COMISION PARA LA ELABORACION DE LA CUENTA PUBLICA DEL AÑO 2004 RESUMEN DE LA CUENTA PUBLICA DEL CONTRALOR GENERAL AÑO 2004
- I-
INTRODUCCION
Para cumplir con lo ordenado en la Ley Orgánica de este Organismo de Control, Nº 10.336, el Contralor General debe dar cuenta pública de su gestión sobre las actividades de mayor trascendencia realizadas por la Institución que dirige, poniéndola a disposición de las autoridades superiores del Estado, conjuntamente con la Memoria Anual que la complementa.
A continuación, expondré una síntesis de la Cuenta Pública correspondiente al año 2004, encontrándose su versión completa a disposición del público en el sitio web de nuestra Entidad.
La obligación de los órganos públicos de informar acerca de la gestión administrativa de cada entidad constituye una conquista del Estado Democrático y es, a su vez, el punto de partida del ejercicio de la función de los Órganos de Control.
A fin de asegurar la mantención de una Administración que actúe dentro de los marcos que la ética pública le impone a la función administrativa, en sus 78 años de existencia la Contraloría General ha combatido con decisión la corrupción. Esto ha contribuido al fortalecimiento institucional del Estado, mejorando las condiciones para las inversiones y permitiendo el desarrollo persistente y sostenido de la economía.
En este sentido, dado que existe una demostrada vinculación entre la calidad de las entidades públicas y el bienestar de los ciudadanos, las naciones que carecen de medios institucionales para el control de la corrupción han visto deterioradas sus perspectivas de crecimiento y han sufrido el distanciamiento de la comunidad con sus organizaciones.
De este modo, el que Chile haya alcanzado sostenidos niveles de desarrollo se explica no sólo por la eficiente labor llevada a cabo por los órganos del sector económico, sino que también por la fiscalización oportuna y eficiente que llevan a cabo las entidades a cargo del control de los actos de la Administración. Según el informe anual de percepción de corrupción elaborado por Transparencia Internacional, Chile ocupa el lugar Nº 20 del ranking de los países más probos del mundo, y el primer lugar en la Región, ubicándose sobre Francia, España, Japón y apenas debajo de Irlanda y Estados Unidos. (Gráfico Nº 1).
- II -
SUCESOS RELEVANTES Y HECHOS POSITIVOS CONSTATADOS POR LA
CONTRALORIA GENERAL DURANTE EL AÑO 2004, EN EL ACCIONAR
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
Durante el período comprendido en esta Cuenta Pública han ocurrido una enorme variedad de sucesos que han tenido un impacto significativo en la gestión de la Administración del Estado, los cuales son analizados en detalle en la Memoria Institucional, siendo oportuno referirse en esta ocasión exclusivamente a aquellos hechos más relevantes y positivos en que ha intervenido la Contraloría General y que, por su significado y trascendencia, merecen especial atención:
1.- Esta Entidad y la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, suscribieron con una empresa especializada un contrato que servirá para modernizar el ejercicio de la función de control del personal que corresponde a la Contraloría General; de apoyo al proceso de toma de decisiones relacionado con la gestión y el proceso organizacional de la Dirección de Presupuestos y demás Entes de Gobierno; y de herramienta para la gestión operativa del personal en los servicios de la Administración y Municipalidades del país. Esto permitirá a las diversas instituciones acceder a la información, en forma remota, vía internet, y posibilitará la tramitación e intercambio electrónico de documentos relativos a personal, entre los servicios de la Administración y la Contraloría General.
2.- La Contraloría General entregó al Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción la información que éste le había solicitado, relativa a la situación presupuestaria de los últimos cinco años de todos los Servicios que integran el Sector Público, destinada a conformar una base de datos desde la cual puedan obtenerse estados de la situación presupuestaria, en distintos niveles de agregación, de cada una de las entidades de este sector.
3.- En atención a la permanente coordinación que mantienen los abogados de la División Jurídica con los diversos Ministerios y Servicios Públicos, para el estudio de aquellas materias de mayor complejidad y relevancia para la Administración del Estado, dicha División encargó a tres de sus Comités llevar a cabo conjuntamente el control preventivo de juridicidad del Reglamento de la Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestaciones de Servicios. Además, dada la naturaleza de las materias comprendidas en el reglamento, se requirió también la participación de las Divisiones de Municipalidades y de Vivienda y Urbanismo y Obras Públicas y Transportes.
4.- La Contraloría General ha mantenido una excelente labor de coordinación con el Consejo de Defensa del Estado y con el Ministerio Público. En efecto, el Consejo de Defensa del Estado ha actuado de manera diligente en numerosos procesos que tuvieron su origen en investigaciones efectuadas por la Contraloría General y le ha correspondido asumir su representación en los recursos de protección deducidos en su contra, mientras que con el Ministerio Público se han llevado a cabo diversas reuniones y talleres de trabajo de interés para el desarrollo de las funciones que a cada uno le encarga el ordenamiento constitucional.
5.- Es importante destacar aquellos aspectos positivos ocurridos en el año 2004 en el ámbito del control municipal; en este sentido y considerando la importancia de los controles internos de las propias corporaciones municipales, cabe referirse, en especial, a las municipalidades de Vitacura, Talagante, María Pinto y Maipú, que han adoptado medidas para mejorar los controles internos, fundamentalmente en lo referido a procedimientos y métodos. Lo anterior, ha permitido que esta Contraloría General tan sólo supervise los controles que las respectivas Direcciones efectúan, como ocurrió, a vía meramente ejemplar, en la Municipalidad de Maipú que a través de su Unidad de Control Interno, desarrolló un programa de control de las remuneraciones del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, con la asesoría de especialistas de este Organismo.
6.- Asimismo, teniendo en cuenta el trabajo que esta Entidad efectúa en conjunto con los servicios en aras de obtener los mejores resultados, funcionarios de la División de Municipalidades de este Organismo de Control, sostuvieron reuniones con funcionarios del Servicio de Impuestos Internos para aclarar criterios en materia de capital propio, como elemento en la determinación de la patente municipal, lo que ha permitido a ambas entidades tener un solo criterio en la materia.
7.- Por otra parte, se debe destacar la significativa disminución de las observaciones respecto de los decretos relativos al personal municipal, en general, por el apoyo didáctico que se ha dado a los municipios, a lo que se sumó la actualización y modificación del Manual "Pauta de Revisión de materias de personal", el que fue distribuido vía correo electrónico a todas las Contralorías Regionales.
8.- Entre los días 29 de septiembre y 1º de octubre de 2004 se realizó, en el Edificio Diego Portales, el Seminario denominado "Modernización y Control", dirigido a instituciones dependientes o relacionadas con el Ministerio de Defensa Nacional, cuyo objeto fue exponer materias de orden legal y financiero de interés para el Sector, actividad que se enmarca dentro de una de las políticas generales establecidas en la Doctrina Institucional de este Organismo, en el sentido de fortalecer y diversificar los mecanismos de coordinación con la Administración del Estado.
La importancia del Seminario y de los resultados alcanzados con su realización quedaron de manifiesto, entre otros aspectos, en una decisión adoptada con posterioridad al evento por el Ejército de Chile, institución que otorgó mayor jerarquía a su unidad de control interno, sustituyendo, a contar del 1 de enero de 2005, a la ex Inspectoría Contable, a cargo de un Coronel, por la Contraloría del Ejército, a cargo de un General, con dependencia directa del Comandante en Jefe, teniendo dicha unidad por misión esencial, "la fiscalización superior de todos los actos administrativos relacionados con el proceso de gestión de los ingresos, la inversión y los gastos de los recursos asignados a la Institución. Asimismo, verificará el desempeño funcionario, conforme a la Ley de Probidad Administrativa. Para todo ello deberá mantener una relación y dependencia técnica de la Contraloría General de la República".
9.- Del mismo modo, es necesario resaltar que, como resultado de las diferentes observaciones y recomendaciones formuladas por este Órgano de Control, la Administración ha ido avanzando progresivamente en las contrataciones a honorarios, hacia la plena adecuación de éstas a las exigencias legales y presupuestarias a que se hayan sujetas.
10.- En el mes de Noviembre de 2004, el Contralor General de la República de Chile fue elegido Presidente de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores, OLACEFS, con la participación importante del Ministerio de Relaciones Exteriores. Mediante este nombramiento, se honró a nuestra Institución por su permanente defensa del principio de probidad.
11.- Finalmente, merece ser destacado que durante el año 2004 el Presidente de la República no dictó decretos de insistencia, lo que, tal como ha venido ocurriendo en los últimos años, da cuenta del correcto funcionamiento del sistema constitucional chileno.
No obstante lo expuesto, en otro orden de consideraciones, se ha podido apreciar que los dictámenes que emite este Organismo muchas veces se dilatan o dejan de cumplir, particularmente en el sector municipal, y también, aunque en menor proporción, en los sectores centralizados y descentralizados de la Administración del Estado.
La falta de imperio de las decisiones que adopta la Contraloría General de la República -especialmente aquéllas que tienen por objeto hacer efectiva la responsabilidad administrativa de los servidores públicos-, conduce a que en ocasiones esas irregularidades queden impunes o que la sanción respectiva se imponga en una fecha muy posterior a aquella en que se cometieron los ilícitos, perdiéndose el efecto ejemplificador y correctivo que ella habría debido tener.
La falta de autonomía financiera debilita también la capacidad de la Contraloría General para llevar a cabo con independencia las tareas que debe desarrollar.
En una auditoría que se realizó en el área controlada por la Superintendencia de Servicios Sanitarios con el objeto de fiscalizar el cabal cumplimiento de las obligaciones de carácter técnico asumidas por las empresas sanitarias, considerando al efecto algunas de las que operan en las Regiones IV, VII y Metropolitana. Específicamente, se revisó el avance de los cronogramas de inversiones que correspondía implementar durante el año 2003 conforme a los planes de desarrollo comprometidos por cada empresa, en relación con los plazos previstos para la ejecución de las obras y con sus características físicas y de equipamiento, considerando la incidencia de esos factores en la calidad de los servicios que se otorgan a la población.
Como resultado de la fiscalización se estableció que tres empresas no cumplían estrictamente los planes de desarrollo, al tenor de observaciones que fueron puestas en conocimiento de la referida Superintendencia, y que coinciden con la adopción de diversas medidas correctivas por parte de dicho Servicio.
En una auditoría técnico constructiva, que se efectuó en las regiones IV a VIII, del Programa de Señalización de Caminos que desarrolla el Ministerio de Obras Públicas, a fin de verificar la conformidad de las obras con las especificaciones técnicas y reglamentación que regulan la materia. Dicha acción permitió establecer diversas situaciones irregulares, entre las que destacan las relacionadas con: falta de señalización informativa y preventiva en zonas de riesgo e información equívoca que induce a error a los usuarios; deficiente anclaje de las placas, que posibilita su remoción por terceros, y empotramientos de hormigón que no cumplen las dimensiones especificadas. Las observaciones pertinentes fueron puestas en conocimiento de la Dirección de Vialidad, que inició las correspondientes acciones correctivas a través de las Direcciones Regionales.
Se ha apreciado también que constituye una práctica habitual que en el proceso de refrendación de la deuda pública de las Universidades, la autoridad omita acompañar los antecedentes necesarios para su estudio o lo haga sólo de manera parcial o incompleta.
Además, no obstante lo establecido en una reiterada y uniforme jurisprudencia de esta Contraloría General, se ha podido observar que frecuentemente los acuerdos adoptados por las Juntas Calificadoras en los procesos calificatorios del personal no son debidamente fundamentados, lo que importa una trasgresión a la exigencia que el ordenamiento jurídico impone a la autoridad administrativa de hacer públicas las razones de hecho y de Derecho que fundamentan sus actos. En este sentido, debe recordarse que la motivación de los actos administrativos no sólo permite el control indirecto por parte de la opinión pública, sino que también es un medio para realizar el control jurisdiccional y administrativo de los actos que se examinan.
- III -
PRINCIPALES ACTIVIDADES DESARROLLADAS EN EL CUMPLIMIENTO
DE SUS FUNCIONES
La Contraloría General es un órgano constitucionalmente autónomo que desempeña diversas funciones que el Ordenamiento Jurídico le ha encargado para el fortalecimiento del Estado de Derecho y que están destinadas a hacer respetar el principio de juridicidad, resguardar el patrimonio público, velar por el cumplimiento del principio de probidad administrativa y asegurar la transparencia de la información que generan los órganos públicos.
A continuación se hará una reseña de las principales actividades que este Organismo Fiscalizador ha cumplido en cada una de sus funciones.
1) FUNCION DE DICTAMINAR
Una de las funciones trascendentales que el Estado de Derecho le reconoce a la Contraloría General lo constituye la facultad de interpretar las normas jurídicas que inciden en el ámbito administrativo, labor que se materializa en la emisión de informes jurídicos que son obligatorios para los servicios sometidos a su fiscalización.
Esta potestad, que importa una valiosa creación intelectual de nuestra Entidad, permite la elaboración de una doctrina administrativa conformada por un sistema de precedentes obligatorios y favorece la unidad del sistema normativo mediante su interpretación uniforme y consistente, donde cada decisión contribuye a orientar otras múltiples decisiones posibles, haciendo que la regulación aplicable a los entes públicos sea más coherente, íntegra y estable.
Para que opere el Estado de Derecho no basta con la existencia de un texto constitucional y de leyes formalmente establecidas. Es indispensable la existencia de procedimientos especializados y expeditos de solución de conflictos, que colaboren con la Administración del Estado, que fijen el sentido y alcance de las normas jurídicas y que, de ser necesario, sean capaces de actuar para impugnar los actos que sobrepasen al Derecho.
De este modo, con la labor interpretativa se facilita que las declaraciones generales y abstractas de la normativa legal relacionada con la ética pública se transformen, a través de su aplicación concreta, uniforme y reiterada, en normas específicas de conducta, con lo que gana en eficacia, atribuyéndole a la Constitución y las normas dictadas conforme a ella, un sentido y alcance concretos que van más allá del tenor explícito del propio texto.
En relación con esta función, durante el año 2004 se atendieron 24.688 presentaciones que dieron origen a la emisión de 20.477 dictámenes e instrucciones jurídicas. (Gráfico Nº 2).
En esta oportunidad sólo resulta útil destacar que durante el período que se reseña la Contraloría ha emitido un conjunto de pronunciamientos destinados a precisar, desde una perspectiva finalista, el alcance de las normas que consagran el principio de transparencia y publicidad de los actos de la Administración.
Es así como, con ocasión del estudio de las leyes Nºs. 18.575 y 19.880, ha debido analizar la juridicidad de diversos actos administrativos emitidos por diferentes órganos públicos que declaran como secretos o reservados documentos y antecedentes de los órganos de la Administración del Estado, disponiéndose que las distintas autoridades deben reexaminar las resoluciones que han dictado para tal efecto, a fin de armonizarlas debidamente con las normas legales que regulan el principio de transparencia.
Asimismo, también ha precisado que, de la interpretación armónica de los textos legales que regulan este principio se desprende que, como regla general, cualquier persona puede acceder a los actos administrativos una vez que se encuentren totalmente tramitados, en tanto que los interesados en un procedimiento administrativo pueden obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente respectivo, si acreditan esta calidad.
También se ha insistido en que los órganos públicos sólo pueden negarse a proporcionar la información que les sea requerida si existe una causal legal o reglamentaria.
Finalmente, dado el gran número de resoluciones que han declarado como secretos o reservados una serie de actos administrativos y de documentos que les sirven de sustento o complemento directo y esencial, durante el año recién pasado este Organismo decidió someter expresamente a toma de razón las resoluciones que limiten o restrinjan el acceso a la documentación administrativa.
Por consiguiente, esta Entidad ha entendido que la consagración explícita del principio de transparencia está destinada a transformar radicalmente los hábitos tradicionales de la Administración Pública, pues a partir de él el contenido y fundamento de las decisiones de los entes públicos son revisables por todos quienes tengan interés en su conocimiento.
Ello garantiza no sólo la crítica pública de la actuación de la Administración del Estado y el debate colectivo acerca de la gestión administrativa, sino que, también, que los ciudadanos puedan preparar de mejor manera el ejercicio de sus propios derechos y controlar en mejores términos las decisiones que en relación a ese ejercicio puedan adoptarse, aspectos para los cuales resulta indispensable la disponibilidad de una información fehaciente y fidedigna del comportamiento de la Administración.
La Contraloría General también ha reconocido la importancia que tiene para la protección de los derechos ciudadanos la motivación de los actos administrativos, y en tal sentido ha precisado mediante su dictamen Nº 60.824 que si bien la decisión sobre venta de un inmueble fiscal mediante trato directo corresponde al ejercicio de una potestad discrecional de la Administración, la resolución que la disponga ha de ser debidamente fundamentada, considerando los principios jurídicos reconocidos por el ordenamiento positivo, tales como los de eficiencia, eficacia, transparencia, publicidad, objetividad y probidad, entre otros.
2) FUNCION DE TOMA DE RAZON Y REGISTRO
La toma de razón es el examen preventivo que la Constitución Política encarga a la Contraloría General acerca de la constitucionalidad y legalidad de los decretos y resoluciones de la Administración del Estado que, en conformidad a la ley, deben tramitarse ante ella, y de los decretos con fuerza de ley que dicta el Presidente de la República.
Durante el año 2004 se presentaron para el proceso de toma de razón un total de 200.534 decretos y resoluciones, de los cuales 176.792 correspondieron a materias de personal y 23.742 a otras materias (Gráfico Nº 3).
Se debe precisar que un gran porcentaje de los instrumentos analizados sobre personal, son de tipo colectivo, lo que significa que, en la práctica, se debió revisar un número superior al número formal de documentos, analizándose 267.458 casos. (Gráfico Nº 4) Por otra parte, los documentos afectos a registro fueron 264.866 y los afectos a toma de conocimiento 4.590.
De este modo, el ejercicio de esta función implicó analizar un total de 469.990 decretos y resoluciones.
3) FUNCION CONTROL DE PERSONAL DE LA ADMINISTRACION
La función de control de personal también es eminentemente jurídica, protegiendo los derechos que emanan directamente de la Constitución Política, como aquellos que se contienen en normas jurídicas de rango legal, fiscalizando que todos ellos estén debidamente cautelados, a fin de que se dé cumplimiento al objetivo que se tuvo en vista al consagrarlos.
Durante el año 2004 se detectaron 3.892 casos de remuneraciones pagadas en exceso, derivados en su mayoría de errores administrativos, o de la interpretación incorrecta de las normas jurídicas, ordenándose reintegrar a nivel nacional más de 595 millones de pesos. (Gráfico Nº 5)
A su vez, a nivel nacional los casos de fianzas del personal fiscalizado totalizaron 15.523 pólizas aceptadas, 5.208 canceladas y 27 hechas efectivas, recuperándose la suma de $ 69.379.157. (Gráfico Nº6)
4) FUNCION DE AUDITORIA E INSPECCION
A la Contraloría General le corresponde además efectuar auditorías con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, por el resguardo del patrimonio público y por el respeto del principio de probidad administrativa. A través de estas auditorías se evalúan los sistemas de control interno de los servicios y entidades; se fiscaliza la aplicación de las disposiciones relativas a la administración financiera del Estado, particularmente, las que se refieren a la ejecución de los estados financieros; se comprueba la veracidad de la documentación sustentatoria; se verifica el cumplimiento de las normas estatutarias aplicables a los funcionarios y se formulan las proposiciones que sean adecuadas para subsanar los vacíos que se detectan. El examen de cuentas que, constitucionalmente, le corresponde realizar en forma privativa a la Contraloría General queda inserto dentro de las auditorías.
Asimismo, el Organismo de Control puede realizar visitas inspectivas en los servicios públicos que fiscaliza, atendiendo denuncias que se le formulen, en cuyo caso efectúa las indagaciones que procedan y emite un informe que es remitido a la autoridad respectiva.
A nivel nacional, en el ámbito de esta función se realizaron 3.554 auditorías de regularidad, cifra considerablemente superior a las realizadas el año 2003, y se atendieron 4.012 peticiones especiales provenientes del Congreso, de autoridades y de particulares, cifra que experimentó un crecimiento del 10% en relación al año 2003. (Gráfico Nº 7)
Por último, estas actividades implicaron la visita a 1.184 entidades, de las cuales 582 correspondieron a Servicios Públicos, 303 a Municipalidades y 299 a otras entidades. (Gráfico Nº 8)
Durante el año 2004 en la Región Metropolitana se realizaron diversos trabajos derivados de esta función, de los cuales destacan los siguientes:
Ø Universidad de Santiago de Chile.
En la revisión practicada a la situación financiera y a las operaciones de la Universidad de Santiago de Chile, correspondientes al período comprendido entre enero de 2001 y octubre de 2003, se determinó que ésta presenta serias debilidades en sus sistemas de control, las que se manifiestan en el carácter informal de éstos, en cambios constantes en su estructura y en la falta de integración entre su contabilidad y su presupuesto, todo lo cual ha repercutido significativamente en el cumplimiento de sus obligaciones de pago.
Es así, como en los últimos años, los gastos en que ha incurrido esa entidad han superado ampliamente sus ingresos, generándose desequilibrios que le han llevado a aumentar su endeudamiento con la banca privada más allá de su capacidad de pago.
Asimismo, se constató que una gran cantidad de los honorarios que se pagan a través de la Sociedad de Desarrollo Tecnológico, corresponden a contratos que no se registran previamente y respecto de los cuales se carece de procedimientos que permitan verificar el efectivo cumplimiento de los servicios contratados.
Ø Subsecretaría de Transportes.
En relación con la modernización de la Empresa Portuaria de Chile, se revisó el proceso de postulación y aceptación de los favorecidos en el programa de reconversión portuaria, comprobándose la selección de beneficiados que no cumplían los requisitos exigidos, contemplados en el acuerdo suscrito entre la Coordinadora Nacional Marítimo Portuaria y el Ministerio Secretaría General de la Presidencia.
También se verificaron pagos a beneficiados cuyas carpetas no contenían los antecedentes que acreditaran el cumplimiento de la totalidad de los requisitos exigidos. El monto correspondiente a postulantes que no cumplían los requisitos para obtener el beneficio y aquéllos con antecedentes incompletos en sus carpetas, ascendió a M$ 2.220.050 (dos mil doscientos veinte millones cincuenta mil pesos), todo lo cual fue debidamente comunicado a la autoridad pertinente.
Ø Municipalidad de Quinta Normal.
El control financiero de ingresos por permisos de circulación efectuado en dicha Municipalidad estableció importantes deficiencias administrativas e irregularidades que revestirían caracteres de delito relacionadas con la internación de vehículos, por lo que en su oportunidad se interpuso ante la Justicia del Crimen la denuncia correspondiente.
Además, se constató una improvisación en la formulación del presupuesto del año 2004, por lo que este Organismo Fiscalizador se encuentra instruyendo el sumario administrativo correspondiente.
RESULTADO DEL SEGUIMIENTO DE OBSERVACIONES FORMULADAS EL AÑO 2003
En lo que concierne a los resultados obtenidos en el seguimiento de algunas observaciones que se consignaron en la Cuenta Pública y en la Memoria Institucional correspondientes al año 2003, cabe señalar que se constató que la Universidad de Santiago de Chile, mediante el depósito de las sumas adeudadas en las respectivas cuentas corrientes, regularizó la situación derivada de la utilización indebida de algunos de los recursos transferidos por el Ministerio de Educación para financiar proyectos MECE-SUPERIOR, lo que permitió que esa Secretaría de Estado normalizara el flujo de fondos que se encontraba suspendido.
Por otra parte, con motivo de la auditoría de los fondos del Programa Especial de Viviendas Sociales realizado el año 2003, en los SERVIU de todo el país, se comprobó que desde el 31 de Octubre de 1999, se mantenían fondos inmovilizados ascendentes a M$ 4.050.874 (cuatro mil cincuenta millones ochocientos setenta y cuatro mil pesos), lo cual revelaba una deficiente administración financiera.
Sobre la materia, se realizó un seguimiento de las recomendaciones efectuadas por esta Contraloría General para lograr un empleo eficiente de estos recursos, comprobándose que se había incorporado a los presupuestos de los SERVIU Regionales la suma de M$ 2.073.641 (dos mil setenta y tres millones seiscientos cuarenta y un mil pesos).
De este modo, se debe destacar que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo haya dispuesto las medidas destinadas a regularizar la situación planteada por este Ente Fiscalizador y que los SERVIU Regionales hayan incorporado los fondos inmovilizados a sus respectivos presupuestos, lo que se ha traducido en una optimización en la administración de esos recursos.
5.- FUNCION CONTABLE
La Contabilidad General de la Nación, que por mandato constitucional le corresponde llevar a la Contraloría General, tiene como finalidad generar información estructurada y sistemática sobre los eventos económicos que modifican los recursos y las obligaciones del Estado, y está destinada a apoyar el proceso de toma de decisiones de los Poderes del Estado, de las autoridades administrativas y de los órganos de fiscalización; como también el conocimiento de la comunidad y de terceros interesados en la gestión del Estado.
Además, le compete en forma exclusiva, regular la contabilidad general del sector público definido para estos efectos por la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado e interpretar con fuerza obligatoria las disposiciones que incidan en la contabilización de una operación determinada. Durante el período que se analiza, se emitieron 47 informes contables, lo que significó la consolidación de 43.046 informes recibidos de las instituciones incluidas en el Sistema de Contabilidad Gubernamental, (Gráfico Nº 9), mientras que la actividad normativa totalizó 439 instrucciones, incluidas 171 consultas contestadas.
Dentro de las actividades relevantes de esta función merecen ser enfatizados que los estados e informes agregados de la situación financiera y presupuestaria de los Sectores Público y Municipal, que la Contraloría General debe preparar periódicamente, han continuado obteniéndose a través del nuevo sistema computacional diseñado para el procesamiento y consolidación de los datos y que emanan del Sistema de Contabilidad General de la Nación, lo que ha permitido que numerosos servicios e instituciones del Gobierno Central hayan optado por remitir la información contable mensual que debe consolidar esta Contraloría General, vía transferencia electrónica.
Además, dentro de las medidas tendientes a mejorar la oportunidad y la calidad de la información del Sector Municipal, la Contraloría General desarrolló la aplicación denominada Sistema Local de Información Contable y Presupuestaria, cuya finalidad es entregar a los municipios una herramienta para que éstos puedan preparar sus informes ajustándose a la normativa vigente, los que quedan en condiciones de ser remitidos a este Organismo vía Internet.
Finalmente, se ha continuado en el desarrollo del Sistema de Información Financiera Municipal, cuyo objetivo es proporcionar información integral en materias contables, presupuestarias y financieras sobre la recepción, asignación y uso de los recursos municipales apoyados en las nuevas tecnologías de información. Actualmente, se ha avanzado en la definición del Modelo Conceptual, lo que permitió proponer a la Dirección de Presupuestos algunas reformas financieras para el Sector Municipal.
6.- FUNCION JURISDICCIONAL
La Constitución Política encarga a la Contraloría General la labor de juzgar las cuentas de las personas o funcionarios que tienen a su cargo fondos o bienes públicos, y de velar por la legalidad de los ingresos y gastos y por la integridad del patrimonio estatal.
Este procedimiento tiene por objeto perseguir la responsabilidad civil extracontractual de los funcionarios o ex funcionarios que hayan causado daño al patrimonio público, y, para tal efecto, la Ley Nº 10.336 ha regulado la institucionalidad conforme a la cual este Organismo Contralor debe llevar a cabo dicha función jurisdiccional, contemplando para tal efecto la existencia de una Fiscalía y de los Tribunales de Cuentas de Primera y Segunda Instancia.
La primera instancia se tramita ante el Juzgado de Cuentas, cuyo juez es el Subcontralor, mientras que la segunda instancia se tramita ante el Tribunal de Cuentas de Segunda Instancia que está compuesto por el Contralor General, quien lo preside, y por dos abogados designados por el Presidente de la República. A este último Tribunal le corresponde conocer de los recursos de apelación y especial de revisión que se interpongan durante la tramitación de un juicio de cuentas. En todas estas etapas del juicio de cuentas, a la Fiscalía de la Contraloría General de la República le corresponde actuar como parte en defensa de los intereses patrimoniales del Estado.
Durante el año 2004, la Fiscalía emitió 172 Vistas Fiscales en diversos juicios de cuentas, mientras que el Tribunal de Cuentas de primera instancia dictó 47 sentencias absolutorias y 40 sentencias condenatorias.
Este Tribunal se encuentra al día en la tramitación y fallo de los reparos, respetándose debidamente los plazos que contempla la Ley Nº 10.336.
Por su parte, el Tribunal de Segunda Instancia emitió en dicho período 39 fallos correspondientes a recursos de hecho, de apelación y de revisión.
7.- FUNCION DE COORDINACION E INFORMACION JURIDICA
El cumplimiento de la función de coordinar y velar porque se mantenga la consistencia doctrinaria de la jurisprudencia administrativa y de proporcionar información relevante en materia jurídica, recae, especialmente, en la División de Coordinación e Información Jurídica, a través de la cual se realiza una amplia labor de información, de difusión y de asesoría a los órganos de la Administración, al Congreso Nacional y a la ciudadanía en general.
Para tales efectos, elabora y publica la recopilación oficial de Leyes y Reglamentos de la República; entrega información jurídica a los órganos públicos y particulares a través de los Boletines de Jurisprudencia; mantiene una base computacional sobre Legislación y Jurisprudencia; elabora textos actualizados de ciertas leyes de uso frecuente y cuenta con un sistema de atención personalizada de público.
De las actividades relevantes desempeñadas por esta Unidad merece destacarse el permanente plan de capacitación sobre el uso de las Bases de Jurisprudencia y Legislación y la preparación y distribución del nuevo "Boletín de Jurisprudencia Administrativa", que refunde los antiguos Boletines de Jurisprudencia General y de Jurisprudencia Municipal, lo que ha permitido que los servicios de la Administración del Estado y los particulares interesados cuenten con los dictámenes más relevantes del sector gubernamental y del sector municipal simultáneamente.
- IV -
GESTION INTERNA
La División Secretaría General ha realizado una importante gestión interna, incrementando la eficiencia en la utilización de los recursos físicos y financieros, y ha implementado políticas en materia de personal y de otorgamiento de beneficios a sus funcionarios y a sus cargas legales. En especial, continuó desarrollando diversos proyectos destinados a mejorar las condiciones de seguridad del espacio físico en que los funcionarios desarrollan sus labores.
Por su parte, al Centro de Informática le corresponde la gestión de la informática institucional, el cual, en el marco del Proyecto de Modernización Institucional, concluyó la construcción de la nueva sala de procesamiento destinada a contener los equipos centrales de la nueva plataforma tecnológica del Servicio, lo que involucró la construcción de obras civiles, la electrificación y el desarrollo del sistema de seguridad física.
Paralelamente, se inició la ejecución del Plan Maestro de Tecnologías de Información, adjudicándose la licitación pública internacional convocada para la adquisición, instalación e integración de los elementos constitutivos de la nueva Plataforma Tecnológica Institucional.
Todas estas actividades han tenido como objetivo mejorar la calidad de los sistemas de información del Organismo, a fin de optimizar la gestión institucional.
- V -
ESTADO DE LA SITUACION FINANCIERA INSTITUCIONAL
El Presupuesto de Ingresos de la Contraloría General para el año 2004 alcanzó la suma de M$ 23.220.787 (veintitrés mil doscientos veinte millones setecientos ochenta y siete mil pesos), de los cuales el 92,14% corresponde al aporte fiscal, mientras que el resto está constituido por ingresos de operación, otros ingresos y venta de activos.
Cabe hacer presente que para el año 2004 la Ley de Presupuestos consideró en Ingresos de Operaciones un monto de M$ 293.067 (doscientos noventa y tres millones sesenta y siete mil pesos), y como resultado de la gestión realizada por la venta de bienes y servicios se percibieron ingresos efectivos por M$ 326.848 (trescientos veintiséis millones ochocientos cuarenta y ocho mil pesos), es decir, un 15,26% por sobre lo presupuestado.
Por otra parte, en el rubro Otros Ingresos, que comprende ingresos por capacitación externa y recuperación de subsidios por licencias médicas, entre otros, hubo un aumento en relación a lo presupuestado de un 21,33%.
Por su parte, el Presupuesto de Gastos alcanzó para el mismo período un monto total de M$ 23.220.787 (veintitrés mil doscientos veinte millones setecientos ochenta y siete mil pesos), de los cuales el gasto en personal representa un 83,81% y el resto corresponde principalmente a gastos en bienes y servicios de consumo, transferencias corrientes e inversión real. Los recursos asignados a los programas de Inversión Real se destinaron a inversión para funcionamiento; a la renovación de vehículos; a terrenos y edificación; a inversión en informática; a reparaciones mayores y a remodelaciones en viviendas fiscales y edificios de las Contralorías Regionales.
- VI -
PROYECTO DE MODERNIZACION INSTITUCIONAL
El objetivo específico del Proyecto de Modernización Institucional pretende mejorar los sistemas de gestión de la Contraloría General, así como los niveles de eficiencia y eficacia operativa que le permita participar y contribuir al proceso de modernización del Estado. Es así como en el año 2004, se registraron importantes avances en la ejecución del Proyecto, destacando que se inició el Sistema de Planificación Estratégica y Gestión por Resultados, destinado a fortalecer la gestión de planificación de la Contraloría General y a mejorar su capacidad gerencial.
Otro hecho destacable del período fue el suministro, instalación e integración de los elementos de la red de comunicaciones, de la plataforma tecnológica central básica y del equipamiento menor de la Contraloría, aspecto fundamental del Plan Maestro en Tecnologías de Información, lo que significó una inversión de US$ 10 millones.
Adicionalmente, un equipo de trabajo institucional inició el desarrollo del sistema de capacitación, generó una base de datos con los cursos de capacitación efectuados por los funcionarios y aplicó una encuesta de detección de necesidades a los directivos de la Institución.
Por otra parte, los avances en el área de las Iniciativas Innovadoras de Fiscalización, Control y Seguimiento se encuentran focalizados en el Sistema Integrado de Información y Control a través de las Auditorías, verificándose por parte del Consorcio contratado para tal efecto, la entrega de una visión interna y externa de la función de control que ejerce la Contraloría en terreno y de bases conceptuales para el sistema, además de diversos grados de avance en su diseño detallado, en las normas y en el manual de auditoría.
Finalmente, en este año 2005 se ha iniciado una etapa de consolidación del Proyecto, pues esperamos concluir los estudios relacionados con los sistemas de planificación, de comunicaciones, de control en terreno, de gestión de personal, de capacitación y de información financiera municipal, así como la reingeniería de procesos. Asimismo, se verificará la entrada en operación de la red de comunicaciones de la Sede Central y de las 12 Sedes Regionales y el inicio en régimen de producción de la nueva plataforma tecnológica.
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LABOR DE LAS CONTRALORIAS REGIONALES
Las Contralorías Regionales han sido protagonistas en el cumplimiento de las obligaciones institucionales de cautelar el ordenamiento jurídico y el profesionalismo de su personal ha logrado concitar en la comunidad un sentimiento unánime respecto de su imparcialidad, eficacia y eficiencia.
La tarea a que está avocada nuestro Organismo en orden a solucionar los problemas y de erradicar las irregularidades entrabantes de la buena marcha de la Administración, se ha traducido en que los funcionarios que se desempeñan en la Contraloría Regionales se hayan comprometido con el éxito de la gestión de las localidades en que desempeñan sus funciones, llevando a cabo una fiscalización responsable, preventiva y educativa.
Para poder realizar sus labores esta Unidades han desarrollado indicadores de gestión apropiados a la realidad de cada una de sus regiones, logrando un nivel operativo que ha contribuido activamente a los procesos de descentralización y modernización del Estado, y, de un modo especial, a la promoción del bien común y al fortalecimiento de la probidad administrativa. Debe destacarse que en forma paralela a este acto, los Contralores Regionales están informando de los hechos más relevantes de su cuenta regional.
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INSERCION INTERNACIONAL
La International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), que agrupa a las Entidades Fiscalizadoras Superiores Mundiales, constituida por 182 países, y la Organización Latinoamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS) que incluye a los 21 países de Latinoamérica y el Caribe, fueron las entidades con las que se tuvo mayores vinculaciones durante el año 2004.
En los aspectos internacionales de mayor relevancia, debe mencionarse que la Contraloría General colaboró en importantes reuniones sostenidas en el extranjero, entre las cuales destaca que un representante de nuestra Institución asistió a la Reunión de Expertos en Normas de Auditoría realizada en Suecia.
Además, atendiendo una petición del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Contralor designó una funcionaria para que concurriera en representación de nuestro país a la Reunión de Expertos de la Convención Interamericana contra la Corrupción, realizada por la OEA en los Estados Unidos.
La Contraloría General también participó en el Tercer Encuentro de EUROSAI/OLACEFS llevado a efecto en Inglaterra, donde además se realizó la Trigésimo Primera Reunión del Consejo Directivo de OLACEFS, y en la Décimo Octava Asamblea INTOSAI, celebrada en Hungría, en la cual se trataron las posibilidades de cooperación bilateral y multilateral entre las Entidades de Fiscalización Superior y la coordinación de la labor de auditoría entre organismos regionales, locales y autónomos.
En Argentina se celebró la Décimo Cuarta Asamblea Ordinaria y la reunión del Consejo Directivo de OLACEFS, donde el Contralor General de la República de Chile fue elegido, por unanimidad, como Presidente titular de OLACEFS. En esa Asamblea se acordó firmar un Convenio de Cooperación Institucional con el Ministerio de Auditoría y Control de la República de Cuba.
Por otra parte, diversos funcionarios de esta Entidad de Control asistieron a cursos de especialización realizados en República Dominicana, Perú, Guatemala y Bolivia, donde se analizaron temas tales como la Deuda Pública, la Auditoría Informática, Presupuesto y Tribunales de Cuentas.
Por último, connotadas autoridades extranjeras visitaron nuestro país para conocer el funcionamiento de la Contraloría General, sus atribuciones y su gestión, recibiéndose las visitas del Presidente de la Cámara de Cuentas de Rusia, de una delegación de la Comisión Independiente contra la Corrupción de Corea del Sur, de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de los Estados Mexicanos, y de los Contralores de Venezuela y de Panamá, en sus calidades de Presidente y Secretario General de la OLACEFS, respectivamente.
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RESEÑA DE LAS PRINCIPALES SUGERENCIAS LEGALES
En conformidad con la Ley Nº 10.336, al Contralor General le corresponde informar acerca de las principales dificultades que se hayan suscitado con motivo de la interpretación y aplicación de las normas jurídicas, pudiendo sugerir modificaciones para el mejor funcionamiento de la Administración.
No obstante, este Organismo Contralor ve con preocupación el hecho que la mayoría de las sugerencias legislativas que ha planteado en forma reiterada en años anteriores no han tenido la debida acogida por los órganos legislativos, en circunstancias que están destinadas al perfeccionamiento del sistema normativo nacional.
Atendido lo anterior, el Contralor General estima que es su deber insistir en aquellas recomendaciones que ya se han planteado y formular nuevas sugerencias, para que se tengan en consideración por las autoridades legislativas.
1.- Materia Municipal.
Se ha advertido un vacío legal respecto al procedimiento para hacer efectivas las multas que se apliquen como consecuencia de la no presentación oportuna de la declaración de intereses a que se refiere la Ley Nº 18.575, en caso que el infractor sea un Alcalde, por cuanto éste carece de superior jerárquico y no se encuentra sometido a la supervigilancia del Presidente de la República.
En segundo lugar, esta Contraloría General ha podido observar que existe una multiplicidad de regímenes estatutarios que regulan el desempeño del personal de las municipalidades, lo que afecta de manera negativa el ejercicio de los derechos y obligaciones que corresponden a los funcionarios que se desempeñan en este sector. Este fenómeno, que impide la cabal aplicación de los principios de igualdad ante la ley y de seguridad jurídica, puede subsanarse dando una mayor cobertura al Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, poniendo a la vez término a la aplicación del Código del Trabajo.
Debe advertirse también que diversos artículos de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades se refieren al quórum para tomar acuerdos y sesionar, haciéndose mención en algunos casos al número de concejales, en otros al número de los miembros del Concejo y en otros a una proporción del número de concejales. Pues bien, dado que en el nuevo diseño los alcaldes no ostentan la calidad de concejal, pero integran el Concejo, resulta dudosa la forma en que se debe determinar el quórum que se requiere en cada caso para tomar los acuerdos que la ley contempla.
2.- Prórroga automática de contratas.
A fin de agilizar la tramitación de los actos administrativos relativos al personal a contrata, se sugiere modificar el Estatuto Administrativo y el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales estableciendo la prórroga automática de las contratas, sin necesidad de que se dicte un acto administrativo que así lo disponga. Por lo tanto, mediante un acto formal sólo debería sancionarse el término de ellas cuando no son prorrogadas.
3.- Materias de Obras Públicas.
Es necesario establecer las bases esenciales de la contratación de servicios personales relacionados con la ejecución de obras públicas, que fije los principios y reglas encaminados a lograr la máxima objetividad y transparencia de estos procesos y los mecanismos que impidan que los recursos consultados para inversión real se destinen a actividades que no se vinculan directamente con ese objetivo específico.
Por otra parte, actualmente tampoco se cuenta con una preceptiva legal de alcance general que fije las bases esenciales en materia de contratación de obras públicas, lo que también debe ser subsanado.
4.- Sugerencias relacionadas con la Contraloría General de la República.
Es indispensable dotar a este Organismo de Control de autonomía financiera, la que se debe traducir en el otorgamiento de recursos suficientes para el cumplimiento integral de sus atribuciones y se requiere dotar de imperio a las decisiones que éste adopte en el cumplimiento de sus funciones. Esto es especialmente necesario en relación con la potestad disciplinaria derivada de la responsabilidad administrativa, toda vez que la falta de dicho imperio impide a la Contraloría aplicar las sanciones directamente.
Además, se advierte que algunas Municipalidades dilatan o no dan cumplimiento a los dictámenes e informes de fiscalización de esta Contraloría General, por lo que se hace imprescindible dotar a este Organismo de Control de las potestades que le permitan hacer cumplir sus pronunciamientos.
También, resulta imprescindible modificar aquellas disposiciones que actualmente permiten a algunas empresas no proporcionar información a los organismos encargados de cautelar el debido uso y resguardo del patrimonio público. En tal sentido, conviene ampliar la disposición contemplada en el artículo 57 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, que faculta a la Contraloría General para solicitar al Banco del Estado de Chile los cheques pagados con cargo a la cuenta principal y cuentas subsidiarias, haciéndola extensiva a todas las instituciones financieras privadas, por cuanto con posterioridad a la promulgación del referido cuerpo legal se dictaron otras normas que permiten a servicios, instituciones y empresas del Estado eximirse de la obligación de mantener sus recursos monetarios en la Cuenta Única Fiscal.
Asimismo, la gran cantidad de recursos comprometidos en las adquisiciones de bienes y de servicios y en otras contrataciones que realizan las entidades del sector público, determina que éstas sean áreas de especial interés desde el punto de vista del control. Para el adecuado examen del destino de estos recursos resulta necesario que la Contraloría General pueda citar a declarar a toda persona del sector privado y que pueda requerir de ellos los documentos y antecedentes que posean sobre las operaciones investigadas.
Aun cuando se debe destacar el esfuerzo del Ejecutivo por incrementar la dotación de profesionales para la Institución, se requiere en forma urgente una nueva planta institucional que permita desarrollar a cabalidad la función fiscalizadora. Cabe hacer presente que la planta de la Contraloría General es esencialmente la misma desde 1981, circunstancia que, unida a lo limitado de sus recursos y a los crecientes requerimientos de información que se le formulan, dificulta el desarrollo de sus labores.
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PALABRAS FINALES
Cuando se analizan las tareas que la Contraloría General de la República ha realizado durante el año 2004, se concluye que este Organismo tiene un rol ineludible que desempeñar en el fortalecimiento del Estado de Derecho.
En primer lugar, nuestro Organismo entiende que su función principal es ejercer el control de legalidad de los actos de la Administración, pero también está consciente que, en último término, al igual que los demás órganos públicos su rol consiste en la promoción del bien común, con pleno respeto a los derechos y garantías que la Constitución establece.
Por este motivo, entendemos que el desarrollo de la sociedad impone a la Contraloría General de la República el deber de colaborar con la Administración activa y con los demás Poderes del Estado en el cumplimiento de las obligaciones que emanan de la Carta Fundamental y de las normas dictadas conforme a ella.
En esta tarea de coordinación e interacción entre las instituciones públicas la Contraloría General tiene mucho que aportar: la experiencia de sus funcionarios y el enorme acervo cultural que conforma su jurisprudencia administrativa.
En este sentido, constituye una política permanente de esta Institución colaborar con la gestión del Estado, prestando siempre las asesorías que le son requeridas, compromiso que en esta oportunidad, una vez más, reafirmamos.
En segundo lugar, la Contraloría General entiende que los desafíos de la sociedad moderna le imponen ser parte del proceso destinado a mejorar la eficiencia de la acción del Estado. Es por ello que ha destinado lo mejor de sus esfuerzos al Proyecto de Modernización Institucional, que durante el presente año está en condiciones de poner en marcha significativas mejoras en la gestión de este Organismo.
En tercer término, esta Contraloría General reafirma su compromiso con los valores esenciales que emanan de un Estado de Derecho moderno, específicamente con el cumplimiento del ordenamiento jurídico, con la protección del patrimonio público, con el fortalecimiento del principio de probidad administrativa y con el respeto a la transparencia de la gestión pública. El cumplimiento de tales valores constituye el punto de partida en la eficiencia de las instituciones políticas y asegura el resguardo de los derechos ciudadanos.
Finalmente, los frutos que este Organismo ha obtenido en sus 78 años de vida institucional son el resultado de un trabajo consistente y sistemático de todos y cada uno de sus funcionarios, quienes desempeñan sus labores con dedicación y esmero; pero, necesitamos consolidar estos logros, y la manera de conseguirlo es contar con una nueva planta institucional, con autonomía financiera y con la potestad de imperio para hacer cumplir las decisiones que adopte en el cumplimiento de sus funciones.