de aquellas cuyos restos no han sido ubicados, no obstante existir reconocimiento legal de su deceso, sus restos no han sido ubicados.
IV.2.3. Garantías de acceso a la información y participación de familiares en la búsqueda
La Corte IDH considera que, en el marco de los artículos 1.1, 8 y 25 de la Convención Americana, los familiares de las víctimas tienen el derecho, y los Estados la obligación correlativa, a que los hechos vinculados con la desaparición forzada de personas sean efectivamente investigados por las autoridades estatales y, en ese sentido, a conocer la verdad de lo sucedido(63).
Por su parte, los Principios Rectores señalan que "el derecho de acceso a la información incluye la obligación de brindar una adecuada orientación a los familiares de las víctimas en lo relativo a sus derechos y a los mecanismos de protección de estos derechos"(64). Contempla también el deber de darles información periódica y ocasional sobre las medidas adoptadas para buscar a las personas desaparecidas e investigar su desaparición, e igualmente sobre los posibles obstáculos que puedan impedir el avance de la búsqueda(65). En la misma línea, el Comité y la Corte IDH han sugerido que los Estados informen a los familiares o a los representantes de las víctimas de manera periódica, a través de comunicación escrita, sobre el proceso de búsqueda, localización, identificación y determinación de las causas de muerte y lesiones previas de las personas desaparecidas y presuntamente ejecutadas(66).
En cuanto a la participación de familiares en los procesos de búsqueda, las instituciones del derecho internacional de los derechos humanos han sido enfáticas en señalar que la política pública de búsqueda debe construirse e implementarse, en todas sus etapas y todos sus alcances, con la participación de los familiares de las personas víctimas y de todas las personas y organizaciones de la sociedad civil con experiencia y voluntad de cooperar con la construcción e implementación de esa política. Según los Principios Rectores(67), los familiares de las víctimas, así como toda persona, asociación u organización con un interés legítimo, tienen el derecho de participar en la búsqueda. Este derecho debe estar protegido y garantizado en todas las etapas del proceso de búsqueda, sin perjuicio de las medidas adoptadas para preservar la integridad y efectividad de la investigación penal o de la búsqueda misma. Las personas mencionadas deben tener acceso a la información sobre las acciones realizadas, así como sobre los avances y los resultados de la búsqueda y de la investigación. Asimismo, sus aportes, experiencias, sugerencias alternativas, cuestionamientos y dudas deben ser tomadas en cuenta durante todas las etapas de la búsqueda, como insumo para que esta sea más efectiva, sin someterlas a formalismos que las obstaculicen. En ningún caso la negativa de las personas mencionadas a ejercer su derecho a la participación debe usarse, por parte de las autoridades, como motivo para no iniciar o avanzar en la búsqueda(68).
Además, garantizar la participación implica la adopción de medidas destinadas a contener o aminorar los efectos negativos que podrían generar las actividades de búsqueda o persecución penal en los familiares de las víctimas de desaparición forzada. Por ello, los Principios Rectores han sugerido que los funcionarios estatales encargados de la búsqueda estén formados en materia de protección con enfoque diferencial y capacitados para comunicarse con empatía y respeto con los familiares y las demás personas participantes(69).
A nivel interno, existe regulación legal sobre el acceso a la información y el derecho a la participación. El primero de estos derechos se encuentra consagrado en el inciso segundo del artículo 8 de la Constitución Política de la República, en el artículo 13 de la ley N° 18.575 y en la ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública. El segundo, se encuentra consagrado en el artículo 69 de la ley N° 18.575, que reconoce el derecho de las personas a participar en las políticas, planes, programas y acciones del Estado, y en el artículo 70 del mismo cuerpo legal, que dispone que cada órgano de la administración del Estado deberá establecer las modalidades formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones en el ámbito de su competencia.
De esta forma, existe una amplia gama de posibles mecanismos de acceso a la información y participación para dar cumplimiento a los estándares internacionales aplicables en la materia.
Por otro lado, respecto a la relación con las medidas destinadas a contener o aminorar los efectos negativos que podrían generar las actividades de búsqueda o persecución penal para los familiares de las personas víctimas de desaparición forzada, la ley N° 20.405 mandata al Programa de Derechos Humanos a brindar acompañamiento social a las familias de personas víctimas de desaparición forzada en los procesos de búsqueda. Este mismo mandato es compartido por el Programa de Reparación y Atención Integral en Salud (PRAIS), del Ministerio de Salud, creado por la norma técnica N° 88, aprobada por la resolución exenta N° 437, de 2006, para hacer efectivo el derecho de acceso a la salud, contenido en el artículo 28 de la ley N° 19.123.
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(58) CIDH, Caso Ticona Estrada y otros vs Bolivia: Fondo, reparaciones y costas, 2008, párr. 80.
(59) Ibid. cit. N° 40, principios 13.4.
(60) Ibid.
(61) Ibid., principios 13.2.
(62) Ibid., principios 13.3
(63) CIDH, Caso Radilla Pacheco vs Estados Unidos de México: Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, 2009, párr. 180.
(64) Ibid. cit. N° 40, principio 5.2.
(65) Ibid.
(66) CIDH, Caso Masacres de Río Negro vs Guatemala: Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, 2012, párr. 268; Comité contra la Desaparición Forzada (CED), Observaciones finales sobre el informe presentado por Chile en virtud del artículo 29, 2019, párr. 17.d.
(67) ONU, Principios Rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2019, Principios 5.1
(68) ONU, Principios Rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2019, Principios 5.1
(69) ONU, Principios Rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2019, Principios 5.2
IV.2.4. Debida diligencia en la búsqueda
Los organismos del sistema internacional e interamericano de derechos humanos han precisado con cierta profundidad las características del principio de la debida diligencia que rige la búsqueda de personas desaparecidas. Específicamente, se han referido a los deberes del Estado de llevar a cabo la búsqueda de personas de oficio y de forma inmediata (70).Coincidentemente, han favorecido la creación de órganos estatales especializados en la búsqueda y se han precisado las características, composición y facultades que debieran tener para la consecución de sus objetivos(71). Se hace especial énfasis en la necesidad de que los funcionarios de las instituciones a cargo de la localización, exhumación, identificación, custodia y preservación de las osamentas de las personas víctimas sean profesionales e imparciales(72).
Respecto del inicio de la investigación de oficio, el Programa de Derechos Humanos tiene la capacidad para iniciar de oficio las investigaciones para el esclarecimiento de las circunstancias de desaparición forzada, de acuerdo con las facultades señaladas en el artículo 2 de la ley N° 19.123, esto es, las de promover y coadyuvar a las acciones tendientes a determinar el paradero y las circunstancias de la desaparición o muerte de las personas detenidas desaparecidas y de aquellas cuyos restos no han sido ubicados, no obstante existir reconocimiento legal de su deceso. Respecto de la persecución criminal, esta debe ser ejercida de oficio por los tribunales, conforme al artículo 105 del Código de Procedimiento Penal, sin perjuicio de la facultad del Programa de Derechos Humanos para querellarse en casos de personas víctimas calificadas conforme al artículo 10 transitorio de la ley N° 20.405.
Para el cumplimiento de estos fines, según el artículo 2 de la ley N° 19.123, el Programa de Derechos Humanos cuenta con las facultades para i) requerir, reunir y procesar el conjunto de la información existente en poder de entes públicos, así como solicitarla a entes privados, que diga relación con las violaciones a los derechos humanos o la violencia política a que se refiere el informe de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación; ii) recopilar, registrar y sistematizar toda la información útil para determinar el paradero y las circunstancias de la desaparición o muerte de las personas detenidas desaparecidas y de aquellas cuyos restos no han sido ubicados, no obstante existir reconocimiento legal de su deceso; y iii) para organizar, planificar y ejecutar las acciones de búsqueda tendientes a determinar estas circunstancias.
En cuanto al profesionalismo y objetividad en el trabajo de la institución a cargo de la localización, exhumación, identificación, custodia y preservación de los restos de las personas víctimas, conforme a la ley N° 20.065, el Servicio Médico Legal tiene la función de asesorar técnica y científicamente a los órganos jurisdiccionales y de investigación, en todo el territorio nacional, en lo relativo a la medicina legal, ciencias forenses y demás materias propias de su ámbito, realizando peritajes médico-legales en materias clínicas, tanatológicas, psiquiátricas y de laboratorio, evacuando los informes periciales del caso.
V. DIAGNÓSTICO
V.1. Antecedentes sobre la desaparición forzada de personas durante la dictadura civil militar chilena
La desaparición forzada fue una práctica generalizada y sistemática implementada por la dictadura chilena en el período comprendido entre el 11 de septiembre 1973 y el 10 de marzo de 1990, constituyéndose en un crimen de lesa humanidad, conforme al artículo 5 de la Convención y el Estatuto de Roma.
La práctica de la desaparición forzada presenta diferencias según el año, el territorio, las personas víctimas y los órganos represores que cometieron este crimen. De este modo, para el correcto diseño del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia y la implementación de las acciones tendientes al esclarecimiento de las circunstancias de la desaparición y/o muerte de las personas víctimas, se vuelve necesario comprender en toda su profundidad cómo operó la desaparición forzada en Chile como una práctica de exterminio.
De acuerdo con la categorización realizada por las comisiones de verdad, el 74,34% de las personas víctimas de desaparición forzada corresponde a casos de personas detenidas y desaparecidas por el aparato represivo de la dictadura, y el 25,66% corresponde a casos de personas ejecutadas cuyos cuerpos no fueron entregados a sus familiares (ver figura 2). La primera de estas formas de desaparición forzada presenta mayores niveles de planificación y empleo de recursos que la segunda, lo que impacta en las estrategias de búsqueda que deben emplearse para cada uno de estos casos.
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(70) CED, Observaciones finales sobre el informe presentado por España en virtud del artículo 29, 2013, párr. 32.
(71) CED, Observaciones finales sobre el informe presentado por España en virtud del artículo 29, 2013, párr. 32.
(72) CIDH, Caso del Caracazo vs Venezuela: Reparaciones y costas, 2002, párr. 143.2.
Figura 2
Proporción de personas víctimas de desaparición forzada calificadas como detenidas desaparecidas y ejecutadas sin entrega de cuerpo por las comisiones de verdad.
Fuente: Elaboración propia, Programa de Derechos Humanos, 2023(73).
A su vez, la desaparición forzada no fue empleada de forma homogénea en el territorio. Si bien hay un fuerte componente urbano, también existe un número importante de casos de desaparición forzada en sectores rurales en la zona sur y en sectores mineros e industriales del norte de nuestro país (ver Tabla 1).
Tabla 1
Lugar de secuestro o detención de las personas víctimas de desaparición forzada calificadas por las comisiones de verdad
Fuente: Elaboración propia Programa de Derechos Humanos, 2023.(74)
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(73) Gráfico se elabora en base al estudio y sistematización de la información disponible en los informes de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación y la Comisión Asesora Presidencial para la Calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión, Política y Tortura.
(74) Tabla se elabora en base al estudio y sistematización de la información disponible en los informes de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación y la Comisión Asesora Presidencial para la Calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión, Política y Tortura
En cuanto a los datos demográficos de las personas víctimas de desaparición forzada, los informes de las comisiones de verdad muestran que el 95,7% de ellas corresponde a personas con sexo registral masculino y el 4,3% son personas de sexo femenino. Además, los datos de las comisiones de verdad muestran que la población de personas sometidas a desaparición forzada tenía en promedio 29 años y que el 13,6% era menor de 21 años.
Figura 3
Sexo y edad de las personas víctimas de desaparición forzada
Fuente: Elaboración propia, Programa de Derechos Humanos, 2023.(75)
De acuerdo con los datos de las comisiones de verdad, el 50,28% de las personas víctimas de desaparición forzada eran obreros o campesinos y el 20,98% eran profesionales universitarios, técnicos de nivel superior o empleados en empresas particulares o estatales. El resto de las personas víctimas eran principalmente estudiantes de educación superior (en su mayoría universitarios), estudiantes de educación primaria y secundaria y funcionarios públicos del gobierno de la Unidad Popular (ver figura 4).
Figura 4
Ocupación laboral de las personas víctimas de desaparición forzada
Fuente: Elaboración propia, Programa de Derechos Humanos.(76)
El 62% de las personas víctimas de desaparición forzada militaba o estaba vinculada a algún partido político de oposición a la dictadura. De las 1.469 víctimas calificadas por las comisiones de verdad, 292 pertenecían al Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR), 285 al Partido Comunista (PC), 275 al Partido Socialista, 24 al Movimiento de Acción Popular Unitaria (MAPU), 9 al Partido Radical (PR), 5 al Frente Patriótico Manuel Rodríguez (FPMR), 5 a la Democracia Cristiana (DC), 3 a la Izquierda Cristiana (IC) y 14 a otros colectivos y movimientos políticos que fueron perseguidos por el aparato represor de la dictadura.
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(75) Gráfico se elabora en base al estudio y sistematización de la información disponible en los informes de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación y la Comisión Asesora Presidencial para la Calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión, Política y Tortura.
(76) Gráfico se elabora en base al estudio y sistematización de la información disponible en los informes de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación y la Comisión Asesora Presidencial para la Calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión, Política y Tortura.
Tabla 2
Militancia o cercanía política de las personas víctimas de desaparición forzada
Fuente: Elaboración propia, Programa de Derechos Humanos 2023(77)
Por otro lado, las formas específicas en que los cuerpos fueron inhumados, exhumados y hechos desaparecer exhibieron diferentes patrones en el tiempo y el territorio (ver Tabla 3). Hasta la fecha no se han podido establecer correlaciones entre las características de las personas víctimas, los órganos responsables de la desaparición, el año y la relación entre territorio y métodos empleados, pero diversas investigaciones judiciales y académicas han logrado demostrar ciertas correlaciones, arrojando luces sobre cómo operó la desaparición forzada en Chile y ofreciendo una aproximación a cómo la reconstrucción sistemática de patrones puede contribuir al esclarecimiento de la verdad.
Tabla 3
Métodos empleados por agentes del Estado para el ocultamiento de cuerpos de personas víctimas de desaparición forzada
Fuente: Elaboración propia, Programa de Derechos Humanos en base a Cáceres, Iván, "Detenidos desaparecidos en Chile: Arqueología de la muerte negada. 2011".(81)
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(77) Tabla se elabora en base al estudio y sistematización de la información disponible en los informes de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación y la Comisión Asesora Presidencial para la Calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión, Política y Tortura.
(78) Judicialmente está documentada la utilización de helicópteros.
(79) Se conocen antecedentes judiciales de su utilización previa en localidades de la Región de Valparaíso.
(80) Existen antecedentes judiciales que dan cuenta que dicho procedimiento también fue utilizado en Constitución, Linares y Pisagua.
V.2. Antecedentes de los procesos de búsqueda de víctimas de desaparición forzada desarrollados en Chile
Como fue mencionado anteriormente, la búsqueda de personas desaparecidas es una obligación jurídica del Estado, cuya fuente son los tratados internacionales suscritos y ratificados por Chile. Sin embargo, a pesar del carácter permanente de la desaparición forzada, hasta la fecha no hay una política pública encargada de ejecutar tareas de manera constante. Sin perjuicio de lo anterior, sí es posible identificar diversos esfuerzos para levantar procesos de reconstrucción de la verdad y de búsqueda, que han permitido avanzar en el esclarecimiento de determinados casos. Este apartado consigna cuáles han sido los esfuerzos efectuados y qué resultados han tenido.
V.2.1. Esfuerzos de búsqueda previos al Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia
. Búsqueda de los familiares
Los familiares de personas detenidas desaparecidas son fundamentalmente quienes han protagonizado los procesos de búsqueda en nuestro país. La organización de los familiares surgió en forma temprana y determinante, inmediatamente después de producidas las detenciones de sus seres queridos(82).
Los familiares de las personas víctimas de la represión de la dictadura, en su mayoría mujeres, conformaron rápidamente organizaciones: la Agrupación de Familiares de Detenidos Desaparecidos, en 1974, y la Agrupación de Familiares de Ejecutados Políticos, en 1976(83); cuyas acciones estuvieron caracterizadas por la denuncia permanente en el espacio público, huelgas de hambre, señalamiento de los centros de detención, entre otras. Asimismo, fueron fundamentales las acciones apoyadas en la solidaridad internacional, las que visibilizaron de manera importante las violaciones a los derechos humanos que estaban ocurriendo en el país y permitieron(84), como fueron los casos de Lonquén y Yumbel en 1978 y 1979, respectivamente.
La búsqueda efectuada por los familiares recibió tempranamente la orientación por parte de organizaciones de la sociedad civil, la Vicaría de la Solidaridad y la Fundación de Ayuda Social de las Iglesias Cristianas (FASIC), las que ofrecieron apoyo principalmente mediante el acompañamiento psicosocial y la asesoría en las acciones judiciales presentadas en favor de las personas desaparecidas(85). Del mismo modo, el trabajo de registro y documentación que realizaron los familiares y las organizaciones conformaron una base de datos que respaldó el trabajo de calificación de las comisiones de verdad(86). En total, se pueden enumerar al menos 15 organizaciones dedicadas a la defensa de los derechos humanos y al acompañamiento social y jurídico de los familiares de las personas víctimas de la dictadura(87), las que conformaron un movimiento de derechos humanos en Chile a partir del cual los posteriores esfuerzos institucionales en materia de justicia transicional pudieron materializarse.
En dictadura, el Estado no levantó iniciativa alguna que se hiciera cargo de la búsqueda de las personas desaparecidas. Por esta razón la búsqueda efectuada por las familias y las organizaciones de derechos humanos se considera de carácter autónomo.(88)
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(81) Tabla se elabora en base al estudio y sistematización de la reconstrucción de las modalidades de desaparición forzada identificadas por Iván Cáceres Roque en "Detenidos desaparecidos en Chile: Arqueología de la muerte negada. 2011", incorporando dos modalidades adicionales en base al estudio de sentencias judiciales y fuentes abiertas del Programa de Derechos Humanos.
(82) Peñaloza, C. Creció soñando el día de ver: La larga búsqueda de los hijos de detenidos desaparecidos en Chile, 2016, p. 61-65.
. Mecanismos implementados por el Ejecutivo
Desde el término de la dictadura, el Estado de Chile ha empujado una serie de mecanismos para avanzar en materia de justicia transicional. Las medidas pueden diferenciarse entre los mecanismos de reconstrucción de la verdad para esclarecer lo acontecido a las personas víctimas, los procedimientos de asistencia judicial para la persecución penal de los responsables y los mecanismos de reparación para las personas afectadas y sus familiares.
La Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación (Comisión Rettig), creada en 1990, corresponde al primer mecanismo cuyo objetivo fue "contribuir al esclarecimiento global de la verdad sobre las más graves violaciones a los derechos humanos cometidas entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990, ya fuera en el país o en el extranjero, si estas últimas tuvieron relación con el Estado de Chile o con la vida política nacional, con el fin de colaborar a la reconciliación de todos los chilenos y sin perjuicio de los procedimientos judiciales a que puedan dar lugar tales hechos"(89).
En febrero de 1991 la Comisión entregó un informe (Informe Rettig), en el que se constató la recepción de 3.550 denuncias, de las cuales 2.296 fueron considerados como casos calificados de violaciones a los derechos humanos, correspondiendo 979 de ellas a víctimas detenidas desaparecidas.
Posteriormente, en febrero de 1992, se promulgó la ley N° 19.123, a través de la cual se creó la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación (en adelante e indistintamente "CNRR" o la "Corporación")(90). En este caso, el organismo en cuestión fue mandatado para coordinar e implementar las medidas de reparación propuestas por el informe de la primera comisión, junto con la reivindicación del buen nombre y la dignidad de cada persona víctima. Asimismo, la Corporación fue mandatada para revisar los casos de personas respecto de los cuales la Comisión Rettig no había logrado formar convicción de su condición de persona víctima de violación a los derechos humanos, ya que se debían recopilar antecedentes necesarios para poder pronunciarse. Respecto a la búsqueda, la ley facultó a la CNRR para "promover y coadyuvar a las acciones tendientes a determinar el paradero y las circunstancias de la desaparición o muerte de las personas detenidas desaparecidas y de aquellas que no obstante existir reconocimiento legal de su deceso, sus restos no han sido ubicados". Por otra parte, es necesario señalar que la Corporación fue erguida bajo el compromiso estatal del derecho a la verdad y, por medio de la ley que dispone su creación, se indica que "la ubicación de las personas detenidas desaparecidas, como igualmente la de los cuerpos de las personas ejecutadas y las circunstancias de dicha desaparición o muerte, constituyen un derecho inalienable de los familiares de las víctimas y de la sociedad chilena"(91).
Durante su funcionamiento, la Corporación recibió 1.200 denuncias, de las cuales 899 fueron consideradas como casos calificados de violaciones a los derechos humanos(92) y 123 de ellos corresponden a víctimas detenidas desaparecidas. En total, la Comisión y la Corporación cifraron un total de 3.195 casos calificados de violaciones a los derechos humanos, siendo 1.102 las víctimas en calidad de detenidos desaparecidos.
La Corporación tuvo vigencia legal hasta el 31 de diciembre de 1996(93). Sus funciones fueron posteriormente asumidas, como órgano continuador, por el Programa de Derechos Humanos, creado por del decreto supremo N° 1.005, de 1997, del Ministerio del Interior, cuya función es prestar asistencia social y legal a los familiares de las víctimas de ejecutados políticos y detenidos desaparecidos, tanto para acceder a los beneficios que establece la ley N° 19.123, como para hacer efectivo el derecho inalienable de conocer la ubicación de las personas detenidas desaparecidas o de los cuerpos de las personas ejecutadas y las circunstancias de dichas desapariciones o muertes, por medio de dicha asistencia o poniendo a disposición los antecedentes reunidos y custodiados por el archivo conformado por las comisiones anteriores. En el mismo sentido, el Programa asume funciones en los procesos judiciales como tercero coadyuvante en las causas por tales los delitos.
De acuerdo con los tipos de búsqueda y con las funciones que asumieron estas tres instancias, se puede afirmar que, hasta 1998, se desarrolló por parte del Estado una búsqueda administrativa con énfasis en la recopilación de antecedentes de las personas víctimas de manera individualizada.
En 1999 fue convocada una "Mesa de Diálogo", con el objetivo de avanzar en la búsqueda de las personas víctimas de desaparición forzada, que contó con la participación de integrantes de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad. En cuanto se estableció el secreto de las actuaciones de la mesa, para otorgar protección a quienes entregaban información relativa al paradero de las víctimas desaparecidas, las agrupaciones de familiares no participaron, y solo accedieron a la información una vez que fueron elaborados los resultados.
En efecto, el 13 de junio de 2000 fue presentado el acuerdo final de esta instancia, en la que las Fuerzas Armadas reconocieron por primera vez las graves violaciones a los derechos humanos cometidas en la dictadura. Se adquirió el compromiso por parte de estas instituciones de entregar información respecto a la ubicación y las circunstancias de desaparición de las personas detenidas desaparecidas, resguardando la identidad de quienes entregaran los antecedentes. Para el cumplimiento de este acuerdo, se aprobó la ley N° 19.687, la cual otorgó un plazo de seis meses para que las instituciones involucradas entregaran dicha información al Presidente de la República, bajo el compromiso de estricto secreto. Un listado de doscientas personas fue remitido a la Corte Suprema, la que determinó el nombramiento de jueces con dedicación exclusiva para la investigación de los casos que contaban con este nuevo antecedente.
Por último, en 2010 se creó la Comisión Asesora Presidencial para la Calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión Política y Tortura (Comisión Valech II)(94), la que tuvo por objeto abrir un nuevo plazo para el reconocimiento de las personas víctimas, incluidas las de ejecución política y desaparición forzada. Esta instancia reconoció ocho nuevos casos de personas víctimas detenidas desaparecidas. Sin embargo, la instancia no aportó nuevos antecedentes respecto de las circunstancias de las desapariciones forzadas de personas, ni de las generalizadas y sistemáticas violaciones a los derechos humanos cometidas durante el periodo comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990.
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(83) Agrupación de Familiares de Ejecutados Políticos (AFEP), El largo camino en búsqueda de Justicia, 2017.
(84) Guerrero, M. Sociología de la masacre, 2023.
(85) Sferrazza, P. La búsqueda de personas desaparecidas en Chile: ¿Necesidad de un complemento humanitario?, 2021.
(86) Quintana, A. G. Políticas archivísticas para la defensa de los derechos humanos, 2009.
(87) Orellana, P. & Hutchison, E. El movimiento de derechos humanos en Chile, 1991. Pág. 13.
(88) Al respecto de la búsqueda de los familiares y el rol del Estado, Natalia Chanfreau, en el II Seminario del Plan Nacional de Búsqueda, señaló que "... nuestro proceso de búsqueda de verdad y justicia parte desde los inicios (...) en todo este proceso lo que hay acá es un Estado presente, pero en un Estado presente con todos los recursos para reprimir, para hacer desaparecer, para torturar, para detener, un Estado que vuelca todos sus recursos a esto" y que, tras la dictadura, "empezamos lentamente, a partir del empuje de los familiares, a recuperar espacios de verdad y espacios de justicia, con instituciones estatales en contra, adversas" (Chanfreau 2022).
(89) Decreto supremo N° 355. Artículo 1.
(90) Ley N° 19.123, Crea Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, Establece pensión de reparación y Otorga otros beneficios en favor de personas que señala.
V.2.2. Resultados de los procesos de búsqueda
A pesar de las medidas institucionales que hemos revisado, ninguna de estas instancias se conformó con el objetivo de la búsqueda administrativa o humanitaria de las personas víctimas, ni ejerció atribuciones de forma permanente para ello. Desde 1998, el modelo de búsqueda ha estado enmarcado en el tipo judicial que se revisó anteriormente, vale decir, la investigación ha sido llevada a cabo por los tribunales de justicia con el propósito de buscar responsabilidades penales por la comisión de los crímenes, siendo la búsqueda del paradero de las personas un objetivo accesorio y no principal(95). Hasta la fecha, no se ha podido esclarecer el paradero o destino de la mayoría de las personas víctimas, ni existe una certeza absoluta respecto a su número total.
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(91) Ley N° 19.123, Crea Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, Establece pensión de reparación y Otorga otros beneficios en favor de personas que señala, Art. 6º.
(92) Los resultados del trabajo de la CNRR fueron publicados en 1996, en el Informe sobre Calificación de Víctimas de Violaciones de Derechos Humanos y de la Violencia Política
(93) Ley N° 19.123, Crea Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, Establece pensión de reparación y Otorga otros beneficios en favor de personas que señala. Art. 16º.
(94) Creada por Decreto Supremo N° 43 del Ministerio del Interior, el 5 de febrero de 2010. Previamente y con motivo de que las anteriores comisiones no abordaron la situación de las víctimas sobrevivientes de prisión política y tortura, en 2003 se creó la Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura (Comisión Valech I) la que recibió el testimonio de más de 35.000 de las cuales se calificó un total de 28.459 víctimas.
(95) Sferrazza, P. La búsqueda de personas desaparecidas en Chile: ¿Necesidad de un complemento humanitario?, 2021.
Figura 4
Proporción de personas víctimas de desaparición forzada que han sido identificadas por organismos forenses (SML y EAAF)
Fuente: Elaboración propia, Programa de Derechos Humanos en base a información proporcionada por el SML(96).
Respecto de las víctimas identificadas, el 34,4% fueron víctimas de desaparición forzada por agentes del Ejército de Chile, el 25,4% por Carabineros y el 18,5% por ambas instituciones. Como contrapartida, la mayoría de las personas sin identificar corresponde a víctimas de la DINA (29,1%), lo que da cuenta del uso de métodos más sofisticados y del mayor empleo de recursos para cometer la desaparición forzada por parte de este aparato represivo especializado para la persecución política (ver Figura 5).
Figura 5
Instituciones vinculadas con la desaparición forzada de personas víctimas identificadas y no identificadas
Fuente: Elaboración propia, Programa de Derechos Humanos, sobre la base de los informes de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación y la Comisión Asesora Presidencial para la Calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión Política y Tortura. El porcentaje de las instituciones está calculado sobre el total de víctimas de desaparición (N = 1.469 personas).
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(96) Gráfico se elabora para este fin, en base al estudio y sistematización de la información disponible en los informes de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación y la Comisión Asesora Presidencial para la Calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión, Política y Tortura, cruzado con la base de datos de víctimas identificadas por el Servicio Médico Legal entregada al Programa de Derechos Humanos en octubre de 2021.
V.3. Antecedentes de la persecución penal del delito de desaparición forzada en Chile
Las experiencias de los procesos penales por las violaciones a los derechos humanos cometidas en dictadura y su relación con el modelo de justicia transicional desarrollado en el país presentan avances, obstáculos y desafíos que se reflejan en la construcción de la verdad jurídica y, por lo tanto, en las acciones para prevenir la impunidad, identificar a los responsables de crímenes de lesa humanidad y obtener las debidas sanciones y reparaciones.
El primer esfuerzo realizado durante la dictadura por parte de los departamentos jurídicos de las organizaciones de derechos humanos(97) fue argumentar en la justicia ordinaria que los tribunales militares no eran competentes(98). Paralelamente, con el fin de documentar las actuaciones judiciales sobre la búsqueda y el esclarecimiento del paradero de las personas detenidas, se presentaron recursos de amparo (habeas corpus(99)), los cuales fueron rechazados varios meses después de haberse interpuesto. En respuesta al rechazo de los recursos, se diseñó una medida de amparo masiva que logró mostrar un patrón común de detención arbitraria, obteniendo una respuesta reducida por parte del Ministerio del Interior sobre la detención de 41 personas(100). A partir de esta experiencia, se iniciaron otros recursos de amparo masivos que solicitaron información de los lugares de detención, sin embargo, la Corte de Apelaciones no otorgó los antecedentes requeridos. Al poco tiempo, con la aprobación de un recurso de amparo, este mecanismo jurídico constituyó una tutela mínima y también una evidencia de denuncia hacia los organismos internacionales.
Por otra parte, en 1978, las actuaciones judiciales se vieron obstaculizadas por la concesión de amnistía "a todas las personas que, en calidad de autores, cómplices o encubridores hayan incurrido en hechos delictuosos, durante la vigencia de la situación de Estado de Sitio, comprendida entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1978, siempre que no se encuentren actualmente sometidas a proceso o condenadas"(101).
A partir de los años noventa, época en la que se instala el modelo de justicia transicional que crea los mecanismos de verdad ya señalados en el acápite anterior, tienen lugar varios hitos jurisprudenciales y legislativos relacionados con causas de derechos humanos que demuestran los obstáculos que han enfrentado las persecuciones penales, por ejemplo, la inaplicabilidad del decreto ley de amnistía, la imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad, o la prescripción gradual de delitos imprescriptibles(102).
Analizando el número de causas abiertas por los tribunales de justicia para investigar los delitos relacionados con la desaparición forzada, se puede apreciar un aumento sostenido en el número de procesos judiciales en los que se investigan secuestros, homicidios, inhumaciones y exhumaciones ilegales. En total, entre 1990 y 2023, el número de causas acumuladas por secuestro fue de 584, el número de causas acumuladas por homicidio fue de 169 y el número de causas acumuladas por inhumación y exhumación ilegal fue de 85 (ver Figura 6).
Figura 6
Número de causas por secuestro calificado, homicidio, inhumación y exhumación ilegal acumuladas durante el periodo 1990-2023
Fuente: Elaboración propia, Programa de Derechos Humanos, 2023(103).
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(97) Comité Pro Paz, Vicaría de la Solidaridad, SERPAJ, CODEJU, Comisión Chilena de Derechos Humanos, CODEPU, entre otros.
(98) Garretón, R. Los tribunales con jurisdicción penal durante la transición a la democracia en Chile, 2009.
(99) El habeas corpus es un derecho y una garantía jurisdiccional concreta que busca proteger la libertad personal y la seguridad individual. Nogueira, H. El Habeas Corpus o recurso de amparo en Chile, 2010.
(100) Hau, B. La fuerza de la vida. La defensa de los Derechos Humanos del departamento jurídico del Comité Pro Paz y de la Vicaría de la Solidaridad, 2005.
(101) Decreto ley N.º 2.191. Concede Amnistía a las personas que indica por los delitos que señala, Art. 1º
(102) Fernández, K. La Jurisprudencia de la Corte Suprema frente a las graves violaciones contra los derechos humanos, 2010.
(103) Gráfico se elabora para este fin, en base a los procesos judiciales registrados en el sistema estadístico del Programa de Derechos Humanos, asociados a alguna de las 1.469 personas víctimas de desaparición forzada calificadas.
No obstante, en 2004, se marca un nuevo precedente con el caso del detenido desaparecido Miguel Ángel Sandoval, en el que la Corte de Apelaciones y la Corte Suprema confirmaron la existencia del delito de secuestro calificado, cuya homologación internacional correspondería a la desaparición forzada(104). Este hecho no solo significó un avance en materia judicial, sino que también explica el posterior aumento de sentencias con condena. En efecto, a partir del análisis de las sentencias condenatorias se puede apreciar que el número de condenas dictadas en contra de los criminales de lesa humanidad supera los sobreseimientos definitivos y temporales a partir de 2011. En total, durante el periodo comprendido entre 1990 y 2023 se ha acumulado un total de 256 causas con condenas para los responsables por crímenes de lesa humanidad y 153 causas con sobreseimientos definitivos o temporales (ver Figura 7).
Figura 7
Número de causas por desaparición forzada con sentencias condenatorias y sobreseimientos (definitivos o temporales) acumuladas durante el periodo 1990-2023
Fuente: Elaboración propia, Programa de Derechos Humanos, 2023(105).
Sin perjuicio de lo anterior, para juzgar el efectivo avance de la justicia respecto del juzgamiento y castigo proporcional y justo de los responsables de este crimen de lesa humanidad, se debe entender que la desaparición forzada es una cadena de sucesos que comprende distintos momentos o etapas del crimen, empezando con el hecho de la desaparición y terminando con la localización, recuperación y restitución de sus restos, pasando por toda la trayectoria de esas personas entre ambos extremos de la cadena (ver Figura 8)(106).
Figura 8
Cadena de sucesos en desaparición forzada y búsqueda: modalidad judicial
Fuente: Collins, Cath, 2016.
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(104) Fernández, K. La Jurisprudencia de la Corte Suprema frente a las graves violaciones contra los derechos humanos, 2010.
(105) Gráfico se elabora en base a las sentencias ejecutoriadas con condenas y sobreseimientos registrados en el sistema estadístico del Programa de Derechos Humanos, asociadas a alguna de las 1.469 personas víctimas de desaparición forzada calificadas.
(106) Collins, Cath (2016). Respuestas estatales a la desaparición forzada en Chile: aspectos forenses, policiales y jurídicos. Santiago: Observatorio de Justicia Transicional UDP.
Como se puede apreciar de la secuencia de hechos, a falta de una tipificación específica del delito de desaparición forzada, como ocurre en Chile, existen al menos cinco hechos que forman parte estructural del trayecto de una persona víctima de desaparición forzada y que son constitutivos de delitos: i) el secuestro, entendido como encerrar o detener a otro privándole de su libertad ilegalmente; ii) la tortura, durante el paso por centros de detención clandestinos(107); iii) el homicidio, entendido como matar a otro; iv) la inhumación ilegal, entendida como enterrar el cadáver de una persona con infracción de la normativa aplicable; y v) la exhumación ilegal, entendida como el desentierro y/o traslado del cadáver de una persona con infracción de la normativa aplicable.
Sin embargo, el 83,5% de las sentencias sobre casos de desaparición forzada ha condenado solo por el delito de secuestro, mientras que el 14,8% por homicidio, el 11,1% por inhumaciones ilegales, y el 2,5% por torturas como un hecho autónomo frente al homicidio o el secuestro (ver Tabla 4). Cabe hacer presente que al 30 de enero de 2023 existen 80 procesos por el delito de secuestro en etapa de sumario, 49 por homicidio y 92 por inhumación y exhumación ilegal.
Tabla 4
Proporción de tipos penales aplicados en sentencias condenatorias en casos de desaparición forzada.
Fuente: Elaboración propia, Programa de Derechos Humanos, 2023.(108)
Nota: Una sentencia condenatoria puede referirse a más de un tipo penal, por ejemplo, secuestro y homicidio calificado, u homicidio e inhumación ilegal. Los porcentajes están calculados sobre el total de víctimas con sentencias ejecutoriadas (N = 595) al 30 de enero de 2023.
VI. DISEÑO DE LA POLÍTICA PÚBLICA
VI.1. Diseño participativo: Metodología
La fase participativa contemplada en el diseño del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia consideró distintos mecanismos de participación de la sociedad civil: encuentros participativos, reuniones con expertos y seminarios temáticos. Respecto a estos últimos, se realizaron cinco seminarios para abordar distintas aristas de los procesos de búsqueda, los que contaron con cerca de cuatro mil participantes presenciales y virtuales.
Por su parte, a los encuentros participativos fueron convocadas agrupaciones de familiares de personas detenidas desaparecidas y ejecutadas políticas, familiares no agrupados, organizaciones de derechos humanos y sitios de memoria. El objetivo de estos encuentros fue presentar, informar y dialogar sobre aquellos antecedentes involucrados en un modelo de búsqueda y, junto con ello, levantar sus opiniones sobre la propuesta de ejes y líneas de acción contempladas en el diseño preliminar del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia por medio de un cuestionario estructurado que abordaba preguntas específicas relativas a nudos críticos de la propuesta.
Tal como ya se mencionó, se realizaron 67 encuentros participativos en total en todas las regiones del país, con 775 participantes que representaron a 35 agrupaciones de familiares, 13 agrupaciones de personas expresas políticas y exoneradas, 43 organizaciones de derechos humanos, 20 sitios de memoria y 164 familiares no agrupados. Las opiniones levantadas en estos encuentros fueron sistematizadas y clasificadas temáticamente o por opiniones que se repetían con mayor frecuencia, las que fueron descritas para explicar sus asociaciones. Posteriormente, las opiniones fueron proyectadas en la formulación de los objetivos y metas de la propuesta final del Plan.
Los temas en torno a los cuales se agruparon las opiniones fueron: 1) enfoques para el diseño del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia; 2) registro único de víctimas de desaparición forzada; 3) relevamiento de documentos y archivos; 4) aspectos de las investigaciones forenses; 5) justicia y procesos judiciales; 6) formas de abordar la participación; 7) acompañamiento integral; 8) prácticas de memorias; y 9) promoción de derechos humanos y difusión de procesos de búsqueda.
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(107) A la fecha de la comisión de la desaparición forzada, no estaba tipificado el delito de tortura, siendo aplicables los delitos de aplicación de tormentos y apremios ilegítimos.
(108) Tabla se elabora en base a las sentencias ejecutoriadas con condenas registradas en el sistema estadístico del Programa de Derechos Humanos, asociadas a alguna de las 1.469 personas víctimas de desaparición forzada calificadas.
Los resultados del proceso participativo y sus proyecciones en la propuesta del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia fueron presentados a todas las personas y organizaciones que participaron del proceso en una etapa final de devolución y socialización. Para esto, se realizaron cuatro encuentros macrorregionales en modalidad presencial y en línea, un encuentro en la ciudad de La Serena y un encuentro en la Región Metropolitana, ambos de carácter presencial. El 21 de julio de 2023, con ocasión del Encuentro Nacional de Agrupaciones de Familiares de Detenidos Desaparecidos y Ejecutados Políticos, se realizó el encuentro de socialización en la ciudad de La Serena, con la participación de 27 representantes de agrupaciones de familiares. El 24 de julio de 2023 se efectuó el encuentro de socialización en la Región Metropolitana, con la participación de 91 personas, y el 26 de julio se desarrollaron paralelamente los encuentros macrorregionales de las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá, Antofagasta, Atacama, Coquimbo, Valparaíso, O'Higgins, Maule, Ñuble, Biobío, Araucanía, Los Ríos, Los Lagos, Aysén y Magallanes, con la participación total de 171 personas.
VI.2. Conclusiones
La desaparición forzada en Chile es una violación a los derechos humanos que constituye un crimen de lesa humanidad, ya que se trató de una práctica sistemática y generalizada en contra de la población civil en un contexto de terrorismo de Estado. En virtud de este reconocimiento, desde el fin de la dictadura, el Estado chileno ha implementado diferentes medidas para enfrentar las consecuencias jurídicas, sociales y políticas de los crímenes cometidos, las que, como hemos visto, se enmarcan en las medidas de justicia transicional. Entre estos esfuerzos se cuentan las comisiones de verdad, Comisión Rettig y CNRR, que permitieron realizar un primer proceso de calificación de vulneraciones y, por tanto, de personas víctimas, junto con recomendar e implementar acciones conducentes a la reparación de sus familiares. Continuación de este esfuerzo ha sido el Programa de Derechos Humanos, el que también ha asumido, primero, el rol de tercero coadyuvante y, luego, el rol de querellante en las causas por desaparición forzada y ejecución política. En ese sentido, las atribuciones de estas iniciativas han estado vinculadas principalmente a la persecución penal de los crímenes, al establecimiento de la verdad jurídica y a las medidas de reparación a las familias. La búsqueda, sin embargo, ha estado más asociada a iniciativas coyunturales que a una política permanente y estructural.
Los esfuerzos del Estado y del tipo de búsqueda que se ha implementado desde el fin de la dictadura ha tenido como resultado que, de las 1.469 personas víctimas de desaparición forzada, 307 se han encontrado e identificado, lo que representa el 21% del total de personas calificadas por las comisiones de verdad. De este modo, todavía existen 1.162 personas cuyos casos siguen sin aclararse.
El Comité, el Grupo y la Corte IDH han instado a los Estados a implementar las medidas correspondientes para buscar a las personas víctimas de desaparición forzada, reforzando lo ya establecido por la Convención. Han señalado que, mientras no se esclarezca lo acontecido con ellas, el Estado debe adoptar la búsqueda como una política pública que no se interrumpa con los cambios de administración.
Los Principios Rectores, que establecen estándares de buenas prácticas que emanan de las obligaciones establecidas por la Convención, señalan que la búsqueda debe incluir complementariedad con la persecución penal de los responsables de los crímenes, para aplicar las sanciones correspondientes a la gravedad del hecho, sin que una sea obstáculo ni argumento para suspender la otra y estableciendo las coordinaciones necesarias y complementarias entre los organismos jurisdiccionales y administrativos. Respecto a la debida diligencia en la búsqueda, se señala que esta debe realizarse de oficio, de manera inmediata y a través de profesionales idóneos, especializados e imparciales, los cuales deben trabajar en el registro de víctimas y el manejo de información estadística basado en fuentes oficiales, para lo cual el Estado debe asegurar los recursos necesarios y suficientes a las instituciones. Asimismo, se indica que se debe garantizar, a lo largo de todo el proceso y transversalmente en todas las acciones, el derecho de los familiares de las personas víctimas de participar y ser informados permanentemente acerca de cualquier avance u obstáculo, para lo cual se deben adoptar las medidas necesarias de contención y acompañamiento integral.
Es por esto último que la fase de diseño incluyó mecanismos de participación que conformaron una de las principales herramientas mediante las cuales se levantaron y consideraron las opiniones y experiencias de quienes han llevado a cabo los procesos de búsqueda en nuestro país. El proceso participativo no solo reforzó las obligaciones adquiridas por el Estado y las recomendaciones emanadas de los organismos internacionales, sino que también aportó con información, antecedentes y recomendaciones propias sostenidas por los años de búsqueda.
Es por lo señalado anteriormente que se hace imperativo contar con un instrumento de política pública que dé continuidad a los esfuerzos ya levantados, tanto por el Estado como por la sociedad civil, pero que además se haga cargo de los nudos críticos del modelo implementado en Chile, y pueda ayudar a robustecer y unificar todas las acciones y coordinar a todas las instituciones que deben adquirir el compromiso de saldar esta deuda histórica y obligación ética y jurídica, mediante la implementación de mecanismos y procedimientos especializados que se materializan en el Plan Nacional de Búsqueda.
VII. PLAN NACIONAL DE BÚSQUEDA: VERDAD Y JUSTICIA
VII.1. Estructura y Gobernanza
Comité Interministerial de Derechos Humanos
La evaluación, reformulación y aprobación de las modificaciones al Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia estará a cargo del Comité Interministerial de Derechos Humanos, ante el cual el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos deberá informar de los avances en la implementación del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia, al menos, una vez al año, por intermedio del Programa de Derechos Humanos, así como de las observaciones del Comité de Seguimiento y Participación.
A las sesiones del Comité Interministerial en que se aborde el Plan serán invitados todos los ministerios con compromisos sectoriales en él.
Los acuerdos del Comité Interministerial que impliquen modificar el Plan Nacional de Búsqueda serán formalizados a través de un decreto del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, conforme al artículo 10 de su ley orgánica.
Órgano Ejecutor
El órgano ejecutor a cargo de la implementación del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia de las personas víctimas de desaparición forzada en Chile, durante el periodo comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990, es el Programa de Derechos Humanos de la Subsecretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en virtud de sus facultades legales.
En el cumplimiento de dicha labor, el Programa de Derechos Humanos podrá actuar por sí mismo o en coordinación con las instituciones responsables o colaboradoras que hayan adquirido compromisos sectoriales en el Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia.
Todas las instituciones que hayan adquirido compromisos sectoriales en el Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia deberán actuar coordinadamente, participando en las instancias y mecanismos de coordinación que para estos efectos determine el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
Asimismo, las instituciones deberán informar al Programa de Derechos Humanos el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el Plan, para su seguimiento.
Comité de Seguimiento y Participación
Se creará un Comité de Seguimiento y Participación, cuyas funciones serán conocer, asesorar y hacer recomendaciones para la implementación del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia.
Dicho Comité estará compuesto por nueve integrantes, conforme a las siguientes reglas:
a) Tres personas designadas o designados por agrupaciones de familiares de detenidos desaparecidos o de familiares de ejecutados políticos.
b) Una persona designada por las organizaciones de derechos humanos y sitios de memoria vinculadas con la búsqueda de personas víctimas de desaparición forzada.
c) Dos personas que sean académicas o investigadores, con una conocida trayectoria en el estudio, investigación y difusión de los derechos humanos, que serán designadas por el Presidente de la República, a propuesta cada uno de una quina por parte del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas.
d) Una persona designada por el Instituto Nacional de Derechos Humanos.
e) Dos personas designadas por el Presidente de la República, que deberán contar con una conocida trayectoria en la defensa, estudio y promoción de los derechos humanos.
Para efectos de la designación de las y los integrantes de la letra a) y b), las agrupaciones de familiares, organizaciones y sitios de memoria deberán contar con personalidad jurídica vigente y estar inscritos en el registro que se llevará conforme a la resolución que la Subsecretaría de Derechos Humanos dictará para estos efectos. La misma resolución establecerá las reglas del procedimiento para efectuar dicha designación.
Las y los integrantes del Comité tendrán una duración de cuatro años desde su designación y cumplirán sus tareas ad honorem, sin perjuicio de que los gastos de traslado, alimentación y alojamiento en que tengan que incurrir las personas designadas conforme a la letra a) y b) serán costeados por el Programa de Derechos Humanos. Todas las designaciones deberán ser declaradas por resolución de la Subsecretaría de Derechos Humanos.
En caso de renuncia o inhabilidad sobreviniente de algún integrante del Comité de Seguimiento y Participación, lo que deberá declararse según el caso, mediante resolución de la Subsecretaría de Derechos Humanos, el integrante deberá ser repuesto nuevamente, conforme a las reglas establecidas en los incisos anteriores, y cumplirá el tiempo restante que le quedaba al integrante cuyo cargo se repone.
Para efectos de la primera designación, la duración del nombramiento de dos integrantes de la letra a), un integrante de la letra c) y un integrante de la letra e) será de dos años, luego de lo cual, todos los cargos tendrán una duración de cuatro años.
El Comité de Seguimiento y Participación sesionará de forma ordinaria cada tres meses y podrá sesionar de forma extraordinaria por acuerdo de la mayoría simple de sus integrantes en ejercicio. En la primera sesión deberá acordarse un reglamento interno de funcionamiento y elegir entre sus integrantes quién lo presidirá.
La función de Secretaría Ejecutiva del Comité de Seguimiento y Participación será desempeñada por el Programa de Derechos Humanos, debiendo asegurar las condiciones materiales y logísticas para su funcionamiento.
Periódicamente el Comité recibirá información sobre las actividades del Programa, pudiendo el Comité formular recomendaciones, hacer solicitudes de información y emitir opiniones, las que serán especialmente consideradas en la planificación de acciones y actividades del Plan.
VII.2. Financiamiento
El financiamiento de las acciones del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia será consultado en la partida de presupuesto del año correspondiente del Ministerio o Servicio comprometido como responsable o colaborador de su implementación. Sin perjuicio de lo anterior, el financiamiento general de la implementación del Plan será incorporado en la Asignación 001, del Subtítulo 24, del ítem 03, de la Partida 10, Capítulo 06, Programa 01, de la Subsecretaría de Derechos Humanos de la Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2023 o su equivalente en los años posteriores.
VII.3. Definición de objetivos, metas y acciones
El Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia se estructura en torno a objetivos, metas y acciones. Estas últimas cuentan con actividades, responsables y colaboradores.
Como resultado del proceso participativo y del diagnóstico cualitativo y cuantitativo de la búsqueda y los desafíos actuales, se definió que el objetivo general del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia es esclarecer las circunstancias de desaparición, muerte y destino final de las personas víctimas de desaparición forzada, de manera sistemática y permanente, de conformidad con las obligaciones del Estado de Chile y los estándares internacionales.
Conforme a las obligaciones del Estado de Chile y los estándares internacionales, los objetivos de la política pública integral deben ser el esclarecimiento de las desapariciones forzadas registradas, el justo castigo de los perpetradores, la generación de actos de reparación y memoria y la adopción de medidas de protección de las víctimas, entre otras medidas que garanticen que no se vuelvan a cometer desapariciones forzadas. Asimismo, el Plan debe construirse e implementarse, en todas sus etapas y alcances, con la participación de las víctimas y organizaciones de la sociedad civil con experiencia y voluntad de cooperar con la construcción o implementación de esa política. Un objetivo central de la política pública de búsqueda debe ser la protección y el apoyo amplio a las víctimas(109).
A partir de lo anterior, los objetivos específicos del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia son: 1) esclarecer las circunstancias de desaparición o muerte de las personas víctimas de desaparición forzada y su paradero; 2) garantizar el acceso a la información y participación de las y los familiares y la sociedad en los procesos de búsqueda de víctimas de desaparición forzada; y 3) implementar medidas de reparación y garantías de no repetición de la comisión del crimen de desaparición forzada (ver Tabla 5).
Tabla 5
Matriz de objetivos y metas del PNB
Fuente: Elaboración propia, Programa de Derechos Humanos, 2023.
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(109) ONU, Principios rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2019, Principio 3.
Primer objetivo específico: Esclarecer las circunstancias de desaparición y/o muerte de las personas víctimas de desaparición forzada y su paradero.
El primer objetivo específico responde a un elemento central del diagnóstico de la historia de los procesos de búsqueda. La respuesta estatal frente a la desaparición forzada y sistemática de personas durante la dictadura se concentró en dos mecanismos: comisiones de verdad, con un mandato restringido y acotadas en el tiempo, y los procesos judiciales para establecer las responsabilidades penales de los agentes responsables.
El primer mecanismo mencionado tuvo por objeto calificar a las víctimas de la dictadura y, en alguna dimensión, esclarecer las circunstancias de su desaparición, pero su duración acotada congeló en el tiempo el estado de conocimiento que como sociedad adquirimos sobre la comisión de estos crímenes y el destino de las víctimas. El segundo de estos mecanismos, que ha sido permanente en el tiempo (especialmente a partir de 2000), no ha tenido por objetivo esencial la búsqueda y el esclarecimiento de la verdad, sino la imputación, prueba y establecimiento de responsabilidades penales por la comisión de delitos, típicamente el secuestro en casos de desaparición forzada.
En vista de lo anterior, establecer como objetivo específico del Plan de Búsqueda de Verdad y Justicia el esclarecimiento de estas circunstancias supone alterar el foco de la respuesta estatal, relevando el valor de la verdad como un principio autónomo de la justicia transicional y una obligación permanente del Estado de Chile.
Las tres metas asociadas a este objetivo son: i) reconstruir las trayectorias de las personas víctimas de desaparición forzada y las circunstancias de su desaparición y/o muerte; ii) avanzar en el establecimiento de verdad judicial y responsabilidades criminales en torno a la comisión de los crímenes asociados a la desaparición forzada de personas en dictadura; y iii) ubicar, recuperar, identificar y restituir los restos de las personas víctimas de desaparición forzada. Estas metas responden a obligaciones internacionales que tiene el Estado de Chile.
El Estado de Chile, por un lado, debe garantizar a cada víctima el derecho de conocer la verdad sobre las circunstancias de la desaparición forzada, la evolución y resultados de la investigación y la suerte de la persona desaparecida; y adoptar todas las medidas apropiadas para la búsqueda, localización y liberación de las personas desaparecidas y, en caso de fallecimiento, para la búsqueda, el respeto y la restitución de sus restos(110).
La complementariedad de la verdad y la justicia como valores autónomos de la justicia transicional no solo es un estándar internacional recogido por los Principios Rectores(111), sino también una demanda histórica de familiares hecha presente en el proceso participativo: se espera toda la verdad y toda la justicia.
Segundo objetivo específico: Garantizar el acceso a la información y participación de las y los familiares y la sociedad en los procesos de búsqueda de víctimas de desaparición forzada.
El segundo objetivo específico responde al diagnóstico de la ausencia de mecanismos y procedimientos claros para la rendición de cuentas, entrega de información y participación de familiares en los procesos de búsqueda. La inclusión de este segundo objetivo específico en el Plan se justifica por tratarse de una demanda y expectativa generalizada de los familiares de las víctimas de desaparición forzada y porque los estándares internacionales disponen que la política pública de búsqueda debe ser clara, transparente y visible(112), y garantizar el derecho a la participación y acceso a la información(113).
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(110) Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, 2006, Artº24.
(111) ONU, Principios rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2019, Principio Nº13.
Las metas asociadas a este objetivo, esto es, promover la participación informada de familiares y organizaciones de la sociedad civil vinculadas a la desaparición forzada en los procesos de búsqueda a través de mecanismos efectivos y hacer parte a la sociedad en los procesos de búsqueda, son la concreción de estas obligaciones, distinguiendo las dimensiones de participación y acceso a la información que deben respetarse en este contexto.
Con un enfoque diferencial, se reconoce con estas metas la necesidad de establecer canales adecuados para la circulación de información y participación, distinguiendo al menos tres niveles a los que debe responder la política cuando se trata de familiares y agrupaciones de familiares, organizaciones y personas con un interés legítimo en la búsqueda y la sociedad en general.
Tercer objetivo específico: Implementar medidas de reparación y garantías de no repetición de la comisión del crimen de desaparición forzada.
El tercer objetivo responde tanto a estándares internacionales como a elementos centrales de las posiciones sostenidas en el proceso participativo.
Respecto a los estándares, los Principios Rectores señalan que dentro de los objetivos de la política pública de búsqueda deben estar consideradas medidas que garanticen que no se vuelvan a cometer desapariciones forzadas y la protección y el apoyo amplio a las víctimas. Esto último debe incluir la atención y el acompañamiento psicosocial a las víctimas y debe contener medidas que eviten su revictimización o victimización secundaria(114).
Por otro lado, en el proceso participativo se remarcó la necesidad de que el Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia garantice las condiciones biopsicosociales necesarias para asegurar la participación. Al mismo tiempo, las y los participantes relevaron la necesidad de que el Plan cuente con medidas que garanticen la no repetición, haciendo el énfasis en la memoria y educación en derechos humanos.
Por estas razones, las metas asociadas a estos objetivos son promover la memoria en torno a las graves y sistemáticas violaciones a los derechos humanos cometidas durante la dictadura y las respuestas sociales asociadas a ellas; brindar atención integral (biopsicosocial) en procesos de búsqueda a familiares de personas víctimas de desaparición forzada y desarrollar medidas de sensibilización y promoción sobre desaparición forzada dirigidas a la sociedad.
VII.4. Matriz del Plan Nacional de Búsqueda Verdad y Justicia
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(112) ONU, Principios rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2019, Principio N° 3.
(113) ONU, Principios rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2019, Principio Nº5.
(114) ONU, Principios rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas, 2019, Principio Nº3.
Artículo segundo.- Una copia del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia respecto de las personas víctimas de desaparición forzada en Chile en el periodo comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990, autorizada por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, deberá ser depositada en el Archivo del Programa de Derechos Humanos, debiendo estar siempre disponible para su consulta. Además, sus copias digitales e impresas deberán ser difundidas de forma gratuita, según disponibilidad.
Artículo tercero.- La evaluación, reformulación y aprobación de modificaciones del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia estará a cargo del Comité Interministerial de Derechos Humanos, ante el cual el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos deberá informar de la implementación del Plan, al menos, una vez al año, por intermedio del Programa de Derechos Humanos, así como de las observaciones del Comité de Seguimiento y Participación.
Para las sesiones del Comité Interministerial en que se aborde el Plan serán invitados todos los ministerios con compromisos sectoriales en él.
Los acuerdos del Comité Interministerial que impliquen modificar el Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia serán formalizados a través de un decreto del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, conforme al artículo 10 de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
Artículo cuarto.- Se designa como Órgano Ejecutor, a cargo de la implementación del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia, al Programa Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en razón de sus facultades legales.
En dicha labor, el Programa de Derechos Humanos podrá actuar por sí mismo o en coordinación con las instituciones responsables o colaboradoras que hayan adquirido compromisos sectoriales en el Plan.
Todas las instituciones que hayan adquirido compromisos sectoriales en el Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia deberán actuar coordinadamente, participando en las instancias y mecanismos de coordinación que para estos efectos determine el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos mediante resolución.
Asimismo, las instituciones deberán informar al Programa de Derechos Humanos el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el Plan, para su seguimiento.
Artículo quinto.- Créase un Comité de Seguimiento y Participación, cuyas funciones serán las de conocer, asesorar y hacer recomendaciones para la implementación del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia.
Dicho Comité estará compuesto por nueve integrantes, conforme a las siguientes reglas:
a) Tres personas designadas o designados por agrupaciones de familiares de detenidos desaparecidos o de familiares de ejecutados políticos.
b) Una persona designada por las organizaciones de derechos humanos y sitios de memoria vinculadas con la búsqueda de personas víctimas de desaparición forzada.
c) Dos personas que sean académicas o investigadores, con una conocida trayectoria en el estudio, investigación y difusión de los derechos humanos, que serán designadas por el Presidente de la República, a propuesta cada uno de una quina por parte del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas.
d) Una persona designada por el Instituto Nacional de Derechos Humanos.
e) Dos personas designadas por el Presidente de la República, que deberán contar con una conocida trayectoria en la defensa, estudio y promoción de los derechos humanos.
Para efectos de la designación de las y los integrantes de la letra a) y b), las agrupaciones de familiares, organizaciones y sitios de memoria deberán contar con personalidad jurídica vigente y estar inscritos en el registro que se llevará conforme a la resolución que la Subsecretaría de Derechos Humanos dictará para estos efectos. La misma resolución establecerá las reglas del procedimiento para efectuar dicha designación.
Las y los integrantes del Comité tendrán una duración de cuatro años desde su designación y cumplirán sus tareas ad honorem, sin perjuicio de que los gastos de traslado, alimentación y alojamiento en que tengan que incurrir las personas designadas conforme a la letra a) y b) serán costeados por el Programa de Derechos Humanos. Las designaciones de los integrantes referidos en los literales a), b) y d) del presente artículo se realizarán mediante resolución de la Subsecretaría de Derechos Humanos. Por su parte, las designaciones de los integrantes referidos en los literales c) y e) se realizarán mediante el decreto supremo respectivo.
Las y los integrantes del Comité de Seguimiento y Participación deberán ser nombrados dentro del plazo de sesenta días desde la entrada en vigencia del presente decreto supremo.
En caso de renuncia o inhabilidad sobreviniente de algún integrante del Comité de Seguimiento y Participación, lo que deberá declararse según el caso, mediante resolución de la Subsecretaría de Derechos Humanos, el integrante deberá ser repuesto nuevamente, conforme a las reglas establecidas en los incisos anteriores, y cumplirá el tiempo restante que le quedaba al integrante cuyo cargo se repone.
Artículo sexto.- Para efectos de la primera designación, la duración del nombramiento de dos integrantes de la letra a), un integrante de la letra c) y un integrante de la letra e) será de dos años, luego de lo cual, todos los cargos tendrán una duración de cuatro años.
Artículo séptimo.- El Comité de Seguimiento y Participación sesionará de forma ordinaria cada tres meses y podrá sesionar de forma extraordinaria por acuerdo de la mayoría simple de sus integrantes en ejercicio. En la primera sesión deberán acordar un reglamento interno de funcionamiento y elegir entre sus integrantes quién lo presidirá.
La función de Secretaría Ejecutiva del Comité de Seguimiento y Participación será desempeñada por el Programa de Derechos Humanos, debiendo asegurar las condiciones materiales y logísticas para su funcionamiento.
Periódicamente el Comité recibirá información sobre las actividades del Programa, pudiendo el Comité formular recomendaciones, hacer solicitudes de información y emitir opiniones, las que serán especialmente consideradas en la planificación de acciones y actividades del Plan.
Artículo octavo.- Sin perjuicio de los compromisos adquiridos en el Plan, todos los Ministerios, Subsecretarías y Servicios Públicos centralizados y demás organismos de la administración del Estado, deberán prestar su cooperación y colaboración al Programa de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos para el cumplimiento de los objetivos, metas y acciones del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia.
Artículo noveno.- Todos los gastos para la implementación del Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia respecto de las personas víctimas de desaparición forzada en Chile en el periodo comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990 se realizarán con cargo a los recursos consultados en la Asignación 001, del Subtítulo 24, del ítem 03, de la Partida 10, Capítulo 06, Programa 01, de la Subsecretaría de Derechos Humanos, correspondiente a la Ley de Presupuestos del Sector Público año 2023. Los gastos correspondientes al año 2024 y siguientes se realizarán con cargo a las mismas partidas correspondientes de la Subsecretaría de Derechos Humanos que se establezcan en la Ley de Presupuestos del Sector Público que se apruebe para ese año y siguientes, respectivamente.
Los gastos en que deban incurrir los órganos de la administración del Estado que hayan adquirido compromisos sectoriales en el Plan Nacional de Búsqueda de Verdad y Justicia respecto de las personas víctimas de desaparición forzada en Chile en el periodo comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990, serán consultados en las respectivas partidas presupuestarias de la Ley de Presupuestos del Sector Público vigente en el año que se verifique el gasto de los servicios involucrados.
Artículo décimo.- Sin perjuicio de lo anterior, la Subsecretaría de Derechos Humanos, a través del Programa de Derechos Humanos, podrá celebrar los convenios de colaboración con instituciones públicas y privadas y organismos internacionales que sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Tómese razón, regístrese, comuníquese y publíquese.- GABRIEL BORIC FONT, Presidente de la República.- Luis Cordero Vega, Ministro de Justicia y Derechos Humanos.- Carolina Tohá Morales, Ministra del Interior y Seguridad Pública.- Albert Van Klaveren Stork, Ministro de Relaciones Exteriores.- Maya Fernández Allende, Ministra de Defensa Nacional.- Mario Marcel Cullell, Ministro de Hacienda.- Álvaro Elizalde Soto, Ministro Secretario General de la Presidencia.- Javiera Toro Cáceres, Ministra de Desarrollo Social y Familia.- Nicolás Cataldo Astorga, Ministro de Educación.- Ximena Aguilera Sanhueza, Ministra de Salud.- Marcela Sandoval Osorio, Ministra de Bienes Nacionales.- Antonia Orellana Guarello, Ministra de la Mujer y Equidad de Género.- Carolina Arredondo Marzán, Ministra de las Culturas, las Artes y el Patrimonio.- Aisén Etcheverry Escudero, Ministra de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación.
Lo que transcribo para su conocimiento.- Le saluda atentamente, Jaime Gajardo Falcón, Subsecretario de Justicia.