SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL RECAIDA EN EL PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA LAS LEYES ORGANICAS CONSTITUCIONALES N°s. 18.700, RELATIVAS A LOS PARTIDOS POLITICOS Y A LA LEY SOBRE VOTACIONES POPULARES Y ESCRUTINIOS
Santiago, doce de mayo de mil novecientos ochenta y nueve.
Vistos:
Mediante oficio reservado N° 6583/122, de 14 de abril pasado, la Honorable Junta de Gobierno ha enviado a este Tribunal, para los efectos de lo previsto en el N° 1° del artículo 82 de la Constitución Política de la República, el proyecto de ley que modifica las Leyes Orgánicas Constitucionales N°s, 18.603 y 18.700, relativas a los Partidos Políticos y a la Ley sobre Votaciones Populares y Escrutinios.
Las modificaciones que se introducen a la ley N° 18.603, Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos, tienen principalmente por objeto incorporar las disposiciones necesarias para que en las elecciones de parlamentarios, dos o más partidos políticos puedan acordar un pacto electoral.
Las modificaciones que se establecen a la Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, entre otras finalidades, tienen por objeto contemplar los pactos electorales, especialmente, en lo relativo a las declaraciones de candidaturas a senadores y diputados; determinar los distritos electorales, en cumplimiento de lo prescrito en el artículo 43 de la Carta Fundamental, establecer el sistema de elección de los diputados y senadores; y declarar el recto sentido en que deben aplicarse, en la primera elección de parlamentarios, los artículos 44, 46 y 54, inciso segundo, de la Constitución, en cuanto se refieren al requisito de residencia del candidato de tres años en la región respectiva y a las inhabilidades que pueden afectarle.
Además se han formulado a este Tribunal por parte de algunos profesores de Derecho Público, determinadas presentaciones objetando de inconstitucional el referido proyecto en los aspectos que allí se señalan.
En las referidas presentaciones se solicita a este Tribunal que declare la inconstitucionalidad de las siguientes normas: a) del artículo 2°, N° 22 del proyecto que incorpora un artículo 17 transitorio a la Ley sobre Votaciones Populares y Escrutinios, cuyo texto más adelante se transcribe, y b) del título final, constituido por los artículos 178 y 179, que se agrega a esta ley, y que legisla sobre la determinación de los distritos electorales para las elecciones de diputados y sobre el sistema electoral para la elección de parlamentarios, con lo relacionado, y considerando:
1°. Que el artículo 17 transitorio que se agrega a la Ley de Votaciones Populares y Escrutinios dice textualmente:
"Artículo 17.- Declárase que en virtud de lo establecido en las disposiciones vigesimaprimera y vigesimanovena transitorias de la Constitución Política, el requisito de plazo de tres años a que se refieren los artículos 44 y 46 de la Carta Fundamental no rige para los candidatos que resulten elegidos en la primera elección de Parlamentarios.
"Asimismo, declárase que el plazo de dos años contemplado en el inciso segundo del artículo 54 de la Constitución Política, no es exigible para los efectos de la declaración de candidaturas a Parlamentarios a que se refiere el artículo 7° transitorio de esta ley.".
El precepto que se propone tiene por objeto resolver la virtual contradicción que existe entre las disposiciones vigesimaprimera y vigesimanovena transitorias de la Constitución Política, en relación con el requisito de tres años de residencia en la región que deben cumplir los candidatos a parlamentarios contenido en los artículos 44 y 46 de la Carta Fundamental; como asimismo, establecer el recto sentido en que debe aplicarse el inciso segundo del artículo 54, relacionado con las inhabilidades para ser diputado y senador, que contempla el inciso primero.
2°. Que para comprender mejor el sentido y alcance de las disposiciones vigesimaprimera y vigesimanovena transitorias de la Constitución, en relación con las disposiciones citadas de los artículos 44, 46 y 54, inciso segundo, se hace necesario referirse a la parte pertinente de la disposición transitoria vigesimaprimera y da la disposición vigesimanovena.
La primera establece los preceptos de la Constitución que no serán aplicables durante el período de transición y hasta que entre en funciones el Senado y la Cámara de Diputados; y entre ellos, señala el Capítulo V sobe el Congreso Nacional, con algunas excepciones que no dicen relación con el tema controvertido.
La segunda, esto es la vigesimanovena, prescribe textualmente:
"Vigesimanovena.- Si la ciudadanía no aprobare la proposición sometida a plebiscito a que se refiere la disposición vigesimaseptima transitoria, se entenderá prorrogado de pleno derecho el período presidencial a que se refiere la disposición decimotercera transitoria, continuando en funciones por un año más el Presidente de la República en ejercicio y la Junta de Gobierno, con arreglo a las disposiciones que los rigen. Vencido este plazo, tendrán plena vigencia todos los preceptos de la Constitución.
"Para este efecto, noventa días antes de la expiración de la prórroga indicada en el inciso anterior, el Presidente en ejercicio convocará a elección de Presidente de la República y de parlamentarios en conformidad a los preceptos permanentes de esta Constitución y de la ley.".
3°. Que para conciliar ambas disposiciones en su aplicación, debe convenirse que es evidente que la vigesimaprimera, en cuanto suspende la vigencia del Capítulo V sobre el Congreso Nacional durante el período de transición y hasta que entre en funciones el Senado y la Cámara de Diputados, tiene un carácter genérico; y que la disposición vigesimanovena es específica y constituye una excepción al precepto de la disposición vigesimaprimera, y que, como tal excepción, debe aplicarse sólo en tanto sea necesaria para que el Presidente de la República dé cumplimiento al mandato del inciso segundo que le ordena convocar con noventa días de anticipación a la expiracíon de la prórroga indicada, a elección de Presidente de la República y de Parlamentarios, en conformidad a los preceptos permanentes de esta Constitución y de la ley.
En suma, resulta que la suspensión de la vigencia del Capítulo V sobre el Congreso Nacional que prescribe la disposición vegisimaprimera, se mantiene durante todo el período de transición; pero que en conformidad al inciso segundo de la disposición vegesimanovena deben tener aplicación aquellos preceptos de la Constitución que sean indispensables para que pueda tener lugar la elección de diputados y senadores.
Es obvio, entonces, que entre otros, deben regir los artículos relativos a la composición y generación de la Cámara de Diputados y el Senado. Es así, como de acuerdo al artículo 43 de la Constitución, la Cámara de Diputados debe estar integrada por ciento veinte miembros elegidos en votación directa por los distritos electorales que establezca la ley orgánica constitucional respectiva; y que el Senado, conforme al artículo 45, se integrará con miembros elegidos en votación directa por cada una de las trece regiones del país y, también, por las personas designadas, representativas de altas funciones de la Nación, que dicho precepto señala.
4°. Que el problema surge con respecto a la aplicación de los artículos 44 y 46 que señalan los requisitos para ser elegido diputado y senador, respectivamente, y, en especial, con el requisito de residencia en la región por un plazo no inferior a tres años, contado hacia atrás desde el día de la elección.
5°. Que con relación al artículo 44, referente a los diputados, la exigencia de ser ciudadano con derecho a sufragio, de tener cumplidos veintiún años de edad, de haber cursado la enseñanza media u otra equivalente, no ofrece dificultad, ya que tales condiciones pueden y deben tenerse necesariamente al tiempo de la declaración de la respectiva candidatura.
Pero cómo puede ser aplicable el requisito de un plazo de residencia no inferior a tres años en la región a que pertenezca el distrito electoral correspondiente, si hasta la fecha no se ha dictado la ley que determina los distritos electorales? y ?cómo puede exigírsele al candidato un plazo de residencia no inferior a tres años, contado hacia atrás desde el día de la elección, si la fecha de ésta sólo vino a ser fijada por la ley N° 18.733, de 13 de agosto de 1988, que en su artículo 15 transitorio dispuso que ella deberá efectuarse tres días después de la convocatoria? ?Pudo, entonces, el postulante tener conocimiento de dicha fecha con tres años de antelación? Es evidente que no.
Y no cabe sostener que el interesado en postular a un cargo de diputado pudo deducir la fecha de la elección, basado en que la convocatoria debía efectuarse noventa días antes de la expiración en el cargo del Presidente en actual ejercicio, porque, aunque es innecesario decirlo, un plazo constitucional y tan trascendente no puede quedar sujeto a la incertidumbre o deducciones de los candidatos.
La fecha de la elección no estaba, pues, fijada.
Tan es así que este Tribunal en su sentencia, de fecha 5 de abril de 1988, relativa a la Ley Orgánica Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios, dijo textualmente:
"Que de lo anterior se deduce que la Carta Fundamental no ha señalado en su texto la fecha en que deben realizarse las elecciones presidenciales y parlamentarias, en la hipótesis que la ciudadanía no apruebe la proposición sometida a plebiscito. Esto nos conduce, claramente, a la conclusión que la determinación de esa fecha corresponde a esta ley, por cuanto la norma en estudio expresamente dispone que este llamado a elecciones se hará, en conformidad a las disposiciones permanentes de la Constitución y a la ley y como se ha demostrado que en este punto la norma no ha podido referirse a la primera, fuerza es concluir que corresponde a esta ley que rige el "sistema electoral público", precisar, dentro del marco constitucional, específicamente los artículos 26, inciso segundo y tercero, y 27, permanentes, la fecha en que deben realizarse esas elecciones presidenciales y parlamentarias."
Fue precisamente el considerando de la sentencia citada de este Tribunal, el que motivó que el día de la elección sólo viniera a ser fijado por la ley N° 18.733, de 13 de agosto de 1988. Y si no estaba fijado el día de la elección, mal podía exigísele al interesado en postular a un cargo de diputado que tuviera conocimiento de ella con tres años de antelación.
La verdad es que el Constituyente de la Carta de 1980, que comenzó a regir el 11 de marzo de 1981, dio un tiempo más que suficiente -de varios años- para que el ciudadano que quisiere optar a un cargo de diputado pudiera radicarse en la región respectiva a que perteneciere el distrito electoral correspondiente; y que dicho Constituyente no pudo prever el imponderable de que hasta la fecha no haya podido dictarse la ley que determina los distritos electorales y que el día de la elección iba a ser fijado sólo en agosto de 1988, cuando ya era imposible cumplir el requisito de plazo de residencia con tres años de antelación a dicha fecha. Todo lo anterior lleva necesariamente a la conclusión de que el plazo de residencia con tres años de anterioridad a la fecha de la elección no puede ser exigible en esta primera elección.
Una interpretación contraria, no sólo atentaría contra el espíritu e intención de la Carta Fundamental, sino contra el propio tenor literal del artículo 44 de la Constitución, que da por supuesto que el interesado en postular por un determinado distrito electoral conozca con un plazo de antelación no inferior a tres años -contado hacia atrás desde el día de la elección- el distrito respectivo y la región a que éste habría de pertenecer.
6°. Que con respecto, ahora, al artículo 46, que establece como requisito para ser elegido senador ser ciudadano con derecho a sufragio, tener cuarenta años de edad, haber cursado la enseñanza media o equivalente y tres años de residencia en la respectiva región, contado hacia atrás desde el día de la elección, son aplicables las consideraciones hechas valer precedentemente con relación a los diputados, salvo lo que dice relación con la conformación de los distritos, ya que en este caso sólo se exige residencia en la respectiva región y éstas fueron conocidas por los interesados en postular al cargo de senador, esto es, con más de tres años de antelación.
Por las consideraciones anteriores el Tribunal estima que carecen de fundamento las objeciones de inconstitucionalidad formuladas en las presentaciones hechas valer ante él, relativas a la aplicación de los artículos 44 y 46 de la Carta Fundamental, en relación con las disposiciones vigesimaprimera y vigesimanovena transitorias, que hace el artículo 17 transitorio que se incorpora al proyecto de Votaciones Populares y Escrutinios.
7°. Que, en seguida, en cuanto al problema constitucional que se ha planteado con relación a la aplicación del inciso segundo del artículo 54 de la Constitución, cabe considerar que este artículo, consta de dos incisos. Dispone:
"Artículo 54.- No pueden ser candidatos a diputados ni a senadores:
1) Los Ministros de Estado;
2) Los intendentes, los gobernadores, los alcaldes y los miembros de los consejos regionales y comunales;
3) Los miembros del Consejo del Banco Central;
4) Los magistrados de los tribunales superiores de justicia, los jueces de letras y los funcionarios que ejerzan el ministerio público;
5) Los miembros del Tribunal Constitucional, del Tribunal Calificador de Elecciones y de los tribunales electorales regionales;
6) El Contralor General de la República;
7) Las personas que desempeñan un cargo directivo de naturaleza gremial o vecinal, y
8) Las personas naturales y los gerentes o administradores de personas jurídicas que celebren o caucionen contratos con el Estado.
"Las inhabilidades establecidas en este artículo serán aplicables a quienes hubieren tenido las calidades o cargos antes mencionados dentro de los dos años inmediatamente anteriores a la elección; si no fueren elegidos en ella, no podrán volver al mismo cargo ni ser designados para cargos análogos a los que desempeñaron hasta dos años después del acto electoral." Con respecto a la cuestión formulada, relativa al inciso segundo del artículo transitorio, que establece, como se ha visto, que no pueden ser candidatos a diputados ni a senadores las personas indicadas en el inciso primero, si no han dejado sus calidades o cargos dentro de los dos años inmediatamente anteriores a la elección, cabe reiterar que el día de la elección sólo vino a ser fijado por la ley N° 18.733, de 13 de agosto de 1988, esto es, cuando ya no tenían posibilidad de dar cumplimiento a dicho requisito.
El artículo 54, inciso segundo, contiene, pues, un requisito sine qua non para su aplicación, cual es el de que los candidatos a diputados y a senadores hayan tenido conocimiento del día de la elección, por lo menos con dos años de antelación a su fecha. Si ello no fue posible, por haberse fijado el día de la elección muy posteriormente, sólo en agosto de 1988, obviamente no puede exigírsele el cumplimiento de este requisito el que, por lo demás, es de derecho estricto y sólo cabe aplicarlo en los términos precisos en que lo contempló el constituyente y no en otros.
Por otra parte, las inhabilidades para ser candidatos a diputados y a senadores de que tratan, tanto el inciso primero como el segundo del artículo 54, constituyen una prohibición, la que, como tal, debe interpretarse restrictivamente con sujeción exacta al precepto constitucional que la contiene.
8°. Que, finalmente, con relación al artículo 17 transitorio, que se ha venido analizando, este Tribunal estima conveniente dejar constancia que si bien es cierto, como se ha advertido, esclarece el sentido que, en la primera elección de parlamentarios, debe darse a los artículos 44, 46 y 54, inciso segundo, en relación con lo prescrito en las disposiciones vigesimaprimera y vegisimanovena transitorias de la Constitución, por lo que podría considerarse una disposición interpretativa de estos preceptos, no es menos cierto que viene a integrar la ley orgánica constitucional relativa al sistema electoral público llamada a regular los procesos electorales y plebiscitarios en todo lo no previsto por esta Constitución, como es el caso de que se trata. Sin embargo, cualquiera que sea el carácter que se le asigne al referido artículo 17 transitorio, le corresponde al Tribunal, en ambos casos, ejercer su control de constitucionalidad de acuerdo a lo prescrito en el artículo 82, N° 1° de la Carta.
9°. Que las conclusiones anteriores, referidas al artículo 17 transitorio, que el artículo 2, N° 22 del proyecto incorpora a la Ley de Votaciones Populares y Escrutinios, guardan, pues, una interpretación armónica y la debida correspondencia y armonía entre las disposiciones vigesimaprimera y vigesimanovena transitorias, en relación con lo prescrito en los artículos 44, 46 y 54, inciso segundo, de la Constitución.
10°. Que la segunda cuestión de constitucionalidad planteada se refiere al Título final, agregado como artículos 178 y 179 a la Ley Orgánica Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios, que tratan de la determinación de los distritos electorales y del sistema electoral.
A) En lo que respecta a la conformación de los distritos electorales el fundamento esencial de la objeción consiste en que no sólo no hay igualdad, sino tangibles diferencias en su conformación, lo que implicaría a infracción de aquellos preceptos de la Carta que tratan de la igualdad de oportunidades para participar en la vida nacional, la igualdad ante la ley, el sufragio igualitario, etc. Cita, como ejemplo, de tal desigualdad, algunos distritos electorales de escasa población que eligen dos diputados, en comparación con otros de mayor población que, también, eligen dos.
El reparo de constitucionalidad en referencia, carece de todo fundamento, ya que el constituyente entregó al legislador de la ley orgánica constitucional respectiva la determinación de los distritos electorales.
En efecto, el artículo 43 de la Carta Fundamental precribe textualmente: "La Cámara de Diputados está integrada por ciento veinte miembros elegidos en votación directa por los distritos electorales que establezca la ley orgánica constitucional respectiva." La Constitución dejó, así, amplia facultad al legislador para determinar los distritos electorales. Ni siquiera consideró conveniente fijarle criterios o pautas de modo que el legislador ha tenido libertad para considerar factores de carácter geográfico, territorial, poblacional, socioeconómicos, estratégicos, etc.
El legislador del proyecto de que se trata se inspiró, sin duda, en los principios de regionalización y desconcentración del poder consagrados en la Carta Fundamental; y prueba de ello es que en el artículo 45, referente al Senado, estableció que éste se integrará con miembros elegidos en votación directa por cada una de las trece regiones del país, correspondiéndole a cada región elegir dos senadores en la forma que determine la ley orgánica constitucional respectiva. Y nadie puede olvidar las múltiples diferencias que existen entre las regiones como, asimismo, las características que son propias de cada una de ellas. Baste señalar, a título de ejemplo, las regiones XI, de Aysén, General Carlos Ibáñez del Campo y la Metropolitana. Mientras la primera tiene una extensión de 110.000 kilómetros cuadrados y una población de poco más de un habitante por kilómetro cuadrado, la Región Metropolitana, con una extensión de quince mil kilómetros cuadrados tiene, aproximadamente, una población de cuatro millones y medio de habitantes y de trescientos habitantes por kilómetro cuadrado.
El proyecto, al determinar la conformación de los distritos electorales, se ciñó, pues, al mandato del artículo 43 de la Constitución y al criterio que explícitamente siguió el constituyente en relación con la integración del Senado, cuyos miembros, como se ha dicho, se eligen por cada una de las trece regiones correspondiéndoles a cada región elegir dos senadores.
Habiendo el legislador del proyecto sometido su acción a la Constitución, no cabe, pues, hablar de infracción alguna a la Carta Fundamental.
B) Con respecto a la objeción de constitucionalidad relativa al sistema electoral que contempla el proyecto para la elección de diputados y senadores, cabe señalar que tanto el artículo 43 relativo a la Cámara de Diputados como el 45 referente al Senado, disponen que dichos parlamentarios se elegirán en la forma que determine la ley orgánica constitucional respectiva, preceptos que guardan perfecta armonía con el artículo 18 de la Carta Fundamental que prescribe que habrá un sistema electoral público y que una ley orgánica constitucional determinará su organización y funcionamiento y regulará la forma en que se realizarán los procesos electorales y plebiscitarios en todo lo no previsto por la Constitución.
La Constitución de 1980, al dejar por entero entregado al legislador de la ley orgánica constitucional, el sistema de elección de los diputados y senadores, se apartó del criterio que contemplaba el artículo 25 de la Constitución anterior, que establecía que en dichas elecciones se empleará un procedimiento que dé por resultado en la práctica una efectiva proporcionalidad en la representación de las opiniones y de los partidos políticos; criterio que el Constituyente -según consta de las actas de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución N° s. 337 y Sgts.-, estimó que conducía a una creciente proliferación de los partidos políticos, con perjuicio de la estabilidad democrática.
El proyecto en estudio, de acuerdo con la actual Constitución, siguió un sistema electoral diferente, basado en que cada distrito electoral y región eligen dos diputados y dos senadores, respectivamente y que las declaraciones de candidaturas que presenten los partidos políticos o los pactos electorales podrán incluir en una misma lista hasta dos candidatos por distrito o región, según corresponda, y en el caso de los independientes, uno por cada nómina.
Este Tribunal no estima del caso ni le corresponde entrar al detalle del sistema que sigue el proyecto para determinar los candidatos elegidos.
Resulta, entonces, que la Constitución en sus artículos 18, 43 y 45, dejó entregado al legislador de la ley orgánica constitucional respectiva la determinación del sistema electoral, por lo que carece de todo fundamento sostener que el proyecto infringe la Carta Fundamental.
Finalmente, la prueba más evidente que la Constitución dejó entregado al legislador, tanto la determinación de los distritos electorales como el sistema electoral, está en la propia conclusión del escrito de los abogados recurrentes, en la cual se pide "al Excmo. Tribunal inste al legislador que, al elaborar estos últimos pilares del sistema electoral público se ajuste al espíritu y a la letra de la ley fundamental que tan solemnemente aprobara como Nueva Constitución de la República el 8 de agosto de 1980 y jurara luego respetar", conclusión de la cual se desprende que quienes han formulado tales objeciones no han podido precisar una conformación de dichos distritos y del sistema electoral que, de acuerdo a su criterio, se ajuste a la Carta Fundamental y que, a su vez, olvidan que este Tribunal no tiene el carácter de poder colegislador.
Y visto lo precrito en el artículo 82, N° 1° de la Constitución Política de la República y en los demás preceptos constitucionales referidos en el cuerpo de esta sentencia; y en lo dispuesto en los artículos 34 al 37 de la ley N° 17.997, de 19 de mayo de 1981, Se declara:
Que el proyecto remitido que modifica las leyes orgánicas constitucionales N°s. 18.603 y 18.700, es constitucional.
Los Ministros señores Maldonado, Urzúa y Jiménez están de acuerdo en que el proyecto de ley sometido al control de constitucionalidad del Tribunal se conforma a la Constitución Política, pero disienten de los considerandos 1°, 5°, 6°, 7°, 8° y 9° de la sentencia en cuanto a que el artículo 17 transitorio de la Ley N° 18.700, agregado por el N° 22 del artículo 2° del proyecto, también se ajusta a la Carta Fundamental; y estiman, por el contrario, que esta disposición es abiertamente contraria a ella, por las razones que más adelante se exponen:
1°.- Que para resolver adecuadamente sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del artículo 2°, N° 22, del proyecto remitido, relativo a las inhabilidades parlamentarias en la primera elección de Congreso Nacional es necesario comenzar por precisar el verdadero sentido y alcance de las normas constitucionales que concurren en la especie, como lo son las contenidas en las disposiciones vigesimaprimera, letra b) y vigesimanovena de la Carta Fundamental;
transitorias de la Carta Fundamental;
2°.- Que la disposición vigesimaprimera transitoria, letra b) de la Constitución Política de la República, textualmente establece: "Durante el período a que se refiere la decimotercera disposición transitoria y hasta que entre en funciones el Senado y la Cámara de Diputados, no serán aplicables los siguientes preceptos de esta Constitución: b) El Capítulo V sobre el Congreso Nacional con excepción de: el número 1° del artículo 50, los artículos 60, 61, los incisos tercero a quinto del artículo 62, y el artículo 64, los que tendrán plena vigencia. La referencia que estos preceptos y el número 3° del artículo 32, el inciso segundo del número 6° del artículo 41, y los artículos 73 y 88 hacen al Congreso Nacional o a alguna de sus ramas, se entenderán hechas a la Junta de Gobierno.
"Asimismo, la elección a que se refiere la letra d) del artículo 81, corresponderá hacerla a la Junta de Gobierno".
En suma y en sustancia, el precepto constitucional dispone que las normas del Capítulo V relativas al Congreso Nacional no se aplicarán, no tendrán vigencia hasta que entre en funciones el Senado y la Cámara de Diputados, salvo algunas disposiciones específicas que se señalan, concernientes a la aprobación de los tratados internacionales, a los asuntos que sólo son materias de ley, a la reglamentación de los decretos con fuerza de ley, a los proyectos de ley cuya iniciativa corresponde exclusivamente al Presidente de la República y, en fin, a la reglamentación especial a que se somete la Ley de Presupuesto;
3°.- Que un análisis de este artículo, con prescidencia del resto de los preceptos constitucionales permanentes y transitorios de la Carta Fundamental, conduce a pensar que todas las normas relativas al Congreso Nacional constenidas en el Capítulo V de la Constitución, con las excepciones señaladas, se aplican sólo una vez que entre en funciones el Senado y la Cámara de Diputados, no rigiendo, por ende, en la elección del primer Congreso Nacional las que regulan su generación.
4°.- Que, sin embargo, esta aislada interpretación del texto constitucional resulta inadmisible, por ser contraria a la lógica jurídica, por tener que suponer determinados absurdos en la Constitución que no es posible atribuirlos al Constituyente y, por último, porque omite aplicar elementales principios de hermenéutica constitucional, como se pasa a demostrar en los considerandos siguientes;
5°.- Que, en efecto, para evidenciar las dos primeras aseveraciones basta considerar que entre las disposiciones contenidas en el Capítulo V que se encuentran suspendidas en su aplicación, están entre otras, y en síntesis las siguientes normas: a) la que señala que el Congreso Nacional se compone de dos ramas, la Cámara de Diputados y el Senado (art. 42); b) la forma de integrar el Senado y la Cámara de Diputados y la duración en sus cargos de los parlamentarios (arts. 43 y 45); c) los requisitos necesarios para ser elegidos (arts. 44, 46 y 47, inciso 1°) y, d) en fin, las inhabilidades que afectan a determinadas personas para ser elegidas diputados o senadores (art. 54).
De manera, entonces, que si la disposición transitoria vigesimaprimera, letra b), se aplicara aisladamente, resultaría el absurdo jurídico de que el primer Congreso Nacional con que se inicia la aplicación de las disposiciones permanentes de la Carta Fundamental no podría ser elegido, ya que las disposiciones que rigen su generación están suspendidas hasta que entre en funciones y obviamente esta etapa es posterior a la elección y generación de dicho Congreso. Tal conclusión como se ve es contraria a toda lógica e importa suponer en el Constituyente un absurdo que no es posible ni justo atribuirle, pues en las disposiciones transitorias ha reglamentado con precisión y celo todo el proceso jurídico que debe culminar con la elección de Presidente de la República y de parlamentarios "tres días después de la convocatoria" por el Presidente de la República (artículo 15 transitorio de la ley N° 18.700 agregado por el N° 23 del artículo único de la ley N° 18.733);
6°.- Que, por otra parte, esta interpretación aislada de la disposición vigesimaprimera transitoria, letra b), de la Carta Fundamental está en pugna con una norma vital de hermenéutica constitucional que este Tribunal ha aplicado reiteradamente, cual es, que "la Constitución es un todo orgánico y el sentido de sus normas debe ser determinado de manera tal que exista entre ellas la debida correspondencia y armonía..." (Roles 5, 33, 43 y 46);
7°.- Que, en cambio, si se sigue la norma de hermenéutica constitucional transcrita en el considerando anterior y, por tanto, la disposición vigesimaprimera transitoria, letra b), de la Carta Fundamental se interpreta en armonía con el resto de sus normas, en especial la disposición vigesimanovena transitoria que rige concretamente la cuestión de constitucionalidad que se analiza, la conclusión fluye con claridad y nitidez y se produce la armonía y correspondencia que debe existir entre los distintos preceptos de nuestra Constitución, eliminándose, definitivamente, cualquier inconsecuencia o vacío que sólo en apariencia deviene de la disposición vigesimaprimera transitoria, letra b) tantas veces citada;
8°.- Que, en efecto, la disposición vigesimanovena transitoria prescribe: "Si la ciudadanía no aprobare la proposición sometida a plebiscito a que se refiere la disposición vigesimaséptima transitoria, se entenderá prorrogado de pleno derecho el período presidencial a que se refiere la disposición decimotercera transitoria, continuando en funciones por un año más, el Presidente de la República en ejercicio y la Junta de Gobierno, con arreglo a las disposiciones que los rigen. Vencido este plazo, tendrán plena vigencia todos los preceptos de la Constitución.
"Para este efecto, noventa días antes de la expiración de la prórroga indicada en el inciso anterior, el Presidente en ejercicio convocará a elección de Presidente de la República y de parlamentarios en conformidad a los preceptos permanentes de esta Constitución y de la ley";
9°.- Que el sentido y alcance de la norma constitucional antes transcrita no puede ser más preciso y claro. El Jefe de Estado noventa días antes de la expiración de la prórroga de un año debe convocar, esto es, llamar, citar a la ciudadanía a elecciones para proveer los cargos de Presidente de la República y parlamentarios, de acuerdo con las disposiciones permanentes de la Constitución y la ley. En consecuencia, son esas disposiciones permanentes y en su defecto la ley las que deben regular todo lo concerniente a dicho acto eleccionario y concretamente, tratándose de la elección de Senadores y Diputados, las normas pertinentes del Capítulo V de la Carta Fundamental tanto en cuanto a la composición del Congreso Nacional como en lo relativo a los requisitos de elegibilidad de los parlamentarios. Este mismo criterio fue el que aplicó este Tribunal, por la unanimidad de sus miembros, en la sentencia dictada con fecha 5 de abril de 1988 en lo relativo a la elección de Presidente de la República que debe celebrarse conjuntamente con la parlamentaria (considerandos 21 a 24). Este fallo cobra especial relevancia, porque los Poderes Colegisladores acogieron la prevención que le formulara el Tribunal a este respecto, pues en el artículo único, número veintitrés, de la ley N° 18.733 complementó, en lo pertinente, la Ley de Votaciones Populares y Escrutinios;
10°.- Que si relacionamos ahora la disposición vigesimaprimera transitoria, letra b), de la Carta Fundamental con su disposición vigesimanovena transitoria, la conclusión que surge es de meridiana claridad y armoniza con perfecta lógica los dos preceptos constitucionales: la primera, norma general, suspende la aplicación de los artículos del Capítulo V de la Constitución, con determinadas excepciones, hasta que entre en funciones el Senado y la Cámara de Diputados. La segunda, norma especial, excluye de tal suspensión, las disposiciones de dicho Capítulo V que regulan la generación misma del Congreso y ellas se aplican a la primera elección parlamentaria. Y así también lo entienden los órganos colegisladores del proyecto remitido a este Tribunal, pues en su artículo 2°, N° 21 agregan un nuevo precepto transitorio a la Ley N° 18.700 que fundan, precisamente, en el artículo 45, inciso 2°, de la Carta Fundamental, norma contenida en el Capítulo V de la Constitución Política de la República.
Esta conclusión resulta, además, altamente satisfactoria y conveniente, ya que mantiene incólume la Carta Fundamental, pues excluye, en una materia tan trascendental como lo es la primera elección parlamentaria, las contradicciones o vacíos a que conduce cualquiera interpretación que se aparte de ella;
11°.- Que, por otra parte, la tesis que cree ver un vacío en la disposición vigesimanovena transitoria de la Constitución y propicia la idea de que el legislador, mediante una ley interpretativa de la Constitución o simplemente por medio de un precepto de la Ley Orgánica Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios, llene aquél vacío y suprima parcial o totalmente las inhabilidades parlamentarias en la elección del primer Congreso Nacional no sólo resulta abiertamente contraria a la letra y espíritu de las disposiciones vigesimaprimera, letra b) y vigesimanovena transitorias de la Constitución, sino que además incurre en la innegable contradicción de hacer aplicable en dicho acto eleccionario algunas normas del Capítulo V de la Carta Fundamental y otras no, criterio discrecional que por si sólo prueba la falta de fundamento de esta tesis. Tampoco es posible argumentar que la ciudadanía ignoraba la fecha en que se celebrarían las elecciones presidenciales y parlamentarias en el evento de que la proposición de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y el General Director de Carabineros sobre la persona que ocuparía el cargo de Presidente de la República fuere rechazada, porque la disposición vigesimanovena transitoria, inciso 2°, señala categóricamente que debía convocarse a dicha elección noventa días antes del término de la prórroga de un año del período presidencial. La determinación de esta fecha de convocatoria unida a la reglamentación de la Constitución sobre elección presidencial daba una fecha absolutamente cierta para tal acto eleccionario;
12°.- Que determinado el verdadero sentido y alcance de las disposiciones transitorias vigesimaprimera, letra b) y vigesimanovena de la Carta Fundamental procede examinar, a la luz de lo expuesto, el artículo 2°, N° 22 del proyecto remitido por la Honorable Junta de Gobierno a este Tribunal para que se pronuncie sobre su constitucionalidad, en conformidad a lo prescrito en el artículo 82, N° 1°, de la misma Carta;
13°.- Que entre las normas permanentes de la Constitución que su disposición vigesimanovena transitoria ordena que deben regir la primera elección parlamentaria, se encuentran los artículos 44, 46 y 54 de la Carta que establecen determinados requisitos de elegibilidad y las llamadas inhabilidades relativas para ser candidato a diputado o senador.
Tales preceptos disponen textualmente:
Artículo 44: "Para ser elegido diputado se requiere ser ciudadano con derecho a sufragio, tener cumplidos veintiún años de edad, haber cursado la Enseñanza Media o equivalente, y tener residencia en la región a que pertenezca el distrito electoral correspondiente durante un plazo no inferior a tres años, contado hacia atrás desde el día de la elección".
Artículo 46: "Para ser elegido senador se requiere ser ciudadano con derecho a sufragio, tres años de residencia en la respectiva región contados hacia atrás desde el día de la elección, haber cursado la Enseñanza Media o equivalente y tener cumplidos 40 años de edad el día de la elección".
Artículo 54: "No pueden ser candidatos a diputados ni a senadores:
1) Los Ministros de Estado;
2) Los intendentes, los gobernadores, los alcaldes y los miembros de los consejos regionales y comunales;
3) Los miembros del Consejo del Banco Central;
4) Los magistrados de los tribunales superiores de justicia, los jueces de letras y los funcionarios que ejerzan el ministerio público;
5) Los miembros del Tribunal Constitucional, del Tribunal Calificador de Elecciones y de los tribunales electorales regionales;
6) El Contralor General de la República;
7) Las personas que desempeñan un cargo directivo de naturaleza gremial o vecinal, y
8) Las personas naturales y los gerentes o administradores de personas jurídicas que celebren o caucionen contratos con el Estado.
Las inhabilidades establecidas en este artículo serán aplicables a quienes hubieren tenido las calidades o cargos antes mencionados dentro de los dos años inmediatamente anteriores a la elección; si no fueren elegidos en ella, no podrán volver al mismo cargo ni ser designados para cargos análogos a los que desempeñaron hasta dos años después del acto electoral";
14°.- Que el artículo 2°, N° 22, del proyecto remitido agrega un nuevo artículo 17 transitorio a la ley N° 18.700 que dispone "Declárase que en virtud de lo establecido en las disposiciones vigesimaprimera y vigesimanovena transitorias de la Constitución Política, el requisito de plazo de tres años a que se refieren los artículos 44 y 46 de la Carta Fundamental no rige para los candidatos que resulten elegidos en la primera elección de Parlamentarios.
"Asimismo, declárase que el plazo de dos años contemplado en el inciso segundo del artículo 54 de la Constitución Política, no es exigible para los efectos de la declaración de candidaturas a Parlamentarios a que se refiere el artículo 7° transitorio de esta ley";
15°.- Que la simple comparación objetiva entre los artículos 2°, N° 22, del proyecto y 44, 46 y 54 de la Carta Fundamental demuestra que la norma del proyecto se contrapone abiertamente con las disposiciones contitucionales antes citadas, pues dispone que en la primera elección parlamentaria, no se aplican los requisitos de residencia que deben tener los candidatos a diputados y senadores y reduce, sustancialmente, las inhabilidades parlamentarias para ser candidatos a dichos cargos, ya que al no hacer exigible el plazo de dos años a que se refiere el artículo 54 de la Constitución elimina de dichas inhabilidades a los Ministros de Estado, Intendentes, Gobernadores, Alcaldes y demás personas señaladas en el precepto que hubieren tenido las calidades o cargos antes mencionaos dentro de los dos años inmediatamente anteriores a la elección. Y todo ello, no obstante que los artículos 44, 46 y 54 de la Carta Fundamental son categóricos y no hacen reserva ni excepción alguna a su aplicación;
16°.- Que esta inconstitucionalidad del artículo 2°, N° 22 del proyecto queda aún más en evidencia, habida consideración de que el propio proyecto, en cambio, hace plenamente aplicable otra disposición también contenida en el Capítulo V de la Constitución como lo es su artículo 45 (art. 2°, N° 21 del proyecto) e, incluso, parte de los propios artículos 44 y 46 en cuanto a los demás requisitos para ser elegido diputado o senador;
17°.- Que la manifiesta contradicción entre el artículo 2°, N° 22, del proyecto remitido con los artículo 44, 46 y 54 de la Carta Fundamental hace innecesario a juicio de los Ministros disidentes discurrir sobre si el precepto del proyecto es una norma interpretativa de la Constitución o simplemente un precepto más de la Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, como lo sostiene el considerando 8° de la sentencia, porque ninguno de estos medios es constitucionalmente idóneo para reformar la Constitución que es el efecto que produce la disposición del proyecto analizada.
Los Ministros señor Cereceda y señora Bulnes hacen suyas las consideraciones de la sentencia y tienen además presente lo que sigue:
1.- De acuerdo a un criterio armónico y sistemático de interpretación de las normas constitucionales resulta que el problema que presenta la interpretación de las disposiciones vigesimaprimera y vigesimanovena transitorias, incisos primero y segundo, de la Carta Fundamental, está en determinar cuándo entran a regir las normas permanentes que tendrán como efecto permitir integrar el Congreso. De acuerdo con la disposición vigesimanovena transitoria, inciso segundo, es indudable que sólo a partir de la fecha de la convocatoria se produce este efecto, es decir 90 días antes que termine el primer período presidencial.
El inciso segundo de la disposición vigesimanovena transitoria significa que la suspensión del Capítulo V de la Constitución que ordena la disposición vigesimaprimera transitoria y la vigesimanovena transitoria, inciso primero, termina desde el momento en que el Presidente convoque a elecciones de Presidente de la República y de parlamentarios.
2.- En cuanto a los requisitos de plazo tanto de residencia en la respectiva región como de los dos años que señala el inciso segundo del artículo 54 es evidente que sólo entran a regir a contar del 11 de diciembre de 1989, por lo que si aplicamos los principios de derecho de que la ley sólo opera excepcionalmente en forma retroactiva y que siempre debe disponer para futuro no podríamos sostener que estos plazos estaban corriendo mientras las normas que los establecían estaban suspendidas.
3.- Tratándose del plazo de tres años de residencia exigido por los artículos 44 y 46 de la Carta Fundamental, es evidente que en la primera elección no cabe aplicarlo, pues lo exigen normas que sólo entrarán en vigencia tres días antes de la elección cuando ya sea imposible cumplir con él.
Los argumentos referidos a la vigencia del plazo de residencia exigidos a los diputados y senadores, cabe formularlos también respecto de las inhabilidades que señala el artículo 54 de la Constitución que en su inciso segundo establece que no podrán ser candidatos quienes hubieren tenido las calidades o cargos mencionados dentro de los dos años anteriores a la elección. No puede correr un plazo que lo exige una norma suspendida.
4.- El legislador ha seguido el camino correcto ateniéndose plenamente a la letra de las disposiciones vigesimaprimera transitoria y vigesimanovena transitoria, incisos primero y segundo, y a los artículos 44, 46 y 54, incisos primero y segundo, y ha hecho uso de la potestad que le otorga la disposición vigesimanovena transitoria, inciso segundo, al señalar que el Presidente de la República convocará a elecciones en conformidad a los preceptos permanentes de la Constitución y de la ley.
5.- El artículo 2°, N° 22 del proyecto de ley que agrega el artículo 17 transitorio a la ley N° 18.700 es una norma orgánica constitucional que indudablemente forma parte del Sistema Electoral Público que consagra el artículo 18 permanente de la Constitución pues viene a regular una materia no prevista en la Constitución, situación que resulta de la aplicación conjunta de las disposiciones vigesimaprimera y vigesimanovena transitorias, incisos primero y segundo.
Redactó la sentencia el Ministro señor Enrique Ortúzar Escobar, el voto disidente el Ministro señor Eduardo Urzúa Merino y la prevención la Ministro señora Luz Bulnes Aldunate.
Devuélvase el proyecto a la H. Junta de Gobierno rubricado en cada una de sus hojas por el Secretario del Tribunal, oficiándose. Regístrese y publíquese en el Diario Oficial. Dejése fotocopia del proyecto y archívese. Rol N° 67.
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional integrado por su Presidente don Luis Maldonado Boggiano y por los Ministros señores Enrique Ortúzar Escobar, Marcos Aburto Ochoa, Eduardo Urzúa Merino, Manuel Jiménez Bulnes, Hernán Cereceda Bravo y señora Luz Bulnes Aldunate. Autoriza el Secretario del Tribunal, Rafael Larraín Cruz.