Labor Parlamentaria

El señor DUPRE (Presidente en ejercicio).-

Tiene la palabra la Diputada señora Eliana Caraball.

La señora CARABALL.-

Señor Presidente, la Comisión de Gobierno Interior, Regionalización, Planificación y Desarrollo Social, informa por mi intermedio el proyecto de ley, de origen en un mensaje, y con urgencia calificada de "simple", que regula la actividad de las organizaciones comunitarias.

Durante el estudio de esta iniciativa, la Comisión contó con la asistencia y colaboración del señor Gonzalo Martner, Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, y de los señores Julián Sao- na y Francisco Fernández, Jefe de Gabinete y Asesor Jurídico de esa repartición, respectivamente.

En cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 212 del Reglamento de la Cámara de Diputados, la Comisión escuchó los planteamientos de dirigentes de la Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Viña del Mar y de la Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Quilpué. Sin perjuicio de lo cual, acordó también realizar una audiencia pública extraordinaria, a fin de brindar una nueva oportunidad para que los dirigentes vecinales pudieran expresar sus puntos de vistas en relación con el proyecto, a la cual concurrieron más de 200 dirigentes de organizaciones comunitarias, de juntas de vecinos, como asimismo de organizaciones no gubernamentales que les prestan asesoría.

Estos dirigentes provenían de casi todas las comunas de Santiago y de Valparaíso, como también de las Regiones Cuarta y Novena.

La Comisión, en sus giras realizadas durante el año en curso a diversas zonas del país, escuchó a dirigentes de organizaciones pertenecientes a las Primera, Segunda, Cuarta, Octava y Novena Regiones, recogiendo sus puntos de vista respecto del proyecto.

En relación con el artículo 36, relativo a los límites de las unidades vecinales, se escucharon los criterios técnicos vertidos por don Sergio Wilson, abogado, Presidente de la Fundación para la Acción Comunal y Vecinal y profesor de la Universidad Católica de Chile; por don Jorge Ortiz, geógrafo, profesor de la Universidad de Chile; por don Alfredo Apey, geógrafo, profesor de la Universidad de Chile; por don Pedro Guerra, profesor del Instituto de Geografía, doctor en geografía de la Universidad de Valparaíso, y por don Sergio Erazo, geógrafo de la Universidad Católica de Valparaíso, con especialidad en geografía física.

Dentro de los antecedentes allegados a la Comisión durante el estudio de esta iniciativa de ley, cabe destacar el oficio suscrito por el señor Ministro del Interior, al cual adjuntó un trabajo realizado por equipos de la División de Desarrollo Social Comunal de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, en el que se recopilan las observaciones y sugerencias que las distintas entidades comunitarias, municipios, gobernaciones e intendencias, hicieron llegar a esa Cartera, atingentes al proyecto en informe.

Señor Presidente, en honor al tiempo, ya que éste es un proyecto que ha tenido un largo proceso dentro de la Comisión, y en vista de que todos los señores parlamentarios cuentan con el informe me remitiré sólo a sus puntos centrales, con el fin de centrar el debate en aquellos respecto de los cuales, como Comisión, nos parece que deberíamos detenemos.

Como una manera de introducir este tema tan importante para una democracia, como es construir su organización social, nos parece pertinente señalar que la igualdad de voto, la participación efectiva, la igual y adecuada oportunidad para formarse opinión con la debida información y conforme a su propio juicio, como también el hecho de que el conjunto de ciudadanos debe tener la exclusiva facultad para determinar qué materias deben o no ser sometidas a decisión, conforme con procedimientos que satisfagan todos estos criterios, constituyen lo que, a nuestro juicio podríamos llamar un proceso idealmente democrático.

Cabe observar que estos criterios ideales difícilmente se aplican en su totalidad a la diversidad de realidades que llamamos democráticas, precisamente por no haber una definición unívoca, ni menos simple de democracia, sino que existen diversos grados o tipos de idealización de este sistema de gobierno.

En líneas generales, esta utopía humanista se concibe como un proceso creador de un pueblo -como cultura- y como una sociedad dotada de autonomía, en la cual el gobierno responde y es sensible al pueblo, en que el poder se distribuye, en el cual hay mayorías y minorías, igualdad, libertad, participación, y, sobre todo, opción real para todos de autorrealizarse.

Dentro del contexto que se viene analizando, los autores destacan dos aspectos o dimensiones básicas del proceso democrático: por una parte, la existencia de un sistema de oposición y debate público y, por la otra, la participación del pueblo. De acuerdo con esto, la plena democracia, como tipo ideal, existiría cuando, operando totalmente ciertas garantías y derechos inherentes a la persona humana, se dieran en plenitud el debate público, la oposición y la plena participación ciudadana.

El problema consiste, fundamentalmente, en lograr una participación eficaz y real de la ciudadanía mediante la organización de un sistema complejo de decisiones, en el cual se combine la participación en las decisiones de uno, varios o todos, según sean las materias, los niveles sociales y las urgencias que haya que afrontar. A veces será imposible que todos concurran a una decisión. En otros casos, será conveniente que unos pocos decidan. Otras veces será oportuno que uno solo decida sobre algo, sin que por ello estemos frente a una autocracia. La condición, sin embargo, es que el diseño de un sistema complejo de decisiones mantenga la fidelidad al principio de la legitimidad democrática, esto es, que la autoridad reconozca que ella existe y funciona porque la mayoría la ha investido de poder, para que con ese poder interprete la voluntad mayoritaria y asegure los mecanismos libres y operantes a través de los cuales la ciudadanía participe, haciendo valer sus derechos en la práctica.

Los principios anteriormente expuestos, en lo pertinente a la materia, los recoge el mensaje, al señalar que uno de los propósitos fundamentales del Gobierno es lograr una efectiva democratización de la sociedad chilena, lo que presupone una adecuada regulación a través de una normativa clara que posibilite, de manera expedita, la participación constructiva de toda la comunidad, desde la base misma de la organización social. Agrega, que no basta con elegir las autoridades para afirmar que se está ejerciendo la democracia, precisando que es esencial hacer posible y canalizar la participación comunitaria, no sólo como una forma de fortalecimiento y consolidación del sistema democrático, sino porque en ella ve una fuente inagotable de ideas y acciones que impulsan el desarrollo del país.

Continúa indicando el mensaje que tal rol cabe cumplir a las organizaciones comunitarias; aquélla de carácter territorial, representativa de los habitantes que residen en un espacio urbano o rural determinado. Esto es, la junta de vecinos, y aquellas entidades de carácter secundario, cuyo propósito es representar y promover valores específicos de la comunidad local y que son las organizaciones comunitarias funcionales.

Su Excelencia el Presidente de la República, puntualiza que la iniciativa que somete a trámite legislativo tiene por propósito aprovechar todas las experiencias, tanto de la ley N° 16.880 como de la ley vigente, y todos los conocimientos acumulados durante los 22 años de aplicación de la mencionada ley 16.880, sin perjuicio de incorporar a ella todos aquellos aspectos de relevancia consultados en la actual legislación sobre organizaciones comunitarias, ley N° 18.893, dictada en diciembre del año 1989.

Las principales críticas que el mensaje formula a la ley N° 18.893 -vigente- son, básicamente, tres:

1)Desconocer la importancia que con anterioridad poseían las juntas de vecinos como núcleo fundamental para la participación comunitaria, su particular naturaleza jurídica y social, y los fines que ellas han desarrollado históricamente.

2)Tender a la atomización de las juntas de vecinos, al permitir que en una misma unidad vecinal puedan constituirse dos o más de tales organizaciones; situación que, lejos de fortalecer la libertad de asociación, lleva precisamente a su destrucción.

3)Falta de contenido sustantivo, por cuanto no contempla ninguna disposición que se refiera a las funciones y atribuciones de las juntas de vecinos, materia que el actual Gobierno considera esencial.

- Ideas matrices o fundamentales del proyecto contenidas en el mensaje.

En conformidad con lo exigido por el artículo 286 número 1), del Reglamento de la Corporación, y para efectos de lo preceptuado en los artículos 66 y 70 de la Constitución Política y de los artículos 24 y 32 de la ley N° 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, cabe señalar que la idea matriz o fundamental del proyecto es fijar una nueva normativa que regule el funcionamiento de las organizaciones comunitarias.

Tal propósito es desarrollado por el proyecto en informe en 52 artículos permanentes y 4 transitorios, encontrándose los primeros diseminados en 7 títulos, cuyo contenido veremos a continuación.

El objetivo principal de este proyecto es establecer una nueva normativa sobre juntas de vecinos y organizaciones comunitarias funcionales, que reemplace la actual N° 18.893, dictada en diciembre de 1989, toda vez que ha sido sobrepasada por la realidad.

Como lo señala el mensaje del Presidente de la República, el proyecto en estudio viene a reforzar la línea de democratización en que está empeñado el actual Gobierno, que no se limita a las estructuras del Estado sino que debe alcanzar las esferas más cercanas a la gente. En ese sentido este proyecto tiene una íntima conexión con la reforma municipal en actual trámite. Asimismo, la función de una ley de este tipo es recoger la enorme variedad de experiencias en organizaciones que surgen de la base social, expresando la multifacética variedad de intereses y reivindicaciones de la vida social, para lo cual se movilizan las energías creativas de las personas.

Así ocurrió con la primera ley sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias, que con el NQ 16.880 entró a regir en agosto de 1968. Por vez primera, en esa ley, se dio reconocimiento legal a las organizaciones de hecho que los vecinos venían constituyendo a través de los años anteriores, especialmente en las grandes ciudades.

Dicha experiencia sobre juntas de vecinos, nacida en la base misma de nuestra nación, fue recogida y sistematizada por el legislador, quien les reconoció un estatuto jurídico especial, dándoles un carácter representativo y único en un determinado territorio jurisdiccional denominado "unidad vecinal". Al mismo tiempo, para evitar la disgregación de los intereses, dicha ley reconoció a una organización representativa en el ámbito comunal, la unión comunal de juntas de vecinos, y, además, otorgó reconocimiento jurídico a las demás organizaciones comunitarias de índole funcional.

Con la perspectiva que da el tiempo, se puede reconocer el aporte que dicha ley significó para la dignificación de los pobladores, para su educación cívica y para el desarrollo local. De ello da cuenta el rápido proceso de constitución de juntas de vecinos y de organizaciones comunitarias, las cuales llegaron a 20 mil en los años de vigencia de esa ley.

El decreto ley N° 349, de 1974, impuso fuertes restricciones a las organizaciones sociales, perdiendo éstas su autonomía y su eficacia como canal de participación. Dicho cuerpo legal fue fuertemente resistido por las organizaciones sociales, las cuales, desde entonces, han tratado de reivindicar su legítimo derecho a elegir libremente a sus dirigentes, y han luchado por la derogación del mencionado decreto ley, el cual establecía la intervención en sus organizaciones por la vía de la designación de sus dirigentes por parte de la autoridad política. En diciembre de 1989, la ley N° 18.879 derogó el citado cuerpo legal, y se dictó la actual ley N° 18.893, sobre organizaciones comunitarias.

El mensaje del Ejecutivo, que acompaña el proyecto de ley que nos ocupa, consigna que la actual ley desconoce la importancia que tenía anteriormente las juntas de vecinos como núcleo fundamental de la participación vecinal, su naturaleza jurídica y social y los fines que ellas han desarrollado históricamente. Asimismo, agrega que dicha ley tiende a la atomización de las juntas de vecinos al permitir que en una misma unidad vecinal puedan constituirse dos o más de tales organizaciones, situación que, lejos de fortalecer la libertad de asociación, lleva, precisamente, a su destrucción, ya que el fomento de un paralelismo ilimitado desvirtúa la razón de ser de las juntas de vecinos: representar a todos los sectores de una unidad vecinal y no solo a determinados sectores.

Por otra parte, el mensaje añade que la actual ley carece de los contenidos sustantivos que requiere una legislación de esta naturaleza.

Respecto de los criterios centrales del proyecto, quiero destacar, en primer lugar, que la idea fundamental es el restablecimiento de una sola junta de vecinos por cada unidad vecinal, pues ello le devuelve su carácter -ya lo dijimos- de organización social representativa de todos los vecinos y como tal, es el eje en tomo del cual gira la participación de la comunidad local. La misma apreciación cabe hacer respecto de la existencia de una sola unión comunal de juntas de vecinos en cada comuna.

Esa idea fue apoyada por la mayoría de la Comisión, oponiéndose a ella los Diputados representantes de Renovación Nacional y de la Unión Demócrata Independiente, por considerar que esta disposición sería inconstitucional, según su interpretación del artículo 19, número 15, relativa a la libertad de asociación.

La interpretación de la Mesa de la Comisión y la de la mayoría de sus integrantes, miembros de los partidos de la Concertación, fue que, de acuerdo con el mencionado precepto constitucional, el cual establece que para gozar de personalidad jurídica las asociaciones deberán constituirse de conformidad con la ley, ése es, precisamente, el objetivo que cumple este proyecto de ley. Además, en el citado precepto constitucional está expresamente consignada la libertad de las personas para incorporarse o no a las asociaciones que esta iniciativa define, por lo que también se cumpliría con ese aspecto. El número 15 del artículo 19 de la Carta Fundamental establece: "Nadie puede ser obligado a pertenecer a una asociación". Esta opinión fue aprobada por la unanimidad de la Comisión y está contenida en el artículo 5° del proyecto en discusión.

Junto con lo anterior, se precisó que el número máximo de población que debe contener una unidad vecinal, definida en los primeros artículos de la ley, debía limitarse a 5 mil habitantes, con el objeto de hacer posible la vida comunitaria, entendiendo por ello la efectiva relación que debe existir entre los vecinos y estimándose que dichos límites serían los que darían esta posibilidad.

Se entrega al alcalde la facultad de proponer, de propia iniciativa o a petición de los vecinos, las modificaciones de los territorios de las unidades vecinales, debiendo dicha proposición ser aprobada por la mayoría absoluta del órgano municipal que tenga las facultades normativas, resolutivas o fiscalizadoras -el consejo municipal- de acuerdo con el proyecto de reforma del Gobierno.

Se establece un sistema de obtención de personalidad jurídica por medio del depósito del acta constitutiva de la respectiva organización. Este sistema elimina el de concesión de personalidad jurídica por parte de la administración del Estado. Esta norma fue incorporada por la ley N° 18.893, actualmente vigente, y fue mantenida en el proyecto del Gobierno, en virtud de que ella respeta el derecho de asociación y participación de mejor forma que el sistema de concesiones, el cual puede prestarse para abusos políticos.

Se reconoce expresamente a diversas organizaciones comunitarias funcionales dentro del campo poblacional. La Comisión avanzó sustancialmente en esta materia, otorgándole el reconocimiento, como entidades de este tipo, a las organizaciones de mujeres y a los centros de madres; a las de derechos humanos; a las de salud; a las de vivienda, de allegados y deudores habitacionales; a las de ecología y medio ambiente; a los centros de padres y apoderados; a los centros culturales y artísticos; a los clubes deportivos y de recreación; a las organizaciones juveniles; a los clubes de ancianos; a las uniones de compra en común; a los grupos de transferencia tecnológica; a las agrupaciones de antialcoholismo, de antidrogadicción y otras que expresen intereses comunes de sus asociados y promuevan la participación de la comunidad local.

Se establece también la posibilidad de que una junta de vecinos delegue parte de sus atribuciones en los comités de vecinos por población, sector, cuadra o manzana, para atender asuntos específicos, así como la posibilidad de formar comisiones para asuntos especiales. Dichos comités y comisiones no podrán obtener personalidad jurídica y su acción deberá enmarcarse dentro de la respectiva junta de vecinos.

Se dispone, asimismo, una regulación básica del procedimiento electoral, que incluye la formación de una comisión electoral, la postulación de candidatos y la realización de un acto electoral serio, ordenado, libre e informando.

Se aumentan a cinco los miembros del directorio, los que, de acuerdo con el texto aprobado en la Comisión, se eligirán en una misma y única votación. Resultarán electas las más altas mayorías y se asignarán los cargos dentro de ella en la primera reunión constitutiva del directorio. Los directores duraran dos años en sus cargos, y podrán ser reelectos sólo por un nuevo período.

Se consagran legalmente las funciones y atribuciones de las juntas de vecinos. En este punto, el trabajo de la Comisión de Gobierno Interior ha sido intenso, aprobando muchas indicaciones parlamentarias que enriquecen el proyecto.

Es así como se señalan, entre otras, las siguientes funciones de la junta de vednos: representar a los vecinos ante las autoridades, aportar elementos de juicio y proposiciones para las decisiones municipales, gestionar la solución de asuntos o problemas que afecten a la unidad vecinal, ejecutar iniciativas y obras convenientes, previo aviso a las autoridades; ejercer el derecho de una plena información sobre los programas y actividades municipales. Para cumplir con tales fines, las juntas de vednos deberán promover la defensa de los derechos constitucionales de las personas y el desarrollo del espíritu de comunidad, velar por la integración al desarrollo y mejoramiento de las condiciones de vida de los sectores más necesitados de la unidad vecinal, promover el progreso urbanístico y el acceso a un hábitat satisfactorio para los habitantes de la unidad vecinal y procurar la buena calidad de los servicios a la comunidad, tanto públicos como privados.

Para el cumplimiento de tales funciones, la ley entrega a las juntas de vecinos variadas atribuciones que potencian a estas organizaciones como representantes de su comunidad y como gestoras del desarrollo social y comunitario.

El proyecto incorpora, explícitamente, la planificación material y presupuestaria en la gestión vecinal. Es así como los estatutos deben contemplar la forma de elaboración del plan anual de actividades, el que deberá ser aprobado en asamblea extraordinaria; el directorio deberá proponer anualmente un plan de actividades y un presupuesto de ingresos y gastos.

El proyecto contempla la creación de un Fondo Nacional de Desarrollo Vecinal, con el objeto de apoyar financieramente las actividades de las juntas de vednos y proyectos específicos que éstas generan para el desarrollo comunitario. Los recursos de este Fondo se distribuirán entre las municipalidades en la misma proporción del Fondo Común Municipal, y las juntas de vecinos deberán presentar proyectos con cargo a este Fondo. Cabe señalar que este artículo fue aprobado por la unanimidad de la Comisión, en los mismos términos propuestos por el Ejecutivo, consignados en el artículo 44.

Asimismo, para respaldar a las organizaciones, la Comisión, por unanimidad, aprobó una indicación de los Diputados miembros pertenecientes a la Concertación, más los miembros de Renovación Nacional, destinada a introducir un nuevo artículo, por el cual se dispone que cada junta de vecinos tendrá derecho a contar con un local propio, debiendo la autoridad municipal garantizar su existencia.

Respecto de las uniones comunales de juntas de vecinos, se introduce un artículo nuevo que establece el derecho de designar al cincuenta por ciento de los miembros del órgano municipal que, en conformidad con la ley, tenga facultades de participación y concertación. Esta disposición, originada en una indicación de parlamentarios de la Concertación, fue aprobada por simple mayoría.

También, por simple mayoría se aprobó la existencia de un consejo local de deportes y recreación en cada comuna, cuyos propósitos fundamentales son: promover y cooperar con los entes estatales en el desenvolvimiento de la actividad deportiva y recreativa; educar y capacitar para el desarrollo de estas acciones, coordinándose con las directrices originadas en la Dirección General de Deportes y Recreación; participar en el diseño de planes y programas que se generen en la comuna respectiva, aplicándose, para el efecto de su constitución, las mismas normas que se establecen para todas las organizaciones comunitarias.

Este precepto deroga dos disposiciones de la ley N° 17.216, que regula las actividades de la Dirección General de Deportes y Recreación, para posibilitar esta nueva forma de generar los consejos locales de deportes. Cabe señalar que esta norma fue aprobada en votación dividida. Contó con la aprobación del señor Director General de Deportes y Recreación, don Iván Navarro, quien concurrió especialmente invitado a la Comisión con ese objeto.

Se crea, además, el Consejo Nacional de Ecología y Medio Ambiente, cuyo objetivo fundamental es preocuparse del medio ambiente, incentivando la participación ciudadana; colaborar con las autoridades respectivas en la formulación y puesta en práctica de planes y programas destinados a la protección ecológica; propiciar la participación y la organización de los particulares en dicha tarea, como también efectuar las denuncias ante quien corresponda, a fin de que sean sancionados los que resulten responsables de daños al medio ambiente.

El último de los artículos permanentes, esto es, el 52, dispone la derogación de la ley N° 18.893, la cual rige actualmente las actividades de las organizaciones comunitarias.

Por último, en sus cuatro disposiciones transitorias, se establecen plazos para poner en práctica la nueva norma legislativa.

Corresponde señalar que en la discusión general de este proyecto en la Comisión, la totalidad de sus integrantes compartió plenamente los puntos de vistas sustentados por el Ejecutivo al fundamentar la iniciativa de ley en el informe, procediendo a prestar su aprobación a la idea de legislar sobre la materia, en forma unánime.

En cuanto a la discusión en particular, por ser éste un proyecto extremadamente largo, y como lo estamos viendo sólo en general, no me voy a detener en cada uno de los artículos, pero sí me parece importante destacar, como Diputado informante, que pese a haber una discrepancia de interpretación sobre la constitucionalidad del artículo que establece la existencia de una sola junta de vecinos por unidad vecinal, materia que fue aprobada por mayoría, todos los integrantes de la Comisión, tanto de Gobierno como de Oposición, participaron activamente en el trámite de despacho de este proyecto de ley a través de numerosas indicaciones que se presentaron, con el objeto de mejorar y completar el proyecto enviado por el Ejecutivo. Es así como de los 67 artículos permanentes -originalmente tenía solamente 52-, los 28 que estamos proponiendo fueron aprobados por unanimidad, y un alto porcentaje de los 39 restantes fueron aprobados por más del 70 por ciento de los miembros de la Comisión. Esto me parece importante destacarlo porque, en realidad, la discrepancia está sobre la interpretación de lo que podríamos llamar la libertad de asociación, y no sobre el fondo de la idea, es decir, en cuanto a que las organizaciones comunitarias deben contar con este cuerpo legal, bastante perfeccionado, lo cual les permitirá tener una vida comunitaria mucho más plena y activa, aspecto que consideramos básico para constituir una democracia verdadera, puesto que no basta el ejercicio del voto para aseverar lo anterior, sino que debe integrarse el cuerpo social. En ese sentido, las organizaciones de base comunitaria constituyen un cimiento indispensable.

Por último, debo señalar que este proyecto, contiene una disposición del mayor interés, como es la obligatoriedad que establece para que las municipalidades otorguen facilidades en alguno de sus locales, en caso de que las juntas de vecinos no dispongan de local de funcionamiento propio, y que, por el solo imperio de la ley, tengan derecho a contar con una sede comunitaria. Estimamos que, las organizaciones comunitarias, a fin de que puedan cumplir con su papel, necesitan de la independencia que significa poseer un local propio de funcionamiento.

Es todo cuanto puedo informar.