Labor Parlamentaria

Las indicaciones N° 5, de la Honorable Senador señora Allende, y N° 6, del Honorable Senador señor Sandoval, agregan en el numeral 72, a continuación de la palabra “algas”, la siguiente oración: “y los peces de roca que la Subsecretaría determine por resolución.”.

La indicación N° 7, del Honorable Senador señor Girardi, agrega en el mismo numeral y en la misma ubicación, la frase “y los peces de roca que la Subsecretaría determine por resolución fundada.”.

La indicación N° 8, del Honorable Senador señor Quinteros, agrega en el nuevo numeral 72) el siguiente párrafo:

“Para las acciones de administración y manejo, se podrá considerar para efectos de la operación de las categorías de buzos y recolectores de orilla, buzos apnea y algueros, que son especies bentónicas los peces que se establezcan por resolución, considerándose especies tales como, Bilagay o Pintacha (Cheilodactylus variegatus); Acha (Medialuna Ancietae); Baunco (Doydixodon Laevifrons); Blanquillo, (Prolatilus Jugularis); Cavinza, (Isacia Conceptionis); Castañeta (Nexilosus Latifrons); Chalaco (Auchenionchus Microcirrhis); Jerguilla (Aplodactylus Punctatus); Mulata (Graus Nigra); Pejeperro (Semicossyphus Darwini); Pejesapo (Sicyases sanguineus); Pejegallo (Callorhinchus Callorynchus); Rollizo (Pinguipes Chilensis); San Pedro (Oplegnathus Insignis); Sargo (Anisotremus Scapularis); Tomoyo (Labrisomus Philippii), y Vieja Colorada o Vieja Amarga o Vieja Dura (Acanthistius Pictus).”.

Fueron tratadas conjuntamente.

El señor Subsecretario de Pesca y Acuicultura observó que hay dos temas incluidos en las indicaciones mencionadas: por una parte, está el aspecto formal de las atribuciones de la Subsecretaría , lo que las hace inadmisibles, porque la iniciativa en la materia corresponde al Presidente de la República; además, hay un tema de fondo, que dice relación con las especies de peces mencionadas en la indicación N° 8, respecto de las cuales no existen suficientes estudios que demuestren que son especies bentónicas.

Abrir la puerta a la categoría de buzos para capturar ciertos peces significa alterar completamente la estructura del Registro Pesquero Artesanal. En este sentido, se está modificando el Registro Pesquero Artesanal, en lugar de la ley bentónica, porque se da una especie de categoría de bentónicos a recursos que no lo son, como los peces de roca.

El Honorable Senador señor Quinteros manifestó que las cuatro indicaciones en discusión, que aspiran a regular esta actividad, estuvieron entre los principales temas tratados en los seminarios realizados en conjunto con la Subsecretaría y el sector bentónico.

Manifestó que la pesca industrial tiene casi el 67% de las pesquerías en sobre explotación o colapsadas, sin embargo, a ellos no se les pone restricciones. Las especies señaladas en la indicación N° 8 son vulnerables y por eso deben ser protegidas.

El Honorable Senador señor Sandoval destacó que hay un vacío respecto de este tema y esta podría ser la oportunidad para corregirlo. Tal vez los peces de roca exceden el concepto de recursos bentónicos, pero el problema se debe resolver.

El señor Subsecretario ofreció una presentación, a cargo del Jefe de la División de Administración Pesquera de la Subsecretaría de Pesca, antes de resolver las referidas indicaciones.

El Honorable Senador señor Pugh observó que la idea matriz está definida por el término bentónicos y bentos denota a las especies de flora y fauna que viven en el fondo del mar. Sobre la columna de agua existen el plancton[4] en suspensión y el necton[5], que son las especies que nadan, marco conceptual que para este tema es esencial. Lo bentónico es específico y está definido, para los otros recursos hay otras leyes. En consecuencia, concluyó Su Señoría, en esta ley de bentónicos no se debería incorporar a los peces que forman parte del necton.

El Jefe de la División de Administración Pesquera de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, señor Mauro Urbina, realizó una presentación[6] en relación con el numeral 72) que el proyecto en informe agrega al artículo 2° de la Ley General de Pesca y Acuicultura. Allí se propone la definición de recurso bentónico, que es “el recurso hidrobiológico que realiza parte preponderante del ciclo vital con asociación directa a un sustrato o fondo marino, que pertenece a grupos de urocordados, invertebrados o algas”.

Señaló que todos los recursos bentónicos prácticamente carecen de movilidad, están pegados al sustrato, lo que los convierte en una especie diferente a la de los peces.

El debate se ha centrado en cuatro indicaciones, que se refieren a los peces de roca. Expresó que la Subsecretaría no está de acuerdo en incorporar en la definición y tratamiento de los bentónicos a peces de roca, porque se producen los siguientes problemas:

En primer lugar, la definición de recurso bentónico incorporada en el presente proyecto de ley considera aspectos taxonómicos y, especialmente, la dinámica de vida de estas especies, que en la fase adulta se desarrolla en etapas relativamente sedentarias, que permiten una administración espacial en congruencia con una estrategia de manejo participativo de los grupos de usuarios.

Dichas características difieren de las atribuibles a los peces de roca, dado que, si bien estos muestran fidelidad con ciertos hábitats, su capacidad de desplazamiento supera los espacios acotados en que se maneja las pesquerías bentónicas.

Los marcos definidos para administrar recursos bentónicos son básicamente dos, un área de manejo y un plan de manejo; particularmente las áreas de manejo, que son lugares acotados geográficamente, donde se puede revisar lo que está sucediendo en el bentos.

En este sentido, aun cuando las especies bentónicas poseen periodos larvales móviles o experimentan procesos de migración y emigración, la administración de pesquerías bentónicas considera estrategias de manejo espacio-temporal de las poblaciones que se sustentan en el carácter primordialmente sedentario de estos recursos.

A diferencia de las poblaciones bentónicas, los peces litorales son altamente móviles y su desplazamiento excede largamente la superficie de un área de manejo, por lo que su eventual restricción a un espacio acotado sobrepasa los derechos de una organización titular de un Área de Manejo y Explotación de Recursos Bentónicos (AMERB). Los marcajes realizados a especies como vieja, rollizo y otros, dan cuenta de desplazamientos latitudinales de varios kilómetros y en la vertical, de profundidades fuera del rango de buceo, o sea, más de 50 metros.

Por otro lado, para estas especies existen brechas de información sobre sus etapas juveniles, experimentan procesos reproductivos complejos (hembras que mutan en machos), se caracterizan por un crecimiento lento y alta longevidad (en algunas especies más de 40 años), entre otros aspectos.

Explicó que lo expuesto ejemplifica lo complejo que sería administrar estos recursos en zonas geográficas con espacios limitados, por ejemplo, áreas de manejo.

Un segundo aspecto del análisis, expresó el señor Urbina, es que habría un sobre esfuerzo en las poblaciones de peces de roca, con el consiguiente incremento del riesgo.

La resolución N° 3.115, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, de 2013, limitó el esfuerzo pesquero bentónico a las categorías de buzo y recolector de orilla, alguero y buzo apnea, con el fin de valorar la actividad que estos agentes extractivos habían realizado históricamente, así como su conocimiento de los recursos. En este contexto, los nuevos buzos y recolectores de orilla, en tanto tuvieran sólo estas categorías, estarían facultados para inscribir exclusivamente pesquerías bentónicas cuyo Registro Pesquero Artesanal se encuentre abierto. No obstante, aquellos buzos o recolectores de orilla que contaban previamente con peces en sus registros inscritos, los mantendrían.

En relación con las especies de peces de roca mencionadas en la Indicación N° 8, presentó unos cuadros donde se observa el número de inscripciones por recurso y región, en contraste con el número total de agentes extractivos que potencialmente podrían entrar a la pesquería de los peces de roca, en caso de sumar las categorías de buzo y recolectores de orilla. Ello generaría un aumento desmesurado del esfuerzo de pesca, lo que no se considera pertinente, dada la condición de esos recursos, cuyas poblaciones podrían colapsar.

Señaló que en un escenario como el que generarían las indicaciones en comento se presentan problemas a partir de la Región del Biobío y en las de Los Ríos, de Los Lagos y de Aysén. Por ejemplo, en Los Lagos, donde hay 700 inscritos, los buzos que podrían ingresar serían alrededor de 3.000; estas especies son sumamente sensibles y algunas de ellas son longevas, lo cual daría lugar a que se ejerza sobre esfuerzo y sobre explotación.

Por lo que atañe a los recolectores de orilla, el problema es mucho mayor, pues en todas las regiones hay inscritos recolectores de orilla, asociados especialmente a algas y a recursos bentónicos; si se inscribieran en peces de roca habría un aumento sustancial de esfuerzo y explotación. El caso más grave es el la Décima Región, donde actualmente hay alrededor de 2.500 personas inscritas en una de las principales especies, que es el pejesapo, que podrían llegar a 31.000 inscritos para actuar sobre estos recursos.

Por otra parte, el buceo como método extractivo no es apropiado para la conservación de peces que tienen bajos niveles de excedentes productivos, como los peces de roca, y que son altamente susceptibles de ser sobre explotados.

La pesca o caza submarina con suministro de aire comprimido es reconocida a nivel mundial como un método de extracción altamente eficiente de peces o moluscos; con todo, sin una regulación adecuada de tallas mínimas o vedas biológicas extractivas, puede agotar rápidamente grupos de especies en macrozonas completas, generando con esto un desequilibrio en los frágiles ecosistemas someros, que son los situados a menos de 30 metros de profundidad.

Tal es el efecto potencial sobre la comunidad submarina, que las mismas organizaciones de pescadores han prohibido a sus pares la extracción de ciertas especies utilizando el buceo, por considerarlo altamente eficiente y riesgoso. Es el caso de la pesquería de langosta en el Archipiélago de Juan Fernández, donde el recurso sólo puede ser capturado mediante el uso de trampas.

Otro tema a considerar es que si se incluye a los peces en la definición de bentónicos, habría que modificar todo el manejo y regulación de acceso de las pesquerías, respecto de todas las categorías vigentes en la pesca artesanal.

Por ejemplo, en los artículos 8° y 9° bis de la Ley General de Pesca y Acuicultura se establece una diferencia entre la administración y manejo de peces y la de recursos bentónicos. Esa diferencia incide también en las categorías que participan en los Comités de Manejo. Por lo tanto, la ley debería formar un nuevo comité de manejo que correspondería a estos recursos.

Explicó que actualmente el acceso a los recursos está determinado por la Resolución Nº 3.115, ya aludida, que para el caso de “peces y crustáceos” establece como categorías habilitantes sólo al armador y al pescador artesanal propiamente tal, y para el caso de “recursos bentónicos” estable como categorías habilitantes sólo al buzo y al recolector de orilla, por lo que estas dos últimas categorías no pueden inscribir peces en su Registro Pesquero Artesanal.

De acuerdo con la resolución antes mencionada, el acceso a todos los peces costeros o de roca está cerrado, porque forman fauna acompañante de una especie declarada en plena explotación, lo que no permite el ingreso de nuevos actores a esos recursos.

La Resolución Nº 3.115 regula los artes o aparejos de pesca que pueden emplearse para los diversos tipos de peces, y para los costeros o de roca, que son susceptibles de ser sobre explotados, establece que sólo pueden ser extraídos con línea de mano, espinel, red de pared, trampas, arpón y curricán[7]. La normativa excluye el buceo como método de captura de peces, ya sea con aire abastecido desde la superficie o de forma autónoma, por buzos apnea.

Las categorías de buzo y recolector de orilla no están asociadas a artes o aparejos de pesca, según la definición de la Ley General de Pesca y Acuicultura. La extracción en estas categorías es factible sólo por buceo, recolección o sesgado.

Se refirió también el señor Urbina a la factibilidad de administración y manejo de pesquerías de pequeña escala. La Subsecretaría de Pesca y Acuicultura ha estado evaluando la factibilidad de establecer medidas de administración específicas, tales como cuota, veda u otras, tendientes a promover la conservación de estas especies, en congruencia con el desarrollo ordenado de la actividad, dada la fragilidad de estos recursos.

En el marco de la Resolución N° 3.115, mediante la “sección de pesquerías de pequeña escala”, se evalúa incorporar actividades pesqueras que no fueron reconocidas en dicha resolución, por ejemplo, la palometa con bolinche[8], métodos que se pueden clasificar como de carácter tradicional, cultural o de oportunidad, que se caracterizan por ser desarrollados por comunidades locales, en aplicación de importantes tradiciones culturales que necesitan ser valoradas y gestionadas de forma responsable, con acceso a recursos claramente definidos.

En el mediano plazo propuso evaluar la habilitación, bajo la normativa vigente, de una categoría especial de recolector de orilla, para peces con características específicas, tanto a nivel de usuarios como de operación, en congruencia con los criterios de las pesquerías de pequeña escala. Dicha opción implica estimar el impacto que dicho esfuerzo de pesca generaría sobre las poblaciones de los recursos. Una alternativa de largo plazo es evaluar la factibilidad de definir una nueva categoría de pescador (pescador de orilla), lo que debería ser discutido cuando se estudie el Registro Pesquero Artesanal. Pero para implementar adecuadamente ambas alternativas se requiere financiar estudios que permitan generar información, hacer seguimiento y monitoreo de estas pesquerías y disponer del personal necesario, capacitado para su administración. Esto implica gestionar cerca de 40 especies que actualmente no están administradas, porque no han sido catalogadas como pesquerías propiamente tales.

Por último, consideró que asimilar a los peces de roca como especies bentónicas y sujetarlos a los regímenes de administración usados para este tipo de recurso implica una serie de dificultades no resueltas:

- Al ser especies de amplia movilidad, la cobertura de territorios acotados como Área de Manejo y Explotación de Recursos Bentónicos o incluso Planes de Manejo no serían pertinentes para una correcta administración en todo el rango de distribución.

- Este tipo de recursos es objeto de la actividad extractiva de diferentes actores: como fauna acompañante de especies ícticas, por pescadores propiamente tales históricos, por pescadores de Espacios Costeros Marinos de los Pueblos Originarios (ECMPO) y por la pesca recreativa.

- Dado el estado de las poblaciones, las particularidades de estas especies y el desconocimiento general de su dinámica y aspectos de biología básica, se dificulta una evaluación robusta, que permita proyectar y proteger un recurso en un espacio acotado.

- Finalmente, la unidad de esfuerzo en pesquerías bentónicas está constituida por el buzo y el recolector de orilla y en el caso de peces la unidad de esfuerzo es la embarcación; esa diferencia, que podría entenderse como de orden administrativo, debe ser resuelta mediante un mecanismo que permita reconocer a los actores tradicionales de diferentes subsectores.

Para asumir el problema planteado por las indicaciones Nos 5, 6, 7 y 8, y considerando los antecedentes expuestos, concluyó lo siguiente:

1.- La dinámica de vida y los ciclos reproductivos de peces de roca no permite asimilarlos a los actuales mecanismos de administración de recursos bentónicos.

2.- La admisión de todos los agentes bentónicos en la captura de peces de roca aumentará el esfuerzo potencial sobre esas especies, con efectos no dimensionados sobre sus poblaciones y los ecosistemas que integran.

3.- Adicionalmente, se requiere una serie de modificaciones estructurales en la administración, manejo y regulación del acceso de las pesquerías, respecto de todas las categorías vigentes en la pesca artesanal.

A modo de conclusión declaró que la Subsecretaría propone realizar las gestiones necesarias para:

1.- Evaluar la factibilidad de implementar una solución para los actores tradicionales, mediante una modificación relativa a la administración y manejo de pesquerías de pequeña escala.

2.- Implementar medidas de administración de carácter precautorio, que regulen el desarrollo de estas pesquerías y aseguren la conservación de sus poblaciones.

El Honorable Senador señor Quinteros reiteró que las indicaciones que incluyen a los peces de roca tocan un tema que para los trabajadores bentónicos es principal, tanto como el de la salud.

Propuso que la Subsecretaría evalúe una investigación del registro de desembarques de esta actividad, para regularla sin olvidar las necesidades de las personas que viven de estos recursos. Por lo demás, la mayoría de los peces de roca mencionados en la indicación son para consumo humano.

El señor Mauro Urbina señaló que la Subsecretaría ha señalado la forma en que se podría avanzar en este punto. El modo en que están concebidas las indicaciones no permite el control de la Subsecretaría sobre la actividad. Recordó que la ley de descarte asignó recursos importantes para hacer los estudios respectivos. En la pesca industrial, para llegar a los valores actuales, hubo que estudiar por tres años cada pesquería de peces, para determinar los niveles de descarte que había y cuáles serían los que se permitirían en lo sucesivo, para no cometer los errores del pasado, que permitían la sobre explotación de pesquerías, porque se desconocía el nivel de sobre explotación.

El Honorable Senador señor Quinteros señaló que se debe aprovechar este proyecto de ley para solucionar las falencias en la materia y llamó a no coartar esta actividad, sino a pensar en la forma de mejorar la situación.

El señor Subsecretario reconoció que se debe hacer algo, porque se trata de un problema real, pero la Subsecretaría está obligada a respetar y hacer respetar algunos principios elementales, como el cuidado y la sustentabilidad, y a analizar todo desde la perspectiva que proporciona la información con que se cuenta, en aplicación del principio precautorio.

Es posible avanzar en la regulación y hay dos formas que se está explorando. Una de ellas es crear pesquerías de pequeña escala, acotadas al nivel regional de recursos y fundadas en tradición, cultura e historia. Así como se hizo con la sierra en la Región de Los Ríos y con la palometa en la Región de Atacama, son soluciones restringidas y acotadas que no van a permitir el acceso total y eso no va a dejar satisfecho a todo el mundo pesquero. Sin embargo, es posible crear estas micro pesquerías a nivel regional o geográficamente acotadas, pero se requiere mayor estudio. La otra posibilidad consiste en generar una categoría especial del llamado “pescador de orilla”, habilitada para capturar estos recursos de manera limitada. Esta opción sería materia de un nuevo proyecto de Registro Pesquero Artesanal que se haga cargo de todos los problemas que tiene dicho Registro.

Las soluciones no son fáciles y para la Subsecretaría la principal preocupación es la sustentabilidad, porque las pesquerías están sobre explotadas.

La Honorable Senadora señora Rincón señaló que sería bueno conocer las razones de la sobre explotación y los estudios que hay al respecto. Agregó que sería adecuado que la Subsecretaría informe cuándo tendrá una propuesta sobre el Registro Pesquero Artesanal, tema que se arrastra desde hace muchos años y que es pertinente zanjar.

El Honorable Senador señor Quinteros consultó a qué se refiere la FAO con la expresión “pesca no regulada”.

El señor Subsecretario respondió que es la manera técnica de referirse a la pesca ilegal, que es aquella que realiza el que no tiene autorización para pescar o bien la que hace quien tiene autorización, pero pesca más de lo permitido o distinto de lo permitido.

Hizo presente que la última modificación a la normativa del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura dejó en claro lo relacionado con la pesca de subsistencia y la pesca incidental, conductas no constitutivas de pesca ilegal. Lo que constituye una infracción es dedicarse a la captura de ese tipo de recursos, sin tener la habilitación o la autorización para ello.

Propuso generar, a partir de estas indicaciones, una redacción que reconozca y permita la captura de peces de roca, pero de manera acotada.

El Honorable Senador señor Sandoval coincidió en que el tema amerita una revisión, pero estimó que es preferible analizarlo de modo más profundo, por lo cual, retiró su indicación.

- La indicación N° 6, fue retirada.

El Honorable Senador señor Pugh manifestó que este proyecto de ley se refiere a los recursos bentónicos, que están en el fondo del mar, y que más adelante será posible ocuparse de los peces, en una legislación específica.

Para zanjar la cuestión, el Ejecutivo presentó una propuesta que introduce el concepto de “pesquería demersal costera”, mediante la inserción de un inciso tercero, nuevo, en el artículo 50 A de la Ley General de Pesca y Acuicultura. Este precepto otorga a la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura la facultad de establecer, mediante resolución, la nómina de pesquerías y las especies que la constituyen por región, el arte o aparejo de pesca y categoría de pescador artesanal que la puede extraer, y que conformarán el Registro Artesanal.

El inciso propuesto es el siguiente:

“En las pesquerías artesanales de pequeña escala definidas en dicha nómina se deberá contemplar la pesquería demersal costera (peces de roca) y mediante resolución fundada de la Subsecretaría, se determinará las especies que, de conformidad con su estado de conservación, podrán ser habilitadas para las categorías buzo y recolector de orilla, buzo apnea y alguero inscritos en el Registro Pesquero Artesanal. El número de vacantes de la pesquería demersal costera (peces de roca) será determinado por la Subsecretaría, según el estado de conservación y los niveles de esfuerzo de pesca que propendan al cumplimiento de los objetivos de la ley.”.

El señor Subsecretario informó que esta propuesta es resultado de un acuerdo entre asesores y dirigentes de la CONAPACH. La norma entrega a la Subsecretaría las facultades de determinar cuál sería esta pesquería demersal costera, que corresponde precisamente a los peces de roca y, además, determinar el número de vacantes de dicha pesquería, en función de los criterios de conservación y esfuerzo.

Agregó que se ha firmado un compromiso con la CONAPACH, relacionado con la Resolución Exenta N°3.115-2013, que establece la nómina de las pesquerías, para fijar un plazo razonable para trabajar todas las modificaciones administrativas en conjunto.

Manifestó que la propuesta es una solución que se hace cargo de la petición y, por otro lado, deja cierto margen a la Subsecretaría para determinar niveles técnicos parta el cumplimiento de la norma.

El Honorable Senador señor Quinteros corroboró que esta propuesta fue consensuada. Sin embargo, solicitó que se incorpore una expresión importante para los buzos, que es el reconocimiento de la categoría de buzo mariscador.

El señor Subsecretario advirtió que los buzos mariscadores se encuentran comprendidos en la categoría de “buzo apnea” y expresó que se trabajará una redacción alternativa, para ponerla en conocimiento de la Comisión.

La propuesta fue objeto de consenso y aceptada por la unanimidad de los miembros de la Comisión, pero como nuevo inciso cuarto del artículo 50 A, pues el proyecto inserta un inciso tercero, como consecuencia de lo resuelto sobre la indicación N° 49. Además, hizo necesario adicionar al proyecto un nuevo artículo transitorio que permita a la Subsecretaría y al Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura implementar las medidas necesarias para hacer efectiva esta norma.

El Honorable Senador señor Quinteros manifestó que en la mención de los pescadores artesanales que componen la categoría se echa de menos una referencia a “buzo mariscador”.

El señor Subsecretario hizo presente que quedan incluidos en la expresión “buzo apnea”, que se refiere a la modalidad de ejercicio de la actividad y no distingue según la especie objetivo del buzo.

- La indicación propuesta por el Ejecutivo en reemplazo de las que se refieren a peces de roca fue aprobada ad referéndum, por la unanimidad de los miembros de la Comisión, Honorables Senadores señoras Muñoz y Rincón y señores Pugh, Quinteros y Sandoval.

En definitiva, El Presidente de la República otorgó el patrocinio al acuerdo ad referéndum, mediante la indicación que numeramos 49 A, que se verá más adelante, al ocuparse del artículo 50 A.

En consecuencia, las indicaciones Nos 5, 7 y 8, que habían merecido un reproche de inconstitucionalidad, fueron desechadas.

- El rechazo fue acordado por la unanimidad de los miembros de la Comisión, Honorables Senadores señoras Muñoz y Rincón y señores Pugh, Quinteros y Sandoval.

Se hace presente que la indicación N° 66, que se verá más adelante, versa sobre la misma materia y quedó incluida en los acuerdos colacionados arriba.