SUSPENDE PROCESO DE CONSULTA INDÍGENA INSTRUIDO MEDIANTE RESOLUCIÓN EXENTA Nº 244, DE 2025, DEL MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL Y FAMILIA, SUBSECRETARÍA DE SERVICIOS SOCIALES, POR MOTIVOS QUE INDICA
Núm. 412 exenta.- Santiago, 29 de septiembre de 2025.
Visto:
Lo dispuesto en la Ley Nº 18.575, orgánica constitucional de bases generales de la Administración del Estado, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley Nº 1-19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia; en el decreto con fuerza de ley Nº 7.912, de 1927, del Ministerio del Interior, que organiza las secretarías de Estado; en el decreto ley Nº 1.028, de 1975, que precisa atribuciones y deberes de los subsecretarios de Estado; en la Ley Nº 19.880, que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; en la Ley Nº 20.502, que crea el Ministerio del Interior y el Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol, y modifica diversos cuerpos legales; en la Ley Nº 21.722, de presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2025; en la Ley Nº 20.285, sobre acceso a la información pública; en la Ley Nº 20.530, que crea el Ministerio de Desarrollo Social y Familia y modifica cuerpos legales que indica; en la Ley Nº 19.253, que establece normas sobre protección de fomento y desarrollo de los indígenas, y crea la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena; en el Convenio Nº 169, sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, de la Organización Internacional del Trabajo, promulgado por el decreto supremo Nº 236, de 2008, del Ministerio de Relaciones Exteriores; en el decreto supremo Nº 636, de 2025, del Ministerio de Hacienda, que modifica presupuesto vigente del Sector Público; en el Reglamento que determina la estructura organizativa interna del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, aprobado por el decreto supremo Nº 15, de 2012, del entonces Ministerio de Desarrollo Social, Subsecretaría de Evaluación Social; en el Reglamento de la ley Nº 20.285 sobre acceso a la información pública, aprobado por el decreto supremo Nº 13, de 2009, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia; en el decreto supremo Nº 14, de 2023, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que crea la Comisión para la Paz y el Entendimiento; en el Reglamento que regula el procedimiento de consulta indígena en virtud del artículo 6, Nº 1, letra a), y Nº 2 del Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado por el decreto supremo Nº 66, de 2013, del entonces Ministerio de Desarrollo Social; en la resolución exenta Nº 387, de 2014, que crea la Unidad de Coordinación de Asuntos Indígenas y Afrodescendientes, modificada por las resoluciones exentas Nº 319, de 2018, y Nº 791, de 2024, todas de la Subsecretaría de Servicios Sociales; en la resolución exenta Nº 500, de 2022, del Consejo para la Transparencia, que aprueba nuevo texto de la instrucción general del Consejo para la Transparencia, sobre Transparencia Activa y deroga expresamente las instrucciones generales Nº 3, 4, 7, 8, 9 y 11, de ese Consejo; en la resolución exenta Nº 244, de fecha 27 de junio de 2025, del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, Subsecretaría de Servicios Sociales, que instruye un procedimiento administrativo para iniciar el proceso de consulta previa de las medidas que indica, y convoca a las instituciones representativas del pueblo Mapuche en las regiones del Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos; en el oficio ordinario SES Nº 1712/2025, de 26 de septiembre de 2025, de la Unidad de Coordinación de Asuntos Indígenas y Afrodescendientes (en adelante, UCAIA) de la Subsecretaría de Servicios Sociales de esta cartera de Estado, que remite el informe motivado sobre solicitud de suspensión de consulta indígena, suscrito por la UCAIA y la Unidad de Seguimiento de las recomendaciones de la Comisión para la Paz y el Entendimiento del Ministerio del Interior; en la resolución Nº 36, de 2024, de la Contraloría General de la República, que fija normas sobre exención del trámite de Toma de Razón; en las demás normas vigentes, pertinentes y aplicables, y
Considerando:
1º Que, el Convenio Nº 169, sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, de la Organización Internacional del Trabajo, promulgado por el decreto supremo Nº 236, de 2008, del Ministerio de Relaciones Exteriores (en adelante e indistintamente, "Convenio 169 OIT"), establece el deber de consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, según lo dispuesto por su artículo 6, numeral 1, literal a). Adicionalmente, respecto de consultas llevadas a cabo en aplicación del Convenio 169 OIT, la norma contenida en su artículo 6, numeral 2, establece que deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
2º Que, para el cumplimiento de lo anterior, el Estado de Chile adoptó el reglamento que regula el procedimiento de consulta indígena, aprobado por el decreto supremo Nº 66, de 2013, del entonces Ministerio de Desarrollo Social, Subsecretaría de Servicios Sociales, publicado en el Diario Oficial con fecha 4 de marzo de 2014, que Aprueba el Reglamento que regula el procedimiento de consulta indígena en virtud del artículo 6, Nº 1, letra a), y Nº 2 del citado Convenio Nº 169, y deroga normativa que indica (en adelante e indistintamente, "Reglamento General de Consulta Indígena").
3º Que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento General de Consulta Indígena, "la consulta es un deber de los órganos de la Administración del Estado y un derecho de los pueblos indígenas susceptibles de ser afectados directamente por la adopción de medidas legislativas o administrativas, que se materializa a través de un procedimiento apropiado y de buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas susceptibles de afectarlos directamente (...)".
4º Que, mediante el decreto supremo Nº 14, de 2023, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, se creó la Comisión para la Paz y el Entendimiento (en adelante e indistintamente, "la Comisión"), instancia que tiene por propósito asesorar al Presidente de la República para construir y consolidar una solución de largo plazo al conflicto territorial en las regiones del Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, levantando información y propiciando un proceso de diálogo entre los principales actores de las mencionadas regiones, para la creación de una vía institucional y legítima para abordar el conflicto de tierras y establecer una nueva relación entre el Estado de Chile y el pueblo Mapuche. Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1º del referido decreto.
5º Que, una de las recomendaciones entregadas por la Comisión aborda las "Bases del acuerdo de tierras", la cual está consignada en la recomendación Nº 10, numeral 1, del Informe final entregado al Presidente de la República con fecha 6 de mayo de 2025. En virtud de esta propuesta, la Comisión recomienda la adopción de un conjunto de medidas relativas a un nuevo sistema de tierras para las comunidades y organizaciones Mapuche en las regiones del Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, y otras materias que se deriven de estas, esto es, "un nuevo sistema de tierras que tenga por objeto armonizar la Ley Indígena Nº 19.253 con el Convenio Nº 169 de la OIT".
6º Que, atendida la relevancia del asunto abordado por la recomendación señalada en el considerando anterior, mediante la resolución exenta Nº 244, de fecha 27 de junio de 2025, del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, Subsecretaría de Servicios Sociales, suscrita también por el Ministro del Interior, y publicada en el Diario Oficial con fecha 3 de julio de 2025, se instruyó un procedimiento administrativo para iniciar el proceso de consulta previa de las medidas relativas a un nuevo sistema de tierras para las comunidades y organizaciones indígenas Mapuche de las regiones del Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, y otras materias que se deriven de estas, ordenando, a su vez, convocar a las instituciones representativas del pueblo Mapuche en las cuatro regiones señaladas y la apertura del expediente administrativo respectivo.
7º Que, de acuerdo con lo establecido por el artículo 16 del Reglamento General de Consulta Indígena, las consultas poseen cinco etapas: a) planificación; b) entrega de información y difusión; c) deliberación interna de los pueblos indígenas; d) diálogo; y e) sistematización, comunicación de resultados y término.
Al respecto, cabe señalar que la letra a) del artículo citado, establece que la primera etapa de planificación tiene por finalidad (i) entregar la información preliminar sobre la medida a consultar a los pueblos indígenas; (ii) determinar por parte de los pueblos indígenas y del órgano responsable los intervinientes, sus roles y funciones; y (iii) determinar conjuntamente entre el órgano responsable y los pueblos indígenas la metodología o forma de llevar a cabo el proceso; el registro de las reuniones por medios audiovisuales, actas u otros medios que dejen constancia del proceso; y la pertinencia de contar con observadores, mediadores y/o ministros de fe.
Adicionalmente, la norma citada establece que la metodología debe considerar, a lo menos, la forma de intervenir en el proceso de consulta, la formalización de los acuerdos, los lugares, los plazos, la disposición de medios que garanticen la generación de un plano de igualdad, así como los mecanismos de difusión y logística en general.
Además, de acuerdo con la norma en comento, esta etapa de planificación debe comprender, al menos, tres reuniones: una para la entrega preliminar de información sobre la medida a consultar; otra para determinar los intervinientes y la metodología, para lo cual el pueblo convocado debe contar con el tiempo suficiente para acordarla de manera interna; y, finalmente, otra para consensuarla con el órgano responsable.
Respecto a los acuerdos de esta etapa, la norma citada dispone que deben constar en un acta que contendrá la descripción detallada de la metodología establecida, debiendo ser suscrita por los intervinientes designados para dicho efecto, y que, en caso de no haber acuerdo en todo o en algunos de los elementos indicados precedentemente, el órgano responsable deberá dejar constancia de esta situación y de la metodología que se aplicará, la cual deberá resguardar los principios de la consulta.
8º Que, instruida la consulta indígena en comento, y de conformidad con el artículo 15 del Reglamento General de Consulta Indígena, en el mes de julio de 2025 se inició el referido proceso de consulta mediante la convocatoria en distintos medios de difusión de las primeras reuniones de planificación, las cuales se realizaron de manera simultánea en distintas localidades de las regiones del Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, el 13 de agosto de 2025. Esta etapa de planificación se compuso de un conjunto de reuniones que se llevaron a cabo en el cronograma que se acordó conjuntamente con los representantes indígenas que asistieron.
9º Que, con fecha 26 de septiembre de 2025, la UCAIA, dependiente de la Subsecretaría de Servicios Sociales del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, envió al Ministro del Interior y a la Ministra de Desarrollo Social y Familia el oficio ordinario SES Nº 1712/2025, remitiendo el informe motivado sobre solicitud de suspensión de consulta indígena, elaborado conjuntamente por la UCAIA y la Unidad de Seguimiento de las recomendaciones de la Comisión para la Paz y el Entendimiento del Ministerio del Interior(1), en tanto unidades técnicas de cada cartera de Estado relacionadas con la consulta indígena en comento.
El informe motivado describe las observaciones manifestadas por los representantes indígenas durante la ejecución de la etapa de planificación de la consulta y recomienda la procedencia de evaluar su suspensión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 del Reglamento General de Consulta Indígena.
10º Que, al respecto, el informe da cuenta del inicio de la etapa de planificación de la consulta, como primera fase del proceso. Indica que esta etapa fue convocada para el período comprendido entre los días miércoles 13 de agosto y jueves 25 de septiembre, ambos del año 2025, y se realizaron 71 reuniones en 71 localidades definidas de las regiones del Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, en cumplimiento de lo establecido por el artículo 15 y 16, letra a), del Reglamento General de Consulta Indígena.
11º Que, además, el referido informe detalla que las instituciones representativas del pueblo Mapuche convocadas, en las primeras reuniones de planificación, manifestaron opiniones diversas respecto al diseño, la ejecución y la continuidad de la consulta, quedando constancia de ello en las respectivas actas de las reuniones realizadas y en comunicados y declaraciones públicas.
Por ejemplo, en más de 50 reuniones, durante la presentación de la propuesta metodológica efectuada por los órganos responsables, los representantes indígenas solicitaron un espacio de diálogo interno para formular sus apreciaciones en relación con el proceso de consulta, lo cual no se encontraba contemplado en el itinerario programado para esas instancias. A su vez, en aquellas reuniones que se desarrollaron según lo planificado, los asistentes manifestaron inconvenientes y observaciones a la planificación general del proceso de consulta y reparos a la materia consultada.
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(1) Creada por la modificación del presupuesto vigente del Sector Público a que se refiere el decreto supremo Nº 636, de 2025, del Ministerio de Hacienda.
12º Que, en lo fundamental, las observaciones manifestadas por los asistentes dicen relación con los siguientes aspectos:
- Tiempo limitado para dar a conocer el objeto del proceso, lo que habría incidido en la convocatoria y la transmisión oportuna de la información sobre el proceso de consulta y la medida, con un enfoque territorial;
- Observaciones respecto a los soportes operativos utilizados para difundir la convocatoria de la consulta, que habría impactado generando un alcance acotado de su divulgación, considerando la importancia y complejidad de la medida;
- Forma en que se enmarcó la discusión sobre el funcionamiento del mecanismo de reparación en tierras;
- Asuntos controvertidos de alcance nacional en el ámbito indígena, incidentales a la consulta, pero transversales a las cuatro regiones; y
- Otros asuntos de índole local considerados como obstáculos para la fluidez del diálogo.
Todas estas observaciones fueron registradas en las actas correspondientes, según mandata el artículo 19 del Reglamento General de Consulta Indígena, y al menos en 30 de aquellas consta la entrega y presentación de comunicados y declaraciones por parte de las organizaciones y comunidades participantes en el mismo sentido.
No obstante lo señalado, la mayoría de las comunidades y organizaciones también expresaron la disposición a dialogar, previa revisión de las observaciones y consideraciones señaladas.
13º Que, el informe también señala que la medida consultada reviste un carácter de alta complejidad y debate, toda vez que su contenido dice relación con propuestas sustantivas en materia de tierras, lo que está ligado intrínsecamente con los derechos territoriales del pueblo Mapuche, en tanto demanda histórica y fundamental de dicha población. La íntima relación que existe entre ese pueblo indígena y el espacio donde proyecta su supervivencia física y cultural, explica la relevancia y criticidad de las reclamaciones expuestas en las reuniones por los representantes indígenas, las cuales, a su vez, dificultan la continuidad actual del proceso.
14º Que, de esta forma, el informe, tras exponer la normativa nacional e internacional que obliga a la autoridad competente a resguardar la ejecución de la consulta indígena, bajo los principios de la buena fe y de un procedimiento apropiado y flexible, concluye que las observaciones señaladas, junto a las solicitudes de los representantes indígenas en las reuniones de no continuar o suspender el proceso, han afectado significativamente las posibilidades de alcanzar con éxito los objetivos de la etapa de planificación y continuar con las otras fases de la consulta. Por ello, las unidades técnicas informantes señalan que, en la especie, se configura la hipótesis normativa del artículo 18, inciso segundo, del Reglamento General de Consulta Indígena, según el cual "el pueblo indígena susceptible de ser afectado directamente podrá solicitar fundadamente al órgano responsable, la suspensión del proceso de consulta conjuntamente con el plazo de la etapa correspondiente".
15º Que, sin perjuicio de la recomendación de suspensión de la consulta que realizan los informantes, indican que, de todas formas, existe la necesidad de trabajar en generar acciones que habiliten y permitan la construcción de condiciones adecuadas para fortalecer la disposición del pueblo consultado a participar durante el resto del proceso descrito, de tal forma que intervenga en un plano de igualdad.
16º Que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 10º del Reglamento General de Consulta Indígena, el órgano responsable de la ejecución del proceso de consulta en revisión debe considerar la naturaleza, contenido y complejidad de la medida que se consulta, además de las particularidades del pueblo consultado.
17º Que, la medida sometida a consulta, consistente en un conjunto de "medidas relativas a un nuevo sistema de tierras para las comunidades y organizaciones indígenas Mapuche de las regiones del Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, y otras materias que se deriven de estas", es particularmente compleja, en atención no sólo a su contenido, sino también al contexto histórico, político y social que involucra su alcance, de todo lo cual dan cuenta los antecedentes recopilados y sistematizados por la Comisión, así como los reparos y planteamientos expresados por las instituciones representativas del pueblo Mapuche convocadas en las cuatro regiones ya reseñadas.
18º Que, la particular complejidad inherente a la medida sometida a consulta exige a las autoridades responsables evaluar los ajustes necesarios que deban realizarse al procedimiento, considerando especialmente las percepciones y planteamientos formulados por las instituciones representativas convocadas, en aplicación del principio normativo del procedimiento apropiado, en los términos previstos en el artículo 10 del Reglamento General de Consulta Indígena.
19º Que, por su parte, la buena fe, en tanto principio rector de toda consulta, al tenor de lo establecido en el artículo 9º del Reglamento General de Consulta Indígena, exige una actuación leal y correcta, con la finalidad de llegar a un acuerdo sobre la medida consultada mediante un diálogo sincero, de confianza y respeto mutuo, sin presiones, de manera transparente, generando las condiciones necesarias para su desarrollo y con un comportamiento responsable.
Atendido a lo dispuesto por el artículo 9º, inciso 2º, del Reglamento General de Consulta Indígena, la buena fe también implica la exigencia para el órgano responsable de actuar con debida diligencia, entendiéndose por tal la disposición de medios que permitan la generación de condiciones para que el pueblo consultado pueda intervenir en un plano de igualdad.
20º Que, considerando lo expuesto, las circunstancias de hecho y las declaraciones verificadas en las reuniones convocadas en la etapa de planificación, constituyen una razón fundada suficiente para suspender la consulta indígena en comento, toda vez que los actos señalados, que se traducen en observaciones significativas al diseño y la legitimidad de la consulta, afectan la normal ejecución de su etapa de planificación, configurándose lo establecido en el artículo 18, inciso segundo, del Reglamento General de Consulta Indígena, el cual obliga al órgano responsable a evaluar la procedencia de la referida suspensión, así como lo dispuesto en el inciso tercero del mismo artículo.
21º Que, la determinación de suspender el proceso se sustenta en los antecedentes señalados, debidamente consignados en el informe motivado exigido por el artículo 18, inciso tercero, del Reglamento General de Consulta Indígena, y se enmarca, además, en la exigencia reglamentaria prevista para el órgano responsable de desplegar los esfuerzos necesarios para velar por el cumplimiento de la finalidad de la consulta, con plena observancia de los principios aplicables, propiciando, en definitiva, la habilitación de las condiciones requeridas para la continuación del proceso.
22º Que, en atención a los antecedentes señalados, resulta procedente la suspensión formal del procedimiento, mediante la dictación del acto administrativo respectivo, durante el plazo que se indica, cumplido el cual se abogará por reanudar el proceso en condiciones que garanticen su continuidad, y en coordinación con las instituciones representativas del pueblo Mapuche convocadas en las regiones del Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, de acuerdo con los términos establecidos en el artículo 18, inciso final, del Reglamento General de Consulta Indígena.
Resuelvo:
Primero: Suspéndase el procedimiento administrativo de Proceso de Consulta Previa iniciado en virtud de la resolución exenta Nº 244, de fecha 27 de junio 2025, del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, Subsecretaría de Servicios Sociales, respecto de las medidas relativas a un nuevo sistema de tierras para las comunidades y organizaciones indígenas Mapuche de las regiones del Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos, y otras materias que se deriven de éstas, por un plazo de 15 días hábiles a contar de la fecha de la total tramitación del presente acto.
Segundo: Incorpórese copia de la presente resolución al expediente administrativo asociado al proceso de consulta previa descrito en el resuelvo primero.
Tercero: Publíquese la presente resolución en el Diario Oficial, en el Portal de Transparencia Activa de la Subsecretaría del Interior y de la Subsecretaría de Servicios Sociales y en la página web de la consulta previa en comento (https://www.gob.cl/nuevosistemadetierras/), durante todo el período que comprende la suspensión.
Anótese, publíquese y archívese.- Javiera Toro Cáceres, Ministra de Desarrollo Social y Familia.- Álvaro Elizalde Soto, Ministro del Interior.
Lo que transcribo a Ud. para su conocimiento.- Saluda a Ud., Romy Álamo Pichara, Subsecretaria de Servicios Sociales (S).