Proyecto de ley, iniciado en mensaje de S.E. el Presidente de la República que regula la facultad del Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica. Boletín N° 13.593-05

MENSAJE Nº 089-368/

A S.E. LA PRESIDENTA DEL H. SENADO.

Honorable Senado:

En uso de mis facultades constitucionales, he resuelto someter a vuestra consideración el presente proyecto de ley, que regula la facultad constitucional del Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica.

I.ANTECEDENTES

De acuerdo a la Constitución Política de la República, el Banco Central es un organismo autónomo, de carácter técnico y con patrimonio propio. Está regulado en el capítulo XIII de la Carta Fundamental, así como en la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que define la composición, organización, funciones y atribuciones de dicha entidad.

Conforme a nuestro ordenamiento institucional, el rol principal del Banco Central es velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Por tanto, tiene una importancia esencial en nuestro país, al ser la entidad encargada de cautelar la estabilidad de precios, mediante la conducción de la política monetaria; y el normal desenvolvimiento del sistema de pagos, lo que se vincula directamente con el resguardo de la estabilidad financiera.

De acuerdo al artículo 3° de la ley N° 18.840, el Banco Central cuenta con una serie de atribuciones, tales como la regulación de la cantidad de dinero y de crédito en circulación, la ejecución de operaciones de crédito y cambios internacionales y la dictación de normas en materia monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales.

En efecto, sus atribuciones y las facultades consagradas en la actual regulación del Banco Central le han permitido a esta entidad controlar las tendencias inflacionarias y crear un ambiente macro-financiero que ha apoyado a nuestro país a fortalecer el crecimiento económico y a reducir la pobreza.

Tal como lo refleja la experiencia nacional e internacional de los últimos 30 años, la autonomía e independencia técnica y financiera del Banco Central juegan un rol preponderante para que este organismo pueda cumplir adecuadamente sus funciones. Dicha autonomía e independencia se traduce en la libertad de esta entidad para decidir cómo perseguir sus objetivos, teniendo presente la orientación general de la política económica del gobierno, pero sin que éste interfiera en sus decisiones ni las condiciones en virtud de sus propias necesidades de financiamiento.

En dicho contexto, nuestro ordenamiento jurídico le prohíbe al Banco Central tanto adquirir, de manera alguna, documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas, como financiar gasto público mediante créditos directos o indirectos. Esta última prohibición ha sido fundamental para la estabilidad de la moneda y evitar que ésta quede sujeta a los vaivenes de la discusión política contingente. En otras palabras, la prohibición de financiamiento de gasto público persigue separar el ejercicio independiente de la política monetaria y cambiaria, respecto de la política fiscal.

En esta misma línea, la Carta Fundamental autoriza al Banco Central para efectuar operaciones sólo con instituciones financieras, sean públicas o privadas.

II.FUNDAMENTOS DEL PROYECTO DE LEY

En el ámbito comparado, se reconoce que el financiamiento monetario conlleva altos riesgos para el cumplimiento del mandato de los Bancos Centrales, tal como lo demuestran las experiencias inflacionarias en aquellos ordenamientos donde se ha admitido, motivo por el cual en la mayoría de los países se prohíbe a la autoridad monetaria financiar gasto fiscal y adquirir directamente bonos del Gobierno en el mercado primario.

Cabe recordar que la inflación crónica vivida por Chile a lo largo de varias décadas del siglo XX obedeció en gran medida al financiamiento monetario del gasto fiscal, que se convirtió en un verdadero impuesto aplicado por los gobiernos de turno sin pasar por la aprobación del Congreso Nacional. Este nocivo fenómeno económico sólo pudo ser controlado a partir de la consagración de la autonomía y el carácter técnico del Banco Central en la Constitución Política de la República, reforzada a su vez, por la dictación de ley orgánica constitucional que lo rige.

Sin perjuicio de lo anterior, la prohibición absoluta de adquirir títulos de deuda del Fisco impone una restricción a las herramientas de política monetaria, impidiendo asimismo operaciones que podrían contribuir a evitar riesgos para la estabilidad del sistema financiero. La adquisición de instrumentos de deuda del Fisco en el mercado secundario es una herramienta habitualmente disponible para los principales Bancos Centrales del mundo, para el cumplimiento de sus mandatos. Esta atribución es especialmente utilizada por consideraciones de estabilidad financiera, al permitirle a los Bancos Centrales influir sobre las tasas de interés de largo plazo a través de políticas no convencionales.

En tal sentido, la prohibición de adquirir de cualquier manera documentos emitidos por el Estado, en la práctica ha impedido que el Banco Central de Chile pueda comprar bonos de Tesorería en el mercado secundario, esto es, bonos que se encuentren en poder de otros agentes como bancos, compañías de seguros, fondos mutuos o fondos de pensiones. Esta prohibición absoluta, incluyendo eventuales adquisiciones en el mercado secundario, es una norma inusual para los Bancos Centrales.

Por ejemplo, el Banco Central Europeo (BCE) y los Bancos Centrales de los Estados de la Unión Europea, tienen prohibido conceder cualquier tipo de crédito en favor de instituciones, órganos u organismos de la Unión Europea, así como la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda. A partir de lo cual, se ha entendido que el BCE sí puede comprar títulos de deuda emitidos por los Gobiernos, en la medida que los adquiera indirectamente en el mercado secundario, tal como de hecho ocurrió a partir de la crisis financiera global del año 2008.

Es así como el BCE compró en esa ocasión masivamente títulos de los gobiernos de la Unión Europea para profundizar el impulso monetario una vez que la tasa de interés alcanzó su mínimo técnico, permitiendo entregar liquidez a los mercados en momentos de fricciones financieras. Algo similar ha ocurrido en la actual crisis económica global.

Otorgar al Banco Central la posibilidad de implementar medidas como la anterior, de aplicación general en la experiencia comparada, es especialmente necesario en atención a la situación por la que atraviesa nuestro país y el mundo producto de la pandemia del COVID-19.

En efecto, la OCDE ha señalado que ésta será la crisis sanitaria y económica más grave desde la segunda guerra mundial. Este organismo proyecta que el PIB mundial podría caer entre 6 y 8 puntos porcentuales en 2020. Por su parte, el Banco Central de Chile proyecta que la actividad en Chile experimentará una contracción entre 5,5 y 7,5% este año, y la tasa de desempleo ya supera el 10% en la medición de algunas encuestas, como la que publicó recientemente la Pontificia Universidad Católica de Chile, afectando tanto a trabajadores formales como informales. Es probable que el país enfrente este año la contracción económica más profunda de los últimos 40 años. Y si bien el Banco Central implementó el mayor ajuste en las tasas desde hace más de 10 años, dicha medida puede no ser suficiente para cautelar el normal desenvolvimiento de los pagos.

Por lo tanto, en base a la experiencia comparada y en atención a la situación crítica por la que atraviesa nuestro país y el mundo entero, se ha considerado necesario revisar la norma constitucional que prohíbe de forma absoluta al Banco Central la adquisición, aún en el mercado secundario, de títulos de deuda emitidos por el Fisco de Chile.

Para esos efectos, se ha sometido a consideración del Congreso Nacional en esta misma fecha un proyecto de reforma constitucional que faculta al Banco Central, en circunstancias excepcionales y transitorias en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco.

El presente proyecto de ley, de forma consistente con dicha reforma constitucional, propone modificar la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central, con el fin de regular esta nueva herramienta que se propone para el Banco Central, en la medida que así lo exija el resguardo del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, que se vincula directamente con la estabilidad financiera. Ello, asegurando que ésta se use excepcionalmente e incorporando los resguardos necesarios para que dicha herramienta se utilice dentro del espíritu de la norma constitucional, es decir, evitando que sea empleada para financiar el déficit fiscal mediante la emisión inorgánica de dinero. Cabe recordar que, tal como se mencionó anteriormente, la inflación crónica vivida por Chile a lo largo de varias décadas del siglo XX obedeció en gran medida al financiamiento monetario del gasto fiscal, que se convirtió en un verdadero impuesto aplicado por los gobiernos de turno sin pasar por la aprobación del Congreso Nacional. Este nocivo fenómeno económico sólo pudo ser controlado a partir de la consagración de la autonomía y el carácter técnico del Banco Central en la Constitución Política de la República, reforzada por la dictación de ley orgánica constitucional que lo rige.

III.CONTENIDO DEL PROYECTO

El proyecto de ley regula la herramienta que se entrega al Banco Central en la reforma constitucional propuesta al Congreso, para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco de Chile, cuando así lo requiera la protección del normal funcionamiento de los pagos internos y externos.

Este cambio busca regular la atribución extraordinaria entregada al Banco Central con la que, tal como se ha explicado, cuentan la mayoría de los Bancos Centrales de países desarrollados, siempre para velar por la estabilidad financiera y no para financiar al Estado. Es por eso que en ningún caso podrán adquirirse títulos de deuda emitidos por el Fisco en el mercado primario, ni instrumentos de deuda emitidos por empresas u órganos del Estado que no sean bancos, ni aun en el mercado secundario.

Por su parte, la enajenación de los instrumentos señalados, podrá ser efectuada por el Banco Central también en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que su Consejo determine.

Cabe precisar que el término mercado abierto es un concepto que se encuentra actualmente presente en la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central. Por una parte, lo utiliza el artículo 34 N° 5 de esa ley, aludiendo a un mercado abierto de carácter “primario”, ya que corresponde a las entidades autorizadas para concurrir a las licitaciones y ventas por ventanilla de títulos de deuda que emite el propio Banco Central. Lo integran las entidades que señala el Capítulo 1.3, Anexo N° 1, del Compendio de Normas Monetarias y Financieras del Banco central, esto es: 1) Empresas bancarias; 2) Administradoras de Fondos de Pensiones; 3) Compañías de Seguros; 4) Sociedades administradoras regidas por la ley N° 20.712 que administren Fondos Mutuos; y 5) Corredores de Bolsa y Agentes de Valores.

Asimismo, el concepto de “mercado abierto” es empleado por artículo 34 N° 6 de la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, refiriéndose en este caso a un mercado abierto de carácter “secundario” ya que corresponde a entidades que concurren a comprar y vender al Banco Central documentos emitidos por terceros, esto es, valores mobiliarios y efectos de comercio que emiten las empresas bancarias. Este tipo de operaciones se realizan esporádicamente, siendo el caso más reciente el programa aprobado por Acuerdo de Consejo N° 2295E-01 de 19 de marzo de 2020, en el cual se definió efectuar compras de bonos bancarios, invitando a participar a los mismos agentes que integran el Mercado Primario de Instrumentos de Deuda del Banco Central.

Por lo tanto, las modificaciones propuestas apuntan a facultar al Banco Central para comprar y vender en el mercado abierto - integrado por las entidades que el Instituto Emisor define para estos efectos en su normativa-, no sólo bonos bancarios, como ocurre hoy, sino también títulos de deuda del Fisco. La razón para intercalar la expresión “secundario” obedece a la necesidad de dejar explícito que el Banco Central no concurrirá a adquirir directamente bonos de primera emisión del Fisco.

Para resguardar el correcto ejercicio de las facultades antedichas, se contempla que sólo pueda tener lugar en circunstancias excepcionales y transitorias, determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, y en que así lo requiera el resguardo del normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Además, el Banco deberá invitar especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión del Consejo en que se adopte el acuerdo de adquirir títulos fiscales, a fin de que pueda ejercer las facultades que le confiere el artículo 19 de la ley N° 18.840, dentro de los cuales se encuentra la posibilidad de suspender hasta por 15 días el acuerdo respectivo, salvo que la totalidad de consejeros insista en su aplicación. Lo anterior con el objeto de resguardar que esta atribución sea ejercida de manera responsable.

Por último, cabe dejar constancia que el otorgamiento de estas nuevas herramientas, es sin perjuicio de las operaciones de financiamiento y refinanciamiento que el Banco Central puede efectuar directa y regularmente con respecto a las instituciones financieras en virtud de las facultades y para los fines establecidos en los artículos 34 y 36 de la ley orgánica constitucional que lo rige. Por lo tanto, el ejercicio de estas últimas atribuciones no debe entenderse afectado de modo alguno con motivo de los cambios introducidos por la presente iniciativa.

En consecuencia, propongo al H. Congreso Nacional, el siguiente proyecto de ley:

PROYECTO DE LEY:

“Artículo único.-Intercálase en el artículo 27 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, los siguientes incisos segundo y tercero, nuevos, pasando el actual inciso segundo a ser cuarto y así sucesivamente, del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo anterior, el Banco, en circunstancias excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, podrá, cuando así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, comprar en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que refiere el inciso precedente, serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.”.”.

Dios guarde a V.E.,

SEBASTIÁN PIÑERA ECHENIQUE

Presidente de la República

IGNACIO BRIONES ROJAS

Ministro de Hacienda

?INFORME DE LA COMISIÓN DE HACIENDA recaído en el proyecto de ley, en primer trámite constitucional, que regula la facultad del Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica.

BOLETÍN Nº 13.593-05

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HONORABLE SENADO:

Vuestra Comisión de Hacienda tiene el honor de informar el proyecto de ley de la referencia, en primer trámite constitucional, iniciado en Mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República, con urgencia calificada de “discusión inmediata”.

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Se hace presente que por tratarse de un proyecto con urgencia calificada de “discusión inmediata”, y en conformidad con lo dispuesto en el artículo 127 del Reglamento de la Corporación, se discutió la iniciativa en general y particular a la vez.

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A la sesión en que la Comisión estudió esta iniciativa de ley asistieron, además de sus miembros, el señor Ministro de Hacienda, don Ignacio Briones; el Presidente del Banco Central de Chile, don Mario Marcel, y el Fiscal del Banco Central de Chile, don Juan Pablo Araya.

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NORMAS DE QUÓRUM ESPECIAL

El artículo único requiere, para ser aprobado, del voto favorable de los 4/7 de los Senadores en ejercicio, en conformidad con lo que dispone el artículo 108 de nuestra Carta Fundamental.

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OBJETIVO DEL PROYECTO

Modificar la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central, con el fin de regular la nueva herramienta que se otorga constitucionalmente al Banco Central, en circunstancias excepcionales y transitorias en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco.

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ANTECEDENTES

Para la cabal comprensión de esta iniciativa de ley, se ha tenido en consideración, entre otros, los siguientes:

A.- ANTECEDENTES JURÍDICOS

- El artículo 109 de la Constitución Política de la República, relativo al Banco Central.

- Los artículos 3°, 19, 27, 34 y 36 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central.

B.- ANTECEDENTES DE HECHO

El Mensaje expone que, de acuerdo a la Constitución Política de la República, el Banco Central es un organismo autónomo, de carácter técnico y con patrimonio propio, que está regulado en el capítulo XIII de la Carta Fundamental, así como en la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que define la composición, organización, funciones y atribuciones de dicha entidad.

Señala que, conforme a nuestro ordenamiento institucional, el rol principal del Banco Central es velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Por tanto, tiene una importancia esencial, al ser la entidad encargada de cautelar la estabilidad de precios, mediante la conducción de la política monetaria; y el normal desenvolvimiento del sistema de pagos, lo que se vincula directamente con el resguardo de la estabilidad financiera.

Precisa que, de acuerdo al artículo 3° de la ley N° 18.840, el Banco Central cuenta con una serie de atribuciones, tales como la regulación de la cantidad de dinero y de crédito en circulación, la ejecución de operaciones de crédito y cambios internacionales y la dictación de normas en materia monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales.

Puntualiza que sus atribuciones y las facultades consagradas en la actual regulación del Banco Central le han permitido a la entidad controlar las tendencias inflacionarias y crear un ambiente macro-financiero que ha apoyado al país en fortalecer el crecimiento económico y reducir la pobreza.

Pone de relieve que, tal como lo refleja la experiencia nacional e internacional de los últimos 30 años, la autonomía e independencia técnica y financiera del Banco Central juegan un rol preponderante para que este organismo pueda cumplir adecuadamente sus funciones. Dicha autonomía e independencia se traduce en la libertad de esta entidad para decidir cómo perseguir sus objetivos, teniendo presente la orientación general de la política económica del gobierno, pero sin que éste interfiera en sus decisiones ni las condiciones en virtud de sus propias necesidades de financiamiento.

Destaca que, en dicho contexto, el ordenamiento jurídico le prohíbe al Banco Central tanto adquirir, de manera alguna, documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas, como financiar gasto público mediante créditos directos o indirectos. Recalca que esta última prohibición ha sido fundamental para la estabilidad de la moneda y evitar que ésta quede sujeta a los vaivenes de la discusión política contingente. En otras palabras, reafirma, la prohibición de financiamiento de gasto público persigue separar el ejercicio independiente de la política monetaria y cambiaria, respecto de la política fiscal.

Precisa que, en esa línea, la Carta Fundamental autoriza al Banco Central para efectuar operaciones sólo con instituciones financieras, sean públicas o privadas.

Sobre los fundamentos del proyecto de ley, el Mensaje informa que en el ámbito comparado se reconoce que el financiamiento monetario conlleva altos riesgos para el cumplimiento del mandato de los bancos centrales, tal como lo demuestran las experiencias inflacionarias en aquellos ordenamientos donde se ha admitido, motivo por el cual en la mayoría de los países se prohíbe a la autoridad monetaria financiar gasto fiscal y adquirir directamente bonos del Gobierno en el mercado primario.

Recuerda que la inflación crónica vivida por Chile a lo largo de varias décadas del siglo XX obedeció en gran medida al financiamiento monetario del gasto fiscal, que se convirtió en un verdadero impuesto aplicado por los gobiernos de turno sin pasar por la aprobación del Congreso Nacional. Observa que ese nocivo fenómeno económico sólo pudo ser controlado a partir de la consagración de la autonomía y el carácter técnico del Banco Central en la Constitución Política de la República, reforzada a su vez, por la dictación de ley orgánica constitucional que lo rige.

Expresa que, sin perjuicio de lo anterior, la prohibición absoluta de adquirir títulos de deuda del Fisco impone una restricción a las herramientas de política monetaria, impidiendo asimismo operaciones que podrían contribuir a evitar riesgos para la estabilidad del sistema financiero. Menciona que la adquisición de instrumentos de deuda del Fisco en el mercado secundario es una herramienta habitualmente disponible para los principales bancos centrales del mundo, para el cumplimiento de sus mandatos. Acota que esta atribución es especialmente utilizada por consideraciones de estabilidad financiera, al permitirle a los bancos centrales influir sobre las tasas de interés de largo plazo a través de políticas no convencionales.

Expone que, en tal sentido, la prohibición de adquirir de cualquier manera documentos emitidos por el Estado, en la práctica ha impedido que el Banco Central de Chile pueda comprar bonos de Tesorería en el mercado secundario, esto es, bonos que se encuentren en poder de otros agentes como bancos, compañías de seguros, fondos mutuos o fondos de pensiones. Subraya que esta prohibición absoluta, incluyendo eventuales adquisiciones en el mercado secundario, es una norma inusual para los Bancos Centrales.

Por ejemplo, señala, el Banco Central Europeo (BCE) y los Bancos Centrales de los Estados de la Unión Europea, tienen prohibido conceder cualquier tipo de crédito en favor de instituciones, órganos u organismos de la Unión Europea, así como la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda. A partir de lo cual, se ha entendido que el BCE sí puede comprar títulos de deuda emitidos por los Gobiernos, en la medida que los adquiera indirectamente en el mercado secundario, tal como de hecho ocurrió a partir de la crisis financiera global del año 2008. Es así como el BCE compró en esa ocasión masivamente títulos de los gobiernos de la Unión Europea para profundizar el impulso monetario una vez que la tasa de interés alcanzó su mínimo técnico, permitiendo entregar liquidez a los mercados en momentos de fricciones financieras. Afirma que algo similar ha ocurrido en la actual crisis económica global.

Asegura que otorgar al Banco Central la posibilidad de implementar medidas como la anterior, de aplicación general en la experiencia comparada, es especialmente necesario en atención a la situación por la que atraviesa nuestro país y el mundo producto de la pandemia del COVID-19. Recuerda que la OCDE ha señalado que ésta será la crisis sanitaria y económica más grave desde la segunda guerra mundial, y que ese organismo proyecta que el PIB mundial podría caer entre 6 y 8 puntos porcentuales en 2020 y que, por su parte, el Banco Central de Chile proyecta que la actividad en Chile experimentará una contracción entre 5,5 y 7,5% este año, y la tasa de desempleo ya supera el 10% en la medición de algunas encuestas, como la que publicó recientemente la Pontificia Universidad Católica de Chile, afectando tanto a trabajadores formales como informales. Por lo tanto, asevera, es probable que el país enfrente este año la contracción económica más profunda de los últimos 40 años. Y si bien el Banco Central implementó el mayor ajuste en las tasas desde hace más de 10 años, dicha medida puede no ser suficiente para cautelar el normal desenvolvimiento de los pagos.

Afirma que por tal motivo, en base a la experiencia comparada y en atención a la situación crítica por la que atraviesa el país y el mundo entero, se ha considerado necesario revisar la norma constitucional que prohíbe de forma absoluta al Banco Central la adquisición, aún en el mercado secundario, de títulos de deuda emitidos por el Fisco de Chile; para lo cual se ha sometido a consideración del Congreso Nacional un proyecto de reforma constitucional que faculta al Banco Central, en circunstancias excepcionales y transitorias en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco.

Informa que el presente proyecto de ley, de forma consistente con dicha reforma constitucional, propone modificar la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central, con el fin de regular esta nueva herramienta que se propone para el Banco Central, en la medida que así lo exija el resguardo del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, que se vincula directamente con la estabilidad financiera. Ello, asegurando que ésta se use excepcionalmente e incorporando los resguardos necesarios para que dicha herramienta se utilice dentro del espíritu de la norma constitucional, es decir, evitando que sea empleada para financiar el déficit fiscal mediante la emisión inorgánica de dinero.

El Mensaje prosigue señalando que el proyecto apunta a regular la atribución extraordinaria entregada al Banco Central con la que cuentan la mayoría de los bancos centrales de países desarrollados, siempre para velar por la estabilidad financiera y no para financiar al Estado. Es por eso que en ningún caso podrán adquirirse títulos de deuda emitidos por el Fisco en el mercado primario, ni instrumentos de deuda emitidos por empresas u órganos del Estado que no sean bancos, ni aun en el mercado secundario.

Puntualiza que la enajenación de los instrumentos señalados podrá ser efectuada por el Banco Central también en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que su Consejo determine.

Precisa que el término mercado abierto es un concepto que se encuentra actualmente presente en la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central ya que, por una parte, lo utiliza el artículo 34 N° 5 de esa ley, aludiendo a un mercado abierto de carácter “primario”, ya que corresponde a las entidades autorizadas para concurrir a las licitaciones y ventas por ventanilla de títulos de deuda que emite el propio Banco Central. Lo integran las entidades que señala el Capítulo 1.3, Anexo N° 1, del Compendio de Normas Monetarias y Financieras del Banco Central, esto es: 1) Empresas bancarias; 2) Administradoras de Fondos de Pensiones; 3) Compañías de Seguros; 4) Sociedades administradoras regidas por la ley N° 20.712 que administren Fondos Mutuos; y 5) Corredores de Bolsa y Agentes de Valores. secundario.

Por otra parte, señala, el concepto de “mercado abierto” es empleado por artículo 34 N° 6 de la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, refiriéndose a un mercado abierto de carácter “secundario” ya que corresponde a entidades que concurren a comprar y vender al Banco Central documentos emitidos por terceros, esto es, valores mobiliarios y efectos de comercio que emiten las empresas bancarias. Este tipo de operaciones se realizan esporádicamente, siendo el caso más reciente el programa aprobado por Acuerdo de Consejo N° 2295E-01 de 19 de marzo de 2020, en el cual se definió efectuar compras de bonos bancarios, invitando a participar a los mismos agentes que integran el Mercado Primario de Instrumentos de Deuda del Banco Central.

Subraya que, por lo tanto, las modificaciones propuestas apuntan a facultar al Banco Central para comprar y vender en el mercado abierto - integrado por las entidades que el Instituto Emisor define para estos efectos en su normativa-, no sólo bonos bancarios, como ocurre hoy, sino también títulos de deuda del Fisco. Resalta que la razón para intercalar la expresión “secundario” obedece a la necesidad de dejar explícito que el Banco Central no concurrirá a adquirir directamente bonos de primera emisión del Fisco.

Expone que, para resguardar el correcto ejercicio de las facultades antedichas, se contempla que sólo pueda tener lugar en circunstancias excepcionales y transitorias, determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, y en que así lo requiera el resguardo del normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Además, con el objeto de resguardar que esta atribución sea ejercida de manera responsable, el Banco deberá invitar especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión del Consejo en que se adopte el acuerdo de adquirir títulos fiscales, a fin de que pueda ejercer las facultades que le confiere el artículo 19 de la ley N° 18.840, dentro de los cuales se encuentra la posibilidad de suspender hasta por 15 días el acuerdo respectivo, salvo que la totalidad de consejeros insista en su aplicación.

Finalmente, deja constancia de que el otorgamiento de estas nuevas herramientas es sin perjuicio de las operaciones de financiamiento y refinanciamiento que el Banco Central puede efectuar directa y regularmente con respecto a las instituciones financieras en virtud de las facultades y para los fines establecidos en los artículos 34 y 36 de la ley orgánica constitucional que lo rige. Por lo tanto, concluye, el ejercicio de estas últimas atribuciones no debe entenderse afectado de modo alguno con motivo de los cambios introducidos por la presente iniciativa.

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DISCUSIÓN EN GENERAL

Al darse inicio a la discusión de la iniciativa el señor Ministro de Hacienda se refirió al marco legal vigente señalando que éste se encuentra en el artículo 109 de la Constitución Política de la República y en el artículo 27 de la ley N° 18.840, orgánica constitucional del Banco Central, que establecen que:

a) El Banco central de Chile sólo puede efectuar operaciones con bancos, públicos o privados.

b) El Banco Central de manera alguna podrá adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas.

c) Ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del Banco Central.

d) Salvo “en caso de guerra exterior o peligro de ella” puede “obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas”.

Expuso que el proyecto de reforma a la Constitución que se presentó a tramitación legislativa introduce una modificación para establecer que “En circunstancias excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.”.

Agregó que, en consonancia con esta reforma constitucional, se presentó también a tramitación un proyecto de ley que reforma la ley N° 18.840, orgánica constitucional del Banco Central de Chile, para agregar en el artículo 27 dos incisos que disponen que:

“… el Banco en circunstancias excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, en que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, podrá comprar en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez a través de éste, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que refiere el inciso precedente, serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.”.

A continuación, la Comisión escuchó al Presidente del Banco Central de Chile, señor Mario Marcel, quien efectuó una presentación, en formato power point, sobre la Reforma Constitucional y de la ley orgánica que autoriza al BCCh a adquirir bonos emitidos por el Fisco, en mercado secundario (Boletines 13.592-05 y 13.593-05).

Como anexo a dicha presentación dejó a disposición de la Comisión anexos en los que se señala lo siguiente:

Reforma Constitucional

- Modifica el artículo 109 de la Constitución con el objetivo de facultar al Banco Central para que pueda comprar y vender títulos emitidos por el Fisco. Lo anterior sujeto a las siguientes restricciones:

i. Que se trate de circunstancias excepcionales y transitorias calificadas, en las que así lo requiera el resguardo del normal funcionamiento de los pagos internos y externos; y

ii. Que tales adquisiciones se efectúen en el mercado secundario abierto.

- Se incorpora una disposición transitoria trigésimo novena nueva, estableciendo que la reforma constitucional empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la LOC del BCCh.

Modificación LOC BCCh

Regula la facultad constitucional que se otorga al Banco para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco de Chile, estableciendo que el ejercicio de tal atribución sólo pueda tener lugar bajo los siguientes supuestos:

- Circunstancias excepcionales y transitorias.

- Determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros.

- Cuando lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos.

- Banco deberá invitar especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión del Consejo en que se adopte el acuerdo, conforme a lo previsto en el art. 19 de la LOC vigentes.

- La enajenación de estos instrumentos se efectuará por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.

Salvaguarda de atribuciones vigentes del BCCh

- Ambos mensajes dejan expresa constancia que el otorgamiento de esta nueva herramienta extraordinaria, es sin perjuicio de las operaciones de financiamiento y refinanciamiento que el Instituto Emisor puede efectuar directa y regularmente con respecto a las instituciones financieras, en virtud de las facultades actualmente normadas por la ley orgánica constitucional que lo rige.

- Por tanto, el ejercicio de las atribuciones del Banco no debe entenderse afectado de modo alguno con motivo de los cambios introducidos mediante esta reforma.

El Honorable Senador señor Coloma hizo presente que la necesidad de que el acuerdo se adopte por cuatro de los cinco consejeros asegura un nivel de consenso que protege de decisiones no plenamente justificadas. Observó, asimismo, que la propuesta para reformar la ley orgánica le parece muy completa y que estimaba conveniente traspasar ese texto de forma íntegra al de la reforma constitucional.

El señor Ministro de Hacienda expresó que el Consejo del Banco se encuentra regulado en su ley orgánica, razón por la cual no corresponde incluir esa regulación en la reforma constitucional.

El señor Marcel, por su parte, señaló que la mayor parte de la regulación orgánica del Banco Central no se encuentra en la Constitución Política, sino que en su respectiva ley orgánica.

Sometido a votación en general el proyecto, fue aprobado por la unanimidad de los miembros de la Comisión, Honorables Senadores señores Coloma, García, Lagos, Montes y Pizarro.

DISCUSIÓN EN PARTICULAR

El artículo 27 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, es del siguiente tenor:

“Artículo 27.- El Banco podrá otorgar financiamiento o refinanciamiento sólo a las empresas bancarias y sociedades financieras. De manera alguna podrá otorgar a ellas su garantía, ni adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas.

Ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del Banco.

Con todo, en caso de guerra exterior o de peligro de ella, que calificará el Consejo de Seguridad Nacional mediante oficio secreto, el Banco podrá obtener, otorgar o financiar crédito al Estado y entidades públicas o privadas.”.

El proyecto de ley propone intercalar en el referido artículo 27 los siguientes incisos segundo y tercero, nuevos:

“Sin perjuicio de lo anterior, el Banco, en circunstancias excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, podrá, cuando así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, comprar en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que refiere el inciso precedente, serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.”.

El Honorable Senador señor Montes formuló las siguientes indicaciones:

1.- Para modificar el nuevo inciso segundo que el artículo único del proyecto propone intercalar en el artículo 27 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, del modo que sigue:

a) Eliminar la expresión “y transitorias”.

b) Eliminar la frase “mediante acuerdo fundado adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros”.

c) Agregar entre la palabra “comprar” y la preposición “en” la frase “tanto en el mercado primario como”.

d) Intercalar, entre la palabra Fisco y el punto seguido (.) que le sucede, la expresión “o por empresas públicas”.

e) Incorporar, a continuación de la expresión “Fisco.” la siguiente oración: “Tratándose de las operaciones en el mercado primario, se requerirá el acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros.”.

f) Eliminar la oración “Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.”.

2.- Para reemplazar el encabezamiento del artículo único por el siguiente: “Modifíquese el artículo 27 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, del modo que sigue:

1) Intercálese los siguientes incisos segundo y tercero, nuevos, pasando el actual inciso segundo a ser cuarto y así sucesivamente:”.

3.- Para agregar el siguiente numeral 2) al artículo único:

“2) Reemplácese, en el actual inciso tercero del artículo 27, que pasaría a ser quinto, entre la palabra “Nacional” y la coma (,) que le sucede, la expresión: “o con acuerdo del Presidente de la República en caso de declaración de estado de catástrofe.”.”.

El Honorable Senador señor Montes señaló que las indicaciones presentadas guardan simetría con las que formuló en el proyecto de reforma constitucional que faculta al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en las circunstancias excepcionales que indica (Boletines N°s 13.399, 13.400 y 13.592-05, refundidos), razón por la cual, y atendido el texto aprobado por la Comisión respecto del proyecto de reforma constitucional, procedió a retirar las indicaciones números 1 e); 2 y 3.

También en consonancia con lo resuelto respecto de las indicaciones equivalentes presentadas en el mencionado proyecto de reforma constitucional, la indicación número 1 a) fue rechazada por tres votos en contra, de los Honorables Senadores señores Coloma, García y Pizarro, una abstención, del Honorable Senador señor Lagos, y un voto a favor, del Honorable Senador señor Montes.

Las indicaciones números 1 c) y 1 d), por su parte, fueron rechazadas con cuatro votos en contra, de los Honorables Senadores señores Coloma, García, Lagos y Pizarro, y un voto a favor, del Honorable Senador señor Montes.

Respecto de la indicación número 1 b) el Honorable Senador señor Montes explicó que, a su juicio, en un consejo de 5 miembros se generan varias implicancias si se exige ese quórum, que no tiene sentido y es una exageración. Consideró más que suficiente contar al efecto con el acuerdo de la mayoría del Consejo.

El señor Ministro de Hacienda manifestó que ese quórum constituye un resguardo dentro del objetivo que se busca alcanzar y tiene pleno sentido en relación con las circunstancias excepcionales que se exigen, junto a que las medidas sean transitorias.

El Honorable Senador señor Pizarro consultó qué otras decisiones exigen el quórum propuesto.

El señor Fiscal del Banco Central mencionó los artículos 19 y 50, que no tienen que ver con política monetaria, que contemplan un quórum especial de la totalidad de los consejeros.

Explicó que el artículo 19 se refiere al caso en que el Ministro ejerce la facultad de suspender un acuerdo por 15 días y el Consejo quiere revertir esa suspensión, y el artículo 50 a la situación en que el Consejo ha aprobado controles cambiarios en que el Ministro tiene veto y se puede insistir por la totalidad del Consejo.

El Honorable Senador señor Lagos consultó si se exige que se encuentren presentes los cinco consejeros, y si existe alguna situación de quórum especial que no se refiera a revertir un veto del ministro de Hacienda.

El Presidente del Banco Central señaló que en ocasiones se han tomado acuerdos por cuatro consejeros debido a encontrarse pendiente el nombramiento del quinto consejero.

El Fiscal del Banco Central precisó que el Consejo puede funcionar con tres consejeros, si bien esa situación no se ha dado porque nunca han estado presentes menos de cuatro.

Puntualizó que existen quórums de unanimidad, como los mencionados anteriormente, y otros de mayoría absoluta, para remover a ciertos funcionarios del Banco. Este sería el primer caso en que el quórum que se exige es de cuatro de los cinco consejeros.

El Honorable Senador señor Coloma resaltó que la excepcionalidad de la medida hace aconsejable que se requiera una mayoría especial.

El señor Presidente del Banco Central hizo presente que se debe distinguir el quórum especial para calificar las circunstancias, que además requiere que el acuerdo sea fundado, respecto de la compra y venta mismas. Puso de relieve que en general en el banco las decisiones se adoptan por unanimidad. Acotó que el requerimiento de un quórum especial en el caso se justifica en la excepcionalidad que se busca.

La indicación número 1 b) fue rechazada con los votos en contra de los Honorables Senadores señores Coloma, García, Lagos y Pizarro, y el voto a favor del Honorable Senador señor Montes.

La indicación número 1 f) fue explicada por su autor, quien la justificó señalando que la disposición es innecesaria por cuanto el Ministro de Hacienda, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 19, siempre tiene la posibilidad de asistir a las sesiones del Consejo.

El señor Ministro expresó que los términos en que está redactada la disposición, obligando a citar especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, refuerzan y corroboran las facultades establecidas tratándose de medidas excepcionales que requieren pesos y contrapesos.

El señor Presidente del Banco Central subrayó que la diferencia estriba precisamente en la circunstancia de que el Ministro de Hacienda, quien siempre puede asistir a las sesiones del Consejo, en este caso tendrá que ser citado especialmente. Observó que se quiso además, establecer con toda claridad que podrá ejercer las facultades que se contemplan en el artículo 19.

La indicación número 1 f) fue rechazada por cuatro votos en contra, de los Honorables Senadores señores Coloma, García, Lagos y Pizarro, y un voto a favor, del Honorable Senador señor Montes

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TEXTO DEL PROYECTO

En mérito de los acuerdos precedentemente expuestos, vuestra Comisión de Hacienda tiene el honor de proponeros la aprobación en general y en particular del siguiente proyecto de ley:

PROYECTO DE LEY

“Artículo único.- Intercálanse en el artículo 27 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, los siguientes incisos segundo y tercero:

“Sin perjuicio de lo anterior, el Banco, en circunstancias excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, podrá, cuando así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, comprar en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que se refiere el inciso precedente serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.”.”.

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Acordado en sesión celebrada el día 23 de junio de 2020, con asistencia de los Honorables Senadores señores Jorge Pizarro Soto (Presidente), Juan Antonio Coloma Correa, José García Ruminot, Ricardo Lagos Escobar y Carlos Montes Cisternas.

A 23 de junio de 2020.

*El presente informe se suscribe sólo por la secretaria de la Comisión en virtud del acuerdo de Comités de 15 de abril de 2020, que autoriza proceder de esta manera.

RESUMEN EJECUTIVO

INFORME DE LA COMISIÓN DE HACIENDA recaído en el proyecto de ley, en primer trámite constitucional, que regula la facultad del Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica

(BOLETÍN Nº 13.593-05)

I. OBJETIVOS DEL PROYECTO PROPUESTO POR LA COMISIÓN: modificar la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central, con el fin de regular la nueva herramienta que se otorga constitucionalmente al Banco Central, en circunstancias excepcionales y transitorias en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco.

II. ACUERDOS: aprobado en general y en particular por unanimidad (5x0). La totalidad de las indicaciones fueron rechazadas o retiradas.

III. ESTRUCTURA DEL PROYECTO APROBADO POR LA COMISIÓN: consta de un artículo único.

IV. NORMAS DE QUÓRUM ESPECIAL: el artículo único requiere, para ser aprobado, del voto favorable de los 4/7 de los Senadores en ejercicio, en conformidad a lo que dispone el artículo 108 de nuestra Carta Fundamental.

V. URGENCIA: “discusión inmediata”.

VI. ORIGEN INICIATIVA: Mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República.

VII TRÁMITE CONSTITUCIONAL: primer trámite.

VIII. INICIO TRAMITACIÓN EN EL SENADO: 19 de junio de 2020.

IX. TRÁMITE REGLAMENTARIO: primer informe, en general y en particular.

XI. LEYES QUE SE MODIFICAN O QUE SE RELACIONAN CON LA MATERIA:

- El artículo 109 de la Constitución Política de la República, relativo al Banco Central.

- Los artículos 3°, 19, 27, 34 y 36 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central.

Valparaíso, a 23 de junio de 2020.

MARÍA SOLEDAD ARAVENA

Secretaria de la Comisión

REGULACIÓN DE FACULTAD DEL BANCO CENTRAL PARA COMPRAR Y VENDER, EN CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES, INSTRUMENTOS DE DEUDA EMITIDOS POR EL FISCO EN EL MERCADO SECUNDARIO ABIERTO

El señor QUINTEROS ( Vicepresidente ).-

Proyecto de ley, en primer trámite constitucional, iniciado en mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República , que regula la facultad del Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en las circunstancias excepcionales que indica, con informe de la Comisión de Hacienda y urgencia calificada de "discusión inmediata".

--Los antecedentes sobre el proyecto (13.593-05) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de ley:

En primer trámite: sesión 41ª, en 19 de junio de 2020 (se da cuenta).

Informe de Comisión:

Hacienda: sesión 44ª, en 24 de junio de 2020.

El señor QUINTEROS (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el señor Secretario.

El señor GUZMÁN ( Secretario General ).-

Este proyecto tiene por objeto modificar la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central, con el fin de regular la nueva herramienta que se le otorga constitucionalmente al Banco Central, para que en circunstancias excepcionales y transitorias, cuando así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, pueda comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco.

La Comisión de Hacienda deja constancia que, por tratarse de un proyecto con urgencia calificada de "discusión inmediata", de conformidad con lo dispuesto en el artículo 127 del Reglamento de la Corporación, discutió la iniciativa en general y en particular a la vez, y la aprobó por la unanimidad de sus miembros, Honorables Senadores señores Coloma, García, Lagos, Montes y Pizarro.

Asimismo, hace presente que el artículo único del proyecto de ley tiene el carácter de norma orgánica constitucional, por lo que requiere, para su aprobación, el voto favorable de 25 Senadores.

El texto que se propone aprobar en general y en particular se transcribe en la página 13 del informe de la Comisión de Hacienda y en el boletín comparado que Sus Señorías tienen a su disposición.

Sin embargo, es importante hacer presente que la reforma constitucional que se acaba de aprobar sufrió modificaciones, por lo que resultaría pertinente realizar idénticas enmiendas en el texto de esta iniciativa de ley para que exista la debida correspondencia y armonía entre ambas normativas.

Dichas enmiendas -para que Sus Señorías las conozcan y aprueben su incorporación en los mismos términos- recaen en el inciso segundo propuesto en el artículo único de este proyecto y corresponden a las siguientes:

1.- Reemplazar la expresión "circunstancias" por "situaciones".

2.- Agregar, a continuación de la palabra "comprar", la frase "durante un período determinado".

Es todo, señor Presidente.

El señor QUINTEROS ( Vicepresidente ).-

Gracias, señor Secretario .

Tiene la palabra el Senador don Jorge Pizarro.

El señor PIZARRO.-

Gracias, Presidente.

Voy a tratar de ser lo más breve posible.

Efectivamente lo que ha dicho el Secretario es lo que hay que corregir en la Ley Orgánica del Banco Central.

Se discutió en la Comisión de Constitución si poner "circunstancias" o "situaciones". Finalmente, se optó por "situaciones", con argumentos bien fundados. Esa es la razón por la que hay que corregir el texto del artículo único. Y lo mismo respecto de la frase que se agregó.

Las modificaciones propuestas apuntan, como se ha dicho, a facultar al Banco Central para comprar y vender en el mercado abierto, integrado por las entidades que el Instituto Emisor define para estos efectos en su normativa. Se trata no solo de bonos bancarios, como ocurre hoy, sino también de títulos de deuda del Fisco.

La razón para intercalar la expresión "secundario" entre las palabras "mercado" y "abierto" obedece a la necesidad de dejar explícito que el Banco Central no concurrirá a adquirir directamente bonos de primera emisión del Fisco, como aquí se ha manifestado.

El artículo único busca intercalar dos incisos en el artículo 27 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile.

En la Comisión, por supuesto, escuchamos al Presidente del Banco Central, instancia en la que también participó activamente el Ministerio de Hacienda.

Además, pedimos un informe a la Biblioteca Nacional en esta materia. Sería bueno que los colegas lo leyeran, porque ahí se da a conocer la experiencia internacional: lo que están haciendo distintos bancos en el mundo para combatir la pandemia; qué facultades tienen al respecto, y qué papel están jugando los bancos centrales en cada una de sus realidades.

El artículo único, para ser aprobado, requiere el voto favorable de los cuatro séptimos de los Senadores en ejercicio, de conformidad con lo que dispone el artículo 108 de nuestra Carta Fundamental.

Para resguardar el correcto ejercicio de las facultades que pretenden establecerse por medio de este proyecto, se contempla que solo puedan tener lugar "en situaciones excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado adoptado con el voto favorable de quorum al menos cuatro consejeros" -recordemos que son cinco, de manera que el es de 80 por ciento- y "cuando así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos".

Así se resguarda la excepcionalidad de esta nueva atribución.

El proyecto se aprobó en general y en particular por unanimidad, Presidente, en la Comisión.

No sé si la Senadora Rincón en este caso va a votar a favor, porque en realidad esta es la implementación de lo que ya se aprobó.

Pero, en fin. Lo dejo ahí, Presidente.

El señor QUINTEROS ( Vicepresidente ).-

Senador, acordamos repetir la votación anterior para esta iniciativa.

--Con la misma votación anterior (35 votos a favor y 1 abstención), se aprueba el proyecto en general y en particular, dejándose constancia de que se reúne el quorum constitucional exigido, y queda despachado en este trámite.

El señor QUINTEROS ( Vicepresidente ).-

No sé si el Ministro de Hacienda aún está presente. Parece que se fue.

Están todos cordialmente invitados para mañana a la Cuenta de la Presidenta del Senado y del Presidente de la Cámara.

¡Ahí está el señor Ministro !

¿Quiere un par de minutos?

El señor PIZARRO.-

¿Estamos invitados o citados?

El señor BRIONES (Ministro de Hacienda).-

Gracias, Presidente.

Seré muy breve. Un minuto, yo creo.

Quiero dar las gracias nomás al Senado por esta aprobación tan contundente.

Creemos que este proyecto es bien importante. Si bien es un poquito árido efectivamente, tiene por norte, como dije al principio, velar por la estabilidad financiera. Ojalá que no sea necesario ocupar esta facultad adicional. Pero, como en todo seguro, más vale tener disponible esta herramienta, sobre todo en un contexto en que puede ser necesario ocuparla.

Simplemente deseo agradecerles a todos ustedes esta votación.

Muchas gracias.

Nº 265/SEC/20

Valparaíso, 23 de julio de 2020.

A S.E. el Presidente de la Honorable Cámara de Diputados

Tengo a honra comunicar a Vuestra Excelencia que, con motivo del Mensaje, informe y antecedentes que se adjuntan, el Senado ha dado su aprobación al proyecto de ley que regula la facultad del Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica, correspondiente al Boletín Nº 13.593-05:

PROYECTO DE LEY:

“Artículo único.- Intercálanse en el artículo 27 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, los siguientes incisos segundo y tercero:

“Sin perjuicio de lo anterior, el Banco, en situaciones excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, podrá, cuando así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, comprar durante un período determinado en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que se refiere el inciso precedente serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.”.”.

- - -

Hago presente a Vuestra Excelencia que el artículo único de esta iniciativa fue aprobado en general y particular, con el voto favorable de 34 senadores, de un total de 43 en ejercicio, dándose así cumplimiento a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 66 de la Constitución Política de la República.

- - -

Dios guarde a Vuestra Excelencia.

RABINDRANATH QUINTEROS LARA

Vicepresidente del Senado

RAÚL GUZMÁN URIBE

Secretario General del Senado

?INFORME DE LA COMISION DE HACIENDA RECAÍDO EN EL PROYECTO DE LEY QUE REGULA LA FACULTAD DEL BANCO CENTRAL PARA COMPRAR Y VENDER EN EL MERCADO SECUNDARIO ABIERTO INSTRUMENTOS DE DEUDA EMITIDOS POR EL FISCO, EN CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES QUE INDICA.

______________________________________________________________________

Boletín N° 13593-05(S)

HONORABLE CÁMARA

La Comisión de Hacienda pasa a informar, en primer trámite constitucional y reglamentario, el proyecto de ley individualizado en el epígrafe, originado en Mensaje S.E. el Presidente de la República don Sebastián Piñera Echenique, ingresado a tramitación el 19 de junio del año en curso, con urgencia calificada de Discusión Inmediata

Concurrió a la presentación de la iniciativa, el Ministro de Hacienda señor Ignacio Briones Rojas y el Presidente del Banco Central, señor Mario Marcel Cullell. Asimismo, participaron el señor Luis Herrera Barriga, Coordinador Macroeconómico del Ministerio de Hacienda y el señor José Riquelme González, Coordinador Legislativo del mismo Ministerio.

La Comisión recibió las exposiciones de las siguientes personas: señores Aldo Madariaga Espinoza, Economista Universidad Diego Portales, Nicolás Bohme Olivera, Investigador de Observatorio de Políticas Públicas, y de los expresidentes del Banco Central de Chile, señores Roberto Zahler Mayanz, Vittorio Corbo Lioi, y Rodrigo Vergara Montes.

I.-CONSTANCIAS REGLAMENTARIAS

1.- Idea matriz o fundamental del proyecto:

Regular la facultad que le otorga la reforma constitucional al Banco Central, para comprar y vender títulos del Fisco en el mercado secundario, esto es, a través de instituciones financieras, públicas o privadas, en circunstancias excepcionales y transitorias calificadas, especialmente, en atención a la difícil situación por la que atraviesa el país y el mundo producto de la pandemia del COVID-19, medida considerada además, en base a la experiencia comparada y con la que cuentan la mayoría de los bancos centrales de países desarrollados, todo ello, en el rol garante que detenta del normal funcionamiento de los pagos internos y externos y de la estabilidad financiera, y, por otra parte, precisando que en ningún caso podrán adquirirse títulos de deuda emitidos por el Fisco en el mercado primario, ni instrumentos de deuda emitidos por empresas u órganos del Estado que no sean bancos, ni aun en el mercado secundario.

2.- Aprobación en general del proyecto

Fue aprobado por la unanimidad de los once integrantes presentes en la votación, diputados(a) Cid, Jackson, Lorenzini, Melero, Núñez (Presidente), Ortiz, Pérez don Leopoldo, Ramírez, Santana, Schilling y Von Mühlenbrock.

3.- Normas que deben aprobar con quórum especial:

En el carácter de quórum calificado:

Conforme con el artículo 108 de la Constitución Política de la República, el artículo único del proyecto de ley es una norma de rango orgánico constitucional, que requiere para su aprobación el voto favorable de 4/7 de los diputados y senadores en ejercicio.

4.-Disposiciones o indicaciones rechazadas.

Artículos rechazados: No hubo

Indicaciones rechazadas:

Al artículo único

Al inciso primero

1.-Del diputado Lorenzini: Para sustituir la palabra “situaciones” por “circunstancias”.

2.-Del diputado Jackson: Para eliminar la expresión “excepcionales y transitorias”.

3.-De los diputados Jackson y Núñez (de modo separado):

Para reemplazar la expresión “cuatro por “tres”.

4.-Del diputado Jackson: Para intercalar, entre la palabra Fisco y el punto seguido (.) que le sucede, la expresión “o por empresas públicas”.

5.- Del diputado Jackson: Para eliminar la frase “Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.”

5- Indicaciones declaradas inadmisibles: No hubo

6.- Diputado Informante: El señor Manuel Monsalve Benavides.

II.-ANTECEDENTES DE LA INICIATIVA

El Mensaje expone que, de acuerdo a la Constitución Política de la República, el Banco Central es un organismo autónomo, de carácter técnico y con patrimonio propio, que está regulado en el capítulo XIII de la Carta Fundamental, así como en la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que define la composición, organización, funciones y atribuciones de dicha entidad.

Señala que, conforme a nuestro ordenamiento institucional, el rol principal del Banco Central es velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Por tanto, tiene una importancia esencial, al ser la entidad encargada de cautelar la estabilidad de precios, mediante la conducción de la política monetaria; y el normal desenvolvimiento del sistema de pagos, lo que se vincula directamente con el resguardo de la estabilidad financiera.

Precisa que, de acuerdo al artículo 3° de la ley N° 18.840, orgánica constitucional del Banco Central de Chile, éste cuenta con una serie de atribuciones, tales como la regulación de la cantidad de dinero y de crédito en circulación, la ejecución de operaciones de crédito y cambios internacionales y la dictación de normas en materia monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales.

Puntualiza que sus atribuciones y las facultades consagradas en la actual regulación del Banco Central le han permitido a la entidad controlar las tendencias inflacionarias y crear un ambiente macro-financiero que ha apoyado al país en fortalecer el crecimiento económico y reducir la pobreza.

Pone de relieve que, tal como lo refleja la experiencia nacional e internacional de los últimos 30 años, la autonomía e independencia técnica y financiera del Banco Central juegan un rol preponderante para que este organismo pueda cumplir adecuadamente sus funciones. Dicha autonomía e independencia se traduce en la libertad de esta entidad para decidir cómo perseguir sus objetivos, teniendo presente la orientación general de la política económica del gobierno, pero sin que éste interfiera en sus decisiones ni las condiciones en virtud de sus propias necesidades de financiamiento.

El Mensaje hace presente que el proyecto de reforma a la Constitución que se presentó a tramitación legislativa simultáneamente, introduce una modificación para establecer que “En circunstancias excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional”. En resumen, trata lo siguiente:

Reforma Constitucional

- Modifica el artículo 109 de la Constitución con el objetivo de facultar al Banco Central para que pueda comprar y vender títulos emitidos por el Fisco. Lo anterior sujeto a las siguientes restricciones:

i. Que se trate de circunstancias excepcionales y transitorias calificadas, en las que así lo requiera el resguardo del normal funcionamiento de los pagos internos y externos; y

ii. Que tales adquisiciones se efectúen en el mercado secundario abierto.

- Se incorpora una disposición transitoria trigésimo novena nueva, estableciendo que la reforma constitucional empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile.

III.- DERECHO COMPARADO: BANCOS CENTRALES, MEDIDAS IMPLEMENTADAS ANTE LA CRISIS GENERADA POR EL COVID-19i

En marzo del presente año, el Banco Central Europeo implementó dos medidas principales en respuesta a la crisis generada por el coronavirus. Anunció la compra activos por un valor de €120.000 millones hasta final de año, tanto privados como estatales en los mercados secundarios y puso en marcha el Programa Temporal de Compras de Emergencia en Caso de Pandemia por valor de €750.000 millones, para la compra de activos privados y públicos en los mercados secundarios.

Por su parte, la Reserva Federal de EEUU puso en marcha un programa de compra de valores del Tesoro y de valores hipotecarios de corporaciones patrocinadas por el gobierno, inicialmente por US$500.000 millones y luego por U$200.000 millones, respectivamente. También ha respaldado a los fondos mutuos del mercado monetario y ha otorgado préstamos a instituciones relevantes del mercado de valores.

El Banco de Inglaterra incrementó el límite máximo de compra de activos públicos y privados en los mercados secundarios al aumentar la cantidad de compras de bonos en el mercado secundario en £200.000 millones adicionales a lo que ya existía y ha extendido el uso del Ways and Means Facility que consiste en el financiamiento directo al Gobierno a corto plazo.

El Banco Central de Nueva Zelanda (RBNZ) implementó un Programa de Adquisición de Activos a Gran Escala (Large Scale Asset Purchase, LSAP) para comprar bonos del gobierno en el mercado secundario hasta por 30.000 millones de dólares neozelandeses a distintos rangos de vencimientos.

El Banco de Japón impulsó la provisión de liquidez a la economía a través de un aumento en el tamaño y la frecuencia de las compras de bonos del gobierno japonés, una operación especial de suministro de fondos para proporcionar préstamos a instituciones financieras para facilitar el financiamiento de empresas, un aumento en el ritmo anual de las compras de fondos negociados en bolsa por parte del Banco de Japón (Exchange-traded funds , ETFs y Japan-Real Estate Investment Trusts, J-REITs), y un aumento temporal de compras específicas de papel comercial y bonos corporativos.

Banco Central Europeo

1. Aspectos del marco legal del BCE

Respecto a la compra de activos del Estado y entidades públicas, los estatutos del Banco Central Europeo (BCE) reiteran lo mencionado antes respecto al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. En el artículo 21 de los estatutos se establece que "Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 123 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, queda prohibida la autorización de déficits y la concesión de otro tipo de créditos por parte del BCE o de los bancos centrales nacionales en favor de instituciones, órganos u organismos de la Unión, Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas, organismos de Derecho público o empresas públicas de los Estados miembros; queda igualmente prohibida la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda por el BCE o los bancos centrales nacionales." (D.O.U.E. 2016). Sin embargo se especifica que esta prohibición no se aplica a las entidades de crédito públicas las cuales en "el marco de la provisión de reservas por los bancos centrales, deberán recibir por parte de los bancos centrales nacionales y del Banco Central Europeo el mismo trato que las entidades de crédito privadas." (D.O.U.E. 2016).

Dada esta prohibición de concesión de créditos a gobiernos y organismos estatales, el BCE realiza compras de activos públicos en los mercados secundarios. En particular, y respecto a actuaciones en momentos de crisis, en el año 2010 el BCE puso en marcha el llamado programa para mercados de valores, por medio del cual los bancos centrales nacionales del Eurosistema podían comprar "en el mercado secundario instrumentos de renta fija negociables y emitidos por las administraciones centrales o entidades públicas de los Estados miembros cuya moneda es el euro" (BCE 2010, artículo 1).

Más recientemente, en marzo de 2015, se creó el Programa de Compras de Valores Públicos en mercados secundarios (PSPP por sus siglas en inglés), el cual se enmarca dentro del Programa de Adquisición de Activos (APP por sus siglas en inglés) del que se hablará más adelante. El Programa de Compras de Valores Públicos en mercados secundarios autoriza a los bancos centrales del Eurosistema a comprar en los mercados secundarios instrumentos de renta fija negociables emitidos por las administraciones centrales de Estados miembros de la zona euro, siempre que la clasificación de riesgo del emisor de la deuda cumpliera con cierto mínimo (BCE 2015, artículos 1 y 3). La creación de este programa de compras de activos públicos se justificó sobre la base de que,

En un entorno en el que los tipos de interés clave del BCE se encuentran en su límite inferior y en el que los programas de compra que se centran en los activos del sector privado han proporcionado un ámbito mensurable pero insuficiente para hacer frente a los riesgos a la baja para la estabilidad de precios, es necesario añadir el PSPP a las medidas del sistema monetario del Eurosistema como un instrumento se caracteriza por tener un alto potencial de transmisión a la economía real. Gracias a su efecto re-equilibrante en las carteras, el considerable volumen de compras del PSPP contribuirá a la consecución del objetivo de política monetaria subyacente de inducir a los intermediarios financieros a que aumenten su provisión de liquidez al mercado interbancario y de crédito a la economía de la zona del euro. (BCE 2015, p. L121/20).

2. Actuaciones del BCE en respuesta a la crisis del coronavirus

El BCE ha implementado medidas para contrarrestar los efectos económicos provocados por el coronavirus en los países de la zona Euro. Aquí se mencionan las dos principales puestas en marcha hasta ahora el 12 de marzo y el 24 de marzo.

La primera acción que tomó el BCE fue el 12 de marzo, que no es una operación de compra o venta de mercado hecha por el propio BCE sino que hace referencia a la utilización buffers o colchones de capital y liquidez y a la flexibilización de composición de los mismos para asegurar que los bancos continúen cumpliendo "su rol de financiar la economía real a medida que los efectos económicos del coronavirus (COVID-19) se hacen evidentes" (BCE 2020a).

El mismo 12 de marzo el BCE anunció que comprará activos por valor €120.000 millones hasta final de año adicionalmente al Programa de Adquisición de Activos (APP por sus siglas en inglés) que ya existía desde mediados de 2014 (BCE 2020b). Estas compras implican tanto activos de instituciones privadas como del sector público en los mercados secundarios (BCE 2020c; BCE 2015, artículo 1). Desde que se inició el programa de adquisición de activos en 2014, al que se sumará la compra de €120.000 mencionada, las adquisiciones acumuladas netas sumaban un total de €2,8 billones (BCE 2020c). Para tener una idea de la composición de estas adquisiciones en el pasado, en el gráfico 1 se presenta evolución de las compras acumuladas por tipo de activo. Como se puede ver, la mayoría de los activos son del sector público (la barra azul denominada PSPP en la leyenda del gráfico).

Gráfico 1. Programa de compra de activos (Asset Purchase Program). Compras acumuladas. Miles de millones de euros. 2015-marzo de 2020. [1]

Nota: Dado que la compra de los €120.000 millones se realizará durante 2020, esta cifra no está reflejada todavía en el gráfico. PSPP: Programa de compra del sector público; CBPP3: tercer programa de adquisiciones de bonos garantizados; CSPP: programa de compras de bonos corporativos; ABSPP: adquisiciones de bonos de titulización de activos.

Fuente: Banco Central Europeo.

La última medida relevante tomada por el BCE fue el 24 de marzo de 2020, cuando decidió poner en marcha el Programa Temporal de Compras de Emergencia en Caso de Pandemia (PEPP por sus siglas en inglés) por un valor de €750.000 millones. A través del PEPP se comprarán cualquier tipo de los activos elegibles dentro del Programa de Adquisición de Activos (APP), que como se dijo incluye valores públicos a través del Programa de Compras de Valores Públicos en mercados secundarios (PSPP). En la decisión del BCE se especifica que estas compras serán adicionales a las programadas para el Programa de Adquisición de Activos, es decir que son recursos suplementarios.

El BCE justifica este programa de compra de activos sobre la base de que debido a la pandemia la actividad económica de toda la zona euro sufrirá una considerable contracción y que las medidas de contención "generan fuertes presiones sobre los flujos de caja de empresas y trabajadores y ponen en riesgo la supervivencia de las empresas y los puestos de trabajo. También resulta evidente que esta situación dificulta la transmisión de los impulsos de la política monetaria y añade graves riesgos de revisión a la baja de las perspectivas de inflación pertinentes" (BCE 2020d).

Por lo tanto, el BCE considera que:

En este contexto, el PEPP es una medida proporcionada para contrarrestar los graves riesgos para la estabilidad de los precios, el mecanismo de transmisión de la política monetaria y las perspectivas económicas de la zona del euro, que se derivan del brote y del aumento de la expansión del COVID-19. (BCE 2020d)

El PEPP se establece como medida ante una crisis económica específica, extraordinaria y grave, que podría poner en peligro el objetivo de la estabilidad de precios y el correcto funcionamiento del mecanismo de transmisión de la política monetaria. Debido a estas circunstancias excepcionales, de rápida evolución e inciertas, el PEPP exige un alto grado de flexibilidad en su concepción y aplicación en comparación con el PAA, y sus objetivos de política monetaria no son idénticos a los del PAA (BCE 2020d).

Como se dijo, los activos públicos deben ser de Estados con una clasificación de riesgo mínima, lo cual se mantiene para este caso pero se hace una excepción para la deuda de Grecia. Así, se especifica explícitamente que no se exige una clasificación de riesgo mínimo para la compra de instrumentos de renta fija emitidos por el Estado griego para permitir que se puedan comprar en los mercados secundarios este tipo de activos.

Respecto a los valores de renta fija elegibles para la compra a través de este programa, estos deberán tener un vencimiento de entre 70 días como mínimo y 30 años como máximo.

Finalmente, respecto a la duración del programa PEPP, el Consejo de Gobierno del BCE pondrá fin a las adquisiciones de activos cuando considere "que se ha superado la fase de crisis del COVID-19, pero en cualquier caso no antes de finales de 2020" (BCE 2020d).

II. Reserva Federal de los Estados Unidos de América (FED)

1. Aspectos del marco legal de la FED

La Constitución de los Estados Unidos de América no regula ningún aspecto de la Reserva Federal (FED) ni hace ninguna mención a ella.

Las operaciones de mercado abierto, es decir la compra y venta de valores por parte de la Reserva Federal en los mercados financieros, han sido históricamente uno de los principales medios a través del cual la Reserva Federal implementa la política monetaria.

La autorización para llevar a cabo operaciones de mercado abierto se otorga bajo la Sección 14 (2) de la Ley de la Reserva Federal, la cual establece lo siguiente:

“Todo Banco del Sistema de la Reserva Federal tendrá el poder para [...]

b) Compra y venta de obligaciones de Estados Unidos, Estados, condados, etc. [...]

facturas, pagarés, bonos de ingresos y garantías con vencimiento a partir de la fecha de compra de no más de seis meses, emitidos con anticipación a la recaudación de impuestos o con anticipación a la recepción de ingresos asegurados por cualquier Estado , condado, distrito, subdivisión política o municipio en los Estados Unidos continentales [...].

A pesar de cualquier otra disposición de este capítulo, cualquier bono, pagaré u otras obligaciones que sean obligaciones directas de los Estados Unidos o que estén totalmente garantizadas por los Estados Unidos en cuanto al capital y los intereses pueden comprarse y venderse sin tener en cuenta los vencimientos, pero solo en el mercado abierto [...].

Para comprar y vender en el mercado abierto, bajo la dirección y las regulaciones del Comité Federal de Mercado Abierto, cualquier obligación que sea una obligación directa de cualquier agencia de los Estados Unidos o que esté totalmente garantizada en cuanto a capital e intereses [...] (FED Act).

2. Actuaciones de la FED en respuesta a la crisis del coronavirus

La Reserva Federal en respuesta a la crisis generada por el coronavirus ha lanzado una serie de medidas que apuntan a respaldar distintos ámbitos de la economía y los mercados financieros de los EE. UU. En general los grandes ámbitos de acción de la FED pueden ser agrupados en los siguientes programas:

- Respaldo al Funcionamiento de los mercados financieros.

- Tasas de interés cercanas a cero.

- Incentivos a los Bancos comerciales para que otorguen créditos.

- Programas de apoyo a pequeñas, medianas y grandes empresas.

- Programa de apoyo a hogares y consumidores.

- Programa de financiamiento a gobiernos municipales.

- Programa para amortiguar las presiones internacionales sobre el mercado monetario interno.

En línea con lo solicitado por la comisión de Hacienda del Senado, a continuación se describen en detalle los principales componentes del programa que busca respaldar a los mercados financieros, dado que es el que incorpora las operaciones de la FED en mercados abiertos.

Las medidas específicas que la FED está implantando en el contexto del Programa de Respaldo al Funcionamiento de los mercados financieros son las siguientes:

Compra de valores

La FED ha reanudado este año la compra de cantidades masivas de valores del Tesoro (Treasury securities) y de hipotecas de corporaciones patrocinadas por el gobierno (mortgage-backed securities). [2] Esta fue una herramienta clave empleada durante la Gran Recesión del 2007-2009, cuando la FED compró billones de valores a largo plazo. [3]

Los mercados de valores respaldados por el Tesoro y las hipotecas se han visto muy afectados desde el estallido del coronavirus, y las acciones de la FED apuntan a restablecer el buen funcionamiento del mercado para que el crédito pueda continuar fluyendo.

Inicialmente la FED dijo que compraría al menos $500.000 millones en valores del Tesoro y $ 200.000 millones en valores respaldados por hipotecas garantizados por el gobierno durante los próximos meses. Sin embargo el 23 de marzo hizo adquisiciones sin establecer límites.

Adicionalmente, amplió las compras para incluir valores respaldados por hipotecas comerciales y emitió lineamientos para asegurar a los mercados que "comprará valores del Tesoro y valores respaldados por hipotecas de corporaciones patrocinadas por el gobierno en los montos que sean necesarios para respaldar el buen funcionamiento del mercado y la transmisión efectiva de la política monetaria a los mercados financieros y la economía".

La mayoría de los analistas ha considerado que esta intervención de la FED corresponde a una "flexibilización o expansión cuantitativa" [4] (QE por sus siglas en inglés), sin embargo la FED no las ha denominado así.

Préstamos a instituciones relevantes del mercado de valores

A través del Programa de Crédito para Concesionarios Primarios (Primary Dealer Credit Facility PDCF), [5] que se usó también en la crisis financiera mundial del 2008, la Reserva Federal ofrecerá préstamos con tasas de interés bajas (actualmente 0.25 por ciento) hasta 90 días a 24 grandes instituciones financieras conocidas como concesionarios/corredores primarios (primary dealers). Los concesionarios proporcionarán a la FED títulos de deuda de renta variable y de distintos grados de riesgo de inversión como garantía, incluidos papeles comerciales y bonos municipales (FED 2020a).

El objetivo es mantener el funcionamiento de los mercados crediticios en tiempos de crisis, cuando las instituciones y las personas se inclinan por evitar activos riesgosos y acumular efectivo, y los concesionarios pueden encontrar barreras para financiar los crecientes inventarios de valores que pueden acumular a medida que desarrollan mercados. Para restablecer el PDCF la FED tuvo que obtener la aprobación del Secretario del Tesoro para invocar a la autoridad de préstamos de emergencia bajo la Sección 13 (3) de la Ley de la Reserva Federal por primera vez desde la crisis de 2008.

Respaldo a los fondos mutuos del mercado monetario

La FED (2020b) ha relanzado la Línea de Liquidez del Fondo Mutuo del Mercado Monetario (MMLF por sus siglas en inglés) también usada durante la crisis financiera del 2008, la cual presta a los bancos contra las garantías colaterales [6] que compran a los fondos de primer nivel del mercado monetario. Estos fondos invierten en pagarés corporativos a corto plazo conocidos como papel comercial,[7] así como también en títulos del Tesoro.

Los fondos del mercado monetario son herramientas de inversión comunes para familias, empresas y una variedad de empresas. El MMLF ayudará a los fondos del mercado monetario a cubrir los rescates demandados por las personas y otros inversores para así mejorar el funcionamiento general del mercado y la provisión de crédito a la economía en general.

Al desarrollarse la crisis del coronavirus los inversores se retiraron de los fondos del mercado monetario en masa. Para pagar los rescates, estos fondos vendieron valores, pero las interrupciones en los mercados financieros dificultaron la venta, incluso si los valores eran todos de alta calidad y con vencimientos muy cortos. Ante esta situación la FED (2020b) planteó que este programa "ayudará a los fondos del mercado monetario a satisfacer los rescates solicitados por los hogares y otros inversores, mejorando el funcionamiento general del mercado y la provisión de crédito a la economía en general". La FED invocó la Sección 13 (3) de la Ley de la Reserva Federal y obtuvo el permiso del Tesoro, que proporcionó $10.000 millones de su Fondo de Estabilización de Intercambio para cubrir posibles pérdidas.

Banco de Inglaterra

1. Aspectos del marco legal del Banco de Inglaterra

El Bank of England es el Banco Central del Reino Unido y es independiente desde el año 1998, luego de la promulgación del Bank of England Act de 1998. Cabe señalar que no existe una ley de rango superior (Constitución) a la que se subordine el Bank of England Act. El objetivo principal del Banco de Inglaterra, declarado en el Bank of England Act es la estabilidad financiera (Bank of England Act, Artículo 2A, numeral 1). Subordinado a este objetivo principal, el Banco de Inglaterra tiene como objetivo secundario, apoyar la política de crecimiento económico y empleo del Gobierno inglés (Bank of Engand Act, Artículo 2A numeral 2).

El Banco de Inglaterra operacionaliza sus objetivos a través de dos políticas: la Política Monetaria y la Política Financiera. Tanto la Política Monetaria como la Política Financiera son diseñadas por órganos independientes, regulados en el Bank of England act. La independencia de la Política Monetaria fue decretada en el año 1998, con la creación del Monetary Policy Commite (MPC), órgano encargado del diseño de la Política Monetaria en el Reino Unido. Cabe señalar que es a partir de la creación del MPC que la literatura especializada identifica el carácter de independiente al Banco de Inglaterra (McCafferty, 2017). Por su parte el diseño de la política financiera está a cargo del Financial Policy Comitte (FPC), creado en el año 2012, en reacción a la crisis económica de 2008, el cual desarrolla la estrategia para la estabilidad financiera del Banco de Inglaterra (Bank of England Act, Artículo 9B).

No obstante la independencia del Banco de Inglaterra, en cuanto a las decisiones sobre la política monetaria y financiera es importante señalar que existen una serie de instancias de coordinación de información, y de decisión en las cuales el Treasury (Ministerio de Hacienda) participa. En primer lugar cabe señalar que es el gobierno, específicamente el Ministro de Hacienda, el que fija la meta de inflación (2% en la actualidad), a la que deben sujetarse las decisiones del Monetary Policy Commite. La meta debe ser notificada por escrito al MPC, al igual que la política de Gobierno para el crecimiento económico y el fomento del empleo.

Asimismo, y en relación a la Política Financiera, el Tesoro podrá enviar al Financial Policy Comitte, cualquier información que considere relevante para la estabilidad financiera y para apoyar la política económica del gobierno, incluida la propia política económica. Por otra parte, vale señalar una norma excepcional, establecida en el artículo 19 del Bank of England act, que señala que el Tesoro, previa consulta con el Gobernador del Banco, puede, por orden, dar instrucciones al Banco con respecto a la Política Monetaria, si está convencido de que las instrucciones son necesarias para el interés público y por circunstancias económicas extremas.

Por otro lado, cabe destacar que en el caso Inglés no existe una prohibición nacional a formas de financiamiento del Gobierno como la compra de bonos o transferencias directa de recursos del Banco de Inglaterra (Saravelos et al. 2016, p. 8).

2. Política monetaria y el uso del Ways and Means Facility

La política monetaria del Banco Inglaterra, desde su independencia, ha utilizado dos instrumentos para su operacionalización: la fijación de la tasa de interés de corto plazo a la cual los bancos se prestan dinero (Bank Rate), y la denominada política de Quantitative Easing (QE), a través del Asset Purchase Facility (APF). Asimismo se ha considerado como parte de la operacionalización de su Política Monetaria el uso del Ways and Means Facility, que consiste en la transferencia directa de recursos del Banco de Inglaterra para el financiamiento de deuda pública (déficit fiscal). En la línea de la discusión de los proyectos de ley a los que se refiere este informe, aquí se hará referencia solamente al QE y al APF.

Asset Purchase Facility

Con la irrupción de la crisis económica internacional del año 2008, los bancos centrales comenzaron a utilizar un instrumento no convencional de política monetaria denominado Quantitative easing, que consiste en comprar bonos del tesoro y bonos corporativos de mediano y largo plazo en los mercados secundarios (Open Market Operations). El QE busca afectar la curva de rendimientos de deuda (yield curve) generado una disminución de las tasas de interés de mediano y largo plazo. [8] Este instrumento no convencional de política monetaria, ha sido utilizado en la última década debido a la baja respuesta de la demanda agregada a disminuciones en las tasas de interés de corto plazo (Allen. W, 2012).

En el caso Inglés es a partir de febrero de 2009 que se comienza a utilizar como instrumento de Política Monetaria, con la creación del Asset Purchase Facility (APF), un fondo constituido con reservas del Banco de Inlgaterra para la compra de deuda privada y del gobierno. Precisamente, es el 19 de febrero de 2009 que el Monetary Policy Comitte decidió utilizar el fondo como un instrumento para la estabilidad de precios (Bank of England, 2009a). Cabe señalar que en una primera instancia el AFP fue concebido solo para comprar instrumentos de deuda privada de alta calidad (high quality private debt). [9] A solicitud del Monetary Policy Committe se amplió a los bonos del gobierno entre los instrumentos de deuda susceptibles de ser adquiridos por el AFP (Bank of England 2009a; Bank of England 2009b).

Ways and Means Facility

El Ways and Means facility es un modo de financiamiento directo del Banco de Inglaterra al Gobierno inglés, concebido para aumentar la liquidez del Gobierno en el corto plazo, especialmente en períodos en los que el acceso a deuda en el mercado es financiero es a un alto costo. En términos simples, son recursos del Banco de Inglaterra disponibles para el Ministerio de Hacienda en una cuenta de giro. Las condiciones de la devolución de los recursos se acuerdan entre el Banco de Inglaterra y el Tesoro, con el compromiso implícito que sean devueltos en el corto plazo. Cabe señalar que el año 2008, a raíz de la crisis económica internacional, el Banco Central dispuso de £20.000 millones para el financiamiento directo del gobierno vía Ways and Means facility. [10]

3. Actuaciones del Banco de Inglaterra en respuesta a la crisis generada por el coronavirus

La respuesta del Banco de Inglaterra a la crisis del coronavirus se ha implementado, principalmente (ver nota pie 12), a través de los instrumentos descritos más arriba. Así el Banco de Inglaterra ha reducido la tasa de interés de corto plazo (Bank Rate) en 65 puntos bases a un 0,1%, aumentó el límite máximo de compra del Asset Purchase Facility a un monto de £645.000 millones y extendió el uso del Ways and Means Facility como una fuente directa de liquidez de corto plazo para el gobierno (FMI, 2020).

Con respecto a la compra de bonos del gobierno, el Monetary Policy Committee en su sesión del 19 de marzo decidió aumentar la cantidad de compras de bonos en el mercado abierto bajo el programa Asset Purchase Facility (APF) en £200.000 millones. El acervo de compra de bonos previo a la crisis del coronavirus era de £445.000 millones. Los £200.000 millones de aumento en la compra de bonos, aclara el MPC, se utilizarán principalmente en bonos del Gobierno de distinta duración, entre 3 y 20 años de madurez (FPC, marzo 2020). Como antecedente, cabe señalar que en la minuta de la sesión se menciona el deterioro del mercado de bonos de gobierno en países industrializados señalando que “los rendimientos de los bonos del gobierno de economías avanzadas, que generalmente caen cuando se debilita el apetito por el riesgo, tuvieron aumentos considerables en marzo 2020. Los rendimientos de los bonos a 10 años del gobierno habían aumentado en aproximadamente 40 a 50 puntos básicos en los Estados Unidos, la zona del euro y el Reino Unido” (FPC 2020).

Con respecto a la extensión del Ways and Means Facility, el 9 de abril de 2020 el Banco de Inglaterra y el Gobierno llegaron a un acuerdo para hacer uso del financiamiento directo al Gobierno, como una medida temporal y de corto plazo para aumentar la liquidez de este último. El comunicado en el que se expresa el acuerdo entre ambos señala que el “Gobierno seguirá utilizando los mercados financieros para el financiamiento de su deuda, y recursos que se obtengan a través del Ways and Means Facility serán pagados al final de este año” (Bank of England 2020). Analistas del mercado financiero inglés han señalado que la utilización del Way and Means Facility como instrumento alternativo de financiamiento del Gobierno reduce la posibilidad de un aumento excesivo y abrupto de oferta de bonos del gobierno en el mercado, lo que podría presionar las tasas de interés al alza disminuyendo el efecto de la política monetaria sobre la reactivación económica (The Economist 2020). A su vez, señalan que, como ocurrió en la crisis internacional iniciada en 2008, los recursos deberían ser devueltos por el Gobierno en el corto o mediano plazo, levantando recursos vía emisión de bonos. Por lo anterior, según los analistas, la medida apunta a extender la emisión de bonos en el tiempo y así no inundar el mercado financiero de bonos del tesoro (Smith 2020). Desde otro punto de vista, algunos analistas señalan que se pone en riesgo la independencia del Banco Central si es que el financiamiento directo del Gobierno se convierte en un instrumento permanente y que en este año el Ways and Means Facility podría entregar unos £200.000 millones al Gobierno (The Guardian, 2020).

Banco de la Reserva de Nueva Zelanda

El Banco de la Reserva de Nueva Zelanda (RBNZ por sus siglas en inglés) redujo la tasa de interés oficial (Offcial Cash Rate, OCR) en 75 puntos base a 0.25 por ciento el 17 de marzo y anunció que este nivel se mantendrá durante al menos 12 meses (FMI 2020).

El RBNZ implementado un Programa de Adquisición de Activos a Gran Escala (Large Scale Asset Purchase, LSAP) para comprar bonos del gobierno en el mercado secundario hasta por 30.000 millones de dólares neozelandeses a distintos rangos de vencimientos. El RBNZ anunció el 7 de abril que ha agregado $3.000 millones de dólares neozelandeses (equivalente al 30% en emisión) de la deuda de la Agencia de Financiamiento del Gobierno Local (Local Government Funding Agency) al Programa de Adquisición de Activos a Gran Escala, llevando el tamaño total del programa a $33.000 millones de dólares neozelandeses a más de 12 meses. El RBNZ ha proporcionado liquidez en el mercado de intercambio de divisas y ha restablecido una línea de intercambio temporal en dólares estadounidenses de US$30.000 con la Reserva Federal de los Estados Unidos.

También ha establecido un nuevo servicio de subasta a plazo (Term Auction Facility, TAF), que permite a los bancos acceder a préstamos garantizados de hasta 12 meses y ha anunciado un servicio corporativo en el que el RBNZ ofrecerá hasta $500 millones de dólares neozelandeses por semana en operaciones de mercado abierto con bancos contra papeles corporativos y valores respaldados por activos durante 3 meses. El RBNZ también está introduciendo un Mecanismo de Préstamo a Plazo (Term Lending Facility, TLF), un esquema de financiamiento a más largo plazo para bancos a bajas tasas de interés por hasta 3 años de duración (FMI 2020a).

Banco de Japón

El 16 de marzo, el Banco de Japón convocó a una reunión de política monetaria y anunció un conjunto integral de medidas para mantener el buen funcionamiento de los mercados financieros (especialmente de los mercados de financiamiento en dólares estadounidenses) e incentivar la provisión de crédito (FMI 2020).

Estas medidas incluyen la provisión de liquidez a través de un aumento en el tamaño y la frecuencia de las compras de bonos del gobierno japonés, una operación especial de suministro de fondos para proporcionar préstamos a instituciones financieras para facilitar el financiamiento de empresas, un aumento en el ritmo anual de las compras de fondos negociados en bolsa por parte del Banco de Japón (Exchange-traded funds , ETFs y Japan-Real Estate Investment Trusts, J-REITs), y un aumento temporal de compras específicas de papel comercial y bonos corporativos (Banco de Japón 2020). Adicionalmente, el Banco de Japón ha brindado apoyo crediticio a través de la operación especial de suministro de fondos e hizo compras de valores del gobierno japonés, papeles comerciales, bonos corporativos y fondos negociados en bolsa.

IV.-CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY

Contiene un artículo, mediante el que se modifica la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central, con el fin de regular la nueva herramienta que se otorga constitucionalmente al Banco Central, en circunstancias excepcionales y transitorias en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, que se vincula directamente con la estabilidad financiera, para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, todo ello, asegurando que ésta se use excepcionalmente e incorporando los resguardos necesarios para que dicha herramienta se utilice dentro del espíritu de la norma constitucional, es decir, evitando que sea empleada para financiar el déficit fiscal mediante la emisión inorgánica de dinero.

La iniciativa, en concordancia con la reforma constitucional agrega en el artículo 27 de la ley N° 18.840, dos incisos que disponen que:

“… el Banco en circunstancias excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, en que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, podrá comprar en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez a través de éste, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que refiere el inciso precedente, serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.”.

Regulación actual

Por su parte, el proyecto de ley que se somete a consideración encuentra su marco legal en el artículo 109 de la Constitución Política de la República y en el artículo 27 de la ley N° 18.840, orgánica constitucional del Banco Central, que establecen los siguiente:

a) El Banco central de Chile sólo puede efectuar operaciones con bancos, públicos o privados.

b) El Banco Central de manera alguna podrá adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas.

c) Ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del Banco Central.

d) Salvo “en caso de guerra exterior o peligro de ella” puede “obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas”.

Modificación propuesta en la LOC del Banco Central de Chile

- Regula la facultad constitucional que se otorga al Banco para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco de Chile, estableciendo que el ejercicio de tal atribución sólo pueda tener lugar bajo los siguientes supuestos:

- Circunstancias excepcionales y transitorias.

- Determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros.

- Cuando lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos.

- Banco deberá invitar especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión del Consejo en que se adopte el acuerdo, conforme a lo previsto en el art. 19 de la LOC vigentes.

- La enajenación de estos instrumentos se efectuará por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.

Salvaguarda de atribuciones vigentes del BCCh

- Ambos mensajes dejan expresa constancia que el otorgamiento de esta nueva herramienta extraordinaria, es sin perjuicio de las operaciones de financiamiento y refinanciamiento que el Instituto Emisor puede efectuar directa y regularmente con respecto a las instituciones financieras, en virtud de las facultades actualmente normadas por la ley orgánica constitucional que lo rige.

- Por tanto, el ejercicio de las atribuciones del Banco no debe entenderse afectado de modo alguno con motivo de los cambios introducidos mediante esta reforma.

V.-INCIDENCIA PRESUPUESTARIA DE LA INICIATIVA

El proyecto de ley no tiene incidencia en la administración financiera o presupuestaria del Estado, y, en consecuencia, no se acompaña informe financiero.

VI-SÍNTESIS DE LA DISCUSIÓN EN LA COMISIÓN Y ACUERDOS ADOPTADOS

1.-PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE LEY

Expuso en primer lugar el Ministro de Hacienda, señor Ignacio Briones Rojas. Comenzó indicando que, en los últimos 12 años, los bancos centrales en el mundo han debido desplegar una batería de nuevas herramientas monetarias para apoyar la estabilidad financiera y la estabilidad de precios cuando se topan con el piso para la tasa de política monetaria. Estas herramientas “no convencionales” incluyen programas de compra de activos financieros, incluyendo bonos del Tesoro público, además de señales explícitas sobre la evolución futura de la tasa de política monetaria. La mayoría de las investigaciones encuentran que las nuevas herramientas aumentan la efectividad de la política monetaria para estabilizar los mercados financieros y la inflación. Ante la pandemia Covid-19, los bancos centrales de economías avanzadas y emergentes han reaccionado con rapidez y decisión, empleando una amplia gama de instrumentos no convencionales para aliviar el estrés financiero y mantener el flujo de crédito al sector privado. Uno de los instrumentos más utilizados han sido los programas de compra de bonos soberanos.

Programas de compra de activos en economías avanzadas:

Programas de compra de activos en economías emergentes:

En Chile, el Banco Central (BCCh) ha desplegado una batería de acciones monetarias para responder a los efectos del Covid-19 y estabilizar las condiciones financieras y crediticias en Chile. El BCCh ha recortado la tasa de política monetaria en 1,25% llevándola a su piso efectivo en 0,5%. Además, ha tomado una serie de medidas especiales para inyectar liquidez en la economía como:

• Facilidad de Crédito Condicional al Incremento de Colocaciones (FCIC),

• Ampliación de colaterales elegibles para operaciones de financiamiento (bonos y depósitos bancarios, cartera de alta clasificación de riesgo, bonos corporativos)

• Programa de compra de activos, incluyendo bonos propios y bonos bancarios. Anuncio de compra de US$ 8.000 millones en los próximos 6 meses.

• Programa especial para mitigar aumentos de volatilidad en los mercados financieros ante cambios relevantes de los portafolios de los Fondos de Pensiones (repos, compra depósitos).

Tasa de política monetaria en piso histórico de 0,5%

• En noviembre último, en medio de la crisis social, el BCCh debió actuar de emergencia para estabilizar las tasas de interés de largo plazo en momentos de alta volatilidad financiera comprando bonos de emisión propia. Lo mismo ocurrió en marzo último, en medio de la volatilidad internacional asociada a la pandemia Covid-19. Recientemente, el BCCh anunció programa de compra de activos en el mercado secundario por hasta 8.000 millones de dólares en los próximos 6 meses para dar más tracción a la política monetaria. Este programa estará dirigido a la compra de bonos propios, de los cuales quedan muy pocos en circulación, y bonos bancarios, de los cuales, por razones prudenciales, no compra más de 20% de la emisión de cada banco. Además, agregó ventanilla de repos y compra de depósitos para mitigar efectos de los cambios en las carteras de los Fondos de Pensiones.

El marco jurídico vigente prohíbe al BCCh comprar y vender el principal instrumento de renta fija que se transa en la actualidad en el mercado nacional: los bonos de Tesorería. Esta limitación restringe alcance de las acciones del BCCh en el mercado de renta fija nacional. En la práctica, no puede comprar más de US$10bn de bonos propios o bancos.

Volatilidad de bonos ante episodios de stress financiero

Bonos Soberanos 5 y 10 años en UF (%)

Volatilidad spreads ante episodios de stress financiero

Spreads de Bonos Bancarios y Corporativos (puntos base)

Esta reforma permitirá que el BCCh disponga de una batería más completa de herramientas monetarias para cumplir con su mandato constitucional de velar por el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. La facultad de comprar y vender bonos de Tesorería en el mercado secundario en circunstancias excepcionales y transitorias permitiría al Banco Central de Chile actuar estabilizando las tasas de largo plazo y así evitar disrupciones al costo y la disponibilidad del crédito de largo plazo, como préstamos hipotecarios, leasings y otros financiamientos de proyectos de inversión. Asimismo, los programas de compra de activos permitirán dar más tracción a la política monetaria en circunstancias extraordinarias como las actuales, en que las tasas de interés se encuentran en su piso efectivo, o muy cerca del mismo. La mayoría de los bancos centrales en las economías avanzadas cuentan con esta facultad y han hecho uso de la misma en el contexto de la pandemia Covid-19.

Existe una justificación histórica para esta prohibición de comprar bonos estatales. En el pasado, el banco central dependiente se usó para financiar con emisión inorgánica los déficits recurrentes en las cuentas fiscales. Chile experimentó una inflación alta y crónica. Esta reforma es celosa de cuidar la autonomía y credibilidad del Banco Central, así como separar la operación de la política monetaria de la política fiscal. En particular, la reforma restringe el ejercicio de la facultad de compra de bonos estatales de varias maneras:

- La compra de bonos del tesoro por el BCCh sólo puede realizarse en el mercado secundario, es decir títulos que fueron colocados en el pasado a otros inversionistas. Es decir, financia al mercado en general, no al Fisco. El gobierno de Chile cuenta con acceso favorable a los mercados financieros internos y externos.

- La compra de bonos del Tesoro sólo puede hacerse en circunstancias excepcionales y transitorias fundadas en el resguardo de la estabilidad financiera, lo que lo desvincula su operación de los requerimientos fiscales.

- La decisión de comprar bonos estatales en el mercado secundario requerirá el voto favorable de cuatro de los cinco miembros del Consejo.

Chile cuenta con amplio acceso a financiamiento en mercados internacionales en términos competitivos:

El Ministro se refirió al marco constitucional vigente:

Artículo 109 de la CPR y artículo 27 LOC Nº 18.840 establecen que:

a) BCCh sólo puede efectuar operaciones con bancos, públicos o privados;

b) BCCh de manera alguna, podrá adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas;

c) Ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del BCCh;

d) SALVO “en caso de guerra exterior o peligro de ella” puede “obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas”.

Explicó que el proyecto de reforma a la Constitución propone establecer que: “Sin perjuicio de lo anterior, en situaciones excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional.” Asimismo, incorpora una nueva disposición transitoria: “CUADRAGÉSIMA. La reforma constitucional al artículo 109 empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central.”.”.

Agregó que, en la Comisión de Hacienda y en la Comisión de Constitución del Senado, tanto la reforma constitucional aprobada hoy (B 13.592-05), como este proyecto de ley, fueron aprobadas por unanimidad. En la Sala del Senado, fueron aprobadas en forma simultánea por 42 votos a favor. En cuanto a la reforma constitucional señalada, fue aprobada por la unanimidad de los integrantes de la Comisión de Constitución de esta H. Cámara y por 141 votos a favor.

El proyecto de reforma a la LOC del Banco Central (B 13.593-05) propone que “… el Banco en circunstancias excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, en que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, podrá comprar en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez a través de éste, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que refiere el inciso precedente, serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.”

A continuación, la Comisión recibió al Presidente del Banco Central de Chile, señor Mario Marcel Cullell. Expresó que este proyecto modifica la LOC del BCCh para regular la facultad otorgada por reforma al art. 109 de la Constitución (Boletín 13.592-05) que autoriza al Banco para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en situaciones excepcionales y transitorias que así lo exija la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Se tramitó en paralelo a la reforma constitucional, hasta que la Cámara aprobó ésta última en segundo trámite (05/08/2020), con lo cual quedó despachada por el Congreso. El actual texto de la reforma de la LOC fue aprobado por el Senado en primer trámite constitucional.

En virtud del artículo 39 transitorio introducido por la Reforma Constitucional, ésta empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la LOC del BCCh. Por tanto, la aprobación de la Reforma de la LOC es imprescindible para que se pueda ejercer la facultad otorgada al BCCh por la Reforma Constitucional. El texto propuesto reproduce la parte sustantiva del texto constitucional y agrega normas de procedimiento para ejercer la facultad.

El artículo 109 de la Constitución impone cuatro limitaciones a las operaciones financieras del BCCh:

I. Sólo podrá efectuar operaciones con instituciones financieras, públicas o privadas, a las que no podrá otorgar su garantía (inc. primero);

II. No podrá adquirir, de manera alguna, documentos del Estado, sus organismos o empresas (inc. primero); y

III. No podrá financiar gasto público con créditos directos o indirectos (inc. segundo)

IV. No puede actuar discriminatoriamente entre entidades que realizan operaciones de la misma naturaleza (inc. cuarto)

La prohibición de financiar gasto público admite como única excepción el caso de guerra o de peligro de ella, calificado por el COSENA, en cuyo caso el BCCh podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas (inc. tercero).

Estas reglas responden a tres fundamentos:

1.Evitar el financiamiento monetario de los déficits fiscales, independizando la política monetaria de la política fiscal;

2.Asegurar la autonomía y el carácter técnico del Banco Central;

3.Establecer una excepción para casos en que el Fisco podría no tener acceso a otras fuentes de financiamiento.

Estas normas constitucionales se encuentran complementadas por las disposiciones contenidas en el artículo 27 de la Ley Orgánica Constitucional (LOC) del BCCh.

El artículo 27 de la LOC autoriza al BCCha otorgar financiamiento exclusivamente a empresas bancarias.

•Sin embargo establece que no podrá otorgar a ellas su garantía

•Reitera prohibición constitucional de adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas.

•Reitera además prohibición de financiamiento de gasto público y excepción en caso de guerra exterior.

Por tanto, para poder autorizar la adquisición de instrumentos fiscales en el mercado secundario es necesario modificar tanto el art. 109 de la Constitución como el art. 27 de la LOC.

El proyecto modifica el artículo 109 de la Constitución con el objetivo de facultar al Banco Central para que pueda comprar y vender títulos emitidos por el Fisco, sujeto a las siguientes restricciones:

i. Que se trate de circunstancias excepcionales y transitorias calificadas,

ii. Justificadas por el resguardo del normal funcionamiento de los pagos internos y externos; y

iii. Que tales adquisiciones se efectúen en el mercado secundario abierto.

Se incorpora una disposición transitoria trigésimo novena nueva, estableciendo que la reforma constitucional empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la LOC del BCCh.

El proyecto fue despachado por el Congreso, tras ser aprobado por el Senado y la Cámara. Modifica el art. 27 de la LOC, regulando la facultad constitucional que se otorga al Banco para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco de Chile, estableciendo que el ejercicio de tal atribución sólo pueda tener lugar bajo los siguientes supuestos:

•Circunstancias excepcionales y transitorias.

•Determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros.

•Cuando lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos.

•El Banco deberá invitar especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión del Consejo en que se adopte el acuerdo, conforme a lo previsto en el art. 19 de la LOC vigentes.

•La enajenación de estos instrumentos se efectuará por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.

En la normativa y la práctica de los bancos centrales alrededor del mundo se distingue entre:

- El financiamiento monetario del gasto público, incluida la adquisición directa de bonos de gobierno en el mercado primario, y

- Transacciones de bonos del gobierno en el mercado secundario, en poder de otros agentes como bancos, compañías de seguros, fondos mutuos o fondos de pensiones.

Los créditos directos al Gobierno y la compra de bonos en el mercado primario están en general prohibidos, por los efectos inflacionarios que generan y la relación de dependencia que genera en la política monetaria y el propio Banco Central. En cambio, la compra y venta de instrumentos de deuda del Fisco en el mercado secundario es una facultad habitualmente disponible en los bancos centrales de países avanzados y emergentes, para el cumplimiento de sus mandatos. Tradicionalmente, esta facultad se aplicó a la transacción de títulos de corto plazo para la implementación de la política monetaria. Sin embargo, esta atribución ha sido utilizada respecto de bonos de más largo plazo, como parte de políticas no convencionales.

Indicó que la compra de bonos en el mercado secundario sirve a un banco central, en dos ámbitos: política monetaria y estabilidad financiera. Tratándose del primero, para mejorar la transmisión de la política monetaria cuando los bancos retienen liquidez por motivos precautorios y para ampliar el impulso monetario cuando la tasa de política monetaria (TPM) ha alcanzado su mínimo técnico y no puede reducirse más. Respecto del segundo, sirve para estabilizar los mercados cuando hay cambios abruptos de portafolio, que dificultan la formación de precios; para proporcionar liquidez en episodios de alta incertidumbre; para influir sobre las tasas de interés de largo plazo y para influir sobre el funcionamiento del mercado de renta fija. Existen algunos escenarios en los cuales las necesidades de la política monetaria se interrelacionan fuertemente con las de estabilidad financiera. Por ejemplo, episodios de hiperinflación, de alta incertidumbre o cuando la TPM está en su mínimo.

Continuó expresando que hay que distinguir entre las operaciones que son para implementar la política monetaria, de las que son para estabilidad financiera. El BCCh regula la liquidez a través de operaciones de inyección y drene, que incrementan o reducen la liquidez, respectivamente. En las primeras, el BCCh entrega liquidez contra una garantía. Por eso, el BCCh emite Pagarés Descontables (PDBC) que los bancos compran. Son títulos de muy corto plazo (30 días promedio) que los bancos adquieren para cambiarlas por efectivo cuando necesitan fondos de manera transitoria. El BCCh necesita mantener un stock de PDBC para que estas operaciones se puedan implementar eficientemente. En otros países estas operaciones se efectúan con bonos de corto plazo del Fisco, pero al no estar esta posibilidad disponible, el BCCh ya desarrolló procedimientos alternativos que no es necesario reemplazar. Por el contrario, cuando el BCCh interviene por razones de Estabilidad Financiera, suele hacerlo sobre títulos de plazos más largos, porque las tensiones se presentan usualmente en el mercado de renta fija por la preferencia por liquidez que ocurre en estos eventos. Durante algunos años, este tipo de operaciones se pudo hacer con deuda larga del BCCh, pero al ir desapareciendo esta deuda comienza a hacerse necesario recurrir a títulos del Fisco.

En lo más reciente, la compra de bonos soberanos por parte de bancos centrales ha ido más allá de la operación de la política monetaria:

A raíz de los sucesos gatillados el 18-Oaumenta la preferencia por activos de madurez corta. Esto hace que se amplíen los spreads de bonos soberanos, bancarios y corporativos. El BCCh anuncia la recompra de deuda propia emitida a plazos largos. Esto reduce los spreads, suaviza el ajuste de precios y da una salida ordenada a la venta de estos instrumentos por parte de los agentes económicos.

Se refirió a las distinciones entre compra de bonos en mercado primario y secundario, en particular sobre sus aspectos jurídicos. El concepto de “mercado abierto” aparece mencionado en dos normas de la LOC vigente:

-Art. 34 N°5: En este caso, se utiliza en un sentido de mercado abierto de carácter primario, en referencia a las entidades autorizadas para concurrir a las licitaciones y ventas por ventanilla de títulos de deuda que emite el propio BCCh. Lo integran las entidades que señala el Compendio de Normas Monetarias y Financieras: 1) Bancos; 2) AFP; 3) Compañías de Seguros; 4) Adm. de Fondos Mutuos; y 5) Corredores de Bolsa y Agentes de Valores.

-Art. 34 N°6: Esta norma alude a un mercado abierto de carácter secundario, ya que corresponde a entidades que concurren a comprar y vender al BCCh, también a través de un sistema de licitación o ventanilla, documentos emitidos por terceros, esto es, valores mobiliarios y efectos de comercio que emiten las empresas bancarias. Este tipo de operaciones se realizan esporádicamente.

Por lo tanto, las modificaciones propuestas apuntan a facultar al BCCh para comprar y vender en el “mercado abierto” -integrado por las entidades definidas para estos efectos en su normativa -no sólo bonos bancarios, como ocurre hoy, sino también bonos fiscales, utilizando una plataforma electrónica y competitiva (SOMA) en que las operaciones se adjudican a precios de mercado.

Respecto a los aspectos económicos, señaló que el Fisco, a través de la Tesorería General de la República (TGR), efectúa regularmente colocaciones de bonos en el mercado primario. Estas se realizan en grandes volúmenes para satisfacer las necesidades de financiamiento del Fisco, dentro de los límites fijados por la Ley de Presupuestos. Los principales compradores de estas emisiones son bancos, AFP, fondos mutuos, compañías de seguros y corredores de bolsa, los que incluyen a su vez compras de no residentes. Luego, estos agentes transan bonos regularmente entre sí a lo largo de todo el año, como parte de los ajustes que van realizando a sus portafolios. La demanda por estos bonos responde a la búsqueda de activos seguros y líquidos y a cambios en precios relativos. El precio de los bonos está inversamente relacionado con su tasa de interés. Los PDBC son instrumentos de corto plazo. Si bien son títulos soberanos, responden a necesidades de liquidez de cortísimo plazo y se usan básicamente para gestionar la caja de bancos o de otros agentes. La razón para intercalar la expresión “secundario” obedece a la necesidad de dejar explícito que el BCCh no concurrirá a adquirir directamente bonos de primera emisión del Fisco.

El mercado de renta fija local se ha incrementado en los últimos años en relación al de renta variable, destacando el crecimiento de bonos bancarios y soberanos. Los bonos soberanos representan el segmento mayor y más diversificado de la renta fija.

El mercado secundario de los títulos de deuda soberana es más profundo que los de bonos bancarios y corporativos.

Detalló cinco condiciones para el ejercicio de la Facultad propuesta:

En el texto constitucional:

•Adquisición de títulos solamente en el mercado secundario

•En situaciones excepcionales

•Cuando lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos

•La compra se efectuará durante un período determinado

En la LOC:

•Decisión adoptada por el Consejo mediante acuerdo fundado, con el voto favorable de al menos cuatro consejeros.

Destacó que la propuesta presenta una serie de conceptos clave, en el inciso que busca introducir: “Sin perjuicio de lo anterior, en situaciones excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar durante un período determinado y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional”.

Por su parte, la propuesta de modificación a la Ley Orgánica es coherente con la propuesta anterior: “Sin perjuicio de lo anterior, el Banco, en situaciones excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, podrá, cuando así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, comprar durante un período determinado en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que se refiere el inciso precedente serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.”.

El acuerdo de Consejo que decida implementar esta medida deberá ser adoptado con un quórum especial de 4 consejeros. La intención detrás de la exigencia de un alto número de consejeros para adoptar esta decisión refuerza el carácter excepcional de esta herramienta. De esta forma, el quorum calificado tiene por objeto resguardar el ejercicio responsable de esta atribución. Este quorum especial no es extraño a la LOC vigente, pues hay disposiciones que ya lo contemplan para determinadas materias. Como regla general, los acuerdos del Consejo del BCCh son adoptados cuando cuenten con el voto favorable de la mayoría de los consejeros asistentes a la sesión (art. 11 LOC BCCh). Excepcionalmente, se exige un quorum mayor para ciertas materias:

Detalló otros conceptos importantes adicionales a la reforma a la LOC:

•Para fines de provisión de liquidez: Este concepto se vincula directamente con el objetivo asignado al Banco de velar por el normal funcionamiento de los pagos, para cuyo efecto se encuentra investido de facultades para regular la cantidad de dinero y de crédito en circulación (art. 3°LOC BCCh). Por lo tanto, reafirma que no es una medida para otorgar financiamiento, sino regular la liquidez en el sistema financiero.

•Se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley: posibilidad de suspender hasta por 15 días un acuerdo, salvo que la totalidad de los consejeros insista en su aplicación.

•Los instrumentos a que se refiere el inciso precedente serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine: Esta determinación será efectuada por el Consejo de acuerdo a la evolución de los acontecimientos que determinaron la activación de la medida, de manera de asegurar una venta ordenada de los bonos del Fisco adquiridos en virtud de esta excepción.

El Consejo invocaría esta facultad excepcionalmente, a través de un Acuerdo de Consejo, fundado en las circunstancias que exigiría la Constitución (riesgo para la continuidad de pagos internos y externos), con la mayoría requerida por la LOC. El Consejo debe definir las características del programa que ejecutará, incluyendo:

-Límites de inversión

-Plazo de vigencia (la compra se haría durante un período determinado que fijará el Consejo)

-Características de los bonos elegibles (ej.: incluyendo plazo máximo de madurez y plazo mínimo de antigüedad contado desde su colocación)

•Modalidad de compra:

-El BCCh realiza las operaciones de compra a través del SOMA, un sistema electrónico de carácter competitivo donde participan bancos, otros inversionistas institucionales y corredoras de bolsa. En este sistema las transacciones se hacen a precios de mercado, ya sea por ventanilla o por licitación, conforme a condiciones prestablecidas y debidamente informadas a todos los participantes.

•Venta:

-Los instrumentos serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine

•La información sobre estos programas deberá ser incorporada por el Consejo en sus informes habituales ante la Comisión de Hacienda y la Sala del Senado (art. 80 LOC).

Agregó que el programa de bonos bancarios fue anunciado el 14 de marzo, con el objetivo de contener los efectos de eventos de alta volatilidad en el mercado de renta fija

Consideró la compra de bonos de todas las instituciones bancarias del país por hasta US$4.000 millones.

Criterios para la compra:

•Denominación: bonos en pesos y UF

•Plazo residual de hasta 5 años.

•El máximo monto a comprar por emisor es equivalente al 20% de la participación del outstanding de bonos bancarios menores a 5 años.

Tasa de compra por categoría: considera un spread por sobre la tasa Swap Promedio Cámara (SPC) al plazo respectivo.

•AAA: SPC + 2,5%

•AA: SPC + 2,6%

•A: SPC + 2,8%

Las operaciones se realizan mediante ventanillas e incluyen las siguientes condiciones financieras:

•Las series de títulos elegibles.

•Las tasas de compra.

•Montos máximos a compra por cada emisor.

Concluyó expresando que las normas constitucionales y legales que prohíben al BCCh adquirir documentos del Estado, sus organismo o empresas, al extenderse a la compra de bonos del Fisco en el mercado secundario, privan al BCCh de un instrumento que es de uso común por muchos bancos centrales en el mundo. En la experiencia de los bancos centrales con mayor prestigio, las transacciones de bonos soberanos en el mercado secundario no se utilizan para financiar gasto público ni revertir pérdidas de determinados agentes económicos, sino con la finalidad de elevar la efectividad de los bancos centrales en la conducción de la política monetaria y financiera. En base a la experiencia comparada y en atención a la situación crítica por la que atraviesa nuestro país y el mundo entero en estos momentos, parece pertinente revisar la normativa constitucional y legal vigente, facultando al BCCh para adquirir títulos de deuda emitidos por Fisco de Chile, en el mercado secundario abierto, en circunstancias excepcionales. En particular, esta es una facultad especialmente útil para resguardar la estabilidad financiera. La autonomía con que se ha administrado el BCCh en los últimos 31 años, además de los resguardos contemplados en la normativa propuesta, aseguran que no se hará un mal uso de estas facultades. En tales circunstancias, el Consejo del BCCh manifiesta su pleno acuerdo con el proyecto en discusión, actualmente en la H. Cámara de Diputadas y Diputados y hace notar su urgencia para habilitar la norma constitucional aprobada recientemente.

Terminada la presentación del proyecto, los integrantes de la Comisión hicieron presente lo siguiente:

El diputado Schilling manifestó su apoyo a la iniciativa. Sin embargo, consideró que esta facultad no puede ser circunscrita a un ámbito especialísimo, en el sentido de la cada vez más frecuente ocurrencia de crisis y desequilibrios financieros, que son consecuencia de la desregulación. Sobre la facultad de comprar directamente deuda fiscal en casos de guerra exterior, estimó que debe eliminarse, en tanto si se contempla en la ley este concepto, cabe concluir que también existe la guerra “interior”.

El diputado Pérez consultó a los expositores por qué es tan importante aprobar este proyecto de ley y qué efectos podría tener la demora en la tramitación.

El diputado Melero destacó la importancia de establecer que esta facultad es excepcional y transitoria. Solicitó a los invitados explicar qué podría considerarse una circunstancia excepcional y transitoria, que motivaría el ejercicio de esta atribución. Consultó si este proyecto podría tener un efecto en la evaluación del riesgo país.

El diputado Jackson señaló que el concepto de estabilización del mercado financiero puede ser visto como un salvataje de los intermediarios que corrieron un riesgo a la hora de adquirir un activo. Preguntó qué condiciones se podrían establecer para los titulares del mercado secundario, para que esta intervención genere los efectos virtuosos que se pretenden.

El Ministro expresó que este proyecto busca que el Banco Central disponga de las herramientas para enfrentar de buena manera una situación de inestabilidad financiera. Indicó que la excepcionalidad y transitoriedad se complementan, porque la primera lleva necesariamente contenida la segunda. El alto quórum del consejo del Banco exigido, da cuenta de que se trata de situaciones muy especiales. Es cierto que las crisis financieras han ocurrido y seguirán ocurriendo, pero no son la regla, sino la excepción. Respecto al efecto en la clasificación del riesgo país, indicó que una reforma como la propuesta sólo podría contribuir a su mejoramiento, en tanto la estabilidad financiera se verá fortalecida.

El señor Marcel indicó que después de la crisis de los años 82 y 83 hubo una revisión muy profunda de la regulación financiera chilena. Esto permitió un periodo de casi 40 años sin una crisis de inestabilidad financiera doméstica, sin perjuicio de los efectos locales que han tenido las crisis internacionales. Respecto a la situación de guerra exterior, señaló que es una reproducción del inciso tercero del artículo 109 de la Constitución, por lo que es algo que no puede ser modificado por este proyecto. Señaló que esa redacción responde a la naturaleza del gobierno de la época y a las fuentes de financiamiento en ese entonces existentes, mayoritariamente compuesta de deuda. Por otra parte, indicó que lo excepcional significa no habitualidad, y transitorio, se refiere a algo que ocurre durante un periodo de tiempo. En este sentido, en la práctica, en el momento en que el Consejo del Banco Central decida hacer uso de esta facultad, tendrá que justificar su decisión, y definir un periodo dentro del que la ejercerá. Un caso podría ser un aumento repentino y profundo del tipo de cambio. Se define un volumen máximo de operaciones que se busca afectar y un periodo de tiempo. Una vez que se cumplen estos parámetros, se deja de ejercer la intervención. Respecto a la clasificación de riesgo, indicó que es una pregunta frecuenta al Banco de parte de las clasificadoras la relativa al conjunto de herramientas destinadas a enfrentar las crisis financieras, por lo que esta propuesta debería tener un efecto positivo en este ámbito.

2.- AUDIENCIAS EFECTUADAS

Expuso luego el señor Roberto Zahler Mayanz, expresidente del Banco Central de Chile. Señaló que el proyecto de ley es muy conveniente, en tanto entregará más herramientas al Banco, sin que se generen riesgos. Estimó importante entender que parte de la forma en que se ha llevado a cabo la política monetaria en los últimos años debe ser comprendida en el largo plazo. Indicó que esta facultad debiera ser permanente, no debiera exigirse un quórum calificado, ni la concurrencia del Ministro de Hacienda, entre otras condiciones, en tanto esta herramienta está presente a nivel comparado en la mayor parte de los países desarrollados: Es un complemento de la política monetaria.

Expresó que el Banco debiera poder comprar también instrumentos de empresas públicas en el mercado secundario, tal como es posible, por ejemplo, en Estados Unidos. Esto daría más facultades al Banco para enfrentar una situación de crisis.

La forma de llevar la política monetaria en situaciones de crisis no tiene una sola forma. Existen experiencias notables, como la peruana, en la que el Banco Central interviene con mucha mayor frecuencia que la que hace el Banco chileno. El Banco japonés interviene directamente para afectar las tasas de largo plazo de la economía, de forma casi permanente. En este sentido, el diseño e implementación de la política monetaria de los países más serios del mundo, contemplan esta facultad, no circunscrita a situaciones especiales y transitorias. Lo anormal es no haber tenido este instrumento desde un principio.

En síntesis, propuso eliminar el carácter transitorio y excepcional de la medida propuesta, y ampliar el abanico de instrumentos financieros que podrían adquirise en virtud de ella.

La Comisión recibió a continuación al señor Nicolás Bohme Olivera, en representación del Observatorio de Políticas Económicas (OPES). Indicó que existen dos consensos sobre la política monetaria en el contexto actual

1. El instrumento convencional (fijación de la tasa de política monetaria) no es suficiente en esta crisis. Se requieren políticas monetarias no convencionales. La TPM está en 0,5%, su mínimo técnico.

2. El Banco Central (BC) requiere atribuciones adicionales para ejecutar las políticas no convencionales.

Bajo la legislación actual, el uso de herramientas no convencionales está cerca de su límite. Estas herramientas no convencionales bajo legislación actual son:

a. Facilidad de Financiamiento Condicional al Incremento de Colocaciones (FCIC): hasta US$ 40.000 millones.

b. Compra de bonos bancarios: hasta US$ 8.000 millones.

Expresó que hay una pregunta abierta en la discusión pública: ¿Qué instrumentos adicionales debe tener a su alcance el Banco Central?

1. ¿Compra y venta de bonos del fisco en mercado secundario?

2. ¿Compra directa de deuda del fisco?

3. ¿Bonos corporativos de empresas no financieras?

4. ¿Transferencias directas al fisco?

Señaló que autorizar compra de bonos del fisco en mercado secundario es una reforma necesaria, dado alto déficit proyectado (9,6% del PIB), no es claro que bajo condiciones actuales mercado vaya a absorber emisión de deuda a tasas observadas durante las colocaciones recientes. El Banco Central requiere un nuevo instrumento para manejar tasas de interés largas: bonos de largo plazo emitidos por el propio BC escasean. Sin embargo, esta medida es insuficiente:

La solución propuesta por Jordi Gali (economista MIT): programa fiscal financiado con dinero:

• Incremento del endeudamiento de empresas privadas provocará problemas de solvencia y liquidez, aumentando quiebras y reduciendo inversiones.

• Aumento de deuda del Estado entrega menor espacio fiscal para abordar desafíos sociales presentes y futuros.

Ben Bernanke (ex presidente de la Reserva Federal de Estados Unidos): usar transferencias directas a instituciones del Estado cuando

1. Exista una recesión económica y contracción de la demanda agregada severa.

2. Otros canales de transmisión de la política monetaria estén en su límite.

3. Exista una percepción de dificultad de incrementar el gasto público por su efecto sobre la deuda pública

Indicó que llevar a cabo esta intervención requiere colaboración de Congreso, Gobierno y BC:

1. Congreso Nacional modifica Constitución y Ley Orgánica del Banco Central autorizando a éste a transferir recursos al fisco, en situaciones de extrema excepción.

2. BC, si lo estime pertinente dadas las circunstancias excepcionales, asigna un monto máximo y un plazo temporal para transferir recursos al Gobierno Central.

3. El Gobierno tramita una ley en el Congreso para decidir sobre el uso de los recursos asignados por el BC.

Transferencias al Fisco y la crisis del Covid-19:

Concluyó señalando que el rol del Banco Central como un garante de la estabilidad macroeconómica ha sido repetido como un mantra en las últimas décadas. Sin embargo, destacó la importancia de pensar más profundamente en su rol, objetivos y gobernanza, en el contexto del proceso constituyente que se avecina.

Expuso luego el señor Aldo Madariaga, académico de la Universidad Diego Portales. Se refirió a los siguientes puntos relevantes de la discusión:

-Prohibición préstamo al fisco viene de ola de BC independientes

-Distancia entre papel y práctica debido a nuevos acontecimientos y desafíos

-Principales BC en el mundo están adaptando objetivos e instrumentos

-En perspectiva comparada, Chile se está quedando atrás en preparación a estos desafíos

Indicó que los bancos centrales son independientes en el papel. Esto constituye una Innovación de fines de los años 1980 y 1990s, como una solución al problema de “inconsistencia temporal” (Kydland y Prescott 1977; Barro y Rogoff 1983, 1985):

-Tendencia de gobiernos a inflar economía antes de elecciones.

-Consumidores racionales, descuentan inflación.

-Solución: aislar política monetaria de deliberación política; concentrar autoridad monetaria en inflación. Ej. Prohibir financiamiento al fisco.

Los Bancos Centrales Independientes se correlacionan con baja inflación (Alesina y Summers 1993; Cukierman et al. 1992). Esto generó un boom de bancos centrales independientes en los años 1990s.

En la práctica, existen relaciones entre la baja en inflación, baja crecimiento, alza desempleo (Hall& Franzese 1998). Estos son problemas para conducir política monetaria ante nuevos desafíos:

-Estagnación secular (bajo crecimiento con bajas tasas de interés)

-Crisis financieras, guerras comerciales

-Otros shocks (ej. pandemia)

Existe un creciente cuestionamiento al rol de BC en una democracia. En la realidad, los BC mantienen otros objetivos (empleo, estabilidad del tipo de cambio, entre otras); coordinan con autoridad fiscal y utilizan herramientas “poco convencionales”, incluido “financiamiento monetario”.

En perspectiva comparada, el índice de Cukierman, compara independencia legal en 4 subíndices:

-Estructura de gobierno (nombramiento Pdte., estabilidad)

-Objetivos (qué objetivos y jerarquía entre ellos)

-Formulación de política (grado de coordinación con ejecutivo)

-Préstamos al fisco (permitido o no, tipos de préstamos, niveles de gobierno., tasas de interés, vencimientos, etc.)

Se refirió al caso de Bancos Centrales que pertenecen a países con económicas fundamentalmente exportadoras de recursos naturales, en primer lugar, al australiano:

Objetivos: “The stability of the currency of Australia; the maintenance of full employment in Australia; and the economic prosperity and welfare of the people of Australia”. (la estabiilidad de la moneda de Australia; la preservación del pleno empleo; y la prosperidad económica y el bienestar del pueblo australiano).

Coordinación: Gobierno y banco central firman acuerdo “Statement on the Conduct of Monetary Policy” (cada vez que cambia gobierno o que cambia gobernador del BC)

Préstamo. Última intervención comenzó en marzo, compra bonos del tesoro federal y estadual, para bajar tasas de interés (propone hacer “todo lo necesario” para frenar crisis); 7% bonos del Estado están en manos de BRA.

Resultados: Récord de 28 años de crecimiento económico sostenido; baja inflación; bajo desempleo (5-6%).

Citó también el caso canadiense:

Objetivos: “to regulate credit and currency in the best interests of the economic life of the nation, to control and protect the external value of the national monetary unit and to mitigate by its influence fluctuations in the general level of production, trade, prices and employment (…), and generally to promote the economic and financial welfare of Canada” (regular el crédito y la moneda en el interés de la vida económica de la nación, controlar y proteger el valor externo de la unidad monetaria nacional y mitigar las fluctuaciones en el nivel general de producción, comercio, precios y empleo (…), y promover el bienestar económico y financiero de Canadá).

Coordinación: política realiza el gobernador

Préstamos:

Gobierno central y estados/regiones.

Límite cantidad: Gobierno central: 1/3 de ingresos anuales estimados; estados: 1/4.

Fija un límite tiempo para repagar.

Resultados: Crecimiento sostenido, inflación baja, desempleo bajo a moderado (6-7%)

Respecto al caso neozelandés, indicó que el Banco Central ha anunciado la compra de US$20 mil millones en bonos gubernamentales en un periodo de un año en mercados secundarios. El total deuda del gobierno en manos del Banco es de entre un 27% y un 30%. El Presidente del Banco manifestó que está abierto a comprar deuda nacional directamente del Fisco, en el contexto de respuestas a la crisis del coronavirus.

Desde 2017 reforma sus estatutos: incluye pleno empleo, analiza extender opciones de política.

Respecto al caso chileno, se preguntó si el Banco Central está preparado o no para enfrentar nuevos desafíos. Esto porque se encuentra limitado en instrumentos para realizar actividades requeridas ante crisis. No puede mantener deuda pública, pero sí deuda privada (todavía deuda subordinada crisis 1982-3). El aprendizaje de actuaciones pasadas permite identificar:

Manejo pragmático 1990-1996: control inflación + crecimiento + exportaciones

Manejo ortodoxo 1999–: control inflación – crecimiento – exportaciones

Concluyó señalando que se hace necesaria la revisión y actualización objetivos e instrumentos ante los nuevos desafíos. Remató su presentación con una cita de Willem Buiter, ex ejecutivo Banco de Inglaterra y economista jefe Citigroup: “La independencia [del BC] no significa que haya que decir que no a una solicitud de monetización directa. Significa que puedas decir que si o que no”

Al término de las exposiciones, los integrantes de la Comisión se refirieron a las mismas

El diputado Ortiz destacó el excepcional rol que ha jugado el Banco Central durante las últimas décadas, que enorgullece a los chilenos. Agregó que las decisiones del Banco se toman generalmente por unanimidad y con mucha responsabilidad. Consultó si el quórum establecido es excesivo, a la luz de los casos existentes a nivel comparado.

El diputado Pérez consideró que las propuestas del señor Zahler exceden el marco de discusión de este proyecto de ley. Por otra parte, consideró que la cita de casos como el neozelandés o australiano, distan considerablemente de la experiencia chilena.

El diputado Núñez señaló que el fortalecimiento del Banco Central resulta clave frente a la ocurrencia de crisis financieras y económicas, que son una constante en el sistema actual. Por ello, consideró que la medida debiera estar disponible de forma permanente. Señaló que no puede verse al Banco Central como un organismo circunscrito a áreas demasiado específicas, en el contexto de tasas de crecimiento decrecientes.

El diputado Schilling compartió lo planteado por los expositores, particularmente en lo que respecta a la necesidad de establecer esta medida de forma permanente, sin perjuicio de coincidir que ella excede las ideas matrices de esta iniciativa.

El diputado Jackson expresó que, al mirar experiencias comparadas, queda claro que el caso chileno fue un experimento de la hegemonía cultural impuesta a partir de los años 70. Consultó al señor Madariaga por qué se escogió presentar casos de bancos centrales pertenecientes a naciones exportadoras de recursos naturales.

El diputado Von Mühlenbrock preguntó al señor Marcel si, dada la situación actual, hay algo que sea de suma importancia que haya quedado fuera del proyecto que se podría agregar durante la tramitación.

El señor Marcel comentó que cuando se habla de excepcionalidad no se trata de una facultad limitada en el tiempo, sino que es permanente, pero su ejercicio es ante la ocurrencia de circunstancias excepcionales. Por otra parte, indicó que en la discusión se han planteado con cuestiones más amplias, desde la naturaleza del Banco hasta el tipo de facultades que desarrolla. Ello tiene que ver con una discusión más general, y por cierto legítima, pero que excede la que se lleva a cabo en este momento. Destacó que lo importante es que el Banco cuente con los mecanismos necesarios para hacer frente a la actual crisis. Respecto a los elementos que podrían haber quedado fuera, estimó que el proyecto se hace cargo de la mayor anomalía que presentaba el marco normativo del Banco Central, a saber, el hecho de no poder transar con títulos gubernamentales en el mercado secundario. Agregó que esta fue una cuestión discutida incluso durante la elaboración de la actual Constitución, momento en el que se consideró que la prohibición se justificaba como un mecanismo destinado a evitar el abuso de resquicios legales, lo que, argumentó, no constituye una costumbre del Banco Central, como ha quedado claro durante los últimos 40 años. Respecto a las comparaciones internacionales, particularmente frente al caso peruano, llamó a tener presente que esa economía está mucho más dolarizada que la chilena, por lo que la volatilidad cambiara tiene un efecto financiero muy inmediato, el que en Chile no se da. Tratándose de la política monetaria, su marco legal es el mismo hoy que el que había el año 89. Lo que ha ocurrido es que el Banco Central, en ejercicio de sus facultades, ha efectuado cambios en el marco de la política monetaria, por ejemplo, durante la crisis asiática, se reforzó el marco de metas de inflación, sin que la ley lo mandatara a tal efecto. Desde noviembre del año pasado al día de hoy, se han tomado cerca de 25 decisiones que podrían catalogarse como no convencionales, dentro de las facultades vigentes. En definitiva, el cambio propuesto por el proyecto no implica una modificación radical de la forma en que el Banco Central desarrolla la política monetaria, pero sí le permitirá enfrentar de mejor manera situaciones de inestabilidad financiera. Frente a la discusión académica sobre el financiamiento monetario del Fisco, señaló que es necesario tener claro cuál es la realidad. La deuda fiscal ha surgido en economías con características distintas a la chilena, por ejemplo, niveles de endeudamiento público mucho mayor y una moneda que es a la vez reserva internacional. Por otra parte, los planteamientos de transferencias directas del Banco Central al Fisco, como los que ha desarrollado el profesor Gali, no son algo que se haya hecho en Banco Central alguno.

El señor José Riquelme González, Coordinador Legislativo del Ministerio de Hacienda, indicó que el establecimiento de un quórum supramayoritario se justifica en relación a la importancia de la decisión que se está tomando y el impacto que esta pueda tener. A nivel comparado, señaló, las decisiones más sensibles se toman con quórum calificado.

El señor Bohme señaló que, en el contexto del debate sobre los objetivos de política del Banco Central, es posible concebirlo como un agente más activo en el mercado cambiario, lo que requerirá también instrumentos de control de capitales, tanto desde la perspectiva del pleno empleo como del desarrollo de la economía.

El señor Zahler expresó, entendiendo el limitado margen que presenta este proyecto de ley, que es sumamente legítimo discutir el rol del Banco Central en ámbitos diversos a los que actualmente le corresponden. Para ello, lo fundamental es que se le entreguen las herramientas adecuadas. Agregó no conocer la exigencia de quórum calificado para la toma de decisiones como la que se propone en Bancos Centrales a nivel comparado. Llamó a mostrarse abiertos a discusiones plenamente válidas.

El señor Madariaga indicó que la cita a países exportadores de recursos naturales se entiende porque ellos enfrentan dificultades similares a las nuestras, particularmente las vinculadas a los efectos de la volatilidad en el tipo de cambio.

La Comisión recibió al señor Vittorio Corbo Lioi, expresidente del Banco Central de Chile. Indicó que la compra y venta de bonos públicos en el mercado secundarios es una facultad habitual de los bancos centrales de países avanzados y emergentes. En el mundo de hoy de bajas tasas de interés y de baja inflación, esta facultad se utiliza tanto para objetivos de política monetaria como de estabilidad financiera. Normalmente, esta facultad se había utilizado transando títulos públicos de corto plazo para regular la tasa de interés de corto plazo. Pero en Gran Crisis Financiera (GCF) de los años 2008-2009 fue muy utilizada por los bancos centrales de los países avanzados para comprar bonos públicos de largo plazo para proteger la estabilidad financiera.

Más recientemente, los bancos centrales también la han utilizado para comprar bonos de largo plazo para estimular la economía y para proteger la estabilidad financiera. En marzo con el shock del Covid-19 los mercados financieros internacionales prácticamente se paralizaron, los bancos centrales compraron para proteger la estabilidad financiera. Entre los países avanzados lo hicieron la FED, el BCE, y los bancos centrales de Inglaterra, Japón, Canadá, Australia, Nueva Zelanda y Suecia. Entre los países emergentes de ingreso medio lo hicieron Polonia, Hungría, Croacia, Israel, India, Indonesia, Filipinas, Colombia, México, Sudáfrica y Turquía.

Consideró que Chile es un caso anómalo. La limitación del banco Central de Chile surgió de la época de los grandes déficits fiscales y del Banco Central dependiente que actuó muchas veces como financista directo del fisco. El resultado fueron conocidos y costosos procesos inflacionarios. La probada responsabilidad fiscal y del Banco Central para cumplir con su mandato constitucional de los últimos 30 años justifica el ampliar sus instrumentos. En particular, frente a shocks que pongan en riesgo la estabilidad financiera necesita más instrumentos para poder cumplir con su mandato constitucional frente a grandes shocks.

Hoy el Banco Central puede comprar sólo bonos propios, cuyo stock ya es muy reducido, y bonos de bancos. Los bonos de bancos los puede comprar con un límite de no más del 20% de la emisión de cada banco. Pero el banco también regula operaciones de la banca por lo que no es prudente subir ese límite. Se podría argumentar que el Banco Central no necesitó de esta facultad para estabilizar el mercado financiero tanto en la GCF, como durante el estallido social y en el episodio de marzo. Sin embargo, en esas ocasiones operó comprando bonos del Banco Central y de bancos, pero ese espacio se ha reducido significativamente. Hoy los bonos del Banco Central alcanzan a menos de US$ 1.800 millones de dólares mientras que los bonos del fisco alcanzan alrededor de US$ 50.000 millones. Además, aunque los mercados financieros globales se han estabilizado, gracias a la oportuna y agresivas acciones de la FED y del BCE, no se pueden descartar turbulencias futuras. Este es un riesgo presente si la tolerancia al riesgo de los mercados financieros globales se reduce significativamente. En el plano local enfrentamos la incertidumbre de la pandemia, los conflictos políticos y el proceso constitucional.

Para esto es recomendable levantar la prohibición de poder comprar y vender bonos del Fisco en el mercado secundario abierto. Sin embargo, financiar directamente al fisco comprando su deuda en el mercado primario es una mala idea y sería una pésima señal. El Fisco tiene amplias facilidades de financiamiento interno y externo. En Chile, y en la mayoría de las economías macroeconómicamente sólidas, se prohíbe explícitamente este financiamiento, porque este financiamiento le restaría autonomía al Banco Central para conducir su política monetaria y cumplir sus objetivos.

Estimó que supeditar la política monetaria al financiamiento del Fisco sería muy dañino en el corto plazo, para hacer política monetaria, y en el mediano y largo plazo para la estabilidad de precios. Sería además una pésima señal para los mercados después del fortalecimiento de las políticas macro/financieras de los últimos 30 años. Agregó que es muy distinto autorizar al Banco Central para comprar deuda del fisco en el mercado secundario abierto como lo plantea el proyecto de ley. Además, la facultad de compra está debidamente resguardada con la restricción que la decisión de compra requerirá del voto favorable de a los menos 4 miembros del Consejo. Además, en la reunión para decidir su compra participa el Ministro de Hacienda con derecho a voz. Concluyó señalando, en virtud de lo anteriormente expuesto, que esta es una buena reforma.

La Comisión recibió luego al señor Rodrigo Vergara Montes, expresidente del Banco Central de Chile. Compartió una opinión favorable respecto del proyecto de ley. Señaló que lo importante es distinguir que aquí no se está financiando directamente el déficit fiscal, cuestión que sería un error que destruiría parte de la institucionalidad lograda. Además, ello implicaría una pérdida de autonomía del Banco Central, siendo un remedio peor que la enfermedad. Respecto a los instrumentos de deuda del Fisco, señaló que existen dos maneras de adquirirlos: una, en el mercado primario y otra, en el mercado secundario. La primera prácticamente no existe, porque se parece bastante al financiamiento directo del Fisco. La segunda, es más razonable, siempre que se la circunscriba únicamente al Fisco, excluyendo los instrumentos emitidos por sus organismos o empresas. La mayor parte de los países desarrollados y emergentes otorgan esta facultad a sus bancos centrales. La experiencia acumulada revela que esta es una buena práctica. Constituye un instrumento adicional con que actualmente no cuenta el Banco Central.

Al radicarse en el mercado secundario, la emisión de los instrumentos tiene que pasar el test del mercado, es decir, tiene que adquirirlos alguien antes que el Banco Central. La compra de cualquier bono que haga el Banco Central, tanto propios como bancarios, da un espacio adicional, también a los bonos del tesoro. Lo más claro es la compra de bonos propios que son sustitutos perfectos de los bonos del tesoro. Con el tiempo se ha ido acabando el stock de bonos del Banco Central, cuya historia se remonta a la crisis de los 80 y la de los 90. Con ellos podía hacer política monetaria y actuar en situaciones de crisis, por lo que, ante su agotamiento, es razonable buscar otras herramientas.

Con todo, esta compra constituye política monetaria no convencional, para circunstancias excepcionales. Esto se hace cuando los instrumentos convencionales no tienen más espacio, por ejemplo, tasas de interés cercana a 0 o en 0. Una vez que la emergencia o situación extraordinaria pasa, deja de tener sentido hacer uso de este instrumento.

Dada la historia nacional, y el temor de que el Banco Central pase a ser un instrumento de financiamiento permanente del Fisco, son razonables las exigencias que se proponen en el proyecto de ley, a saber, el quórum especial, la concurrencia de circunstancias excepcionales y su limitada duración.

Terminadas las intervenciones, los integrantes formularon preguntas y opiniones

El diputado Lorenzini consultó la opinión de los expositores respecto a la posibilidad de volver al concepto del proyecto original de “circunstancias”, en lugar de “situaciones”, en tanto aquel concepto se corresponde mejor con el supuesto fáctico que el proyecto apunta a establecer como exigencia. Por otra parte, respecto a la participación del Ministro de Hacienda en este proceso, estimó que el artículo 19 de la Ley Orgánica del Banco Central le otorga demasiadas facultades en este respecto, por lo que señaló que sólo debiera concurrir con derecho a voz, mas no con las demás que allí se contemplan.

El diputado Pérez preguntó el parecer de los expositores respecto a la eventual reducción del quórum propuesto de 4 a 3 consejeros del Banco Central.

El diputado Auth destacó el enfoque común que han expuesto los expositores. Estimó adecuado que en circunstancias o situaciones excepcionales y transitorias el consejo requiera un quórum especial. La exigencia de 4 consejeros implica que ningún gobierno por sí sólo puede tomar la decisión, en el improbable evento que estos consejeros respondan directamente al gobierno de turno. Respecto a la citación al Ministro de Hacienda, expresó que esta autoridad tiene el derecho, en virtud de la Ley Orgánica del Banco Central, de asistir a las sesiones del Consejo del Banco Central. En este sentido, la cita de este artículo en el proyecto de ley es redundante. Llamó a no modificar este proyecto de ley, conforme a su actual texto, para no dilatar su tramitación.

El diputado Von Mühlenbrock preguntó cómo se podría definir, desde la perspectiva del Banco Central, el concepto de situaciones o circunstancias excepcionales y transitorias. Agregó que ha quedado claro que esta reforma no es transitoria, sino que su ejercicio permanente está supeditado a la ocurrencia de tales situaciones o circunstancias. Consultó también cómo es la relación existente en la práctica entre el Banco Central y el Ministerio de Hacienda.

El diputado Jackson solicitó una opinión a los expositores respecto a la eventual redundancia de exigir la concurrencia de circunstancias excepcionales, cuando lo relevante es el establecimiento de un alto quórum. Señaló que ha propuesto bajar el quórum a 3 consejeros, en razón de que la historia de la toma de decisiones del Banco Central revela que no siempre estas se adoptan por unanimidad, por ejemplo, la reciente baja de la tasa de interés al 1%, que se tomó por 3 votos a favor y dos en contra. Señaló que esta fue una decisión valorada positivamente a posteriori, que no se habría podido tomar si el quórum hubiese sido el que propone el proyecto en estudio. Añadió que la eliminación de la citación al Ministro de Hacienda se propone por resultar esta redundante, en tanto aquel goza de la facultad legal para asistir a todas las reuniones del consejo del Banco Central.

El diputado Ramírez reconoció tener muchas dudas al comienzo de la tramitación de esta reforma. Sin embargo, tras el estudio detallado de sus alcances y las audiencias recibidas, manifestó haber llegado a la conclusión que este es un buen proyecto. Consideró necesario el alto quórum exigido. Consultó la opinión de los expositores respecto a posibilitar al Banco Central adquirir instrumentos de deuda emitidos por empresas públicas. Preguntó si sería posible que el Banco Central y el Ministerio de Hacienda tuvieran eventualmente objetivos divergentes, y si podrían ser conciliados o resueltos en la reunión a que este debe ser citado.

El diputado Melero consultó si abrir esta oportunidad excepcional y transitoria puede sentar un riesgo para que a futuro se enmiende esta atribución, convirtiéndola en una herramienta de uso común y permanente. Preguntó si la participación del Ministro de Hacienda pudiera condicionar o diluir la debida independencia del Banco Central, o si, por el contrario, constituye una práctica colaborativa y constructiva. Agregó que habiéndose aprobado la reforma constitucional que faculta al Banco Central en el sentido que el proyecto en estudio detalla, no resulta posible enmendar este, en un sentido contrario a aquella.

El diputado Núñez expresó que fue necesaria una crisis como la que actualmente afecta al país para que se propusiera una reforma que no hace sino corregir una anomalía de nuestro Banco Central, homologando sus atribuciones a las que tienen la mayoría de los bancos centrales a nivel comparado.

El diputado Ortiz llamó a respetar el espíritu de este proyecto de ley, que no es sino fortalecer el conjunto de atribuciones con que cuenta el Banco Central para el mejor manejo de la política monetaria y el combate a las crisis económicas y financieras. Destacó el rol imparcial y objetivo que ha desempeñado el Banco Central a lo largo de su historia.

El señor Marcel consideró que el cambio en torno a la palabra “circunstancias” por “situaciones”, explicó que esta surgió de la sugerencia de abogados constitucionalistas, en tanto resulta coherente con la nomenclatura presente en el actual texto constitucional. Agregó que la transitoriedad está presente tanto en lo que respecta a la calificación de la situación que motiva la decisión, como el periodo dentro del cual se ejerce. Por otra parte, indicó que las reuniones con el Ministerio de Hacienda se enmarcan dentro de la institucionalidad vigente. Señaló que la decisión citada por el diputado Jackson constituye una excepción, en lo que respecta al quórum por el que se adoptó, situación que respondía a cuestiones de oportunidad y a que estaba programada una revisión dos semanas después, en la que se decidió rebajar nuevamente la tasa de interés, esta vez por unanimidad. En este sentido, expresó que la unanimidad es la regla general. Respecto a la citación al Ministro de Hacienda que se contempla, señaló que ella no implica la obligatoriedad de asistir, en tanto el Banco Central no tiene autoridad sobre el Ministro.

El diputado Schilling consideró que este proyecto es oportuno y pertinente, en tanto el mundo es cada vez más dinámico y las crisis más frecuentes. En este sentido, estimó que es necesario establecer esta facultad de forma permanente, y no circunscrita necesariamente a situaciones excepcionales. La salvaguarda frente a los riesgos está radicada en el sistema de gobernanza del Banco Central.

El señor Corbo expresó que la relación del Banco con el Ministro de Hacienda se da en el Consejo de Estabilidad Financiera y también en reuniones periódicas, que, durante su presidencia, se desarrollaban cada dos semanas. Se trataba de reuniones muy útiles, en las que se exponían los puntos de vista y se discutía, permitiendo tener un diagnóstico compartido, reservando las decisiones de política siempre al consejo.

El señor Vergara estimó improbable imaginar una situación en la que una decisión de esta naturaleza se tome sin la presencia del Ministro de Hacienda. Respecto al quórum, señaló que es importante que la decisión que se tome sea discutida, argumentada y compartida. Siempre habrá diferencias, siendo relevante que se respeten las atribuciones y la autonomía. Consideró poco conveniente incorporar los instrumentos de deuda emitidos por empresas públicas, porque ello podría dar lugar a una discriminación frente a las empresas privadas. Pero también estos instrumentos tienen una naturaleza distinta, porque podría interpretarse como un apoyo a una empresa en particular, cuestión que no debiera ser decisión del Banco Central. Agregó que la atribución que se propone en el proyecto no estaba presente en nuestro ordenamiento jurídico primero por la historia nacional y también porque no había sido necesaria.

El Ministro de Hacienda destacó que el proyecto busca otorgar una herramienta nueva excepcional al Banco Central, en el contexto de su mandato constitucional y legal. Agregó que no parece hacer mucho sentido que se adquieran títulos de deuda de empresas estatales, en tanto estas operan de la misma forma que las empresas privadas. Asimismo, el principal instrumento de renta fija es el bono de Tesorería.

ACUERDOS ALCANZADOS EN LA COMISIÓN

VOTACIÓN EN GENERAL

Puesto en votación general, el proyecto resultó aprobado por la unanimidad de los once diputados presentes señores(a) Cid, Jackson, Lorenzini, Melero, Núñez (Presidente), Ortiz, Pérez, Ramírez, Santana, Schilling y Von Mühlenbrock.

VOTACIÓN EN PARTICULAR

El texto sometido a consideración de la Comisión de Hacienda en calidad de Comisión Técnica es el siguiente:

“Artículo único.- Intercálanse en el artículo 27 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, los siguientes incisos segundo y tercero:

“Sin perjuicio de lo anterior, el Banco, en situaciones excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, podrá, cuando así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, comprar durante un período determinado en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que se refiere el inciso precedente serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.”.”.

INDICACIONES PRESENTADAS

Indicación del diputado Lorenzini:

Para reemplazar la palabra “situaciones” por “circunstancias”.

Puesta en votación la indicación, resultó rechazada por mayoría de ocho votos en contra, dos a favor y dos abstenciones. Votaron a favor los diputados Lorenzini y Núñez (Presidente). Votaron en contra los diputados(a) Cid, Melero, Ortiz, Pérez, Ramírez, Santana, Schilling y Von Mühlenbrock. Se abstuvieron los diputados Jackson y Monsalve.

Indicación del diputado Jackson:

Eliminase del artículo único la expresión “excepcionales y transitorias”.

Puesta en votación la indicación, resultó rechazada por mayoría de diez votos en contra, dos a favor y una abstención. Votaron a favor los diputados Jackson y Núñez. Votaron en contra los diputados(a) Cid, Melero, Monsalve, Ortiz, Pérez, Ramírez, Santana, Schilling, Sepúlveda y Von Mühlenbrock. Se abstuvo el diputado Lorenzini.

Indicación de los diputados Jackson y Núñez:

Reemplácese en el artículo único la expresión “cuatro” por “tres”.

Puesta en votación la indicación, resultó rechazada por mayoría de siete votos en contra, cuatro a favor y dos abstenciones. Votaron a favor los diputados Jackson, Lorenzini, Monsalve y Núñez. Votaron en contra los diputados(a) Cid, Melero, Ortiz, Pérez, Ramírez, Santana, y Von Mühlenbrock. Se abstuvieron los diputados Schilling y Sepúlveda.

Indicación del diputado Jackson:

Intercálese en el artículo único, entre la palabra Fisco y el punto seguido (.) que le sucede, la expresión “o por empresas públicas”.

La Secretaría hizo presente que la indicación resulta inadmisible, por infracción de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, en particular la contenida en el artículo 65 N°2 de la Constitución, en tanto se está ampliando la atribución propuesta por el proyecto de ley, a un órgano de la Administración del Estado, extendiendo su aplicación a la compra de instrumentos de deuda emitidos por empresas públicas.

El Presidente de la Comisión declaró inadmisible la indicación.

Indicación del diputado Jackson:

Eliminase del artículo único la frase “Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.”

Puesta en votación la indicación, resultó rechazada por mayoría de nueve votos en contra, tres a favor y una abstención. Votaron a favor los diputados Jackson, Lorenzini y Núñez (Presidente). Votaron en contra los diputados(a) Cid, Melero, Monsalve, Ortiz, Pérez, Ramírez, Santana, Schilling y Von Mühlenbrock. Se abstuvo el diputado Sepúlveda.

Puesto en votación el artículo único, en los términos propuestos, resultó aprobado por la unanimidad de los trece diputados(a) presentes, señores(a) Cid, Jackson, Lorenzini, Melero, Monsalve, Núñez (Presidente), Ortiz, Pérez, Ramírez, Santana, Schilling, Sepúlveda y Von Mühlenbrock.

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Por las razones señaladas y consideraciones que expondrá el señor Diputado Informante, la Comisión de Hacienda recomienda aprobar el siguiente

PROYECTO DE LEY

Artículo único.- Intercálanse en el artículo 27 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, los siguientes incisos segundo y tercero:

“Sin perjuicio de lo anterior, el Banco, en situaciones excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, podrá, cuando así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, comprar durante un período determinado en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que se refiere el inciso precedente serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine”.

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Tratado y acordado en sesiones celebradas los días 10 y 11 de agosto del año en curso, con las asistencia presencial o remota, de los diputados (a) señores y señora Sofía Cid Versalovic, Giorgio Jackson Drago, Patricio Melero Abaroa, Manuel Monsalve Benavides, Daniel Núñez Arancibia (Presidente), José Miguel Ortiz Novoa, Leopoldo Pérez Lahsen, Guillermo Ramírez Diez, Alejandro Santana Tirachini, Marcelo Schilling Rodríguez, Alexis Sepúlveda Soto y Gastón Von Mühlenbrock Zamora. Asimismo, asistió el diputado señor Pepe Auth Stewart.

Sala de la Comisión, a 11 de agosto de 2020.

MARÍA EUGENIA SILVA FERRER

Abogado Secretaria de la Comisión

REGULACIÓN DE FACULTAD DE BANCO CENTRAL PARA COMPRAR Y VENDER EN MERCADO SECUNDARIO ABIERTO INSTRUMENTOS DE DEUDA EMITIDOS POR EL FISCO EN CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES (SEGUNDO TRÁMITE CONSTITUCIONAL. BOLETÍN N° 13593-05)

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Corresponde tratar el proyecto de ley, iniciado en mensaje, que regula la facultad del Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el fisco, en circunstancias excepcionales que indica.

Por acuerdo de los Comités Parlamentarios, para la discusión de este proyecto se otorgarán siete minutos base a las bancadas que tengan dos o más Comités y cinco minutos al resto, más treinta minutos distribuidos de manera proporcional.

Los jefes de bancada deben hacer llegar a la Mesa los nombres de los diputados y diputadas que intervendrán en este y en el siguiente proyecto de la tabla.

Diputado informante de la Comisión de Hacienda es el señor Manuel Monsalve .

Antecedentes:

-Proyecto del Senado, sesión 55ª de la presente legislatura, en martes 11 de agosto de 2020. Documentos de la Cuenta N° 12.

-Informe de la Comisión de Hacienda. Documentos de la Cuenta N° 8 de este boletín de sesiones.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra, vía telemática, el diputado informante.

El señor MONSALVE (vía telemática).-

Señor Presidente, en nombre de la Comisión de Hacienda -que trató la iniciativa en calidad de comisión técnica-, paso a informar sobre el proyecto de ley, iniciado en mensaje del Presidente de la República, Sebastián Piñera Echenique , que faculta al Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el fisco, en las situaciones excepcionales que indica.

Concurrieron a la comisión a presentar el proyecto el ministro de Hacienda, señor Ignacio Briones , y el presidente del Banco Central de Chile, señor Mario Marcel . También se escuchó la exposición de los expresidentes del Banco Central señores Roberto Zahler , Vittorio Corbo y Rodrigo Vergara , así como las opiniones de diversos economistas nacionales.

La idea fundamental de la iniciativa es regular la facultad que le otorga la reforma constitucional, recientemente aprobada, al Banco Central para comprar y vender títulos del fisco en el mercado secundario, esto es, a través de instituciones financieras, públicas o privadas, en circunstancias excepcionales y transitorias calificadas, especialmente en atención a la difícil situación por la que atraviesa el país y el mundo producto de la pandemia de la covid-19, medida considerada, además, con base en la experiencia comparada y con la que cuenta la mayoría de los bancos centrales de países desarrollados, todo ello en el rol como garante del normal funcionamiento de los pagos internos y externos y de la estabilidad financiera, y, por otra parte, precisando que en ningún caso podrán adquirirse títulos de deuda emitidos por el fisco en el mercado primario ni instrumentos de deuda emitidos por empresas u órganos del Estado que no sean bancos, ni aun en el mercado secundario.

El Banco Central es un organismo autónomo, de carácter técnico y con patrimonio propio, cuyo rol principal es velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Asimismo, es la entidad encargada de cautelar la estabilidad de precios, mediante la conducción de la política monetaria, y de velar por el normal desenvolvimiento del sistema de pagos, lo que se vincula directamente con el resguardo de la estabilidad financiera.

Aunque el Banco Central cuenta legalmente con una serie de atribuciones, como la regulación de la cantidad de dinero y de crédito en circulación, la ejecución de operaciones de crédito y cambios internacionales, y la dictación de normas en materia monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales, se encuentra inhibida de adquirir documentos emitidos por el Estado, por sus organismos y empresas, así como de financiar gasto público mediante créditos directos o indirectos. Solo le está permitido efectuar operaciones de financiamiento con bancos públicos o privados.

La autonomía e independencia técnica y financiera del Banco Central ha jugado un rol determinante para que ese organismo pueda cumplir adecuadamente con sus funciones, teniendo presente la orientación general de la política económica del gobierno.

En ese contexto, la referida prohibición ha sido fundamental para sostener la estabilidad de la moneda y evitar que esta quede sujeta a los vaivenes de la discusión política contingente. Es decir, esa prohibición de financiar el gasto público ha perseguido separar el ejercicio respecto de la política fiscal, independiente de la política monetaria y cambiaria, evitando el riesgo del financiamiento monetario del gasto fiscal y los altos niveles de inflación consecuentes.

En la experiencia comparada y de las buenas prácticas en esta materia, usualmente los bancos centrales disponen de la atribución para adquirir instrumentos de deuda del fisco en el mercado secundario, como una herramienta para influir sobre las tasas de interés de largo plazo a través de políticas no convencionales. De tal forma, la prohibición de adquirir documentos emitidos por el Estado ha impedido que el Banco Central de Chile pueda comprar bonos de Tesorería en el mercado secundario, esto es, bonos que se encuentren en poder de agentes como bancos, compañías de seguros, fondos mutuos o fondos de pensiones.

Todos los integrantes de la Comisión de Hacienda estuvieron de acuerdo en que otorgar al Banco Central la posibilidad de implementar la medida incluida en el proyecto de ley en informe es especialmente necesaria, en atención a la situación por la que atraviesa nuestro país y el mundo, producto de la pandemia por covid-19.

Las modificaciones propuestas apuntan a facultar al Banco Central a comprar y vender en el mercado abierto no solo bonos bancarios, sino también títulos de deuda del fisco en el mercado secundario, lo que implica que el Banco Central no concurrirá a adquirir directamente bonos de primera emisión del fisco ni de empresas estatales no bancarias.

Para resguardar el correcto ejercicio de esta nueva facultad y evitar el riesgo de que sea empleada para financiar el déficit fiscal, mediante la emisión inorgánica de dinero, se contempla que solo pueda utilizarse en situaciones excepcionalísimas y transitorias, determinadas por el consejo por acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, y que así lo requiera el resguardo del normal funcionamiento de los pagos internos y externos.

Asimismo, con el fin de asegurar que la nueva función sea ejercida de manera responsable, el banco deberá invitar al Ministro de Hacienda a la sesión del consejo en que se adopte el acuerdo de adquirir títulos fiscales, con el objeto de que pueda ejercer las facultades que confiere el artículo 19 de la ley N° 18.840.

La Comisión de Hacienda escuchó la opinión de diversos especialistas en la materia, quienes coincidieron en la necesidad de incorporar la medida propuesta en el proyecto de ley; de hecho, más de un expositor apuntó a innovar aún más en las competencias crediticias del banco emisor frente al fisco.

Al votarse en general, el proyecto fue aprobado por la unanimidad de los miembros presentes, la diputada Sofía Cid y los diputados Jackson , Lorenzini , Melero , Ortiz , Pérez, don Leopoldo ; Ramírez , Santana, don Alejandro ; Schilling , Von Mühlenbrock y Núñez, don Daniel , su Presidente.

Posteriormente, tras rechazarse todas las indicaciones presentadas, la comisión finalmente aprobó, también por unanimidad, el artículo único de la iniciativa.

En consecuencia, la Comisión de Hacienda propone a la honorable Sala aprobar, en los mismos términos propuestos por el Senado, el proyecto de ley informado.

Es todo cuanto puedo informar.

He dicho.

La señora SEPÚLVEDA (doña Alejandra).-

Señor Presidente, pido la palabra.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Para referirse a un punto de Reglamento, tiene la palabra la diputada Alejandra Sepúlveda .

La señora SEPÚLVEDA (doña Alejandra).-

Señor Presidente, quiero saber si el ministro de Hacienda participará en la discusión de este proyecto de manera presencial o telemática, porque es importante que explique las implicancias que tendrá este proyecto y que resuelva algunas dudas. Si el ministro no va a participar, por lo menos debiera participar el subsecretario de Hacienda, ya que es necesario que algún representante del Ejecutivo resuelva las dudas, algunas de las cuales planteamos durante la semana pasada.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Señora diputada, el ministro me informó que se integrará a la discusión de manera telemática una vez que termine su participación en una reunión.

Para referirse a un asunto de Reglamento, tiene la palabra el diputado Pepe Auth .

El señor AUTH.-

Señor Presidente, en la misma dirección de lo planteado por la diputada Alejandra Sepúlveda , creo que sería muy relevante invitar al señor Mario Marcel , presidente del Banco Central, para que participe en la discusión de este proyecto, con el objeto de que también nos entregue explicaciones más detalladas.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Señor diputado, haremos las gestiones pertinentes para que participe, pero debemos tener en consideración la tardanza de la invitación.

En discusión el proyecto.

Tiene la palabra el diputado José Miguel Ortiz Novoa .

El señor ORTIZ (vía telemática).-

Señor Presidente, este proyecto de ley está estrechamente relacionado con la reforma constitucional que esta honorable Cámara de Diputados aprobó durante la semana pasada por más de 140 votos. Con la aprobación de esta iniciativa se materializaría la herramienta que requiere el Banco Central para velar por la estabilidad de la moneda.

¿Cuál es el objeto de esa nueva herramienta? Primero, facultar al Banco Central de Chile, que es una de nuestras instituciones más prestigiosas, para que pueda comprar y vender títulos de deuda emitidos por el fisco, siempre y cuando se haga en situaciones excepcionales y transitorias, cuyo fin sea el reguardo del normal funcionamiento de los pagos internos y externos del país. Segundo, que dichas adquisiciones se efectúen en el mercado secundario abierto.

Estos son los dos resguardos que planteó el Ministerio de Hacienda, los cuales hemos escuchado a través del ministro Ignacio Briones y del presidente del Banco Central de Chile, Mario Marcel , quien, a nombre de todo el Consejo del Banco Central, abordó estos puntos en una extensa, meticulosa y profunda exposición.

En la Comisión de Hacienda del Senado este proyecto fue aprobado por la unanimidad de sus cinco integrantes.

Esta iniciativa, que modifica el artículo 27 de la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, señala que el ejercicio de adquirir títulos de deuda emitidos por el fisco solo puede tener lugar en circunstancias excepcionales y transitorias, y -esto es muy importante- determinadas por el Consejo del Banco Central de Chile, mediante un acuerdo fundado y adoptado por el voto favorable de por lo menos cuatro de los cinco integrantes de dicho consejo.

Quiero señalar algo muy preciso respecto de por qué no se bajó a tres el quorum de integrantes del Consejo del Banco Central que debían votar a favor para comprar o vender títulos de deuda emitidos por el fisco. Al respecto, el presidente del Banco Central señaló que durante los últimos dos años hubo treinta y ocho reuniones, de diferente tipo, y prácticamente en treinta y cuatro de ellas los acuerdos fueron adoptados por la unanimidad de los consejeros. Eso también es una señal potente; por tal razón no insistí en que se bajara el respectivo quorum a tres, y la explicación fue muy clara. Hubo inquietud sobre ese quorum, pero después de la exposición del presidente del Banco Central y la de la Comisión para el Mercado Financiero (CMF) quedamos tranquilos.

Escuchamos a cinco o seis expresidentes del Banco Central. Fue unánime la opinión acerca de que esta norma se necesita, dado el momento económico en que nos encontramos, y de que también es importante para Chile -en menos de diez meses, nuestro país está enfrentando dos grandes crisis, quizás las más grandes y complicadas de los últimos cincuenta años- cuidar su economía, procurar que las condiciones materiales de nuestros compatriotas sean las mejores posibles, en un ambiente económico sano. Y ello debe hacerse cuanto antes.

Por eso, saludo de manera muy especial al presidente del Banco Central, Mario Marcel , por su destacado profesionalismo, así como también al consejo de dicha institución. Asimismo, hago un reconocimiento a los expresidentes del instituto emisor Andrés Bianchi , Vittorio Corbo , José de Gregorio , Carlos Massad y Rodrigo Vergara , entre los cuales, además, hay dos exministros de los gobiernos de la Concertación, quienes publicaron una carta en la que señalaron que es aconsejable que se faculte a dicha entidad para comprar bonos de la Tesorería General de la República en el mercado secundario, porque contribuiría a asegurar la estabilidad financiera y permitiría influir -sin discusión- sobre las tasas largas a través de políticas no convencionales.

Por esa razón, apoyaré este proyecto tal como está -viene aprobado por nuestra Comisión de Hacienda-, tal como fue respaldado por el Banco Central y tal como lo aprobó el Senado. La iniciativa es buena, y Chile la necesita pronto.

Por último, se explicaron todas las funciones que ha desempeñado el Banco Central, todas las intervenciones que ha debido hacer, por ejemplo, en materia monetaria. Ello ha ayudado al país, y se ha hecho en el momento preciso.

En consecuencia, la señal que dimos en su minuto con el proyecto de reforma constitucional relativo al Banco Central y la que estamos dando ahora con este proyecto que modifica su ley orgánica constitucional deben ser la misma. Aprobémoslo, en lo posible por unanimidad, porque en este preciso momento nuestro país necesita medidas de esta naturaleza para avanzar en el camino de lo justo y estar preparado para que la estabilidad financiera continúe a través de las decisiones del Banco Central.

Por eso, llamo a votar favorablemente esta iniciativa.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Solicito la unanimidad de la Sala para invitar al presidente del Banco Central, señor Mario Marcel , a participar en esta sesión. ¿Habría acuerdo?

Acordado.

Se procederá en consecuencia.

Tiene la palabra, vía telemática, el diputado Marcelo Schilling Rodríguez .

El señor SCHILLING (vía telemática).-

Señor Presidente, este proyecto trae a nivel de ley orgánica constitucional la reforma a la Carta Fundamental que aprobamos la semana pasada. Por lo tanto, está inspirado en los mismos propósitos, en los mismos afanes que dicha reforma. Modificada la Constitución, hay que modificar también las leyes a las cuales sirve de paraguas, y este es el caso.

Más allá de los formalismos, la reforma que plantea el proyecto es absolutamente necesaria y, además, urgente.

El Banco Central, como todos sabemos, tiene como propósito mantener la estabilidad financiera del país y controlar la inflación. Sin embargo, para el cumplimiento de esa misión cuenta con muy pocas herramientas: algunos bonos que todavía quedan en su poder derivado de la crisis de 1982 y el manejo de la tasa de interés. Pero, aparte de eso, reitero que el instituto emisor tiene muy pocas herramientas para intervenir en situaciones críticas; porque de eso estamos hablando.

Aquí se faculta al Banco Central para comprar bonos del fisco que ya están en el mercado. No son bonos de reciente o primera emisión del fisco, sino que están en poder de instituciones financieras -bancos, fondos, etcétera-, lo cual asegura que no se intervendrá con billetes sin respaldo en la economía nacional. Porque esto es lo que todo el mundo busca cautelar: mantener una economía sólida, sana y propicia para el emprendimiento económico.

Se otorga esta facultad al Banco Central para condiciones de gran excepcionalidad y transitoriedad. Y por si esto fuera poco, esto es, que solo puede intervenir en condiciones excepcionales y por períodos breves, la condición para que el banco pueda comprar bonos del fisco en el mercado secundario debe ser aprobada por cuatro de sus cinco consejeros.

Más seguridades de que la norma no se prestará para abusos ni para actuar de manera contraria al interés general creo que no se pueden tener.

Ahora bien, considero que esta no debiera ser una facultad excepcional, ni siquiera transitoria. Basta con el acuerdo de la gobernanza del Banco Central -cuatro de cinco miembros- para que pueda operar. Ello, porque lo que se avecina es que la crisis se volverá una especie de estado permanente en el planeta. No será algo que ocurra muy de vez en cuando, cada veinte, treinta, cincuenta años, sino de manera mucho más frecuente. En consecuencia, la facultad debería quedar como de uso habitual para el Banco Central. Y, reitero, solo se recurrirá a ella cuando cuatro de los cinco consejeros estén de acuerdo.

En realidad, el Banco Central debería tener muchas más facultades. Esto, porque como

Estado en general nosotros nos caracterizamos por ser de una gran rigidez. Nuestras instituciones son como momias petrificadas: no tienen ductilidad, agilidad ni fluidez; por lo mismo, adolecen de una severa incapacidad para intervenir oportuna y potentemente ante crisis como las que enfrentaremos.

Por lo tanto, a pesar de sus insuficiencias, yo apoyaré este proyecto.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra, vía telemática, el diputado Patricio Melero Abaroa .

El señor MELERO (vía telemática).-

Señor Presidente, quiero partir señalando que, sin duda, la autorización transitoria y excepcionalísima que establece este proyecto de ley tiene por objetivo permitir que el Banco Central pueda comprar bonos del fisco para generar ciertos efectos que necesita nuestra economía.

Esta limitación que tiene Banco Central de Chile, que se busca eliminar mediante este proyecto, surgió en la época de grandes déficits fiscales, y del Banco Central dependiente, que actuó muchas veces como financista directo del Estado, a través de la famosa máquina de hacer billetes sin respaldo sólido y financiero, lo que generó hiperinflaciones.

Todos recordarán el mal uso de este instrumento durante el gobierno de Salvador Allende, de la Unidad Popular, cuando, producto de las malas políticas que se aplicaron en esta materia, tuvimos una hiperinflación que llegó a superar el 1.000 por ciento. Lo señalo para los que eran muy jóvenes y para quienes, producto de la amnesia, han borrado ese nefasto recuerdo de su memoria.

Por consiguiente, la limitación que se levantará hoy surgió en una época en que el gran déficit fiscal se financiaba con emisiones del Banco Central. Los resultados, como acabo de decir, fueron conocidos, con costosos procesos de alta inflación.

No obstante, la probada responsabilidad fiscal que exhiben el país y el Banco Central, en cumplimiento del su mandato constitucional, en los últimos treinta años justifica, a mi juicio, ampliar en forma excepcional estos instrumentos, en particular frente a los shocks que ponen en riesgo la estabilidad financiera del país. Se necesitan más instrumentos para cumplir este mandato constitucional frente al shock que están sufriendo la economía mundial y la de nuestro país como consecuencia de la covid-19.

Por ahora el Banco Central solo puede comprar bonos propios, cuyo stock ya está muy reducido, y bonos de bancos. Puede comprar los bonos de bancos con un límite de no más del 20 por ciento de la emisión de cada institución financiera; pero el Banco Central también regula operaciones de la banca, por lo cual, a mi juicio, no es prudente subir ese límite.

En la actualidad, los bonos del Banco Central alcanzan a menos de 1.800 millones de dólares, como expusieron muy bien en la comisión los expresidentes de la institución Vittorio Corbo y Rodrigo Vergara , mientras que los bonos del fisco alcanzan alrededor de 50.000 millones de dólares. Allí está la razón fundamental de establecer este nuevo instrumento. Aunque los mercados financieros globales se han estabilizado gracias a la oportuna y agresiva acción de la FED y del BCE, no se pueden descartar a futuro turbulencias mayores en este sentido.

Desde esta perspectiva, me parece recomendable levantar la prohibición de comprar y vender bonos del fisco en el mercado secundario abierto. Sin embargo, financiar directamente al fisco, comprando su deuda en el mercado primario, es una mala idea, y sería, desde luego, una pésima señal. Además, el fisco tiene amplias facilidades de financiamiento interno y externo.

En Chile y en la mayoría de las economías que son macroeconómicamente sólidas, se prohíbe explícitamente este financiamiento, porque le restaría autonomía a los bancos centrales para conducir la política monetaria y cumplir sus objetivos.

Asimismo, supeditar la política monetaria al financiamiento del fisco sería muy dañino, en el corto plazo, para hacer política monetaria, y en el mediano y largo plazo, para la estabilidad de los precios. Sería una pésima señal para los mercados hacer algo así, después del fortalecimiento de las políticas macroeconómicas de los últimos treinta años.

En resumen, es muy distinto lo que se quiere hacer ahora, que es autorizar al Banco Central para comprar deuda del fisco en el mercado secundario abierto, como plantean tanto la reforma constitucional aprobada como la ley orgánica constitucional que estamos reformando.

Además, la facultad de compra está debidamente resguardada, dada la restricción que se impone en cuanto a que la decisión de la compra requerirá del voto favorable de cuatro de los miembros del consejo. Esta no es una situación antojadiza; se establece un quorum que evita que gobiernos de determinadas orientaciones políticas pudieran intervenir indirectamente sobre las políticas del Banco Central con un quorum más bajo.

A quienes creemos en una verdadera autonomía de la banca, nos parece que ese es un resguardo bien pensado y así lo entendió también el Senado.

Asimismo, me parece imprescindible, como establece el artículo 19 de la ley orgánica constitucional en reforma, la participación del ministro de Hacienda, con derecho a voz, para interactuar con los miembros del consejo y plantear las necesidades que surjan de la política monetaria del país.

Por las razones expuestas, vamos a concurrir con nuestro voto favorable. Nos parece que es una iniciativa que está bien equilibrada y pensada, en términos de mantener los resguardos necesarios sobre la independencia del Banco Central a futuro.

Entiendo que haya algunos sectores -lo hablábamos ayer en la Comisión de Hacienda- que probablemente vean aquí una oportunidad para restarle autonomía al Banco Central, tratando de buscar una forma permanente, como algunos sectores lo están planteando en el marco del debate constitucional que hay en el país, o, como algunos pretenderían, tener un Banco Central dependiente del gobierno de turno, como ha ocurrido en economías que han fallado en esta materia y como sucedió en Chile hace ya varias décadas.

Creo que es de la máxima responsabilidad el carácter transitorio y excepcional que tiene esta norma. Si fuera permanente, no daría mi voto favorable, ya que soy de los que cree profundamente en la autonomía del Banco Central, y estimo que las situaciones de déficit financiero de los Estados se deben asumir de la forma en que Chile lo ha hecho en las últimas décadas: con responsabilidad fiscal, para lo cual se promulgó una ley que nosotros mismos aprobamos; con la capacidad de ahorro que el país puede generar, ya que, como ha quedado en evidencia durante esta crisis, de no haber tenido Chile responsabilidad fiscal y ahorros en nuestros fondos soberanos, no habría sido posible movilizar los casi 30.000 millones de dólares que se han destinado hasta la fecha para apoyar el sector salud, a la pequeña y mediana empresa, para entregar subsidios de empleo y para compensar los ingresos que han perdido los chilenos.

Creo que esa es la forma en que deben interactuar el Banco Central, el Estado y los gobiernos frente a situaciones de crisis. Si no existiera esta autonomía, probablemente la tentación de un gobierno que no coincide conmigo en el marco de la autonomía del Banco Central estaría pidiéndole al mismo Banco Central que emitiera deuda, billetes sin respaldo, y tendríamos el riesgo de que se generara inflación, cuyo efecto ya conocemos: empobrecimiento de los ciudadanos, especialmente de los que tienen menos ingresos.

De forma tal que no veo riesgos en esta iniciativa. La UDI, mi partido, lo va a apoyar resueltamente, por el carácter transitorio que tiene, por los resguardos adecuados que se han considerado a través del quorum para adoptar las decisiones, por la necesaria e importante presencia y participación del ministro de Hacienda en la toma de la decisión y por los equilibrios que se contemplan en la reforma constitucional y en la ley orgánica constitucional que estamos reformando.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el diputado Pepe Auth Stewart .

El señor AUTH.-

Señor Presidente, como usted sabe, la pandemia también ha producido algunos efectos positivos, uno de los cuales es que se han caído muchísimos dogmas que parecían grabados en piedra. Uno de esos dogmas es justamente la imposibilidad del Banco Central de comprar y vender bonos del fisco.

Este es un pequeño pero importante paso, prudente y limitado. Prudente, en el sentido de que se exige un quorum amplio dentro del directorio -cuatro de cinco-, de que está limitado a la definición de circunstancias o situaciones excepcionales, de que es por un período de tiempo definido y de que se limita a la compra y venta en el mercado secundario, lo que implica pasar por el filtro del mercado.

Usted sabe que es muy importante que la decisión sea prácticamente unánime, porque eso la aleja de los ciclos políticos, aunque el gobierno corporativo del Banco Central está bastante garantizado, debido a que la duración de sus miembros es de diez años y a que cada gobierno puede nombrar solo a dos de sus miembros, lo que los aleja del ciclo político.

Este es un instrumento indispensable, debido al alto déficit actual y al que se prevé en los próximos años, y, como bien ha dicho su prestigioso presidente, Mario Marcel , es un instrumento indispensable para que el Banco Central pueda continuar cumpliendo su misión.

Respecto de su misión, como estamos al alba de un proceso de discusión en relación con el equilibrio de poderes en una nueva Constitución, quiero decir que en Chile el Banco Central debe reforzar su autonomía, pero, al mismo tiempo, ampliar su misión, que hoy está restringida casi exclusivamente al control de la inflación.

Se debiera incorporar en la definición del Banco Central, como lo hacen países comunistas como Australia -un país de “extrema izquierda”, como todos saben-, no solo el control de la inflación, sino también la tasa de crecimiento y el bienestar de las personas, porque una misión más amplia del Banco Central, reafirmando su autonomía, puede ser condición de una economía más sana en el futuro.

Por supuesto, vamos a votar a favor de esta iniciativa, que solo materializa la reforma constitucional que se aprobó prácticamente por unanimidad en esta misma Sala.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el diputado Jaime Mulet Martínez .

El señor MULET.-

Señor Presidente, la bancada de la Federación Regionalista Verde Social va a aprobar el proyecto de ley, de la misma manera como aprobó la reforma constitucional en esta materia.

De una u otra forma, todos han recordado la historia y la importancia que tiene hoy el Banco Central, reconocido constitucionalmente como un órgano autónomo del Estado.

No solo la historia de Chile, sino también la de otros países, nos enseñaron qué ocurre cuando los bancos centrales, por motivaciones de orden político, realizaron emisiones inorgánicas de dinero, sin respaldo suficiente en el crecimiento, sin respaldo en patrón oro, dependiendo de la época. Ello generó procesos inflacionarios que terminaron dañando los bolsillos de los ciudadanos.

A mi juicio, la autonomía del Banco Central, establecida en la Constitución, se evalúa en general en nuestro país como una experiencia exitosa, y tiene como objetivo principal la preocupación por la política monetaria y el control de la inflación.

En Chile, las emisiones inorgánicas de dinero que hicieron distintos gobiernos en el siglo XX, y no solo uno en particular, generaron procesos inflacionarios complejos, difíciles, que se convirtieron en un verdadero impuesto a los más débiles, cuestión que debemos tener presente. La autonomía, sin lugar a dudas, ha brindado una protección en materia de política monetaria y del control de la inflación, temas que son muy importantes.

Respecto de la política cambiaria o de la política fiscal, el Banco Central tiene algún tipo de atribuciones, pero no toda la responsabilidad. Creo que permitir hoy la compra de bonos del Estado de Chile en el mercado secundario no altera su política. Es una facultad que se otorga de manera extraordinaria y está circunscrita a un contexto que nos parece adecuado. Sin perjuicio de ello, la historia reciente de la autonomía del Banco Central demuestra que se ha tenido éxito en el objetivo principal establecido en la Constitución, por cuanto existen órganos del Estado que pueden administrar muy bien políticas de orden económicofinanciero importantes. Digo esto porque algunos proponemos que, cuando cambiemos el sistema previsional, pueda ser un órgano como el Banco Central el que pueda administrar esos recursos en el futuro. Me refiero a un órgano…

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Ha concluido su tiempo, diputado Mulet . Tiene la palabra el diputado Miguel Mellado Suazo .

El señor MELLADO (don Miguel).-

Señor Presidente, todos han hablado favorablemente sobre el proyecto, pero mi interés principal es hacer un par de preguntas.

A veces, los barcos se hunden cuando se abre una claraboya pequeña y empieza a entrar agua. Se ha recordado los tiempos de la Unidad Popular, donde el Banco Central era autónomo en 1970, pero de ahí para adelante empezó a acumular una gran deuda, que originó una inflación galopante.

Obviamente, la Constitución que nos rige va a cambiar, por lo que le pido al presidente del Banco Central o al ministro de Hacienda que me expliquen las circunstancias excepcionales y transitorias a que se refiere el proyecto.

¿Algo excepcional, pero con una intervención transitoria? ¿Quién determina lo excepcional? ¿La excepcionalidad va a ser una constante?

En este momento, hay 50.000 millones de dólares de deuda del fisco en manos del Banco Central, vamos a llegar a 120.000 millones de dólares de deuda del Estado, un déficit fiscal proyectado de 9,6 por ciento del PIB. ¿Cuánto más irá al Banco Central? ¿Cuánto más vamos a determinar? ¿Cuáles van a ser los instrumentos? ¿Cuál va a ser la operatoria? ¿Cuál va a ser el manejo político?

Si en el plebiscito gana la opción “Apruebo”, y luego deciden que el Banco Central ya no será autónomo, ¿qué sucederá con esta ley?

Mis consideraciones son más políticas que técnicas, porque creo que técnicamente el Banco Central debiera tener más instrumentos para mantener la estabilidad de la moneda y de las tasas de interés, lo que me parece bien.

Pero también hay que tener en cuenta las consideraciones políticas, que espero puedan ser respondidas en este debate, porque si el Banco Central deja de ser autónomo -cuatro de los cinco miembros pueden ser designados políticamente por parte del gobierno de turno- y se cambia la política de excepcionalidad a constante, y en vez de estar limitado al mercado secundario, también se le otorgan atribuciones para comprar bonos en el mercado primario, ahí se nos desbanda nuevamente el país, como sucedió en los años 70.

Quiero hacer un llamado de atención en ese aspecto. Sé que todos me van a decir que no se puede, que solamente tendrá atribuciones en el mercado secundario, pero el Banco Central ya tiene una deuda de 50.000 millones de dólares.

Entonces, en el mercado secundario tiene otro más, a lo mejor otros 50.000 millones de dólares. O sea, esos 50.000 millones de dólares van a ir al Banco Central rápidamente, para liberarse en el mercado secundario de esa deuda del Estado y quizás poder seguir comprándola. Reitero: son temas políticos más que técnicos.

El presidente y los miembros del Consejo del Banco Central son eminentes economistas, pero fueron designados políticamente por el gobierno de turno, con la anuencia del Senado. Ese es mi punto. Quiero que me conteste el ministro de Hacienda o el presidente del Banco Central respecto de cómo van a determinar el carácter excepcional, la preservación, los instrumentos, la operatoria, y cómo van a manejar el tema político.

El próximo gobierno va a tener una necesidad muy fuerte de financiamiento, porque después de esta pandemia vamos a quedar muy endeudados, al punto que serán nuestros nietos los que pagarán esa deuda. Es importante decir a la gente que la recuperación va a ser lenta, va a traspasar a este gobierno. ¿Y quién sabe si el gobierno que viene va a tener la misma responsabilidad que está teniendo este gobierno para mantener las cuentas fiscales?

Entonces, creo que es importante hacer esta salvedad y dar tranquilidad al país de que el manejo futuro de las cuentas fiscales va a ser como está siendo hasta ahora.

También esperamos que existan los anclajes para que en el futuro esto no se dispare.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Informo a la Sala que don Mario Marcel aceptó la invitación que le hicimos durante la mañana y que se están haciendo los contactos para que se conecte vía plataforma Zoom.

Tiene la palabra el diputado Bernardo Berger .

El señor BERGER (vía telemática).-

Señor Presidente, está claro que en el ámbito comparado de la mayoría de los países se prohíbe a la autoridad monetaria financiar gasto fiscal y adquirir directamente bonos del gobierno en el mercado primario.

También es importante recordar que la inflación crónica vivida por Chile a lo largo de varias décadas en el siglo XX obedeció en gran medida al financiamiento monetario del gasto fiscal que se convirtió en un verdadero impuesto aplicado por los gobiernos de turno sin pasar por la aprobación del Congreso Nacional, situación que vino a ser controlada recién a partir de la consagración de la autonomía y carácter técnico del Banco Central en la Constitución Política de la República, reforzada, a su vez, por la dictación de la ley orgánica constitucional que la rige. Sin embargo, también nos ha quedado claro que la prohibición absoluta de adquirir títulos de deuda del fisco impone una restricción a las herramientas de política monetaria, impidiendo, asimismo, operaciones que podrían contribuir a evitar riesgos para la estabilidad del sistema financiero cuando se presenten situaciones altamente excepcionales.

Hoy, la situación económica del país es crítica. El último informe de política monetaria del Banco Central proyectó que la actividad económica de Chile experimentará una contracción de entre 5 y 7,5 por ciento este año.

Por otro lado, la tasa de desempleo ya supera el 10 por ciento, afectando tanto a trabajadores formales como informales.

En ese escenario, estamos todos conscientes de que lo más probable es que el país enfrente este año la contracción económica más profunda de los últimos 40 años. Y aun cuando el ente emisor implementó el mayor ajuste de las tasas desde hace más de diez años, dicha medida puede no ser suficiente para cautelar el normal desenvolvimiento de los pagos.

Por ello es que el presente proyecto puede ser una herramienta útil para paliar la crisis que estamos enfrentando, que es inédita.

Los argumentos técnicos abordados en la Comisión de Hacienda del Senado, donde se analizó la utilidad que tendría entregar estas nuevas facultades al Banco Central para apoyar las finanzas fiscales, tal como lo plantea este proyecto, han dejado claro que en estas circunstancias críticas que estamos enfrentando serán una herramienta necesaria, considerando que el proyecto deja claramente establecido que estas atribuciones se ejercerán en circunstancias excepcionales y transitorias, calificadas, cuando lo requiera el resguardo del normal funcionamiento de los pagos internos y externos y que, además, tales adquisiciones se efectúen en el mercado secundario abierto.

El proyecto es aceptable y, por de pronto, susceptible de ser aprobado.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el diputado Jorge Alessandri Vergara .

El señor ALESSANDRI.-

Señor Presidente, el Banco Central es un organismo autónomo de rango constitucional, de carácter técnico, con personalidad jurídica, patrimonio propio y duración indefinida, pero no siempre fue así. La Misión Kemmerer, que visitó nuestro país en la década del 20 del siglo pasado, nos recomendaba tener un Banco Central autónomo, independiente, robusto. ¡Y por Dios que le ha servido a Chile en estos años! Su finalidad es velar por la estabilidad de la moneda y por el normal estado de los pagos internos y externos. El Banco Central conduce la política monetaria de nuestro país.

La prohibición a la que hacemos alusión en este proyecto fue incluida en 1989, cuando se crea la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central. Ha sido, a nuestro juicio, una pieza angular para la estabilidad de la moneda, evitando que los precios y su variación queden sujetos a la discusión política contingente. Esta prohibición ha permitido que la política monetaria no esté supeditada a la política fiscal, lo que no ocurrió antes de 1989, cuando a través de los préstamos realizados por el Banco Central a los distintos gobiernos de turno se cubrían los déficits fiscales, lo que se denominaba monetización de la deuda. Entonces, se generaba una presión inflacionaria relevante. ¿Y a quién golpea la inflación? Por supuesto, a los más vulnerables.

Sabemos que la monetización puede ser directa cuando se compra directamente la deuda del Estado en el mercado primario. Eso es lo que no queremos, y es algo que no permite esta modificación, porque eso, en la práctica, sería salir a imprimir billetes.

También existe la compra o la monetización indirecta, que se da cuando el Estado va al mercado secundario y compra a otros inversores que previamente habían comprado la deuda del Estado. Es una pequeña diferencia, pero una gran salvaguardia para la institucionalidad de nuestro país.

El mensaje reconoce lo riesgoso del mecanismo y que la alta inflación que experimentó nuestro país durante el siglo XX se debió, en gran medida, al financiamiento monetario del gasto fiscal. La autonomía del Banco Central permitió el control de esa situación.

En virtud de la crisis económica de proporciones que vivimos hoy por la covid-19, lo que propone el supremo gobierno es eliminar la prohibición absoluta que tiene el Banco Central para comprar instrumentos de deuda emitidos por el fisco, pero solamente -esto es muy importante- en el mercado secundario y por circunstancias excepcionales y transitorias. Por algo se pide, incluso, el voto de 4 miembros del Consejo del Banco Central de un total de 5. Se argumenta que esta herramienta está disponible en la gran mayoría de los bancos centrales del mundo, siendo utilizada con la finalidad de mantener la estabilidad financiera. El Banco Central Europeo, por ejemplo, ocupó esa herramienta en 2008.

Hay ciertos riesgos de modificar esta normativa, por cierto, como el déficit fiscal. Quizás uno llamaría también al gobierno o a los sucesivos gobiernos a buscar otras fórmulas de financiamiento que no abrieran esa pequeña puerta que el día de mañana podría ser mal utilizada.

La autonomía de nuestro Banco Central es un valor muy importante, y hay que cuidarla con cada modificación que hagamos. Los contrapesos establecidos en la ley orgánica constitucional del Banco Central también son tremendamente importantes.

En conclusión, según nuestra visión, esta iniciativa puede traer beneficios para tiempos excepcionales, como los instaurados por la covid-19. No genera un riesgo inmediato en nuestra economía, dado lo acotado de la facultad y la excelencia demostrada por el Banco Central y sus distintos consejeros sucesivos.

Sin embargo, dejamos constancia de que existe un riesgo político asociado que puede terminar, en el corto plazo, por poner fin a la autonomía del Banco Central y a la separación de la política monetaria de la política fiscal, con las consecuencias y efectos políticos inflacionarios que ello podría generar.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra, por vía telemática, la diputada Ximena Ossandón .

La señora OSSANDÓN (vía telemática).-

Señor Presidente, este proyecto es acotado para un tiempo determinado, en condiciones especiales y acorde a la situación que estamos viviendo. Se trata de un momento económico que realmente es muy complicado y probablemente será más complicado en un futuro no muy lejano.

Siento que el objetivo es muy noble, porque va en apoyo de quienes lo están pasando mal y pretende ser parte importante de la reactivación económica. Además, el proyecto tiene apoyo transversal, lo que no ha sucedido mucho en el último tiempo.

Quiero dejar en claro que con gusto lo voy a apoyar, pero no puedo dejar de mencionar, para mi tranquilidad mental, que con esta medida, en cierta forma, estamos abriendo una puerta que en el futuro podría significar parte de la pérdida de la autonomía del Banco Central.

Por qué lo digo? ¿Por qué quise intervenir en esta discusión? Porque este es un tema que inquieta y que especialmente usan como argumento las personas que están por el rechazo, y sobre todo hoy, con justa razón, por el tema que estamos sacando adelante.

Tenemos que ser muy sinceros: se ha escuchado en muchas intervenciones decir claramente que esto debería ser permanente. De hecho, acaban de mencionar que esto no debería ser excepcional, sino permanente. También se ha dicho que hoy estamos frente a un dogma menos.

Cuando el río suena es porque piedras trae. Muchas cosas nacen siendo transitorias y excepcionales. En ese sentido, quiero dejar claro que, curiosamente, esta puerta la abrió el actual gobierno, el gobierno de Sebastián Piñera, y, como dijo el ministro Ignacio Briones por el tema del retiro del 10 por ciento de los fondos de las AFP, cuando una puerta se abre, es muy difícil de cerrar.

He dicho.

El señor UNDURRAGA (Vicepresidente).-

Tiene la palabra el presidente del Banco Central, señor Mario Marcel .

El señor MARCEL (presidente del Banco Central) [vía telemática].-

Señor Presidente, agradezco la invitación a participar en esta sesión, así como también agradezco a las diputadas y a los diputados que dieron la unanimidad para que pudiera hacerlo.

Para mí es muy especial esta invitación, porque la última vez que participé en una sesión de Sala de la Cámara de Diputados debe haber sido en la discusión del presupuesto de 2006, de manera que ya hace algún tiempo que no he tenido la oportunidad de participar en esta instancia.

También agradezco a los diputados y diputadas que participaron en las discusiones previas, tanto de la reforma constitucional, que fue despachada la semana anterior, como de este proyecto, particularmente en la Comisión de Hacienda.

Básicamente, este proyecto da cumplimiento a la norma transitoria de la reforma constitucional que se aprobó la semana anterior, que establece la necesidad de que se apruebe la reforma a la ley orgánica para que pueda entrar en vigencia aquella reforma constitucional, particularmente con el inciso que se agrega para establecer la facultad adicional para comprar y vender títulos del fisco en el mercado secundario, en situaciones excepcionales y transitorias, con el propósito de asegurar la continuidad de pagos internos y externos, que nosotros asociamos fundamentalmente a la estabilidad financiera.

En general, ha habido opiniones favorables a este proyecto, el cual, respecto de la reforma constitucional que se aprobó la semana anterior, esencialmente agrega el quorum del consejo encargado de aprobar el ejercicio de esta facultad. También refuerza el objetivo de estabilidad financiera al señalar que esta facultad debe ejercerse para entregar liquidez al mercado, establece la obligación de citar al ministro de Hacienda a las reuniones del consejo en que se decida ejercer esta facultad y, finalmente, establece la manera en que el Banco Central, luego de haber comprado títulos públicos, procederá a enajenar. Entonces, agrega algunos elementos de procedimiento a lo que se aprobó como facultad la semana anterior.

Algunos de los temas que se discutieron, que tienen que ver con el carácter excepcional y transitorio del ejercicio de esta facultad, ya se debatieron con motivo de la reforma constitucional, pero, sin perjuicio de ello, puedo ahondar un poco más en el tema.

También me parece que vale la pena referirse a otros temas, como por ejemplo hasta dónde se puede estar abriendo una puerta que compromete la autonomía del Banco Central o que las facultades que se entregan para ejercerlas de manera transitoria se vuelvan permanentes.

Entonces, primero, quiero señalar que las situaciones excepcionales a las cuales se hacen referencia, tanto en el nuevo texto constitucional como en este proyecto, tienen que ver con situaciones sobrevinientes en las cuales se produzcan riesgos para la estabilidad financiera, porque este es un concepto que está evidentemente ligado al objetivo del ejercicio de esta facultad.

¿Cómo determinamos eso como Banco Central? Nosotros estamos continuamente monitoreando el funcionamiento del mercado financiero, identificando riesgos y haciendo una evaluación de las vulnerabilidades y los mitigadores de esos riesgos. Eso se traduce en los informes de estabilidad financiera que se presentan en el Senado dos veces en el año, pero, por supuesto, este es un seguimiento que se hace de manera más continua.

Particularmente, un tema bien relevante para efectos del tema que estamos aquí tratando es el comportamiento de los portafolios de los distintos agentes que actúan en el mercado financiero y el comportamiento de los precios y de las tasas de interés en los mercados.

Eso es lo que llevó a que, por ejemplo, en noviembre del año pasado el Banco Central, frente a una situación de mucha volatilidad producto de un aumento importante de la incertidumbre y cambio en la composición de los portafolios, abriera un poder comprador para recomprar bonos de largo plazo emitidos por el propio Banco Central.

De la misma manera, en marzo pasado, cuando se inició la crisis de la covid-19 y los mercados financieros en todo el mundo experimentaron una gran volatilidad, con caída de las bolsas, alzas de tasas, etcétera, también se creó un programa de compras, tanto de recompra de bonos emitidos por el Banco Central como de bonos bancarios.

Las presentaciones que se han hecho sobre este proyecto han mostrado cómo, cuando se tomaron estas decisiones, se definió un período de tiempo limitado para comprar estos activos, un monto de los mismos, ciertas características de ellos. Eso también, en buena medida, ha ocurrido con otras decisiones no tradicionales del Banco Central durante todo este período, que ha sido de gran sensibilidad para la situación económica.

Con eso, quiero ilustrar que nosotros tomamos muy seriamente el tema de la excepcionalidad. En tiempos normales no es el tipo de cosas que haría el Banco Central, porque no es necesario y son suficientes los instrumentos que tiene regularmente para hacer política monetaria y fijación de la tasa de interés y de la tasa de política monetaria, y respecto de los mecanismos de monitoreo más tradicionales del Banco Central. En momentos de mayor volatilidad, que se reflejan en el comportamiento de los mercados, esto pasa a ser necesario.

Eso también ilustra la transitoriedad. La transitoriedad en este proyecto, igual que en la reforma constitucional, está mencionada en dos instancias: primero, para referirse a las situaciones en las cuales se puede invocar esta facultad, y, segundo, para señalar que la compra de esos bonos públicos se va a hacer durante un período limitado de tiempo, precisión que se agregó en la discusión en el Senado.

Entonces, en todas estas otras oportunidades en las cuales hemos recurrido a estos instrumentos no convencionales, también hemos fijado límites de tiempo para la realización de estas operaciones.

Otro ejemplo similar es el de la intervención cambiaria, que se inició en noviembre del año pasado. En aquel momento se fijaron varios meses para operar y se suspendió en enero, al momento de tranquilizarse los mercados. Es un instrumento que sigue estando vigente, pero el Banco Central no lo está usando porque no es necesario.

Con esto, creo que también se pueden elaborar dos puntos que han surgido en la discusión. La excepcionalidad y la transitoriedad no se refieren a la existencia de esta facultad. Por supuesto que al reformarse la Constitución y modificarse la ley orgánica, esta facultad queda disponible de manera permanente. Lo que es transitorio y excepcional son las circunstancias en las que el Banco Central la invoca y la manera en que la ejerce. Por lo tanto, si, por ejemplo, hubiera un momento -ojalá no ocurra- de inestabilidad financiera de aquí a un mes más y el Banco Central invocara esa facultad, la ejercerá durante un tiempo limitado y quedará disponible para otro momento de inestabilidad que ocurra en el futuro.

Es importante hacer esa distinción. Esta es una legislación de carácter permanente, pero en la que se establece que el Banco Central puede ejercer la facultad en circunstancias o en situaciones excepcionales y de manera transitoria, según lo que ocurra en el sistema financiero.

Lo dicho ayuda a argumentar sobre el tema de hasta dónde podría transformarse esto en una facultad que se ejerza permanentemente, o sea, que quede abierta permanentemente, lo que podría comprometer la autonomía del Banco Central.

Los ejemplos de medidas que hemos adoptado con las facultades que actualmente tenemos ilustran muy claramente que, pese a tener facultades de carácter permanente, muchas de ellas las hemos invocado y ejercido solo de manera transitoria, cuando así ha sido requerido por la situación económica.

Citaba, por ejemplo, el caso de la intervención cambiaria. Eso siempre es posible, pero la política que ha definido el Banco Central es de flotación cambiaria, resguardando la posibilidad de intervenir cuando el tipo de cambio se aparta de sus determinantes fundamentales o tiene un grado excesivo de volatilidad. Lo mismo respecto de la recompra de nuestros propios bonos; lo mismo respecto de la compra de bonos bancarios o las facilidades de crédito asociadas al incremento de las colocaciones, que es lo que ha entregado mayor liquidez al sistema bancario para que este, a su vez, pueda aumentar el crédito a las empresas que están recibiendo la garantía del Fogape.

Tenemos muchos ejemplos de facultades que están disponibles permanentemente, pero que el banco ejerce de manera excepcional. Y no solo hacemos eso, sino que también damos cuenta del ejercicio de esas facultades ante el Congreso, particularmente ante la instancia que nos define la ley orgánica: el Senado. Ahí presentamos los informes de estabilidad financiera, los informes de política monetaria -el próximo va a ser en menos de un mes- Allí, además de hablar de la situación de la economía o de nuestras decisiones de política monetaria, también damos cuenta de otras medidas que el Banco Central ha ido tomando.

A mi entender es bastante clara la norma constitucional, luego reforzada por esta reforma a la ley orgánica, en el sentido de que el Banco Central no podría establecer un poder de compra permanente, ejercer permanentemente compra de bonos públicos, indefinidamente en el tiempo y sin límite de su volumen. En el fondo, una medida de esa naturaleza sería contraria al texto constitucional y contraria al texto de esta ley en proyecto.

Entonces, más allá de cuán autónomo o no sea el Banco Central, en el fondo ejercer esto de manera permanente, es decir, que el banco estuviera meses o años comprando bonos públicos, transformándose en el principal tenedor de bonos públicos, requeriría infringir todas estas normas constitucionales y de la ley orgánica, cosa que, por supuesto, el Banco Central no está dispuesto a hacer. Dudo que a futuro pudiera ocurrir, y si así fuera, ameritaría otro tipo de sanciones, como las que están contempladas en la ley orgánica del banco.

Ahora, ¿por qué ejercer permanentemente esta facultad no es necesario? Lo planteo, porque ese es otro ángulo del tema que ha surgido en la discusión.

Lo que ocurre acá es que otros bancos centrales del mundo que tienen esa facultad abierta de manera permanente, y la ejercen de manera permanente, lo hacen con un propósito distinto al que aquí se ha planteado, que es la implementación de la política monetaria. Un banco central, para implementar su política monetaria, fija una tasa de política monetaria; luego tiene facilidades de muy corto plazo para entregar liquidez a los bancos, de un día para otro, y posteriormente transa en activos de corto plazo para asegurar que las tasas de mercado se van alineando con la tasa de política monetaria. Aquí lo importante no es el valor que fija el Banco Central a la tasa de política monetaria (TPM), sino cómo eso se traduce en las tasas de mercado, y para eso se transan activos financieros de corto plazo.

En general, esos activos financieros de corto plazo que transan muchos bancos centrales del mundo, esos bonos de corto plazo, son bonos fiscales. En el caso del Banco Central de Chile, esos bonos de corto plazo son bonos emitidos por el Banco Central, son los pagarés descontables del Banco Central (PDBC).

El Banco Central lleva treinta años operando de esa manera -en realidad, algo más, porque este tema surgió anteriormente-; no tiene necesidad de recurrir a los bonos fiscales de corto plazo para implementar su política monetaria y, por lo tanto, no necesita de esa facultad. Lo que necesita es tener una facultad para actuar en momentos de inestabilidad financiera, cuando las tasas de interés de largo plazo saltan porque se están liquidando muchos bonos por aumento de las percepciones de riesgo u otro tipo de situaciones. Eso lo han hecho varios bancos centrales en los últimos años, recurriendo a esa facultad que tenían, pero dirigiéndola más bien a los temas de estabilidad financiera.

También se han citado los episodios de alivio cuantitativo, es decir, cuando la Reserva Federal de Estados Unidos o el Banco Central Europeo han comprado masivamente bonos para entregar más liquidez al mercado, cuando la tasa de interés ha llegado a cero o al mínimo técnico correspondiente.

En la sesión de la comisión celebrada ayer, Vittorio Corbo , expresidente del Banco Central, enfatizó que no es que esos bancos centrales hayan estado continuamente aumentando su tenencia de bonos, sino que lo que hicieron fue hacer una compra importante de bonos al comienzo, cuando empezaron a implementar estas políticas, y después los fueron rotando y, más adelante, liquidando en el mercado, como ocurrió con la Reserva Federal hasta que llegó la crisis actual.

Hasta ahora no tenemos necesidad de hacer el tipo de alivio cuantitativo que hicieron esos países por el hecho de que nuestra meta de inflación es más alta que la de esos países y las presiones deflacionarias no han sido tan grandes. Solo muy recientemente nos hemos encontrado en el mínimo técnico de la tasa de política monetaria, y nos las hemos arreglado para profundizar en la orientación expansiva de la política monetaria, con las facilidades de crédito que hemos estado implementando y con la compra de bonos bancarios.

En unas semanas más tendremos una reunión de política monetaria, pero eso pareciera ser adecuado a lo que necesita la economía en la actualidad.

Entonces, con eso quiero decir que el hecho de que otros bancos centrales hayan dispuesto y hayan ejercido permanentemente esa facultad tiene que ver con su aplicación a otro tipo de necesidades de la operación del respectivo banco central, que en Chile no son necesarias. Pero donde sí tenemos un vacío y donde sí hay un área en la que podemos profundizar es en la compra de estos bonos en el mercado secundario con fines de estabilidad financiera. Eso lo necesitamos hoy, porque ya hemos recomprado la mayor parte de nuestra deuda larga anterior y porque tampoco queremos aumentar significativamente la tenencia de deuda bancaria a través de los bonos bancarios.

Por lo tanto, esta iniciativa diversifica los activos con los cuales podemos transar y amplía nuestra capacidad para hacernos cargo de riesgos de inestabilidad financiera.

Con ello creo que he recogido algunos de los temas que han surgido en la discusión.

Agradezco nuevamente a las diputadas y diputados por los positivos términos en que se han referido a este proyecto.

Muchas gracias.

El señor PAULSEN (Presidente).-

Tiene la palabra el ministro de Hacienda, señor Ignacio Briones .

El señor BRIONES (ministro de Hacienda).-

Señor Presidente, por su intermedio, saludo a las diputadas y diputados.

Seré muy breve, por cuanto el presidente del Banco Central ha aclarado latamente todas las dudas y ha explicado los puntos esenciales de este proyecto que reforma la ley orgánica constitucional del Banco Central.

Agradezco la tramitación que tanto la reforma constitucional como este proyecto que hoy se votará han tenido en este Congreso. Tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados hemos tenido discusiones de muy alto nivel y constructivas con las principales autoridades económicas, incluyendo, naturalmente, al presidente del Banco Central y también a otros expresidentes.

Agradezco ese tenor para una reforma que no es simple, que es un poco abstracta, técnica por momentos, pero que tiene un norte que solo quiero reforzar para el acta y para la historia de la ley. El sentido y el único propósito de esta reforma, que le entrega una herramienta excepcional y transitoria a nuestro Banco Central de Chile, es disponer del aparataje para hacer frente a situaciones de inestabilidad financiera, que, como bien sabemos, pueden comprometer severamente no solo los mercados financieros, sino la economía real. Es importante que las autoridades dispongan de las herramientas para lidiar con aquello, que esperamos que ojalá nunca se materialice; ojalá que nunca tengamos situaciones de turbulencia o de inestabilidad financieras tan profundas que obliguen a nuestro Banco Central a actuar.

Lo he dicho muchas veces: esta herramienta que hoy le estamos dando se parece mucho a tener un seguro para un evento de cola, un evento que no quisiéramos que ocurriese nunca. Quisiéramos no tener que recurrir nunca al seguro, pero si ese momento llegase, es bueno estar preparado. Por lo tanto, esta es una herramienta preventiva fundamental.

Ese es el norte y el sentido: la estabilidad financiera, y tener herramientas para, a la luz del mandato constitucional que el banco tiene de velar por el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, poder lidiar con esas situaciones que tienen tanto costo para los países. Además, ello se inscribe en línea con lo que los principales bancos centrales del mundo y también de las economías emergentes disponen y han puesto en práctica, no solo en esta crisis y en la inestabilidad financiera en general, sino también en crisis pasadas como la subprime.

Esta facultad excepcional y transitoria, que consiste en adquirir títulos de deuda de largo plazo del Estado -bonos de Tesorería- en el mercado secundario y en operaciones abiertas es lo que permite tener ese instrumental para estabilizar las tasas de interés e inyectar liquidez, fiel a la misión del banco en momentos de inestabilidad financiera, instrumento que, insisto, esperemos que no tenga que ser usado. Ese es el norte; no es otro.

Para terminar, simplemente quiero refrendar que en caso alguno se plantea que el Banco Central de Chile vaya a financiar al fisco. Eso sería nefasto. Lo muestra nuestra historia económica y la internacional: cuando los bancos centrales monetizan los déficits fiscales, no solo se pierde la disciplina fiscal, que es tan importante, sino que se genera un efecto, por todos conocido, que se llama inflación, que puede derivar en hiperinflación. Nuestra historia republicana reciente así lo muestra. Y bien sabemos que este impuesto inflación -y peor aún en el caso de la hiperinflación- tiene costos en toda la sociedad, pero sobre todo en las personas de menores ingresos.

Por lo tanto, mantener esa independencia acérrima entre el Banco Central autónomo y el fisco en materia de financiamiento es clave. Por eso este proyecto -lo descarto una vez más- no pretende financiar al fisco o al déficit fiscal, ni directa ni indirectamente, sino simplemente contar con una herramienta extraordinaria para velar por la estabilidad financiera. Para ello, como plantea la modificación a la ley orgánica constitucional del banco, existe una serie de resguardos. El principal de ellos es que esta medida debe ser aprobada por decisión fundada de cuatro de los cinco consejeros del Banco Central, institución que ha dado pruebas -creo que en eso estamos todos de acuerdo- de su seriedad, de su robustez institucional y de su gobernanza. Por lo tanto, creo que esta reforma deja tranquilos a aquellos que puedan tener dudas sobre el eventual mal uso de esta medida -pregunta que hizo el diputado Miguel Mellado -. Tengo la certeza de que en el proyecto están contemplados los resguardos profundos y está señalada la circunstancia excepcional y excepcionalísima a la que me referí.

Por lo tanto, creo que este es un gran proyecto. Nuevamente agradezco su tramitación. Esperamos contar con su apoyo.

Muchas gracias.

He dicho.

El señor PAULSEN (Presidente).-

Tiene la palabra el diputado Amaro Labra .

El señor LABRA.-

Señor Presidente, este proyecto de ley orgánica constitucional está relacionado con el proyecto de reforma constitucional recientemente aprobado por este Congreso con el mismo objetivo.

En síntesis, este proyecto tiene como propósito autorizar excepcionalmente y transitoriamente al Banco Central a comprar instrumentos de deuda emitidos por el fisco en el mercado secundario durante un tiempo determinado, con el objeto de preservar el funcionamiento normal de los pagos internos y externos, la estabilidad financiera y la provisión de liquidez.

Este acuerdo se tomará con el voto favorable de cuatro de los cinco consejeros del Banco Central y será fundado. Para tomar esta decisión, cuando ocurra, el banco citará al ministro de Hacienda a la sesión respectiva. La autorización no tiene límites de temporalidad, por lo que será utilizada las veces que sea necesario, de acuerdo con el mandato de esta ley.

La reforma constitucional al Banco Central fue aprobada en forma rápida en la Cámara de Diputados y en el Senado, y se despachó sin mayor problema. Ahora, la tramitación de la presente iniciativa no ha sido muy distinta. Sin embargo, durante su discusión en la Comisión de Hacienda se produjo un profundo debate sobre el riesgo de que este instrumento fuera de uso permanente y no transitorio, sobre los quorum de aprobación dentro del consejo del Banco Central y sobre la autonomía de este ente emisor.

Los distintos actores opinantes, como expresidentes del Banco Central y otros economistas, coincidieron en que la política en cuestión es parte de los instrumentos habituales de los bancos centrales de los países desarrollados y de ingreso medio con los que Chile se comparaba en distintos indicadores y a los cuales se quería avanzar.

En la comisión, el diputado Núñez argumentó, entre otros tópicos, que a partir de las coincidencias y a pesar de que el diseño de este instrumento es de carácter transitorio, hay que pensar estos temas sin el prejuicio de la neoortodoxia, que atemoriza con lo malo que sería para el país que el Banco Central pudiera financiar empresas públicas o al fisco, y debatir certeramente sobre el rol del Banco Central y las posibilidades de proyectar otro modelo de desarrollo.

He dicho.

El señor PAULSEN (Presidente).-

Tiene la palabra, vía telemática, el diputado Giorgio Jackson .

El señor JACKSON (vía telemática).-

Señor Presidente, por su intermedio, saludo al ministro de Hacienda y al presidente del Banco Central.

Este es un proyecto que tratamos durante varias sesiones en la Comisión de Hacienda y que ayer terminamos por despachar. Básicamente, ya se ha explicado el alcance del mismo. Solo quiero señalar que vamos a aprobarlo, porque nos parece necesario -no necesariamente suficiente, pero sí necesario-, por los efectos que se han anticipado y que es necesario cautelar, sobre todo debido al proyecto que se aprobó del retiro de un porcentaje de los fondos previsionales y a la necesidad de contener los posibles efectos que esto podría tener en los activos financieros que emite la Tesorería, al momento que se liquiden, si es que las administradoras de fondos de pensiones decidieran liquidar ese tipo de activos.

Durante el debate en la Comisión de Hacienda, los invitados nos hicieron ver que el Banco Central chileno tiene bastante menos herramientas que otros bancos centrales del mundo. La verdad es que eso de alguna manera nos abrió los ojos a una política respecto del Banco Central, que es bastante única en el mundo. Vimos que los países desarrollados, los países de la OCDE, tienen más herramientas y no son tan “dogmáticos” para entender el rol del Banco Central. Lo que hacen principalmente es diferenciar las atribuciones de la autonomía, que son dos cosas distintas. Un Banco Central puede tener muchas atribuciones, muchas competencias y la autonomía se la da la capacidad de gobernanza, que pueda actuar con independencia del gobierno de turno, que no es lo mismo que quitarle el músculo y la posibilidad de ejercer distintas funciones, como comprar los activos emitidos por la Tesorería en el mercado secundario.

Se generó un debate muy interesante y creo que si bien el paraguas de la reforma constitucional que aprobamos no daba para cambiar cosas que a algunos de nosotros nos hubiese gustado, y entendiendo que muchas de las indicaciones que presentamos no tuvieron eco en las distintas fuerzas políticas, por la premura que significaba este proyecto y porque no querían enviarlo a un tercer trámite constitucional, consideramos que esta discusión tendrá que darse en otro momento. Seguramente el momento de la constituyente será adecuado para discutir la importancia de la autonomía y de contar con más atribuciones que las que actualmente tiene el Banco Central, de manera de cumplir su función de mejor manera.

Existe una tensión en estos instrumentos. Por un lado -lo conversamos también en la comisión-, está la idea de que al rescatar los activos financieros de Tesorería con los instrumentos del Banco Central se está salvando a los acreedores, que son del mundo privado, como instituciones financieras, las administradoras de fondos de pensiones, y, por tanto, se trata de recursos de trabajadoras y trabajadores. Entonces, ¿cuánto tiene que involucrarse el Banco Central para salvar a esos acreedores?

Por otro lado, en cuanto al beneficio público, ¿cuánto se evita el efecto en cadena por especulación que puedan tener estas medidas y que terminan con consecuencias muy adversas en la economía?

Por lo tanto, es sumamente importante que estos instrumentos se puedan analizar sin el dogmatismo que tradicionalmente se tiene en nuestro país respecto del Banco Central. Entonces, si se quiere buscar autonomía, veamos cómo se asignan, cómo se seleccionan, las tres personas al Banco Central, en la gobernanza. Pero no necesariamente se le deben dar más atribuciones, porque podemos estar perdiendo oportunidades de intervención que pueden ser beneficiosas para la población.

Por último, me quiero referir a un pequeño detalle. Se nos decía que al permitir esto efectivamente estamos insistiendo o entregando alguna herramienta que viene a estabilizar los mercados financieros en cuanto a deuda pública. Pero ¿qué hacemos para que no haya tanta deuda pública? Me imagino que eso será un objetivo transversal. Para que no haya deuda pública, hay dos soluciones: o gastamos menos o recaudamos más.

Creo que el país nos demanda mayores derechos, nos demanda no una contracción de gastos, sino una expansión, con el fin de entregar mayor bienestar a la población, lo que sin duda debe ir aparejado de un buen gasto. Pero nadie podría pensar que las demandas que busca Chile están orientadas hacia la contracción del gasto público, sino más bien hacia la expansión.

En consecuencia, debemos fijarnos en qué vamos a hacer para recaudar más ingresos, si queremos que no haya déficit, si queremos que no haya más deuda. Lo importante y lo que se abre en los próximos meses y años es cómo recaudamos más. Algunos creemos que sobre todo en este episodio de crisis las grandes fortunas de nuestro país debiesen ponerse. Hay grandes fortunas, riquezas inconmensurables que están en nuestro país hoy día y que durante la crisis han crecido, a diferencia de la gran mayoría de los chilenos, que han perdido, se han tenido que endeudar y han visto mermada su situación socioeconómica.

Al respecto, hemos planteado un debate legítimo, que hoy también tiene lugar en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, sobre un impuesto a los superricos. Obviamente, podrá haber otras alternativas, pero lo que no podemos tolerar es que la crisis sea financiada por trabajadores y trabajadoras.

Así que…

El señor PAULSEN (Presidente).-

Ha concluido su tiempo, señor diputado. Tiene la palabra la diputada Alejandra Sepúlveda .

La señora SEPÚLVEDA (doña Alejandra).-

Señor Presidente, pocas veces el ministro de Hacienda tiene los votos favorables de la mayoría de los diputados y diputadas presentes. Así que lo felicito por esta excepcionalidad.

Cuando las cosas son para mejorar el país, todos vamos a estar disponibles. Cuando se dice que somos obstruccionistas, que no queremos esto, que no queremos lo otro, le aclaro que no es así. Cuando existe el bien común y cuando pensamos que las cosas se están haciendo bien y que corresponden, vamos a concurrir con nuestros votos.

Agradezco las explicaciones tanto del presidente del Banco Central, señor Mario Marcel , como del ministro de Hacienda respecto del porqué de esta excepcionalidad, que tiene relación más bien con la estabilidad financiera y no con la inflación o con alguna de las otras atribuciones del Banco Central.

He estado atenta a las distintas reflexiones, discursos y propuestas que han hecho los diputados. En ese sentido, lo planteado por el diputado Auth es muy interesante. Quizá el hecho de que solo esté enmarcado dentro de la discusión de la Comisión de Hacienda es muy complejo para quienes no somos parte de esa instancia y nos gustaría participar; por eso estamos atentos a esta discusión.

Creo en la autonomía del Banco Central y estimo que la mayoría o parte importante de la Cámara está de acuerdo con la autonomía del Banco Central, pero también pensamos en que las funciones que debe tener deberían ser más amplias, con el fin de que nos permita tener estabilidad, y que esa estabilidad también llegara a las personas, a los ciudadanos.

Me explico. Se dice: “Vamos a crear este instrumento para la estabilidad financiera”, lo que nos parece muy importante. Pero, a partir de esa estabilidad financiera, ¿qué les va a pasar a las personas? ¿Nos vamos a quedar solo en la estabilidad financiera, solo en lo relacionado con los bancos y con este mercado, que es tan potente, pues crea riqueza, estabilidad y todo lo que ustedes quieran? Pero ¿qué pasa después? ¿Qué pasa con la ciudadanía? ¿Qué pasa con las personas? O sea, ¿cómo sigue el análisis, y no solo de la estabilidad financiera, sino, a partir de esa estabilidad, sobre las familias y las personas?

No sé si está conectado el señor Mario Marcel , pero me gustaría saber cómo están estudiando esto o si se quedan solo ahí, porque nos interesa revisar qué le pasa al ciudadano corriente con esta estabilidad financiera.

La inflación la vemos todos los días: en la canasta familiar, en los precios, en las pensiones, en la vida cotidiana de las personas, pero no vemos esa bajada en el sistema financiero.

En consecuencia, como dijo nuestro presidente de partido, vamos a votar a favor este proyecto.

Finalmente, felicito y agradezco al ministro de Economía, que acaba de decir por los medios de comunicación que ha sido un éxito el retiro del 10 por ciento de los fondos previsionales, porque hoy está mejorando la economía del país. Señalo esto solo para recordar que fue un éxito dicho retiro.

He dicho.

El señor PAULSEN (Presidente).-

Cerrado el debate.

-Con posterioridad, la Sala se pronunció sobre este proyecto de ley en los siguientes términos:

El señor PAULSEN (Presidente).-

Corresponde votar en general el proyecto de ley, iniciado en mensaje, que regula la facultad del Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el fisco, en las circunstancias excepcionales que indica, que requiere para su aprobación del voto favorable de 89 diputadas y diputados en ejercicio.

En votación.

-De conformidad con lo dispuesto en el Reglamento, el señor Secretario tomó de viva voz, por el sistema telemático, las votaciones de los diputados Pablo Prieto y Aracely Leuquén .

-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 140 votos; por la negativa, 1 voto. Hubo 10 abstenciones.

El señor PAULSEN (Presidente).-

Aprobado.

-Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:

Alarcón Rojas , Florcita Flores Oporto , Camila Mellado Pino , Cosme Saavedra Chandía , Gastón Álvarez Ramírez , Sebastián Fuentes Barros , Tomás Andrés Meza Moncada , Fernando Sabag Villalobos , Jorge Álvarez Vera , Jenny Fuenzalida Cobo , Juan Mirosevic Verdugo , Vlado Saffirio Espinoza , René Amar Mancilla , Sandra Fuenzalida Figueroa , Gonzalo Mix Jiménez , Claudia Saldívar Auger , Raúl Ascencio Mansilla , Gabriel Gahona Salazar , Sergio Molina Magofke , Andrés Sanhueza Dueñas , Gustavo Auth Stewart , Pepe Galleguillos Castillo , Ramón Monsalve Benavides , Manuel Santana Castillo, Juan Baltolu Rasera, Nino García García, René Manuel Morales Muñoz , Celso Santana Tirachini , Alejandro Barrera Moreno , Boris Garín González , Renato Morán Bahamondes , Camilo Santibáñez Novoa , Marisela Barros Montero , Ramón Girardi Lavín , Cristina Moreira Barros , Cristhian Sauerbaum Muñoz , Frank Berger Fett , Bernardo González Torres , Rodrigo Mulet Martínez , Jaime Schalper Sepúlveda , Diego Bernales Maldonado , Gutiérrez Gálvez , Muñoz González , Schilling Rodríguez , Alejandro Hugo Francesca Marcelo Bobadilla Muñoz , Sergio Hernando Pérez , Marcela Naranjo Ortiz , Jaime Sepúlveda Orbenes , Alejandra Boric Font , Gabriel Hertz Cádiz , Carmen Noman Garrido , Nicolás Sepúlveda Soto , Alexis Brito Hasbún , Jorge Hirsch Goldschmidt , Tomás Norambuena Farías , Iván Silber Romo , Gabriel Calisto Águila , Miguel Ángel Hoffmann Opazo , María José Núñez Arancibia , Daniel Soto Ferrada , Leonardo Cariola Oliva , Karol Ibáñez Cotroneo , Diego Núñez Urrutia , Paulina Soto Mardones , Raúl Carter Fernández , Álvaro Ilabaca Cerda , Marcos Nuyado Ancapichún , Emilia Teillier Del Valle, Guillermo Carvajal Ambiado , Loreto Jackson Drago , Giorgio Orsini Pascal , Maite Tohá González, Jaime Castillo Muñoz , Natalia Jarpa Wevar , Carlos Abel Ortiz Novoa, José Miguel Torrealba Alvarado , Sebastián Castro Bascuñán, José Miguel Jiles Moreno , Pamela Ossandón Irarrázabal , Ximena Torres Jeldes , Víctor Castro González, Juan Luis Jiménez Fuentes , Tucapel Pardo Sáinz , Luis Trisotti Martínez , Renzo Celis Araya , Ricardo Jürgensen Rundshagen , Harry Parra Sauterel , Andrea Troncoso Hellman , Virginia Cicardini Milla , Daniella Keitel Bianchi , Sebastián Pérez Arriagada , José Undurraga Gazitúa , Francisco Cid Versalovic , Sofía Kort Garriga , Issa Pérez Lahsen , Leopoldo Urrutia Soto , Osvaldo Crispi Serrano , Miguel Labra Sepúlveda , Amaro Pérez Olea , Joanna Urruticoechea Ríos , Cristóbal CruzCoke Carvallo , Luciano Lavín León , Joaquín Pérez Salinas , Catalina Vallejo Dowling , Camila Cuevas Contreras , Nora Leiva Carvajal , Raúl Prieto Lorca , Pablo Velásquez Núñez , Esteban Del Real Mihovilovic , Catalina Leuquén Uribe , Aracely Ramírez Diez , Guillermo Velásquez Seguel , Pedro Díaz Díaz , Marcelo Longton Herrera , Andrés Rathgeb Schifferli , Jorge Venegas Cárdenas , Mario Durán Espinoza , Jorge Lorenzini Basso , Pablo Rentería Moller , Rolando Verdessi Belemmi , Daniel Durán Salinas , Eduardo Luck Urban , Karin Rey Martínez , Hugo Vidal Rojas , Pablo Eguiguren Correa , Francisco Macaya Danús , Javier Rocafull López , Luis Von Mühlenbrock Zamora , Gastón Espinoza Sandoval , Fidel Marzán Pinto, Carolina Rojas Valderrama , Camila Walker Prieto , Matías Fernández Allende , Maya Matta Aragay , Manuel Romero Sáez , Leonidas Winter Etcheberry , Gonzalo Flores García, Iván Melero Abaroa , Patricio Rosas Barrientos , Patricio Yeomans Araya, Gael

-Votó por la negativa el diputado señor:

Urrutia Bonilla, Ignacio

-Se abstuvieron los diputados señores:

Alessandri Vergara , Jorge González Gatica , Félix Mellado Suazo , Miguel Paulsen Kehr , Diego Bianchi Retamales , Karim Hernández Hernández , Javier Olivera De La Fuente , Erika Van Rysselberghe Herrera , Enrique Coloma Álamos, Juan Antonio Kuschel Silva, Carlos

El señor PAULSEN (Presidente).-

El proyecto de ley queda aprobado también en particular, con la misma votación, dejándose constancia de haber alcanzado el quorum constitucional requerido.

Despachado el proyecto.

Oficio N° 15.785

VALPARAÍSO, 12 de agosto de 2020

A S.E. LA PRESIDENTA DEL H. SENADO

La Cámara de Diputados, en sesión de esta fecha, ha aprobado, en los mismos términos en que lo hiciera ese H. Senado, el proyecto de ley que regula la facultad del Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica, correspondiente al boletín N° 13593-05.

Hago presente a V.E. que el artículo único del proyecto de ley fue aprobado en general y en particular, con el voto afirmativo de 140 diputados, de un total de 155 diputados en ejercicio, dándose cumplimiento de esta manera a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 66 de la Constitución Política de la República.

Lo que tengo a honra comunicar a V.E., en respuesta a vuestro oficio Nº 265/SEC/20, de 23 de julio de 2020.

Acompaño la totalidad de los antecedentes.

Dios guarde a V.E.

DIEGO PAULSEN KEHR

Presidente de la Cámara de Diputados

MIGUEL LANDEROS PERKI?

Secretario General de la Cámara de Diputados

Nº 333/SEC/20

Valparaíso, 13 de agosto de 2020.

A Su Excelencia el Presidente de la República

Tengo a honra comunicar a Vuestra Excelencia que el Congreso Nacional ha dado su aprobación al siguiente

PROYECTO DE LEY:

“Artículo único.- Intercálanse en el artículo 27 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, los siguientes incisos segundo y tercero:

“Sin perjuicio de lo anterior, el Banco, en situaciones excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, podrá, cuando así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, comprar durante un período determinado en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que se refiere el inciso precedente serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.”.”.

- - -

Sin embargo, y atendido que el proyecto contiene normas de ley orgánica constitucional, el Senado, por ser Cámara de origen, precisa saber si Vuestra Excelencia hará uso de la facultad que le otorga el inciso primero del artículo 73 de la Carta Fundamental.

En la eventualidad de que Vuestra Excelencia aprobare sin observaciones el proyecto de ley que contiene el texto transcrito, le ruego comunicarlo a esta Corporación para los efectos de su envío al Tribunal Constitucional, en conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 93 de la Constitución Política de la República, en relación con el inciso primero, Nº 1°, de ese mismo precepto.

- - -

Dios guarde a Vuestra Excelencia.

ADRIANA MUÑOZ D´ALBORA

Presidenta del Senado

RAÚL GUZMÁN URIBE

Secretario General del Senado

Nº 354/SEC/20

Valparaíso, 18 de agosto de 2020.

A S.E. la Presidenta del Excelentísimo Tribunal Constitucional

Tengo a honra remitir a Vuestra Excelencia copia, debidamente autenticada, del proyecto de ley, aprobado por el Congreso Nacional, que regula la facultad del Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica, correspondiente al Boletín Nº 13.593-05, el cual no fue objeto de observaciones por Su Excelencia el Presidente de la República, según consta de su Mensaje N° 238-368, de 13 de agosto de 2020, el que fue ingresado en la Oficina de Partes del Senado con fecha 14 de agosto de 2020, momento desde el cual se estima que fue despachado totalmente por el Congreso Nacional.

Asimismo, comunico a Vuestra Excelencia que el Senado, en primer trámite constitucional, aprobó el artículo único de esta iniciativa en general y particular, con el voto favorable de 34 senadores, de un total de 43 en ejercicio, dándose así cumplimiento a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 66 de la Constitución Política de la República.

Por su parte, la Honorable Cámara de Diputados comunicó que, en segundo trámite constitucional, el artículo único del proyecto de ley fue aprobado en general y en particular, en los mismos términos en que lo hiciera el Senado, con el voto afirmativo de 140 diputados, de un total de 155 en ejercicio, dándose cumplimiento de esta manera a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 66 de la Constitución Política de la República.

Por no haberse suscitado cuestión de constitucionalidad acerca de esta iniciativa legal, no se acompañan las actas respectivas.

En consecuencia y debido a que, como se ha señalado, la iniciativa de ley contiene materias propias de ley orgánica constitucional, y a lo establecido en el artículo 93, Nº 1º, de la Carta Fundamental, me permito enviarlo a ese Excelentísimo Tribunal Constitucional, para los efectos de lo establecido en la disposición antes citada.

Acompaño copia del Mensaje N° 238-368, de Su Excelencia el Presidente de la República, de 13 de agosto de 2020; del oficio número 265/SEC/20, del Senado, de fecha 23 de julio de 2020; y del oficio número 15.785, de la Honorable Cámara de Diputados, de fecha 12 de agosto de 2020.

- - -

Dios guarde a Vuestra Excelencia.

ADRIANA MUÑOZ D´ALBORA

Presidenta del Senado

RAÚL GUZMÁN URIBE

Secretario General del Senado

2020

REPÚBLICA DE CHILE

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Sentencia

Rol 9133-20 CPR

[1 de septiembre de 2020]

____________

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO DE LEY QUE REGULA LA FACULTAD DEL BANCO CENTRAL PARA COMPRAR Y VENDER EN EL MERCADO SECUNDARIO ABIERTO INSTRUMENTOS DE DEUDA EMITIDOS POR EL FISCO, EN CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES QUE INDICA, CORRESPONDIENTE AL BOLETÍN N° 13.593-05

VISTOS Y CONSIDERANDO:

I. PROYECTO DE LEY REMITIDO PARA SU CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

PRIMERO: Que, por oficio Nº 354/SEC/20, de 18 de agosto de 2020 -ingresado a esta Magistratura con igual fecha-, el H. Senado ha remitido copia autenticada del proyecto de ley, aprobado por el Congreso Nacional, que regula la facultad del Banco Central para comprar y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en circunstancias excepcionales que indica, correspondiente al Boletín Nº 13.593-05, con el objeto de que este Tribunal Constitucional, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, Nº 1º, de la Constitución Política de la República, ejerza el control de constitucionalidad respecto de su artículo único;

SEGUNDO: Que, el Nº 1º del inciso primero del artículo 93 de la Carta Fundamental establece que es atribución de este Tribunal Constitucional “[e]jercer el control de constitucionalidad de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución, de las leyes orgánicas constitucionales y de las normas de un tratado que versen sobre materias propias de estas últimas, antes de su promulgación;”.

TERCERO: Que, de acuerdo al precepto invocado en el considerando anterior, corresponde a esta Magistratura pronunciarse sobre las normas del proyecto de ley remitido que estén comprendidas dentro de las materias que el Constituyente ha reservado a una ley orgánica constitucional.

II. NORMAS DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDAS A CONTROL PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDAD

CUARTO: Que, las disposiciones del proyecto de ley remitido que han sido sometidas a control de constitucionalidad, son las que se indican a continuación:

“Artículo único.- Intercálanse en el artículo 27 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, los siguientes incisos segundo y tercero:

“Sin perjuicio de lo anterior, el Banco, en situaciones excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, podrá, cuando así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, comprar durante un período determinado en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que se refiere el inciso precedente serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.”.”.

III. NORMA DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA QUE ESTABLECE EL ÁMBITO DE LA LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL RELACIONADA CON EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO

QUINTO: Que el artículo 108 de la Carta Fundamental, prescribe que:

“ Existirá un organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico, denominado Banco Central, cuya composición, organización, funciones y atribuciones determinará una ley orgánica constitucional.”;

IV. NORMAS DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO QUE REVISTEN NATURALEZA DE LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL

SEXTO: Que, de acuerdo a lo expuesto en el considerando segundo de la sentencia de autos, corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre las normas consultadas del proyecto de ley remitido y que están comprendidas dentro de las materias que la Constitución ha reservado a una ley orgánica constitucional. En dicha naturaleza jurídica se encuentra su artículo único, el que incide en el ámbito que la Constitución ha reservado a la ley orgánica constitucional en su artículo 108;

SÉPTIMO: Que, conforme fue asentado por esta Magistratura en la STC Rol N° 5540, cc. 17° y 22°, actual Ley N° 21.130, de 12 de enero de 2019, siguiendo lo fallado, entre otras, en las STC Roles N°s 3184, c. 8°, y 3202, c. 6°, es materia de ley orgánica constitucional la normativa que incide e innova en las funciones y atribuciones del Banco Central, como sucede en el examen de autos, a propósito de la exigencia de “acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros (…)” respecto de la posibilidad excepcional de compra de instrumentos de deuda emitidos por el Fisco en el mercado secundario, con las regulaciones previstas en la normativa en análisis;

OCTAVO: Que, la norma remitida, así, da cumplimiento a lo dispuesto en la Ley N°21.253, de 20 de agosto del presente año, que, en su artículo único, modificó la Constitución Política, intercalando, a continuación del inciso primero del artículo 109, un nuevo inciso segundo, pasando el actual inciso segundo a ser tercero, y cuyo tenor es el siguiente: “Sin perjuicio de lo anterior, en situaciones excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar durante un período determinado y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional”;

NOVENO: Que, la Ley de Reforma Constitucional recién anotada, incorporó una Disposición Transitoria Cuadragésima a la Carta Fundamental, estableciendo que la reforma del artículo 109, “empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central”. De manera que el proyecto de ley en examen, cumple con lo dispuesto en el nuevo inciso segundo del artículo 109 constitucional;

DÉCIMO: Que, como se observa, la norma sometida a control preventivo regula lo dispuesto en la Constitución respecto de las facultades que se entregan al Banco Central de Chile, para que, en situaciones excepcionales y transitorias, proceda a comprar o vender instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, por un período determinado. En efecto, la disposición sometida a control de constitucionalidad establece que, para que pueda tener lugar el ejercicio de la nueva atribución, será necesario un acuerdo del Consejo del Banco; acuerdo que deberá ser adoptado, al menos por cuatro de sus cinco consejeros; y que la facultad se ejerza para fines de provisión de liquidez. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de dicha ley. Asimismo, en el caso de la venta, se dispone que la oportunidad y los términos y condiciones en que se realice también deben ser determinados por el Consejo;

DECIMOPRIMERO: Que, dado lo razonado, la autonomía que la Carta Fundamental otorga al Banco Central y el carácter técnico conforme al cual debe actuar hacen que la nueva facultad esté acorde a ella y complementa lo dispuesto en el artículo 6° de la ley orgánica constitucional respectiva, al normar que “[l]a dirección y administración superior del Banco estarán a cargo del Consejo del Banco Central, al cual corresponderá ejercer las atribuciones y cumplir las funciones que la ley encomienda al Banco”;

DECIMOSEGUNDO: Que, por consiguiente, las calificaciones de situaciones extraordinarias y el período que determine el Consejo del Banco para proceder a ejecutar los actos que se le facultan, así como las demás condiciones que exige la norma controlada, se encuentran en la esfera de su autonomía constitucional, que el Instituto Emisor ha de ejercer conforme al carácter técnico también previsto en la Constitución, lo cual es consistente con la regulación contenida en su ley orgánica constitucional, además de constituir una atribución de que se encuentran dotadas Instituciones equivalentes en el Derecho Comparado, como quedó constancia en la discusión legislativa de la normativa examinada;

DECIMOTERCERO: Que, dado lo anterior, el artículo único del proyecto de ley remitido a control de constitucionalidad, que intercala en el artículo 27 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, dos nuevos incisos, pasando a ser los incisos segundo y tercero de la citada norma, se encuentra conforme a la Constitución;

V. NORMA ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO, QUE EL TRIBUNAL DECLARARÁ CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

DECIMOCUARTO: Que, la disposición en examen, contenida en el artículo único del proyecto de ley, que modifica el artículo 27 de la Ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central, es conforme con la Constitución Política.

VI. CUMPLIMIENTO DE LOS QUÓRUM DE APROBACIÓN DE LAS NORMAS DEL PROYECTO DE LEY EN EXAMEN

DECIMOQUINTO: Que, de los antecedentes tenidos a la vista, consta que la norma sobre la cual este Tribunal emite pronunciamiento, fue aprobada, en ambas Cámaras del Congreso Nacional, con las mayorías requeridas por el inciso segundo del artículo 66 de la Constitución Política.

Y TENIENDO PRESENTE, además, lo dispuesto en los artículos 93, inciso primero, 108, 109, y la Disposición Cuadragésima Transitoria, de la Constitución Política de la República y lo prescrito en los artículos 48 a 51 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional de esta Magistratura,

SE DECLARA:

QUE LA DISPOSICIÓN CONTENIDA EN EL ARTÍCULO ÚNICO DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO, QUE MODIFICA EL ARTÍCULO 27 DE LA LEY N° 18.840, ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DEL BANCO CENTRAL DE CHILE, ES CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.

DISIDENCIA

Los Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ y RODRIGO PICA FLORES, estuvieron por declarar la inconstitucionalidad de la preceptiva sometida a control, en base a las siguientes consideraciones:

1°. Estos disidentes sostendrán que la preceptiva sometida a control, que regula una nueva atribución del Banco Central, resulta contraria a la Constitución por falta de densidad normativa, en la medida que el nuevo texto del al artículo 109 de la Constitución Política (al cual se agrega un inciso por la Ley N° 21.253, de Reforma Constitucional) establece una nueva reserva material de ley orgánica constitucional, delimitando su campo y exigiendo ciertos estándares normativos para dicha legislación, los cuales no se encuentran suficientemente cumplidos en la normativa sometida a control, generándose una remisión normativa de aquellas que son contrarias a la Constitución, en la medida que la ley orgánica constitucional, lejos de regular la materia establecida por la norma constitucional, termina entregando la determinación de la regulación al Consejo el Banco Central por medio de sus acuerdos.

2°. En el sistema jurídico chileno no encontramos una conceptualización específica de la reserva de ley, pero tal principio del Derecho constitucional de matriz europeo continental, asentado ya hace más de un siglo y medio, puede conceptualizarse desde la doctrina autorizada, señalándose que "Hay reserva de ley cuando un precepto constitucional exige que sea la ley la que regule una determinada materia. En tal caso la materia reservada queda sustraída por imperativo constitucional a todas las normas distintas de la ley, lo que significa también que el legislador ha de establecer por sí mismo la regulación y que no puede remitirla a otras normas distintas, en concreto al reglamento" (DE OTTO, Ignacio (1987) Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes. Barcelona: Ariel, p.151).

3°. De esta forma, "la Constitución viene a prescribir que ciertas normas solo podrán aprobarse con sujeción al principio de publicidad y pluralidad que es propio del procedimiento legislativo" (DE OTTO, Ignacio (1987), p. 154) lo que, respecto del proyecto de ley sometido a control, además de una reserva material y específica de ley orgánica constitucional, que determina que además de reservar la materia a legislador, pasa a ser un deber irrenunciable para dicho órgano el normar la materia constitucionalmente establecida, con especificidad, claridad, dentro del marco y con el estándar de regulación que establezca la norma constitucional habilitante, de tal forma que los límites que determinan si se puede o no ejercer la potestad sean reconocibles, para poder concluir si se ejerce o no dentro del derecho que somete a sus normas al ejercicio del poder. Así, al ser un deber el normar las materias reservadas, se concluye que en cierta medida se limita el margen de autonomía del legislador, quedando de cierta forma obligado a regularlas y a hacerlo, además, dentro de la densidad normativa y con el contenido esencial y mínimo que se exija en las normas constitucionales, que en este caso tiene vectores de regulación identificables.

4°. Así, la configuración de materias específicas reservadas al legislador es el establecimiento de la fuente del derecho exclusiva e idónea para regular dicha materia, en el marco del artículo 7° de la Constitución Política, al ser las atribuciones legislativas y las materias de ley parte del ejercicio de poder público a que dicha norma se refiere y en especial ser entendidas en relación a los casos y forma del ejercicio de ese específico poder público. En materia orgánica, la reserva de ley implica que el legislador establecerá los límites externos a los poderes de otros órganos, dictando normas con estándares de especificidad que hagan reconocibles dichos límites, para que el ejercicio del poder no sea omnímodo no absoluto, de forma tal que sea reconocible si es ejercido o no conforme al derecho que lo somete y limita. Así, es necesario que en materia de potestades la delimitación sea específica, clara y determinada, agregándose que en materia de ley orgánica constitucional está blindada la regulación mediante ley en el sentido formal para dichas materias, lo cual busca evitar la elusión del sistema de fuentes mediante la imposibilidad de su delegación en el Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 64 de la Carta Fundamental.

5°. En ese marco, la Ley N° 21.253, de Reforma Constitucional, adicionó un inciso nuevo al artículo 109 de la Constitución Política, agregando a la prohibición de las emisiones inorgánicas de dinero y a la prohibición general de compra de títulos emitidos por el Estado por parte del Banco Central, una norma de excepción que dispone que "Sin perjuicio de lo anterior, en situaciones excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar durante un período determinado y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional".

6°. Sin que este voto pueda ni deba calificar las bondades, errores, aciertos ni desaciertos de la historia de la política monetaria en Chile, cabe señalar que en el sistema constitucional chileno el texto del artículo 109 de la Constitución Política es una de las normas claves del Orden Público Económico vigente, y que sus disposiciones fueron direccionadas a lograr la responsabilidad en el manejo de la emisión de moneda, en el logro del objetivo de un adecuado control de la inflación y del resultado de finanzas públicas equilibradas, vedando la tentación de financiar gasto e inversiones del sector público obteniendo dinero emitido ad hoc y sin respaldo por la vía de la intermediación artificial de títulos y créditos entre el Estado y el Banco Central, en lo que históricamente se denominó como “emisiones inorgánicas”.

7°. En ese orden, el completo, profundo y científicamente rico debate de la Ley N° 21.253 de Reforma Constitucional y del proyecto de ley sometido a control muestran que los tiempos y los factores que determinaron la introducción del aludido artículo 109 en su texto original han cambiado: justificados elementos de coyuntura actual y de política monetaria hacen que hoy la compra de títulos emitidos por el Estado, en el mercado secundario, determinan que ésta sea empíricamente la herramienta más eficaz en los tiempos de la pandemia y crisis mundial actual para que el Estado contribuya a mantener la liquidez necesaria y la cadena de pagos funcionando en un sistema financiero que requiere mantenerse en funcionamiento y con dinamismo, mitigando a la vez distorsiones derivadas de la particularidad del momento económico que se vive, constatándose que en el resto del mundo se está operando, excepcionalmente, de esta forma por los Bancos Centrales, incluso por aquellos dotados de autonomía y que sirvieron de modelo a la configuración del de nuestro país. Estamos en presencia entonces, de un histórico e importantísimo cambio en la formulación constitucional de la política monetaria, determinado por la alta eficacia que hoy tiene esta herramienta que antes estaba vedada al Banco Central de Chile. A su vez, sigue estando prohibida la compra de estos títulos en el mercado primario, siendo la decisión del constituyente derivado el permitirla solamente en el mercado secundario, que en Chile es por definición abierto, transparente y atomizado, lo cual contribuiría a garantizar de que dichas operaciones tienen respaldo y precio real (de mercado, y transados por sujetos distintos del emisor, que ya los vendió), no siendo calificables de “inorgánicas”.

8°. Cabe señalar que la norma constitucional introducida por el constituyente derivado -los poderes ejecutivo y legislativo- mediante la Ley N° 21.253, publicada hace pocos días, supedita el ejercicio de esta nueva atribución a lo que se establezca en la ley orgánica constitucional, siendo prístino y explícito que se requiere de nuevas normas -y no solo de las existentes- para reglar el ejercicio de esta nueva potestad, al punto que agregó a la Constitución una nueva disposición cuadragésima transitoria, estatuyendo expresamente que “La reforma constitucional al artículo 109 empezará a regir una vez que entre en vigencia la ley que introduce modificaciones a la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, que regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central”, lo cual además es adicionar una excepción al artículo 6° de la misma Constitución Política, al determinar un caso de eficacia mediata de sus normas.

9°. A mayor abundamiento, cabe hacer presente la discordancia existente entre la disposición legal sometida a control de esta Magistratura y la norma constitucional que se señala fundamenta la misma. Lo anterior, por cuanto mientras la ley de rango orgánico constitucional que es objeto del presente pronunciamiento, tiene su antecedente directo en el reformado artículo 109 de la Carta Fundamental, este último expresa que la norma constitucional en cuestión entrará a regir una vez que entre en vigencia la modificación la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, por lo que no se encuentra formalmente vigente al momento del presente examen de constitucionalidad. Siendo de este modo, resulta menester señalar que no resulta coherente que la entrada en vigencia de una norma constitucional quede supeditada a la dictación de una norma de rango inferior, así como tampoco puede resultar coherente constitucionalmente que se dicte una norma legal sin que esté vigente la norma de la reserva legal pertinente, declarada por una norma constitucional previa en plena vigencia y rigor dentro del ordenamiento jurídico, cuestión que no puede ser ignorada por estos disidentes, más aun cuando se está efectuando el control de constitucionalidad de una regulación legal de tanta trascendencia para la política monetaria del país.

10°. Cabe señalar que es claro que la preceptiva sometida a control es aquella dictada por los mismos órganos que reformaron la Constitución hace pocos días (Poderes legislativo y ejecutivo), con la finalidad que “regulará el ejercicio de la nueva facultad que se le otorga al Banco Central”, y para que sea ejercida “de conformidad con su ley orgánica constitucional”, como lo dispone la reciente y aludida reforma constitucional.

11°. Así, las nuevas normas ley orgánica constitucional establecidas por la reciente reforma constitucional para el ejercicio de la nueva potestad debe especificar, o a lo menos enunciar de manera específica y determinadamente clara las bases normativas que permitan reconocer:

- La definición de los elementos que permiten distinguir situaciones excepcionales y transitorias, en las que se intervenir para la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, de forma tal que esta atribución no sea usada de forma permanente ni ilimitada.

-La determinación del período por el cual el Banco Central podrá comprar y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, pues la nueva potestad se refiere a excepcionalidad y transitoriedad, lo cual por definición significa que tiene un límite temporal, que no se establece y que la Constitución exige al limitar la atribución a un “período determinado”.

-Las formalidades y procedimientos que se deberán cumplir en las operaciones de compra y venta, lo que debiera incluir al menos normas sobre fijación de sus límites, topes, publicidad, forma de valoración, etc., pues son parte esencial de los casos y formas en los que se ejercerá la potestad.

12°. Cabe agregar que estos sentenciadores disidentes -como se verá- no pretenden sostener que la reserva de ley deba ser de una entidad pétrea y absoluta, sino que debe entenderse que al menos los elementos básicos y esenciales de las materias establecidas en el nuevo inciso del artículo 109 constitucional deben quedar normadas en la ley orgánica constitucional.

13°. Siendo la reserva de ley además el deber de los órganos colegisladores de normar específica y suficientemente la materia establecida constitucionalmente, debe examinarse el estándar de “densidad normativa” de la preceptiva sometida a control, constatándose que no cumple con los estándares de especificidad y determinación que permitan reconocer los límites a una potestad que por definición es transitoria y excepcional, respecto de la cual no se establece procedimiento, límites temporales ni de monto ni tampoco delimitación de los caracteres mínimos de las situaciones de excepción que habiliten a ejercerla, lo que significa que no se cumple el deber de legislar específica y determinadamente al respecto, sin perjuicio de establecerse un quorum especial y la presencia del Ministro de Hacienda en el acuerdo, dejando a salvo su derecho de veto suspensivo (cabe mencionar que es difícil imaginar a un Ministro de Hacienda oponiéndose al ejercicio de esta atribución, pues entre los títulos más importantes emitidos por el Estado y más apreciados en el mercado nacional están los Bonos de Tesorería, que al ser comprados por el Banco Central en el mercado secundario gozarán de una confianza aún mayor por parte de los diversos actores del mercado).

14°. En efecto, se observa una remisión normativa, ya que la Constitución señala que dichas materias serán reguladas por una ley orgánica constitucional -las normas controladas- que no norman la materia, sino que simplemente remiten la regulación a los acuerdos del Banco Central, desnaturalizando y degradando la fuente del derecho que contendrá la regulación, en los hechos “deslegalizando la regulación de la materia contra constitutionem”, además de acarrear como consecuencia que las reglas que su Consejo establezca pasan a ser simples autolimitaciones para ejercer esta nueva potestad - disponibles por el mismo órgano- y no límites externos a su poder como sí lo es la ley, motivo por el cual las reglas que se auto otorgue nada limitan más allá de la apariencia.

15°. En este sentido, no toda remisión normativa será per se inconstitucional, pues en la medida que la ley debe ser general y abstracta, hay materias de alta especificidad y dotadas de expertiz técnica extrajurídica en las cuales es imposible que toda la regulación se agote en la norma de rango legal, pues dejaría de ser general y abstracta (sin duda esta parece ser una de ellas), requiriéndose colaboración de normativa reglamentaria de ejecución, lo cual lleva nuevamente al examen de densidad normativa de la regulación contenida en la fuente de rango legal, en la cual han de contenerse los elementos esenciales y básicos que delimiten el ejercicio de potestades para considerarse ajustada a la Constitución. En caso contrario se produce una inconstitucionalidad de forma, cuál es que una materia terminará siendo regulada por una fuente del derecho que no es la idónea, producto de que el legislador no cumplió total o parcialmente su deber de regular una materia de ley, en este caso, orgánica constitucional al haber reserva específica y explícita, cuyo es el caso de este proceso de control preventivo. En base a dichos estándares se distingue entre una remisión normativa permitida y una prohibida, siendo de este último tipo la contenida en la norma sometida a control, resultando entonces inconstitucional por déficit de densidad normativa.

16°. Finalmente, la autonomía del Banco Central no es un argumento que permita validar la insuficiente densidad normativa de la regulación sometida a control, pues:

-Por disposición expresa de la norma constitucional es materia de ley orgánica constitucional y el Consejo no tiene potestades para legislar, potestades que tienen regulación constitucional expresa, más aún en materias orgánicas constitucionales.

-La Ley de Reforma Constitucional N° 21.253 dispuso expresamente que esta atribución no regiría ni estaría vigente mientras no se dictaran las normas de ley orgánica constitucional que expresamente la regulen, así que las preexistentes potestades del Consejo del Banco Central, en el marco de su también preexistente autonomía, no son un sucedáneo idóneo en tanto fuente del derecho.

-La autonomía del Banco Central significa que no es un órgano dependiente de otros poderes del Estado ni de otros órganos autónomos, pero ello no significa una situación de ajuridicidad, pues está sometido expresamente a la Constitución y a la Ley Orgánica Constitucional que desde el texto original de 1980 se contempla para tal órgano, ley orgánica pre existente a la norma transitoria cuadragésima de la Constitución, que además es la norma de rango legal que regula el grado y materias a que se refiere tal autonomía.

17°. Que por todo lo anterior, cabe declarar inconstitucional el proyecto sometido a control.

Redactaron la sentencia las señoras y los señores Ministros que la suscriben.

Comuníquese al H. Senado, regístrese y archívese.

Rol N° 9133-20-CPR.

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su

Presidenta, Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, por sus Ministros señores

IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON POZO SILVA, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y señores MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES.

Firma la señora Presidenta del Tribunal, y se certifica que los demás señora y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la emergencia sanitaria existente en el país.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

Valparaíso, 2 de septiembre de 2020.

Nº 430/SEC/20

A Su Excelencia el Presidente de la República

Tengo a honra comunicar a Vuestra Excelencia que el Congreso Nacional ha dado su aprobación al siguiente

PROYECTO DE LEY:

“Artículo único.- Intercálanse en el artículo 27 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, los siguientes incisos segundo y tercero:

“Sin perjuicio de lo anterior, el Banco, en situaciones excepcionales y transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado, adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, podrá, cuando así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, comprar durante un período determinado en el mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos, se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva, quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.

Los instrumentos a que se refiere el inciso precedente serán enajenados por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los términos y condiciones que el Consejo determine.”.”.

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Hago presente a Vuestra Excelencia que el Tribunal Constitucional, mediante comunicación de fecha 1 de septiembre de 2020, remitió sentencia en la cual resolvió que la disposición contenida en el artículo único del proyecto de ley remitido, que modifica el artículo 27 de la ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile, es conforme con la Constitución Política de la República.

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En consecuencia, corresponde a Su Excelencia promulgar el proyecto de ley anteriormente transcrito.

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Dios guarde a Vuestra Excelencia.

ADRIANA MUÑOZ D´ALBORA

Presidenta del Senado

RAÚL GUZMÁN URIBE

Secretario General del Senado