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Asia Pacífico | Observatorio Parlamentario

Felipe Caro: “No podemos enfrentar el cambio climático sin una perspectiva sistémica de nuestras políticas”

06 agosto 2024

El investigador asistente del John Glenn College of Public Affairs de la Ohio State University entregó algunas reflexiones sobre los principales desafíos de nuestro país de cara a la crisis climática. En su opinión, la coordinación de las políticas públicas es deficiente y se identifica como una brecha a subsanar para lograr una implementación efectiva de las iniciativas ambientales. Esta situación se menciona consistentemente en los tres últimos Informes Bienales de Actualización (IBA).

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El informe de Desarrollo Humano Asia Pacífico 2024 alude a los desastres provocados por el clima extremo como una de las principales amenazas en la región -solamente en el Asia hubo más de 20 millones de desplazados climáticos- y a la necesidad de contar con instituciones sólidas que coordinen estratégicamente las políticas para avanzar en la crisis climática. Esta recomendación coincide con el planteamiento central de “Pertinencia de las Políticas Públicas en Cambio Climático, una mirada desde los Campos de Acción Estratégica” publicado en coautoría con Mariana Martínez Anich en la revista Estado, Gobierno y Gestión Pública de la Universidad de Chile. Más de sus opiniones, en la siguiente entrevista.

Posibilidad de investigar sobre cambio climático y los campos de asociación estratégica

”Previamente, trabajamos junto a Mariana Martínez que es la coautora, en el análisis de los informes bienales de actualización que el Gobierno de Chile presenta sobre la institucionalidad. Estos informes evalúan el cumplimiento de nuestro país en la reducción de gases de efecto invernadero. En ellos, se deben reportar todas las acciones y políticas públicas implementadas en esta materia, estandarizadas según ciertos elementos internacionales, siendo el CO₂ equivalente la unidad de medida más común.

Este año analizamos cinco informes, correspondiente al sexto, con el objetivo de examinar el desarrollo y evolución de las políticas públicas que Chile reporta a nivel internacional. Para ello utilizamos una herramienta analítica conocida como campos de acción estratégica, propuesta por dos profesoras de Estados Unidos: Jodi Sandfort y Stephanie Moulton, quien es profesora aquí en la Ohio State University.

Este instrumento desglosa el análisis de las políticas públicas en tres niveles principales: el campo político, el campo organizacional y el campo de la primera línea, que se refiere a los implementadores de la política pública. A través de esta herramienta, realizamos un análisis exhaustivo de todas las políticas públicas reportadas por Chile, identificando las principales ventajas y las brechas, así como las oportunidades de mejora que se pueden implementar en estas políticas”.

Coincidencia con el IDH Asia Pacífico 2024 sobre necesidad de una gobernanza efectiva

”Es fundamental entender que el concepto de coordinación relacionado con la coherencia presenta elementos específicos. Lo más importante es que cualquier nueva política pública, ya sea una iniciativa nueva o la modificación de una existente, debe ser analizada desde una perspectiva sistémica. Esto implica considerar, en primer lugar, el marco legal que regula todo el sistema de políticas públicas en implementación. También se deben tener en cuenta las políticas públicas previas en la misma área, utilizándose como referencia para mejorar o continuar con esas iniciativas.

Las nuevas políticas públicas deben ser coherentes y no partir de cero. Es esencial contar con dos marcos de referencia: el marco legal vigente y la experiencia de políticas previamente implementadas en el área específica. Una vez establecidos estos fundamentos, se pueden introducir nuevas políticas públicas, que pueden incluir programas, servicios o temáticas desde una perspectiva de coordinación. Esto significa que tanto los objetivos a corto plazo como los resultados a largo plazo deben estar alineados con los objetivos establecidos en políticas anteriores, garantizando que la coordinación de los esfuerzos públicos sea consistente para alcanzar los objetivos finales.

El gran problema, como señalan los informes que hemos analizado, es que Chile ha desarrollado una gran cantidad de políticas públicas sectoriales durante el período comprendido entre el primer y el quinto informe. Muchos servicios públicos y ministerios han implementado programas específicos para la mitigación y adaptación al cambio climático, así como para el cumplimiento del inventario de gases de efecto invernadero. Sin embargo, hemos descubierto que muchas de estas políticas carecen de la coherencia y coordinación necesarias con iniciativas anteriores. Esto ha llevado a la superposición de ciertos objetivos y metas, lo que a su vez hace que la implementación sea menos eficiente.

En este sentido, la herramienta de campos de acción estratégica subraya la importancia de la coordinación y sugiere analizar las políticas públicas desde una perspectiva sistémica. Por ejemplo, en Chile, la red de protección social integra diversos programas basados en la información obtenida de la encuesta única de ingresos. Esto permite utilizar los mismos instrumentos dentro de una visión más global, evitando el desperdicio de recursos públicos y optimizando su utilización”.

Tecnología sostenible y aprovechar las oportunidades de la economía verde

”Primero, es importante entender que las políticas públicas relacionadas con el cambio climático en Chile son relativamente recientes. La mayoría de las primeras políticas implementadas se centraron en la mitigación. Esto significa que se diseñaron para abordar sectores altamente contaminantes y se implementaron medidas para reparar el daño causado.

Paralelamente, se desarrolló el inventario de Gases Efecto Invernadero, que tiene un enfoque métrico y busca medir de manera efectiva el impacto de los sectores industriales y de las políticas públicas en curso, así como los incentivos establecidos en ese momento. Esto permitió generar una coordinación entre lo que se busca desde el ámbito público y los incentivos promovidos por las políticas diseñadas en esa época.

La adaptabilidad al cambio climático, es un concepto más reciente. Se consolidó principalmente en el cuarto informe y avanzó en el quinto, enfocándose en políticas públicas que fomentan transformaciones digitales y tecnológicas. Cabe destacar que lo "tecnológico" no se refiere únicamente a la introducción de nuevos aparatos, sino también a nuevas técnicas de riego o cultivo, que también son consideradas tecnología.

En este contexto, ya se están identificando las zonas en Chile más expuestas a cambios significativos debido al calentamiento global. Por ello, se están implementando incentivos para modificar tipos de cultivo, uso del agua y manejo de desechos. La adaptabilidad tiene un gran potencial al generar nuevas necesidades para grandes productores en sectores como el eléctrico, minero, forestal y alimentario, lo que les obliga a cumplir con normativas que abrirán nuevos mercados y permitirán la entrada de nuevos actores que ofrezcan los servicios necesarios.

De esta manera, la adaptabilidad actualmente se orienta a incentivar la creación de estos mercados. En una primera etapa, se busca que las grandes industrias comprendan que algunas propuestas actuales se convertirán en leyes obligatorias en el futuro. Anticiparse a estos cambios es parte del proceso de adaptación que necesitan llevar a cabo, creando nuevas necesidades y oportunidades de negocio”.

Masificación de paneles solares como sucede en Australia

”Los incentivos están correctamente orientados en el sector energético para impulsar la transición hacia energías limpias y renovables no convencionales. Esto incluye no solo la energía solar, sino también proyectos como el financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo para la producción de hidrógeno verde en Punta Arenas, así como la instalación de parques eólicos y el aprovechamiento de la energía mareomotriz en el Mar del Sur. Sin embargo, el gran problema del sistema eléctrico chileno radica en que las empresas que generan energía limpia, por contrato, deben mantener fuentes secundarias altamente contaminantes para garantizar la continuidad del servicio. Esto se traduce en que actualmente estamos pagando contratos a largo plazo que incluyen centrales a carbón y otras que utilizan combustibles fósiles.

Los nuevos contratos entrarán en vigencia en 2030, pero la continuidad del servicio sigue siendo un desafío. Muchas energías renovables enfrentan esta problemática, lo que implica que los incentivos deben enfocarse principalmente en la cadena de valor para el almacenamiento de energía, actualmente dominada por el mercado de baterías industriales. Además, es crucial aumentar la capacidad y velocidad para conectar las nuevas plantas de energía renovable no convencional con el sistema eléctrico central de Chile.

Es importante recordar que recientemente el Tribunal Ambiental paralizó un proyecto que proponía instalar torres de alta tensión desde una central hidroeléctrica hacia el sistema centralizado de energía. Esta paralización significa que la construcción del proyecto no comenzará hasta dentro de cuatro o cinco años. Este desfase entre la creciente necesidad energética y la imposibilidad de acelerar los proyectos públicos que conecten estas nuevas fuentes de energía con el consumo habitual representa un problema real si no se gestiona adecuadamente.

No se puede detener completamente la instalación de una planta debido a un error en el proyecto relacionado con la movilización de árboles; esas situaciones deberían resolverse mediante compensaciones más que mediante detenciones. Chile tiene los incentivos adecuados, pero el gran desafío del mercado seguirá siendo la falta de proyectos masivos. Es fundamental generar iniciativas significativas de almacenamiento de energía para asegurar la continuidad del suministro, especialmente en momentos en los que no haya fuentes directas, como durante la noche. Solo así podremos apreciar realmente la capacidad de estas tecnologías para producir energía limpia y constante, lo cual es primordial para los hogares de todos los chilenos”.

Ley Marco de cambio climático

“Es fundamental reconocer que la Ley marco de cambio climático no tendrá un impacto real mientras no se publiquen los reglamentos que establecen las responsabilidades a nivel regional y local. Muchos de estos reglamentos aún no han sido publicados, y algunos ni siquiera han sido enviados para su aprobación. Esto es crucial, ya que la ley establece una serie de metas y responsabilidades para diversas instituciones públicas, las cuales deben coordinar todas las acciones en cada región.

Sin embargo, es difícil implementar esta coordinación sin el reglamento, que actúa como un detalle operativo que indica lo que cada institución debe hacer. Este problema no es solo legislativo, es una cuestión que debe resolver el poder ejecutivo redactando lo más pronto posible estos reglamentos asegurándose de que contengan todas las características técnicas necesarias y se pongan en marcha sin demora.

Una vez que se implementen será importante evaluar, en un plazo razonable de cinco a siete años, cómo ha mejorado o se ha mantenido el nivel de coordinación entre las distintas políticas públicas en ejecución. La propia institucionalidad chilena reconoce la falta de coordinación, señalando que se utilizan marcos legales obsoletos y que algunas instituciones operan con gran autonomía, lo que provoca la superposición de políticas públicas debido a la falta de comunicación.

Para mejorar la situación, primero es necesario establecer un mandato general de coordinación. Aunque la ley le otorga este mandato al Ministerio de Medio Ambiente, no especifica cómo debe llevarse a cabo. Son la ley y los reglamentos del marco climático los que deben definir el cómo. En definitiva, creo que la ley fue redactada y desarrollada desde una perspectiva adecuada, pero seguirá siendo letra muerta hasta que se clarifiquen las competencias, los objetivos, los plazos y las metas que cada institución debe cumplir a nivel regional y local”.

Por equipo Asia Pacífico: asiapacifico@bcn.cl


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