Labor Parlamentaria

Moción del Diputado señor Pedro Guzmán.

REGULA LA TRAMITACION DEL RECURSO DE PROTECCION (boletín N° 495-07).

"El recurso de Protección es un medio constitucional, de carácter extraordinario, que tiene por finalidad poner inmediato término a un agravio producido por un acto u omisión ilegal o arbitrario que afecta a algunas de las garantías constitucionales, en la forma más breve y sumaria posible, sea que existan o no otros medios para reclamar del mal causado.

Esta acción, nacida del Acta Constitucional N° 3, de 1976, hoy se encuentra regulada en el Auto Acordado de la Corte Suprema de 29 de mayo de 1977, sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, normativa dictada por la Corte Suprema en virtud de expreso mandato del Acta Constitucional N° 3.

Debido al enorme uso que de esta Institución se ha hecho, por ser un instrumento eficaz en lo que dice relación con el restablecimiento del imperio del derecho y la debida protección del afectado, se hace necesario corregir y actualizar algunas de sus disposiciones, a fin de no dar cabida a interpretaciones equívocas por parte de la jurisprudencia, situación que se traduce, en ocasiones, en la negación de la tutela jurídica al afectado.

Y todavía más importante que lo anterior, es regular el procedimiento de esta importantísima acción tutelar constitucional en una ley, a fin de otorgarle el rango que conforme a su magna finalidad le corresponde.

Los aspectos en que incide la presente proposición son los siguientes:

PRIMERO: El N° 1 del Auto Acordado prescribe que "el recurso se interpondrá en el plazo fatal de quince días..." Nosotros hemos considerado como una necesidad profunda el aumento de este plazo a treinta días, y así se plasma en el artículo l2 del proyecto. Sobre esta norma hay que hacer dos comentarios:

a) El plazo que se establece es de carácter fatal. Pues bien, el establecimiento de un plazo, y sobre todo de un plazo fatal, es de resorte exclusivo del Parlamento, por cuanto es un aspecto propio de procedimiento y éste, a su vez, es materia de ley. Así se desprende de la concordancia armónica del artículo 19, N° 3, inciso 52, 2da. parte de la Constitución Política de la República con el artículo 60, N° 2, del mismo texto.

b) El plazo para interponer el recurso de protección se aumenta de quince a treinta días. Sobre esta materia debe tenerse presente que hay distintas opiniones. Algunos autores proponen eliminar esta exigencia de plazo, ya que su establecimiento viene a transformarse en un obstáculo burocrático que puede llevar a los particulares a quedar-se en la indefensión en el evento que tal plazo caducare.

O sea, viene a entrabar el acceso a la justicia.

Y esgrimen, además, que, con esa eliminación de plazo, se seguirá la misma filosofía plasmada en el recurso de amparo.

Otros autores enseñan en cambio, que es absolutamente necesario el señalamiento de plazo para interponer el recurso. De partida, la situación es distinta a la que se presenta en el recurso de amparo, ya que se puede apreciar, en el recurso de protección, una situación de cierta controversia en la que se pide se deje sin efecto el acto ilegal o arbitrario. 

Se trata prácticamente de una acción de nulidad del acto, y como tal, los plazos para su interposición deben ser breves. El plazo ordinario para deducir la acción de nulidad en el derecho comparado es de 90 días, y así también viene en el anteproyecto del contencioso-administrativo. Porque aquí no está en juego una situación de privación de libertad o de inseguridad individual, sino que una situación de conflicto de intereses, y si esa situación de conflicto se prolonga en el tiempo, ahí se puede recurrir de protección desde que se tenga conocimiento, pero siempre dentro de un plazo, puesto que el plazo no es otra cosa que la manifestación de los principios de seguridad jurídica y de certeza del derecho. No hay que mirar en esto sólo el derecho de los afectados, sino que, y en caso que el acto u omisión ilegal o arbitrario provengan de la Administración del Estado, hay que mirar también la acción y la eficacia que la ley le exige a la Administración.

Ahora bien, dentro del establecimiento de un plazo quince días es insuficiente, y se ha optado por aumentarlo a treinta, primero, para dejar más a salvo el derecho de las personas para recurrir de protección, segundo, con un ánimo de uniformar el plazo con el que se exige en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, para reclamar contra una resolución u omisión ilegal de la Municipalidad (Artículo 82, Ley 18.695), y tercero, debido a que se asemeja a una acción de nulidad, el derecho comparado establece plazos que van hasta noventa días.

SEGUNDO: Se suscita problema a la hora de determinar con exactitud la Corte de Apelaciones competente.

1.- El Artículo 20 de la Constitución Política de la República señala que será "la Corte de Apelaciones respectiva".

Esta frase da lugar a dos interpretaciones cuando se trata de actos del Poder Ejecutivo:

a) La Corte del lugar donde el acto se dicta, y

b) La Corte del lugar donde el acto produce sus efectos.

2.- Por su parte, el Auto Acordado establece, en su N2 l2, que será competente "la Corte de Apelaciones en cuya jurisdicción se hubiere cometido el acto o incurrido en la omisión...".

La palabra cometido hace referencia al lugar donde el acto es dictado.

Si el recurso de protección está establecido como garantía protectora de los derechos constitucionales del administrado, y éste reclama porque el acto le afecta violando esa garantía, lo que en justicia debe establecerse es que el Tribunal competente sea el del lugar donde el acto u omisión le afecta, el lugar donde está el administrado. Esta es la solución por la cual se ha optado, estableciendo tanto el domicilio como la residencia del afectado como habitante para deducir el recurso, ya que se pretende darle la mayor amplitud posible. Ante la duda surgida de la redacción de la Constitución y del Auto Acordado, la única solución práctica que existe en la actualidad es presentar el recurso en ambas Cortes que se piense son competentes, y cuando alguna de las Cortes se declare competente, desistirse en la otra. Obviamente que esta salida en nada contribuye a la economía procesal y recarga inútilmente de trabajo a los tribunales, además de atrasar la vista de otras causas, toda vez que, una vez traídos los autos en relación, el tribunal debe ordenar que se agregue extraordinariamente a la tabla del día siguiente.

TERCERO: Prosiguiendo con la normativa, en el artículo 3a del proyecto se propone que una vez interpuesto el recurso, el tribunal determine en cuenta su admisibilidad o inadmisibilidad. Se trata de un brevísimo proceso de análisis previo por el cual se acepta o no a tramitación el recurso, lo que de hecho así ocurre y es importante establecerlo, sobre todo si como requisito para la interposición del recurso, se ha considerado establecer en el artículo 2 del proyecto la exigencia jurisprudencial relativa a acreditar un interés directo y actualmente comprometido en la garantía afectada. Por otro lado, también justifica este examen previo el hecho de que se recurra fuera de plazo, o que se alegue respecto de una de las garantías no comprometidas en el recurso.

En todo caso, y así debería quedar establecido en la historia fidedigna del establecimiento de la Ley, jamás la declaración de inadmisibilidad podría fundarse en tener amparado el derecho en otro procedimiento, o en haber interpuesto otro recurso, ya que una declaración de inadmisibilidad de semejante naturaleza vendría a vulnerar el texto constitucional.

CUARTO: También en el artículo 32 del proyecto, se establece la posibilidad para la Corte de decretar orden de no innovar cuando el acto o la omisión produzcan un daño irreparable al recurrente. No es otra cosa que la suspensión de efectos del acto, que puede decretar la Corte de oficio o a petición del afectado con el acto u omisión arbitrario o ilegal.

QUINTO: Una de las modificaciones más importantes es la que se ha considerado efectuar al N2 12 del auto acordado y que se vierte en el artículo 4. En efecto, se ha estimado que adolecen de cierta obsolescencia las medidas que la Corte de Apelaciones o la Corte Suprema pueden imponer a la persona o funcionario o representante o Jefe del órgano que no evacúe los informes que ellas les solicitan, dentro del plazo que les fijan. De hecho, rara vez se han aplicado en la práctica, pasando a ser casi letra muerta.

Con el afán de liberar al Tribunal de la tarea de aplicar medidas, y de hacer efectivamente aplicables algún tipo de sanción al funcionario o persona negligente en evacuar los informes, se ha optado por lo que prescribe el artículo 42: que la medida aplicable en general sea la de no poder presentar los informes con posteridad y seguir el procedimiento en su rebeldía.

Para los que ostentan la calidad de funcionarios públicos, se ha estimado hacerles efectiva las respectivas responsabilidades administrativas o responsabilidades políticas, frente al mencionado incumplimiento. Respecto de la responsabilidad administrativa, se aplican las normas del Estatuto Administrativo, Ley 18.834, principalmente por faltar al deber de eficacia a que es obligado por la Ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Y respecto de la responsabilidad política, ella la hace efectiva la Cámara de Diputados, por las vías y contra las autoridades que la Constitución señala.

SEXTO: Se ha considerado necesario también, agregar la posibilidad de un término probatorio, sujeto a que el Tribunal lo estime pertinente. Como se trata de un proceso breve y sumarísimo, no podría jamás aplicarse a él el término probatorio del juicio ordinario, pero creemos que sí queda a salvo la naturaleza expedita de este recurso si el término probatorio fuera el mismo que el Código de Procedimiento Civil prescribe para los incidentes. Así se ha establecido en el artículo 6 del Proyecto que, en todo caso, no constituye una dilación de este procedimiento sumario, toda vez que el término probatorio breve se abrirá solamente cuando el tribunal lo estime muy necesario. En otras palabras, este término probatorio no es preceptivo para todos los procesos de protección.

SEPTIMO: El artículo 10 que se propone en el proyecto trae algunas importantes innovaciones en relación con la normativa contenida en el Auto Acordado. Se refiere a la sentencia de protección y al recurso de apelación.

a) Se ha establecido que la sentencia de protección se notifique solamente por el Estado y no personalmente, en honor a la agilidad del procedimiento. La notificación personal de por sí implica mayor trámite, y crea dificultad y demora cuando la persona a la que se va a notificar no es habida. En el fondo esta proposición es un premio al diligente y una sanción al negligente.

b) Después de un arduo estudio hemos visto la necesidad de aumentar el plazo para interponer el recurso de apelación, de veinticuatro horas a cinco días. Podrá pensarse que esta norma viene a desvirtuar la naturaleza breve de la protección. Pero la verdad es que, en la práctica, cuando no se apela de la sentencia dentro de plazo, y ésta queda, por tanto, firme, se deduce para impugnarla el recurso de queja, el cual precisamente tiene un plazo de cinco días para ser interpuesto. Si la intención de la Corte Suprema fue fijar en el Auto Acordado un plazo fatal de veinticuatro horas para apelar, no pue-de burlarse dicho plazo mediante la interposición del recurso de queja, cuyo plazo de interposición es de cinco días fatales. De permitirse la interposición del recurso de queja, se estaría beneficiando a aquel que ha sido negligente en interponer oportunamente el recurso de apelación.

Pero como el recurso de queja va a proceder siempre, ya que se funda en la superintendencia correccional que tiene la Corte Suprema sobre todos los tribunales de la nación, y esto se establece en la Constitución, sería precisamente inconstitucional limitar su procedencia. Por lo tanto, para salvar esta, situación, se ha creído acertado aumentar el plazo para deducir el recurso de apelación.

c) Por último, es conveniente que se señale, como lo hace el proyecto, que el recurso de apelación no necesitará ser fundado.

Esta aclaración es conveniente de momento que hay duda al respecto. Creemos que no debiera ser fundado, primero, porque no se trata de un juicio, sino de una acción tutelar, segundo, porque para interponer el recurso de protección no se requiere patrocinio de abogado y tercero, porque la apelación puede interponerse en el acto de la notificación por el Estado en el mismo tribunal.

El problema se presenta porque estas disposiciones del Auto Acordado son anteriores a las reformas procesales de 1989 que, entre otras materias, hicieron obligatoria la fundamentación del recurso de apelación (Ley 18.882 de 20 de diciembre de 1989, que modificó, entre otras normas, el artículo 189, del Código de Procedimiento Civil).

Por lo tanto, podemos afirmar categóricamente que la apelación de la sentencia de protección no requiere cumplir con las formalidades señaladas en el artículo 189 del Código de Procedimiento Civil, ya que éstas no son compatibles con la naturaleza del procedimiento de protección, el que tiene un carácter no formal y es sumarísimo.

OCTAVO: También para la segunda instancia se considera necesario el señalamiento de un término probatorio y de medidas para mejor resolver, dejando esta últimas sólo para aquellos casos en que estén agotados todos los antecedentes y también el término probatorio.

NOVENO: En el último de los artículos preceptivos se plasma una situación que en la práctica existe, pero que es bueno tenerlo expresamente consagrado. Es la norma que obliga a las Cortes a disponer en la sentencia las medidas que estime necesarias para la ejecución y cumplimiento del fallo. Al respecto, tanto la Corte de Apelaciones como la Corte Suprema son absolutamente libres para disponer cualquier medida de protección, idea que está en plena concordancia con lo que dispone el artículo 73, inciso penúltimo, de la Constitución Política de la República.

DECIMO: Un último aspecto de interés en relación con el Auto Acordado se refiere al cuestionamiento de su actual vigencia. Se dice sobre el particular que, habiéndose dictado un Auto Acordado por expreso mandato del Acta Constitucional N2 3, y encontrándose ésta orgánicamente derogada, a partir de la vigencia de la Constitución de 1980, el Auto Acordado habría seguido la misma suerte. Correspondería, en consecuencia, que la Corte Suprema, en virtud de sus facultades económicas dictara un nuevo Auto Acordado, o que tal materia fuera regulada por una ley, como la que se os propone.

Es más, se agrega que esta actualización se hace imprescindible si se considera que el precepto de la Constitución, no sólo en su enumeración, sino que también en su contenido, tiene diferencias con el de la derogada Acta Constitucional N2 3.

En atención a lo señalado en las páginas anteriores, principalmente por la importancia que tiene este recurso en nuestros días y por la necesidad de regular por ley su tramitación, venimos en proponer a este Honorable Cámara el siguiente:

PROYECTO DE LEY:

TITULO I

DE LA INTERPOSICION DEL RECURSO

Artículo l°.- El recurso de protección se interpondrá dentro del plazo fatal de treinta días corridos, ante la Corte de Apelaciones del domicilio o residencia de la persona afectada por el acto u omisión arbitraria o ilegal que ocasione amenaza, perturbación o

privación en el legítimo ejercicio de las garantías protegidas por el artículo 20 de la Constitución Política de la República.

Artículo 2°.- El recurso podrá interponerse por el afectado o cualquiera otra persona a su nombre, capaz de parecer en juicio, aunque no tenga para ello mandato especial, siempre que acredite un interés directo y actualmente comprometido en la garantía afectada. Podrá hacerse aún por telégrafo, fax o telex.

TITULO II

DE LA TRAMITACION

Artículo 3°.- Interpuesto el recurso el Tribunal en cuenta determinará su admisibilidad.

Decretada la admisibilidad el Tribunal pedirá informe, por la vía que estime más rápida y efectiva a la persona, personas o funcionarios, que según el recurrente o en concepto de la Corte de Apelaciones son los causantes del acto u omisión arbitraria o ilegal que causa la amenaza, perturbación o privación, fijándole un plazo breve y perentorio para emitir el informe solicitado. Conjuntamente con el informe, el obligado a evacuarlo remitirá al Tribunal todos los antecedentes que existan en su poder sobre el asunto que haya motivado el recurso.

La Corte podrá decretar orden de no innovar cuándo el Acto o la omisión produzcan un daño irreparable al recurrente.

Artículo 4°.- Si la persona, el funcionario o el representante o jefe del órgano del Estado, ya tenga éste la calidad de titular, Suplente o subrogante, o cualquiera otra, no evacuare los informes o no diere cumplimiento a las diligencias, resoluciones y sentencias dentro de los plazos que la Corte de Apelaciones o la Corte Suprema ordenaren, conforme a lo establecido en esta ley, no podrán presentarlos posteriormente y se seguirá el procedimiento en su rebeldía.

Sin perjuicio de lo anterior, el Tribunal informará de dicha situación al superior jerárquico del funcionario incumplidor, para que se persiga la responsabilidad administrativa de éste. Si se tratare de alguna de las autoridades afectas a responsabilidad política, lo comunicará a la Cámara de Diputados.

Artículo 5°.- Recibidos los informes y antecedentes requeridos, o sin ellos, el Tribunal dispondrá traer los autos en relación y ordenará agregar extraordinariamente el recurso a la tabla del día siguiente, previo sorteo en las Cortes de Apelaciones de más de una sala.

Artículo 6°.- El Tribunal, para mejor acierto del fallo, podrá decretar todas las diligencias que estime necesarias para el esclarecimiento de los hechos.

Sólo en caso que el Tribunal lo estime pertinente, abrirá un término probatorio en conformidad a las reglas dadas para los incidentes en el Código de Procedimiento Civil.

Los oficios necesarios para el cumplimiento de las diligencias decretadas se despacharán por comunicación directa, a través de las oficinas del Estado o por intermedio de un ministro de fe.

Artículo 7°.- Si respecto de un mismo acto u omisión se dedujeren dos o más recursos de protección por distintos afectados, y de los que corresponda conocer a una determinada Corte de Apelaciones, de acuerdo a lo establecido en el artículo primero, se acumularán todos los recursos al que hubiere ingresado primero en el respectivo libro de la Secretaría del Tribunal, formándose un solo expediente, para ser resueltos en una misma sentencia.

Artículo 8°.- La suspensión de la vista de la causa procederá por una sola vez a solicitud del recurrente. Si lo solicitare la otra parte, procederá sólo cuando el Tribunal estime el fundamento de la solicitud muy calificado. Si la persona o funcionario afectados fueren más de uno, dicha suspensión sólo podrá solicitarse, asimismo, por una sola vez.

Artículo 9°.- El órgano del Estado, la persona o el funcionario afectados, podrán hacerse parte en el proceso.

TITULO III

DE LA SENTENCIA DE PROTECCION Y LOS RECURSOS PARA IMPUGNARLA

Artículo 10°.- La sentencia que se pronuncie será notificada por el Estado a la persona que hubiere deducido la acción y será apelable para ante la Corte Suprema.

Lo anterior se entiende sin perjuicio del envío de carta certificada a los afectados con el fallo.

La apelación podrá interponerse en el acto de la notificación ante el mismo tribunal o dentro de los cinco días hábiles siguientes, y no requerirá ser fundada.

Artículo ll°.- Recibidos los autos en la Secretaría de la Corte Suprema, el Presidente del Tribunal ordenará traerlos en relación y agregará extraordinariamente la causa a la Sala indicada en los artículos 99 y 101 del Código Orgánico de Tribunales, según proceda.

La Corte Suprema podrá solicitar de cualquiera autoridad, funcionario o persona, los antecedentes que estime necesarios para la resolución del asunto.

Excepcionalmente y por resolución fundada podrá abrir un término probatorio, según las normas que el Código de Procedimiento Civil establece para la apelación. Sin perjuicio de lo anterior, siempre podrá decretar medidas para mejor resolver.

La suspensión de la vista de la causa se ajustará a lo prescrito en el artículo 8°.

Todas las notificaciones se efectuarán por el estado diario.

Artículo 12°.- La sentencia que se dicte por la Corte de Apelaciones o por la Corte Suprema tendrá el carácter de definitivo, y se apreciarán en conciencia los antecedentes que se acompañaren al proceso y todas las probanzas que se produjeren.

Artículo 13°.- La Corte de Apelaciones o la Corte Suprema, en su caso, deberá dictar el fallo dentro de tercero día.

Sin embargo, tratándose de las garantías establecidas en los números 1, 3 inciso 4, 9° inciso final, 12° y 13° del artículo 19 de la Constitución Política de la República, el recurso de protección se fallará en el término de veinticuatro horas.

Los plazos señalados en los incisos precedentes, se contarán desde que se halle la causa en estado.

Artículo 14°.- En contra de la sentencia que expida la Corte de Apelaciones, no procederá el recurso de casación.

Artículo 15°.- Firme el fallo de primera instancia por haber transcurrido el plazo para interponer los recursos pertinentes sin que éstos se hubieren deducido, o dictado sentencia por la Corte Suprema cuando fuere procedente, se transcribirá lo resuelto a la persona, funcionario o autoridad cuyas actuaciones u omisiones hubieren motivado el recurso de protección, por oficio directo, o telegráficamente si el caso así lo requiere, a través de las oficinas del Estado o por intermedio de un ministro de fe.

Artículo 16°.- La Corte de Apelaciones o la Corte Suprema, en su caso, deberá disponer en la sentencia las medidas que estime necesarias para la ejecución y cumplimiento del fallo.

TITULO FINAL

DE LA OBSERVANCIA DE ESTA LEY

Artículo Final.- La presente Ley comenzará a regir 30 días después de su publicación en el Diario Oficial.

Los procesos de protección que actualmente se encontraren en tramitación, seguirán substanciándose en conformidad a las disposiciones de la presente Ley.

(Fdo.): Pedro Guzmán Alvarez, Diputado".