Labor Parlamentaria

El señor PAULSEN (Presidente).-

Tiene la palabra la diputada informante.

La señora OLIVERA (doña Érika) [vía telemática].-

Señor Presidente, en mi calidad de diputada informante, paso a relatar los hechos más relevantes acontecidos durante el trabajo realizado por la Comisión Especial Investigadora de los actos del gobierno en materia de generación y aplicación de protocolos, políticas o acciones de búsqueda de menores de edad extraviados o desaparecidos en el país a partir del 2010.

En primer término, cabe señalar que en la sesión 54ª de la honorable Sala, celebrada el 18 de julio de 2019, se integró la comisión, la cual tomó conocimiento de su mandato con fecha 24 de julio de 2019, y acordó, por unanimidad, elegir como su Presidenta a quien informa, diputada Érika Olivera de la Fuente .

Respecto de las conclusiones y propuestas, su análisis se inició en la sesión celebrada por la comisión el 2 marzo de 2020, después de lo cual, por razones conocidas por todos, se suspendieron las sesiones de las comisiones investigadoras. Luego, el 21 de marzo de 2021, se reanudó el trabajo de la comisión, sobre la base del mismo documento que se había estado analizando en la sesión previa a la suspensión, ocasión en la que se aprobó dicho documento por la unanimidad de los miembros presentes.

Funcionamiento de la comisión

Para efectos de cumplir su mandato, la comisión celebró 19 sesiones, en las que recibió a una multiplicidad de actores relevantes y expertos en las diversas materias que estaban comprendidas en la tarea encomendada, entre ellas las principales autoridades del sector, como son el ministro de Justicia y Derechos Humanos, la subsecretaria de la Niñez, el subsecretario de Servicios Sociales, la subsecretaria de Prevención del Delito y la directora del Servicio Nacional de Menores, como también a los responsables de diversas reparticiones del Estado y a las principales fundaciones y organizaciones expertas en la materia que abarcaba la competencia de la comisión.

Del mismo modo, durante su funcionamiento, la comisión despachó una multiplicidad de oficios, recibiendo respuesta para solo una parte de ellos.

Conclusiones aprobadas por la comisión

Es menester señalar que en las sesiones 17ª, 18ª y 19ª, la comisión conoció y discutió la propuesta de conclusiones presentada por el diputado Pablo Kast , quien, para su elaboración, tomó como base una proposición efectuada por quien habla, diputada Érika Olivera .

Cabe hacer presente que la propuesta de conclusiones fue aprobada por la unanimidad de las diputadas presentes, señoras Natalia Castillo , Carolina Marzán , Marisela Santibáñez y Érika Olivera , y diputados señores Ramón Barros , Pablo Kast y Cosme Mellado . Asimismo, pidieron dejar constancia de su votación favorable los diputados Miguel Mellado y Matías Walker .

Las conclusiones aprobadas por la comisión señalan, en resumen, lo siguiente:

En primer término, se dejó constancia de algunas definiciones previas e importantes para el conocimiento y análisis del tema:

Niño extraviado: aquel niño, niña o adolescente (NNA) que, debiendo estar bajo el cuidado diario de su familia o del Estado, se ausenta sin avisar y luego regresa o es hallado. En otras palabras, es aquel niño que se extravió, y corresponde al porcentaje de éxito en ser hallado.

Niño desaparecido: aquel niño, niña o adolescente (NNA) que, debiendo estar bajo el cuidado diario de su familia o del Estado, se desliga de su círculo de protección original, sea este la familia o el Estado, por medio de hogares.

Cuando el niño desaparecido se halle bajo el cuidado de su familia, se emitirán denuncias por presunta desgracia o por sustracción de menores; en cambio, si se halla bajo tutela del Estado, se emitirá una orden de búsqueda y recogimiento y si, pasadas las 48 horas de las últimas noticias conocidas de él, no es encontrado ni aparece voluntariamente, tendrá que presentarse una denuncia por presunta desgracia.

Clases de desapariciones

Pueden darse las desapariciones en los siguientes formatos:

1. Niño de familia:

a.Presunta desgracia (Predes).

b.Sustracción de menores.

Cabe hacer presente que las denuncias por presunta desgracia o sustracción de menores generalmente no son cerradas en el sistema, sea porque para la ciudadanía no hay obligación de cerrar la denuncia o porque el niño, niña o adolescente no pudo ser encontrado. Estos se transforman en casos de alta complejidad, donde se pueda especular que hay acciones de terceros o donde se incurra en nuevas líneas investigativas, saliendo de la competencia de la Brigada de Búsqueda de Personas de Carabineros o de la BRIUP en la PDI y pasando a otras brigadas para continuar su investigación.

2. Niño tutelado por el Estado:

a.Orden de búsqueda y recogimiento (primeras 24 horas).

b.Presunta desgracia (a las 48 horas sin ser hallado).

Es importante conocer que existe un doble registro: primero, se avisa a tribunales de familia y estos emiten una orden de búsqueda y recogimiento, cuando el niño, niña o adolescente (NNA) ha salido sin permiso o sin avisar, durante las primeras 24 horas. Ahora bien, a las 48 horas de ausencia, se debe avisar directamente a Carabineros, levantando una presunta desgracia. Si el niño es habido, el hogar tiene la obligación por reglamento de cerrar administrativamente la orden de búsqueda y la presunta desgracia del menor, si la hubiera.

Cifra negra delictiva ligada a la desaparición

Respecto de todo menor o persona que desaparece, solo se puede hablar de suposición de su destino, ya que, al estar desaparecido, puede tener un sinfín de destinos posibles ligados a una línea criminógena o de desgracia. Solo en el caso de adultos se puede hablar de voluntariedad en su desaparición.

Respecto de los adolescentes, no se puede hablar de voluntariedad en pos de la autonomía progresiva, pues acá el bien superior del menor significa protegerlo.

En segundo término, se hizo alusión a los análisis iniciales de los protocolos de búsqueda actuales. Se explicó que existe un alto nivel de ineficiencia y una creciente falta de efectividad en términos de que, al no existir una base de datos unificada, se produce un derroche de energías, duplicidad de información, malgasto de horas hombre, duplicidad de causas, etcétera, y que, por lo tanto, la información queda parcelada, con la consiguiente pérdida de eficiencia. Si bien cada institución hace su mejor esfuerzo, el Estado, por sí mismo, no está siendo eficaz y eficiente. Para ello, es necesario aprobar el proyecto de ley que regula el proceso unificado de búsqueda de personas desaparecidas y crea el sistema interconectado para estos efectos (boletín N° 12392-25), en segundo trámite constitucional en el Senado.

A mayor abundamiento, se realizaron algunas recomendaciones, en virtud de la experiencia adquirida por la comisión.

1)Eliminar voluntariedad de los menores tutelados por el Estado: “El extravío o la desaparición de un menor de edad se presume siempre de alto riesgo, con independencia de la presunta voluntariedad de la misma. Únicamente puede excluirse de esta regla cuando concurran circunstancias que hagan evidente la voluntariedad del extravío o desaparición, como las fugas de los centros de acogida de menores u otras circunstancias análogas.”.

Al respecto, hay que señalar que expertos en la materia han opinado que no se puede considerar que haya voluntad válida en las desapariciones de niños, niñas y adolescentes, pues ningún menor de edad podría desligarse y subsistir válidamente de la protección de su familia o, en su defecto, del Estado.

2)Oficina de prevención del delito: Una de las grandes limitantes que presenta dicha institución en el entramado institucional del Registro Unificado de Información, que contempla instituciones tanto del Estado como de privados, dice relación con el acceso a los datos del Registro Civil, cuya administración está en una empresa externa. Por ello, se requiere un reglamento que le facilite el acceso a dicha información en el cometido del Registro Unificado de Datos Bepech (Base de Personas Extraviadas en Chile).

3)Medidas intrusivas veloces y oportunas: La Brigada de Ubicación de Personas Metropolitana y Carabineros coincidieron en señalar que ampliar las facultades intrusivas de las policías en estos casos es fundamental, disminuyendo las trabas burocráticas, al menos en temas de búsqueda de menores o de mayores de edad cuando hay un peligro inminente. Entre las medidas intrusivas que mencionaron, tenemos, por ejemplo, interceptación y triangulación de teléfonos, georreferenciación, redes sociales, etcétera.

4)Recopilar la experiencia del modus operandi de la Brigada de Ubicación de Personas Metropolitana: Existe un conjunto de experiencias importantes y de know how por parte del personal de la BRIUP en relación con su trabajo en la búsqueda de personas durante las últimas décadas que podría ser aprovechado, transformándose la experiencia policial en una contribución directa a la elaboración de los protocolos de búsqueda y la priorización de medidas intrusivas.

5)Servicio Médico Legal: El Sistema de Índice Combinado de ADN no considera en su registro la toma de muestras de los cuerpos del depósito que caducan su tiempo de estadía, y son derivados a centros de investigación o fosas comunes o símiles. Es importante que dicho sistema de datos esté disponible, para saber quiénes están y quiénes no.

Por otra parte, no hay ningún mecanismo jurídico que establezca un deber administrativo por parte del Servicio Médico Legal de avisar y oficiar a las policías hasta que el cuerpo sea efectivamente revinculado a su familia.

En tercer término, se hizo referencia a los niños, niñas y adolescentes perdidos del Sename. Para ello, se mencionaron algunos conceptos claves:

Orden de búsqueda y recogimiento: Orden que emite un tribunal de familia cuando un hogar del Sename o colaborador de este reporta el abandono, sin aviso, de un niño, niña o adolescente, para que tribunales oficien a Carabineros, a fin de que el menor sea ubicado y llevado de vuelta al hogar que abandonó. La orden de búsqueda y recogimiento existe porque una medida de protección y/o cautelar está ligada al niño, niña y adolescente; es decir, está tutelado por el Estado.

Presunta desgracia en caso de niños tutelados por el Estado a cargo del Sename: Esta denuncia se hace directamente a la PDI, Carabineros o al Ministerio Público, donde el Sename se encuentra obligado por procedimiento a cerrar dichas búsquedas en forma administrativa, por orden interno del servicio, desde noviembre de 2015, a diferencia de las familias, que no poseen obligatoriedad por ley.

Egresos de la tutela del Estado: El egreso de un menor significa el fin de una medida de protección y/o cautelar, pudiendo el Sename o sus colaboradores solicitar el egreso administrativo de un niño, niña o adolescente por causales de abandono.

En la Comisión se analizaron tres versiones:

Ministerio de Justicia: a los 30 días de cerrado un mes con ausencia del niño, niña o adolescente.

Sename: a los 90 días de cerrado un mes con ausencia del niño, niña o adolescente.

Red Infancia Chile: en base al reglamento, señala que son 15 días desde que se cerró el mes con ausencia del niño, niña o adolescente.

Descripción de la problemática recogida por transparencia

1.Órdenes de búsqueda y reconocimiento vigentes, sin cerrar administrativamente.

Existen 53.738 casos de búsqueda de niños, niñas y adolescentes tutelados por el Estado desde octubre de 2012 al primer semestre de 2019. Si bien algunas medidas pueden ser sobre los mismos menores, están sin cerrar. Por lo tanto, permanecen vigentes en el sistema Sitfa .

Respecto de las cifras entregadas por el Poder Judicial, resulta sorpresiva la aparente tendencia a la baja manifestada en la Región de Valparaíso. Sin embargo, es relevante notar la ausencia de cifras respecto al segundo semestre de 2019, coincidentes con el inicio de las manifestaciones de octubre.

Si bien la directora del Sename ha aclarado que solo se trata del 0,5 por ciento de todas las atenciones, sí corresponderían al 73 por ciento de los detenidos en la Región de Valparaíso, de los cuales dos adolescentes habrían sufrido lesiones oculares. No obstante, señala también que todos los niños involucrados han vuelto y que la tendencia de 2019 terminaría con pocos egresos.

2.Presuntas desgracias sin cerrar administrativamente.

1.784 casos de niños, niñas y adolescentes con presuntas desgracias acumuladas y vigentes sin cierres administrativos entre 2013 y 2018, pero abultados de forma exponencial entre los años 2015 y 2018.

Respecto a las medidas de protección, es importante mencionar que si se solicita el egreso de un menor de parte del Sename o un organismo colaborador al tribunal de familia, es asunto del juez determinar si se da fin o no a las medidas de protección al emitir el egreso. No obstante, si el Poder Judicial da fin a la medida de protección, pasa a ser un final infundado de la medida de protección, pues al niño, niña o adolescente no se le prestó el servicio. Recordemos que el Estado está al servicio de las personas desde la Constitución de 1925.

Asimismo, si el menor hizo abandono de una residencia, esta puede tener múltiples motivaciones, tales como la calidad de la residencia, vulneraciones al interior de ella, atractivo del mundo exterior, etcétera. Sin embargo, aquí existe un choque de derechos sobre los cuales dirimir: por una parte, la autonomía progresiva, es decir, la voluntad del menor de abandonar el sistema, y, por otra, el bien superior del menor, que debiera ser el principio rector de todos los demás derechos de los niños. No olvidemos que a veces a los niños y adolescentes hay que protegerlos hasta de sí mismos.

Propuestas de la Comisión sobre asuntos del Sename:

1.- Cambio del método de uso de la plaza vacante que se abandona. Una sugerencia relevante para el Poder Ejecutivo sería establecer que el fin infundado de servicio a una medida de protección implica un fracaso del Estado. Si bien puede volver a utilizarse la plaza, no puede dejar de buscarse al niño, niña o adolescente solo porque es refractario al sistema.

2.- Evidencia propia de los abandonos sin testimonios o palabras solamente de los colaboradores. Es imperioso contar con medios tecnológicos para registrar el perímetro y puerta de todos los hogares del Sename y de sus colaboradores, debido a la tendencia al encubrimiento y los hechos desafortunados que han sucedido en las residencias donde se encuentran menores bajo protección del Estado.

3.- Las deficiencias y los problemas del Sename son por falta de planificación de calidad del servicio hacia la mejora continua. Los cambios legislativos que se han comenzado en el Sename pueden ser considerados como un comienzo auspicioso; no obstante, se debe profesionalizar y modernizar más el sistema de protección, por lo cual se sugiere que se aplique en el Servicio Nacional de Menores la implementación de la norma ISO 9001 en Gestión de Calidad, cuyo homólogo para instituciones públicas es la ISO 18.902, y que además esto sea cotejado por un ente externo al Sename y al Estado.

4.- Base para auditorías ciudadanas (contralor ciudadano). La sociedad civil en pleno está dispuesta a hacer fiscalización gratuita. No obstante, para ello se requiere establecer primero un “piso de oferta de servicio” para los niños bajo tutela del Estado. La idea es que las organizaciones que hagan este voluntariado no generen un desorden innecesario producto de la subjetividad. Dicho de otro modo, se trata de que organizaciones no accedan a generar caos o reclamos, puesto que no hay un piso de calidad de atención por niño, establecido previamente, el cual cotejar.

Por lo tanto, hay que otorgar un espacio al Servicio Nacional de Menores para que termine su primera transición a hogares más pequeños, así como el nuevo servicio, con una fecha final, antes de comenzar una segunda etapa de mejoramiento continuo, donde exista un piso obligatorio de atención para cada niño, cuyo enfoque principal sea la satisfacción del niño, niña y adolescente.

5.Proyecto de resolución N° 743, de 2019.

Dentro de las medidas para mejorar la calidad de servicio del Sename, resultaría positivo hacer hincapié e insistir en el proyecto de resolución Nº 743, de 15 de octubre de 2019, al cual se refirió la honorable diputada Francesca Muñoz en la sesión de la comisión especial investigadora N° 31, de 16 de diciembre, que da cuenta de “generar mecanismos educativos de tipo profesional para los niños, niñas y adolescentes del Sename del Área Proteccional.”.

6.Ley marco de calidad de atención de instituciones a niños, niñas y adolescentes tutelados por el Estado.

El reconocido incumplimiento de las medidas de calidad en los hogares de protección, tanto en el Sename como en organismos colaboradores, debe ser motivo suficiente para el estudio, discusión y aprobación de una ley marco que establezca normas generales y obligatorias,

desarrolladas y complementadas a través de la potestad reglamentaria del Ejecutivo y del Poder Judicial, de modo que coordine la actuación y protocolos de todas las instituciones públicas y privadas que intervengan en la protección y atención de los niños, niñas y adolescentes, estableciendo expresamente los principios y estándares que deben aplicarse en todo el proceso de protección.

7.Asumir como Estado los costos del despido, cambio organizacional profundo y tolerancia cero al maltrato de todo tipo.

Hay más de 1.500 sumarios vigentes relacionados con trabajadores del Sename, lo que da una pésima señal organizacional, pues genera una sensación de impunidad por parte de quienes maltratan.

En este momento se discute el proyecto de ley que establece la destinación de 14.000 millones de pesos a la indemnización de los trabajadores del Sename que no cumplan con los requisitos o cuyo perfil no calce con Mejor Niñez, nuevo servicio destinado a reemplazar al Sename.

8.Evaluar una mayor participación de los municipios.

Los alcaldes, considerados como las autoridades de elección popular con contacto más directo con los ciudadanos, podrían involucrarse de mejor manera con los organismos colaboradores.

9.Solicitar un ministro en visita para analizar, cruzar datos y rastrear a los niños desaparecidos tutelados por el Estado.

10.Respecto de la falta de servicio del Estado y la voluntad de estar en situación de calle.

La voluntariedad que otorga el derecho a los niños, niñas y adolescentes a su autonomía progresiva es la excusa que han dado diversas instituciones para no hacerse cargo de los niños en situación de calle. Existe un consenso “adultocéntrico” bastante conveniente e irresponsable, el cual parte de la base de que es parte de la voluntad de los niños estar en dicha situación.

11.Proyecto de resolución para crear los organismos colaboradores de la red de asistencia para la superación de la pobreza de los niños, niñas y adolescentes refractarios al sistema de protección, dependientes del Ministerio de Desarrollo Social y Familia.

12.En la sesión de 2 de marzo de 2020 se estableció, por acuerdo de la Mesa, crear en la Cámara de Diputadas y Diputados una comisión permanente de infancia y familia. Se reflexionó en cuanto a que los problemas que afectan a ese grupo etario dan origen a los problemas estructurales a nivel país y que todos los problemas expuestos en la comisión no se puede pretender que sean solucionados en una comisión investigadora, sino que resulta necesario asumir un diálogo legislativo de tipo permanente en torno de este grupo etario, el que debe ser incluido directamente en el desarrollo estratégico de las políticas públicas como país.

13.Publicación sin datos sensibles de los 28 tomos del Informe Fuerza de Tarea Sename, de la PDI, cuando prescriba la investigación en agosto de 2021, por las 1.313 muertes en el Sename y los hechos constitutivos de delito.

Es, históricamente, la investigación territorial más grande y extensa de la Policía de Investigaciones. Es de vital importancia que la sociedad y el Estado, en pleno, revisen y tengan acceso al pasado para no repetirlo en el futuro.

Por último, y respecto al análisis criminógeno de las desapariciones de menores en Chile, cabe hacer presente que la legislación no está preparada para el cambio criminógeno de las sustracciones de menores, toda vez que estaría enfocada solo a las sustracciones parentales debido a su pena aflictiva y ambigua tipificación.

Esta legislación data de 1993. En el caso de la sustracción de menores, la ley original está obsoleta, pues fue diseñada y enfocada en relación con el secuestro parental, sin considerar directamente el abuso sexual como una agravante realmente significativa.

Según declaración del fiscal nacional subrogante, señor Armendáriz , en contexto de género es ostensiblemente mayor el secuestro y desaparición de mujeres que de hombres. Esto se condice con la estadística tanto de abuso sexual como de desapariciones, donde siempre la mayor tasa de víctimas corresponde a mujeres, niñas y adolescentes.

La tipificación penal de sustracción de menores no alcanza a englobar las nuevas formas penales y/o agravantes ante la sustracción de menores cuando se torna en un caso de alta complejidad y cuando entran variables de abuso sexual sobre menores, donde, a diferencia del secuestro parental, el menor es transgredido en su libertad de tránsito para ser victimizado mediante la transgresión de la indemnidad sexual.

Las cifras de denuncias y condenas por abuso sexual infantil son, a todas luces, alarmantes. Si bien en 2018 el 71 por ciento de las denuncias provinieron de menores de edad, solo el 7,2 por ciento llegó a una sentencia condenatoria. Aquello no resultaría sorpresivo, por cuanto en 2019 y tras veinte años de funcionamiento, la Fiscalía Nacional presentó una tasa de éxito en la persecución de ese delito de tan solo 13,54 por ciento. Lo anterior ocurre en un contexto de nulos incentivos para cerrar las causas sin investigar, así como de evidentes dificultades naturales que se presentan en las investigaciones que involucran a niños, niñas y adolescentes. Asimismo, existen otras circunstancias que influyen directamente en el extravío de menores, tales como la explotación sexual infantil, los soldados narcos, el robo de supervivencia y el tráfico de órganos.

Por lo anterior, es necesario aumentar las penas en diversos delitos que afectan la infancia y la indemnidad sexual de esta, donde endurecer las penas no se relaciona con reducir la delincuencia o intentar inhibir conductas lascivas en determinados delitos, sino con la proporcionalidad de los daños ocasionados. La recuperación de una víctima también se encuentra relacionada con la restitución de la justicia, de tal forma que quien hizo el daño pague con penas privativas de libertad con enfoque de proporcionalidad y no vengativas, toda vez que abusar sexualmente de un niño, niña o adolescente es el peor abuso imaginable. En casos de muerte y/o desaparición existe un dolor imparable para la familia y la sociedad. Llamo a votar a favor el informe.

He dicho.