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Américas | Observatorio Parlamentario

Más allá de Parques y Reservas: la experiencia de Costa Rica en la protección de sus bosques

23 Noviembre 2018

A propósito del Objetivo de Desarrollo Sostenible N°13 de Acción por el Clima y con ocasión de la Cumbre del Clima número 24 de la ONU (COP 24) a realizarse entre los días 3 y 14 de diciembre en la ciudad de Katowice, Polonia, la siguiente nota releva la importancia de la protección y restauración de los ecosistemas densos, como los bosques y los humedales, y la experiencia de Costa Rica en el uso del instrumento de política pública denominado “Pago por Servicios Ambientales” (PSA).

||Autor Fotografía: wikicommons

Cambio climático hoy 

Según el Reporte Especial del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático realizado en el año 2018, el cambio climático producto de la actividad humana ya ha aumentado la temperatura global del planeta desde los niveles pre-industriales (antes del año 1850) en aproximadamente 1.0°C. Una estimación optimista apunta a que ente los años 2030-2052 podría llegar a un aumento contenido en los 1.5°, pero sólo si las tasas de crecimiento se mantienen en los niveles actuales.

Según los mismos pronósticos, un aumento de la temperatura global de tales magnitudes expondría, en el mejor de los casos, a decenas de millones y, en el peor, a cientos de millones a riesgos ambientales producto del cambio climático. Un aumento en el número de episodios de olas de calor extremas, de inundaciones, y de sequías tiene el potencial de afectar severamente la seguridad y bienestar físico y económico de los habitantes de estas áreas y constituye un inmenso desafío para los gobiernos de todas partes del mundo.

Es por lo anterior que los organismos internacionales desde ya un tiempo vienen proponiendo una serie de líneas de acción para tratar de minimizar el aumento de la temperatura a nivel global:

  1.  Estrategias para la reducción de emisiones de gas efecto invernadero producto del suministro de la demanda energética, tales como la reducción del uso de combustibles fósiles en la producción eléctrica o transporte de personas. 
  2. Estrategias para la reducción de la demanda energética, tales como promover conductas o hábitos en la sociedad que reduzcan la necesidad de consumo de energía en usos como suministro eléctrico, calefacción o transporte. 
  3. Estrategias para la desincentivación de usos de tierra que aumenten las emisiones de gases efecto invernadero o reduzcan la capacidad del planeta para capturarlos, tales como reducir la conversión de terrenos nativos o forestales a terrenos de usos agrícolas o urbanos.

Entre los enfoques mencionados, las estrategias enfocadas a crear políticas de uso de tierras contra el cambio climático como la captura del carbono atmosférico mediante la conservación, recuperación y fomento de los ecosistemas densos (bosques, selvas y humedales) son esenciales en los  planes estudiados por las Naciones Unidas para contener el aumento de las temperaturas no más allá de 1.5°C.

Políticas públicas de conservación y reforestación en Costa Rica

Un importante referente en este tipo de políticas en las Américas, pero también a nivel global, es la República de Costa Rica. Desde la promulgación de su ley forestal vigente (ley 7575 de 1996) se han introducido varias herramientas de políticas públicas que le han permitido disminuir la extracción procedente de bosques naturales desde 248.000 metros cúbicos en 1998 a 23.000 metros cúbicos en 2015 y aumentar la superficie forestal del país hasta aproximadamente el 54% de todo su territorio.

Entre las políticas públicas que la legislación costarricense introdujo para lograr estos resultados se encuentran los programas de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) implementados mediante el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). El esquema, puesto en marcha en el año 1997, consiste en que el FONAFIFO mediante contratos de servicios con agricultores privados promueve la conservación o reforestación de bosques en predios privados a través de un pago. Los montos de estos contratos son determinados mediante la valorización de los servicios ambientales que preste el  bosque, tales como:

  • La mitigación de la emisión de gases de efecto invernadero
  • La protección de la biodiversidad de la flora y fauna y el uso (científico) sostenible de ésta en los bosques
  • La protección de los recursos hídricos (zonas de recarga acuífera) 
  • La belleza escénica natural de los bosques

Actualmente, cerca de dos tercios del presupuesto del 2018  para los programas de PSA de FONAFIFO están enfocados a financiar el mantenimiento de bosques, ya en estado de conservación o a la reforestación de predios previamente ganaderos o agrícolas, sin embargo, el FONAFIFO también entrega PSA para el desarrollo de proyectos de Sistemas Agroforestales (SAF) sustentables tales como el cultivo integrado en bosques (como el cultivo de cacao o café de sombra), o los modos de uso sustentable de los recursos que utilizan las comunidades nativas en sus territorios.   

Para la ejecución de este programa y sus modalidades, el FONAFIFO cuenta con varias fuentes de financiamiento fiscal, entre las que se encuentran el 3,5% de la recaudación del impuesto a los combustibles (el cual corresponde a más del 75% de los ingresos del presupuesto de la institución para el año 2018), el 25% del canon de las concesiones de aguas, el 40% del impuesto a la comercialización de la madera en el país y otras fuentes nacionales de ingresos como el remate de bienes forestales incautados. El FONAFIFO desde sus inicios también obtiene recursos financieros y apoyo técnico mediante la participación e intermediación de los esquemas internacionales de comercio de créditos de carbono como el programa de reducción de emisiones producto de la deforestación y degradación de bosques (REDD+) de la ONU o el  Forest Carbon Partnership Facility (FCPF) del Banco Mundial.

Alcances del sistema de PSA en Costa Rica

Si bien el FONAFIFO y el sistema de PSA ha sido una de las experiencias más importantes y destacadas de política forestal ecológica a nivel internacional, el enorme éxito de la política de reforestación costarricense también se debe a que junto a este programa se han adoptado varias otras medidas de diversa naturaleza como:

  • Estrictas regulaciones sobre el uso de tierras privadas y su cambio de uso de suelo
  • La regulación e imposición de tributos en la industria maderera y el combate contra la tala ilegal
  • La existencia un extenso sistema público de reservas y parques naturales, los cuales abarcan más del 25% del territorio costarricense 

Adicionalmente, si bien el FONAFIFO mantiene medidas y programas de PSA enfocados en el beneficio de los pequeños agricultores y comunidades indígenas, éstos no logran siempre los resultados buscados. Dificultades políticas o comunicacionales con las comunidades nativas -como es el caso de la promoción de programas REDD+ en las comunidades de abrojos-montezuma- y la falta de capacidad técnica de los pequeños agricultores para competir por los escasos cupos de contratos de PSA contra agricultores o empresas agrícolas con mayor capacidad técnica evidencian que todavía el sistema tiene mucho espacio para mejorar.

¿Y qué sucede con la agricultura y la ganadería? 

Si bien la recuperación de la cobertura boscosa producto de las políticas de protección ecológica ha significado la reducción de los terrenos de uso agrícola a favor de los bosques regenerados, esta reducción de la proporción del uso de la tierra en actividades agrícolas ha sucedido paralelamente al aumento del valor agregado de la producción del agro costarricense y la reducción de los niveles de desnutrición en el país. Lo anterior es atribuido a que muchos de los terrenos recuperados en las últimas décadas consisten en parcelas antes dedicadas a la crianza extensiva de ganado en pastizales no manejados, una actividad de poco valor por hectárea comparada con otros productos de mayor valuación internacional como el cultivo de frutales exóticos o cafetales.

Según estudios sobre el impacto social y económico de los programas de PSA en la población rural, la mayoría de los beneficiarios actuales -pequeños agricultores que en promedio cuentan con entre 50 a 65 ha de propiedad- no dejaron de lado las actividades agrícolas producto del programa, sino que las integraron con proyectos de conservación en una parte acotada de sus predios, en promedio 9 ha. Así, la iniciativa gubernamental les permite no solo beneficiarse del PSA, sino también del apoyo técnico y organizacional que prestan las organizaciones afiliadas al FONAFIFO para el levantamiento de estos proyectos de conservación.

En Chile: proyecto piloto de FFA de la CONAF y el PNUD

Si bien el modelo de manejo forestal en Chile actualmente está más enfocado hacia un manejo sustentable de plantaciones forestales que al modelo de conservación costarricense, recientemente y dentro del contexto del programa ONU-REDD, la CONAF junto al PNUD están levantando programas pilotos de REDD, entre los que está la implementación de un Fondo Forestal Ambiental (FFA) para generar proyectos de conservación de bosques en terrenos privados. Los primeros pilotos de este proyecto se llevaron a cabo en las regiones de Bio-bío y Los Ríos entre los años 2015 y 2017, sin embargo hoy en día, si bien se siguen levantando proyectos colaborativos PNUD-CONAF en el ámbito de políticas REDD, ahora están enfocados a la regeneración de bosques afectados por incendios forestales, sin uso del FFA.

 

 

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