Sergio Baeriswyl y reconstrucción post desastres: “Tenemos una permisología con una mecánica muy compleja”

Sergio Baeriswyl es doctor en Urbanismo de la Universidad de Karlsruhe, además de obtener en 2014 el Premio Nacional de Urbanismo. Además, ejerció como presidente del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano durante el período 2018-2022 y fundó el Observatorio Metropolitano del Gran Concepción en 2011. En la siguiente entrevista, conversaremos sobre los desafíos de nuestro país en planificación urbana, de cara a la ocurrencia de desastres socioambientales, que según su parecer irán en aumento debido al cambio climático.

Influencia de los desastres socioambientales en la planificación urbana

”Lo primero que considero interesante es hacer la diferenciación entre los desastres naturales y los desastres socionaturales causados por la acción del ser humano. Es fundamental precisar que, en realidad, los desastres son provocados por la intervención humana en eventos naturales adversos.

En cuanto a la historia de las ciudades chilenas, la mayoría ha sido afectada por desastres naturales como terremotos, incendios, inundaciones y aluviones, lo cual ha marcado su desarrollo urbanístico. Si miramos ciudades chilenas como Concepción o Valparaíso, vemos que se han construido teniendo en cuenta esta naturaleza adversa que genera eventos que amenazan las estructuras urbanas y la infraestructura.

Pero Chile se encuentra entre los países más amenazados por la naturaleza en el mundo y esto requiere una planificación urbana que considere riesgos y eventos naturales adversos. Por lo tanto, es necesario incorporar esta dimensión en la planificación urbana y en las políticas públicas para poder convivir de manera más estrecha con la dinámica naturaleza del territorio chileno y estar preparados para futuros fenómenos adversos, como los asociados al cambio climático”.

Planificación urbana y resiliencia

”Gradualmente se ha ido sumando a los instrumentos de la política pública la dimensión del riesgo. Es el resultado de la vulnerabilidad, más la amenaza y la exposición, que se combinan para formar una ecuación que determina el nivel de riesgo. Tal como lo señalé, en Chile el riesgo aún no está suficientemente abordado en los instrumentos de planificación territorial, que son fundamentales para enfrentar los cambios en el territorio y los efectos adversos en los ecosistemas y eventos socioambientales.

La evidencia muestra que la eficacia de los instrumentos actuales es limitada. En muchas ciudades chilenas, se están ocupando áreas de alta amenaza, como en Gran Concepción, donde el 26 por ciento de la población vive en zonas con algún tipo de amenaza natural.

A pesar de los procesos de planificación urbana, el nivel de riesgo en las ciudades no se ha reducido significativamente. Es por ello que se ha propuesto el concepto de resiliencia como una estrategia para afrontar los desafíos que plantea la dinámica naturaleza del territorio chileno. La resiliencia implica la capacidad de una estructura, como una ciudad, de recuperarse tras una perturbación sin afectar sus funciones vitales, logrando una pronta recuperación.

Esto significa, por ejemplo, que las edificaciones sean sismorresistentes y que los servicios críticos se ubiquen fuera de zonas de alto riesgo. La falta de resiliencia en las ciudades puede contribuir a la reproducción de la pobreza, según un informe del Banco Mundial. Por tanto, es crucial considerar la resiliencia no solo como una medida de seguridad ante desastres, sino también como un factor determinante para mejorar las condiciones de vida y reducir la pobreza en nuestro país”.

Incorporación de la resiliencia como concepto en la legislación

Desde el año 2010 que he sido majadero con gobiernos de distintas posiciones, colores políticos y con parlamentarios también, de que tenemos una permisología con una mecánica muy compleja. Esta es una percepción generalizada y ayuda a entender nuestros problemas, porque es mucho más difícil de producir cambios. ¿Cómo bajamos los instrumentos de planificación territorial a los permisos de obra? Ahí hay una seria deficiencia porque efectivamente las ciudades no incorporan las zonas de riesgo en sus instrumentos de planificación territorial.

Un ejemplo de esto es Talcahuano, que fue inundada por el tsunami de 2010 y no tiene incluido el riesgo de tsunami. Dichato que me tocó reconstruir, al igual que Talcahuano, no pudimos lograr incorporar las zonas de riesgo de tsunami en su plan regulador y es porque la confección del articulado, actualmente vigente, es extremadamente enredosa y han surgido una serie de interpretaciones, incluida una de Contraloría, que finalmente lo hace inaplicable.

En consecuencia, hablamos de riesgos en Chile y se piensa que es algo fácil de resolver, donde la solución es simplemente no construir, pero cuando llega un tsunami y destruye todo con una columna de agua de dos metros y a una velocidad de tres metros por segundo, tenemos que bajar los instrumentos al territorio. Esto significa que tenemos que discriminar sobre distintos conceptos como gradualidad de exposición, frecuencia de los eventos y una serie de otras materias que empiezan a hacer mucho más compleja la fórmula del algoritmo, que es lo que finalmente permite bajarlo a través de la permisología.

Cuando estuve en el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano presentamos una moción al Ministerio de la Vivienda para resolver este problema. Pero ha habido un silencio preocupante, porque en el fondo, la normativa del año 2010 a la fecha, después de varios terremotos en el norte, sur, tsunamis y varios incendios de por medio, no hemos tenido absolutamente ningún cambio. Esta es una denuncia que hago con absoluto conocimiento de causa, porque he sido gestor de los estudios que se hicieron para incluso actualizar esta normativa, pero no ha sido posible.

Ahora bien, si nos preguntamos qué pasa ¿por qué no se hace algo que es tan vital para la sobrevivencia de las ciudades? La verdad es que me cuesta encontrar una explicación. Creo que ahí la política no logra tener la profundidad necesaria. Me refiero a la política tanto parlamentaria como política pública ministerial, como para entender el problema en su gravedad y poder gestionar soluciones. Eso me parece que es la amenaza más grande que hoy tienen las ciudades chilenas.

Más allá de las amenazas naturales tenemos una debilidad instrumental que impide que los planes reguladores y la permisología puedan hacer una interpretación correcta de las disposiciones de riesgo y que en muchos casos las hace inaplicables. Entonces seguimos viendo como zonas de riesgo se siguen desarrollando, como el caso de la falla San Ramón, que es bastante recurrente aquí. En todo el país se está poblando, densificando y ocupando en zonas críticas de riesgo, con amenazas naturales y no naturales, a vista y paciencia de las autoridades, pero no se toman decisiones.

Pareciera que también en Chile actuamos sobre los hechos y me parece muy lamentable. No sé qué otro otra catástrofe socioambiental debiera ocurrir en este país como para que efectivamente se pueda actualizar y robustecer la normativa urbana. Probablemente, para nosotros el factor de máxima vulnerabilidad para las ciudades y para el sistema político de administración de las ciudades es la deficiente normativa vigente”.

Casos interesantes de observar

”Puede ser interesante ver las reacciones de la política pública de Japón después del terremoto de Sendai y el maremoto. A diferencia de lo que ocurrió en el caso nuestro -que tiene mucho mérito haber logrado una reconstrucción en cuatro años post 27F- ellos se tomaron al menos diez años. La envergadura de las intervenciones que ellos han realizado en términos de infraestructura todavía están en ejecución a más de diez años de la ocurrencia del terremoto.

Mi conclusión es que deberíamos mirar a largo plazo, es decir, mirar, cómo este fenómeno de aumento de la exposición, la vulnerabilidad y las amenazas que se han ido diversificando pueden ser tomadas con políticas públicas de mediano y largo plazo, cosa que en Chile es muy difícil de hacer por la naturaleza de nuestros presupuestos, en general anuales. Pero, además cuesta mucho comprometer recursos a largo plazo, sobre todo en las ciudades.

Esa dimensión es de largo plazo y es fundamental para la planificación resiliente de las ciudades. Me parece que lo que más nos ayudaría es no tener la urgencia de tratar de resolver este problema en un periodo de administración de gobierno y que se transforme en política de Estado. Es bueno mirar experiencias exitosas, aunque nadie sabe cuán exitosas son hasta que no viene un evento similar, pero es bueno hacerlo a propósito de la presión del cambio climático y el volumen de las pérdidas que se están produciendo en términos de pérdida de calidad de vida, el empobrecimiento de la población, porque cada evento de esta naturaleza empobrece a la población.

La falta de resiliencia hace más pobres a los pueblos y a las comunidades. Todo eso debería demandarnos a pensar en una política global de transformación de las ciudades. El problema aquí es que independientemente de que nos pongamos de acuerdo sobre qué y cómo hacerlo, vamos a tener un problema y es que el marco legal vigente es insuficiente, porque impide que se puedan hacer medidas de edificación para casas que eventualmente pudieran ser inundadas, o evitar la densificación de algunos sectores que hoy están expuestos a grandes eventos de la naturaleza.

Hay un marco regulatorio que viene desde la década del noventa y que no está en condiciones de responder a los desafíos adversos que produce el cambio climático. Por cierto que nuestra propia naturaleza ha estado presente en todas nuestras ciudades, que se han construido al ritmo de la tierra, porque cada vez que ocurre algún evento se destruyen, reconstruimos y nos adaptamos. Chile es ejemplar en eso, hay que decirlo.

El estándar en general en Chile en cuanto a la capacidad de reconstrucción, atención y respuesta a eventos es positiva, pero sería absolutamente ciego pensar que esta forma de reconstruir que tenemos no pudiéramos aprovecharla e invertirla en hacer ciudades mucho más resilientes y que efectivamente puedan enfrentar en forma mucho mejor los escenarios adversos que se van a producir en el futuro. Cada reconstrucción representa un porcentaje importante del PIB de Chile, por lo tanto, ese porcentaje se podría destinar a las ciudades.

¿Por qué no lo hacemos si esto suena tan razonable? Porque es un problema político y es un problema que está cruzado, porque no es política de Estado, sino que es una política de gobierno a quien le toca enfrentar eventos particulares. El instrumento principal que podría ser política de Estado son los instrumentos de planificación territorial. Esto ha sido declarado por las Naciones Unidas como el primer instrumento de resiliencia urbana para enfrentar los fenómenos del cambio climático, porque estamos hablando de la planificación del territorio. Pero sin ese marco legal que lo acompaña, o si ha demostrado no ser eficiente y además no hay voluntad para modificarlo, la verdad es que se transforma en nuestra mayor amenaza”.

Revive la charla de Sergio Baeriswyl en el Congreso Futuro 2024, en el siguiente video:

Por equipo Asia Pacífico: asiapacifico@bcn.cl