Elizabeth Wagemann y la planificación urbana en el contexto de los desastres socionaturales

Para Elizabeth Wagemann Farfán, quien además es directora del Laboratorio Ciudad y Territorio de la misma casa de estudios, la preparación de las ciudades frente a la creciente ocurrencia de eventos como inundaciones e incendios de gran magnitud, no solamente se logra a través de la construcción de infraestructura azul-verde, sino también al fortalecimiento de las instituciones, donde el contacto con SENAPRED es crucial, tal como sucede en la experiencia japonesa. Más de sus interesantes reflexiones, en la siguiente entrevista.

Diagnóstico sobre la vulnerabilidad de nuestras ciudades frente a la ocurrencia de desastres por la emergencia climática

”Se habla de desastres naturales, pero ha ido cambiando esa visión hacia la expresión “desastres socionaturales”, porque no es que la naturaleza ataque o la que genera el desastre, sino que se genera el desastre una vez que afecta a las sociedades y a los grupos y asentamientos humanos.

Cuando hablamos sobre vulnerabilidad, en particular en las ciudades, se define por factores que son físicos, sociales, económicos y ambientales, no es solamente un factor. Por ejemplo, conocemos la vulnerabilidad económica, pero frente al cambio climático están involucrados todos estos otros factores. Y esos factores son los que aumentan la sustentabilidad de las ciudades de verse afectadas negativamente.

Para analizar esa vulnerabilidad en las ciudades hay que señalar que todas las ciudades son muy distintas entre sí, existen distintas áreas y comunidades, y hay que comprender la sensibilidad o grado en que se ven afectadas, también su capacidad de respuesta para enfrentar, gestionar y superar esas condiciones que van a ser adversas, tanto en el corto como en el mediano plazo. Y de acuerdo a esto, las comunidades tienen un distinto grado de sensibilidad, ya que se encuentran expuestas a variables diversas que pueden ser hidro- climáticas.

Por un lado vamos a enfrentarnos con zonas con menos agua, y por otro, zonas expuestas a inundaciones por lluvias intensas. También hay poblaciones que se ven más afectadas, como los adultos mayores frente al calor extremo. A nivel de sociedad, nos hemos preparado mejor para nuestra experiencia con los terremotos y superar las condiciones de emergencia de corto plazo de reacción.

Sobre cómo estamos preparados, diría que nuestra preparación para reacciones más de largo plazo, hemos avanzado menos. Mi diagnóstico es que estamos más preparados para reacciones inmediatas de tipo emergencia y menos para la realización de acciones que sean más adaptativas en el mediano y largo plazo. Ahora bien, diría que esto es un proceso largo y el cambio de ONEMI a SENAPRED es un avance en esa línea hacia una visión más integral de los riesgos, pero todavía se está armando. Entonces, hay un largo camino ahí por recorrer en términos institucionales”.

Adaptación de los planes reguladores a las nuevas exigencias climáticas

”Los planes como acciones pueden ayudar a la adaptación, la planificación territorial en general, puede ayudar a la adaptación para disminuir la vulnerabilidad y también para disminuir la exposición. La exposición es donde están ubicados los grupos que se ven afectados físicamente por área en una zona a ciertos eventos. Estas acciones de los planes pueden ser: diversificar los usos de suelo, por ejemplo, de zona rural a urbana, o agrícola, que van a ser de áreas públicas o parques.

Entonces, los planes reguladores contribuyen a esa preparación, pero también definen distancias que son requeridas, como alejarse de los bordes de ríos o de la costa para no verse afectados por las marejadas que van a ser más intensas, o de inundaciones. Estas son medidas que están basadas en los ecosistemas, o lo que conocemos como soluciones basadas en la naturaleza como incorporar manglares, humedales, o las mismas dunas para reducir los efectos de eventos como las inundaciones. Asimismo, la gestión de cuencas también para reducir el volumen y la velocidad con que vienen los flujos de agua.

Los planes reguladores tienen varias formas de contribuir a esta adaptación de más largo plazo. Desde hace un tiempo que se incorporan en algunos planes reguladores el tema de los riesgos, pero de manera muy diversa. La Ley Marco de Cambio Climático promulgada el año pasado indica que los instrumentos de ordenamiento y planificación territorial tienen que incorporar consideraciones ambientales sobre mitigación y adaptación.

En mayo de 2023 se lanzó una guía para incorporar el cambio climático en los instrumentos de planificación y tiene carácter obligatorio para los planes de ordenamiento territorial. Esto, por supuesto, es un gran avance, pero al mismo tiempo se requiere capacitación. Lo que define esta guía es que se identifiquen los riesgos climáticos, tanto los presentes como los futuros.

Si pensamos en un evento actual, una inundación, deberíamos visualizar qué va a pasar en 50 años más y cómo van a crecer las ciudades. Entonces, la guía mira los riesgos presentes y futuros, los compromisos que hay en adaptación y prioriza cuáles son los riesgos mediante un diagnóstico ambiental que permite evaluar cuáles van a ser las medidas y también pensar cuáles van a ser los seguimientos en el largo plazo.

Uno de los problemas principales que existen hoy es que hay que tomar acciones pronto frente a estos eventos, porque van a ir sucediendo con más intensidad. Pero los planes reguladores se demoran en promedio siete años para su aprobación, por disposiciones legales, procedimientos administrativos, entre otros procesos. Entonces, se tardan muchos años en producir un esfuerzo muy grande para los municipios.

Hace unos años ya el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU) proponía disminuir los plazos y que sean más modificables. Existen procesos diferenciados para elaborar y modificar los planes existentes, de acuerdo a la complejidad de los mismos cambios. Entonces, creo que ahí también hay un tema con los procesos administrativos que sería importante para que los planes pudieran incorporar de manera más rápido los cambios”.

Instrumentos o políticas necesarias para hacer frente a las nuevas realidades medioambientales

”Hay que impulsar la asociación entre agencias públicas, entidades privadas y sociedades civiles. Si miramos los problemas que han pasado en los últimos meses, por las lluvias intensas, vemos que no todo depende de los planes reguladores y las normativas, sino que a veces pueden estar mal ejecutadas, o simplemente cambian las situaciones actuales.

Las acciones de la sociedad en conjunto en los procesos de construcción de la ciudad son fundamentales y por eso creo que no solo los planes son lo único que hay que modificar, sino que hay que impulsar esta asociación intersectorial. No solo se deben impulsar las políticas, sino también iniciativas que permitan hacer un cambio cultural en relación a las expectativas del cambio climático.

Creo que hay que contribuir a que exista esta visión más global del impacto que tenemos como sociedades, como comunidades en un entorno natural y al mismo tiempo entender que estos eventos naturales extremos pueden afectar la forma que estamos construyendo las ciudades y a nuestros sistemas urbanos en el largo plazo. Por eso es importante que esta visión sea acordada entre sociedad e instituciones públicas.

Podemos tener muchos planes y pueden estar equivocados o outdated y al mismo tiempo pueden no ver algunas cosas, tal como sucedió con los guetos verticales, algo que era posible hacerlo, pero que no significaba que fuera bueno. Aquí el tema de las legislaciones es importante, pero también el entendimiento entre entidades.

Es importante en términos de instrumentos una visión multiescalar, porque hay eventos que afectan escalas territoriales que son más grandes que los planes reguladores. A nivel de grandes zonas inundadas, de ríos que cruzan varias comunas, o incendios que van a afectar una región completa. Por eso hay que tener una visión global de cómo los posibles eventos afectarían a las comunidades de una manera transversal”.

Infraestructura y fortalecimiento institucional

”Hay muchos aspectos que están relacionados con infraestructura gris que efectivamente pueden contribuir, pero es más importante entender que las ciudades son parte de un sistema ecológico. En términos de infraestructura tenemos que ir a una infraestructura azul-verde, construida en soluciones basadas en la naturaleza.

Temas como las lluvias que pasan a los colectores, porque nuestras ciudades son impermeables, las hemos construido con suelos de concreto que hacen escurrir el agua, en vez de absorber hacia la tierra como debiera ser, o como sucede en la naturaleza. Entonces, más allá de la infraestructura gris que podamos construir, diría que incorporar a las ciudades dentro de estos ciclos que son más grandes, que tienen que ver con la absorción y la permeabilidad.

Actualmente hay materiales para parques o los bordes de los ríos, que aún cuando hay que hacer instalaciones de infraestructura más grandes como piscinas aluvionales para una escala más grande, van en la línea de entender que las ciudades son parte de unos sistemas ecológicos mayores. Pero más que esto hay algo que es fundamental, que tiene que ver con las instituciones, con contribuir a las capacidades de los municipios, tanto en las humanas, como en recursos, porque son los más vulnerables.

Los municipios son los que directamente se ven más afectados, son los que tienen mayor relación con las comunidades y quienes comprenden mejor los territorios, por lo tanto, son quienes pueden contribuir tanto social como culturalmente a las poblaciones. También creo que la institucionalización en torno al SENAPRED hay que fortalecerla.

Países que se ven afectados por varias amenazas como Japón tienen instituciones relacionadas con la gestión del riesgo mucho más robustas y con mucho más presupuesto. La preparación y la adaptación son un tema fundamental para el desarrollo y en este caso la institucionalidad que tenemos con la SENAPRED sigue siendo muy secundaria”.

Papel del Legislativo

”El rol del Parlamento es fundamental para impulsar la implementación de los compromisos internacionales, de contribuir a las definiciones de cuáles son los instrumentos más importantes, pero también a la definición presupuestaria para las acciones de adaptación.

En particular, la generación de políticas económicas que nos permitan enfocar los esfuerzos en los planes de adaptación que vayan a zonas que se van a ver más afectadas por los eventos extremos o políticas que contribuyan a reducir la vulnerabilidad de grupos que pueden verse más afectados, como los adultos mayores. En eso el papel del Parlamento pudiera ser fundamental, además de fortalecer el marco legal de aquellas instituciones que todavía no tienen la robustez que debieran tener”.

Por equipo Asia Pacífico: asiapacifico@bcn.cl