Santiago, seis de Abril de mil novecientos noventa y tres.
Vistos: Con fecha 28 de enero pasado, los diputados señores Gustavo Alessandri Balmaceda; Pedro Pablo Alvarez-Salamanca Buchi; Francisco Bayo Veloso; Carlos Caminondo Sáez: Carlos Cantero Ojeda; Sergio Correa de la Cerda; María Angélica Cristi Marfil; Angel Fantuzzi Hernández; José Antonio Galilea Vidaurre; René Manuel García García; José García Ruminot; Carlos Ignacio Kuschel Silva; Cristián Leay; Arturo Longton Guerrero; Evelyn Matthei Fornet; Patricio Melero Abaroa; Jorge Morales Adriasola; Jaime Orpis Bouchon; Juan Alberto Pérez Muñoz; Baldo Prokurica Prokurica; Carlos Recondo Lavanderos; Federico Ringeling Hunger; Claudio Rodríquez Cataldo; Hernán Rojo Avendaño; Julio Rojos Astorga; Andrés Sotomayor Mardones; Juan Enrique Taladriz García;
Raúl Urrutia Avila; Carlos Valcarce Medina; Sergio Velasco de la Cerda y Carlos Vilches Guzmán, interpusieron requerimiento de conformidad a lo que establece el artículo 82, números 5 y 12 de la Constitución Política de la República, en contra del decreto supremo N° 327, del Ministerio de Obras Públicas, publicado en el Diario Oficial de 29 de diciembre de 1992, que modifica el decreto N° 1.319, de 1977, que aprueba el reglamento del artículo 39 del decreto N° 294, de 1984, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 15.840 y del decreto con fuerza de ley N° 206 de 1960, Ley de Caminos.
Señalan los requirentes que los números 3° y 4° del decreto supremo N° 327 violan los derechos constitucionales contenidos en los números 21, 24 y 26 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, motivo por el cual solicitan se declare inconstitucional.
El decreto N° 327, en su N° 3°, dispone que la distancia entre los letreros será como mínimo de mil metros (antes trescientos metros) contados a lo largo del camino, independiente del otro costado. La distancia mínima de los letreros a los cruces y empalmes de caminos u otros puntos peligrosos será de quinientos metros (antes trescientos metros).
En cuanto a la definición de puntos peligrosos el decreto cuestionado, en su N° 4°, extiende este concepto a las curvas horizontales y verticales que puedan ofrecer peligro zonas de escuela; servicios asistenciales de salud, unidades policiales y de las Fuerzas Armadas y Santuarios Religiosos.
El decreto materia de autos, en sus números 3° y 4°, infringe, a juicio de los requirentes, la garantía constitucional contenida en el N° 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental que asegura a todas las personas el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen.
Sostienen lo recurrentes que la inconstitucionalidad es muy clara ya que mediante sus disposiciones se está regulando una actividad económica a través de un decreto supremo, en circunstancia que le corresponde hacerlo al legislador.
Cualquier limitación o regulación del ejercicio de las garantías constitucionales, señalan, debe efectuarse a través de preceptos legales, es decir, de leyes en sentido estricto y no de decretos con fuerza de ley ni disposiciones emanadas de la potestad reglamentaria.
Agregan los requirentes que sobre el particular este Tribunal adoptó una posición clara y precisa en los considerados 8°, 11 y 13 de la sentencia de 21 de abril de 1992.
Los requirentes argumentan que las normas de los números 3° y 4° del decreto supremo N° 327 conculcan, también, gravemente el derecho de dominio no sólo de las empresas de avisaje publicitario caminero, sino que además de los propietarios de los predios colidantes con los caminos públicos del país que arriendan sus terrenos para la instalación de los letreros.
El inciso segundo del N° 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental dispone que sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social.
De esta forma, las normas objetadas imponen una limitación al dueño de los letreros y de la propiedad por decreto y no por ley, lo que atenta contra la norma constitucional señalada, de la misma forma que la regulación de una actividad económica.
En esta parte, los diputados señalan que no se ha expresado y menos se ha probado la función social que determina las limitaciones impuestas.
Agregan los requirentes, que las normas contenidas en los números 3° y 4° del decreto supremo N° 327 violan el artículo 19, N° 26, de la Constitución Política de la República, que asegura que los preceptos legales que por mandato de ella regulen o complementen las garantías constitucionales que aquélla establece o que las limiten en los casos en que lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio. Esta vulneración los requirentes la hacen consistir respecto a las garantías sobre la libre iniciativa en el plano económico y sobre el derecho de dominio.
Los requirentes señalan que la autoridad administrativa ha violado también los artículos 6° y 7° de la Constitución, porque ha invadido potestades de otros órganos estatales al regular materias legales por la vía reglamentaria.
El día 8 de marzo pasado se tuvo por formulado el requerimiento y se ordenó ponerlo en conocimiento de S.E. el Presidente de la República y del Contralor General de la República.
Con fecha 22 de marzo pasado, S.E. en el Presidente de la República contesta el requerimiento expresando que los caminos públicos tienen el carácter de bienes nacionales de uso público, situación que conlleva a establecer limitaciones a su uso y goce, en leyes y reglamentos, a fin de permitir su real aprovechamiento por todos los habitantes.
Así, el uso y goce de los caminos públicos se limita en el artículo 16 del D.F.L. N° 206/60 (Ley de Caminos), al prohibir: "la colocación de carteles, avisos de propaganda o cualquier otra forma de anuncios comerciales en los caminos públicos del país. La colocación de avisos en las fajas adyacentes a los caminos deberá ser autorizada por el Director de Vialidad, en conformidad al reglamento".
El decreto supremo N° 1.319/77 es el cuerpo reglamentario del artículo 16 transcrito, que establece las distancias mínimas entre letreros, la que es de trescientos metros. Este decreto está plenamente vigente y es el que modifica el decreto N° 327, impugnado en parte por los requirentes.
La contestación expresa que el decreto supremo N° 327/92, permite el avisaje en la faja adyacente a los caminos, y que su contenido apunta a dos fines. Por una parte, al establecimiento de las condiciones requeridas para solicitar la autorización de la Dirección de Vialidad y, por la otra, a la modificación de las distancias mínimas entre letreros.
Se expresa en la respuesta que los requirentes no objetan la facultad que tiene la autoridad administrativa para establecer la distancia mínima entre los distintos avisos. Lo que impugna es que sea de mil metros en vez de trescientos. Tal situación resulta de importancia a juicio del Presidente de la República pues el Tribunal Constitucional debe ejercer un control jurídico y no de mérito de las disposiciones cuestionadas.
Tampoco, agrega la respuesta del Presidente de la República, los requirentes impugnan todo el decreto N° 327, del Ministerio de Obras Públicas, situación que también es importante, porque ello delimita la competencia del Tribunal Constitucional sin que queda pronunciarse respecto de asuntos no sometidos a su conocimiento o sin que pueda invocar otras razones que las que hayan hecho valer las partes.
Sostiene la contestación del Presidente de la República que el hecho que se impugnen sólo determinados aspectos del decreto N° 327 se contradice con la argumentación de fondo de los requirentes, pues manifiestan que toda regulación de la actividad económica de letreros camineros debiera hacerse por ley. Si ese es su razonamiento, lo que correspondía, lógicamente, era impugnar todo el decreto, no una parte de él, ya que no se advierte cómo se podría regular una parte de la actividad económica por decreto y la otra por ley, según la tesis de los recurrentes.
En la contestación se analiza con detalle la relación Ley- Reglamento.
Señala que la referencia que el D.F.L. N° 206 realiza al reglamento es lo que la doctrina denomina remisión normativa y que permite que de su desarrollo surja una norma estrictamente reglamentaria.
Expresa la respuesta del Presidente de la República que el artículo 16 del D.F.L. 206 de 1960 es una remisión normativa, pues encarga a la administración elaborar un reglamento que regule la colocación y la autorización que el Director de Vialidad debe otorgar para la instalación de los avisos camineros en las fajas adyacentes a los caminos. El D.F.L. N° 206 es una norma de rango legal; la norma administrativa que dictó la Administración en ejercicio de la habilitación legal respectiva, es el decreto N° 1.319 y el decreto supremo N° 327. La modificación que este último realizó al N° 1.319 se funda en que mientras no se derogue el artículo 16 del D.F.L. N° 206, la facultad permanece vigente. Además, el D.F.L. N° 206 se remite al decreto supremo N° 1.319 y al N° 327 para completar su propia regulación.
En seguida la respuesta consigna que la Constitución de 1980 reforzó considerablemente la potestad reglamentaria del Presidente de la República y lo hizo a través del establecimiento de un dominio legal máximo, disponiendo expresamente las materias que son propias de ley o el ámbito propio de la ley, situanda en la potestad reglamentaria del Presidente de la República la norma de clausura del ordenamiento positivo. El segundo mecanismo a través del cual la Constitución de 1980 restringió el ámbito competencial de la ley, fue a través del establecimiento de las leyes de bases, que encuentran su fundamento en los números 4, 18 y 20 del artículo 60 de la Constitución y que establecen "las bases esenciales" de un ordenamiento jurídico, dejando entregado lo demás a la potestad reglamentaria. Finalmente, el tercer mecanismo a través del cual la Constitución de 1980 reforzó la potestad reglamentaria del Presidente de la República es la consagración, en su artículo 32, N° 8, de la potestad reglamentataria autónoma, es decir, de aquella que faculta al Presidente para dictar decretos o reglamentos en virtud de los poderes propios que la Constitución le otorga, con prescindencia de si existe o no ley al respecto que ejecutar.
Los tres mecanisnmos anteriormente señalados permiten, a juicio del Presidente de la República, afirmar que en nuestro ordenamiento la ley tiene un ámbito muy preciso, que no puede ser excedido por ningún tipo de interpretación. La ley procede sólo en los casos que taxativamente señala la Constitución y en ningún otro. Toda remisión que la Constitución haga a la ley debe ser expresa e inequívoca, concreta, específica y delimitada. Además, la ley sólo debe contener "las bases esenciales" de la materia que regula. Finalmente, la ley no puede excluir la potestad reglamentaria, pues ésta tiene rango constitucional.
A continuación la contestación se refiere a los límites de la ley de remisión, la que puede reducirse a recoger unos cuantos elementos de una regulación y remitir el resto a la disposición de un reglamento. Al efecto cita abundante doctrina extranjera. La remisión que hace el D.F.L. N° 206 al reglamento, agrega, es materia de reserva relativa de ley, que se encuandra perfectamente dentro de los criterios rectores que señala la doctrina.
En cuanto a los límites del reglamento, la respuesta señala que el decreto debe incluir, justamente, todo lo indispensable para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la ley que desarrolla.
El D.F.L. N° 206 encarga al reglamento regular todo lo relativo a la colocación de avisos y a la autorización del Director de Vialidad. De ahí que establezca requisitos procedimentales en materia de solicitud de la autorización respectiva, los requisitos que deberían cumplir las empresas para desarrollar su actividad, el plazo de duración del permiso, la distancia entre los mismos, etc.; todo ello con el fin de asegurar la debida aplicación de la ley. En este sentido, hay que tener presente que sin el reglamento y vigente el artículo 16 del D.F.L. N° 206 no se podrían colocar avisos ni otorgar las autorizaciones, pues la ley exige que todo ello haga "en conformidad al reglamento". Tal situación hace necesario analizar el reglamento de ejecución o subordinado que es aquel dictado para complementar la ley o asegurar su ejecución y que según la doctrina tiene un campo de acción relativamente amplio y en cierta medida puede desarrollar el texto legal, especialmente cuando la ley sólo consagra las normas fundamentales. De lo anterior puede deducirse que dentro del concepto de reglamento de ejecución -y el decreto supremo N° 1.319 y su modificación, el decreto supremo N° 327, lo son- ya cabe un cierto grado de amplitud.
En el apartado IV la contestación analiza la historia fidedigna del N° 21 del artículo 19 que asegura a todas las personas el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen. También analiza lo que en doctrina se conoce con el nombre de Orden Público Económico. Añade que entre las técnicas que utiliza el orden público y que enumera la doctrina pueden destacarse la técnica de prohibición, la de regulación o reglamentación y la técnica de control. La remisión que el D.F.L. N° 206 realiza al reglamento es, de acuerdo a la clasificación anterior, una técnica de regulación o reglamentación de control, pues entrega al reglamento determinar algunos elementos que permitan obtener la autorización de acceso a la actividad de colocación de avisos camineros y vigilar que se respete la normativa respectiva.
De otro orden la contestación del Presidente de la República señala que el orden público ecnómico se vincula estrechamente con el poder de policía que se otorga a la Administración para imponer limitaciones y restricciones a los derechos individuales, con la finalidad de salvaguardar determinados bienes jurídicos contra los ataques y peligros que pudieran afectarlos.
En el caso de autos, lo anterior tiene importancia, porque la autorización que la ley le encarga otorgar al Director de Vialidad es una medida de policía. Como tal, se puede concretizar en el reglamento la limitación en la actividad de la colocación de letreros camineros, regulando la autorización.
Al analizar el artículo 19, N° 21, la respuesta del Ejecutivo sostiene que el reglamento tiene cabida dentro de la expresión "normas legales" que la disposición constitucional utiliza. En otras palabras, la posibilidad del reglamento no sólo se brinda por la vía de la potestad reglamentaria de ejecución de una ley, sino también directamente, al quedar comprendido en el mismo artículo 19, N° 21. La expresión "conforme a las normas legales que la regulen", no significa entonces, que la actividad se regule íntegramente por ley, sino que en base a ella. De ahí que la potestad reglamentaria tenga plena cabida.
La respuesta del Ejecutivo sostiene que el reglamento del artículo 16 del D.F.L. N° 206 no afecta a la libertad de empresa. Los empresarios del rubro pueden decidir libremente sus objetivos en esta materia y establecer su propia planificación en función de sus recursos. Los requirentes sólo impugnan dos aspectos de la regulación: la distancia de los letreros y los puntos peligrosos, que no son aspectos esenciales de la libertad de empresa.
El Presidente de la República termina sus observaciones solicitando que se rechace el requirimiento y se declare que el decreto supremo N° 327 se ajusta plenamente a la Constitución.
Con fecha 15 de marzo pasado el señor Contralor General de la República contesta el requirimiento, refiriéndose en primer término a la supuesta violación que el decreto supremo N° 327 hace del artículo 19, N° 21, de la Constitución relativo a la libertad económica.
Manifiesta, que a juicio de esa Entidad dicha violación no existe puesto que es el propio texto legal, el artículo 39 del decreto supremo N° 294 de 1984 del Ministerio de Obras Públicas -antiguo artículo 16 del D.F.L. N° 206, de 1960-, el que limita la colocación de avisos publicitarios en las fajas adyacentes a los caminos públicos, al condicionar esta actividad a la autorización previa del Director de Vialidad el cual debe ejercer dicha atribución de acuerdo con las normas del reglamento, por prescripción expresa de la ley.
Añade el señor Contralor que existe otra normativa como son los artículos 104 y 105 de la Ley N° 18.290, dictado bajo el pleno imperio de la actual Carta Política, que entrega a la Dirección de Vialidad la atribución de fijar las condiciones de distancia mínima entre los letreros y entre éstos y los puntos peligrosos.
A continuación se refiere a la afirmación de los requirentes en el sentido de que los números 3° y 4° del decreto supremo N° 327 conculcan gravemente el derecho de dominio de las empresas de avisaje publicitario caminero y de los propietarios de los predios colidantes con los caminos públicos del país que arriendan sus terrenos para la instalación de los letreros, al imponer limitaciones por la vía del decreto supremo y no de una ley.
Señala que el artículo 39 del decreto supremo N° 294 de 1984 del Ministerio de Obras Públicas al establecer que "la colocación de avisos en las fajas adyacentes a los caminos deberá ser autorizada por el Director de Vialidad, en conformidad al reglamento" la limitación proviene de la propia ley y el reglamento, dictado en ejercicio de la potestad reglamentaria de ejecución, sólo regula aspectos secundarios de forma.
Finalmente, el señor Contralor alude a la aseveración hecha en el requerimiento en orden a que el decreto supremo N° 327 afectaría a los derechos consagrados en el artículo 19 N° 21 y 24 de la Constitución, en su esencia, contraviniendo el artículo 19, N° 26, de la misma Carta Fundamental.
Expone que la circunstancia de que en las disposiciones reclamadas se aumente la distancia entre los letreros y entre éstos y los puntos peligrosos, como lo dice la motivación del decreto N° 327, obedece a la "necesidad de adecuar la normativa vigente en materia de avisaje caminero al deber del Estado de promover el Bien Común, velando por la seguridad del tránsito vehicular y la conservación del patrimonio ambiental", por lo que la norma no afecta la esencia de los derechos sino el detalle de su ejercicio. Por lo tanto, si se considera que los propietarios de los terrenos adyacentes a los caminos conservan plenamente sus facultades de uso, plena administración, goce y disposición que son propios del dominio y los dueños de las empresas de avisaje caminero sus prerrogativas al libre ejercicio de su actividad con la autorización de los primeros, sujetos ambos a observar, eso sí, las disposiciones expedidas por el Presidente de la República en uso de su potestad reglamentaria de ejecución que para la situación en análisis emana del artículo 39 del decreto N° 294, de 1984, del Ministerio de Obras Públicas, en cuanto a la frecuencia de la colocación de los letreros, es ineludible concluir que tal restricción no conculca la esencia de algún derecho sino que regula un aspecto de las modalidades de su ejercicio.
Por las razones expuestas, el señor Contralor General de la República manifiesta que en su oportunidad tomó razón del documento impugnado por estimarlo ajustado a derecho.
Considerando:
1°. Que, por el artículo 16 del D.F.L. N° 206, de 1960, se estableció la prohibición de colocar carteles, avisos de propaganda o cualquier otra forma de anuncios comerciales en los caminos públicos del país, permitiéndose sólo la colocación de tales avisso en las fajas adyacentes a los caminos con autorización del Director de Vialidad y en conformidad al Reglamento;
2°. Que, por decreto N° 294, del Ministerio de Obras Públicas, de 1984, se fijó el texto refundido y sistematizado de la Ley N° 15.840 y del D.F.L. N° 206, de 1960; por el artículo 39 del decreto mencionado se reprodujo en los mismos términos la disposición del artículo 16 del referido D.F.L. indicado en el considerando anterior;
3°. Que, el decreto supremo N° 1.319, del Ministerio de Obras Públicas, de 12 de septiembre de 1977, reguló el artículo 16 del D.F.L. N° 206, de 1960, reproducido íntegramente por el artículo 39 del decreto N° 294, del mismo Ministerio, de 1984;
4°. Que, por decreto supremo del Ministerio de Obras Públicas número 327, de 30 de octubre de 1992, publicado en el Diario Oficial de 29 de diciembre del mismo año, se modifica el decreto N° 1.319, de 1977, que aprobó el Reglamento del artículo 39 del decreto N° 294, de 1984;
5°. Que por los artículos 5 y 6 del decreto N° 1.319, antes mencionado, se establece lo siguiente:
"5.- Las construcciones para la colocación de carteles, avisos de propaganda o anuncios comerciales a que se refiere este decreto, en zonas adyacentes a los caminos públicos, sólo podrán ser de tipo provisorio.
"Los avisos deben colocarse fuera de la faja del camino a la distancia del cierro que el avisador estime conveniente, siempre que no sobrepasen en ningún caso, la línea del cierro. Además, dichos avisos no podrán complementar o interferir la señalización que instale la Dirección de Vialidad y deben mantener un óptimo estado de conservación.
"La distancia entre ellos será como mínimo de 300 metros, contados a lo largo del camino, independientemente del otro costado, con excepción de aquellos a que se refiere el inciso 3° del Art. 3° de este decreto. Para estos efectos, el punto de ubicación de los letreros se proyectará al eje del camino, cualquiera que sea su ubicación y en ese eje se medirá la distancia correspondiente. La distancia mínima de los letreros a los cruces y empalme de caminos u otros puntos peligrosos a que se refiere el número siguiente, será de 300 metros.
"Será aplicable también el presente Reglamento a cualquier punto o lugar en que se instalen avisos de propaganda que sean visibles desde el camino.
"6.- Se entiende por punto peligroso los pasos de nivel, cruce con vías férreas, puertas y túneles.
"La peligrosidad de las curvas verticales y de los accesos a los túneles será calificada exclusivamente por la Dirección de Vialidad.
"Queda prohibida la instalación de avisos en serie, y asimismo, los avisos que en conjunto representen el desarrollo de una leyenda o historieta y los temas que constituyen peligro para el tránsito.";
6°. Que el decreto del Ministerio de Obras Públicas N° 327, de diciembre de 1992, modifica en virtud de sus números 3° y 4° las disposiciones transcritas en el considerando anterior, en la forma que se indica a continuación:
"3°: En el artículo 5°, inciso 3°, reemplázase el primer guarismo "trescientos" por "mil", y el segundo guarismo "trescientos" por "quinientos".
"4°: Sustitúyense los incisos 1° y 2° del artículo 6°, por los siguientes:
"6.- Se entiende por puntos peligrosos los pasos a nivel; cruce de vías férreas; puentes; túneles; curvas horizontales y verticales que puedan ofrecer peligro; zonas de escuela, servicios asistenciales de salud, unidades policiales y de las Fuerzas Armadas y Santuarios Religiosos.
"Para los efectos del presente Reglamento, se entenderá por curva horizontal un cambio de dirección en el trazado del camino, y por curva vertical, un cambio de pendiente en la rasante. La peligrosidad de las curvas será determinada exclusivamente por la Dirección de Vialidad.":
7°. Que, los requirentes sostienen que el referido decreto N° 327, de 1992, al modificar los artículos 5 y 6 del decreto N° 1.319 ha infringido los derechos constitucionales contenidos en los 21, 24 y 26 del artículo 19 de la Constitución Política de la República;
8°. Que, en el artículo 19, N° 21, de la Constitución Política, se establece expresamente lo siguiente:
"Artículo 19.- La Constitución asegura a todas las personas:
"N° 21°. El derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen.";
9°. Que, como lo sostuvo este Tribunal en sentencia de 21 de abril de 1992, la disposición transcrita "es una expresión de los contenidos filosófos-jurídicos del Capítulo I de la Constitución Política, y viene a ser una consecuencia del principio de subsidiariedad, como también del deber del Estado de resguardar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional";
10°. Que, las normas del Capítulo I de nuestra Constitución constituyen un marco de carácter valórico y conceptual que vienen a limitar la acción del Estado dentro de la sociedad, abriendo el mayor campo posible a la iniciativa de los particulares;
11°. Que, un examen de la disposición constitucional transcrita nos lleva claramente a la conclusión, que las prohibiciones para desarrollar una actividad económica tienen que fundarse en no ser contrarias a la moral, al orden público o a la seguridad nacional y que el ejercicio del derecho debe llevarse a cabo respetando las normas legales que lo regulen;
12°. Que, si bien por "regular", conforme al Diccionario de la Real Academia, debe entenderse:
"Ajustado y conforme a reglas", ello no podría jamás interpretarse en el sentido de que se impida el libre ejercicio del derecho. Por otra parte, si bien al regular se pueden establecer limitaciones y restricciones al ejercicio de un derecho, éstas claramente, de acuerdo al texto de la Constituci deben ordenarse por ley y no mediante normas de carácter administr ativo. No podríamos entender en otro sentido a expresión "las normas legales que la regulen", pues ello significaría violentar no sólo las claras normas del artículo 19, N° 21, sino que, también, sería aceptar que el administrador puede regular el ejercicio de los derechos constitucionales sin estar autorizado por la Constitución;
13°. que, una conclusión como la señalada en el considerando anterior iría contra los artículos 6° y 7° de la Constitución Política que establecen que los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, como también que éstos actúan, válidamente, sólo cuando lo hacen previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescribe la ley;
14°. Que, regular una actividad es someterla al imperio de una reglamentación que indique cómo puede realizarse; pero en caso alguno, bajo pretexto de "regular" un accionar privado se puede llegar hasta obstacularizar o impedir la ejecución de actos lícitos amparados por el derecho consagrado en el artículo 19, N° 21, de la Constitución Política;
15°. Que, a mayor abundamiento cabe señalar que este Tribunal por sentencia de 21 de abril de 1992 resolviendo sobre la constitucionalidad del decreto supremo N° 357, de 19 de febrero de 1992, estableció:
"Que, si bien es efectivo que el legislador haciendo uso de su facultad de "regular" puede establecer limitaciones y restricciones al derecho a desarrollar cualquier actividad económica, esta facultad no le corresponde al administrador, pues de acuerdo al texto constitucional, por el artículo 60, N° 2°, que establece "Sólo son materias de ley: las que la Constitución exija que sean reguladas por una ley", estas atribuciones están entregadas expresamente al legislador, al disponer el constituyente que el derecho a desarrollar una actividad económica se asegura "respetando las normas legales que la "regulen". En otras palabras, el constituyente entrega al legislador y no al administrador la facultad de disponer como deben realizarse las actividades económicas y a qué reglas deben someterse.";
16°, Que, en mérito de lo expuesto puede concluirse que:
1) el decreto supremo N° 327, de diciembre de 1992, en sus números 3° y 4° limitó el derecho a desarrollar una actividad económica;
2) la atribución de limitar el derecho indicado en el número anterior le corresponde al legislador y no al administrador;
3) sobre la materia el Tribunal ya se había pronunciado en la sentencia mencionada en el considerando anterior;
17°. Que, de las conclusiones señaladas precedentemente, se desprende que el decreto supremo N° 327, del Ministerio de Obras Públicas, de 1992, en sus números 3° y 4°, se aparta de las disposiciones del artículo 19, N° 21, de la Carta Fundamental, violentando también el inciso segundo del artículo 7° de la Constitución Política que establece:
"Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derecho que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.";
18°. Que, los requirentes han planteado, también, la inconstitucionalidad del decreto N° 327, de 1992, en razón de que atentaría contra el derecho consagrado en el artículo 19, N° 26, de la Constitución Política, que establece lo siguiente:
"La seguridad de que los preceptos legales que por mandato de la Constitución regulen o complementen las garantías que ésta establece o que las limiten en los casos en que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio.";
De la sola lectura de esta norma se desprende que las inconstitucionalidades que se pueden derivar de esta disposición, sólo deben sustentarse en los "preceptos legales" que afecten la esencia de los derechos, lo que no podría aplicarse a los decretos supremos, pues éstos no tienen tal calidad. En mérito de lo anterior no es posible sostener la inconstitucionalidad del decreto supremo del Ministerio de Obras Públicas, N° 327, de diciembre de 1992, en sus números 3° y 4°, basada en esta causal, pues es evidente que sus normas no son preceptos legales sino disposiciones de carácter administrativo.
La expresión "preceptos legales" se emplea también en el artículo 80 de la Constitución al referirse a la facultad de la Corte Suprema de declarar inaplicable por insconstitucionalidad una determinada disposición. La doctrina y la jurisprudencia han entendido que es requisito esencial del recurso de inaplicabilidad que él se dirija a obtener la no aplicación de un "precepto legal" lo que importa excluir de su materia propia las demás disposiciones de la autoridad pública, desde las simples provindencias y órdenes escritas, hasta los decretos, los reglamentos y la ordenanzas. (Revista de Derecho y Jurisprudencia, Tomo 35, 2a., parte, sección 1a., pág. 64);
Y vistos: Lo dispuesto en los artículos 6°, 7°, 19, N° 21, y 82, N°s. 5° y 12, de la Constitución Política de la República, y artículos 38 a 45 y 48 de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional de este Tribunal, Se resuelve, que se acoge el requirimiento de fojas 1 y se declaran inconstitucionales los números 3° y 4° del decreto supremo N° 327, del Ministerio de Obras Públicas, de octubre de 1992, publicado en el Diario Oficial de 29 de diciembre de 1992, por atentar contra el artículo 19, N° 21, de la Constitución Política de la República.
Acordado contra el voto del Ministro Sr. Eugenio Velasco Letelier y del abogado integrante Sr. Juan Colombo Campbell, quienes estiman que el decreto supremo N° 327, del Ministerio de Obras Públicas, de 29 de diciembre de 1992, es constitucional y no vulnera los N°s. 21, 24 y 26 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, en mérito de las consideraciones que siguen:
1) El primero de estos preceptos asegura a todas las personas "el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nación al, respetando las normas legales que la regulen".
2) El Art. 39 del decreto con fuerza de ley N° 206, de 1960 dispone: (en su texto refundido y sistematizado por decreto N° 294, de 1984): "Queda prohibida la colocación de carteles, avisos de propaganda o cualquiera otra forma de anuncios comerciales en los caminos públicos del país.
"La colocación de avisos en las fajas adyacentes a los caminos deberá ser autorizada por el Director de Vialidad, en conformidad al Reglamento.
"Toda infracción a las disposiciones del inciso precedente será sancionada por la Dirección de Vialidad en conformidad al Párrafo VI del presente Título, sin perjuicio de que la Dirección proceda al retiro inmediato de los mencionados carteles y avisos".
Como puede advertirse, en la faja pública de los caminos la colocación de carteles, avisos de propaganda y toda otra forma de anuncios comerciales está legalmente prohibida, en tanto que en la faja adyacente de esos caminos, su colocación está condicionada a la autorización del Director de Vialidad, que debe ejercer su atribución en coformidad al reglamento, por mandato expreso de la ley.
En consecuencia, el decreto supremo N° 327 no hace otra cosa que usar de la facultad que la ley ha concedido al Ejecutivo para reglamentar la colocación de avisos en las fajas adyacentes a los caminos públicos.
3) El aludido decreto con fuerza de ley, es una norma legal que regula el derecho a desarrollar una actividad económica en plena concordancia con los términos del N° 21 del artículo 19 de la Constitución Política. Por lo mismo, esa reglamentación tiene igual eficacia constitucional que el precepto legal que la autoriza.
4) Dentro de la constitución de 1980 la potestad reglamentaria del Presidente de la República es mucho más amplia que bajo el imperio de la de 1925, según la cual "sólo en virtud de una ley" era posible establecer normas obligatorias para la convivencia jurídica. Hoy día "sólo son materia de ley" aquellas que, de modo taxativo, se enumeran en el artículo 60 de la Carta Fundamental, el último de cuyos números, el único de carácter general, se refiere a normas que estatuyan "las bases esenciales de un ordenamiento jurídico". En estos casos, entonces, el legislador debe limitarse a establecer las bases, quedando entregada a la potestad reglamentaria del Presidente de la República la dictación de los "reglamentos, decretos e instrucciones que crea conveniente para la ejecución de las leyes".
5) Es también indispensable recordar que, aún prescindiendo de las normas legales en análisis, la Ley N° 18.290, de 17 de febrero de 1984, sobre Ley de Tránsito, establece, en sus artículos 104 y 105, reglas muy semejantes a ellas, de modo que la Dirección de Vialidad tiene, por mandato expreso de esa ley, la atribución de fijar las condiciones y las distancias mínimas entre los letreros y entre éstos y los puntos estimados peligrosos.
6) Los requirentes sostienen también que el decreto supremo N° 327 vulnera el N° 24 del artículo 19 de la Constitución Política que garantiza "el derecho de propiedad en su diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales", desde dos puntos de vista diferentes: a) en cuanto las empresas de avisos publicitarios "son titulares de dominio de derechos incorporales tales como el de gozar de los legítimos beneficios o frutos civiles provenientes de estas inversiones, de los letreros actualmente instalados y de las relaciones y beneficios que por vía contractual han pactado con las empresas a las cuales avisan sus productos "; y b) en cuanto "al derecho de dominio de los propietarios de predios colidantes con los caminos públicos del país".
7) Al respecto cabe recordar que el derecho de dominio es de carácter absoluto porque concede al titular las más amplias atribuciones que es posible ejercer sobre una cosa, como son las de usar, gozar y disponer de ella, pero no significa que esté al margen de restricciones y limitaciones que lo hacen racional y lo mantienen en su verdadero rol social, si ellas se estatuyen en la forma que señala la Carta Fundamental. Efectivamente, ésta dispone en el N° 24 del artículo 19, que la ley puede establecer "el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social". Como se ha visto, es el decreto con fuerza de ley N° 206, de 1960, el que autoriza al Ejecutivo a reglamentar la colocación de avisos en las fojas adyacentes a los caminos públicos y que otro tanto dispone la Ley del Tránsito. Por consiguiente, el Presidente de la República, en uso de la potestad reglamentaria de que está investido, ha señalado las condiciones en que pueden colocarse los avisos y carteles en la franja adyacente a los caminos públicos y, como legítima consecuencia de ello, ha quedado limitado el libre ejercicio del derecho de propiedad de las empresas publicitarias y de los dueños de predios en que pudiesen colocarse los avisos y carteles. Las limitación proviene de la propia ley, ya que el reglamento regula los aspectos secundarios necesarios para el ejercicio de esa limitación.
8) Por lo demás, este tipo de limitaciones autorizadas por ley y cuya ejecución se detalla en un decreto reglamentario, está desde antiguo reconocido y usado en nuestro sistema jurídico. Desconocerlo significaría arriesgar, con grave daño, reglas tan tradicionales y universalmente aceptadas, como las pautas sobre líneas de edificación, número de pisos a construir, instalaciones sanitarias de agua potable, alcantarillado y de pavimentación, que las municipalidades aprueban en sus planos reguladores y ordenanzas locales, con intervención del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, por expreso mandato de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
Los Ministros señora Luz Bulnes Aldunate y señor Ricardo García Rodríguez estuvieron, además, por estimar que toda limitación que se imponga al derecho de propiedad debe ser establecida por ley y no por la autoridad administrativa.
Sostienen que el decreto supremo del Ministerio de Obras Públicas N° 327, de octubre de 1992, al señalar nuevas regulaciones para el avisaje caminero viene a establecer restricciones al derecho de los propietarios de las fajas adyacentes de los caminos, quienes quedarían afectados por una limitación a su derecho a usar o gozar de estos espacios para propaganda comercial o publicidad caminera.
Del texto de la disposición del artículo 19, N° 24, se desprende que solamente el legislador puede determinar el modo de usar, gozar y disponer de la propiedad y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social, pero que ni aun por ley se puede afectar la esencia del derecho con medidas como privar o reducir gravemente el derecho de uso, goce o disposición.
Concluyen, en consecuencia, que están por aceptar la inconstitucionalidad planteada por los requirentes en el sentido que los N°s. 3° y 4° del decreto supremo N° 327, de diciembre de 1992, son contrarios al precepto del artículo 19, N° 24 de la Constitución Política.
El Ministro señor Manuel Jiménez Bulnes sostiene que habiendo el Tribunal declarado que se acoge el requerimiento de autos por la infracción que comete el decreto inpugnado al N° 21 del artículo 19 de la Constitución, no procede que éste se pronuencie para aceptarlo sobre otra inconstitucionalidades que sirven de fundamento al requerimiento en examen.
Redactó la sentencia la Ministro señora Luz Bulnes Aldunate, como la prevención. La disidencia fue redactada por el Ministro señor Eugenio Velasco Letelier, y el Ministro señor Manuel Jiménez Bulnes su prevención.
Comuníquese, regístrese y archívese. Rol N° 167 pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente subrogante don Manuel Jiménez Bulnes, y los Ministros señora Luz Bulnes Aldunate, señores Ricardo García Rodríguez, Eugenio Velasco Letelier y el abogado integrante señor Juan Colombo Campbell. Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don Rafael Larraín Cruz.