Labor Parlamentaria

“Honorable Cámara:

Vuestra Comisión especial constituida para investigar los graves hechos relacionados con los incendios forestales ocurridos en la Sexta, Séptima, Octava y Novena Regiones del país pasa a informaros acerca del mandato que la Corporación tuviera a bien encomendarle.

I. ACUERDO DE LA HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS.

En la sesión 40ª de la 339ª legislatura extraordinaria, celebrada por la honorable Cámara el día 9 de marzo de 1999, se aprobó, por mayoría de votos, un proyecto de acuerdo sobre la materia, el cual fue suscrito por los diputados señores Delmastro ; García, don René Manuel ; Kuschel, Longton ; Martínez, don Rosauro ; García, don José ; Fossa ; Guzmán , doña Pía ; Hernández y Gutiérrez . Adhirió a él, el diputado señor Bertolino . Su tenor es el que se transcribe a continuación:

“PROYECTO DE ACUERDO Nº 225.

“Considerando:

Que, siendo el sector forestal chileno el sector de la economía que más ha crecido en los últimos veinticinco años en el país y que, a su vez, Chile muestra uno de los mayores índices de recursos de bosques por habitante, encontrándose entre los países de más alto desarrollo forestal, es necesario que exista conciencia, tanto en las autoridades como en la ciudadanía, de la importancia que tiene este sector para el país y su economía.

Que la preservación y el cuidado de este recurso forestal, tanto artificial como nativo, debe ser un tema central y prioritario para el país, por cuanto tiene implicancias sociales, políticas, económicas y ecológicas de gran significación.

Que, socialmente, el sector forestal chileno provee de más de ciento veinte mil puestos de trabajo a lo largo y ancho del país.

Que, políticamente, el sector ha sido un ejemplo al mundo, en la forma de fomentar la recuperación de suelos, a través de la forestación y el incentivo de la creación de nuevas riquezas, que en el pasado el país no tenía.

Que, económicamente, el sector representa un volumen de exportación de alrededor de US$ 2.000 millones anuales, conjuntamente con el empleo de mano de obra ya mencionada, contribuyendo en forma importante al PIB del país.

Que, ecológicamente, el sector forestal ostenta uno de los índices mayores de bosque per cápita, que con sus trece millones de hectáreas en parques y reservas forestales, siete millones de hectáreas de bosque nativo y dos millones de hectáreas de plantaciones, constituye un patrimonio vegetal tal, que puede secuestrar significativas cantidades de CO2 de la atmósfera, contribuyendo de este modo a mitigar el grave efecto invernadero y el cambio climático que afecta al mundo.

Que los últimos incendios forestales que han afectado a las principales regiones forestales del país, han destruido más de cien mil hectáreas de bosque nativo y plantaciones, con pérdidas económicas de cientos de millones de dólares, con pérdidas de fuentes laborales y con grave daño a la propiedad de cientos de familias, amén de las incalculables pérdidas para los ecosistemas involucrados, difíciles de cuantificar y de doble efecto: mayor aporte de CO2 a la atmósfera por el fuego, y luego miles de hectáreas estériles, que no secuestrarán CO2 de la atmósfera durante muchos años.

Que, no obstante estar frente a un período de sequía y falta de precipitaciones, considerada por los expertos como grave y profunda, la cantidad y oportunidad de la ocurrencia de los incendios ha sido inusitadamente alta y, de acuerdo con fuentes fidedignas de Gobierno y del sector forestal, ha habido intencionalidad y acciones criminales, al provocarse muchos incendios que caen fuera de la clasificación de fallas humanas. Este hecho es de la mayor gravedad, y pone en jaque a un sector productivo de bienes y servicios que el país ostenta como identidad: “Chile, un país forestal”.

Que, además de lo indicado, el tema se ha abierto a problemas de orden étnico y también a un evidente aprovechamiento político, incitándose e incentivándose a las tomas ilegales, cada vez más frecuentes en diversas regiones del país. Esto puede llevar a una espiral de violencia, que nadie en el país desea y quiere. Más aún, estos hechos han estado acompañados de la presencia de extranjeros que, abiertamente, han estado y están infiltrando a estos movimientos que, si bien pueden tener una base legítima, se ilegitiman al aplicar la violencia y desorden público, y muchas veces están escondidos detrás de una etnia o de un procedimiento judicial ajustado a derecho.

Que es necesario conocer los graves hechos ocurridos, con el fin de que en lo futuro se tomen todas las medidas necesarias, por un lado, para preservar nuestro valioso patrimonio forestal y protegerlo de su peor enemigo que son los incendios forestales, y, por otro lado, detener ahora lo que podría ser una escalada de violencia en torno a los conflictos que pueden existir en la propiedad rural y que deben ser llevados y tratados por los tribunales correspondientes y competentes, de acuerdo con la legislación que nos rige.

La Cámara de Diputados acuerda:

Constituir una Comisión Especial para que investigue los graves hechos relacionados con los incendios forestales de la Séptima, Octava y Novena Regiones del país, ocurridos en la presente temporada, con su consecuente grave daño al patrimonio forestal del país, en cuanto a las acciones preventivas, de control, combate y de investigación, por parte de los organismos del Estado pertinentes.

Asimismo, deberá conocer e investigar los hechos y circunstancias de la probable autoría de ciertos incendios, que habrían sido provocados, y la relación que esto pueda tener con el conflicto de propiedad que existe entre comunidades indígenas y privados, así como la presencia e intervención de hecho de personas extranjeras en estos conflictos”.

En sesión 17ª, de fecha 13 de julio de 1999, la honorable Cámara, a solicitud de vuestra Comisión Especial Investigadora, accedió a incorporar, además, a la Sexta Región dentro de esta investigación, a raíz del gran incendio ocurrido en La Rufina durante la última temporada.

II. INTEGRACIÓN DE LA COMISIÓN.

Reglamentariamente, la Comisión se constituyó el día 16 de junio de 1999 y eligió como su Presidente al diputado señor Roberto Delmastro Naso . Fue integrada por los diputados señores Pedro Pablo Álvarez-Salamanca Büchi , Guillermo Ceroni Fuentes , Haroldo Fossa Rojas , Homero Gutiérrez Román , Miguel Hernández Saffirio , Patricio Melero Abaroa , Jaime Naranjo Ortiz , Alejandro Navarro Brain, José Miguel Ortiz Novoa , Carlos Recondo Lavanderos , Edmundo Salas de la Fuente y Leopoldo Sánchez Grunert .

Asimismo, concurrieron a ella, en calidad de reemplazantes, en algunas sesiones, los diputados señores Pedro Muñoz Aburto , Gabriel Ascencio Mansilla , Osvaldo Palma Flores y Osvaldo Vega Vera.

III. ANTECEDENTES GENERALES.

A) Legislación vigente.

En la legislación chilena existen diversos cuerpos legales que se refieren a los incendios forestales y al uso del fuego, en materia penal, procesal y forestal. Esta normativa no forma parte de un cuerpo legislativo superior único y especializado en el tema de los incendios forestales y en el uso del fuego, sino que corresponde a un conjunto de normas dispersas, carente de principios estructurales y de normas generales de derecho, es decir, corresponde a un cuerpo inorgánico.

1. Normas sustantivas.

-Código Penal, artículo 474, inciso primero, establece el delito de incendio en edificio... “u otro lugar cualquiera”, que puede ser un predio forestal, causando la muerte.

-Artículo 476, Nº 3, sanciona el incendio de bosques, de mieses, de pastos, de monte, de cierros y de plantíos.

-Artículo 477, establece el delito de incendio de cosas no comprendidas en los artículos anteriores, que pueden ser forestales o destinadas a la actividad forestal.

-Artículo 482. Este artículo es complementario de los anteriores y dispone, en su inciso primero, que el culpable no se eximirá de las penas aunque hubiere incendiado bienes de su pertenencia. En su inciso segundo, contempla el denominado “incendio agrícola”, que determina que el que roza a fuego o incendia rastrojos con diligencia y de acuerdo con los reglamentos está exento de pena.

-Artículo 495, Nº 11, sanciona las infracciones de las reglas para quemas controladas de bosques, rastrojos u otros productos de la tierra.

-Artículo 496, Nº 2, castiga la negativa a prestar auxilio a la autoridad en caso de incendio.

-Ley de bosques (D.L. 656, de 1925; D.F.L. 265, de 1931; D.S. 4363, de 1931), artículo 22. Tipifica el delito de empleo ilegal del fuego como un acto intencional, el delito de roce a fuego ilegal causando daño a terceros o afectando gravemente el patrimonio forestal del país y el cuasidelito de incendio como un acto negligente.

-Ley Nº 18.348, que crea la Corporación Nacional Forestal y de Protección de los Recursos Naturales Renovables. Sus artículos 3º; 4º, letra j); 5º; 16; 17, inciso primero; 19, y 4º transitorio establecen normas sobre incendios forestales, aplicación, fiscalización y control de normas sobre prevención y combate, quemas controladas, roce a fuego, fuego y uso en predios rústicos.

-D.S Nº 1.175, de 1958, del Ministerio de Agricultura, que aprueba convenio entre los Ministerios de Agricultura y de Defensa Nacional sobre prevención y combate de incendios forestales.

-D.S. 259, de 1980, del Ministerio de Agricultura, artículos 12 y 28, sobre prevención de incendios forestales.

-D.S. 733, de 1982, del Ministerio del Interior, artículo 1º, aprueba normas sobre prevención y combate de incendios forestales y deroga los decretos Nº 10.272, de 1976, y Nº 1.040, de 1979.

-D.S. 301, de 1984, del Ministerio de Salud, artículo 30, establece normas sobre “campings” y prevención de incendios forestales.

-D.S. 133, de 1992, del Ministerio de Agricultura, artículos 9º, letra e), 36 y 39, establece normas sobre caza, métodos prohibidos de caza y legitimación de métodos prohibidos de caza por fuego.

-Ley Nº 18.362, que establece el sistema nacional de áreas silvestres protegidas del Estado, artículos 25, letra d), y 39, reglamenta la instalación de carpas, la prohibición de encender fuego y determina responsabilidad civil.

-D.S. 100, de 1990, del Ministerio de Agricultura, determina prohibiciones de uso del fuego, de quema de rastrojos, de quema de especies vegetales perjudiciales, quemas controladas e incendios forestales. Este D.S. es complementarlo de la ley de Bosques y del decreto Nº 276, que contiene el reglamento sobre roce a fuego.

-D.S. 254, de 1967, del Ministerio de Relaciones Exteriores, establece Convenio de Resguardo de Bosques Fronterizos contra Incendios y colaboración internacional.

2. Normas de regulación.

Corresponden a aquellas que regulan el uso del fuego bajo forma de quema controlada.

-Ley de Bosques, artículo 17, establece la prohibición de empleo del roce a fuego en terrenos de aptitud preferentemente forestal, prohibiciones de uso del fuego, utilización como método de explotación y quemas controladas.

-D.S. 276, de 1980, del Ministerio de Agricultura, establece el reglamento sobre roce a fuego.

-D.S. 1099, de 1940, del Ministerio de Tierras, reglamenta la explotación de los árboles ulmo y tineo, roce a fuego, quemas controladas. Este D.S. es complementario de la ley de Bosques y del decreto Nº 276, que contiene el reglamento sobre roce a fuego.

3. Normas de procedimiento.

Corresponden a aquellas que definen y regulan los procedimientos judiciales sobre el delito de incendios y el uso del fuego.

-Código de Procedimiento Penal, artículo 155, sobre normas especiales de procedimiento judicial en caso de incendios.

-D.F.L. Nº 251, de 1931, del Ministerio de Hacienda, artículos 30 a 36, que establecen normas especiales de procedimiento judicial en casos de incendio.

-D.S. 301, de 1984, del Ministerio de Salud, artículo 30, normas sobre “campings”, prevención de incendios forestales y procedimiento administrativo del Código Sanitario.

-Ley Nº 18.362, artículos 25, letra d), y 39, crea las áreas silvestres protegidas del Estado, reglamenta la instalación de carpas, prohibición de encender fuego, responsabilidad civil y procedimiento de los juzgados de policía local.

-Ley Nº 15.231 (texto refundido decreto Nº 307, de 1978, del Ministerio de Justicia), sobre organización y atribuciones de los juzgados de policía local, en su artículo 12 atribuye competencia a los jueces de policía local para conocer de las faltas del Código Penal.

-D.F.L. 294, de 1960, Ministerio de Hacienda. Sus artículos 2º y 14 establecen, dentro de las funciones del Ministerio de Agricultura, la competencia para aplicar la ley de Bosques y sus reglamentos, fiscalización y control.

4. Normas sobre presunciones de responsabilidad.

Son aquellas que tipifican la presunción de responsabilidad civil o penal en relación a incendios causados por el uso inadecuado del fuego.

-Ley de Bosques, artículo 22, presume responsabilidad penal de quien hubiere ordenado, permitido o tolerado la preparación del roce en el cual se produjo el incendio y presume responsabilidad civil y penal de quien hubiere sido sancionado administrativamente.

-D.S. 276, de 1980, del Ministerio de Agricultura, en su artículo 10 presume responsabilidad civil y penal por daños ocasionados con uso del fuego, incluso conforme al reglamento.

B) Antecedentes históricos.

A mediados de la década del sesenta, se reconoció por primera vez que el control de los incendios forestales constituía un problema importante dentro del sector forestal del país, al asignarse esta responsabilidad al Servicio Agrícola y Ganadero. En la década del setenta, se transfirió esta responsabilidad a la recién creada Corporación Nacional Forestal. En ese momento, se dio un gran impulso a la solución del problema, al contemplarse una unidad especializada en el tema dentro de la estructura organizacional de la Conaf. En ese tiempo, todas las acciones de prevención y combate de incendios forestales estuvieron concentradas en instituciones del sector público.

En la década siguiente, el Estado propició, entre las grandes empresas forestales, una política de autodefensa, a fin de concentrar su acción en el combate de incendios en terrenos fiscales o administrados por organismos públicos y en predios de medianos y pequeños propietarios, asumiendo con estos últimos un papel subsidiario. En este contexto, el sector privado, en especial a través de las grandes empresas forestales, asumió un papel más activo y preponderante en las acciones de prevención y combate de los incendios forestales que se desarrollaban en el país.

Esta situación se mantiene hasta la fecha. Incluso, algunas empresas forestales asisten al Estado en su papel subsidiario, ya que en ocasiones ayudan a combatir siniestros en propiedades colindantes o cercanas a sus predios, como una forma de evitar su propagación a sus propiedades.

El enfoque que se ha dado al problema ha puesto mayor énfasis en el combate que en la prevención, inspirado en el sistema de protección contra incendios norteamericano, en donde la ocurrencia de los siniestros proviene mayoritariamente de fenómenos naturales, los que por esencia son poco previsibles. Sin embargo, en Chile la totalidad de los incendios ocurre por influencia humana y en casi el cincuenta por ciento de los casos se presume algún grado de intencionalidad, por lo que cualquier esfuerzo preventivo puede contribuir a avanzar efectivamente en el control del problema.

En el último tiempo, se han efectuado importantes esfuerzos de integración entre las empresas y entre éstas y la Conaf, a través de convenios de coordinación y de colaboración, a fin de poner freno a los crecientes costos destinados al control de los incendios forestales.

A pesar de los esfuerzos desplegados, la ocurrencia anual fluctúa entre 5 mil y 6 mil incendios, algunos de los cuales adquieren características catastróficas y provocan graves perjuicios económicos, sociales y ambientales, lo que ha motivado la revisión de los esquemas existentes para enfrentar el problema.

C) Derecho comparado.

Se analizan, en esta parte, países como España, Francia, Canadá , Nueva Zelanda y Sudáfrica , cuyas experiencias pueden resultar valiosas para el caso chileno.

1. España.

Es un país que ha sido severamente afectado por los incendios forestales, lo que ha llevado a las autoridades gubernamentales a formular políticas precisas en la materia y al desembolso de grandes cantidades de recursos para lograr su efectiva implementación. Si bien el territorio susceptible de ser afectado por los incendios forestales en España es inferior al de Chile, su presupuesto nacional para el manejo del fuego es 17 veces mayor.

Existe un Programa Nacional de Manejo del Fuego, dirigido por la Dirección General de Conservación de la Naturaleza, que fija las directrices generales para todo el país y dispone de recursos que se manejan centralizadamente. Sin embargo, la mayor parte de las operaciones se ejecutan descentralizadamente en las Comunidades Autónomas, las que también disponen de la principal proporción de los presupuestos. Entre éstas se observan diferencias notables, tanto en el nivel de desarrollo del control de incendios como en los esquemas de organización para la protección.

Es necesario destacar, en el plano nacional, los sistemas de pronósticos de incendios basados en información satelital y estaciones meteorológicas automáticas, los procedimientos para la identificación y evaluación de daños por incendios y la detección y reconocimiento de incendios por medio de radiometría infrarroja y patrullaje de aviones ópticos.

En el ámbito regional, se han aplicado sistemas de seguimiento y evaluación de incendios en terreno por medio de comandos móviles, equipados con medios computacionales, instrumentos meteorológicos y sistemas de radiocomunicación. También cabe destacar la calidad de la implementación de las Centrales de Operaciones y el diseño de los Sistemas de Centros de Defensa de Incendios Forestales y el esquema de organización territorial para el combate que éstos administran.

2. Francia.

La experiencia y desarrollo alcanzado en manejo del fuego es de alto interés, por los niveles que poseen sus programas, esquemas organizativos, métodos y tecnologías aplicadas, que son poco conocidos en Chile.

Existen dos programas especializados para el manejo del fuego. La prevención está cargo de la Oficina de Protección Forestal del Ministerio de Agricultura y Bosques y el combate es responsabilidad de la Dirección de la Seguridad Civil del Ministerio del Interior y Desarrollo Territorial. Ambas agencias operan coordinadamente con colaboraciones recíprocas, tanto a nivel nacional como regional.

Entre los aspectos desarrollados en la protección contra incendios forestales, se destacan las acciones de silvicultura preventiva y los esquemas de organización para el combate.

La silvicultura preventiva está estrechamente ligada al manejo forestal, y las acciones específicas desarrolladas están respaldadas por profundos estudios sobre las propiedades de la vegetación desde el punto de vista de la ignición y la inflamabilidad. Esto ha permitido elaborar “cartas de sensibilidad”, que corresponden a la cartografía de combustibles forestales, que fundamentan el diseño, la localización, la intensidad y la oportunidad de aplicar intervenciones silviculturales, la modificación de la composición florística de rodales y otras coberturas vegetales, la instalación y la mantención de cortafuegos y cortacombustibles, la limpieza en sectores periurbanos y de alto riesgo y la regulación del manejo silvopastoral para la reducción de combustibles.

Respecto a la organización para el combate, establecido bajo los esquemas de la protección civil, consiste en una estructura que puede llegar a desplegar hasta 200.000 efectivos, entrenados y equipados, agrupados en 2.800 centros de socorro coordinados desde las centrales de operaciones departamentales y locales, y apoyados por una poderosa flota de 32 aviones cisterna y 13 helicópteros de coordinación y combate. El sistema permite operar con rapidez y eficiencia en el control de situaciones en toda la escala de grados de emergencia.

3. Canadá.

La ley define la responsabilidad de prevenir y combatir los incendios forestales como propia del sector privado, estableciendo y regulando las obligaciones inherentes a dicha responsabilidad en función del interés común de proteger los recursos forestales.

Este país ha elaborado una política amplia y precisa respecto al control de incendios y al uso del fuego, bien estructurada desde el punto de vista institucional y normativo, con elevado nivel tecnológico de soporte para las operaciones de prevención y combate, con unidades de trabajo preparadas y equipadas, con sistemas de seguridad, planificación y comandos operacionales eficientes.

El sistema de manejo del fuego está basado en una sólida asociación de instituciones públicas y privadas, para lograr, racional y eficientemente, el control de los incendios forestales. El esquema no sólo se aplica a nivel nacional, sino que también en las provincias, y aunque es dirigido por agencias estatales, el sector privado tiene clara participación en él.

El gasto anual en manejo del fuego asciende a unos 600 millones de dólares canadienses, y los daños directos superan los mil millones de dólares. Para el Gobierno Federal, que es el que aporta los mayores recursos presupuestarios, las principales prioridades están enfocadas hacia la seguridad de los centros poblados y la conservación del medio ambiente. En esta tarea, se considera que los recursos disponibles son aún altamente insuficientes.

La mayor parte de la experiencia canadiense es interesante para Chile, aunque las condiciones que afectan la ocurrencia y propagación de incendios forestales en muchos casos son diferentes. Sin embargo, los métodos de análisis y el diseño de soluciones elaborados y los criterios determinados para establecer el sistema normativo que regula las actividades de prevención y combate pueden ser utilizados en el país.

4. Nueva Zelanda.

La organización nacional para el manejo del fuego está bajo la responsabilidad de la Autoridad Nacional en Incendios Forestales, que es una instancia relacionada con el Ministerio Forestal, con la responsabilidad de formular las políticas de protección, definir estrategias globales y coordinar las acciones de prevención y combate, que se llevan descentralizadamente a través los Distritos Rurales de Incendios Forestales. Estos últimos son administrados por los Comités Rurales de Incendios Forestales, en los que participan todos los sectores relacionados con el manejo del fuego. En general, la organización nacional y regional para el manejo del fuego está sustentada en un completo y preciso cuerpo legal.

En este país los incendios no representan un problema grave, en parte, por sus características climáticas, y por otra, por la aplicación de planes de manejo forestal, tanto en plantaciones como en bosques nativos, que contemplan intervenciones silviculturales que representan efectivas medidas de prevención.

El criterio y el diseño de las medidas de prevención y combate de incendios están fuertemente influidas por los modelos desarrollados en Australia, con la aplicación de los ajustes apropiados para permitir su correcta utilización. Entre los aspectos interesantes desarrollados, cabe mencionar las medidas de silvicultura preventiva asociadas al manejo forestal, el diseño de índices de peligro y los análisis económicos orientados a determinar niveles de gasto en el manejo del fuego.

5. Sudáfrica .

En este país, se observa que la organización de la comunidad para prevenir y combatir los incendios forestales parte desde los que usufructúan de la tierra y el nivel municipal. La ley define las responsabilidades de los participantes en las organizaciones creadas para prevenir y combatir los incendios forestales, como también los poderes amplios de las autoridades locales designados para los mismos efectos.

La institución gubernamental responsable a nivel nacional de la protección contra los incendios forestales es el Department of Water Affairs , Forestry and Environmental Conservation . Esta entidad ha elaborado un Plan Nacional de Manejo del Fuego, que establece programas regionales descentralizados. En diversas regiones del país se han suscrito convenios de acción conjunta entre los gobiernos regionales y organizaciones privadas propietarias de bosques.

El mayor desarrollo del manejo del fuego ha sido impulsado por las empresas propietarias de plantaciones forestales, que han implementado sus propias organizaciones de protección. En contraste, extensas zonas cubiertas por matorrales y pastizales, afectadas permanentemente por quemas, en donde la responsabilidad de la protección recae preferentemente en las agencias gubernamentales, se encuentran débilmente cubiertas por programas de prevención y combate.

En general, los mayores esfuerzos en los últimos años han estado dirigidos a la aplicación de medidas de silvicultura preventiva en las plantaciones, que han permitido una reducción significativa de los daños provocados por incendios, originados principalmente por quema de pastizales. Algunas de estas acciones de interés son el establecimiento de zonas de amortiguación, la optimización del tamaño de los rodales desde el punto de vista preventivo y combate y el uso del fuego bajo dosel para reducir combustibles.

En definitiva, la legislación sudafricana tiene el propósito de fomentar la organización de la comunidad, a nivel local y en base a sus propios recursos. Para estos efectos, asegura la participación de la Administración del Estado a través de los municipios y delega amplios poderes a los oficiales electos o designados para implementar las medidas establecidas para la prevención y combate de los incendios forestales.

Se observa, también, el uso del principio de la subsidiariedad en la facultad ministerial de delegar muchas de sus facultades a entidades no estatales, abriendo la posibilidad de la amplia participación del sector privado y/o académico en el manejo de la información necesaria para calificar los diversos niveles de riesgo de incendio, como también en la capacitación de la comunidad para la prevención y combate de los incendios forestales.

CONCLUSIÓN

De la revisión de la legislación sudafricana, canadiense y neozelandesa, se desprende que, donde existe una industria maderera rentable, es factible que también exista la intervención estatal para la prevención y combate de los incendios forestales, con los costos de dicha intervención distribuidos proporcionalmente entre aquellos que generan, o no disminuyen, los riesgos de incendios y aquellos que se benefician directamente de las actividades forestales en términos económicos. Evidencia de ello se encuentra en las medidas que crean incentivos para que los privados implementen planes de control de riesgo y en las normas que establecen que los privados que no previenen dicho riesgo deben asumir los costos, tanto de la acción estatal para suplir su falta, como aquellos relacionados con el combate de los eventuales siniestros que se declaren en sus tierras.

Por otra parte, se detecta, en los tres cuerpos legales, el concepto básico de la propiedad y el usufructo de los recursos forestales sujetos, antes que nada, a su preservación para el desarrollo a largo plazo. De manera coherente con este concepto, el Estado no sólo regula las acciones para prevenir y combatir los incendios, sino que interviene directamente, pero de manera subsidiaria, en aras del interés público cuando la acción de los privados es inadecuada. Cabe señalar, también, que la implementación de las normas revisadas implica la creación de nuevos empleos en el sector privado, tales como los relacionados a la recopilación de los datos climáticos locales, aquellos anexos a la adquisición y mantención de los equipos anti-incendios requeridos para cada sitio de faena forestal, e inclusive los puestos de trabajo en las brigadas de bomberos industriales que los privados podrían mantener para cumplir con sus responsabilidades de prevenir y combatir los incendios forestales.

IV. TRABAJO DE LA COMISIÓN.

En cumplimiento de la labor que le fue encomendada por la honorable Cámara, la Comisión celebró ocho sesiones, con un total de doce horas y cincuenta y cinco minutos de duración.

Abordó su tarea sobre la base de un plan de trabajo propuesto por los diputados miembros de la Comisión.

En su primera sesión, la Comisión se abocó, de inmediato, a la elaboración de un plan de trabajo, el cual, en definitiva, se estructuró en base a cuatro etapas fundamentales:

Recopilación y estudio de antecedentes relativos al tema.

Opinión de autoridades y expertos.

Análisis y conclusiones.

Proposiciones.

A. Documentos recibidos por la Comisión durante el transcurso de su cometido.

En el marco del plan de trabajo ya citado, cabe hacer presente que la Comisión ha contado con diverso material, que ha servido para lograr un cabal conocimiento y comprensión del problema objeto de investigación y cuyo detalle se incluye en anexo bibliográfico de este informe.

Entre otros antecedentes, cabe destacar los siguientes :

1. Moción de los diputados señores Naranjo , Letelier, don Juan Pablo ; Acuña , Navarro y Hernández , que modifica el Código Penal y la ley de bosques, para aumentar la penalidad del delito de incendio forestal (boletín Nº 1952-12).

2. Recortes de prensa en relación con el tema.

3. Acta de la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente de la sesión 25ª, especial, de fecha 18 de enero de 1999, en la cual se trató el tema de los incendios forestales que afectaron a la VI Región.

4. Antecedentes aportados por el Ministerio de Agricultura y la Corporación Nacional Forestal:

-Los incendios forestales en Chile. Junio 1999.

-Manejo del fuego en Chile. Antecedentes y propuestas de política.

-Situación regional en la Sexta, Octava y Novena Regiones.

-Propuestas de nuevas estrategias para enfrentar los incendios forestales en Chile, elaborado por Fundación Chile. Octubre 1998.

-Set de mapas con los resultados del proyecto “Monitoreo y actualización del catastro de la vegetación chilena” en la VIII región y la X región norte.

5. Antecedentes relacionados con incendios forestales ocurridos en la temporada 1998-1999 en la VI a IX Regiones. Documento elaborado por el Departamento de Servicios de Fronteras Sección Forestal y Ecológica de Carabineros de Chile.

6. Estadísticas aportadas por la Corporación Chilena de la Madera.

7. Antecedentes sobre incendios forestales en Forestal Mininco, cuya causa se estima relacionada a los conflictos con algunas personas de la etnia mapuche.

8. Antecedentes aportados por Conaf VI Región:

-Informe técnico incendio forestal “La Rufina”. Marzo 1999.

-Proyectos asociados a la recuperación de suelos afectados por incendio forestal “La Rufina”, en la precordillera de San Fernando, provincia de Colchagua. Julio 1999.

9. Antecedentes aportados por la Intendencia de la VIII Región.

-Plan de Emergencias y Catástrofes Región del Maule. Oficina Regional de Emergencia. Talca, agosto 1999.

-Aumento en la severidad de los incendios forestales producto de la sequía. Proposición de acciones. Unidad de Gestión manejo del fuego de Conaf VII Región.

-Informe final estadístico temporada 1998-1999. Julio 1999.

10. Emergencia forestal en la Región del Bío-Bío. Conaf Octava Región.

11. Propuesta: disminución de la ocurrencia y propagación de los incendios forestales como una contribución al desarrollo sustentable. Consejo Consultivo Comisión Regional del Medio Ambiente, Región de la Araucanía .

12. Bomberos e incendios forestales. Síntesis de ponencia institucional de la Junta Nacional del Cuerpo de Bomberos de Chile. Septiembre 1999.

13. Pronósticos meteorológicos para el combate de incendios forestales, elaborado por la empresa consultora en ingeniería y meteorología, Macromet S.A.

B. Oficios remitidos por la Comisión.

Asimismo, se dispuso el envío de numerosos oficios, entre los que cabe destacar, por su relación con la investigación, los siguientes:

1. Oficio Nº 3, de fecha 16 de junio, dirigido al Director Ejecutivo de Conaf , para solicitarle un catastro de los incendios forestales detectados en la última temporada en las Regiones VII, VIII y IX, indicando el lugar, origen, daño causado y cualquier otro antecedente de interés para la investigación.

Mediante oficio Ord. Nº 810, de 8 de octubre, el Director Ejecutivo de Conaf informó que esa solicitud corresponde a documentos entregados durante su participación en la sesión del día lunes 5 de julio del presente.

2. Oficio Nº 9, de fecha 11 de agosto, dirigido al Director Nacional de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena -Conadi-, para solicitarle información acerca de la superficie reclamada por las comunidades mapuches, detallando su ubicación, número de hectáreas en conflicto, propietarios de las tierras en litigio, la comunidad que las reclama y cualquier otro antecedente de interés para los efectos de la investigación.

Conadi no ha dado respuesta a lo solicitado por la Comisión.

3. Oficio Nº 10, de fecha 11 de agosto, dirigido al Ministro de Agricultura, para solicitarle antecedentes y estadísticas de que disponga relativas a los suelos erosionados como consecuencia de los incendios forestales ocurridos en las Regiones V a IX.

Fue respondido mediante oficio Ord. Nº 818, de 7 de octubre, a través del cual se expresa que las estadísticas de daño que maneja el Ministerio, por intermedio de la Conaf, sólo consideran a la vegetación afectada, con un detalle según formaciones vegetales y distribución. No se cuantifica el daño propiamente tal, por cuanto la erosión es un proceso posterior al incendio y en su recuperación influyen innumerables factores. Adjunta estadísticas de daños ocurridos en la pasada temporada de incendios.

4. Oficio Nº 12, de fecha 2 de septiembre, dirigido al Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente -Conama-, para solicitarle los antecedentes de que disponga relativos a evaluaciones efectuadas respecto del impacto medioambiental a la calidad del suelo y a la biodiversidad de los bosques producido por los incendios forestales acaecidos en la VI y la VIII Regiones.

Mediante oficio Ord. Nº 995098, de 8 de octubre, se informó que el sistema de evaluación de impacto ambiental que coordina Conama es esencialmente preventivo, por lo que el mencionado estudio no es una función habitual de esa Comisión. Propone reforzamiento de la institucionalidad para enfatizar la prevención de ocurrencia de incendios forestales y la creación de un equipo de trabajo intergubernamental para la elaboración de una política integral de incendios forestales.

5. Oficio Nº 13, de fecha 2 de septiembre, dirigido al Director Ejecutivo de Conaf, para solicitarle los antecedentes de que disponga relativos a evaluaciones efectuadas respecto del impacto medioambiental a la calidad del suelo y a la biodiversidad de los bosques producido por los incendios forestales acaecidos en la VI y la VIII Regiones.

Por intermedio de oficio ORD. Nº 790, de 29 de septiembre, se informó que los trabajos evaluativos se encuentran en su etapa final de consolidación de la información para su presentación a la Comisión dentro de breve plazo.

6. Oficio Nº 14, de fecha 2 de septiembre, dirigido al Director Regional de Conaf VI Región, para solicitarle los antecedentes de que disponga relativos a evaluaciones efectuadas respecto del impacto medioambiental a la calidad del suelo y a la biodiversidad de los bosques producido por los incendios forestales acaecidos en la VI Región.

El documento que responde esta solicitud, denominado “Proyectos asociados a la recuperación de suelos afectados por el incendio forestal “La Rufina” en la precordillera de San Fernando, provincia de Colchagua, de julio de 1999”, fue entregado personalmente durante la participación del Director Regional de Conaf en la sesión en que le correspondió intervenir.

7. Oficio Nº 15, de fecha 2 de septiembre, dirigido al Director Regional de Conaf VIII Región, para solicitarle los antecedentes de que disponga relativos a evaluaciones efectuadas respecto del impacto medioambiental a la calidad del suelo y a la biodiversidad de los bosques producido por los incendios forestales acaecidos en la VIII Región.

Mediante oficio Ord. Nº 342, de 4 de octubre, se adjunta informe que contiene un análisis técnico sobre el impacto medioambiental a la calidad del suelo y a la biodiversidad de los bosques producido por los incendios forestales en la VIII Región del Bío-Bío. Este informe considera, además, los siniestros ocurridos durante la emergencia de febrero de 1999, los cuales se muestran geográficamente en planos adjuntos.

8. Oficio Nº 16, de fecha 2 de septiembre, dirigido al Intendente de la VI Región, para solicitarle los antecedentes de que disponga relativos a evaluaciones efectuadas respecto del impacto medioambiental a la calidad del suelo y a la biodiversidad de los bosques producido por los incendios forestales acaecidos en la VI Región.

El documento que responde a lo solicitado fue entregado personalmente durante la participación del Director Regional de Conaf en la sesión en que le correspondió intervenir.

9. Oficio Nº 17, de fecha 2 de septiembre, dirigido al Intendente de la VIII Región, para solicitarle los antecedentes de que disponga relativos a evaluaciones efectuadas respecto del impacto medioambiental a la calidad del suelo y a la biodiversidad de los bosques producido por los incendios forestales acaecidos en la VIII Región.

Por oficio Ord. Nº 1733, de 8 de octubre, se adjuntó informe que contiene un análisis técnico sobre el impacto medioambiental a la calidad del suelo y a la biodiversidad de los bosques producido por los incendios forestales en la VIII Región del Bío-Bío.

10. Oficio Nº 18, de fecha 9 de septiembre, dirigido al Presidente de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Rancagua , para solicitarle que se sirva requerir de los juzgados del crimen y de policía local de su jurisdicción un registro de las causas incoadas desde 1998 a la fecha por el delito de incendio y su estado de tramitación.

La Comisión no ha obtenido, hasta la fecha, pronunciamiento alguno sobre lo solicitado.

11. Oficio Nº 19, de fecha 9 de septiembre, dirigido al Presidente de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Talca , para solicitarle que se sirva requerir de los juzgados del crimen y de policía local de su jurisdicción un registro de las causas incoadas desde 1998 a la fecha por el delito de incendio y su estado de tramitación.

La Comisión no ha obtenido, hasta la fecha, respuesta a su oficio.

12. Oficio Nº 20, de fecha 9 de septiembre, dirigido al Presidente de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Concepción , para solicitarle que se sirva requerir de los juzgados del crimen y de policía local de su jurisdicción un registro de las causas incoadas desde 1998 a la fecha por el delito de incendio y su estado de tramitación.

La Comisión no ha obtenido, hasta la fecha, respuesta a este oficio.

13. Oficio Nº 21, de fecha 9 de septiembre, dirigido al Presidente de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Temuco , para solicitarle que se sirva requerir de los juzgados del crimen y de policía local de su jurisdicción un registro de las causas incoadas desde 1998 a la fecha por el delito de incendio y su estado de tramitación.

La Comisión no ha obtenido, hasta la fecha, respuesta a su oficio.

14. Oficio Nº 24, de fecha 6 de octubre, dirigido al Ministerio del Interior, para solicitarle información acerca de la presencia e intervención de hecho de personas extranjeras en el conflicto de propiedad que existe entre comunidades indígenas y privados.

Mediante Oficio Nº 477, reservado, el Ministro del Interior informa que no existen antecedentes en ese Ministerio acerca de la presencia e intervención de hecho de personas extranjeras en el conflicto de propiedad que existe entre comunidades indígenas y privados.

15. Oficio Nº 26, de fecha 14 de octubre, dirigido al Ministerio del Interior, para solicitarle antecedentes relacionados con los incendios forestales producidos en el país como consecuencia de los conflictos étnicos, en las regiones en donde se concentran las comunidades mapuches y las gestiones que el Gobierno ha dispuesto en cada conflicto; resultados de gestiones de los organismos pertinentes en la prevención, combate e investigación de estos siniestros; cumplimiento, por parte de las municipalidades, de las normas relativas a distancias mínimas entre las construcciones y las plantaciones forestales, y planes de prevención implementados por el Gobierno para enfrentar la próxima temporada de incendios forestales.

La Comisión no ha obtenido, hasta la fecha, respuesta sobre estas materias.

C. Opinión de autoridades y expertos.

En cumplimiento de la segunda etapa de su cometido, vuestra Comisión escuchó la opinión de las autoridades de Gobierno, de diversos expertos en el tema, representantes de instituciones y organizaciones no gubernamentales, incluidos otros funcionarios de la administración del Estado. Ellos son los siguientes:

Subsecretario de Agricultura , Director Ejecutivo de Conaf , Jefe de la Unidad de Manejo del Fuego de Conaf , Gerente de Operaciones de Conaf, Jefe del Departamento de Servicios de Fronteras de Carabineros de Chile , Jefe de la Sección Forestal y Ecológica de Carabineros de Chile, Vicepresidente Ejecutivo de Corma , Vicepresidente Regional y Presidente del Departamento Ambiental de Corma VII Región , Presidente y Representante del Directorio de Corma VIII Región, Jefe del Departamento Forestal de Forestal Mininco , Seremi de Agricultura VI Región, Encargado Programa Manejo del Fuego VI Región, Intendente de la VII Región , Encargado Gestión Manejo del Fuego de Conaf VII Región, Director Regional Conaf VIII Región, Jefe Unidad Gestión del Fuego VIII Región , Representante del Intendente de la IX Región ante el Consejo Consultivo del Corema, Juez de Policía Local de Lota y Presidente Regional del Instituto de Jueces y Secretarios de Policía Local de la VIII Región , Presidente , Vicepresidente y Prosecretario de la Junta Nacional del Cuerpo de Bomberos de Chile.

Las personas invitadas señaladas en el párrafo anterior realizaron sendas exposiciones, las que, en forma resumida, se comentan a continuación.

1. Exposición de representantes del Ministerio de Agricultura-Conaf.

Subsecretario de Agricultura , señor Jean Jaques Duhart .

Dio a conocer algunos antecedentes generales respecto de los incendios forestales, señalando que el área susceptible de incendios forestales es de 36 millones de hectáreas; de ellas, 13,4 millones corresponden a bosque nativo; 2,1 millones son de plantaciones, y 20,5 son de matorrales y praderas. A esto hay que agregar 4 millones de hectáreas que corresponden a terrenos agrícolas, lo que hace un total de 40 millones de hectáreas. El 87% de esta superficie corresponde a terrenos privados y el 13% a terrenos públicos.

En cuanto a las acciones de protección, informó que la protección pública -en predios fiscales y de pequeños y medianos propietarios- efectuada por Conaf cubre el 93% de la superficie total, que equivale a 34 millones de hectáreas de predios forestales y a 3 millones de predios agrícolas. En el ámbito privado, las acciones de protección se efectúan por 18 grandes empresas forestales sobre el 7% del total de superficie, que equivale a 1 millón de hectáreas de plantaciones propias de las empresas y 2 millones de hectáreas de los predios circundantes.

Explicó que el esfuerzo en materia de protección forestal está asumido por dos actores: uno de ellos es Conaf, que atiende el 93% de la superficie, y el otro está constituido por 18 grandes empresas forestales, que asumen el 7% restante. Existe un segmento importante de grandes y medianos propietarios que no participan de este esfuerzo. Para solucionar este problema, se están adoptando medidas de política.

Estadísticamente, el promedio de ocurrencia es de 5.400 incendios al año y la superficie promedio alcanza a las 52 mil hectáreas al año, las cuales se distribuyen en la siguiente forma: 50% de praderas y matorrales, 27% de bosque nativo, 15% de plantaciones y 8% de otros. El 0,8% de la ocurrencia es mayor a 200 hectáreas, es decir, se trata de incendios catastróficos. La ocurrencia se concentra en las Regiones V, VIII y IX.

Desde el punto de vista de las causas, el 100% de la ocurrencia de los incendios es provocada por el hombre, la mitad de los cuales es intencional; el resto se produce por negligencia. El uso del fuego genera el 10% de su ocurrencia. Los resultados de la última temporada dan como resultado el 0,2% de superficie dañada sobre el total por proteger y el 2% de superficie dañada sobre el total prioritario.

En lo relativo a los gastos en protección, prevención y combate de incendios, tiene un costo de 20 millones de dólares. Un tercio es aportado por la Conaf y los dos tercios restantes son aportados por las empresas. Destaca que el 95% se destina a operaciones de combate y sólo el 5% a gastos de prevención. Es necesario transitar a un esquema más equilibrado, en el cual se privilegie la prevención, en especial considerando el factor humano que incide en su ocurrencia.

Esta inversión en protección forestal es bastante baja en comparación a otros países forestales. Las empresas forestales invierten alrededor de 13 millones de dólares para proteger 3 millones de hectáreas. Conaf, para proteger 37 millones, debiera invertir alrededor de 173 millones de dólares. Por otra parte, se puede decir que la acción de Conaf es muy eficiente, ya que con sólo 7 millones de dólares protege 37 millones de hectáreas.

Manifestó que lo concreto es que el país debe aumentar el esfuerzo en términos de inversión. Destacó, asimismo, el esfuerzo que realiza Conaf , que debe proteger una enorme superficie con una baja inversión.

Señaló que uno de los elementos que caracterizan el problema es que la normativa legal está fuertemente fragmentada: está diseminada en 17 cuerpos legales, de carácter instrumental, con énfasis en la represión penal, que ha demostrado ser poco eficaz.

En cuanto a las causas judiciales por delito de incendio, sólo el 17% de los incendios son denunciados; el 0,5% de ellos termina en sentencia, el resto es sobreseído por distintas causas, tales como la dificultades para determinar al autor material, por la escasez de recursos para investigar y el elevado nivel de las penas, que inhibe su aplicación. En la práctica, se produce una suerte de incentivo en esta materia.

Concluyó que este problema es de bien público, ya que va más allá de las propiedades individuales. Por otra parte, se producen incentivos inadecuados tanto desde el punto de vista económico, por los subsidios cruzados que se producen, como legal, por el bajo nivel de sanción en el caso de los delitos de incendio.

Se refirió a las orientaciones mediante las cuales se piensa abordar una acción más eficaz en materia de protección forestal, de manera de efectuar una revisión y una reforma, en el marco de la nueva institucionalidad forestal. Se ha estado trabajando en una propuesta formulada por un grupo coordinado por Fundación Chile, que ha contado con la participación de la Conaf, de la Corma y de diversos expertos.

En primer lugar, se pretende conseguir la contribución a las actividades de prevención y combate de incendios forestales de aquellos propietarios que hoy día no lo hacen. A este respecto, se han propuesto los artículos 2º, letra i, y 17 del proyecto de ley que crea la Subsecretaría Forestal y el Servicio Nacional Forestal. Esto se efectuará a través de la adscripción obligatoria a algunos de los siguientes sistemas: esquemas de autoprotección, participación en sociedades de protección o suscripción de un convenio con la Conaf.

En segundo término, se ha propuesto generar instancias formales para la coordinación de recursos, especialmente para el caso de emergencias, lo que implica precisar el papel de Conaf y de otras entidades públicas y privadas, además del mejoramiento de la coordinación con corporaciones regionales y nacionales y otras instancias.

Finalmente, resulta indispensable un mejoramiento sustancial de la normativa legal, especialmente en aquella parte que se relaciona con las sanciones y con las regulaciones para el uso del fuego, mediante el diseño de un marco legal que delimite las responsabilidades penales y civiles, un marco regulatorio y legal para un mejor control del uso del fuego y el diseño de instrumentos financieros para atraer mayores recursos para la prevención y combate de incendios.

Director Ejecutivo de Conaf , señor Cristián Palma Arancibia .

Señaló que, en general, las grandes empresas no son propietarias de terrenos cubiertos con bosque nativo. Éste pertenece a pequeños y medianos propietarios, respecto de los cuales Conaf asume su protección.

La vegetación afectada en promedio, en las diez últimas temporadas, corresponde en el 19% a plantaciones; en el 47%, a praderas y matorrales; en el 25%, a arbolado nativo, y en el 9%, a suelos sin uso forestal. En cuanto a la superficie afectada por Región, durante los períodos de 1997, 1998 y 1999, señala que, históricamente, la V, la VIII y la IX Regiones tienen la incidencia más alta de incendios. En la temporada de 1999, las más afectadas fueron las Regiones VI, VIII y IX.

Sólo el 17% del total de siniestros ocurridos se denuncian a los tribunales de justicia. De éstos, el 0,5% termina en sentencia condenatoria. Si las cifras respecto de la intencionalidad se calcularan en base a estos datos, éstas aparecerían totalmente distorsionadas.

Explicó que la Conaf no denuncia todos los incendios que se producen, sino sólo aquellos respecto de los cuales hay antecedentes de que fueron intencionales o aquellos de gran magnitud. Ello, toda vez que la investigación no la realiza la Conaf, sino que compete al “OS 10”, Departamento de Medio Ambiente de Carabineros, que es la policía forestal. Conaf capacita a Carabineros para efectuar estas investigaciones.

Opinó que la temática de los incendios forestales debe ser abordada en forma integral. El Ejecutivo está planteando dos reformas que apuntan en esta dirección. La primera de ellas pretende generar mayor capacidad en la institucionalidad pública y la segunda tiene por objeto modificar el marco jurídico sancionatorio de estos delitos.

Existen algunas sociedades de protección, constituidas por las grandes empresas que invierten en protección. Se encuentran ubicadas en las Regiones del Bío-Bío, de La Araucanía y en parte de la de Los Lagos.

Se consideran como prioridades los terrenos del sistema nacional de áreas silvestres protegidas del Estado, los terrenos fiscales o de importancia estratégica y social, los terrenos de pequeños propietarios y los terrenos de empresas o grandes empresarios bajo convenio. Estos últimos propietarios tienen contratadas primas de combate de incendios y endosadas a Conaf, de manera que, ocurrido el siniestro, la compañía de seguros le reembolsa a la institución los costos en que incurrió.

En el caso de los incendios forestales que se transforman en desastres, Conaf alerta al Ministerio del Interior a través de la Onemi, con un código de alerta amarilla o roja. La alerta roja implica la participación de otras instituciones, lo que genera un plan de emergencia regional, que coordina a todas las instituciones relacionadas, tales como Bomberos, Fuerzas Armadas, Carabineros, Defensa Civil y otras regionales.

La Conaf desarrolla actividades de prevención, de pre-supresión, de supresión o combate y de uso racional del fuego. Éstas tienen distintos énfasis, de acuerdo con las circunstancias que se presentan. En cuanto al tema de prevención, la institución inició en el año 1995 una campaña para sensibilizar a la opinión pública, denominada “Despierta: Chile se está quemando”. En 1996 se puso énfasis en la participación ciudadana “Un testigo que calla es un cómplice”. Se creó el teléfono 130 para denuncias.

En 1997 se trató de hacer una campaña realista “Hechos concretos, líderes de opinión significativos. No dejemos que sigan quemando Chile”. En el año 1998 se focalizan las actividades, centrando la gestión en los puntos críticos. Se ha puesto especial énfasis en capacitar a los docentes, para que ellos transmitan los conocimientos al alumnado, ya que existe una gran cantidad de incendios provocados por menores de edad. Para el año 2001 se proyecta un trabajo más descentralizado, en las 43 comunas de mayor ocurrencia.

La Conaf cuenta con recursos humanos y materiales consistentes en 20 centrales de coordinación radicadas en las regiones, 80 brigadas y cuadrillas, 56 torres de observación, 5 aeronaves de detección, 32 motoristas, 8 helicópteros y 4 aviones cisterna, con un total de 1.400 personas.

Descartó el conflicto étnico en los incendios de la VIII Región, excepto en algunos incendios de la provincia de Arauco.

Estuvo de acuerdo en que el tema de la intencionalidad es complejo desde el punto de vista de la investigación, la que no es atribución de Conaf, sino del “OS 10” de Carabineros.

En el caso de la V Región, la mayoría de los incendios son causados por menores de edad, como una mal entendida entretención. El esfuerzo preventivo se ha enfocado en la educación y ha tenido bastante éxito. En la VIII y IX Regiones, la causa dice relación con la intención de hacer daño a las empresas forestales y, por ello, la prevención requiere de su concurso. En tal sentido, las empresas que han mantenido buenas relaciones con la comunidad han obtenido considerables beneficios, al requerir menor inversión en prevención.

Jefe Unidad de Manejo del Fuego de Conaf , señor Miguel Ángel Ahumada .

Señaló que la Conaf capacita a Carabineros, no sólo respecto de la investigación, sino, además, sobre el combate de incendios forestales. La investigación de Carabineros se basa en el informe que efectúa la Conaf.

El problema principal radica en que Carabineros carece de los recursos necesarios para acudir a todos los incendios. En general, se preocupa de aquellos de gran magnitud, de marcada intencionalidad o de aquellos en que los tribunales le ordenan investigar. El “OS 10” ha visto disminuidos sus recursos como Policía Forestal en los últimos cinco años.

En el caso de la VI Región, se produjo en La Rufina el incendio más grande de la historia. En la VIII Región, se produjeron un total de 24 incendios, que quemaron una extensa superficie de terreno.

En el caso de la IX Región, la situación es diferente y muy delicada, ya que ha habido un ostensible crecimiento del número promedio de incendios forestales. Este aumento puede asociarse con la intencionalidad, que, a su vez, puede asociarse con el conflicto mapuche que se está desarrollando en la zona.

Explicó que el incendio puede ser un fin o un medio. Cuando el incendio es un fin en sí mismo, se trata de un pirómano, que provoca un fuego sin un fin determinado. Esta situación es más bien ocasional. Lo más común es que el incendio se utilice como un medio para provocar daño. Esto es lo que se ha dado en este caso. Este problema es delicado y requiere de un análisis reservado.

En cuanto a los incendios presuntamente intencionales en las comunas de Traiguén, Lumaco y Purén, señala que el sector más afectado pertenece a la Forestal Mininco S.A.

Respecto del aumento en la ocurrencia, los descensos en la misma coinciden con campañas educativas de prevención impulsadas por Conaf. Sin embargo, en la temporada pasada, las causas fueron diferentes.

2. Exposición de representantes de Carabineros de Chile.

Jefe Departamento Servicios de Fronteras , Coronel Guillermo Fernández C.

Explicó que la génesis del problema se remonta a 1962, cuando se crea la Brigada Forestal de Carabineros de Chile, cuya función y objetivo es participar conjuntamente con la Conaf en el combate de los incendios forestales.

Hizo referencia a un documento que contiene todo el análisis, tanto del combate de los incendios forestales como de su investigación, y el resultado de qué ha pasado cualitativa y cuantitativamente respecto de las denuncias. Este trabajo fue hecho durante las temporadas 1997-1998 y 1998-1999, y contiene datos acerca de la frecuencia de ocurrencia de incendios forestales en dichos períodos.

Es necesario señalar que la relación de Carabineros de Chile con la Conaf está referida más bien a la parte económica. Carabineros cuenta con los recursos, proporcionados a través del presupuesto de la Nación, que le permiten tener, desde la III hasta la XII Regiones, trece secciones forestales, cuya función es investigar y combatir los incendios forestales. Cada sección está compuesta por sólo dos carabineros. En algunos lugares, hasta siete.

Los medios son los que la institución tiene para potenciar cualquiera actividad a nivel nacional, esto es, la voluntad, el profesionalismo y la buena predisposición del carabinero.

Para combatir los incendios forestales, hay un presupuesto anual de 24 millones de pesos. La institución dispensa vehículos, motos de patrullaje y elementos de protección para el combate de los incendios forestales. Pero esos recursos se acaban rápidamente y no alcanzan a cubrir las necesidades de quienes trabajan directamente en la investigación, el combate y la prevención.

La función de la Brigada Forestal es investigar, combatir y prevenir los incendios forestales; pero estas unidades han sido depotenciadas, porque la función policial apunta directamente al combate de la delincuencia, es decir, a prevenir que se cometan ilícitos. Esta actividad tiene un apoyo técnico y económico de parte de otra institución del Estado, con recursos escasos.

Esto no es una política institucional, sino que es una política nacional. Por lo tanto, la escasa dotación de las unidades forestales impide desarrollar una actividad de intercambio con otras instituciones, especialmente con Conaf. Estima que faltan recursos de la empresa privada.

Respecto de la labor de fiscalización del control forestal, en la temporada 1997-1998 se produjeron 765 denuncias de incendios forestales y se detuvo a 57 personas. En 1998-1999 se denunciaron 675 incendios forestales.

La experiencia señala que, ante todos los hechos con características de delito, el juez, para dictar sentencia, debe tener el máximo de elementos de juicio. Entonces, en un incendio forestal es muy difícil reconstituir una escena, como también pesquisar el delito de oficio.

El proceso de investigación se realiza preliminarmente; pero la próxima etapa no se puede cumplir, porque no hay elementos tangibles para inculpar a alguien. La investigación es bastante acuciosa y con elementos técnicos. Se hacen pruebas de campo en algunos lugares donde existen sospechas del inicio del siniestro, ya sea por combustión espontánea o por la mano del hombre. Siempre se trabaja con la información de testigos y se llega a una conclusión con la información que dan las mismas personas.

Carabineros es una institución en el ciento por ciento preventiva. Se debe diseñar un esquema para prevenir, con mayores patrullajes, de modo de evitar que el hombre actúe en incendios forestales; se deben efectuar patrullajes itinerantes, en helicópteros; en lugares de grandes riesgos se deben instalar cuarteles móviles, a fin de que se sepa que existe una fiscalización permanente en grandes extensiones de terreno donde el bosque es el afectado. Para efectuar esta prevención, con patrullajes motorizados, de infantería y aéreos, se carece de personal y de medios materiales.

En el caso de las quemas autorizadas, existe una excelente coordinación con la Conaf, apoyada por un mapa denominado “teoresta”. La fiscalización se efectúa generalmente por aire.

Los patrullajes son los más importantes para el resultado de la función policial, no sólo respecto de incendios forestales, sino de todas las actividades ilícitas. Pero debieran ser frecuentes, diarios, permanentes y constantes, ya que la función policial es tridimensional: se efectúa en la mañana, al mediodía y en la noche.

Cuando empieza la temporada de gran incidencia de incendios forestales, se interactúa regional, provincial o nacionalmente y se confecciona un plan.

La prevención se efectúa también a través de las brigadas escolares ecológicas; pero ello es difícil, porque el sistema opera sólo en las grandes temporadas de incendios forestales, es decir, desde noviembre a marzo de cada año. Si esta campaña fuera permanente y se contara con mayores recursos humanos, en los meses de marzo a octubre se podría hacer una campaña preventiva, diseñada a través de concursos de la empresa privada y de organismos gubernamentales y no gubernamentales.

Jefe Sección Forestal y Ecológica, Capitán Eduardo Galleguillos Urbano .

Se refirió a ciertos cursos de acción que se están llevando a cabo en la sección, a raíz de los hechos ocurridos durante la temporada pasada. Antiguamente, sólo se capacitaba a los funcionarios que prestaban servicios en el área forestal. Este año se cambió el sistema. Para potenciar la cobertura, se han diseñado cursos de capacitación, no sólo para los funcionarios forestales, sino para todos los carabineros de las unidades del país.

Aclaró que la fiscalización forestal se coordina con personal de la Conaf, institución que también presta apoyo en la parte de conocimiento y capacitación. Existe permanente coordinación de Conaf con las secciones forestales, tanto respecto de las patrullas de detección aérea como respecto de todas las unidades policiales, con el fin de tener mejor cobertura.

3. Exposición de representantes de Corma.

Presidente de Corma VIII Región, señor Jorge Cerón Ferré .

Explicó que el país tiene 140 millones de hectáreas vulnerables de sufrir incendios forestales. Cerca de 35 millones corresponden a propiedad privada; las otras, son fiscales. El 85% de los terrenos vulnerables está cubierto por los bosques nativos. Sólo el 5% de los terrenos vulnerables corresponden a plantaciones. Esto, para tener una idea global en un marco de referencia.

Los agentes de protección en Chile son el Estado, por intermedio de la Corporación Nacional Forestal, que protege un área estimada del orden de 37 millones de hectáreas, y los privados, constituidos básicamente por empresas forestales grandes y medianas que no sobrepasan en total las 18 y que tienen propiedad sobre 1,1 millón de hectáreas de plantaciones, y adicionalmente protegen del orden de 2 millones de hectáreas por efecto de predios adyacentes.

Los gastos de protección, más o menos, se estiman del orden de 7 millones de dólares al año; 5,6 los otorga la Conaf, y 1,5, se conceden a través de otras instituciones: Onemi , Ministerio de Obras Públicas y Superintendencia de Bomberos. Los privados invierten del orden de 14 millones, concentrados en la defensa de plantaciones.

La situación general de la temporada 1998-1999 puede ser explicada por las condiciones climáticas extraordinariamente desfavorables, producto de una sequía de un par de años sufrida por el país. Específicamente, la temporada pasada está registrada como la más seca del siglo, lo que tiene estrecha relación con la gravedad de los incendios.

Por lo tanto, aparecen conceptos nuevos: la simultaneidad en la ocurrencia y la intencionalidad en el origen de los incendios. Otro elemento nuevo es el conflicto indígena, que deja de manifiesto algunas imperfecciones del sistema de protección chileno.

El 38% de los incendios, de acuerdo con la clasificación de Conaf, está clasificado como intencional. En algunas comunas de la Octava y Novena Regiones, la intencionalidad alcanza a más del 90%. En el 95% de los casos no se encuentra a los responsables. Cuando aparecen responsables, menos del 1% recibe sanción legal.

Corma estima que debe trabajar para disminuir la ocurrencia de incendios y crear una visión de conjunto, en la cual realizar estrategias que apunten a vivir sin incendios. Lo ocurrido en las temporadas anteriores exige generar un cambio en el comportamiento, en la actitud frente a los incendios forestales.

En ese sentido, desarrolló una propuesta denominada “Vivir sin incendios forestales”. Se deben empezar a generar las estructuras apropiadas para lograr que la ocurrencia disminuya a cero. Para ello se necesita una estrategia objetiva y adecuada de identificación de las causas y el establecimiento de una política de prevención, que permita controlar a los agentes productores de los siniestros. Además, se requiere corregir las actuales imperfecciones, mejorando la gestión, minimizando los subsidios cruzados y perfeccionando el marco legal.

En cuanto a la identificación de las causas, ellas se clasifican en intencionales y accidentales. Las intencionales puede ser negligentes o maliciosas. Las negligencias se producen por uso del fuego en actividades agrícolas, faenas, juegos, tránsito y transporte, “camping” y otras actividades. Las causas maliciosas se refieren a actos vandálicos o de terrorismo.

Las causas accidentales, a su vez se clasifican en naturales e imprevistas. Las naturales se producen por accidentes de la naturaleza, tales como la caída de rayos. Las imprevistas se refieren al corte de cables u otro tipo de accidentes.

Lo importante es establecer una política general de prevención, que apunte a quebrar la raíz del problema. La sociedad, en general, no tiene conciencia de lo que significan los incendios forestales, ya que no ha sido educada en torno al riesgo que representan. Para ello, se propone una política de prevención contundente que, en el largo plazo, apunte a resolver los problemas de raíz, incorporando en los planes de educación escolar y preescolar ramos relacionados con protección del medioambiente, especialmente donde el sector o la actividad forestal es relevante.

En el corto plazo, se deben realizar campañas locales de difusión. Tanto las campañas de difusión como de educación hay que focalizarlas específicamente a quienes pueden tener la responsabilidad de manejar el fuego, ya que los incendios ocurren donde están los bosques y quienes los inician son, en general, los vecinos del lugar.

Uno de los graves problemas que tiene la legislación forestal es la falta de fiscalización. En el caso de las quemas agrícolas, bastaría establecer un calendario de autorizaciones, que fuera fiscalizado adecuadamente. Para esos efectos, se podrían fomentar estímulos e incentivos para la creación de agentes de prevención.

Del mismo modo, sugirió generar incentivos de fomento a la prevención, capacitando a los profesores de educación escolar y preescolar, y estableciendo que esa capacitación como monitores de prevención se les reconozca como cursos de perfeccionamiento, que signifiquen un incremento en sus rentas, a través del Ministerio de Educación.

Asimismo, hay que perfeccionar la legislación. El marco legal vigente no ha permitido evitar la ocurrencia de los incendios ni ha penalizado a los responsables de ellos, principalmente porque las sanciones que existen son tan altas, que los jueces no las aplican, aun cuando existan antecedentes suficientes para condenar a la persona que negligentemente provocó un incendio.

En definitiva, el trabajo directo con los agentes causantes, la realización de campañas de difusión focalizadas, un adecuado control del uso del fuego, una reglamentación y una aplicación efectivas de la normativa legal vigente, permitirán generar un cambio importante.

Señaló, por otra parte, que, si bien es cierto que la investigación de los incendios forestales desde el punto de las denuncias interpuestas ante los tribunales no arriba a buenos resultados, ello no significa que las empresas forestales afiliadas a Corma no indaguen sobre el particular. Por el contrario, las empresas asociadas investigan prácticamente el 100% de los siniestros y averiguan su origen. Sin embargo, en esta materia la legislación es clara, ya que Carabineros es la institución encargada de recoger las pruebas y proveer de información a los tribunales. En todo caso, informó que en esta temporada la totalidad de los incendios fueron denunciados y los más devastadores, fruto de seguimiento, a fin de facilitar la investigación del tribunal.

En cuanto a los efectos que produce un incendio en el medio ambiente, expresó que el daño ecológico provocado por los incendios forestales es muy grande, pero no existe capacidad para cuantificarlo. En todo caso, se produce una evidente erosión y deforestación en el sector afectado.

En cuanto al tema del conflicto mapuche, sostuvo que Corma tiene una posición muy clara. Existe voluntad de solucionar el conflicto; pero cada empresa aplica sus propias reglas, según lo estimen conveniente los accionistas de la compañía, que son los que deciden cómo administrar su patrimonio y cómo resolver sus problemas. Consideró que se ha generado gran publicidad en torno al tema, se ha creado la imagen de que el problema mapuche es muy grande, en circunstancias que se trata de un conflicto muy concreto y puntual, al que hay que considerarlo en su justa dimensión.

Sin embargo, estimó de mucha seriedad el hecho de que se afecten conceptos básicos, que son absolutamente intransables y que pueden producir grandes repercusiones, tales como el atropello al estado de derecho y al derecho de propiedad.

Recordó que la actividad forestal es de largo plazo y que requiere de componentes básicos de equilibrio y de tranquilidad mínimos, que garanticen la fuerte inversión que se efectúa. A pesar de las modificaciones del decreto ley Nº 701, aún existe un déficit importante en materia de incentivos para el desarrollo del sector forestal.

Vicepresidente Ejecutivo , señor Juan Eduardo Correa Bulnes .

Señaló que la Corma ha apoyado el proyecto de ley sobre la nueva institucionalidad forestal, en especial en relación con el tema de los incendios forestales. En ese proyecto se otorgan facultades a la Conaf para que establezca un sistema de cobro o se imponga a los propietarios forestales la obligación de contribuir a distintos sistemas de protección, lo que estima un importante avance.

Personalmente, consideró que quien utiliza fuego para labores de limpieza y de quema debe contribuir a un sistema de prevención, ya que muchas veces el fuego, que comienza ordenadamente y con autorización, se escapa de control.

En relación al conflicto mapuche, reafirmó la posición de la Corporación en cuanto a que el conflicto ha sido mal manejado por las autoridades de Gobierno. Ello se puede juzgar por los resultados producidos, tales como casas, bodegas, maquinarias, camionetas y camiones quemados, caminos cortados, robo de maderas, agresión a Carabineros y arranque de plantaciones, entre otros. Además, a la fecha hay 18 personas procesadas, pero ninguna detenida.

En definitiva, se está conculcando el estado de derecho y se está dando una imagen de impunidad hacia la opinión pública, altamente inconveniente. Conversado el tema con los Ministros del Interior , Secretario General de la Presidencia , Subsecretario de Agricultura , se les hizo presente el mal manejo de este problema y la debilidad demostrada por el Gobierno.

Señaló que no se trata de aplicar la ley con dureza, sino sólo de aplicarla. A su juicio, la ley no se ha aplicado, porque los culpables están libres y muchos ni siquiera han sido procesados. Además, los problemas continúan. No se pronunció sobre si las medidas anunciadas por la autoridad son buenas o malas, parciales o no; pero espera que ellas constituyan un aporte en la solución del problema.

Por otra parte, recordó la cantidad de recursos que se asignan a los incendios. De los tres tercios que se destinan a financiamiento, dos tercios los aportan las empresas forestales asociadas a Corma y un tercio el Estado, en circunstancias que las empresas asociadas a Corma están protegiendo una superficie propia del orden de 1 millón y medio de hectáreas más o menos, y alrededor de 2 millones de hectáreas adicionales por el círculo a que están expuestas por las influencias, pero el Estado tiene que atender a 30 y tantos millones de hectáreas. Hay una desproporción absoluta en los recursos que históricamente se han utilizado en esta materia.

El proyecto de ley sobre la nueva institucionalidad forestal apunta a solucionar este problema en parte, pero el Estado debiera aportar en su labor subsidiaria al tema de la prevención, destinando recursos importantes para ello.

Finalmente, informó que Corma está desarrollando, junto con Fundación Chile, un programa de educación ambiental y que uno de los temas que se está estudiando es el de la prevención de incendios.

Vicepresidente Regional y Presidente Departamento Ambiental VII Región, señor Roberto Pera Cabezas.

Complementó las exposiciones anteriores, señalando que han existido errores en la estimación de la causalidad de los incendios, debido a que las estadísticas no son correctas, ya que la gran mayoría de los incendios no se investigan.

En las estadísticas oficiales existen diversas causas de los incendios, las cuales se clasifican en otras tantas categorías. Se dice, por ejemplo, que el 33% de los siniestros se debe a tránsito y transporte de personas. Existe la teoría de que los cigarrillos producen muchos incendios; se considera transporte el hecho de que alguien tire una colilla de cigarrillo. Sin embargo, se ha demostrado mediante una serie de pruebas que es imposible que alguien transitando o por transporte produzca un incendio.

Los errores en el diagnóstico se han traducido en errores al actuar. Por eso, los incendios, en general, han ido aumentando, en lugar de disminuir. Se han efectuado campañas importantes, como una destinada a generar miedo, en la que se gastó un millón de dólares. Ella provocó el efecto esperado en la gente que ve televisión, que no es la misma que produce los incendios. En general, los causantes son gente del campo, cuyo medio de comunicación es la radio y no la televisión.

Otro de los elementos importantes y concretos que provocan incendios son las quemas, que se hacen en épocas inoportunas. Propuso, en concreto, que el Ministerio de Agricultura autorice las quemas sólo cuando haya una cantidad de agua suficiente. Se ha estimado que 50 milímetros de agua es una cantidad apropiada. Esta norma evitaría, además, problemas a Conaf en cuanto a la autorización de estas quemas.

Se manifestó partidario de mejorar el control, en lugar de cambiar la legislación, ya que la normativa actual es bastante específica en cuanto a la forma de efectuar las quemas, las providencias que se deben adoptar y los riesgos asociados. El problema es que pocos la conocen.

Además, de los 5 mil 400 incendios que hay en Chile, pocos se investigan y, en la mayoría, no hay culpables identificados. Por lo demás, si se logra determinar a los responsables, éstos carecen de patrimonio para responder de sus actuaciones. Por lo tanto, no basta con una legislación adecuada, sino que es necesario un estricto control respecto de su cumplimiento.

Jefe Departamento Forestal de Forestal Mininco, señor Ricardo Rivera I.

Explicó que trabaja en Forestal Mininco, en el Departamento de Protección Forestal, desde hace diez años. Esa empresa ha combatido cerca de 8 mil incendios en ese lapso, tanto pequeños como medianos y muy grandes, que han generado enormes pérdidas.

Señaló que es muy difícil probar fehacientemente la autoría de un incendio forestal. Además del problema de las escasas denuncias y de las dificultades en la investigación y sanción del mismo, está la alta complejidad que significa determinar a su autor. La investigación siempre se realiza horas después de que ocurre el incendio. Entonces, por el viento, el polvo y la tierra, ya no quedan huellas. Por lo tanto, la única forma de señalar a los autores con absoluta certeza es la filmación o la fotografía del momento de la comisión del delito.

A pesar de ello, existen fundados antecedentes que hacen presumir, con un grado importante de certeza, que muchos de los incendios ocurridos en áreas donde viven comunidades mapuches han sido causados por personas de esas comunidades, a las que no es posible identificar. También hay gente externa a las comunidades que solidariza con ellas en sus legítimas demandas. El aumento de los incendios ha sido categórico en las áreas donde hay dirigentes conflictivos, lugares donde se han producido, además, ataques a personas.

Esto hace pensar, derechamente, que probablemente una minoría, que pertenece a la etnia mapuche, está reivindicando sus legítimas aspiraciones a través de la herramienta del incendio.

La experiencia indica que aún no ha ocurrido el peor desastre que puede darse sobre este tema. Existen enormes extensiones de bosques susceptibles de ser quemadas, con y sin comunidades en su interior. El mayor problema es que se puede saber dónde empieza un incendio, pero no dónde puede terminar. Este tema tiene una dimensión que la población, en general, no ha alcanzado a dimensionar en su verdadera magnitud.

En este escenario, cuando el tema es el conflicto con algunas personas de las comunidades mapuches, no hay nada que hacer en materia de prevención. Cuando existe intención de quemar por reivindicaciones, lo que hay que hacer es acordar con las comunidades que el incendio no puede ser la herramienta de reclamo, que es dañina para toda la comunidad, y no sólo para las empresas.

En el caso de que haya pruebas de que hay personas que están cometiendo delitos, entonces hay que usar los instrumentos que franquea la ley. De lo contrario, se puede enfrentar una verdadera catástrofe, con dañinas consecuencias para la economía del país, para la vida de muchas personas, incluidas las propias comunidades mapuches.

En las últimas temporadas, los daños por incendios originados en predios con comunidades mapuches vecinas se ha incrementado. Por fortuna, aún son bajos en comparación con el daño total. Ello, toda vez que las empresas han desarrollado un tremendo esfuerzo de combate.

Finalmente, sostuvo que la participación de esta Comisión puede ser una buena manera de contribuir a aminorar los efectos de este conflicto a través del diálogo.

4. Exposición de representantes de la Intendencia de la VI Región.

Seremi de Agricultura, señor Francisco Morales .

Señaló que la Sexta Región fue afectada el año pasado por el fenómeno de La Niña III, lo que generó un déficit de precipitaciones del 82%.

Destacó que en esta Región el sector forestal no es tan relevante como en la Séptima y en la Octava. Su principal fuente de ingresos es la agricultura de exportación, tal como la de hortalizas, frutales y viñas, entre otros. Conaf, en conjunto con el Gobierno Regional, no obstante tener presente el riesgo de incendio, había concentrado su atención en la disminución de los caudales de riego.

Una vez ocurrido el siniestro de La Rufina, se tomó conciencia de las insuficientes medidas de prevención adoptadas. Se pudo constatar que existía gran cantidad de desechos combustibles y que no se habían construido cortafuegos.

A modo de ejemplo, destacó el trabajo que realiza la Conaf, en conjunto con las Fuerzas Armadas, en la Décima Región, que constituye un ejemplo de prevención. Estimó que la enseñanza sobre el cuidado del patrimonio nacional debiera incorporarse en la reforma educacional.

Encargado Programa Manejo del Fuego de Conaf , señor Ricardo Peña .

Se refirió a las condiciones climáticas que favorecieron la ocurrencia del incendio de “La Rufina”, destacando la situación de sequía, con escasas precipitaciones, altas temperaturas, baja humedad relativa y presencia de fuertes vientos locales, lo cual provocó que los combustibles estuvieran en extremo resecos. Estas condiciones permitieron, además, la rápida propagación del incendio, que fue de muy difícil control y quemó una gran superficie en muy poco tiempo.

Los recursos de la unidad de gestión de manejo del fuego eran los mismos que en un año normal. Se fijó una estrategia que consistía en mejorar la detección de los siniestros, implementando más centros de visualización. Con este sistema, se bajó el promedio de detección de un incendio de dieciocho a ocho minutos. Esos diez minutos de diferencia son fundamentales en la operación de combate.

Una de las características de la temporada pasada, que va de octubre de 1998 a mayo de 1999, es que la gran mayoría de los incendios fueron intencionales.

El incendio forestal denominado “La Rufina”, sector ubicado a 25 kilómetros al este de la ciudad de San Fernando, en la provincia de Colchagua, se originó como producto de actividades que realizaban turistas ocasionales. La detección que hizo Carabineros fue muy oportuna, en un lugar turístico donde hay mucho movimiento.

Los factores que contribuyeron a la gran superficie dañada y a la propagación libre del frente de avance del fuego fueron las nulas medidas preventivas adoptadas por los propietarios y los habitantes del sector, pese a ser, en su mayoría, propietarios forestales, los unos, y a residir rodeados de vegetación de características altamente peligrosa e inflamable, los otros.

Durante el combate y en atención al comportamiento del fuego, se fijó como estrategia de combate la protección de áreas pobladas y la preservación de la vida de los habitantes de los diferentes sectores, la protección de una zona de bosque nativo y la obtención de nula fatalidad entre el personal combatiente.

En cuanto a los perjuicios ocasionados por el incendio de La Rufina, señaló que 25 mil hectáreas, correspondientes a tres cuencas, están totalmente deforestadas y erosionadas. Sin embargo, la verdadera magnitud del daño se conocerá en el futuro.

5. Exposición de representantes de la Intendencia de la VII Región.

Intendente Regional , señora Luz Angélica Peñaloza Serrano .

Señaló que, debido a la intensa sequía que sufrió la Región, la temporada de incendios se inició antes de lo habitual. Hubo más incendios que en otros años y con mayor superficie afectada; aunque, comparada con las Regiones vecinas, fue menor. En ello influyó la acumulación de material combustible y ciertos fenómenos climáticos.

En la temporada pasada, se produjeron 556 incendios, con 4.800 hectáreas afectadas, mayoritariamente en propiedades de empresas forestales. Doce de ellos, que fueron los más intensos, dieron cuenta del 62% de la superficie.

Se han adoptado una serie de medidas, además de las que normalmente implementa Conaf , que en la temporada pasada fueron reforzadas. Se trata de actividades de prevención, convenios y trabajo coordinado con las brigadas de las empresas forestales, apoyo de otras instancias de la sociedad civil, del club aéreo, de la Oremi, actividades que están dentro de lo que es el plan regional de emergencia.

Desde el año pasado, cuando se enfrentó el plan de mitigación de la sequía con recursos de emergencia del Ministerio del Interior, la Intendencia efectuó un aporte para adelantar el uso de aviones o de helicópteros.

La mayor parte de los incendios parecieran tener su origen en el descuido humano, como la quema de residuos agrícolas, despreocupación de la gente que circula en lugares donde hay plantaciones, y personas de extrema pobreza que hacen carbón en los sectores precordilleranos, entre otros factores.

A pesar de que se ha apoyado a los pequeños agricultores y se han hecho campañas de prevención, hay que efectuar un trabajo fuerte para dar cuenta de los residuos agrícolas en forma ecológica y sustentable. En esto también se está trabajando con el Inia y con otras instituciones del Ministerio de Agricultura.

Es probable que los daños fueran menores si se contara con mayores recursos, en términos de disponer de diagnósticos aéreos sobre los incendios forestales. En plena temporada, esto se subsana con la coordinación que existe entre las distintas brigadas de Conaf y las empresas.

La cantidad de hectáreas plantadas con pino y la extensa superficie que aún queda de bosque nativo, obligan a realizar un gran esfuerzo en lo educacional, es decir, enseñar a cuidar este recurso.

Otro tema importante es el seguimiento de las investigaciones producto de las denuncias de incendios causados por quemas ilegales. En la Región, la Conaf realiza un trabajo conjunto con los jueces de policía local, no sólo en el tema de los incendios, sino también en el de la tala ilegal, lo que ha hecho que mejore la eficiencia y aparezca el Estado trabajando como un todo, el ente fiscalizador con el juez, que finalmente aplica las multas.

Encargado Gestión del Fuego de Conaf, señor Dante Bravo.

Señaló que, si bien la Séptima Región es la segunda en importancia en recursos forestales, la presencia del Estado es bastante reducida en cuanto al apoyo para el combate de los incendios forestales. Por algún motivo histórico, la Región ha quedado disminuida en la asignación de recursos, y los existentes son insuficientes.

Destacó que un primer punto importante sería legislar adecuadamente respecto del riesgo que constituyen los incendios forestales. De esa forma, los jueces podrán aplicar sanciones, que hoy son excesivamente altas, razón por la cual no las aplican.

Por otra parte, se puede establecer un plan de educación ambiental en los programas de estudio de los alumnos de enseñanza básica y media del país, insertándolo dentro de los planes y programas del Ministerio de Educación.

Otro aspecto por considerar es el de la policía forestal, de gran importancia en la investigación de las causas y en la prevención de los incendios forestales. Actualmente, la policía forestal se ha ido reduciendo a tal punto, que corre el riesgo de desaparecer como unidad de Carabineros. Si bien es cierto que Carabineros cumple otras relevantes funciones, la actividad de policía forestal también es muy importante y no debe quedar de lado.

También se debe reglamentar la disposición laboral de los combatientes forestales, ya que no es lógico que estén encasillados en la legislación laboral común, en circunstancias que esta actividad no tiene un horario normal de trabajo. Un incendio no tiene hora de inicio ni de término; sin embargo, la legislación laboral obliga al personal de Conaf a terminar su jornada a las 7 u 8 de la tarde.

Cuando se enfrenta un incendio y existe la amenaza de un daño inminente a instalaciones y a vidas humanas, en lugar de replegar a las brigadas, es preferible prolongar el trabajo para controlar el incendio lo antes posible. Sin embargo, este caso, la Conaf se expone a sanciones laborales.

6. Exposición de representantes de la Intendencia de la VIII Región.

Director Regional Conaf , señor Alberto Bordeau Schwarze .

Expuso que en el país ocurren anualmente alrededor de 5.400 incendios, y alrededor de 2.500 en la Región del Bíobío, con un porcentaje de incidencia muy alto, afectando más o menos 50 mil hectáreas. Menos del 1% de los incendios causan el 62% del daño, es decir, los incendios de características catastróficas, en términos de número, son muy pequeños, pero el daño es realmente enorme.

Más del 60% de esta ocurrencia se concentra en la Quinta, Octava y Décima Regiones. En el país, a diferencia de otros países como Estados Unidos o Argentina, donde las tormentas eléctricas son comunes, el 100% de los incendios son causados por el hombre y el 50% son intencionales.

En la temporada 1998-1999 hubo condicionantes especiales de tipo climático, una gran sequía, con el 50% de déficit en precipitaciones, lo cual ocasionaba una mayor presencia de viento puelche, una disminución de humedad en los combustibles, una aceleración de los procesos de combustión y un aumento de carga en el combustible fino, todo lo cual apuntaba hacia un comportamiento extremo de esos combustibles.

Por ser un año seco, la mayor incidencia de incendios no se explica porque haya habido mayor ocurrencia o gente provocándolos, sino porque hubo una temporada mucho más prolongada.

No existe una relación directa entre el presupuesto de que dispone el Fisco para el combate de los incendios y el hecho de tener una temporada especial, porque hay una asignación de partidas presupuestarias que es más o menos fija para el año y no permite responder con la suficiente flexibilidad a las situaciones de emergencia.

En el caso de las Regiones Octava y Novena, no es menor el problema de conflictividad con la etnia mapuche o con gente que dice representarla, que ha utilizado la técnica de generar un incendio como una fuente de conflicto.

La Intendencia Regional , consciente de que se enfrentaba a una temporada especial, trabajó a nivel de la Región con una estrategia que involucraba distintas instancias, asumiendo la internalización y la difusión de la problemática de los incendios forestales a nivel de los gobiernos provinciales, comunales y de la unidad regional. Asimismo, se elaboraron planes de prevención de incendios forestales, previamente al inicio de la temporada.

También se gestionaron recursos adicionales de emergencia para dotar de implementación a Bomberos y a las Fuerzas Armadas, a fin de que pudieran prestar apoyo en caso de emergencias especiales y también para trabajar en la zona de interfase, es decir, en la continuidad entre el bosque y la ciudad. Previendo que se trataba de una temporada muy complicada, se lograron adelantar recursos adicionales a los que maneja el presupuesto normal de operaciones para apurar el inicio de algunas brigadas y para contratar recursos aéreos.

La Corporación se dedicó a reforzar la campaña de prevención de incendios forestales dirigida a la difusión, emisión de cartillas, trabajo de educación ambiental a través de sus prevencionistas, silvicultura preventiva, trabajo con los municipios, entre otros.

Además, a la Conaf le compete la administración y fiscalización de las quemas controladas, que es un tema que a final de las temporadas puede ser una fuente de conflicto.

Por su parte, a nivel de los municipios, en esta estrategia se buscó que ellos elaboraran e implementaran los planes de prevención y coordinaran las acciones de prevención, ojalá con las juntas de vecinos, de modo de alcanzar un efecto multiplicador.

Una vez ocurrido un incendio, se pasa a la fase supresiva, en la cual la Intendencia se encarga de activar y coordinar el plan de emergencia regional y de gestionar los recursos adicionales necesarios para combatir en mejor forma los incendios. La Conaf dispone de los recursos terrestres y aéreos para enfrentar una operación normal.

A Carabineros de Chile le corresponde disponer los recursos que estén a su alcance para imponer orden y seguridad e investigar las causas que dieron origen a la emergencia. Las Fuerzas Armadas y Bomberos prestan personal y material y el Ministerio de Obras Públicas cede maquinaria pesada en caso de que sea necesario.

En lo relativo a la coordinación, es fundamental reforzar este aspecto entre la Conaf, la Oremi y los sistemas de protección privados que, en el caso de la Región del Bío-Bío, son muy relevantes, debido al patrimonio forestal con que cuenta la Región. Por su parte, los municipios deben disponer de recursos humanos y tecnológicos para ponerlos a disposición de quienes manejen la emergencia.

Las empresas forestales y la Conaf disponen de pocos recursos para operar contra los incendios forestales, que, por lo general, se destinan casi en su totalidad al combate. Por lo tanto, no se invierte en prevención, la que, a mediano y a largo plazo, solucionará el problema. En el país, la ocurrencia la causa el hombre, por lo que, si esto se reduce, se producirán efectos importantes.

Propone fortalecer los convenios con las Fuerzas Armadas. Los conscriptos que están haciendo su servicio militar pueden ser capacitados como combatientes de los incendios forestales. Así, una vez terminado su servicio militar, contarán con una capacitación laboral para su desempeño futuro.

Asimismo, sugirió hacer responsable pecuniariamente a aquel que ocasiona un incendio forestal que produce daños a un tercero. De esta manera, habría mayor participación e interés de parte de los propietarios para evitar los incendios ocasionados por descuido o por mal manejo.

Del mismo modo, sostuvo que los medianos propietarios debieran aportar en el sistema de protección que implementan las grandes empresas, en el cual no cooperan. Con alguna reglamentación legal, se los podría obligar a efectuar aportes o a cooperar, para allegar mayores recursos y realizar una labor más eficiente.

Jefe Unidad Gestión del Fuego de Conaf , señor Sergio Mendoza .

Sostuvo que Conaf requiere contar con los recursos necesarios y en forma oportuna para abordar adecuadamente una emergencia. Hay que avanzar en la implementación de los planes de emergencia, para optimizar el sistema y hacerlo operativo. Hay que incorporar nuevos actores al sistema, ya que sólo la Corporación y las empresas forestales hacen prevención de incendios forestales en el país.

Relató que en la Región se está trabajando en la incorporación de la variable de incendios forestales en los planes de ordenamiento territorial. Al trabajar con estos instrumentos -el plan de ordenamiento territorial, las ordenanzas municipales y las normativas-, se está incorporando a la comunidad. Con la comunidad organizada a través de sus organizaciones civiles, se puede trabajar en el tema en forma muy coordinada.

7. Exposición del representante de la Intendencia de la IX Región.

Integrante del Consejo Consultivo de la Corema y funcionario de Conaf, señor Sergio Meza.

Expuso que el Consejo Consultivo de la Corema , a petición del Intendente Regional , analizó el tema de los incendios forestales y generó una propuesta cuyo objetivo es la disminución de la ocurrencia y de la propagación de los incendios forestales, como una contribución al desarrollo sustentable de la Novena Región.

Hizo presente que la Novena Región tiene 780 mil habitantes, de los cuales 143 mil corresponden a comunidades indígenas. La mayor concentración de comunidades indígenas se ubica en Carahue, Imperial, Los Sauces , Purén , Traiguén y Collipulli.

La dinámica del sector forestal de la Región de la Araucanía ha generado un nuevo escenario, con las modificaciones del riesgo, del peligro y del daño potencial, lo que ha traído consigo cambios en la prioridad de la protección que condicionan las acciones, los recursos y la focalización de éstos.

Un aspecto importante del nuevo escenario de los incendios forestales es la concepción de multifuncionalidad de los bosques y su contribución al desarrollo sustentable a través de las variables económicas, socioculturales y ambientales.

El Consejo Consultivo de la Corema, a través de su trabajo, efectuó las siguientes proposiciones:

1. Es necesario concentrar los esfuerzos en acciones preventivas, en especial en el cambio de actitud de la población, a través de la educación formal e informal, donde se proyecten valores que contribuyan al desarrollo sustentable. Esta gestión puede ser reforzada con normativas, incentivos y/o impuestos.

2. La responsabilidad de protección predial es inherente a la propiedad, por lo cual es dable esperar que se tomen las medidas de prevención adecuadas. En este contexto, la fiscalización de las normativas vigentes debe ser potenciada en función de las causas principales.

3. Se deben identificar los distintos instrumentos que contribuyen a prevenir o minimizar los incendios forestales y construir con ellos un modelo de gestión que colabore al desarrollo sustentable, medible a través de criterios e indicadores.

4. Se debe hacer un análisis de prioridades de protección, incorporando valores de sustentabilidad frente a los daños potenciales y reconociendo a la comuna como unidad de análisis.

5. Es necesario promover la participación pública con el fin de lograr un mayor compromiso, superando el aislamiento de la técnica y de la ciencia. Se debe contemplar el aporte de la sociedad civil y de la militar, en especial en operaciones de supresión con personal y equipos, en particular aeronaves.

6. Es preciso recopilar los antecedentes de gestión histórica, en especial de eventos de gran magnitud, los que pueden ser de gran utilidad para avanzar aprovechando las experiencias y evitando reiteraciones.

7. Se deben realizar investigaciones en el tema, que permitan ofrecer alternativas de no uso del fuego, identificando criterios y zonas donde éste debe ser excluido como herramienta para reducción o eliminación de combustibles.

8. Se requiere utilizar las tecnologías disponibles, como la información meteorológica del Centro Nacional del Medio Ambiente -Cenma- y la capacidad instalada de las universidades. Los convenios y acuerdos internacionales en la temática ambiental pueden ser una oportunidad de trasferencia tecnológica.

9. Es necesario desarrollar un modelo de optimización de la gestión, de la prevención y de la supresión de incendios forestales.

10. Se debe crear un consejo a nivel regional, de amplia participación, que analice un plan de desarrollo quinquenal y planes operativos anuales, propuestos por un comité de apoyo técnico.

11. Es preciso determinar un mecanismo de evaluación de la gestión periódica y de los impactos sobre los distintos componentes del desarrollo regional.

12. En cuanto a la organización, es necesario fomentar la participación y la asociatividad, en especial de medianos y pequeños propietarios, en acciones de prevención de incendios forestales.

13. En lo relativo a la fiscalización, es preciso fortalecer la institucionalidad, toda vez que la Conaf, como corporación de derecho privado, carece de facultades de fiscalización.

14. Resulta indispensable disponer de alternativas tecnológicas que impidan el uso del fuego en la quema de desechos vegetales.

15. Se deben efectuar acciones localizadas, en forma estratégica y oportuna, para reducir la existencia de combustibles. En Estados Unidos se utiliza un sistema eléctrico para manejar el combustible.

16. Se requiere disponer de los recursos financieros en forma oportuna, al inicio de la temporada de mayor ocurrencia.

17. Es necesaria la formación de unidades de supresión implementadas y coordinadas a través de la asociatividad territorial o funcional. Un sistema de autoprotección similar funciona en Nueva Zelanda.

18. Establecer un mecanismo expedito de participación del personal de las Fuerzas Armadas, especializado e implementado logísticamente, focalizando recursos para ello en el marco de las catástrofes naturales. Esta es una alternativa y una oportunidad de capacitación para los conscriptos, que puede hacerse con fondos del Sence. Existe una experiencia parecida en España, que ha sido exitosa.

19. Se debe disponer de criterios y mecanismos de operación del personal respecto de su relación contractual y de remuneraciones durante las emergencias. En ocasiones, las brigadas de incendio de Conaf se retiran cuando el incendio aún no se ha apagado; de lo contrario, la institución se expone a denuncias en la inspección del trabajo.

20. Resulta indispensable perfeccionar las variables por considerar en la determinación de alertas, estableciendo un reglamento donde se incluyan líneas de toma de decisiones, con criterios definidos de acción.

21. Por último, es preciso diseñar, obtener los recursos y poner en marcha acciones de prevención en las comunas de mayor ocurrencia y, en particular, en áreas de conflicto, donde se contratarían personas líderes de las comunidades para desarrollar la labor de prevención de incendios forestales en ellas y en las escuelas del sector. Esta idea se ha implementado en Estados Unidos, donde se eligen líderes de la comunidad para que desarrollen labores de prevención.

8. Exposición del representante del Instituto de Jueces y Secretarios de Policía Local.

Juez de Policía Local de Lota y Presidente Regional del Instituto de Jueces y Secretarios de Policía Local de la VIII Región , señor Víctor Sáez Luengo .

Explicó que, en términos generales, existen cinco figuras delictivas claramente reglamentadas respecto de los incendios forestales.

En primer lugar, el delito de incendio propiamente tal, se encuentra reglamentado en el Nº 3º del artículo 476 del Código Penal, que señala que se castigará con presidio mayor en cualquiera de sus grados, lo que equivale a cinco años y un día a veinte años, al que incendiare bosques, mieses, pastos, monte, cierros o plantíos. Ésta es quizás la figura más importante que establece la legislación chilena en materia de incendios forestales. Consideró, de acuerdo con los antecedentes de que dispone, que éste ha sido el tipo de delito que se ha cometido en la zona, en particular en la Octava Región, a la cual pertenece.

En segundo lugar, hay una figura establecida en la ley de Bosques, el decreto Nº 4.363, del 30 de junio de 1931. En el inciso primero del artículo 22, se establece la segunda figura delictiva en materia de incendios forestales, el empleo del fuego en contra de la ley de Bosques y su reglamento, que está sancionado con la pena de presidio menor en cualquiera de sus grados, sesenta y un días a cinco años, o multa de diez a sesenta sueldos vitales.

La otra figura delictiva, que también está consagrada en el artículo 22, se refiere a rozar a fuego, a consecuencia de lo cual se puede producir algún incendio de carácter forestal. Ésta tiene una pena un poco menor, puesto que la pena decrece en relación con la gravedad del delito, de cuarenta y un días a cinco años y una multa que baja a 30 sueldos vitales mensuales.

Estos tres tipos penales son los que conoce la judicatura del crimen, conforme al procedimiento que establece el Código de Procedimiento Penal.

Las dos figuras restantes, que tienen pena inferior, son de competencia de los juzgados de policía local y difieren en que en la provocación del incendio no se actúa con dolo, como en los casos anteriores, sino por mera influencia o negligencia en el uso del fuego, que derive en un incendio que provoque daño o perjuicio en un bosque determinado. Se pena con prisión, de cuarenta y uno a sesenta y un días, y multa de uno a diez sueldos vitales mensuales.

La última figura que reconoce el ordenamiento jurídico en materia de incendios forestales está establecida en el Nº 11 del artículo 495 del Código Penal, que se refiere a la infracción que se comete cuando algún particular infringe la normativa que establece Conaf y que reglamenta las oportunidades durante las cuales en el año debe usarse fuego, sea para rozar, sea para quemar. Cuando se comete un delito de esa naturaleza, estamos ante la presencia de lo que el Código Penal llama falta, que se sanciona con multa de una a cuatro unidades tributarias mensuales.

Estas dos últimas figuras son las que conocen los juzgados de policía local, de manera que el conocimiento o la tramitación de las causas por incendios forestales en las regiones afectadas está encomendado única y exclusivamente a los juzgados del crimen.

En la Octava Región, en particular en las provincias de Concepción, Arauco , Ñuble y Bío-Bío , hay 34 juzgados de policía local, ninguno de los cuales conoce de las tres primeras figuras delictivas. Conocen de muy raras denuncias por incendios forestales provocados por negligencia o imprudencia o por infracción del Nº 11 del artículo 495 del Código Penal.

Así opera globalmente el sistema y ésas son las disposiciones legales que rigen la materia que interesa a la Comisión.

En materia de prueba, los tribunales del crimen cuentan con el peritaje. El tribunal debe asesorarse por informes periciales de personas técnicas en la materia, a fin de determinar la forma y condiciones en que el incendio se ha producido. Una vez determinado el tipo de infracción que se ha cometido, se puede conocer a los posibles responsables.

Este medio de prueba también puede emplearse en los juzgados de policía local, cuyo procedimiento, establecido en la ley Nº 18.287, es distinto del procesal penal, ya que es más breve y concentrado. Consideró que el sistema de los peritos es el único camino más confiable para la justicia, ya que permite determinar las causas y a los responsables de los delitos de incendios.

En general, los incendios forestales producidos en la Octava Región, que han sido de gran magnitud, son de competencia exclusiva de los juzgados del crimen.

Informó que en los 34 juzgados de policía local que componen la Octava Región no hay más de cinco o seis con denuncias por infracciones de la normativa de Conaf.

A su entender, los incendios forestales producidos en la Sexta, Séptima, Octava y Novena Regiones aún están tramitándose en los juzgados respectivos; su investigación aún no estaría finalizada.

Consultado acerca del procedimiento de investigación en los juzgados de policía local respecto de este tipo de denuncias, estimó que éste puede ser mejorado. Si se cuenta con los medios humanos y materiales adecuados, los resultados de una investigación judicial sobre un delito determinado podrían ser mejores. Sin embargo, en la Octava Región hay juzgados que poseen una sola sala en donde está el juez, el actuario y el secretario y no hay más funcionarios. Materialmente, es imposible investigar adecuadamente un delito en esas circunstancias.

Si bien no dispone de antecedentes específicos respecto de lo que ocurre en la Sexta, Séptima y Novena Regiones, observó que existen falencias similares en cuanto a los medios de que los jueces disponen para investigar un delito, considerando que la investigación, en especial de un delito de incendio, es una instancia difícil.

Sostuvo que no está al alcance de un juez promover modificaciones de tipo legal. Sin embargo, pueden colaborar activamente en la elaboración de una iniciativa.

Estuvo de acuerdo en que el fuego no debe utilizarse como un elemento para la agricultura, ya que gran cantidad de incendios se producen por usar el fuego como elemento de trabajo para preparar la tierra. Además, existen otros procedimientos más seguros y expeditos. Consideró que esta práctica debiera prohibirse legalmente y sancionarse el incumplimiento de la prohibición.

9. Exposición de representantes de la Junta Nacional del Cuerpo de Bomberos.

Vicepresidente , señor Alfonso Orueta Ansoleaga .

Explicó que la institución ha preparado un trabajo que abarca bastantes aspectos, incluidas la postura y la acción de Bomberos de Chile frente a los incendios forestales, de modo que la Comisión cuente con los elementos de juicio para comprender la perspectiva de los distintos agentes involucrados en este tipo de siniestros.

Como política general y actual de Bomberos de Chile, los incendios forestales son materia de competencia de la Conaf, y sólo implican la participación bomberil desde el momento en que se ven amenazadas las construcciones y lugares poblados, generándose la necesidad de disponer de material y voluntarios que permitan resguardar las vidas humanas y bienes en situación de riesgo.

Desde luego, ello no obsta para recordar que, históricamente, Bomberos ha sido, en sus 148 años de vida institucional, el organismo que, con precarios recursos, debió hacerse cargo de estos incendios, hasta que fueron confiados por ley a la Conaf.

Ahora bien, el aumento de la población ha significado la inclusión de sectores habitacionales en terrenos considerados forestales, y ha traído, como consecuencia, que los incendios que nacen en poblaciones se propaguen al bosque, y que los incendios que nacen en terrenos considerados como forestales se propaguen a poblaciones.

En consecuencia, la acción de Bomberos es, en este tema, co-participativa, especialmente en el control de incendios forestales en áreas de transición urbano-rural.

Conforme al principio anterior, los siempre limitados recursos con que cuenta la institución son destinados a otros fines. Los cuerpos de bomberos carecen del material especializado que exige este tipo de siniestros.

Asimismo, en diciembre de 1990, la Junta Nacional de Bomberos y la Corporación Nacional Forestal suscribieron un convenio cuyos principales acuerdos son:

-Establecer procedimientos para que Conaf solicite el apoyo de Bomberos en el combate de este tipo de siniestros.

-Conaf proporcionará los medios para solventar los gastos que los cuerpos de bomberos deben efectuar en combustibles, alimentación de campaña y reposición o reparación del material dañado.

-Tales recursos serán puestos anualmente a disposición de la Junta Nacional, la que, a su vez, los asignará a los cuerpos de bomberos que soliciten tal compensación, conforme a los análisis y procedimientos institucionales.

-Implementar anualmente un plan de capacitación en dos áreas: a) cursos para formar bomberos como instructores en incendios forestales, efectuados a través de la Academia Nacional de Bomberos, entidad dependiente de la Junta Nacional; y b) cursos de combate en incendios forestales para bomberos de compañías especializadas que ambas instituciones acuerden para ser realizados en regiones.

-Preparar también estudios y proyectos que permitan a Conaf acceder a créditos internacionales especiales, con objeto de adquirir material mayor destinado al combate de estos incendios. Tales vehículos serían entregados a Bomberos en comodato, con el compromiso de estar siempre disponibles al requerimiento de Conaf.

Bomberos deja expresa constancia de las excelentes relaciones institucionales que se han desarrollado con Conaf, de lo cual el convenio antes referido es -precisamente- un claro ejemplo de ello.

En el mismo sentido, Bomberos ha señalado en forma permanente que los recursos que se proporcionan a Conaf, para sus relevantes tareas, han sido siempre muy insuficientes y que, no obstante ello, se han cumplido plenamente los términos del convenio en dos ámbitos: otorgamiento de recursos anuales para gastos del servicio, producto de estos incendios, y la realización conjunta de actividades de capacitación con la Academia Nacional de Bomberos, tanto en el campus central de ella en la Región Metropolitana como en diferentes regiones del país.

Desde luego, las dificultades presupuestarias ya señaladas, tanto de Conaf como de Bomberos, han impedido concretar los convenios respecto a los vehículos especializados. Por lo tanto, Bomberos ha debido distraer recursos para un fin que sólo indirectamente se relaciona con la finalidad de los recursos que la institución recibe del Estado.

Esto se torna especialmente grave al considerar los aspectos en los que Bomberos se ve afectado por atender estos siniestros y que se señalan en seguida:

-Cansancio y perjuicio en la salud de los voluntarios. Considérese el esfuerzo físico que exigen estos siniestros, dada su ocurrencia -en general- en lugares de difícil acceso. Además, teniendo presentes los aspectos presupuestarios ya señalados, el personal de Conaf se retira al cumplir su jornada de trabajo y sólo en situaciones muy excepcionales se le autoriza sobretiempo. En cambio, al participar Bomberos, habida cuenta del riesgo de vidas humanas y bienes no forestales, su personal, en muchos casos, debe establecer guardias nocturnas en el lugar, con todos los riesgos físicos que ello supone.

-Pérdidas económicas y físicas, producto de los daños ocasionados en el material rodante mayor (carros bomba) y en los implementos menores que significa el material como mangueras y otros, cuyo desgaste en este tipo de siniestros -como es de suponer- es notablemente superior al de la mayoría de los que competen a Bomberos. Incluso, se cuenta entre los mártires bomberiles a un voluntario que falleció combatiendo un incendio forestal.

Hizo notar, además, que a Bomberos tampoco le compete la investigación, materia de la que se ocupa la policía forestal de Carabineros de Chile. Es de esperar que los cambios de esa corporación, que hoy se encuentran en proceso legislativo, tengan presente que no es posible hacer más eficiente la lucha contra los incendios forestales sin proporcionar los recursos que realmente demanda tan importante tarea.

Bomberos de Chile, en conclusión, mantiene su criterio básico de no participar en este tipo de siniestros, salvo en los casos en que amenacen vidas humanas y bienes no forestales, pero sólo para proteger a éstos.

Se reconoce, sin embargo, el uso social creciente del monte por parte de los habitantes de las ciudades, y el proceso de urbanización que han experimentado muchas zonas forestales aisladas o relativamente próximas a centros urbanos. Cabe preguntarse si todas estas construcciones cuentan con la autorización municipal correspondiente. Muchas veces, por falta de personal, en los municipios no se hacen las revisiones concretas de este tipo de viviendas, que se construyen en el sector suburbano o agrícola. Así, se han incrementado las posibilidades de incendio en las masas forestales, lo cual trae consecuencias no sólo sobre el medio natural, sino, además, sobre vidas humanas.

Ello ha obligado a adoptar las medidas antes expuestas y a distraer recursos institucionales para este fin, junto con apoyar plenamente todas las medidas que se estimen adecuadas para las tareas de prevención de este tipo de incendios.

Presidente , señor Octavio Hinzpeter Blumsak .

Complementó la exposición del señor Orueta expresando que la Comisión Especial de Bomberos, a la cual asiste como invitado permanente, es una excelente iniciativa, en la cual los bomberos han cifrado muchas esperanzas.

En cuanto al tema específico de los incendios forestales, señaló, en primer lugar, que Bomberos ha analizado y estudiado a fondo el problema de los incendios forestales, comparándolo con el de otros países. Tiene diversos vínculos y relaciones internacionales, por lo que puede aportar a la Comisión algunos antecedentes importantes.

En segundo término, uno de los problemas es saber qué se entiende por incendios forestales. Relata que el incendio producido hace años en Gómez Carreño , en Viña del Mar, donde se quemaron 150 casas, no era un incendio forestal, sino de matorrales y de pastizales. En ese tipo de siniestros no participan los funcionarios de la Conaf. En consecuencia, estimó que no existe claridad respecto de cuáles son las regiones forestales de Chile, ya que no existe un mapa forestal, que indique a la Conaf los lugares en los cuales debe combatir los incendios forestales.

En tercer lugar, existe un grave problema, mencionado por el señor Orueta , respecto de las Direcciones de Obras Municipales. En la actualidad, existen normas de construcción de todo tipo, ya sea para construir en altura, para construir cárceles, hogares de menores, etcétera; pero no existen normas para construir casas, que son grandes inversiones y grandes residencias. Este es un tema que hay que tener en consideración.

Estos casos son conocidos. Sin embargo, las Direcciones de Obras Municipales no cumplen su cometido y pierden de obtener ingresos. Al solicitar los permisos de construcción, debieran exigir que se cumplan las normas de construcción.

Sugiere que se estudie la posibilidad de efectuar un convenio similar al que existe en Europa, en especial en la Selva Negra, entre los países que tienen mayores zonas de bosques, para que los clubes aéreos privados efectúen patrullajes. Los pilotos, que deben tener determinadas horas de vuelo, no tienen los recursos para obtener el combustible. Piensa que en el caso chileno sería un gran aporte, previa capacitación especial de los pilotos que deben efectuar el patrullaje.

En cuanto a la prevención, consideró importante efectuar campañas. Sin embargo, no le pareció adecuada una campaña de Conaf en la cual aparecían unos árboles que se movían en la noche, lo que asustaba a los niños.

Estimó que se comete un error cuando se habla de temporada de incendios forestales, porque hay que estar pendiente de ellos los 365 días del año.

Recordó que en el Gobierno del Presidente Eduardo Frei Montalva se creó una Comisión Nacional de Protección de Incendios Forestales, la cual estaba integrada por Carabineros de Chile, la Fuerza Aérea, los Ministerios de Agricultura y del Interior, el Sag y Bomberos de Chile. El Ministerio de Agricultura consiguió un crédito de 2 millones de dólares para comprar elementos y equipos. La temporada terminaba el 30 de marzo y los camiones se guardaban para la próxima temporada, que empezaba en noviembre. Cuando se sacaron los camiones, se percataron de que les habían robado todas sus piezas y partes. Bomberos ofreció al Ministerio de Agricultura mantener a su cargo los camiones para que sirvieran en el área urbana, y en el período de incendios forestales entregarlos a Conaf; sin embargo, el celo institucional no permitió esa situación.

Por otra parte, Bomberos no está en condiciones de asumir los incendios forestales, ya que tiene a su cargo otras múltiples tareas, tales como cautelar el manejo de materiales peligrosos, los edificios en altura, la respiración cardiopulmonar, las inspecciones, los accidentes y los rescates de toda índole. La asamblea ha tomado una decisión muy clara en este sentido.

Informa que los recursos que ha solicitado para este año, sobre la base de un presupuesto bien fundamentado, que se limita a las rendiciones de cuenta del año anterior, suman 9.500 millones de pesos.

Recalcó que la institución jamás ha hecho cuestión de su trabajo, el que en los últimos años ha aumentado bruscamente. Si bien efectúa su labor con excelente voluntad, le agradaría que hubiese mayor preocupación por la institución, no sólo en lo relativo a los recursos, sino en todos los ámbitos.

Bomberos sabe que la comunidad lo apoya, porque es una de las instituciones más queridas del país, por lo que su organización ha significado a través de los años. Además, la Junta Nacional ha logrado la unificación de los bomberos, ya que un voluntario del pueblo más modesto del país está en las mismas condiciones de conocimiento que uno de la capital. Ha sido un trabajo bastante duro, que los tiene muy satisfechos; pero ese esfuerzo mancomunado que se está haciendo, al menos, debiera tener mayor respuesta, a fin de seguir trabajando cada día mejor.

También Bomberos ha intentado que Conaf le informe acerca del calendario de quemas controladas, lo que ha generado algunos problemas entre las instituciones. Ello, a pesar de que, a partir del convenio firmado entre ambas, las relaciones han mejorado considerablemente. Antes, cuando solicitó que se le pagaran los gastos y los daños producidos en sus implementos, Conaf no aceptaba que Carabineros llamara directamente a Bomberos, sino que la gestión debía canalizarse a través de esa Corporación.

Aclaró que Conaf se retira al finalizar su jornada de trabajo -las seis de la tarde-, porque las normas de seguridad indican que al oscurecerse no se debe seguir trabajando en un incendio forestal; sin embargo, los bomberos se quedan cuando hay casas amenazadas. En todo caso, se trata de un tema muy complejo.

Finalmente, destacó que la institución considera muy positivo que esta Comisión esté preocupada de cuidar los bosques del país. Desde luego manifiesta su disposición para cooperar y contribuir en lo que la Comisión le solicite.

Prosecretario, señor Fernando Acuña .

Explicó, en cuanto al convenio efectuado con la Conaf, que guarda estricta proporción con los ingresos que recibe esa institución del Estado para su trabajo. Tanto para la Conaf como para Bomberos, esos fondos son totalmente insuficientes; pero la misión va mucho más allá de la parte económica.

Después de combatir un siniestro, el material queda en condiciones deplorables. El aporte de Conaf sólo alcanza para reparar uno o dos carros de todos los que se inutilizan, sin contar todo el material menor que se quema. Lógicamente, la institución trata de ser lo más austera y equitativa posible respecto de aquellos cuerpos de bomberos que lo solicitan. Sin embargo, algunos cuerpos de bomberos han tenido que pagar hasta su alimentación durante los combates, porque la Conaf y los municipios no aportan recursos o medios para financiar ese ítem.

Por otra parte, Carabineros de Chile se encarga de comunicar a los juzgados el problema de los incendios forestales y los motivos que los causaron. En el caso de los incendios urbanos, el cuerpo de bomberos respectivo emite un informe al juzgado correspondiente, en el cual da a conocer los motivos posibles por los cuales se originó el siniestro. En cuanto a los incendios forestales, Carabineros de Chile tiene una sección especial encargada de emitir el informe correspondiente en ese aspecto.

El decreto con fuerza de ley Nº 251, particularmente en la disposición contenida en el artículo 17, establece que el comandante del cuerpo de bomberos de la localidad debe evacuar un informe de origen y causa en todos los siniestros por incendio, que se debe dirigir inmediatamente al juzgado. Ese informe tiene un valor probatorio especial.

Ese informe, en la casi totalidad de los casos, se envía con posterioridad al incendio y a requerimiento del propio juez. No tiene el mismo valor probatorio que un peritaje realizado por otra institución, como, por ejemplo, Labocar o el Laboratorio de Criminalística. La ley le asigna un valor especial, que puede ser discutible.

En términos de remuneración, como se trata de un deber o de una carga pública, este informe no tiene ninguna remuneración en particular. Sin embargo, en ciertas oportunidades -recordando algunos incendios famosos, como el del Regimiento Rancagua, en Arica-, se ha pedido a un cuerpo de bomberos o a un departamento técnico un peritaje complementario y se ha ofrecido la remuneración correspondiente, pero que no tiene ninguna relación con la que obtiene cualquier perito particular nombrado por la Corte de Apelaciones o que trabaje en una compañía de seguros. Además, tampoco hay reembolso de gastos.

Las investigaciones de incendios son altamente científicas y requieren personal con una preparación muy especial, la cual demora bastantes años, porque es un proceso paulatino de desarrollo del profesional que estudia el problema. En la actualidad, la policía forestal sigue cursos de investigación de incendios con Bomberos, con el Laboratorio de Criminalística y con Carabineros. Por lo tanto, estos estudios suelen ser genéricos. Constituyen una metodología de investigación que se aplica a cada uno de los diferentes eventos, que incluyen incendios y también explosiones. Sin embargo, hay cierto tipo de eventualidades que se dan únicamente en los incendios forestales, donde la propagación del fuego es de naturaleza diferente.

En definitiva, a pesar de que la ley no contempla que Bomberos deba desarrollar institucionalmente este tipo de investigaciones, suele suceder que los juzgados así lo soliciten. Estos informes se proporcionan en forma gratuita, sin remuneración intermedia. En muchos casos, como en los de la Octava y de la Novena Regiones, se han elaborado informes complementarios, que han servido de base para el procesamiento de personas. Recalcó que, si bien Bomberos está preparado para esa labor, la ley encomienda esta responsabilidad a la policía forestal y que la ayuda bomberil es únicamente subsidiaria.

V. CONCLUSIONES DE LA COMISIÓN.

Se consignan, a continuación, los propósitos y objetivos de la investigación, contenidos en el proyecto de acuerdo Nº 225, al tenor de los documentos y declaraciones conocidos por esta Comisión, de los cuales se desprenden las conclusiones que forman parte del acuerdo que se somete a consideración de la honorable Cámara.

1. Que, frente a los graves hechos relacionados con los incendios forestales de la Sexta, Séptima, Octava y Novena Regiones del país, ocurridos en la presente temporada, se pudo acotar que una de las principales causas de la ocurrencia de estos siniestros fueron las extremas condiciones climáticas de sequía y la falta de precipitaciones causadas por el fenómeno de “La Niña”.

Se comprobó, además, que, aun cuando nuestro país tiene un nivel de gastos razonable para prevenir y combatir siniestros forestales, no cuenta con tecnología de punta para detectar, anticipadamente, fenómenos naturales que puedan dar origen a estos incendios.

2. Que el grave daño producido al patrimonio forestal del país y la destrucción de la vegetación por los incendios forestales han sido considerados una catástrofe ecológica, por cuanto los recursos forestales involucrados constituyen elementos de importancia en los ciclos y cadenas ecológicas. Consecuentemente, el daño es cuantioso y la recuperación de esos terrenos requerirá de un esfuerzo significativo y prolongado.

3. Que de las acciones preventivas, de control, de combate y de investigación adoptadas por parte de los organismos del Estado pertinentes, se demuestra que, estadísticamente, las causas de los incendios forestales, en el 100%, se deben a la acción del hombre, siendo alrededor del 50% intencionales; en el resto, se trata de negligencia y de falta de cuidado en el uso del fuego.

Estas mismas estadísticas señalan que el esfuerzo en materia de protección y de prevención forestal está asumido por dos actores: Conaf, que atiende el 93% de la superficie, y 18 grandes empresas forestales, que asumen el 7% restante. Consta en este análisis que hay un segmento importante de grandes y medianos propietarios que no participan en este esfuerzo.

Del gasto total anual, no más del 5% se destina a las acciones de prevención y de protección de incendios forestales; el 95%, a acciones de combate de incendios.

Vuestra Comisión desea llamar la atención respecto de la importancia de privilegiar la prevención, considerando que ésta no significa un gasto, sino más bien una inversión.

4. Que, en la investigación de los hechos y circunstancias de la probable autoría de ciertos incendios que habrían sido provocados, por los testimonios conocidos se pudo constatar que uno de los factores que influyó en la magnitud de los siniestros fueron las condiciones climáticas existentes.

En el siniestro ocurrido en la VI Región, se pudo deducir que hubo negligencia en el uso del fuego. La ocurrencia de diversos incendios en la VII Región pudo tener un origen accidental. En cuanto a la VIII Región, la simultaneidad de los siniestros ocurridos hace presumir intencionalidad.

En la IX Región, se presume que hubo actos maliciosos, no obstante que, en las regiones motivo de esta investigación, las causas por delito de incendio se encuentran pendientes ante los tribunales ordinarios de justicia, razón por la cual esta Comisión no ha tenido a la vista los elementos necesarios para emitir una opinión fundada sobre el particular.

5. Que, en lo atinente a la relación que estos hechos puedan tener con el conflicto de propiedad que existe entre comunidades indígenas y privados, de los testimonios recogidos en la investigación esta Comisión no ha podido adquirir, hasta ahora, la convicción de que en ellos haya habido participación o intervención directa de miembros de comunidades indígenas. No obstante, resulta necesario hacer presente que esta situación de conflicto permanente puede ser causal de incendios forestales.

6. Que, en cuanto a la presencia e intervención de hecho de personas extranjeras en estos actos ilícitos derivados de conflictos étnicos, por no contar con los elementos de juicio necesarios, vuestra Comisión no ha arribado al convencimiento de que haya existido real y efectiva participación de personas de nacionalidad extranjera en los siniestros forestales objeto de esta investigación.

VI. PROPOSICIONES DE LA COMISIÓN.

En mérito de las conclusiones a las que ha arribado, y teniendo en consideración que existe, en la actualidad, la urgente necesidad de mejorar el conocimiento sobre la real magnitud del impacto que estos siniestros ocasionan al patrimonio forestal del país, para lo cual se requiere de la coordinación de esfuerzos, tanto del sector público como del privado involucrados en la materia, para así lograr prevenir adecuadamente estos sucesos, vuestra Comisión viene en proponer a la honorable Cámara de Diputados lo siguiente:

A) En relación con la autoría de los incendios forestales, vuestra Comisión recomienda dejar la investigación a cargo de los tribunales ordinarios de justicia, como, asimismo, aquella relativa a la participación en estos siniestros de personas pertenecientes a comunidades indígenas, en conflicto con particulares por posesión de tierras y de personas extranjeras involucradas en estos sucesos.

B) En cuanto a las medidas que se deben adoptar para prevenir la ocurrencia de los incendios, se propone:

Iniciativas legales o reglamentarias:

1. Incrementar sustancialmente los recursos asignados a la policía forestal de Carabineros de Chile y a la Corporación Nacional Forestal, que permitan efectuar diagnósticos aéreos oportunos y contar con sistemas de detección terrestres, que son altamente científicos y requieren personal con una preparación técnica especial. Asimismo, aumentar el presupuesto asignado a la policía forestal, que le permita contar con los medios humanos y materiales adecuados para mejorar los resultados de sus investigaciones.

2. Establecer requisitos, condiciones y procedimientos específicos de quemas agrícolas y forestales. Determinar un calendario de autorizaciones, que sea amplia y oportunamente informado, de manera de permitir su adecuada fiscalización. Asimismo, estudiar y desarrollar alternativas tecnológicas que impidan, en lo sucesivo, el uso del fuego en la quema de desechos vegetales.

3. Perfeccionar la legislación relativa al delito de incendio forestal, disminuyendo las sanciones penales excesivamente altas, de manera de permitir que los jueces las apliquen efectivamente.

4. Establecer una normativa que obligue a los medianos propietarios forestales a contribuir en la prevención y el combate de los incendios forestales, mediante un sistema de autoprotección, de participación en sociedades de protección o de aportes a la Corporación Nacional Forestal.

5. Incentivar la preocupación de los propietarios para la adopción de medidas de prevención, responsabilizando pecuniariamente a quien ocasione un incendio forestal que produzca perjuicios a terceros.

6. Flexibilizar la normativa laboral aplicable a los brigadistas de Conaf, que les permita operar en una jornada de trabajo especial durante el combate de un incendio forestal.

7. Incorporar la variable de incendios forestales en las normas de construcción, en los planes de ordenamiento territorial y en las ordenanzas municipales, permitiendo la adopción de medidas preventivas en la construcción de viviendas en el sector suburbano o agrícola.

Medidas de orden administrativo:

1. Implementar y aumentar los planes de capacitación que efectúa la Corporación Nacional Forestal, realizando cursos de formación y de combate de incendios forestales para el personal de Carabineros y de Bomberos.

2. Fortalecer convenios con las Fuerzas Armadas, de manera de implementar un mecanismo de participación de los conscriptos, previa capacitación adecuada, como combatientes de incendios forestales.

3. Establecer un procedimiento expedito que permita a la Corporación Nacional Forestal gestionar la participación de Bomberos en el control de incendios forestales en áreas de transición urbano-rural, que contemple los medios para solventar los gastos que éstos deban efectuar en combustibles, alimentación, reposición o reparación del material dañado y otros.

4. Establecer convenios con clubes aéreos privados para que efectúen patrullajes, previa capacitación especial de los pilotos.

5. Realizar campañas preventivas y de difusión locales, focalizadas en los agentes causantes de los siniestros, en forma permanente, sin limitarla a la temporada de mayor ocurrencia, que fomente un cambio de actitud de la población respecto de la importancia del patrimonio forestal del país.

6. Incorporar en los programas de estudios de los alumnos de enseñanza preescolar, básica y media del país ramos relacionados con protección del medioambiente. Asimismo, reforzar las brigadas escolares ecológicas existentes.

7. Capacitar a los profesores que deban impartir los cursos en la educación escolar y preescolar, que signifique un incremento en sus rentas como asignación de perfeccionamiento.

8. Formar grupos voluntarios de apoyo en actividades preventivas o de combate en casos de emergencia y contratar líderes de las comunidades para desarrollar labores de prevención a nivel local.

9. Incrementar las actividades de fiscalización, a través del aumento del patrullaje tanto terrestre como aéreo, en especial en la temporada de mayor ocurrencia de incendios. Instalar cuarteles móviles en lugares de mayor riesgo.

10. Realizar investigaciones para ofrecer alternativas de no uso del fuego, identificando criterios y zonas donde éste debe ser excluido como herramienta.

11. Incrementar el control y las revisiones que efectúan las Direcciones de Obras Municipales respecto del cumplimiento de la normativa sobre construcción.

12. Organizar corporaciones regionales de planificación y coordinación, creando una estructura que atienda las emergencias que sobrepasen las capacidades de las regiones y reforzando los planes regionales de emergencia a través de un trabajo coordinado con los servicios públicos, las brigadas de las empresas forestales y otras instancias de la sociedad civil.

13. Crear un consejo regional de amplia participación, que analice un plan de desarrollo quinquenal y planes operativos anuales, propuestos por un comité de apoyo técnico.

-o-

Se designó diputado informante al señor Roberto Delmastro Naso .

Sala de la Comisión, a 26 de enero de 2000.

Acordado en sesiones de fechas 16 de junio; 5 de julio; 9 y 18 de agosto; 1, 8 y 15 de septiembre, 14 de octubre de 1999 y 26 de enero de 2000, con la asistencia de los diputados señores Delmastro Naso, don Roberto ( Presidente ); Álvarez-Salamanca Büchi, don Pedro Pablo ; Fossa Rojas, don Haroldo ; Gutiérrez Román, don Homero ; Hernández Saffirio, don Miguel ; Navarro Brain, don Alejandro ; Ortiz Novoa, don José Miguel ; Recondo Lavanderos, don Carlos ; Salas de la Fuente, don Edmundo , y Sánchez Grunert, don Leopoldo .

Por la vía del reemplazo, asistieron los diputados señores Ascencio Mansilla, don Gabriel ; Muñoz Aburto, don Pedro ; Palma Flores, don Osvaldo , y Vega Vera, don Osvaldo .

(Fdo.): MIGUEL CASTILLO JEREZ, Secretario de la Comisión ”.