Labor Parlamentaria

El señor PIÑERA.-

Gracias, señor Presidente.

La verdad es que la Comisión Especial no es el ente que resuelve en materia presupuestaria de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico. Los que en último término resuelven, al menos aparentemente, son la Cámara de Diputados y el Senado, que deben aprobar o rechazar las propuestas de la Comisión Especial.

Hoy corresponde discutir el Presupuesto de la Nación.

Cuando yo estudié finanzas públicas, me tocó asistir a unas muy ilustrativas y brillantes clases del actual Ministro Foxley, quien siempre nos señaló que en el proceso de planificación, materia en la que él es experto, el presupuesto era una instancia decisiva.

Aquí se están asignando 12 mil millones de dólares, se están fijando las prioridades de gasto del sector público y se está orientando y resolviendo cuál será la acción del Estado en esta materia, que en Chile representa uno de cada cuatro pesos que se producen en el país. Y sin embargo da la impresión de que hoy sólo estamos asistiendo a un mero trámite. Vemos que no hay ningún periodista en las tribunas; hay muy pocos Senadores en las bancas y escasa atención de los que están sentados en ellas.

Uno se pregunta...

El señor HORMAZABAL .-

¡Estamos muy interesados en su exposición, señor Senador !

El señor VALDES ( Presidente ).-

Su Señoría está equivocado en esa última afirmación.

El señor PIÑERA.-

Es una afirmación, señor Presidente, que pude constatar empíricamente: mientras intervenía la Senadora señora Feliú, me dediqué a observar a cada uno de mis Honorables colegas.

Pero no voy a seguir en el tema, para no causar incomodidades.

La pregunta es por qué existe tan poco interés, señor Presidente. ¿Será que se ha perdido la novedad y que ya después de cuatro años este proceso se ha hecho rutinario y no entretiene o no atrae a los señores Parlamentarios y a los señores periodistas? Yo creo que no, porque en otras materias que hemos debatido en forma reiterada el interés permanece, como por ejemplo en el tema del período presidencial, el cual lo llevamos discutiendo apasionadamente meses y meses en esta Corporación.

Yo creo que el problema es otro, que hemos llegado a la conclusión de que el proceso que se lleva a cabo en el Senado es prácticamente irrelevante, porque aquí no resolvemos nada: ni el nivel del gasto público ni la asignación del mismo.

Por eso, señor Presidente, vemos cómo el señor Ministro de Hacienda demuestra gran paciencia: se sienta, escucha con mucha atención y con mucha educación, tal vez recordando aquello de que "París bien vale una misa". Sentarse aquí y sacar su presupuesto tal como lo presentó es un éxito que el señor Ministro está logrando hoy por cuarto año consecutivo. Eso sí, tal vez podríamos recomendarle lo que ha hecho en esta misma Sala otro Secretario de Estado que, además de oírnos pacientemente, escucha sinfonías de Beethoven o de otros autores clásicos.

Pero lo que quiero decir es lo siguiente.

Hace poco, un gran Premio Nobel de Economía sostuvo que existen cuatro tipos de gasto. El primero corresponde al gasto de dinero propio en necesidades propias. Aquí uno sabe cuánto cuesta obtener el dinero, el sacrificio que ello significa, y cuánto valen las cosas; por tanto, normalmente se tiende a ser cuidadoso en el gasto.

El segundo camino es gastar dinero ajeno en necesidades propias. Ahí uno no sabe cuánto cuesta el dinero, pero al menos sí sabe bien qué está comprando y cuánto le satisface lo que esta comprando.

Tercer tipo de gasto: cuando uno gasta dinero propio en necesidades ajenas: los regalos. Uno sabe cuánto le cuesta el dinero pero no sebe exactamente cuánto le gustará a la persona que recibirá el regalo o cuánto "valdrá" para ésta.

Y el cuarto tipo de gasto, y el peor, según el Premio Nobel aludido, es cuando uno gasta dinero ajeno en necesidades ajenas, porque ahí uno no sabe ni cuánto cuesta el dinero ni cuánto satisfará las necesidades de quien reciba sus beneficios. Y esto es, señor Presidente , lo que estamos haciendo aquí hoy día. Estamos asignando 12 mil millones de dólares; es decir, el 25 por ciento del trabajo de todos los chilenos, pues el Estado gasta, aproximadamente, uno de cada cuatro pesos producidos en el país. Por lo tanto, deberíamos ser extremadamente cuidadosos, ya que, como ni las necesidades ni el dinero son propios, existe la tendencia a proceder como en el cuarto caso que citaba el Premio Nobel de Economía.

Digo esto, señor Presidente, por lo siguiente.

Creo que la actual situación económica del país es clara. Estamos frente a un panorama externo incierto; la recuperación no se produce, y nada hace suponer que los términos de intercambio de nuestro país mejorarán.

Por otra parte, las nuevas cuentas nacionales muestran que las cifras de ahorro que se dieron inicialmente con las cuentas nacionales antiguas no corresponden, aparentemente, a la realidad. De tal manera que las cifras reales de ahorro de nuestra economía podrían ser sustancialmente menores a las que pensábamos.

En tercer lugar, el sector exportador está experimentando un deterioro por la caída en el tipo de cambio, lo cual se ha traducido en una serie de situaciones y demandas que el Congreso y el Senado conocen.

El Banco Central acumula reservas o activos de baja rentabilidad que debe financiar con pasivos locales de alta rentabilidad.

Estas cuatro situaciones llevan a la conclusión -y así, por lo demás, lo ha expresado el Presidente del Banco Central desde el mismo lugar donde hoy se encuentra el señor Ministro de Hacienda , y también se lo escuchamos al Director de Presupuesto , en una conferencia que -dio en Estados Unidos- de que el Presupuesto para 1994 debió ser especialmente austero y cauteloso. Sin embargo, da la impresión de que las cifras de él no son concordantes con tales manifestaciones de voluntad. Señalo esto porque, si bien el señor Ministro ha expresado en la Sala que el crecimiento del gasto total sería del 5,4 por ciento, que el gasto corriente crecería en 4,7 por ciento y la inversión, en 12 por ciento, al comparar -esto es muy importante- el proyecto de Ley de Presupuestos para 1994 con el aprobado para 1993, nos damos cuenta de que esas cifras no son las reales, porque, entretanto, ocurrió un fenómeno de sobreejecución presupuestaria.

En otras palabras, se nos dijo que en 1993 se gastarían 100, y se gastaron 105. Para 1994 nos indican que el gasto será 110, con un crecimiento de solamente un 5 por ciento. Pero, cuando se analiza la serie se comprueba que el crecimiento es obviamente de 10 por ciento. Lo que ocurre es que está dividido en dos partes: una se encuentra oculta en una sobreejecución presupuestaria, y la otra está manifiesta cuando se dice que el próximo año se gastará tanto más de lo que efectivamente se gastó en 1993.

Aclaro lo anterior porque, si comparamos el proyecto de Ley de Presupuestos para 1994 con el Presupuesto vigente y tomamos la inflación esperada, de 13 por ciento para 1993 y 10 por ciento para 1994 -según cifras expresadas por el señor Director de la oficina respectiva, aquí presente-, llegamos a la conclusión de que el crecimiento del gasto público ascenderá a 6,5 por ciento y de que el del gasto corriente llegará a 6,7 por ciento. Repito: estamos confrontando ambos Presupuestos. Y, por lo tanto, nos encontramos nuevamente ante el hecho de que el gasto del sector público crece más rápido que la economía en general, es decir, ante una economía que se va haciendo cada día más pública, y menos privada. Esta es una tendencia que, al menos en teoría, todos los analistas tienen claro que debe ser detenida y revertida.

¿Por qué ocurre esto? Hay una situación de sobreejecución presupuestaria. La mejor prueba de ello es que durante los dos primeros años le propusimos al señor Ministro de Hacienda algo muy simple: aceptar que el gasto máximo aprobado por el Congreso debía ser literalmente ése, y que no podía excederse. Y el señor Ministro se negó a patrocinar tal iniciativa, como diciéndonos:

"Miren, les vengo a proponer un gasto máximo, pero no se preocupen, pues aunque revista ese carácter, yo puedo" -y, probablemente, "tengo la intención de"- "gastar más". No quiero entrar a evaluar los procedimientos a través de los cuales esto se lleva a cabo: considerando mayores ingresos tributarios que los estimados, etcétera. Ahora, el mayor gasto pudo haberse canalizado muy bien; pero no es ése el punto en análisis.

Afortunadamente, el año pasado se acordó en esta Corporación que no se puede exceder la cifra máxima en la parte del gasto corriente, con algunas holguras, y se dio libertad al señor Ministro para que, sin consultar al Congreso, pudiera gastar más. A su vez, se le otorgó amplia libertad en el campo de las inversiones.

No obstante, señor Presidente, tenemos la impresión de que, a pesar de ello y por encima de la norma, habría este año nuevamente una sobreejecución presupuestaria que podría alcanzar al 1,6 por ciento. Los resultados en este aspecto los conoceremos con certeza cuando sepamos la ejecución efectiva del Presupuesto de 1993, una vez que el señor Ministro -o su futuro reemplazante- tenga la buena voluntad de informarnos de ellos.

Con lo anterior estoy destacando que te Congreso no fija el gasto máximo. Antes, ni siquiera se pretendía que lo hiciera.. Ahora, al menos se intenta determinarlo, pero, al parecer, no se ha logrado.

Adicionalmente, existe otro fenómeno de asignación, que son los traspasos interministeriales, a los cuales se ha hecho alusión en otras oportunidades. La ley orgánica de la Administración Financiera del Estado no permite traspasos entre Partidas o Ministerios. Lo que en realidad sucede es que se usa como puente la Partida Tesoro Público: se disminuye el presupuesto de un Ministerio y se aumenta el del Tesoro Público; luego, se rebaja este último y se incrementa el de otro Ministerio. La operación se ha realizado entre partidas, y, de ese modo, se está quebrantando en cierta forma el espíritu de la ley orgánica de la Administración Financiera del Estado, al igual como, según mi impresión, se está violando abiertamente la Constitución Política al existir gastos no autorizados por ley, como ocurrió en los años 1991 y 1992.

Días atrás, con motivo de su exposición de la Hacienda Pública, el señor Ministro demostró que su gestión durante casi cuatro años ha sido, sin duda, sólida y exitosa. Lo anterior sin perjuicio de que se hayan cometido errores o de que existan cosas que pudieron haberse realizado y no se hicieron, pues de otro modo se puede caer en la autocomplacencia o en un exitismo exagerado, que a nada conducen.

Quiero plantear algo que ya expresó la Senadora señora Feliú : la necesidad de innovar en materia de procedimiento presupuestario. Sobre este punto, deseo referirme sólo al establecimiento de ciertas obligaciones de información.

El señor Ministro se comprometió -lo recuerdo muy bien, y así consta en los documentos pertinentes- a enviar al Parlamento un informe cuatrimestral respecto la ejecución del Presupuesto. El proceso de revisión presupuestaria no se realiza una vez al año, en pocos días y en jornadas maratónicas, sino en forma permanente. Es lamentable que aquello no se concretara, pues no hemos contado con dichos informes, los que permitirían a este Congreso comparar lo que aprobó con lo que se ha ejecutado. Por tal razón, hemos formulado una indicación que pretende establecer un compromiso o una obligación de parte del Ejecutivo de proveernos de información relevante, oportuna y adecuada. Por motivos de tiempo, y dado que aquélla ya se presentó, no voy a precisar sus términos, los que en cierto modo fueron reseñados por la Senadora señora Feliú .

Sobre la materia, creo que si el Congreso Nacional continúa funcionando sin ninguna atribución y a ciegas, sería preferible que no participara en la discusión del proyecto de Ley de Presupuestos y que esta responsabilidad recayera íntegramente en el Ministerio de Hacienda. A mi juicio, lo que hemos estado realizando en los cuatro últimos años ha sido un proceso informativo, político; pero no uno de coadministración o de coaprobación del Presupuesto, de acuerdo al espíritu contenido en la Carta Fundamental, modo, además, como funcionan las principales democracias del mundo. Estuvimos analizando a fondo el proceso presupuestario en países como Inglaterra, Alemania y Estados Unidos, y éste no dice relación alguna con lo que aquí ocurre.

Finalmente, deseo plantear otros temas pendientes respecto del Presupuesto de este año. Por ejemplo, hay una caída en los aportes de las empresas CORFO al Estado de 150 millones de dólares, y un incremento en los del Estado a éstas de 50 millones de dólares. En términos netos, las empresas públicas están dejando de aportar al Estado de Chile 200 millones de dólares. Y ésa es una tendencia que se repite por segundo año consecutivo, lo cual debiera llamarnos enormemente la atención, porque, por ejemplo, 200 millones de dólares representan más o menos la cantidad de recursos necesaria para financiar el 20 por ciento de reajuste de las pensiones mínimas y asistenciales, con lo que se beneficiaría un millón de chilenos.

Por otra parte, hay problemas en la inversión regional (FNDR). Esta llega a 12 por ciento, más la inversión sectorial de asignación regional de 8 por ciento, apenas suman 20 por ciento. Cuando se aprobó la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, propusimos que ese porcentaje fuera creciendo gradualmente hasta llegar, en algún momento, cuando los gobiernos regionales estuviesen preparados, a que la mitad de la inversión pública se asigne en forma descentralizada y la otra mitad, centralizadamente.

En este proyecto que nos ocupa no hay avances significativos sobre la materia, por cuánto el porcentaje de este año es casi equivalente al del año anterior.

Asimismo, hay otro retroceso; ya mencionó algunos la Senadora señora Feliú . Por ejemplo, el presupuesto de la educación básica y media empieza a crecer cada vez más lento en comparación con el de la educación superior, en circunstancias de que todos los estudios indican que en las dos primeras están las máximas carencias, las mayores expectativas y la más alta posibilidad de establecer igualdad de oportunidades.

El proceso razonable de privatizaciones de empresas públicas no solamente está detenido, sino que, ahora, éstas han disminuido en eficiencia, aportan menos al Estado y requieren más recursos fiscales. O sea, estamos en una situación inversa a la deseada. Advierto que también es muy importante prestar suma atención al tema de la eficiencia y de la focalización del gasto.

Recién mencioné lo relacionado con el presupuesto de la educación básica y media, en comparación con el de la superior. Sé que esta última es más entretenida y, probablemente, concita mayor entusiasmo y tiene más capacidad de presión. Pero nunca olvidemos que, en Chile, la persona que llega a la educación superior hubo de sortear todos los filtros anteriores del proceso educativo. De modo que -repito-, la igualdad de oportunidades debe fundarse principalmente en el fortalecimiento de los niveles básico y medio de la educación.

Finalmente, señor Presidente, ahora que el señor Ministro de Hacienda está en el último período de su gestión, al menos con este Gobierno, estimo conveniente llegar a un acuerdo -que no regirá para él, porque resulta muy difícil pedir a un Secretario de Estado que autolimite sus facultades- tocante a la siguiente materia, sobre la cual se han presentado indicaciones, y que tendrá vigencia para el próximo Ministro .

En primer lugar, que el Congreso Nacional posea la atribución de fijar el gasto máximo del Presupuesto. En segundo término, que no se realicen, por simple decreto, transferencias de fondos entre Ministerios, porque se cambia absolutamente el sentido del gasto. Y, por último, que el Parlamento cuente con la información suficiente para resolver en forma racional al tratar estos temas.

Señor Presidente, el Congreso ha carecido de todo ello en el pasado. Sin embargo, para efectuar cualquier cálculo, se requiere un largo ejercicio que no le corresponde efectuar a un Parlamentario. De manera que esa información debiera ser pública y estar a disposición de todos los señores Senadores.

Para terminar, deseo recordar una anécdota: los empleados públicos de un país latinoamericano ganaban una miseria, y le pregunté al presidente de su asociación nacional cómo se las arreglaban. El me respondió: "Bueno, el Gobierno hace como que nos paga, y nosotros hacemos como que trabajamos". Y quiero decirle al señor Ministro que, ojalá, no continuemos con la práctica de que él hace como que presenta el proyecto de Presupuestos al Congreso Nacional, y nosotros, como que lo aprobamos.

He dicho.