Labor Parlamentaria

1. Antecedentes

Ya desde hace muchos años visitantes de parques nacionales y otras áreas silvestres protegidas, así como organizaciones turísticas, ambientalistas y municipios, además de la propia Conaf, han venido manifestando su preocupación por hechos lamentablemente cada vez menos aislados y que no han podido ser resueltos, pese a la dictación de normas, reglamentos y ordenanzas municipales.

Se trata de la irrupción, por vías no habilitadas de motocicletas, cuatrimotos, buggys, squads y otros, incluidas en algunas ocasiones vehículos tipo jeep, afectando la flora y la fauna protegida, en muchos casos en riesgo de extinción.

Algunos ejemplos

- Reserva Nacional El Yali: ubicada en la comuna de Santo Domingo, se ha visto perturbada por la reiterada irrupción de conductores de motocicletas y jeeps, quienes, obviando la prohibición de realizar actividades caracterizadas como deportivas que puedan alterar los frágiles ecosistemas del humedal, ingresan por vías ilegales (predios vecinos y balneario) y generan verdaderas pistas de carrera en lugares donde el agua ha disminuido. Esta situación pone en peligro a las aves acuáticas y ribereñas que habitan la unidad administrada por la Conaf, pues el estridente sonido de motores junto al inusual movimiento de aguas, les produce estrés y miedo, por lo que tienden a abandonar las lagunas e interrumpir sus procesos de anidación, alimentación y descanso. Desde el 1 de enero de 2014, rige una ordenanza municipal que permite multar las actividades que, directa o indirectamente, interrumpan los ciclos naturales de los ecosistemas del humedal y las multas para quienes transgredan las normativas de la Reserva Nacional El Yali van desde las 3 a las 5 UTM. (Fuente: Conaf [1])

- Parque Nacional Villarrica: Dentro de las categorías de amenazas que tiene el parque nacional, las antrópicas, o generadas por el hombre, ocupan gran parte de esta lista. Este es un parque nacional que está dada por su configuración geológica, dados los diversos impactos que han generado la formación geológica que tiene, la vegetación que tiene es relativamente frágil y actividades como el motociclismo, cuatrimotos y buggies generan un impacto directo a la vegetación y a especies de fauna que les cuesta mucho establecerse dentro del parque. Todo esto, pese a los esfuerzos de guardaparques para poner trabas (como escalones o reforzamiento de cercos) para evitar los accesos. El mayor problema, en principio, estaría por la gran cantidad de entradas que Conaf no tiene cómo controlar, como huellas naturales y otras en predios particulares colindantes con el parque. La administración del Parque ha planteado este tema al interior del Concejo Municipal para promover una ordenanza que trate de poner cortapisas más altas y sanciones a quienes infrinjan la normativa [2].

- Parque Nacional Puyehue: La Cámara de Turismo de Lago Ranco manifestó su inquietud y preocupación por el ingreso de desconocidos en vehículos y motos al Parque Nacional Puyehue Cordón Caulle, por el sector de la cuenca del Ranco, dañando el medio ambiente. Desde el municipio indican que han denunciado estos hechos ante la Conaf, ya que además de utilizar los senderos de trekking para realizare estas actividades ilegales, dejan mucha basura en esos lugares[3]. Por su parte, más recientemente el Ministerio de Medio Ambiente anunció la presentación de una demanda por daño ambiental, contra los motoristas que estarían ingresando por el lado norte del Parque Nacional Puyehue, mientras que la Conaf realizaría una denuncia por los mismos hechos [3]. Esta situación también ha sido expuesta, con vídeos y fotografías, en la Comisión de Medio Ambiente del Consejo Regional de Los Ríos [4].

- Parque Nacional Radal Siete Tazas: El Concejo Municipal de Molina aprobó por unanimidad la Ordenanza sobre uso, goce, protección resguardo y conservación del Parque Nacional Radal Siete Tazas y sus alrededores, tras meses de intenso trabajo, en el que participaron tanto organizaciones sociales como lugareños, personal de la Conaf, de la Corporación Municipal de Turismo y del municipio. El documento detalla también que los motorizados podrán transitar a una velocidad máxima de 30 kilómetros por hora, prohibiéndose las motocicletas en los senderos y caminos internos del Parque. En tanto, los ciclistas podrán circular exclusivamente por los caminos vehiculares. También hay restricciones para lo que respecta a contaminación acústica, impidiendo la circulación de vehículos con escape libre o dispositivos que aumenten el ruido, al igual que los generadores de combustión interna que no tengan buenas condiciones en sus sistemas de silenciador [5].

2. La Ley del SNASPE

La Ley N°18.362 [6], de 1984, Crea un Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas del Estado que en su Artículo 1° explicita sus objetivos:

“Artículo 1°. Créase un Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas del Estado, el que tendrá los siguientes objetivos de conservación:

a) Mantener áreas de carácter único o representativas de la diversidad ecológica natural del país o lugar con comunidades animales o vegetales, paisajes o formaciones geológicas naturales, a fin de posibilitar la educación e investigación y de asegurar la continuidad de los procesos evolutivos, las migraciones animales, los patrones de flujo genético y la regulación del medio ambiente;

b) Mantener y mejorar recursos de la flora y la fauna silvestres y racionalizar su utilización;

c) Mantener la capacidad productiva de los suelos y restaurar aquellos que se encuentren en peligro o en estado de erosión;

d) Mantener y mejorar los sistemas hidrológicos naturales, y

e) Preservar y mejorar los recursos escénicos naturales y los elementos culturales ligados a un ambiente natural.”

Para cumplir con dichos objetivos, por cierto, diferenciados según el tipo de área de que se trate y sus características particulares, el Artículo 13 de la citada ley establece:

“Artículo 13.- La corporación deberá elaborar un plan de manejo para cada unidad en concordancia con las definiciones y objetivos señalados para la categoría de manejo respectiva. El Reglamento fijará las normas generales para cada categoría de manejo y establecerá, asimismo, las materias y actividades que deberán contemplar tales planes.”

Pese a ello, la misma norma indica en su Artículo 25, que actos estarán prohibidos en las áreas protegidas:

“Artículo 25.- En las áreas silvestres queda prohibido:

a) Causar deterioro en las instalaciones existentes.

b) Vaciar o depositar basuras, productos químicos, desperdicios o desechos de cualquier naturaleza o volumen en los sistemas hídricos o en lugares no habilitados para el efecto.

c) Ingresar a ellas sin autorización o sin haber pagado el derecho a ingreso.

d) Pernoctar, merendar, encender fuego o transitar en los lugares o sitios que no se encuentren expresamente habilitados o autorizados para ello.

e) Destruir o dañar bienes culturales, así como su transporte, tenencia y comercialización.

f) Ejecutar cualquier otra acción contraria a los objetivos de la categoría o unidad de manejo respectiva.

g) Remover o extraer suelo, hojarasca, humus, turba, arena, ripio, rocas o tierra.

h) Intimidar, capturar, sacar o dar muerte a ejemplares de la fauna.

i) Cortar, arrancar, sacar, extraer o mutilar ejemplares de la flora.

j) Destruir nidos, lugares de reproducción o crianza o ejecutar acciones que interfieran o impidan el cumplimiento del ciclo de reproducción de las especies de fauna.

k) Recolectar huevos, semillas o frutos.

l) Introducir ejemplares de flora y fauna ajenos al manejo de la unidad respectiva.

m) Provocar contaminación acústica o visual.

Sin embargo, en las Reservas Nacionales podrán ejecutarse aquellas acciones de las señaladas en las letras g) a la m) que el plan de manejo contemple para el cumplimiento de los fines propios de la unidad.

No obstante lo establecido en el inciso primero, la Corporación, mediante resolución fundada, podrá autorizar la realización de actividades de carácter científico y de aquellas destinadas a la protección y vigilancia de las unidades o a la habilitación de lugares para la educación o la recreación, todo ello de acuerdo con los respectivos planes de manejo, y aun cuando esas actividades requieran la ejecución de algunos de los actos mencionados en el referido inciso.

En los casos en que la realización de los actos a que se refiere este artículo sea procedente de conformidad con lo dispuesto en los incisos anteriores, la Corporación determinará las normas técnicas pertinentes para reducir al mínimo el grado de intervención sobre los recursos.

Los bienes provenientes de Reservas Vírgenes, Parques Nacionales y Monumentos Naturales no podrán ser comercializados.”

Sin embargo, seguramente por su antigüedad, esta ley no contempla mayores referencias a la presencia de vehículos de distintos tipos al interior de las áreas protegidas. De hecho, la palabra “vehículo” está consignada solo dos veces, solo una de ellas acerca de su circulación:

“Artículo 4°. Denomínase Reserva de Región Virgen un área donde existen condiciones primitivas naturales de flora, fauna, vivienda y comunicaciones, con ausencia de caminos para el tráfico de vehículos motorizados, y vedada a toda explotación comercial.”

3. Planes de Manejo Parques

Según el Artículo 13 de la Ley N°18.362, “la corporación (Conaf) deberá elaborar un plan de manejo para cada unidad en concordancia con las definiciones y objetivos señalados para la categoría de manejo respectiva. De esta manera existen Planes de Manejo de Parques Nacionales [7] y Planes de Manejo de Reservas Naturales [8].

A manera de ejemplo, considerando algunos de los casos citados más arriba, revisaremos el Plan de Manejo Parque Nacional Puyehue [9], de Noviembre 2008 en la materia de tránsito de vehículos motorizados o no motorizados.

Dicho Plan establece áreas diferenciadas en el Parque. Una de ellas es la denominada como “Primitiva”, que son aquellas “que presentan un mínimo de intervención humana. En este tipo de zonas es posible encontrar ecosistemas únicos, especies de flora o fauna o fenómenos naturales de valor científico que son relativamente resistentes y que podrían tolerar un moderado uso público. Se excluyen caminos y el uso de

vehículos motorizados. Su objetivo general es preservar el medio ambiente natural y al mismo tiempo facilitar la realización de investigación científica.”

En el caso de la “Zona de Uso Público Extensivo”, el Plan indica que “se permitirá el tránsito en vehículos motorizados y a pie, sólo por las vías y senderos habilitados para estos fines.”, agregando que “solo se permitirá el ingreso en vehículos por caminos ya habilitados y autorizados en zonas de uso extensivo e intensivo, en forma regulada.”

Adicionalmente, el Plan de Manejo establece que “se elaborará un reglamento de uso público para difundir a los visitantes en todos los sectores de la unidad, en el cual se prohibirá lo siguiente:

1) Cortar y extraer vegetación silvestre.

2) Cazar o capturar fauna silvestre.

3) Molestar a la fauna y/o proporcionarles alimentos.

4) Ingresar o introducir animales domésticos o mascotas.

5) Introducir vegetales o animales, sean exóticos o nativos.

6) Utilización de vehículos motorizados por vías no autorizadas.

7) Crear nuevos senderos o caminos no habilitados para el uso público.

8) Utilizar o derramar productos tóxicos o contaminantes.

9) Arrojar basura.

10) Hacer fuego en zonas no habilitadas.

11) Acceder y acampar en áreas restringidas sin la autorización de la administración de la unidad.

12) Acceder a los sectores de la unidad sin contar con información acerca del estado de los caminos o problemas climáticos.”

Es decir, el ingreso ilegal de vehículos al interior de áreas protegidas es un problema detectado hace mucho tiempo. Sin embargo, pareciera que hasta ahora estas medidas no han surtido el efecto disuasorio esperado, entre otras razones porque la escasez de personal no permite una fiscalización permanente de las amplias superficies y los distintos ingresos posibles a parques y otras unidades de protección.

Denuncia de la Conaf

Pese a lo anterior, y siguiendo con el ejemplo del Parque Nacional Puyehue, podemos ver como recientemente a raíz de los hechos denunciados, la Conaf presentó una querella criminal ante el Segundo Juzgado de Garantía de Río Bueno, “en contra de quienes resulten responsables, por el delito de daño a la propiedad y al patrimonio ambiental del país ocurridas, cometido al interior del Parque Nacional Puyehue, en una zona ubicada en la comuna de Río Bueno detectado en los días 6 y 7 de mayo de 2021”.

La citada acción judicial explica el contexto de los hechos denunciados:

“Se procedió a recorrer el área Norte del Parque Nacional Puyehue, comuna de Río Bueno de la Región de Los Ríos, próximo a la zona donde se encuentran las azufreras, ubicadas en las coordenadas 40.493445°S 72.16060°W a una Altitud de 1523 msnm. El objetivo de dicho patrullaje era ratificar la efectividad de una denuncia respecto de un grupo de personas que ingresaron al Parque Nacional Puyehue en motocicletas, específicamente en el área de los geiseres del Volcán Puyehue, que corresponde a una Zona de Uso Primitivo, conforme se regula en el Plan de Manejo del Parque Nacional Puyehue, aprobado mediante Resolución N°113 de fecha 27 de febrero del año 2009 por la Dirección Ejecutiva de Conaf.

Conforme a dicho instrumento de planificación y conservación, la zona recorrida corresponde a un tipo de suelo volcánico por lo que la actividad recreacional con motocicletas NO está permitida. Es más, está PROHIBIDA, por el daño que produce al patrimonio ambiental, afectando directamente al Parque Nacional Puyehue, creado para la conservación in situ de la diversidad biológica y entregado su resguardo y administración a Conaf a fin de dar cumplimiento al deber del Estado de preservar la naturaleza, conforme mandata el artículo 19 N°8 de la Constitución de la República.

En el sendero se aprecian daños ocasionados por las motocicletas (desde el límite norte del Parque Nacional Puyehue hasta el área de los geiseres), en una extensión de aproximadamente 3.5 kilómetros. Estos daños son producidos por peso de las motocicletas empleadas, que oscila entre 150 y 250 kg, el ancho de los neumáticos y las bandas de la rodadura que poseen, para obtener la tracción necesaria. Esta serie de factores provocaron la apertura de brechas en la huella del sendero, produciendo importantes pérdidas de cubierta vegetal y provocando la escorrentía (proceso físico que consiste en el escurrimiento del agua de lluvia por la red de drenaje).

Este proceso físico se encontró a lo largo de un área extensa y de forma notoria, debido a la degradación y compactación del suelo, lo que queda graficado en el levantamiento fotográfico que se acompaña a esta querella.

Las huellas de motocicletas también se encuentran presentes en el área de los geiseres del Volcán Puyehue. Es en esta área donde es más evidente el daño a la propiedad y al patrimonio ambiental del país, resguardado en este Parque Nacional. Se apreció -además- un impacto visual (paisaje) en el momento de la visita. En relación con la erosión en cárcavas (consiste en el vaciado de las partículas del suelo o sustrato por un flujo concentrado que da lugar a estrechas incisiones y llevan agua sólo durante e inmediatamente después de fuertes precipitaciones), estas ocasionan importantes problemas de erosión y la formación de pequeños barrancos o grietas, las cuales seguirán ampliando su tamaño producto de las lluvias imperantes en dicha zona por varios meses durante el año.

En materia penal, las acciones descritas y constatadas por los guardaparques que realizaron el patrullaje junto a funcionarios de la PDI, tal como se detalla más arriba, configuran la comisión del delito de daño previsto y sancionado en los artículos 484, 485 N°4 y 486 del Código Penal, que castigan:

Artículo 484: Incurren en el delito de daños y están sujetos a las penas de este párrafo, los que en la propiedad ajena causaren alguno que no se halle comprendido en el párrafo anterior.

Artículo 485: Serán castigados con la pena de reclusión menor en sus grados medio a máximo y multa de once a veinte unidades tributarias mensuales, los que causaren daño cuyo importe exceda de cuarenta unidades tributarias mensuales:

4.° En cuadrilla y en despoblado;

Artículo 486: El que, con alguna de las circunstancias expresadas en el artículo anterior, causare daño cuyo importe exceda de cuatro unidades tributarias mensuales y no pase de cuarenta unidades tributarias mensuales, sufrirá la pena de reclusión menor en sus grados mínimo a medio y multa de seis a diez unidades tributarias mensuales.

Considerando los hechos expuestos anteriormente, se puede apreciar la participación de un grupo de persona, que usando vehículos motorizados ingresó a un bien fiscal declarado Parque Nacional, bajo protección oficial y administrado por la Corporación Nacional Forestal, que bajo instrumento de planificación ha declarado la zona dañada como Zona Primitiva, en donde está prohibido el ingreso de personas en vehículos motorizados, los que entraron “en cuadrilla” y en zona despoblada, siendo dicha acción típica, antijurídica y culpable, conforme se ha detallado”.

4. Legislación comparada

Revisando la legislación comparada es posible evidenciar que en otras latitudes la presencia de vehículos de diversas especies al interior de parques nacionales y otras áreas protegidas, también ha sido un tema a enfrentar, gatillado sin duda por el aumento del parque automotriz y también por el creciente mejoramiento de las condiciones de acceso a estos lugares y el consiguiente aumento del número de personas que las visitan.

Algunos ejemplos:

- Para el Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia en las áreas protegidas de carácter nacional están totalmente prohibidas todo tipo de actividades relacionadas con vehículos 4x4 o motocicletas de 2, 3 o 4 llantas [10]. De hecho, el Decreto N°1076 de 2015 contempla que los senderos ecológicos no pueden ser habilitados para el tránsito de vehículos, es decir no permite transitar con vehículos comerciales o particulares fuera del horario y ruta establecidos y estacionarlos en sitios no demarcados para tales fines [11].

Venezuela: El Decreto de Protección sobre las Areas Protegidas de los Parques establecida por el Ministerio Público y el Instituto Nacional de Parques (Inparques), establece medidas de protección, administración y manejo de las áreas protegidas, por lo que existen actividades prohibidas en la zona primitiva y silvestre de mayor protección del parque, como la prohibición de entrada de vehículos tipo buggys y motos de cuatro ruedas dentro de los linderos de Parques Nacionales, resaltando que dicha acción repercute sobre la dinámica del ecosistema que representa el espacio protegido [12].

Argentina: La Ley N°22.351 sobre Administración de Parques Nacionales establece que “es de crucial importancia […] impedir que se agrave el deterioro que ha sufrido el medio debido a la circulación vehicular descontrolada, con la consecuente erosión que ella provoca, así como para incrementar la seguridad de las personas”. Estableciendo, además, en sus Artículos 1 y 2 que se prohíbe “el ingreso de vehículos automotores, incluidos las motocicletas y los cuatriciclos […] hasta tanto se concluyan las tareas de adecuación de sus caminos interiores, con el fin de evitar un mayor deterioro del área”, con la sola excepción de “los vehículos oficiales pertenecientes a las Fuerzas Armadas y de seguridad, policiales y de esta Administración, en ejercicio de sus funciones específicas” [13]. Que, asimismo, a través de la Resolución 509-E/2017, se prohibió “el tránsito de vehículos motorizados del tipo “todo terreno” por caminos secundarios no perteneciente a la red vial nacional o provincial, en sendas o senderos de cualquier clase y en zonas silvestres desprovistas de sendas, estableciendo las excepciones pertinentes”. En su articulado se señala que se amplía “el alcance de la reglamentación a cualquier tipo de vehículo, no sólo los “todo terreno”, y a cualquier tipo de senda o traza no habilitada para el uso del público general” [14].

España: El Decreto 63/2006 regula el uso recreativo, la acampada y la circulación vehículos a motor en el medio natural; el artículo 44 y 45 de la Ley 3/2008, de Montes y Gestión Forestal Sostenible y la Ley 9/2003, de Vías Pecuarias, todas normas de Castilla La-Mancha, establecen la prohibición de “circulación con vehículos a motor por pistas forestales situadas fuera de la red de carreteras y caminos públicos” [15]. Además, en los siguientes territorios, se establecen las siguientes prohibiciones:

“Prohibiciones

- Circular con motos de trial, enduro o quad, sin la correspondiente autorización

- Circular por vías pecuarias, salvo para acceder a las fincas a las que ésta de acceso

- Circular a campo traviesa

- Producir injustificadamente ruidos o emisiones que perjudiquen la tranquilidad de otros usuarios o de la fauna silvestre y, en todo caso, superiores a los umbrales legalmente exigibles.

- Circular con el dispositivo silenciador del escape deteriorado, careciendo del mismo o con otro no correspondiente a su homologación.

- Circular por sendas, viales, cortafuegos o caminos no asfaltados de anchura inferior a 2 meros

- Circular por cauces fluviales o vasos lagunares

- Circular a más de 30 Km por hora

- Hacer uso de altavoces, claxon o sirenas

- Hacer uso de focos luminosos diferentes de los exigidos por la legislación de tráfico.

- Arrojar residuos y otros contaminantes, colillas u otro material en ignición.

- Circular en grupo de más de 3 vehículos sin la correspondiente autorización

- Molestar a las personas o a la fauna”

La Junta de Andalucía por su parte ha establecido que “los todoterrenos están prohibidos en los senderos peatonales ofertados por la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, asimismo no podrán circular campo a través, en cortafuegos y fajas auxiliares, en vías forestales de extracción de madera, en cauces secos o inundados, en servidumbres de los dominios público hidráulico y marítimo terrestre, caminos de anchura inferior a 2 metros y en senderos, salvo en aquellos tramos en los que esté expresamente permitido por la Delegación Territorial correspondiente. Las motocicletas, los cuatriciclos y otros vehículos asimilados, sólo podrán circular en carreteras o caminos asfaltados [16].” De hecho, esta misma Junta estableció, en particular, “la regulación del tránsito a motor […] que atraviesa zonas del Parque Doñana de gran valor ecológico, y prohíbe en general la circulación de motocicletas y quads, por los "graves impactos sobre el medio, a la vez que representan un peligro para la seguridad pública" [17].

En la Comunidad de Madrid, por su parte, el Servicio de Protección de la Naturaleza (Seprona) de la Guardia Civil ha interpuesto denuncias por circular con motocicletas por el área recreativa de ‘Las Paneras’, en el municipio segoviano de El Espinar, enclavado dentro de la zona periférica de protección del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama. Es frecuente encontrar los fines de semana y festivos gran cantidad de motos circulando por zonas y lugares no autorizados provocando “daños en el espacio protegido y poniendo en peligro a las personas que utilizan estos parajes” [18].

Los usos y actividades que se desarrollan en los espacios naturales protegidos en España están reguladas por la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, del Ministerio de Medio Ambiente. Dicha cartera posee una serie de normas extensivas a la totalidad de los espacios protegidos del territorio nacional, pero las comunidades autónomas añaden otras normas a sus áreas catalogadas. En todos los casos, son más restrictivas según asciende el nivel de protección [19].

Otra normativa general al respecto es el Real Decreto 389/2016, por el que se aprobó el Plan Director de la Red de Parques Nacionales [20]. Dicha norma establece que en las Zonas de Uso Restringido “el acceso motorizado se restringe exclusivamente a finalidades de gestión y, en caso necesario, de salvamento, investigación, policía y vigilancia ambiental”; mientras que en las Zonas de Uso Moderado terrestres “el acceso público peatonal es libre, aunque se prohíbe el tránsito de vehículos motorizados y artefactos mecánicos fuera de las carreteras y pistas abiertas al público. No obstante, podrá ser autorizado el tránsito de vehículos motorizados para las finalidades de gestión y, en caso necesario, de salvamento, investigación, policía y vigilancia ambiental o aprovechamientos tradicionales compatibles”

5. Objetivo del proyecto

El objetivo de este proyecto es, como se ha sostenido desde el inicio de esta moción, establecer, esta vez con rango legal, la prohibición de ingreso ilegal de vehículos motorizados al interior de áreas silvestres protegidas, buscando evitar los graves impactos que general al suelo, biodiversidad y diversas especies de flora y fauna, estableciendo medidas de sanción proporcionales.

Por las razones anteriormente expuestas, presentamos el siguiente,

PROYECTO DE LEY

Artículo único: Modificase la Ley N°18.362, de 1984, que Crea un Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas del Estado, en lo siguiente:

1. Modifícase el Artículo 25, agregando un literal n) nuevo, con el siguiente texto:

“n) Ingreso y utilización de vehículos motorizados de dos, tres o más ruedas, por vías no autorizadas; circular por senderos, cortafuegos o caminos no asfaltados y circular en grupo de más de 3 vehículos sin la correspondiente autorización.”

2. Agréguese un nuevo tercer inciso al Artículo 26, con el siguiente texto:

“Para el caso de las infracciones a lo contemplado en la letra n) las multas se aplicarán aquellas contempladas en los artículos 484, 485 N°4 y 486 del Código Penal.”

Senadores señor De Urresti, señora Rincón y señores Lagos, Latorre y Prohens